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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Operaciones de paz en el diseño de políticas públicas sobre seguridad

Camilo Andrés Devia Garzón


Dina Alejandra Ortega Avellaneda

1. Introducción
Las operaciones de paz se han convertido en uno de los mecanismos más utilizados para
contener las diferentes amenazas a la seguridad internacional. Originalmente, este tipo de
operaciones ideadas bajo tres principios caracterizadores (imparcialidad, uso defensivo de la
fuerza y consenso) y con unas tareas claramente definidas en función del “mantenimiento de
la paz”. Sin embargo, las trasformaciones que se presentaron en el sistema internacional con
el fin de la Guerra Fría y los cambios en las características de los conflictos requirieron la
adaptación de este mecanismo.

Así, las Naciones Unidas fueron asumiendo cada vez más tareas para suplir las serias
deficiencias que los Estados tenia para garantizar el correcto desempeño interno. Al
complejizar el marco de las tareas de la misión, las responsabilidades que asumió Naciones
Unidas se incrementaron llegando incluso a niveles donde el personal internacional asumió el
control de las instituciones estatales, debe planificar las políticas públicas, sobre todo en los
temas relacionados con el mantenimiento de la seguridad, y asegurar las bases para una futura
transición.

El caso de Haití es paradigmático a la hora de representar estas trasformaciones en la


intervención de las Naciones Unidas y las cada vez más complejas funciones que va
asumiendo. La intervención en Haití partió como una transición originada por un conflicto
político, pero ante las condiciones internas Naciones Unidas debe tomar la tarea de diseñar y
establecer instituciones políticas, generar y ejecutar las políticas públicas, y asumir la
responsabilidad de mantener la seguridad en el país. Con el largo proceso de intervención
Naciones Unidas ha generado para muchos una dependencia a la presencia internacional en
donde los procesos internos aún no han podido ser trasferidos a las autoridades locales.

Este documento presenta inicialmente el contexto del establecimiento de las Operaciones de


Paz y la caracterización bajo los principios originales, y como estos principios son desafiados
por las nuevas realidades del contexto internacional. En segundo lugar, se aplica este marco
para la evolución de la intervención de Naciones Unidas en Haití mostrando como las
diferentes misiones van sumando progresivamente tareas que llevan casi al control de la
actividad política y estatal, generando profundos lazos de dependencia. El tercer apartado está
en función de la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití MINUSTAH,
debido a que es la operación que se encuentra activa y que presenta singularidades con
respecto al bloque de misiones que Naciones Unidas desplegó con anterioridad.

2. De la intervención clásica de “mantenimiento” a las operaciones multidimensionales


de paz de las Naciones Unidas
Las Naciones Unidas fueron establecidas bajo la consigna de establecer un mecanismo de
seguridad colectiva, luego del fracaso de la Sociedad de las Naciones en contener lo que fue
la Segunda Guerra Mundial.

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Este sistema de seguridad colectivo se construyó además bajo unos principios básicos de
común aceptación por todos los Estados miembros de la organización. Como lo plantea
González (2007: 482), las Naciones Unidas asumen la función de guardián del orden público
a escala global, asumiendo el monopolio del uso de la fuerza y constituyéndose como la
institución con la responsabilidad principal para actuar en los casos de quebrantamiento de la
paz enfrentando las amenazas a la paz y la seguridad internacional.

Las Naciones Unidas se constituyeron entonces en la forma de alcanzar este difícil objetivo,
que se planteó como propósito desde el primer artículo de la Carta de Naciones Unidas:
Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas
eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u
otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con
los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias
o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz
(Naciones Unidas, 1945).

La Carta prohibió entonces el uso de la fuerza en el artículo segundo, solo consintiendo en los
casos de legítima defensa por parte de los Estados, y en casos en que el Consejo de
Seguridad, después de agotar las medidas que no impliquen la fuerza, y según lo establece el
artículo 41: “podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que
sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción
podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas
aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas” (Naciones Unidas, 1945).

Si bien el artículo segundo también establece la no intervención de las Naciones Unidas en


asuntos de la jurisdicción interna de los Estados, también dispone casos en los que esta
Organización puede intervenir cuando existan amenazas graves a la seguridad y la paz
internacional. Esta situación quedó establecida en el capítulo VII de la Carta, que planteó la
intervención de las Naciones Unidas y que tomó cuerpo por medio del mecanismo de las
Operaciones de Mantenimiento de Paz, bajo la autoridad del Consejo de Seguridad.

