You are on page 1of 13

1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Proklamasi Kemerdekaan Indonesia 17 Agustus 1945 adalah sumber

hukum bagi pembentukan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Negara yang di

proklamasikan tersebut, bukanlah merupakan tujuan akhir semata-mata,

melainkan lebih merupakan alat untuk mencapai cita-cita bangsa dan tujuan

negara yang lebih luas, seperti yang tersurat dalam Undang-Undang Dasar 1945

Negara Kesatuan Republik Indonesia, sebagai berikut: ”Untuk memajukan

kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan

ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan

keadilan sosial”.

Negara dalam upaya mencapai tujuannya, pastilah memerlukan perangkat

negara yang disebut dengan pemerintah dan pemerintahannya. Dalam hal ini,

pemerintah pada hakekatnya adalah memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Birokrasi tidaklah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi melayani

masyarakat serta menciptakan kondisi setiap anggota masyarakat

mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya (Rasyid, 1998: 139).

Sejalan dengan pesatnya perkembangan zaman dan semakin kompleksnya

persoalan yang dihadapi oleh negara, maka telah terjadi pula perkembangan di

dalam penyelenggaraan pemerintahan yang ditandai dengan adanya pergeseran

paradigma penyelenggaraan pemerintahan dari paradigma rule government yaitu,

2 lebih menekankan aspek menyelenggarakan pemerintahan. tugas utama dalam rangka penguatan eksistensi pemerintahan termasuk pemerintah daerah adalah menciptakan pemerintahan yang secara politik akseptabel. Hal tersebut. melainkan harus dapat dilaksanakan dengan sebaik-baiknya oleh penyelenggara negara di daerah melalui sinergitas aparatur dalam melaksanakan tugas dan fungsinya masing-masing. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang di dalamnya menyangkut otonomi. kabupaten/kota di seluruh Indonesia sebagai perpanjangan kewenangan untuk mencapai tujuan tersebut. dan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Kedua undang-undang tersebut tidaklah cukup hanya disikapi dan dipahami semata. yaitu penyelenggaraan pemerintahan. secara hukum . Penyelenggaraan kegiatan pembangunan yang begitu luas dan sangat kompleks tidaklah mungkin dapat dilaksanakan secara sentralistik oleh pemerintah pusat. dan pelayanan publik tidak semata-mata didasarkan pada kehendak atau kemauan pemerintah (government) semata. hal ini diperlukan dukungan dari daerah-daerah baik propinsi. Karena itu. Sejalan dengan semangat otonomi untuk melaksanakan prinsip-prinsip good governance. maka paradigma pelayananpun mengalami pergeseran dari paradigma “sentralistik” menuju paradigma “desentralisasi”. pembangunan. baik unsur internal birokrasi maupun unsur publik (masyarakat). tetapi melibatkan seluruh elemen bangsa. ditandai dengan dikeluarkannya kebijakan Undang-Undang No. pembangunan. dan pelayanan publik (public service) pada peraturan perundang-undangan yang berlaku menjadi paradigma good governance.

