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para las #ERM2018

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Información útil para la elaboración de
Planes de Gobierno que han de presentar las
organizaciones políticas para participar en las
Elecciones Regionales y Municipales 2018.

Tema:
TRATA DE PERSONAS
IDEHPUCP

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I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La trata de personas ha sido definida como “todo comportamiento que coloque o mantenga a la víctima
en un estado o situación que hará factible su explotación”1, ya sea una condición de explotación laboral,
sexual o de otra índole2. Así, se pueden identificar tres elementos que constituyen la trata de personas: la
conducta (captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de otro), el medio (violencia, la
amenaza u otras formas de coacción, la privación de libertad, el fraude, el engaño, el abuso del poder o de
una situación de vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o beneficios) y la finalidad (venta de
niñas, niños y adolescentes, explotación sexual y prostitución, esclavitud y prácticas análogas, explotación
laboral y trabajos forzados, mendicidad, extracción o tráfico de órganos, tejidos somáticos o sus compo-
nentes humanos)3.

Entre el año 2009 y 2016, el Ministerio Público ha identificado 4274 casos de trata de personas a nivel
nacional. Los distritos fiscales con un mayor número de casos fueron Lima4 (1215), Loreto (381), Madre
de Dios (369), Cusco (279), Callao (209), Puno (184) y Piura (157)5. Entre el 2009 y el 2014, las finalidades
de la trata fueron principalmente la explotación sexual (41.6%) y la explotación laboral (14.5%). Casi en
la mitad de estos casos (48.9%), las víctimas fueron captadas a través del ofrecimiento de una oferta de
trabajo6. Esta problemática afecta principalmente a mujeres, representando el 78.9% de víctimas en el
periodo de 2010 a 20147.

Factores que favorecen la trata de personas

La persistencia de la trata de personas en las regiones está vinculada a factores socioeconómicos, sociocul-
turales, institucionales que pueden ser trabajados a nivel regional. En primer lugar, se ha demostrado que,
en un contexto de carencias y necesidades, las personas estén más propensas a aceptar ofertas de trabajo
que luzcan atractivas sin preguntarse sobre las condiciones laborales. Así, existe una mayor posibilidad de
que acepten trabajos informales, que impliquen el traslado de un lugar a otro y que no especifiquen las
labores que realizarán, por lo que se exponen a ser víctimas de trata de personas. De la misma manera,
en lugares donde hay pobreza o pobreza extrema, los negocios locales ven la necesidad de complementar
su fuente de ingresos principal como son la venta de alimentos o de bebidas alcohólicas administradas
familiarmente. Esto, combinado con la informalidad del empleo en estas zonas, incita a dichos negocios a
entrar en dinámicas de trata de personas, ya sea a través de la explotación laboral o la explotación sexual.

En segundo lugar, la existencia economías informales e ilegales sin supervisión y/o sanción por parte del
Estado, favorece el desarrollo de la trata de personas. Por un lado, la informalidad permite que se capte
a víctimas, a quienes se les hace falsas ofertas de empleo, que no exigen la firma de un contrato o no
aseguran un sueldo estable8. A su vez, permite la retención en el trabajo con mecanismos de enganche

1 Rodríguez, Julio (2016). “Trata con fines de explotación sexual: aproximación a su relación con la prostitución y la conducta del
consumidor/cliente”. Derecho y Sociedad, número 47, pp. 259-272.
2 Montoya, Yván (2016). “El delito de trata como delito complejo y sus dificultades en la jurisprudencia peruana”. Derecho PUCP,
número 76, pp. 393-419.
3 Mac Gillivray, Jeremy y otros (2017). Manual de capacitación para operadores de justicia durante la investigación y el proceso penal
en casos de trata de personas. Lima: Organización Internacional de las Migraciones; Instituto de Democracia y Derechos Humanos
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, p. 86. Consulta: 06 de abril de 2018. Disponible en: http://cdn01.pucp.education/
idehpucp/wp-content/uploads/2017/11/07181233/2017-manual-de-capacitacion-para-operadores-de-justicia-durante-la-investiga-
cion-y-el-proceso-penal-en-casos-de-trata-de-personas.pdf
4 Incluye los distritos fiscales de Lima, Lima Norte, Lima Este y Lima Sur.
5 Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público (2016). Cifras estadísticas.Trata de personas. 2009-2014 [diapositiva]. Consul-
ta: 06 de abril de 2018. Disponible en: https://portal.mpfn.gob.pe/descargas/observatorio/tratadepersonas/20150405.pdf; Instituto
Nacional de Estadística del Perú (2017). Denuncias de Trata de Personas: Presuntas víctimas y presuntos(as) imputados(as), 2010-2016
[informe]. Lima. Consulta: 06 de abril de 2018. Disponible en: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/boletin_tra-
ta_de_personas.pdf
6 Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público, Óp. cit.
7 Instituto Nacional de Estadística del Perú, Óp. cit.
8 Valdés, Ricardo y Carlos Basombrío (2015). Trata de personas e inseguridad ciudadana. Lima: CHS Alternativo, p. 54. Consulta:
06 de abril de 2018. Disponible en: http://www.chsalternativo.org/trata-de-personas-en-el-peru/416-trata-de-personas-e-inse-
guridad-ciudadana/file

