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Miguel Seimandi

miguelseimandi@yahoo.com.ar
Gabriela Marichelar
Guillermo Curtit
Juan Pablo Del Rio
Marcelo Rios
Estefanía Jáuregui
Mariem Badra
Florencia Flaviano
Carla Dioverti
Eugenia Durante.
CIUT (Centro de Investigaciones Urbanas
y Territoriales), Facultad de Arquitectura y
Urbanismo, Universidad Nacional de La Plata.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y EL DERECHO A LA


CIUDAD: ¿UNA ASIGNATURA PENDIENTE? EXPERIENCIAS
LOCALES Y REGIONALES DE RESOLUCIÓN DE DEMANDAS
DEL HÁBITAT POPULAR.

RESUMEN

Se presenta el estado de avance de un proyecto grada y simultánea en lo teórico y empírico, para


que analiza las políticas e instrumentos de orde- la comprensión de la complejidad del problema
namiento territorial -en metrópolis latinoameri- y en la indagación de experiencias locales y re-
canas -, del acceso al suelo, vivienda y ciudad. Las gionales de intervención de las políticas públicas
soluciones “informales” y la baja integración so- para el hábitat popular y su vinculación con el or-
cio-espacial de las experiencias oficiales , impone denamiento territorial.
revisar los instrumentos legales y los códigos mu-
nicipales vigentes, que delimitan y caracterizan PALABRAS CLAVE: ORDENAMIENTO TERRITORIAL,
el espacio para localizar viviendas, pero que no MERCADO DE TIERRAS, POLÍTICAS PÚBLICAS,
contemplan la existencia de amplios sectores de JUSTICIA ESPACIAL, DERECHO A LA CIUDAD.
la población sin acceso al trabajo y la existencia
de un mercado inmobiliario que los excluye del
acceso al suelo urbano . Se avanza en forma inte-
ABSTRACT

The following paper presents the advances made This paper pretends to advance simultaneously
regarding a project, whichanalyzes land use and integrally in both theoretical and empirical
planning policies and instruments –in Latin American ways, in order to understand the complexity of
metropolis- based on topics such as access to land, the problem; and the investigation of local and
housing and cities. regional experiences of public policies intervention
The “informal” solutions and the low socio-spatial for popular habitat having in consideration its
integration of State solutions makes it necessary relationship with land use planning.
to review existing legal instruments an municipal
codes, which define and characterize the space to KEYWORDS: LAND USE PLANNING – LAND
locate homes, but do not consider the existence of MARKET – PUBLIC POLICIES – SPATIAL JUSTICE –
broad sectors of the population without access to RIGHT TO THE CITY
work and the existence of a housing market that
excludes access to urban land.

