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León, Benito.

(2010) Estado de bienestar, ciudadanía y derechos sociales, en Revista


Electrónica Cinteotl UAEH-ICSHU, No. 10, enero-abril 2010. Recuperado de
https://www.uaeh.edu.mx/campus/icshu/revista/revista_num10_10/articulos/10.htm

Estado del Bienestar, Ciudadanía y Derechos Sociales

Benito León Corona

Resumen.
El artículo se propone mostrar que al diseño de políticas sociales corresponde
un modelo específico de Estado de Bienestar, concepto que se complementa
con los de ciudadanía y derechos sociales. El trabajo muestra el desarrollo de
cada uno de estos tres conceptos de manera independiente, se parte del
primero de ellos pues es el que refleja el carácter del modelo en general, pero
bajo la consideración de que son palabras imbricadas y una no se entiende
adecuadamente sin las otras y que cada Estado ha marcado su impronta a
partir del inicio de la generalización del modelo entre las grandes guerras,
definido en la construcción de instituciones y en el diseño e implementación de
políticas sociales.

Palabras clave: Estado de bienestar, ciudadanía, derechos sociales y política


social.

Abstract
This article aims to show the correspondence between design of social policies
and a specific model of Welfare State, which is related to the concepts of
citizenship and social rights. The development of these three concepts is shown
independently, taking as a starting point the welfare state, given its role as a
definer of the main characteristics of the model. Nevertheless, it is considered
that is not possible to understand one of the concepts without the others, and
that every State has set its impromptu after the initial model generalization in
the period between the two wars, by the generation of institutions, the design
and development of social policies.

Keywords: Welfare State, citizenship, social rights, social policies.

1
Introducción

Nunca nos ha ido tan bien como hasta ahora y a partir de la década de 1950,
dice Ralf Dahrendorf. Es fácil decirlo pero encontrar un único elemento
explicativo del ordenamiento y regulación de la realidad social es complicado,
son múltiples y adecuados los ejemplos para ilustrar la imposibilidad de reducir
el mundo social, complejo y dinámico, a una monada. Existen, eso sí,
esfuerzos analíticos y explicativos que privilegian un aspecto para tratar de dar
cuenta de dicha realidad lo más exhaustivamente posible. Tal pretensión es
válida si atendemos en forma exclusiva alguna cuestión; sin embargo, existen
otros que inevitablemente se refieren entre si, más si se trata de explicar por
que “nos ha ido tan bien”, tal como sucede al aludir al Estado del Bienestar, la
Ciudadanía y los Derechos Sociales, la cuestión de inicio es ¿cómo hablar de
uno sin aludir a los otros?, entonces ¿es uno posible sin los otros? Sin duda es
imposible desligarlos, lo que si es factible es trabajarlos de forma independiente
como grandes conceptualizaciones dirigidas a mostrar el desenvolvimiento de
las sociedades avanzadas durante buena parte del Siglo XX, más
específicamente, durante la segunda mitad de este siglo esta modalidad de
ejercicio del poder político ha sido considerada de la mayor trascendencia en
todos los ámbitos de vida social, es decir, económica, política y culturalmente.
En concreto, “ha vertebrado la convivencia social y marcado la pauta del
progreso económico de los distintos países desarrollados en los que domina la
economía (social) de mercado” (Casilda, 1996, 16). La marca distintiva de cada
sociedad, dice Bauman, se localiza en el tipo de políticas públicas dirigidas al
terreno del bienestar, para edificar el orden social que se esfuerza en constituir
(Bauman, 2003, 56). Y los Estados del Bienestar, precursores de la ciudadanía
y los derechos sociales nos permiten ubicar la marca distintiva de construcción
del orden social en la posguerra, reconocido y aceptado por permitir la
formación de acuerdos sociales básicos y el funcionamiento social, sustentado
en el despliegue de enormes recursos, “en los países de mayor nivel de renta,
los gastos asociados a las actividades del Estado de Bienestar absorben entre
el 20 y el 40% del PIB, moldeando de forma decisiva el funcionamiento de
estas sociedades.” (Muñoz de Bustillo, 2000, 15). El enorme aporte de las
instituciones gubernamentales en la cobertura y satisfacción de las