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o el endeudamiento, a través de deudas para cubrir sus gastos de traslado, alimentación, alojamiento9 e
incluso vestimenta y asistencia médica10. Por otro lado, la existencia de estas economías informales facilita
el transporte y traslado de víctimas, ya que se da en medios de transporte informales a través de vías sin
control estatal. El alojamiento de las víctimas, al mismo tiempo, se realiza en establecimientos manejados
informalmente11.

En tercer lugar, se ha demostrado hay actividades económicas que propician la aparición de la trata
de personas, tales como las industrias extractivas. Alrededor de centros de extracción de madera, de
hidrocarburos o de madera, aparecen negocios para atender la demanda de los trabajadores. Uno de los
mecanismos para atraer clientes es ofrecer servicios sexuales que son manejados a través de la explo-
tación sexual. Al mismo tiempo, las actividades extractivas que se realizan informal o ilegalmente, como el
contrabando de madera o la minería ilegal exponen aún más a los trabajadores a víctimas de explotación
laboral, e incluso se vinculan a otras acciones ilegales como el narcotráfico que dificultan la intervención
estatal12.

Finalmente, se encuentran que las problemáticas de las instituciones públicas tienen un efecto en la persis-
tencia e impunidad de la trata de personas. Una de estas problemáticas es la corrupción e informalidad
en las instituciones públicas. La explotación y traslado de víctimas han sido facilitados por la ineficiente
regulación del trabajo y del transporte13. Esto se expresa en actos de corrupción como el soborno de
policías que permiten el traslado de personas indocumentadas, la impunidad de las empresas de trans-
porte y hospedaje que funcionan irregularmente o el refuerzo de la demanda de servicios sexuales por
parte de los mismos servidores estatales14.

La atención a los factores que propician la trata de personas es aún incipiente y debe ser priorizada por
los sectores. Las regiones deben buscar combatir la trata de personas atacando la pobreza, la informalidad
laboral, regulando el trabajo, el transporte y los hospedajes, así como sancionando las prácticas corruptas
dentro de sus instituciones.

La lucha contra la trata de personas a nivel estatal

Es importante evaluar cómo se ha enfrentado la problemática de la trata de personas desde las institu-
ciones estatales. A pesar de los avances normativos que ha significado la aprobación del Reglamento de la
Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes actualizado y del tercer Plan Nacional contra
la Trata de Personas para el periodo de 2017-2021, la implementación de estas políticas a nivel regional y
local aún presenta obstáculos para obtener los resultados esperados.

En primer lugar, la falta de asignación presupuestal por parte de las regiones ha sido un factor clave en
la actuación estatal contra la trata de personas. El presupuesto para las actividades del PNAT del año
2016 supusieron una disminución del 54.21% en relación al año 201515. Esto afecta a los Gobiernos
Regionales y Locales, encargados de la implementación de dichas acciones. Asimismo, es preocupante
que los Gobiernos Regionales y Locales no brinden información sobre el presupuesto asignado y ejecutado
para enfrentar la trata de personas. Solo cuatro Gobiernos Regionales informaron sobre el presupuesto

9 CHS Alternativo (2016). Rutas de la trata de personas en la Amazonía peruana [informe]. Lima, pp. 153. Consulta: 06 de abril de
2018. Disponible en: http://www.chsalternativo.org/trata-de-personas-en-el-peru/418-rutas-de-la-trata-de-personas-en-la-amazo-
nia-peruana/file
10 Mac Gillivray, Jeremy y otros, Óp. cit., p 32.
11 Valdés, Ricardo y Carlos Basombrío, Óp. cit., pp. 55-56.
12 Mac Gillivray, Jeremy y otros, Óp. cit., p. 28.
13 Ibídem.
14 CHS Alternativo, Óp. cit., pp. 147, 151, 152.
15 CHS Alternativo (2016). IV Informe Alternativo. Balance de la sociedad civil sobre la situación de la trata de personas en el Perú 2015-
2016. Lima, pp. 29-30. Consulta: 06 de abril de 2018. Disponible en: http://www.chsalternativo.org/balances-e-informes-alternati-
vos/633--62/file

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asignado y dos sobre el presupuesto ejecutado, mientras que en el caso de los Gobiernos Locales solo tres
y dos municipios brindaron dicha información, respectivamente16.