pertumbuhan penduduknya berada justru di atas rata-rata 2 tingkat pertumbuhan penduduk nasional maupun Bali. yakni 559 jiwa/Km (Sumber: BPS Prop. yakni adanya migran atau penduduk pendatang yang sangat besar.76 % dan pertumbuhan . dan secara administratif efisien.01% dengan rincian pertumbuhan alami sebesar 0.8 Km . Faktor yang berkaitan dengan tingkat pertumbuhan penduduk tersebut bukan hanya berkaitan dengan masalah kematian dan kelahiran (alami) dari pertumbuhan penduduk itu sendiri. dan dengan tingkat kepadatan penduduk sudah sangat padat. Akan tetapi. Setiap pemerintah daerah memiliki ciri khas persoalan yang berbeda-beda. Tingkat pertumbuhan penduduk Kota Denpasar Tahun 2000 adalah sebesar 3. Hal ini. baik antarwilayah di Indonesia maupun mancanegara yang telah memberikan satu persoalan yang serius bagi Bali yakni dalam hal persoalan kependudukan.31 % pertahun) di bawah tingkat pertumbuhan penduduk nasional (1. masalah 2 kependudukan tersebut lebih menjadi persoalan apabila dilihat di Kota Denpasar. 2000).49 % pertahun). Bali merupakan daerah yang cukup potensial untuk mampu menerapkan paradigma baru penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. 3 efektif. Bali dengan luas wilayah 5. Bali. Bali memiliki tingkat pertumbuhan penduduk dengan rata-rata (1. namun ada faktor lain yang sulit diabaikan. Kedudukan Denpasar sebagai Ibu Kota Propinsi Bali yang sangat sempit dengan luas wilayah 127. dapat dilihat pada salah satu daerah di Indonesia.30 % terhadap luas seluruh 2 Indonesia).633 Km (0. Bali sebagai daerah yang memiliki daya tarik yang cukup tinggi bagi setiap orang. yaitu Pemerintah Daerah Bali.

67%). karena kondisi seperti tersebut akan sangat erat kaitannya dengan daya dukung Kota Denpasar yang terbatas. yakni sebesar 4.532 orang (sekitar 44. Jumlah penduduk Kota Denpasar yang tinggi yaitu 561. Berdasarkan pengamatan peneliti. 2 Sementara itu. adalah ancaman terhadap daya dukung dan daya tampung Bali.086 orang (6. serta lemahnya administrasi kependudukan.500 jiwa/km ( Sumber: BPS Prop. perlu mendapat perhatian dan penanganan serius dari pemerintah Kota Denpasar.000-2. tingkat pertumbuhan penduduk yang tidak terkendali.000- 250.102 orang (9. Berdasarkan data yang ada. Badung 4.25 %. sehingga secara simultan menimbulkan patologi sosiologis (penyakit masyarakat) akan dapat mengakibatkan berbagai ekses yang tidak diharapkan seperti: kesembrawutan lingkungan. Karangasem 5. kriminalitas.500 jiwa/Km . idealnya carrying capasity Kota Denpasar adalah 200. 2000).000 orang/jiwa. Kenyataan tersebut. dan ancaman terhadap budaya lokal tak bisa dielakan.682 orang (5.000 orang dan dengan tujuan Denpasar 82. Realitas seperti ini di lapangan sudah terjadi di beberapa tempat di Kota Denpasar. dengan peringkat daerah Buleleng 8. meningkatnya pengangguran. ternyata dibarengi dengan tingkat kepadatan yang juga sangat tinggi.80%).82% sementara migran lokal mencapai 38. dan sisanya dari kabupaten lain. kesemrawutan lalulintas (macet). dari data tersebut migran luar mencapai 61. ibarat sebuah perahu yang sudah . Disamping itu. migran ke Bali setiap tahunnya mencapai 184.18%.16 %).82%).000 jiwa dengan kepadatan 2. banyaknya daerah kumuh (slum). Bali. Dengan demikian. Hal ini jelas menunjukkan 2 Kota Denpasar sudah Over Loaded. 4 migran sebesar 2. Hakekat permasalahan tersebut.