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necesidades sociales, así como en el avance y desarrollo económico, son el
rasgo característico de esta modalidad de gestión de lo público; nuestro interés
y objetivo radica en establecer sus rasgos sustantivos y la estrecha relación
con la ciudadanía y los derechos sociales
De inicio establecemos una caracterización genérica del Estado del Bienestar,
tomando en consideración que a lo que se alude es amplio y complejo, 1 para
pasar a revisar dos de las grandes contribuciones que han hecho posible su
institucionalización; aspecto que atendemos en tercer lugar, para
posteriormente abordar la ciudadanía y los derechos sociales, bajo la
consideración de que los temas se entrelazan y son de amplio espectro, lo que
implica la necesidad de proceder de forma esquemática y dejando de lado
algunos aspectos, pero poniendo énfasis en que esta modalidad de régimen se
muestra con nitidez a través de las políticas sociales que despliega.
Finalmente, planteamos algunos comentarios como conclusión.

El Estado y el Bienestar social.


Fijar una fecha de nacimiento para un proceso social, político o económico es
complicado y lo es más cuando se trata de uno que integra estos tres ámbitos.
Sin duda, fijar la fecha de nacimiento de Estado Benefactor, en la medida en
que es un proceso que va avanzando de acuerdo a situaciones y contextos
nacionales específicos imposibilita la tarea; sin embargo, es factible establecer
algunos rasgos de identidad a través de la forma en que se le define, en este
sentido existe acuerdo en reconocer que la marca distintiva de origen del
Estado del Bienestar radica en el reconocimiento de ciertas condiciones
sociales y económicas que impiden a los miembros de una sociedad satisfacer
sus necesidades, lo que implicó el paulatino compromiso y desarrollo de la
capacidad de las instituciones estatales del bienestar para garantizar
condiciones de vida adecuadas a todos los miembros del mismo, no como
dadivas individuales sino como una forma de aseguramiento colectivo. Esto
significó para las instituciones estatales actuar en tres frentes distintos: el

1
Queremos denotar que todo orden social, del tipo que sea, produce algunas visiones de los peligros que
amenazan su identidad. En este sentido cada sociedad produce visiones hechas a su medida, a la medida
de orden social que se esfuerza en constituir. En su conjunto, estas visiones tienden a ser el reflejo exacto
de la sociedad que las engendra. Y los Estados del Bienestar muestran con nitidez, como veremos
someramente, que su constitución es resultado de los diversos caminos seguidos por los distintos países
que desarrollaron esta forma de institucionalidad.

3
económico, el político y el social. En otros términos la forma en que se
despliegan los Estados de Bienestar radica en el avance paulatino de las
capacidades de los Estados para intervenir y garantizar protección contra
riesgos sociales, en un contexto que hasta inicios del Siglo XX encontraba su
marca distintiva en las modalidades propias de un Estado donde imperaban los
principios liberales de mercado. Como propone Douglas Ashford la
transformación del Estado Liberal en Estado de Bienestar contemporáneo “es
quizá el logro más notable del sistema de gobierno democrático” (Ashford,
1989, 13). De forma paulatina las transformaciones se fueron sucediendo en
los tres ámbitos señalados. El primero implica la tarea de movilizar la actividad
económica, ya sea estableciendo medidas de planificación en la actividad de
los particulares, o bien, interviniendo directamente en la actividad económica
en razón de las limitaciones y de los fallos del mercado; en el segundo, al
encabezar la negociación entre clases (capital-trabajo) y, el último, al
convertirse en garante del bienestar social.
A estos dos últimos aspectos alude una de las definiciones que ofrece
Ramón Casilda al proponer que el “Estado de Bienestar (es) aquel en donde se
resuelven contingencias individuales a través de mecanismos colectivos, sean
de carácter corporativo (sindicatos, mutualidades) o de carácter estatal
(seguridad social, sistemas de sanidad pública, sistemas de prestaciones
sociales, etc.)” (Casilda, 1996, 15).
Ofrecer respuestas a estas nuevas condiciones sociales significó
desplegar políticas sociales consistentes con las necesidades de seguridad
social; respuestas que ya contaban con antecedentes destacados en Inglaterra
y en Alemania. En Gran Bretaña el crecimiento de la pobreza, a fines del siglo
XIX, implica modificar la concepción que de ésta se tenía y pasa de ser un
problema individual a uno social, en condiciones de crisis económica que
amenazan la “seguridad pública por conflictos sociales”, lo que empuja al
Estado a tomar acción para atender la pobreza; el resultado es la Introducción
del “seguro obligatorio contra desempleo, y su concepción de política social
vinculaba la condición de ciudadanos de los individuos de cualquier nivel
socioeconómico con respecto a sus derechos civiles” (Kusnir, 1996, 16) El
logro: la ampliación de los derechos que alcanzan un nivel superior a los hasta
ese momento existentes derechos civiles, lo que marca los primeros pasos en