Es en este marco en donde Naciones Unidas despliega las primeras operaciones de paz que
responden claramente a la categoría de “mantenimiento de paz” o también referencias como
operación de primera generación, caracterizadas por una intervención de Naciones Unidas
que responde a situaciones claramente identificadas que amenazan la seguridad internacional
en situaciones que involucra el enfrentamiento entre Estados como lo ejemplifica el despliegue
del Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua (ONUVT) y el Grupo de
Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP).

Es en estas operaciones donde claramente se puede evidenciar el cumplimiento de los tres


principios: primero, a fin de respetar el principio de no intervención en asuntos internos de los
Estados las partes involucradas en el conflicto que se va a “intervenir” por las Naciones Unidas
deben expresar el consentimiento de tal acción, lo que autoriza y legitima la participación del
personal internacional. Segundo, el principio de la imparcialidad de las Naciones Unidas en
donde el personal desplegado bajo autorización de la institución es y debe permanecer
completamente imparcial respondiendo no a intereses individuales o de una minoría sino como
producto de una necesidad internacional encarnada en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas.
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Y como tercer principio, en cuanto al potencial uso de la fuerza está legitimado por el mandato
de las Naciones Unidas pero solo en casos de legítima defensa, en ningún caso el personal
internacional puede utilizar fuerza ofensiva.

De otro lado, las Operaciones de primera generación tienen establecidas en los mandatos
autorizados por el Consejo de Seguridad las tareas clásicas de peacekeeping en las cuales el
personal internacional se limita a ejercer buenos oficios y mediación entre las partes que se
encuentran en conflicto impulsando la generación de espacios para la negociación, y una vez
logrados los acuerdos es tarea de la misión de naciones unidas la verificación del cumplimiento
de los mismos, haciendo énfasis en el mantenimiento de los acuerdos de alto al fuego o
treguas, separación de las parte enfrentadas para impedir el resurgimiento de las acciones
armadas.

Este enfoque en el que se desarrolló inicialmente la intervención de las Naciones Unidas se


vio permeado por el contexto internacional producto de la Guerra Fría. En el marco del
enfrentamiento bipolar todas las situaciones que potencialmente desafiaban estabilidad
internacional la eran vistas bajo la lógica del enfrentamiento entre la Unión Soviética y Estados
Unidos, enfrentamiento que también tuvo como escenario el Consejo de Seguridad que estaba
en cabeza de la autorización de las Operaciones de Paz y por lo tanto de establecer que
situaciones eran graves amenazas a la paz y la seguridad internacional y hacían necesaria la
intervención.

Ante la inexistencia de parámetros claramente definidos, la decisión de intervención término


por responder únicamente a criterios políticos, lo que resultó en un bloqueo de la mayoría de
iniciativas lo que se demuestra en que desde 1945 hasta 1989, el Consejo de Seguridad solo
autorizó el despliegue de 18 operaciones en todo el mundo (de 1989 hasta la actualidad el
número ha sido de 51).

La trasformación del sistema internacional producto de la finalización de la Guerra Fría creó


tanto los espacios como la necesidad de trasformar los mecanismos de intervención de las
Naciones Unidas con el fin de adaptarse a desafíos muy diferentes al contexto de 1945 y en
donde se deben poner en entredicho los principio básicos de las Operaciones de Paz. Si bien
el fin de la confirmación bipolar redujo la politización de las decisiones lo que derivó en la
proliferación de intervenciones; las amenazas a la seguridad también proliferaron y esta vez
con unas características distintas.

En este contexto, son dos los grandes cambios que marcan las trasformación de las
Operaciones de paz. En primer lugar, los conflictos cambian de una dimensión entre Estados
a presentarse dentro de los Estados. El escenario de pos Guerra Fría marcó la proliferación
de guerras civiles por el control del poder y de los recursos y en donde la intervención clásica
de las Naciones Unidas no es suficiente para neutralizar las amenazas.

En este tipo de situaciones los tres principios entran en un proceso de debate ya que su
aplicación es desafiada por las necesidades de la realidad: el principio del consentimiento se
vuelve difuso ya que no son dos gobiernos los que están enfrentados. Las fuerzas opositoras,
grupos guerrilleros, fuerzas militares golpistas no tiene una representación legitima a la cual
consultar para que autorice la intervención.

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De la misma forma los gobiernos corruptos, dictatoriales y autocráticos se escudan en el


principio de soberanía para no permitir la intervención internacional.

En ese sentido el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados va a


chocar con lo que se denominó después la “responsabilidad de proteger”, en donde la
comunidad internacional encarnada en las Naciones Unidas tiene el deber de accionar en
situaciones en que los gobiernos nacionales no cumpliera con el deber fundamental de
proteger a su población, lo que se traduce en que no necesariamente se necesita su
consentimiento para autorizar la intervención. Lo que también impactó a los otros dos principios
en función a como el personal de las Naciones Unidas no puede estar siempre imparcial y en
función de separación en términos defensivos, sino que la necesidad de proteger a la población
está por encima creando la necesidad de mecanismos coercitivos eficaces para restablecer la
paz y la seguridad.