153 294. Dari data tersebut. 5 kelebihan muatan sedikit saja dihantam gelombang perahu itu akan oleng dan tenggelam (gesekan penduduk yang banyak dan tak terkendali akan cepat menimbulkan berbagai masalah).629 251.399 561.841 44.476 10.814 Sumber: Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kota Denpasar.852 149. Data Kependudukan Kota Denpasar DATA PENDUDUK KECAMATAN JUMLAH DATA BPS AWAL TETAP PENDT DENPASAR 103.918 161.111 SELATAN. Oleh karena itu. karena berdasarkan data seperti tabel di bawah ini.439 71.731 78. menunjukkan ada ketimpangan mengenai jumlah penduduk pendatang yang dikelola oleh dua lembaga yang berbeda ternyata bias .338 188. Upaya melaksanakan tertib administrasi kependudukan sudah dilakukan oleh pemerintah Kota Denpasar melalui Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil. Adanya tertib administrasi kependudukan akan dapat memberikan kejelasan baik mengenai kuantitas maupun kualitas penduduk dan sekaligus dapat dijadikan dasar dalam pembuatan kebijakan daerah di berbagai sektor. Tabel 1. salah satu cara penanganan yang dapat ditempuh untuk mengantisipasi berbagai ekses di atas adalah dengan melakukan tertib administrasi kependudukan secara berkelanjutan. pelayanan dan penanganan pengendalian dan penertiban penduduk merupakan prioritas utama untuk tertib administrasi kependudukan. ada beberapa hal menarik yang perlu mendapat kajian lebih lanjut. 2003.121 6.814 BARAT JUMLAH 434. DENPASAR 115.241 27. Atau dengan kata lain.558 339.979 161.230 61.042 TIMUR DENPASAR 214. Akan tetapi.944 72.

Data BPS yang akan menjadi rujukan penentu pemilih dan jumlah kursi dalam pemilu menunjukkan angka yang gemuk yakni 561. 6 dan mencengangkan. angka yang dibukukan Dinas Kependudukan dan Capil berdasarkan jumlah warga yang mengantongi KTP dan Kartu Identitas Penduduk Pendatang (KIPP).814 jiwa. Perbedaan angka ini menunjukkan ada ratusan penduduk pendatang yang tidak melengkapi diri dengan identitas terjaring oleh Pendaftaran Pemilih dan Pendataan Penduduk Berkelanjutan (P4B). pelaksanaan. maupun penikmat hasil-hasil pembangunan.399. dapat dijadikan pemahaman untuk dikaji secara mendalam. Data di atas. dan merupakan tanggung jawab moral yang diberikan oleh aparat pelaksana di lapangan. itu artinya ribuan warga Denpasar yang tidak jelas statusnya akan ikut menjadi “penentu “ kuota kursi di Lembaga Legislatif Kota Denpasar. juga dalam kaitan dengan persoalan kualitas pelayanan administrasi kependudukan. di samping karena menyangkut persoalan manusia yang merupakan unsur utama dalam proses perencanaan. Jika ini terkondisikan. sedangkan pendataan Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil yang melakukan pendataan yang berkelanjutan melibatkan aparat desa/kelurahan hanya membukukan angka 339. peneliti sangat tertarik dalam mengangkat masalah ini. Pelayanan dari para aparat birokrasi pemerintah Kota Denpasar tentulah sangat diharapkan dapat dilaksanakan secara nyata sehingga tertib administrasi . yaitu adakah hal tersebut lebih disebabkan oleh adanya fungsi etika pelayanan yang masih belum optimal dari aparat pelaksana atau lebih disebabkan oleh tingkat kesadaran masyarakat yang masih rendah akan kegunaan dari KTP. Selanjutnya. Untuk itu.