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la formación del Estado de Bienestar. Por su parte, el Estado Alemán sigue una
hoja de ruta distinta a fines del Siglo XIX, durante el gobierno de Bismarck, al
establecer un sistema de seguridad social obligatorio 2, no como consecuencia
de la dinámica social, sino como producto de un Estado autoritario y en la
breve república de Weimar al introducir cambios en las relaciones laborales
que garantizan a los trabajadores derechos hasta ese momento inexistentes
(huelga, salarios y jornadas laborales justas), además de reconocer a los
sindicatos obreros como actores políticos frente a los empresarios, lo que
coloca al Estado como mediador en la resolución de conflictos. A partir de
estos aportes prácticos se desarrollarán grandes debates que permitirán la
producción de ideas que posibilitarían acuñar, en forma genérica, la
denominación de Estado de Bienestar para referirse a una “forma de organizar
la vida social” (Motagut, 2000, 44).

Las grandes contribuciones en la formación del Estado de Bienestar.


En este andar y ya con medidas prácticas vigentes en contextos sociales
altamente volátiles resultado de la crisis económica de la década de los 20 en
el siglo XX y la primera posguerra mundial, dos de las contribuciones mayores
a la formación de los Estados del Bienestar provienen de personajes altamente
reconocidos: John M. Keynes y William Beverige. Debido a la capacidad que
mostraron para generar nuevas formas de abordar las transformaciones que se
sucedían. Keynes aporta las bases necesarias para justificar la intervención
del Estado en la actividad económica, además de proveer una forma novedosa
de comprender la economía. El viraje radica en mostrar la necesaria
intervención activa “de los Estados en la economía a través del gasto público”
(Montagut, 2000, 47), intervención por dos posibles vías: 1) inversión pública –
como consumidor- y 2) al promover directamente la plena ocupación de los
factores de la producción, trabajo y capital, para hacer factible un proceso de
crecimiento continuo. De esta manera el Estado adquiere gran relevancia como
promotor y garante del acceso social al consumo, al proveer directamente
bienes y servicios e ingresos adecuados para la satisfacción de las

2
Durante la década de los ochenta del siglo XIX se introducen, paulatinamente, las ramas de
aseguramiento: primero, en 1881, se crea el seguro contra accidentes, luego en 1883, se forma el seguro
contra enfermedad y, finalmente, en 1889, se forma el seguro de vejez e invalidez, todos ellos
institucionalizados jurídicamente.