Y el segundo de los grandes cambios tiene que ver con una trasformación en la visión de los
conflictos y por lo tanto la forma de en qué deben ser enfrentados por la comunidad
internacional. Y este cambio se puede evidenciar a través de otro concepto emitido por las
Naciones Unidas: el de Seguridad Humana. Según esta lógica, los conflictos son
multidimensionales y su tratamiento correcto debe darse de manera compleja. Por lo tanto la
solución no está solamente en lograr un alto a las acciones armadas violentas sino que se
debe garantizar las condiciones para no recaer en la violencia. El tratamiento tradicional de los
conflictos solo lograba soluciones parciales, o “congelamiento de los conflictos” (Kenkel, 2013:
126), lo que se evidencia en como las tradicionales primeras intervenciones de Naciones
Unidas siguen estando activas.

Por estas razones las Operaciones de Paz salen del clásico “mantenimiento de paz” hacia
operaciones complejas que incluyen diferentes tipos de personal desde lo civil, lo militar y
también lo policial. Las intervenciones van más allá de la estabilización y la reducción de la
violencia hacia las necesidades de la transición política.

Así las Operaciones de Paz progresivamente incluyen más tareas y responsabilidades desde
la inicial supervisión del cumplimiento de los acuerdos entre las partes enfrentadas no solo
desde el cese al fuego sino con responsabilidades en el proceso de desarme, desmovilización
o acantonamiento de personal armado; refuerzo, monitoreo y promoción de los Derechos
Humanos; reconstrucción y reformas a las fuerzas militares y de policía; organización de
procesos electorales y actividades de difusión de información, o reformas generales a la
institucionales de los Estados (Thakur, 2006: 221); llegando incluso en ocasiones particulares
a asumir tareas judiciales y administrativas como los casos del Grupo de Asistencia de las
Naciones Unidas para el Período de Transición (UNATG) en Namibia o Autoridad Provisional
de las Naciones Unidas en Camboya (UNTAC) en Camboya (Díaz, 2006:115).

3. La intervención de las Naciones Unidas en Haití


Haití se convierte en un caso paradigmático a la hora de entender la evolución de las
operaciones de paz y la adaptación regular a los contextos particulares. La intervención en
Haití se ha trasformado constantemente desde su inicio en 1997 hasta la actualidad, presencia
que solo se interrumpió por cuatro años entre 2000 y 2004.

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En este lapso las Naciones Unidas han desplegado cinco operaciones de paz que responden
sucesivamente a las diferentes coyunturas presentadas en el Estados y que han complejizado
la actuación de las Naciones Unidas debido a la conjunción de problemáticas que combinan
los temas de seguridad, emergencias humanitarias, crisis de Derechos Humanos, desorden
político, delincuencia, e incluso las consecuencias de desastres ambientales. En este sentido,
Naciones Unidas ha venido sumando tareas a su actuación hasta llegar casi al control estatal
en lo que mucho denominan un Estado Fallido.

La primera fase de la intervención de Naciones Unidas en Haití está determinada por la


violencia desatada con el golpe militar en cabeza del General Raúl Cedrás contra el gobierno
del presidente Jean Bertrand Aristide en septiembre de 1991. Luego de casi dos años de
violencia continua se llegó al Acuerdo de Governors Island de julio de 1993 en donde se pactó
el regreso al poder del Presidente Aristide, además del inicio de un cambio profundo en las
instituciones políticas del país que incluían temas como la separación de los poderes,
libertades para los partidos y fomento del dialogo. Se pactó además:
Una continuada acción de la comunidad internacional a los efectos de reconstruir la
economía; la creación de una nueva fuerza policial, la profesionalización de las Fuerzas
Armadas y la verificación de dichos compromisos por parte de las Naciones Unidas y de
la Organización de los Estados Americanos (CIDH, 1994:951).

Inicialmente, la Misión de las Naciones Unidas en Haití (UNMIH) fue establecida el 23 de


septiembre de 1993 por un periodo de seis meses con un mandato de “prestar asistencia en
la modernización de las fuerzas armadas de Haití y establecer una nueva fuerza de policía”
(Naciones Unidas, 2013). Ante el incumplimiento de los acuerdos y la continuidad de la
violencia, el Consejo de Seguridad autorizó el despliegue de una fuerza multinacional que
restableció en funciones al presidente Aristide, y que derivó en una prorroga en el periodo de
UNMIH, que estará en funciones hasta junio de 1996, con una ampliación de las tareas
asignadas en su mandato.