En segundo lugar, las actividades que se realizan a nivel regional, provincial y distrital han manifestado una
débil coordinación y articulación para enfrentar la trata de personas de forma unitaria y descentralizada17.
Las acciones que realizan suelen ser actividades formativas de corto plazo como talleres, capacitaciones
o charlas18, que no componen una estrategia integral para enfrentar el problema ni plantean acciones de
monitoreo para evaluar su eficacia19.

Finalmente, la atención a las víctimas de trata de personas identificadas ha sido insuficiente e inade-
cuada. A nivel nacional, solo existen tres Centros de Atención Residencial (CAR) especializados en trata
de personas, de los cuales dos están en Lima (Gracia y Santa Rosa) y uno en Madre de Dios (Florecer).
Aún está pendiente la creación de los CAR en Cusco y Puno. Entre julio de 2015 y mayo de 2016, solo 344
víctimas de trata de personas fueron atendidas por programas y servicios estatales, de las cuales solo
126 ingresaron a un CAR. Aún más, no se han hecho las coordinaciones necesarias con los Ministerios de
Educación, de Trabajo y de Salud, así como con sus Gerencias o Direcciones descentralizadas en regiones,
para brindar a las víctimas medidas de reinserción laboral, educativa y social20.

II. MARCO NORMATIVO

En la lucha contra la trata de personas, las competencias de los Gobiernos Regionales y Locales son
dictadas por las siguientes normativas y políticas nacionales:
• Ley N° 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes
• Decreto Supremo N° 001-2016-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 28950 y crea la Comisión
Multisectorial de naturaleza permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes
• Decreto Supremo Nº 005-2016-IN, que aprueba el Protocolo Intersectorial para la Prevención y
Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de Trata de Personas
• Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021

En materia de prevención, los Gobiernos Regionales y Locales tienen la competencia de sensibilizar e
informar sobre la trata de personas, difundir los medios para denunciar, canalizar y derivar las denuncias,
capacitar a funcionarios y operadores de servicios institucionales para actuar frente a la problemática y
generar información a través de estadísticas e investigaciones21. Deberán generar las políticas necesarias
en materia de prevención en conjunto con el MIMP para realizar estas acciones22. Entre estas políticas se
encuentran los Planes Regionales y Locales contra la trata de personas y la inclusión del tema en los Planes
de Desarrollo respectivos.

16 Ídem, p. 32. CHS Alternativo solicitó información a 46 Gobiernos Regionales y 151 Gobiernos Locales. Solo 18 GR y 26 GL
respondieron el pedido de información pública. De los que respondieron el pedido, solo informaron sobre el presupuesto asignado
y/o ejecutado los Gobiernos Regionales de Cajamarca, Huancavelica, Madre de Dios y Piura, la Municipalidad Provincial de Maynas
(Loreto) y las Municipalidades Distritales de Carabayllo (Lima), Comas (Lima).
17 Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, pp. 42.
18 CHS Alternativo (2016). IV Informe Alternativo. Balance de la sociedad civil sobre la situación de la trata de personas en el Perú 2015-
2016. Lima, pp. 50. Consulta: 06 de abril de 2018. Disponible en:
http://www.chsalternativo.org/balances-e-informes-alternativos/633--62/file
19 Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, pp. 46.
20 CHS Alternativo (2016). IV Informe Alternativo. Balance de la sociedad civil sobre la situación de la trata de personas en el Perú
2015-2016. Lima, pp. 70. Consulta: 06 de abril de 2018. Disponible en: http://www.chsalternativo.org/balances-e-informes-alterna-
tivos/633--62/file
21 Reglamento de la Ley N°28950, artículo 8.
22 Ídem, artículo 10.

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La aprobación de políticas de prevención contempla, también, la conformación de redes y comisiones en
todos los niveles de gobierno23. Las redes y comisiones regionales serán las encargadas de implementar
y monitorear el Plan Comunicacional del PNAT elaborado y aprobado por la Comisión Multisectorial de
naturaleza permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes (CMNP TP-TIM)24.

Además, las acciones más importantes de prevención tendrán que estar centradas en la población en
situación de vulnerabilidad. Así, los Gobiernos Regionales y Locales priorizarán el desarrollo de actividades
de en zonas con mayor incidencia del delito. Además, tienen la obligación de generar empleo formal y
programas de trabajo para esta población.