5
necesidades básicas de la población en su conjunto, esto significó la
“universalización de la protección social” (Montagut, 2000, 48).
Por su parte, Beverige adquiere gran relevancia al desarrollar
propuestas concretas sobre seguridad social. Los planos de acción se ubican
en la provisión de servicios dirigidos a terrenos como la salud, la educación y la
pobreza. Su definición de seguridad social, supone principios y
responsabilidades específicas para los distintos actores, en especial del
Estado, debido a que el objetivo es garantizar los ingresos necesarios para
alcanzar la subsistencia. Kusnir indica que para Beverige, “Los principios
básicos que sustentan la seguridad social son la justicia (en lugar de la fuerza),
la oportunidad razonable de realizar un trabajo productivo, la certeza de contar
con ingresos suficientes (sea o no trabajador) para estar a cubierto de la
indigencia y la defensa de la familia como unidad social” (Kusnir, 1996, 48). La
propuesta concreta es constituir un programa de aseguramiento social que
cubra a toda la población, sin distinciones, contra cualquier clase de riesgos, lo
que incluye la idea de un ingreso mínimo nacional.
La puesta en práctica de medidas concretas y la aparición de análisis, en
el contexto de la segunda posguerra mundial, dará paso a la
institucionalización de los Estados del Bienestar, al que se llega, de acuerdo
con Ashford, “a través de un proceso gradual y a menudo uniforme, impulsado
tanto por políticos ambiciosos y funcionarios más o menos visionarios, como
por la noción abstracta de un orden social en crisis o por los temores a una
gran inquietud social” (Ashford, 1989, 16).

La Institucionalización del bienestar social.


Al finalizar la Segunda Guerra Mundial las políticas sociales experimentaron un
gran crecimiento, con lo que se produce la institucionalización plena de los
Estados del Bienestar en el continente europeo. El marco contextual es el de la
reconstrucción europea y un notable proceso de crecimiento económico. De
esta manera, el Estado hace frente tanto a la atención de problemas de
desempleo, como a la resistencia de grupos específicos al integrarse a la
estructura de bienestar en construcción. De tal forma, las políticas sociales que
se diseñan entre las guerras “se ha considerado el momento crucial del
cambio”, dice Ashford, al sentar las bases institucionales del bienestar, más

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aún son una condición previa “de la posterior institucionalización de los
derechos sociales y la asistencia social” (Ashford, 1989, 337).
Más allá de las experiencias nacionales de elaboración de políticas
sociales, lo que se muestra con gran relevancia general es que todos los
Estados tomaron medidas similares en cuestiones como: el incremento de
ingresos para los ancianos, la protección contra el desempleo y la mejora de
los servicios sociales. En este ambiente alcanzar mejores condiciones de
bienestar general significa un cruce de caminos de las diversas experiencias
nacionales, al coincidir en la búsqueda de los objetivos de mayor protección y
de igualdad social.
La construcción de las instituciones del Estado del Bienestar, cualquiera
que sea la naturaleza del régimen, refleja un entrecruzamiento complejo de
tecnología política importada y conservada o redescubierta. Esto se evidencia
en la generalización de las teorías económicas de Keynes o en las propuestas
de Beberige sobre seguridad social, lo que condujo a una “nueva relación de
mercado, jerarquía y valores y fue posible por una serie de circunstancias que
facilitaron el entendimiento entre distintas fuerzas sociales” (Montagut, 2000,
48), lo que muestra que existía un intercambio institucional donde se llevaban a
cabo reformas para atender problemas de similar naturaleza, que como
propone Mény, “en un momento determinado expresan tendencias o
aspiraciones de sociedades comparables” (Mény, 1996, 9). Estas tendencias y
aspiraciones fueron dirigidas a superar los trastornos de la guerra y se
sustentaron en la ayuda económica Norteamericana para la reconstrucción y
en el proceso de integración de las diversas economías nacionales. Aspectos
que empujaron el crecimiento económico, haciendo posible contar con recursos
fiscales susceptibles de ser canalizados a servicios sociales y al financiamiento
de la seguridad social, que eran garantizados por el Estado y que se formalizan
jurídicamente como derechos. A partir de estas condiciones se consolida el
tránsito hacia la ciudadanía social, mediante políticas sociales que garantizan
el acceso universal de todos los miembros de una sociedad al disfrute de
estándares mínimos de bienestar.