Aunque la mayoría de las tareas extendidas de UNMIH se enfocaron en los temas de la


seguridad, la misión de Naciones Unidas también fue autorizada a “prestar asistencia al
gobierno democrático” lo que incluyó la organización de unas elecciones legislativas generales,
la rehabilitación de los servicios básicos y la reconstrucción de la infraestructura. Además,
UNMIH hizo parte activa en el diseño de las políticas públicas de esta etapa de Haití junto con
otros mecanismos de participación internacional como el Grupo de Amigos o la Misión Civil
Internacional (Naciones Unidas, 2013).

Para Ramalho y De Souza (2015: 545), UNMIH representa un hito en la evolución de las
Operaciones de Paz por tres aspectos: el primero, marca el inicio de la cooperación entre
Naciones Unidas y las organizaciones regionales para estabilizar situaciones conflictivas, en
este caso con la Organización de los Estados Americanos; segundo, se marca también la
complementación entre las Misión y las diferentes agencias de las Naciones Unidas en función
de la complejidad de las situaciones; y tercero, las características multidimensionales de la
operación marca un hito en la relación entre la comunidad internacional y los gobiernos de
transición.

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Sin embargo, este proceso tan profundo de Naciones Unidas en Haití generó lazos de
dependencia, del que incluso las autoridades locales fueron consientes. Al finalizar el mandato
de UNMIH, el Consejo de Seguridad autorizó el despliegue de la Misión de Apoyo de las
Naciones Unidas en Haití (UNSMIH) para continuar con las labores de las Naciones Unidas
en Haití durante un año (julio de 1996 a junio de 1997); teniendo como mandato: “prestar
asistencia al Gobierno de Haití en la profesionalización de la policía y en la mantención de un
entorno seguro y estable conducente al éxito de los actuales esfuerzos por establecer y
capacitar una fuerza nacional policial efectiva” (Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
Resolución 1063 de 1996).

El personal de las Naciones Unidas fue directamente responsable de la garantía de la


seguridad en Haití por medio del componente militar, esperando la profesionalización suficiente
de las fuerzas armadas y de policía.

Era obvio que la presencia del elemento militar de la UNSMIH era un factor clave para que las
autoridades del país fueran capaces de contener el peligro de desestabilización por parte de
las fuerzas que amenazaban la democracia. En opinión del Secretario General, la presencia
de la UNSMIH seguía siendo necesaria para proporcionar al programa internacional de apoyo
las bases sólidas que garantizasen su éxito, para permitir un traspaso ordenado de las
funciones que estaba llevando a cabo la Misión a las autoridades haitianas, y para consolidar
las importantes inversiones realizadas por la comunidad internacional para la restauración de
la democracia en Haití (Naciones Unidas, 2003).

Como lo afirman Siman y Galoumian (2015: 552) esta misión fue concebida para apoyar la
creación de ambientes sociales dentro de las cuales las amenazas a la seguridad comunal y
sus causas puedan ser en el futuro controladas por las autoridades nacionales. Sin embargo
esta pretensión no ha podido ser alcanzada y la establecida “transición progresiva” de
funciones no se logró.

Es de resaltar como UNSMIH tomo bajo se autoridad emprender la reforma completa del
sistema de justicia, un sistema que era percibido como corrupto por la población y que solo
respondía a los intereses de la elite en el gobierno. Se generaron entonces manifestaciones
en donde la justicia era tomada por cuenta de la población lo que amenazaba aún más la
estabilidad.

En este sentido la misión realizó el diseño institucional del sector de la justicia empezando por
la reformulación del Ministerio de Defensa, la creación de una “dependencia penal nacional”
que permitiera la adecuada investigación y enjuiciamiento de los delitos “de forma profesional”,
y la adecuación del sistema carcelario (Consejo de Seguridad, 1997a).

La tercera misión se planteó como la preparación para la salida del personal de Naciones
Unidas de Haití. La Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití UNTMIH en
funciones de agosto a noviembre de 1997 con el fin de reducir progresivamente la presencia
militar y dar paso a un componente completamente técnico; aunque sin desconocer como la
situación no dejaba de ser crítica y que la presencia de Naciones Unidas es fundamental para
consolidar los avances que se habían tenido en la construcción institucional del Estado.