keadilan. Akan tetapi. birokratis. Untuk itu. dalam penyelenggaraan negara yang didukung dengan prinsip dasar kepastian hukum. juga sesuai dengan semangat dari Undang-Undang Otonomi Daerah yaitu memberi kewenangan dalam menyelenggarakan pemerintahan yang lebih demokratis dan mendekatkan pelayanan kepada masyarakat. . dengan meningkatkan kualitas sumber daya manusia sehingga bisa memberikan kesejahteraan pada masyarakat banyak. 7 kependudukan dapat terwujud secara efektif dan efesien dengan tidak mengabaikan nilai-nilai moral dan etika birokrasi itu sendiri. 2002: 1). mutu pelayanan perlu ditingkatkan dengan pemerataan infrastruktur dan rasa keadilan untuk memperoleh pelayanan yang seksama. dan terikat oleh political authority (Utomo. Pelayanan yang dimaksud adalah pelayanan yang terkait dengan prinsip- prinsip good governance. United Nation. Hal ini menjadi isu umum budaya birokrasi yang menginginkan balas jasa (Thoha. Hal tersebut. akuntabilitas. monopolis. transparansi. yang sebenarnya menjadi tanggung jawabnya. UNDP. dan demokratis seperti yang di kumandangkan oleh World Bank. Perumusan Masalah Misi dari aparat birokrasi pemerintah adalah untuk memberikan pelayanan dengan sebaik-baiknya kepada masyarakat. dan beberapa lembaga Internasional lainnya. sebagaimana tuntutan reformasi yaitu untuk mewujudkan good governance and clean government. Semua itu terlihat dari birokrasi sedang berada dan bekerja pada lingkungan yang hirarkis. profesionalisme. realitas menunjukkan kebiasaan aparat birokrasi lebih banyak menghindari pekerjaan melayani. B.

kendati memang secara empiris sulit dibantah adanya keadaan birokrasi yang memanifestasikan hal seperti itu. 2002: 196-197). yang sebenarnya menjadi tanggung jawabnya memunculkan image di dalam masyarakat. Hal ini memunculkan keinginan bahwa masalah seperti ini perlu dicermati dan dikaji secara mendalam dan dirasa perlu untuk dilakukan suatu penelitian guna mengetahui kebenaran dan faktor- faktor penyebabnya. yakni kemampuan aparat birokrasi untuk memenuhi dan mengetahui proses pelayanan yang dibutuhkan pengguna jasa. Budaya dan mental birokrat tersebut kontradiktif dengan pelayanan yang terkait untuk mewujudkan prinsip-prinsip good governance and clean government. proses pelayanan lamban. 8 1995: 159). mekanisme kerja yang tidak efesien. Pembedaan atas dasar afiliasi sosial kemasyarakatan juga sering dijumpai dalam penyelenggaraan pelayanan publik (Dwiyanto. Secara kelembagaan. dan kurang efektif. Kecenderungan persepsi yang timbul dari masyarakat berkaitan dengan birokrasi adalah prosedur kerja yang berbelit-belit. dan semacamnya. pemberian pelayanan kepada publik belum sepenuhnya mengembangkan prinsip kompetensi. Realitas kebiasaan aparat birokrasi lebih banyak menghindari pekerjaan melayani. Persepsi demikian muncul karena birokrasi sebagai instrument negara dan pemerintahan hanya dipandang dan dipahami dari dimensi realitas ketimbang dimensi netralitas. dan benarbenar kurang menempatkan masyarakat sebagai orang yang dilayani. Penyelenggaraan pelayanan publik hendaknya memenuhi syarat keetisan atau . dan yang terjadi justru sebaliknya. sumber penyalahgunaan wewenang.

Dengan kata lain. Sejalan dengan paradigma administrasi negara. Kewenangan membuat keuputusan yang besar tanpa diikuti oleh kontrol birokrastik dan politik yang efektif. Dengan kekuasaan membuat keputusan yang amat besar maka pejabat birokrasi memerlukan tuntunan yang dapat membantunya dalam menggunakan kekuasaan tersebut untuk kepentingan publik. sedangkan lokus normative terletak pada pentingnya etika birokrasi serta kaitannya dengan penanganan urusan-urusan publik. Kenyataan ini dapat dipahami. akan cenderung memiliki potensi yang sangat besar untuk merugikan kepentingan publik. Penerapan etika birokrasi dalam proses pelayanan publik pada kantor pemerintah dengan pegawai negeri sebagai aparat . Sehubungan hal tersebut dapatlah dikatakan. norma etika dalam proses penyelenggaraan pelayanan publik benar-benar diterapkan. Dengan demikian. apalagi kaitannya dengan penanganan urusan-urusan publik. 9 sesuai dengan norma-norma etika yang berlaku. diharapkan pelaksanaan penanganan masalah urusan publik oleh aparat birokrasi benar-benar sesuai dengan etika yang berlaku serta memiliki orientasi publik. etika birokrasi dalam pelayanan. 2001) bahwa “lokus utama Administrasi negara di letakkan pada masalah-masalah kepentingan umum (public interest) dan persoalan publik lainnya. amatlah mutlak harus diperhatikan dan digunakan sebagai landasan pelaksanaannya. Pengembangan administrative state telah membawa birokrasi pada satu sisi yang dominan dan menentukan dalam proses pengambilan keputusan. seperti yang diungkapkan Hendry (dalam Widodo. sebab fokus utama dari administrasi publik adalah menyangkut masalah-masalah kepentingan umum.