PRIMERA PARTE: MARCO CONCEPTUAL Pero además, y en ello radica el interés central dades humanas primordiales: albergue, refugio,
INTRODUCCIÓN del Proyecto de investigación del que se despren- protección ambiental, espacio, vida de relación,
de la presente ponencia, dichas políticas han seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad
Los antecedentes conocidos de instrumentación soslayado el reconocimiento del carácter de mer- física, entre otras. Estas necesidades varían con
de políticas de planificación urbana en nuestro cancía y objeto de especulación que tiene el sue- cada sociedad y grupo social y se definen en el
país, particularmente en la Provincia de Buenos lo urbano, por parte de los agentes inmobiliarios devenir histórico” (Yujnovsky, 1984).
Aires, han estado guiados por el afán de encausar que lo manejan. En otras muchas ocasiones, el
el crecimiento y desarrollo urbanos. Los objetivos propio Estado se ha subordinado a las reglas libe- Por lo tanto, las políticas de mejoramiento del
enunciados, en general se fundaban en paradig- rales de este mercado, y con el objeto de reducir hábitat –a decir de Ma. Inés Capón- “no deben
mas funcionalistas, donde los desajustes o disfun- la incidencia del valor suelo en los costos tota- ser vistas desde la perspectiva de la obra pública,
ciones, eran emergentes de deficiencias y/o insu- les de algún emprendimiento habitacional, los ha sino que deben formar parte del conjunto de las
ficiencias en su estructura espacial. localizado en áreas suburbanas o rurales, pospo- políticas sociales”. De modo complementario afir-
niendo la resolución del “problema”: extensión de ma que “serán incompletas las políticas de salud,
Similar conceptualización e interpretación de la integración, protección de grupos vulnerables,
redes de servicios de infraestructuras, de energía,
realidad socio-espacial, fue fundamento de ope- seguridad; si no se modifica la situación del hábi-
de transporte; acceso a salud, educación, espar-
ratorias para la resolución de la problemática de tat de los destinatarios de esas políticas”. Capón,
cimiento, etc.; en definitiva, todo aquello que po-
la vivienda, al considerarla un “desequilibrio” en- 2008.
dríamos englobar en el concepto de hábitat. En
tre oferta y demanda. Sin embargo, la oferta habi-
tal sentido, Yujnovsky define a la vivienda como
tacional ha sido insuficiente y siempre más lenta Cabe mencionar experiencias de intervención
“una configuración de servicios –servicios habi-
que la demanda. sobre asentamientos críticos, en que más allá de
tacionales- que deben dar satisfacción a necesi-
reconocer la precariedad habitacional, no se in- Avances conceptuales en relación a las palabras nefactor de corte keynesianista, que operó sobre
terviene directamente sobre la unidad vivienda claves el suelo, la construcción de viviendas y los alquile-
en sí, sino sobre los elementos espaciales y a-es- res; la etapa que continuó a la crisis del petróleo,
paciales que consideran esenciales a los efectos Ordenamiento Territorial el surgimiento de la recesión y crisis del modelo
de lograr integración social y urbana: la participa- de desarrollo industrializado, que fue acompaña-
ción, el espacio público, los equipamientos comu- El Anteproyecto de Ley Nacional de Ordena- do con normas y operatorias frente a la urbani-
nitarios culturales y de recreación y la movilidad miento Territorial, en su Artículo 4 expresa: El zación de la pobreza; en los 80s el Estado adopta
en Colombia y Brasil. (ALCALDIA DE MEDELLÍN, Ordenamiento Territorial es un instrumento de un rol “facilitador”, incentivando la participación
2010 y Verena, 2011). política pública, destinado a orientar el proceso y cuestionándose el conjunto habitacional como
de producción social del espacio, mediante la modelo; en los 90s aumenta la brecha de exclu-
Pero la satisfacción de las necesidades de ser- aplicación de medidas que tienen por finalidad el sión social, desempleo, en un contexto neoliberal
vicios y equipamientos antes mencionadas, no mantenimiento y mejora de la calidad de vida de de privatizaciones y descentralización mientras
garantiza la integración social y espacial de los la población, su integración social en el territo- el problema habitacional crece. El nuevo siglo
destinatarios de dichas operatorias. La primera, rio y el uso y aprovechamiento ambientalmente genera –desafíos y oportunidades, con visible au-
porque la aparición simultánea y masivo de un sustentable y democrático de los recursos, econó- mento de la vulnerabilidad social y habitacional
grupo social medianamente homogéneo de nue- micos, sociales, naturales y culturales. Y sigue: “El que afecta a cada vez más amplios sectores de la
vos habitantes, suele generar rechazo en unos y ordenamiento territorial es una función pública población. (MARSILI, 2006).
retraimiento en otros; mientras que la integración indelegable, que organiza el uso del territorio de
espacial se encuentra condicionada fuertemente acuerdo con el interés general, determinando fa- Desbordadas todas las experiencias oficiales y pa-
porque –en general- se observa que los grandes cultades y deberes del derecho de propiedad del ra-oficiales que procuraron atenuar el “fenóme-
conjuntos de viviendas, han constituido porciones suelo conforme al destino de éste” (COFEPLAN, no”; las villas, asentamientos, edificios ocupados,
territoriales claramente diferenciadas desde sus 2010) barrios precarios -retomando los dichos de Roses-