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“Reconoce que la rehabilitación y reconstrucción económicas constituyen las principales tareas


del Gobierno y el pueblo de Haití y que para el desarrollo sostenible de Haití es indispensable
un alto grado de asistencia internacional, y subraya que la comunidad internacional se
compromete a un programa a largo plazo en apoyo de Haití” Por esto motivo el mandato de
UNTMIH fue establecido así “Prestar asistencia al Gobierno de Haití proporcionándole apoyo
y contribuyendo a la profesionalización de la Policía Nacional Haitiana” (Consejo de Seguridad,
1997b).

Con una trasferencia paulatina de las funciones de seguridad, UNTMIH profundizó elementos
de consolidación institucional de la policía apoyando la creación de cuerpos de unidades
especiales, antimotines y de reacción rápida, además de los cuerpo de seguridad de la
presidencia. En el sentido de involucrado del “desarrollo sostenible” se profundiza también la
visión múltiple de enfrentamiento de las situaciones conflictivas.

Más allá de la estabilización de la violencia en el país sobre la que se habían realizado


avances, aunque no concluyentes, era necesaria la profundización de la actividad de Naciones
Unidas en los temas socioeconómicos. Gran parte del descontento de la población con la tarea
de la Misión estaba en función de cómo la situación de pobreza e inequidad era persistente.
Por esta razón se hace manifiesto la tarea de Naciones Unidas en la búsqueda de
“rehabilitación económica”, todo el problema acentuado ante la fuerte presencia de grupos de
tráfico de armas y drogas que aprovechando la coyuntura desafiaban la frágil estabilidad.

La planeada última fase de la intervención de Naciones Unidas en Haití fue la Misión de


Policía Civil de las Naciones Unidas en Haití MIPONUH que estuvo desplegada desde
diciembre de 1997 hasta marzo de 2000. A diferencia de las misiones anteriores, y en
consecuencia con la pretensión de salir de Haití, MIPONUH fue concebida como una operación
eminentemente técnica y por lo tanto no se presentó personal militar. El mandato fue
especificado en incrementar el nivel de profesionalización de la Policía Nacional de Haití. En
sentido, la Policía incrementaba su grado de autonomía y Naciones Unidas se encargó de una
asesoría y vigilancia de las actuaciones del personal; además, de vigilar la inversión de los
dineros provenientes de las diferentes donaciones internacionales.

Sin embargo, lo que quedó en evidencia de nuevo fue la dependencia que Haití generó del
personal de Naciones Unidas para mantener la seguridad. Como MIPONUH únicamente contó
con personal militar, Naciones Unidas perdió el poder coercitivo que mantenía la frágil
estabilidad. En este periodo se hace critica la situación de violencia que se había mantenido
de alguna forma controlada y se van sumando nuevas amenazas que desafiaron a las jóvenes
instituciones políticas y de seguridad.

For the police to be effective, it needed good communications with, and support from, the
community it served. Under MIPONUH’s advice, the new police force took some steps in trying
to introduce community policing through meetings with local authorities and representatives of
popular organization, but they were insufficient to instill a sense of a real ownership among the
majority of Haitians (Antonini, 2015:584).

Debido a lo anterior, también se profundizaron dos fenómenos: de un lado, la creciente


autonomía por la trasferencia de tareas de Naciones Unidas hacia las autoridades haitianas
derivó en la polarización política dentro de las autoridades de Haití.
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A la hora de generar proyectos de Estado y políticas publicas alejados de la intervención


internacional, la heterogeneidad de intereses se hizo manifiesta entre los seguidores del
presidente Aristide y los simpatizantes de un cambio completo de gobierno, lo que se trasportó
también a manifestaciones y violencia.

Y del otro, la población haitiana agudizó un importante sentimiento en contra de la intervención


extranjera. Cada vez más se veía la poca autonomía que las autoridades de la población tenia
para el diseño y ejecución de las políticas de gobierno, como una nueva forma de colonialismo.
Constantemente se reclamó la salida de la “ocupación” extranjera y el retorno completo del
poder.

4. ¿Una nueva intervención? La Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en


Haití MINUSTAH
Posteriormente en febrero de 2004, cuando estalló un conflicto armado en la ciudad de
Gonaïves, y que propagó la inestabilidad en gran parte del país, constituyendo una amenaza
para la paz y la seguridad internacional, el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 1529,
autorizando el despliegue de una Fuerza Multinacional Provisional y declarando la disposición
del Consejo para establecer una fuerza de estabilización destinada a apoyar la continuación
del proceso político pacífico y constitucional y a mantener un entorno seguro y estable.