Akan tetapi. Sementara yang menyatakan tidak ada indikasi KKN sebanyak 41 % (204 responden). Jika kondisi pelayanan demikian diciptakan. 48 % (237 responden) menyatakan ada indikasi KKN. Melalui prinsip pelayanan tersebut. memang sudah selayaknya dilaksanakan. sehingga pengguna jasa merasa memperoleh pelayanan yang sebaik-baiknya. dapat dikatakan pengembangan etika dalam pelayanan publik sangatlah perlu dijadikan dasar bertindak oleh setiap aparat dalam menjalankan fungsi sebagai pelayan publik. karena esensi dari pemberian pelayanan adalah memberikan kepastian dan kepuasan kepada pihak yang dilayani (pengguna jasa layanan). dan selebihnya 11% (59 responden) menyatakan tidak tahu (Bali Post. Kepentingan pengguna jasa harus di tempatkan sebagai tujuan utama. terhadap 500 pemilik telepon di Kota Denpasar. 10 publiknya. 23 Mei 2003: 3). Hal ini. tidak terkecuali bagi aparat pelayan publik di Kantor Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kota Denpasar. . Etika dalam pelayanan publik diperlukan sebagai bentuk adanya sikap tanggap dari aparat birokrasi terhadap kepentingan masyarakat pengguna jasa. Berdasarkan uraian tersebut. 2000: 201). diharapkan tidak terjadi diskriminasi dan bersikap ramah dalam memberi pelayanan. berkaitan dengan etika pelayanan publik dalam prakteknya masih terdapat adanya keluhan masyarakat mengenai sinyalemen adanya praktek KKN dalam pengurusan KTP di Kota Denpasar. Dari hasil jajak pendapat yang dilakukan Pusat Data Bali Post selama empat hari yaitu dari tanggal 17-21 Mei 2003. etika pelayanan publik dapat berjalan sesuai dengan misi aparat birokrasi dan tuntutan masyarakat pengguna jasa (Dwiyanto.

bantuan pejabat birokrasi diperlukan supaya masyarakat pengguna jasa bisa memperoleh pelayanan yang non-prosedural. 11 Selain itu. ketika penggunaan prosedur itu merugikan masyarakat pengguna jasa amat sulit mengharapkan para pejabat birokrasi mau melanggar prosedur demi memuaskan kepentingan masyarakat. Bahkan. Atas bantuannya itu tentu . Dalam situasi semacam di atas.market) masih tetap ada dan tak dapat dihindarkan dalam pengurusan KTP. Sementara resiko dari kreativitas dan inovasi justru cukup besar. Kondisi seperti ini yang membuat masyarakat kecewa terhadap pelayanan publik. Bahkan.. Para pejabat sering memanfaatkan kesulitan prosedur untuk membuat pengguna jasa menjadi tidak sanggup mengikuti prosedur pelayanan secara wajar. hadirnya “pasar gelap pelayanan publik” (black. tidak ditampik Kadis Kependudukan dan Capil Kota Denpasar (Den Post. para pejabat birokrasi cenderung akan melayani pengguna jasa sesuai dengan prosedur yang ada kendatipun mereka sadar bahwa prosedur itu sudah tidak relevan dengan kebutuhan dan situasi yang berkembang dalam masyarakat. 20 Juni 2003: 2). Karenanya. tidak jarang konflik yang terjadi antara masyarakat dengan birokrasi karena orientasi yang berlebihan terhadap peraturan dan prosedur. Apalagi ada keinginan dari pejabat birokrasi itu untuk memanfaatkan peraturan dan prosedur untuk kepentingan pribadinya.000. Karena itu.sampai Rp.. Adanya indikasi para calo KTP mentargetkan harga antara Rp. 300. amatlah sulit mengharapkan pejabat birokrasi untuk mengembangkan kreativitas dan inovasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. situasinya bisa menjadi lebih parah.untuk satu buah KTP bagi penduduk pendatang. 200.000.