La Ciudadanía y los Derechos Sociales

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La larga marcha para constituir el bienestar social en un derecho, para
garantizar condiciones de vida adecuados para los miembros de un Estado e
instituirlos de esta manera fue el proceso más largo desde la formación de los
Estados nación. El estudio canónico en este terreno lo constituye el trabajo
“Ciudadanía y clase social”, dictado como conferencia en 1949 por Thomas. H.
Marshall, en donde propone un proceso en tres etapas. El gran recorrido
arranca, de acuerdo con el proceso establecido, desde el siglo XVIII y será
hasta mediados del siglo XX cuando sea posible institucionalizar un piso básico
de igualdad social. De esta manera y con el advenimiento de la política social
inicia la contención de la concepción liberal de gobierno y Marshall muestra que
ya no es posible reducir únicamente al Estado a garante de derechos cívicos y
políticos.
La formulación propuesta por Marshall establece la aparición de una forma
específica de ciudadanía a la que define como: “un status concedido a todos
aquellos que son miembros de la comunidad. Todos aquellos que tienen el
status son iguales respecto a los derechos y deberes que acompañan el status.
No hay principios universales que determinen cuáles deben ser estos derechos
y deberes, pero las sociedades en las que la ciudadanía es una institución en
desarrollo crean una imagen de la ciudadanía ideal con la que se pueden
alcanzar los logros alcanzados y que se convierten en objeto de las
aspiraciones”( Marshall, 1998, 37)

Marshall muestra, vía análisis histórico, que la ciudadanía avanza


durante tres siglos consecutivos, del XVIII al XX, durante los que se consiguen
derechos específicos primero civiles, luego políticos hasta llegar a los sociales,
cada uno de ellos contiene los siguientes elementos:
1. Civil, son los derechos necesarios a la libertad individual (libertad
personal, palabra, pensamiento, fe, propiedad y posibilidad de suscribir
contratos, y el derecho a la justicia).
2. Político, involucra el derecho a participar en el ejercicio del poder
político, ya sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad política
o como elector de los miembros de tal cuerpo.
3. Social, abarca tanto el derecho a un básico de bienestar económico y
seguridad como a tomar parte en el conjunto de la herencia social y a

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vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estándares
prevalecientes en la sociedad.
La suma de todos estos elementos en el concepto de ciudadanía,
implica acomodar los valores y los principios de la democracia liberal (civil y
política) con las preocupaciones por el bienestar material (sociales), e
incorporar a la pertenencia que da a la ciudadanía la posibilidad de compensar
los efectos del mercado. La centralidad de la propuesta radica en que con la
formación de la ciudadanía social no se busca alcanzar igualdad social, por
pertenecer a una comunidad, ya que sólo implica igualdad de status, no
igualdad material. En este sentido la ciudadanía debe ser entendida como el
status de los individuos miembros de una comunidad política. Para Marshall el
concepto de ciudadanía social implica, de manera paralela a los derechos, una
dimensión de obligaciones, entonces todos los ciudadanos son iguales
respecto a los derechos y obligaciones que tal condición les concede. En suma,
el análisis de Marshall se dirige a establecer, dice Noya Miranda, “las
consecuencias del moderno status de ciudadano para las desigualdades
generadas por el mercado” (Noya Miranda, 1997, 268).
Sin embargo, tanto en el terreno práctico como en el académico se ha
sometido a juicio el trabajo de Marshall, lo que ha significado hacer evidentes
sus limitaciones. Y hoy tanto la política de ciudadanía como sus supuestos
fundamentales continúan siendo objeto de disputa. No es nuestro objetivo
abordar los debates que se pueden encontrar en trabajos como el de
Rabotnikof y Noya Miranda, desde terrenos como la Filosofía, el Derecho y la
Sociología (Rabotnikof, 2006) (Noya Miranda, 1997), únicamente y como
ejemplo, se propone que Marshall confunde en un mismo concepto derechos
que tienen una estructura distinta, al colocar los derechos sociales en el mismo
plano que los civiles y los políticos, que en la tradición liberal son universales.
Si bien la universalidad alcanza límites en la posibilidad de contar con
propiedades y de firmar contratos, es decir, de poseer bienes. Así derechos
civiles y políticos son constituidos como garantías de inmunidad frente a la
arbitrariedad del poder político. En ese sentido, su acción o falta de acción está
claramente delimitada.
En cambio, los derechos sociales implican la obligación del Estado a
intervenir en la provisión de prestaciones específicas que para ser satisfechas