En abril de 2004, se autorizó el desarrollo de la Misión de las Naciones Unidas para la


Estabilización (MINUSTAH), mediante la resolución 1542 y que entró a remplazar la Fuerza
Multinacional Provisional, con el objetivo de ayudar al gobierno en la transición a establecer un
entorno seguro y estable; ayudar en la supervisión, reestructuración y reforma de la Policía
Nacional, prestar asistencia mediante programas integrales y a largo plazo de DDR; prestar
asistencia en el restablecimiento y mantenimiento del estado de derecho, la seguridad pública
y el orden público; apoyar el proceso político y constitucional; ayudar en la tarea de organizar,
supervisar, y llevar a cabo elecciones municipales, parlamentarias y presidenciales libres y
limpias; entre otras (Naciones Unidas, 2004).

Esta misión fue aprobada inicialmente por seis meses luego de la intervención militar de
Estados Unidos, Francia, Canadá y Chile (fuerza multinacional provisional) que derrocó al
Presidente Aristide, y con la finalidad de garantizar la estabilidad para la transición política. Sin
embargo, durante los años siguientes, el Consejo de Seguridad modificó en varias ocasiones
el mandato de la MINUSTAH, su concepto de las operaciones y su dotación, para adaptarlos
a las circunstancias cambiantes y a las nuevas necesidades impuestas por la situación política,
de seguridad y socioeconómica del país.

Pocos progresos se habían realizado en la tarea cuando aconteció en 2010 una tragedia
natural que modificó completamente las condiciones del país. El terremoto que prácticamente
destruyó Haití, hizo que la misión de Naciones Unidas adquiriera actividades novedosas para
cualquier Operación de Paz en el mundo. Aparte del trabajo político para consolidar
instituciones y reconstruir tejido social en el posconflicto, ahora la reconstrucción debe ser total,
atendiendo a los asuntos humanitarios, y además, participar en la planeación conjunta de las
actividades estatales.

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MINUSTAH reforzó la lógica de confrontación que había en la política haitiana, ya que continuo
la política de UNMIH de incorporar ex paramilitares del ejército en las fuerzas de policía. La
operación fue relativamente satisfactoria en restaurar el clima de seguridad, sin embargo
también contribuyo intencionalmente o no al proceso de construcción del estado inclinando la
balanza de poder en favor de ciertos grupos en la competencia por el control del Estado
haitiano.

La creación y puesta en marcha de MINUSTAH a diferencia de otras misiones está justificada


en una realidad de descontrol y colapso institucional que implico situaciones de violencia e
insurgencia, sin embargo no fue producto de una guerra civil, de allí la importancia de la
actuación de los contingentes de la misión en la contención de grupos armados. Sin embargo,
vale la pena resaltar que dichos contingentes, también fueron movilizados para efectuar
trabajos de comunicación e infraestructura, salud pública y construcción civil, centrales para la
recuperación de condiciones básicas de vida para la población haitiana (Hirst, 2009:3).

La presencia de MINUNSTAH y su mandato pueden ser divididos en tres fases. En la primera


fase, de 2004 a 2006, la misión estaba enfocada exclusivamente en restaurar la estabilidad
luego del exilio de Aristide y de proveer seguridad para las elecciones de 2006. La segunda
fase de 2006 a 2010, se caracterizó por estar enfocada en las dificultades de seguridad en los
barrios, en la reforma del sector de seguridad.

Esta fase, conllevó el dialogo político y la reconciliación en preparación a las elecciones


parlamentarias y presidenciales de 2010. La tercera fase inicio en el 2010 con el terremoto, en
esta fase la agenda en seguridad volvió a ser prioridad con programas de recuperación
(Lemay-Hébert, 2015:722).

Para el desarrollo de MINUSTAH, se estructuraron diversas sesiones como Derechos


Humanos, Justicia, Asuntos Civiles, Género, Infancia, VIH/SIDA, Electoral, Desarme-
Desmovilización y Reintegración (DDR), además de las ligadas a la seguridad propiamente.
Esas sesiones quedaron bajo el comando de auxiliares del jefe de la Misión y el Representante
Especial del Secretario General de las Naciones Unidas. Sin duda el desarrollo de la misión
en estos frentes implico la adopción de políticas en algunas áreas.

Sobre la influencia que ha tenido MINUSTAH en temas de política pública en Haití hay diversas
percepciones, por un lado se considera que el papel de las fuerzas armadas sudamericanas
en Haití evidentemente le otorgó a MINUSTAH el monopolio de la fuerza allí, pero que sin
embargo la misión ha tenido un margen de acción política limitado, ya que no se ha logrado
equilibrar el impacto de la presencia militar con la acción humanitaria, limitando la capacidad
de influencia política de la misión (Hirst y Llenderrozas, 2008).