En materia de persecución del delito, los Gobiernos Regionales tienen la competencia de fiscalizar y
sancionar los centros de trabajo y agencias de colocación de empleo25. Por su parte, los Gobiernos Locales
se encargan de identificar los lugares que funcionen como medios de captación, medios de transporte,
acogida o retención de víctimas. Deberán implementar los mecanismos necesarios para hacer efectivas las
sanciones administrativas a estos lugares, entre las cuales se encuentra el cierre definitivo26. Los Gobiernos
Locales se encargarán de aprobar las legislaciones necesarias para estas sanciones y de dotar de equipos
administrativos y humanos suficientes para implementarlas27.

Al tomar conocimiento de un caso de trata de personas, los Gobiernos Regionales deberán registrarlos
en el SIIT28. Además, será importante fomentar una cultura de denuncia, fortaleciendo las redes comuni-
tarias, grupos organizados y las organizaciones de la sociedad civil29.

Los Gobiernos Regional y Locales, en coordinación con el MIMP, son las entidades competentes de la
asistencia y protección de víctimas, colaboradores, testigos, peritos y familiares30. Esto incluye el ingreso
de víctimas y testigos a las UDAVIT coordinadas por el Ministerio Público31. Además, tienen la obligación de
implementar centros de acogida temporales y/o permanentes32. Tras permanecer en estos, los GL coordi-
narán el retorno de la víctima a su lugar de origen. En el caso de niños, niñas y adolescentes nacionales
o extranjeros, se contactará también a INABIF. Por otro lado, los GL coordinarán con el Ministerio Público
para tramitar la partida de nacimiento de la NNA víctimas de trata de personas para su identificación
y, en paralelo, se harán las coordinaciones con la DEMUNA para ubicar a sus familiares33. Asimismo, las
Direcciones o Gerencias Regionales de Salud deben garantizar que los establecimientos de salud brindar
les atención integral las víctimas y sus familiares dependientes. La atención en salud deberá considerar los
enfoques de derechos humanos, interculturalidad, género e intergeneracional34.

Finalmente, en materia de reintegración, los Gobiernos Regionales y Locales tienen la responsabilidad
de incorporar a las víctimas en los programas y servicios sociales existentes, así como de garantizar el
desarrollo de sus capacidades en el ámbito educativo y laboral35. Esto se deberá realizar en un plazo de
cinco días calendario de conocido el caso36. Además, será especialmente importante que los GR promuevan

23 Ídem, artículo 22.
24 Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de
Trata de Personas
25 Reglamento de la Ley N°28950, artículo 30.
26 Ídem, artículo 32.
27 Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de
Trata de Personas
28 Ibídem.
29 Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, objetivo inmediato 2.3.
30 Reglamento de la Ley N°28950, artículo 33.
31 Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de
Trata de Personas.
32 Reglamento de la Ley N°28950, artículo 33.
33 Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de
Trata de Personas.
34 Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, objetivo inmediato 3.2.
35 Reglamento de la Ley N°28950, artículo 47
36 Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de

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la matrícula, permanencia e incorporación de víctimas y sus dependientes en centros educativos que
brinden educación básica y superior37. Los planes de reintegración deberán ser individuales y la víctima
deberá tener una participación protagónica en la elaboración de estos38.

III. PROPUESTAS

En base a lo expuesto, se plantean las siguientes propuestas para los planes de gobierno:
• Transversalizar la problemática de trata de personas en todos los planes de desarrollo económico
regional y local con la finalidad de prevenir y sancionar la explotación laboral, incluyendo, de forma
específica, la fiscalización de centros de trabajo y la prevención en sectores de mayor incidencia de la
problemática como el sector extractivo.
• Aprobar Planes Regionales contra la Trata de Personas en las regiones que no lo hayan hecho, que
dialoguen con los demás instrumentos normativos existentes a nivel nacional y atiendan las dinámicas
específicas de esta problemática a nivel regional.
• Incluir en los Planes de Desarrollo Concertado Regionales y Locales la disminución de factores estruc-
turales que propician la trata de personas, tales como la pobreza, la economía informal y la corrupción
dentro de las instituciones públicas.
• Implementar centros de acogida para las víctimas de trata de personas en coordinación con el MIMP.
• Fortalecer las capacidades de los funcionarios y funcionarios de los Gobiernos Regionales y municipa-
lidad en temas de trata de personas y explotación desde un enfoque de derechos humanos, intercultu-
ralidad y género.

Trata de Personas.
37 Reglamento de la Ley N°28950, artículo 45.
38 Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, objetivo inmediato 3.1.

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