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requieren del cumplimiento previo de complejas condiciones económicas,
administrativas y profesionales. Se trata de otorgar bienes y servicios al
incorporarlos a los derechos sociales y ser distribuidos bajo criterios no
mercantiles y entregarlos bajo una definición específica del nivel de beneficios
a otorgar.3 La importancia de los derechos sociales se ubica en garantizar
protección contra riesgos sociales.
Ahora la cuestión es, de qué hablamos cuándo hablamos de derechos
sociales, en qué consisten. Los Derechos Sociales son un entramado que se
articula en cinco aspectos: En primer lugar, son una condición mínima para la
integración de todos los miembros de un Estado al mismo; en segundo término,
y a diferencia de los derechos civiles y los políticos que son universales y
formales, los sociales tienen sentido sólo si se conciben como aspiraciones a
prestaciones concretas, y estas últimas adquieren el carácter que cada Estado
les imprime, pueden ser universales, o bien, particulares y selectivas, pero
todos tienen en común que son derechos individuales; en tercer lugar, son
garantía de libertad individual, al dotar de autonomía y proteger frente a riesgos
sociales; el cuarto aspecto, se refiere a los derechos abarcadores o que
avanzan en la protección de todo el conjunto social; finalmente, permiten
distender la conflictividad social, al matizar las diferencias sociales y convertirse
en factor de cohesión social.
En concreto, lo que muestran los derechos sociales es que, como
propone Procacci, “Aunque haya igualdad en la capacidad jurídica sigue siendo
necesario actuar sobre la estructura social para garantizar eficazmente la
autonomía individual frente a los límites que impone el entorno social”
(Procacci, 1999, 21). De esta forma el Estado del Bienestar se constituye en un
Estado Social de Derecho al compatibilizar en un mismo sistema dos

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Vale la pena destacar que las diferencias nacionales en el alcance de los derechos sociales son resultado
de las propias definiciones estatales, lo que ha dado lugar a la elaboración de tipologías de los Estados del
Bienestar, de ellas destaca la de Gosta Esping-Andersen al intentar incorporar aspectos históricos y
sociológicos. Ésta permite entender que en el Estado del Bienestar se interrelacionan las actividades del
estado y del mercado y el papel de las familias en la provisión del bienestar. Entonces la estratificación
social es parte y parcela de los Estados del Bienestar. Basándose principalmente en tres factores: el tipo
de movilizaciones de clase; las estructuras de coaliciones políticas y el legado histórico de
institucionalización nos habla de tres mundos distintos de capitalismo de bienestar: el liberal, el
corporativo o conservador y el socialdemócrata. No profundizamos en ellos sólo los enunciamos, pero
nos permite entender las diferencias en los modelos de política social llevados a cabo por los Estados del
Bienestar y que no sólo son una consecuencia de determinadas trayectorias históricas sino que, a su vez,
las producen o reproducen. (Esping-Andersen, 2000) La ampliación de las tipologías sobre el Estado de
Bienestar puede consultarse en el trabajo de Joseph Picó (Picó, 1996).

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elementos: uno, el capitalismo como forma de producción, y otro, la
consecución de un bienestar social general. Al lado de los derechos a la
libertad y la participación aparecen los derechos sociales, o como propone
Procacci, “La ciudadanía social ha representado una tercera vía entre el
liberalismo puro (escualidez del laissez-faire) y el estatismo socialista
(adiposidad de la intervención estatal).
Vía derechos sociales se pueden producir formas específicas de
intervención pública: 1) regulando las actividades privadas, 2) transfiriendo
recursos económicos y, 3) proveyendo bienes o servicios. Justo la vía de
intervención son las políticas sociales. Finalmente, sin las prestaciones sociales
garantizadas estatalmente a los ciudadanos, la posibilidad de ejercer los
derechos cívicos y políticos se ve seriamente condicionada. La existencia de un
sistema de derechos sociales como soporte de la construcción de ciudadanía
social, no únicamente manda formalmente al Estado, sino que concede
dignidad a la población, ya no es la asistencia es el ejercicio de un derecho
ciudadano. La pasividad con la que se reciben dadivas, propia del
asistencialismo, se ve superada de esta manera.