insentif/gaji. komunikasi. sarana/prasarana. 12 saja pejabat birokrasi memperoleh kompensasi dari pengguna jasa. status kepegawaian. motivasi. sehingga terjadilah KKN (Dwiyanto. Kepuasan masyarakat tentunya menjadi dambaan seluruh lapisan masyarakat pengguna jasa dan hal itu akan dapat terwujud apabila benar- benar aparat pelaksana dapat menerapkan etika birokrasi dalam pelayanan publik. dan lain sebagainya. 2001: 6-7). kepemimpinan. seperti konsistensi aparat birokrasi yang berdasarkan etika dalam menegakkan etika pelayanan publik karena akan menentukan baik buruknya kualitas pelayanan yang diberikan kepada masyarakat. yang menjadi hal menarik untuk dikaji dalam penelitian ini adalah berkaitan dengan penerapan etika birokrasi dalam pelayanan . sehingga aturan tersebut dapat dipahami oleh para stakeholders. Karena itu. pengawasan. dan latihan tambahan. Selanjutnya. di samping adanya fungsi pengawasan yang baik untuk mencegah secara dini tindakan-tindakan aparat yang menyimpang dari etika. Banyak faktor yang dapat mempengaruhi etika pelayanan publik agar benarbenar mau dan mampu memberikan pelayanan berdasarkan norma-norma dan aturan. dalam mensosialisasikan aturan yang telah disepakati bersama proses komuniksai yang efektif sangat penting dilakukan. Upaya menciptakan pelaksanaan pelayanan publik yang senantiasa mengacu pada pengembangan etika pelayanan publik tidaklah semudah membalikkan telapak tangan. etika birokrasi dalam pelayanan publik sangat penting untuk dilaksanakan dengan didukung oleh faktor-faktor lain. pendidikan. Seperti tingkat pendidikan formalnya. dengan jalan pemberian informasi yang jelas dan benar kepada stakeholders. konsistensi aparat. Untuk itu.

13 publik. . Untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi etika birokrasi dalam pelayanan publik di Kota Denpasar D. Berdasarkan hal-hal yang telah diuraikan tersebut. maka pertanyaan penelitian dapat dirumuskan sebagai berikut : 1. Bagi masyarakat. Untuk mengetahui etika birokrasi dalam pelayanan publik di Kota Denpasar 2. Tujuan Penelitian Adapun yang menjadi tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut : 1. 3. Bagaimanakah etika birokrasi dalam pelayanan publik di Kota Denpasar? 2. dengan penelitian ini diharapkan dapat memahami akan hak- haknya serta kewajibannya dalam proses pelayanan publik. hasil penelitian ini diharapkan untuk memperkaya bahan studi terutama yang berkaitan dengan etika pelayanan publik. Faktor-faktor apakah yang mempengaruhi etika birokrasi dalam pelayanan publik di Kota Denpasar ? C. 2. Bagi upaya pengembangan keilmuan khususnya ilmu administrasi publik. hasil penelitian ini diharapkan bisa memberikan masukan-masukan berupa ide-ide maupun pemikiran dalam pelayanan publik. Bagi pemerintah daerah. Kegunaan Penelitian Adapun kegunaan penelitian ini yaitu sebagai berikut : 1.