Sin embargo, es innegable que MINUSTAH creó la necesidad de generar política pública en
cuanto es una misión ambiciosa, multidimensional y con diversos componentes. En el ámbito
político, luego de la firma del pacto del consenso sobre la transición política, se creó un comité
para la implementación del pacto y la restauración de las instituciones estatales, además del
consejo provisorio electoral que con asesoría internacional, orientada (planeamiento y
ejecución) y supervisada por MINUSTAH desarrollaron las elecciones 2010-2011.

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En el ámbito policial y judicial Haití vio la necesidad de dotar a la policía de capacidad para
responder a las amenazas a la estabilidad del país, mediante la profesionalización y desarrollo
de infraestructura y con el apoyo de los policías internacionales de Naciones Unidas que
apoyaron directamente la re-estructuración de la Fuerza Política Haitiana (FPH).

En este sentido, también se constituyó una comisión interministerial liderada por el ministro del
interior y que gestiono diferentes políticas en relación a la fuerza policial. Pese a que la
seguridad fue predominante en la misión, no fue la única estrategia. Un enfoque alternativo fue
integrar seguridad con programas de desarrollo, como el emprendido por la ONG Viva rio, en
el barrio de Bel Air, donde la misión tuvo que hacer presencia permanente por haberse
convertido en un área problemática (Lemay-Hébert, 2015:722).

La nueva FPH, está claramente influenciada por los entrenamientos conducidos según los
patrones internacionales. En términos judiciales, luego de 2004, se estableció un consejo
superior judicial que contó con la asesoría de Naciones Unidas y fue formada por especialistas
en el área judicial y en base a las recomendaciones hechas por el grupo de monitoreo del
sistema judicial organizado por la misión. Así mismo, en el sistema de prisión la administración
penitenciaria nacional apoyado en la misión crearon un plan estratégico para reformar las
prisiones en los 5 años posteriores a 2007 (Cruz, 2013).

En relación al desarrollo social y económico MINUSTAH fue el medio por el cual hubo una
intervención directa de los países latinoamericanos en proyectos específicos de desarrollo;
Argentina prestó asistencia en temas de agricultura, Brasil en la construcción de
hidroeléctricas, Chile apoyo en educación y Venezuela con la construcción de instalaciones
eléctricas de combustible pesado.

Luego de 2006, el mandato renovado de MINUSTAH incluía un refuerzo en la agenda de


reforma del sector de seguridad y el apoyo a la reforma policial judicial y penitenciaria. A partir
de 2010, la agenda pos terremoto se concentró en la seguridad de las personas y establecer
un gobierno que pudiese acelerar la reconstrucción.

MINUSTAH promovió un estado de derecho compacto con las autoridades haitianas el sector
privado y otros actores internacionales para integrar las agendas de desarrollo económico y
estabilización, sin embargo esta iniciativa fue obstruida en varias ocasiones por las disputas
entre el ejecutivo y el parlamento (Lemay-Hébert, 2015:723).

Esta misión ha sido diferente a otras implementadas por Naciones Unidas en cuanto tiene un
gran énfasis en temas de seguridad, lo cual se evidencia en el número de tropas y policías
destinados a la misión.

Sin embargo, esta misión ha sido fuertemente criticada nacional e internacionalmente por su
tendencia a enfocarse especialmente en la seguridad, por la securitización de los temas
sociales y por su trayectoria en derechos humanos. Con esta misión, queda en evidencia la
influencia internacional que ha estado integrado históricamente al proceso político en Haití.

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Como lo analiza Mobekk (2008: 122), la experiencia de las misiones anteriores en Haití dejó
lecciones que fueron tenidas en cuenta a la hora de la implementación de MINUSTAH: primero,
las misiones priorizaron el tema de la organización de elecciones por encima de la
consolidación de los elementos de seguridad, justicia, educación o instituciones de justicia;
segundo, el trabajo de las Naciones Unidas no interactuó de una manera eficiente con la
población civil; tercero, al trabajar inicialmente el tema de la reforma a la policía y después la
reforma al sistema judicial, no se generó la correcta complementación que debe existir entre
estos dos elementos; y finalmente, a pesar de los continuos esfuerzos para la
profesionalización de las fuerzas militares, no se logró la despolitización de las mismas, por lo
cual los actores políticos permanecieron buscando el control.

Conclusión
Por las características multidimensionales de la intervención en Haití la tarea de las Naciones
Unidas ha adquirido una complejidad muy importante. Las diferentes problemáticas que han
afectado y afectan en la actualidad a Haití son muestra clara de la trasformación de las
amenazas a la seguridad internacional que presenta el sistema internacional actual. Y estas
nuevas amenazas han trasformado los principios de las operaciones de paz ante la necesidad
de responder eficientemente a situaciones que van más allá de comprobar la verificación de
acuerdos de paz.