Bienestar, ciudadanía, derechos y políticas sociales.


Podemos proponer que sin políticas sociales no hay Estado de Bienestar pues
sin esas no es factible generar bienestar colectivo, más allá de las posibilidades
de cada individuo y de cada familia de contar con las condiciones necesarias
para satisfacer sus necesidades por medio del mercado. De hecho es a través
de éstas como el Estado se involucra paulatinamente como proveedor del
bienestar social, lo que genera las condiciones necesarias para el surgimiento
de los derechos sociales. Hablar de ciudadanía social implica, entonces, la
obligación del Estado de garantizar el derecho al acceso de todos los miembros
a condiciones mínimas de bienestar. Con la introducción del principio de
ciudadanía social se avanza respecto al modelo asistencial previo, al modificar
la relación Estado-sociedad.
El entramado institucional construido para dar certidumbre a la sociedad
en conjunto, implica “asociar protecciones y derechos a la condición del propio
ciudadano”, lo que lo convierte en sujeto de atención vía las instituciones
creadas para tal fin, ahora se crean propiedades sociales que permiten contar

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con la certeza de protección, tal como ocurre con los propietarios. La
centralidad en el desarrollo de todos los dispositivos de protección social se
encuentran en la labor social del Estado o Estado Social, lo que le convierte en
un reductor de riesgos. No se trata de una sociedad de iguales, pues la
condición social no es univoca, existen diferencias, no se trata de un Estado
redistributivo de ingresos, se trata de un Estado protector que reduce los
riesgos sociales (Castel, 2004). De esta manera la búsqueda colectiva de
bienestar implica la posibilidad de resguardo contra contingencias producidas
socialmente. En este punto coincide Giddens con Castel, al postular que “el
Estado del Bienestar, (…), es esencialmente un sistema de gestión del riesgo”
que se produce socialmente (Giddens, 2000, 37).
La gestión del riesgo se lleva a cabo por los instrumentos propios del
Estado(:) las políticas sociales. Pero ¿qué son las políticas sociales? De
acuerdo con Montagut, se han definido como estrategias de acción dirigidas a
lograr ciertos fines. Se trata de actuar para modificar un cierto estado de cosas.
Es un proceso dirigido a lograr efectos positivos, de tal forma que cumple una
labor social compleja. En otras palabras, la política social es la acción estatal
que tiene como objetivo reducir los riesgos producidos socialmente, en especial
por el mercado.
En este proceso, como ya establecimos, cada momento histórico, cada
Estado presenta sus propias peculiaridades, lo que hace necesario adecuar los
instrumentos de políticas, de esta manera la concepción esencialmente jurídica
del Estado adquiere nuevas dimensiones al buscar alcanzar efectos positivos
en el conjunto de la ciudadanía. No debemos perder de vista que la generación
de políticas sociales es paulatina y al interior de las instituciones existentes,
como señala Ashford, “En el nivel de las instituciones, la elaboración de los
compromisos y la adquisición de nuevas competencias por el Estado tuvieron
lugar en el proceso de iniciar, diseñar y ejecutar nuevas políticas”, de corte
universalista. De esta manera, los servicios de bienestar se convierten en
elemento constitutivo básico de la ciudadanía social. Medidas concretas para
dotar de servicios educativos, de salud y protección social se institucionalizan
con base en el reconocimiento de que es responsabilidad del conjunto social su
satisfacción y se aleja del desamparo a quienes carecen de recursos para
prever el riesgo. Compromisos y competencias expresan un modelo de Estado,