trazados urbanos (alterando la malla existente en tein-, son algunas de las expresiones concretas de
sus proximidades) y desde la propia morfología Agrega que son principios rectores del Ordena- la población que no puede acceder al mercado
edilicia. miento Territorial: la equidad del desarrollo terri- formal de tierras y vivienda. Esta “informalidad”
torial; la sustentabilidad; la conciliación del desa- representa que “esa parte de la ciudad no existe”,
Por ello se cuestiona el carácter sectorial que rrollo social, ambiental y económico; el reconoci- ya que al no ser propietarios, no pagan impuestos
habitualmente se asigna a la problemática habi- miento del suelo como recurso natural, la ciudad ni están registrados en los catastros oficiales. En
tacional, introduciendo la necesidad de su con- como producto colectivo; y la racionalidad en el lo que nos ocupa, cabría adicionar que tampoco
sideración integral a nivel global y local. A nivel uso y explotación del suelo no urbano. Se busca son considerados al momento de establecer po-
global, porque demanda ser inscripta en el marco profundizar el nuevo paradigma de interpreta- líticas de ordenamiento territorial, dado que esa
de las políticas de desarrollo, lo cual involucra el ción del fenómeno territorial, indagando caminos “ilegalidad”, los margina también de ser conside-
pleno acceso del conjunto social a los mercados hacia una reforma urbana que garantice la vigen- rados en los códigos urbanísticos.
laboral y de consumo de los bienes básicos –in- cia plena de derechos.
cluyendo el suelo urbano y el hábitat); y a nivel Fernández Wagner menciona: “Pese al clima de
local, porque se interpreta que las políticas mu- POLÍTICAS PÚBLICAS Y VIVIENDA. mejoras socio-económica de este tiempo, existen
nicipales de ordenamiento urbano deben promo- Rosestein explica y aborda la problemática ha- claras evidencias que se agrava el conflicto en
ver la participación activa de la comunidad para la bitacional desde la esfera estatal en Argentina, torno a las condiciones de habitación de buena
resolución de sus demandas y la búsqueda de una señalando que “ha sido consecuencia directa de parte de la población. (Fernández Wagner, 2006).
más justa asignación del espacio, interviniendo so- los modelos de desarrollo vigentes” (ROSESTEIN, Señala que “lo habitacional” debe incluir la idea
bre el funcionamiento del mercado inmobiliario. 2008). Marsili sintetiza este largo proceso, esta- de un espacio a ser habitado por seres humanos:
bleciendo momentos: el regido por el Estado be- “Solo un profundo proceso de cambio –que deno-
minamos reforma urbana- puede fortalecer el rol pluviales-, de circulación -pavimentos, foresta- obliga a soluciones “informales”: asentamientos
del Estado en términos de otorgar una real garan- ción urbana, transporte público-, de energía -gas, organizados, en tierras fiscales o privadas; oku-
tía a la ciudadanía, en relación al derecho a la vi- electricidad, alumbrado público-, etc.); y equipa- pas de viviendas obsoletas y/o abandonadas,
vienda y más comprehensivamente en relación al mientos públicos (de educación, salud, seguridad, sub-alquileres de habitaciones en condiciones
derecho a la ciudad”. recreación, cultura, etc.), los cuales no pueden de hacinamiento; alquileres en viviendas preca-
ser producidos por el capital individual y gene- rias; sin techo, etc. “El problema principal de la
VIVIENDA Y MERCADO DE TIERRAS ralmente son provistos por el Estado. La compe- vivienda es la penuria de tierras, entendida en
Se estima pertinente realizar un breve enmarque tencia entre los usuarios demandantes, frente a varios sentidos: en primer lugar, hay pocas tierras
conceptual de las cuestiones que relacionan las la restricción de la oferta, hará subir su precio, aptas para ser urbanizadas, y en segundo lugar,
penurias habitacionales, con la modalidad que en lo que se puede convertir en una ganancia ex- existe mucha tierra urbana de baja dotación, de
nuestro contexto adquiere el mercado de tierras. traordinaria. La tendencia estructural al alza de baja calidad, que presenta muchas dificultades
En su construcción del concepto de renta inmobi- los precios en el mercado de la tierra, hace que con la urbanización” (MAGARIÑOS, 2006). Recuer-
liaria -y más precisamente, la urbana-, Samuel Ja- los agentes siempre estén buscando apoderarse da este ex funcionario provincial1 que si bien el
ramillo destaca el papel de los actores privados y de estos incrementos. Desde esta perspectiva, la Plan Federal, originalmente consistía en construir
el rol del Estado. (Parias Durán, 2010). Los produc- especulación no es una práctica circunstancial o viviendas en tierras fiscales, solo un mínimo por-
tos inmobiliarios urbanos pertenecen a mercados eventual, es algo propio de este mercado; no obs- centaje de ellas tuvieron esa localización (1200
especulativos, y condensan una gran cantidad de tante, los distintos agentes tienen lógicas y capa- sobre 22000), atento que en las grandes ciudades
valor, ya que son bienes durables e inmóviles con cidades de “especular” diferentes. no hay tal disponibilidad, al menos en la escala
respecto al suelo que los soporta en su proceso de la demanda.
de consumo. La renta urbana opera en un proceso En tanto las regulaciones urbanísticas, como las
de distribución del valor, que emerge de la pugna inversiones públicas tienen un efecto directo en Frente a ello, promueve emular experiencias de