Sin embargo, la búsqueda de resolver este tipo de situaciones complejas llevó a Naciones
Unidas a asumir cada vez más tareas y responsabilidades, llegando en el caso de Haití a
asumir funciones de gobierno, a tener que asumir el tema de la garantía de la seguridad y la
aplicación de las diferentes reformas a toda la institucionalidad estatal.

Por lo tanto la medida de la eficiencia de la tarea de Naciones Unidas en Haití siempre estará
en deuda. Conseguir una intervención exitosa en donde se requiere casi que el diseño, la
construcción y la puesta en marcha de un Estado devastado por la inestabilidad política, la
violencia, la inequidad e incluso la destrucción física, es una pretensión que se escapa al
limitado personal internacional.

Además, esta intervención prolongada ha generado una clara dependencia, no solo para la
garantía de la seguridad, sino también para la estabilidad del sistema y de las instituciones
establecida en Haití.

De ninguna manera se está cerca de resolver la situación socioeconómica, de necesidades


básicas, de acceso a la salud y la educación, incluso de temas de salud pública y aún
pendientes de la reconstrucción luego del terremoto, sumado a la continua polarización política
y la lucha constante de la elite fragmentada por el control del poder. Sin la eliminación de este
contexto problemático, las reformas y la implantación de las políticas públicas no tendrán un
impacto en el mediano y largo plazo.

La población haitiana ha llegado a generar rechazo del personal internacional asumiéndolo


como una forma nueva de colonialismo. Como se vio, no se incluyó a la sociedad civil en la
construcción del Estado haitiano y es percibido como una imposición de fuerzas extranjeras.
Sin embargo, es claro que aún no se ha desarrollado la fortaleza institucional suficiente para
asumir un control autónomo de la población de Haití, y la intervención internacional por el
momento, está lejos de desarrollar las condiciones esperadas para su salida.
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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

Reseña biográfica
Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios Políticos de la Universidad Militar Nueva
Granada - Colombia. Magister en Asuntos Internacionales Universidad Externado de
Colombia. Joven investigador del Grupo Estudios Internacionales y Políticos UMNG (2009-
2010). Beneficiario de la beca-pasantía del programa Jóvenes Investigadores e Innovadores
“Virginia Gutiérrez de Pineda” de Colciencias (2011). Beneficiario de la Convocatoria Joven
Talento de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad (2011).
Investigador principal de los proyectos de investigación: El Consejo de Defensa Suramericano
y la creación de una política común de seguridad regional (2013); Comportamiento de las
estructuras criminales de soporte en escenarios de post-conflicto en Centro América y África
(2014); El Enfoque de la seguridad humana en escenarios de Post-Conflicto (2015); La
trasformación de las Operaciones de Paz de Naciones Unidas en el siglo XXI: las operaciones
de paz de quinta y sexta generación (2016). Co autor del libro: Unsaur y los dilemas de las
seguridad y defensa en América Latina (2015) y de los artículos: Timor-Leste o la construcción
de la nación en un Estado fallido (2010); Esbozos para una política de población para el
Departamento de San Andrés (2010); Colombia y la Tercera Convención de Naciones Unidas
sobre el derecho del mar: un análisis desde la Sociedad Internacional (2012); Conflictos de
delimitación marítima y la Convemar. Una mirada desde Colombia (2012); Timor Oriental:
intervención internacional y delimitación marítima (2012); La lucha contra las drogas en
América Latina y las iniciativas generadas desde la Unasur y la OEA (2013); Violencia luego
de la paz: escenarios de posconflicto en Centroamérica (2014); Inversión en el Posconflicto:
fortalecimiento institucional y reconstrucción del capital social (2014). Aproximación a la
Seguridad Humana en Colombia (2016).

Cuadros, tablas y gráficos


Gráfico. Fases MINUSTAH 2004-2006

Primera Fase

Segunda Fase
La prioridad era el uso
de la fuerza para
garantizar la seguridad Tercera Fase
Garantizar el proceso
y el orden del pais deido de elección democrática
al descontrol que culminó con las Cuarta Fase
institucional y la Asegurar condiciones
elecciones de gobernabilidad al
violencia que se vivia presidenciales y la
por la caidad del nuevo gobierno, Garantizar la estabilidad
victoria de René Préval. garantizando la
gobierno Aristide. del proceso democrático
estabilidad interna y la a largo plazo, y reducir
reconstrucción del la intervención directa
Estado estimulando en el país.
diversos campos de
políticas públicas.

Fuente: Elaboración propia a partir de (Cruz, 2013)


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