12
o planteado en términos de Jessop, se trata de “un conjunto de normas,
instituciones, formas de organización, redes sociales y pautas de conducta que
sostienen” una forma específica de régimen de gobierno (Jessop, 1999, 22).
Este modelo es definido por este autor como un Estado fordista que es ”un
Estado de Bienestar Keynesiano que cumple dos funciones básicas en la
promoción del círculo virtuoso del fordismo. Maneja la demanda agregada…; y
generaliza las normas de consumo masivo, de modo que la mayoría de los
ciudadanos pueden participar en la prosperidad generada por la economía en
escala creciente” (Jessop, 1999, 24-25).
Los efectos positivos buscados también resultan de las propias
peculiaridades estatales debido a que no había concepción única de cómo
alcanzar la justicia social. Entonces las condiciones para las políticas sociales
se modificaban a partir de la definición de variables como: los sujetos a los que
se debe atender, el volumen de recursos con los que se cuenta para actuar (en
este caso el ejemplo más notable se encuentra en las políticas que se debieron
diseñar e implementar, en la época de entre guerras, para atemperar el
desempleo, proteger la planta laboral, etc.), o bien, proteger a los
desempleados. A esto se deben agregar las propias estructuras institucionales
como factor de gran peso para atender la responsabilidad estatal. En concreto,
las políticas sociales recorren un largo camino para superar las formas
asistenciales de caridad o beneficencia vigentes en la época del Estado Liberal,
hasta alcanzar dimensiones notables para garantizar la ciudadanía social. Con
esto se muestra que la satisfacción de las necesidades vía el mercado o la
asistencia privada no permiten gozar de condiciones adecuadas de bienestar.
En esta insuficiencia radica el avance del proceso de construcción de los
sistemas ciudadanos de bienestar social.

Conclusiones
El gran logro del Estado de Bienestar ha consistido en generalizar la posibilidad
de acceso al mercado laboral, lo que significa hacer factible la obtención de
ingresos y acceder a una red de seguridad social que permite a todos
integrarse plenamente a la sociedad. En otras palabras, la gran transformación
producida es la asunción de responsabilidades por las instituciones estatales
de responsabilidades sociales y económicas de enormes dimensiones.

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Entonces, los Estados del Bienestar son un modelo de gobierno que se
expande entre las naciones desarrolladas, por supuesto, modelo que se
configura de acuerdo a peculiaridades propias de cada Estado, a través de la
intervención general o específica en la política y la economía para compensar
las desigualdades sociales. Es un conjunto de instituciones que por medio de
políticas sociales contribuye a elevar bienestar y seguridad de los ciudadanos,
además de favorecer el desempeño de la actividad económica.
El momento crucial de la asunción de este modelo de gestión de lo
público ocurre mediante las políticas sociales que se diseñan entre las guerras,
al colocarse las estructuras de la institucionalización del bienestar, lo que las
convierte en condición previa de la institucionalización de los derechos
sociales.
El entramado institucional construido para dar certidumbre, a la sociedad
en conjunto, implica “asociar protecciones y derechos a la condición del propio
ciudadano”, lo que lo convierte en sujeto de atención vía las instituciones
creadas para tal fin, ahora se crean propiedades sociales que permiten contar
con la certeza de protección, tal como ocurre con los propietarios. La
centralidad en el desarrollo de todos los dispositivos de protección social se
encuentran en la labor social del Estado o Estado Social, lo que le convierte en
un reductor de riesgos. Insistimos no se trata de una sociedad de iguales, pues
la condición social no es univoca, existen diferencias, no se trata de un Estado
redistributivo de ingresos, se trata de un Estado protector que reduce los
riesgos sociales.
No debemos perder de vista que la emergencia de los Estados del
Bienestar, la ciudadanía social y los derechos que le son propios, son producto
de condiciones sociales específicas que no garantizan su irreversibilidad. De
esta manera estudios clásicos y, referencia obligada sobre estas cuestiones,
alcanzan los límites que la propia dinámica social impone, hoy evidentes en las
transformaciones de todo tipo, a las que se debe hacer frente y que han
generado enormes discusiones sobre su actuación y viabilidad. Sin duda los
estados del Bienestar significaron y significan un gran avance para las
sociedades donde se institucionalizaron y ejecutan políticas sociales dirigidas a
satisfacer las necesidades sociales, resultado de un proceso de largo aliento

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que inicia como respuesta a problemas específicos hasta convertirse en
instrumentos garantes de la ciudadanía social.

15
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