entre agentes o clases sociales con disparidades la renta del suelo, Jaramillo sustenta “la pertinen- completamiento en vacíos urbanos, como en el
de poder. cia y conveniencia -para la sociedad- de que la caso de las políticas implementadas en el parti-
ciudad recupere los incrementos del precio del do de Moreno (Bs. As.). En el marco del proyecto
De esta manera, cada lugar concreto en una ciu- suelo cuando provienen de decisiones y acciones que se presenta, se estima de interés recopilar
dad tiene potencialidades diversas asignadas por estatales”; lo cual representa un aspecto de gran información sobre estas experiencias hoy –en
un proceso global que incluye: lo que determinan relevancia para la formulación de políticas e ins- cierto modo- dispersas, analizarlas y sistematizar
los códigos; razones de carácter objetivo o fun- trumentos de gestión del suelo urbano y de regu- sus resultados, en tanto que su concreción podría
cional –ventajas comparativas de aglomeración-; lación del mercado. contribuir a simplificar la provisión de servicios y
y también pueden ser “convencionales, fortuitas y favorecer la integración social y espacial a la ciu-
azarosas”. Señala que los agentes urbanos tienen Culmina señalando que “La recuperación de plus- dad y a la vez limitar la expansión indefinida de la
una asimetría de poder en que “los grandes pro- valías, el suelo creado y la contribución de valo- ciudad, que suele avanzar sobre tierras producti-
motores urbanos están en capacidad de formular rización son instrumentos que de manera pro- vas y/o no aptas para el uso residencial.
las transformaciones del código urbano. A veces gresiva se han ido incorporando a la legislación
en asociación con los poderes públicos, para ge- en los países de América Latina, en particular en Para concluir este apartado, resulta auspicioso
nerar transformaciones del uso, de las rentas y de Brasil y Colombia, y que pueden producir correc- señalar que uno de los cinco Títulos del ante pro-
los precios del suelo. tivos importantes en los mercados inmobiliarios y yecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territo-
combatir las inequidades urbanas en las ciudades rial, está afectado específicamente al Suelo, en
Ahora bien, en tanto podemos mencionar que de la región”. que se define su uso subordinado al interés gene-
los terrenos urbanos son aquellos que cuentan ral, según principios de desarrollo sustentable y
con servicios de infraestructura (de saneamiento Las obvias imposibilidades de acceder al sue- conducente a una función social. Cuenta además
básico -agua, cloacas, recolección de residuos, lo urbano conforme a las normas del mercado, 1 Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de
Buenos Aires, año 2006.
con sendos capítulos referidos a los derechos y peciales; siendo sus principios rectores el derecho planteado por el neo-liberalismo. Por ejemplo,
obligaciones inherentes al suelo no-urbano y ur- a la ciudad y a la vivienda; la función social de la Reese menciona la necesidad de una nueva agen-
bano, incluyendo –en este último- la posibilidad propiedad y la gestión democrática de la ciudad. da para las ciudades y para la gestión pública.
de aplicar sanciones ante la falta de uso. (RESSE, 2008)
Los programas de actuación sobre los que legis-
El derecho a la ciudad, hace clara alusión a la ex- la son: la provisión de suelo urbanizado; el desa- Desde el proyecto de investigación en curso, se
clusión estructural de amplios sectores sociales a rrollo de nuevas áreas residenciales, mediante la procura una aproximación a la comprensión del
partir de los cambios asociados a la mundializa- construcción de conjuntos que cuenten con in- déficit y carencia habitacionales en el contexto
ción de la economía; y la necesidad de producir fraestructura, servicios, reservas de equipamien- político-económico que lo origina, su carácter
acciones que promuevan la inclusión social, eco- to comunitario y espacios verdes; la ejecución estructural y los efectos sobre amplios sectores
nómica, cultural; pero también espacial. Comple- de proyectos de integración socio urbanística de de nuestra sociedad. En la actualidad, el proyecto
mentariamente, se visualiza la existencia de pro- villas y asentamientos precarios; la construcción, transita una instancia metodológica en la cual se
cesos encabezados por colectivos sociales que autoconstrucción, reparación, remodelación y/o relevan casos antecedentes de intervenciones pú-
pregonan la necesidad de una Reforma Urbana, ampliación de viviendas; la recuperación ó reha- blicas en asentamientos informales, en contextos
argumentando la ausencia de marcos jurídicos bilitación de edificios y sectores urbanos residen- metropolitanos latinoamericanos, observando
que garanticen el derecho constitucional a la vi- ciales en proceso de degradación; la construc- especialmente el abordaje ideológico-concep-
vienda, la función social de la propiedad (Pacto ción, ampliación y/o mejoramiento de servicios tual desde el que se visualiza la problemática; la
de San José de Costa Rica), de políticas que fre- de infraestructura básicos, de equipamientos co- decisión política consecuente con dicho enfoque;
nen la especulación y favorezcan la recuperación munitarios y/o de espacios públicos recreativos; y los temas urbanos priorizados en la estrategia de
de tierras vacantes con finalidad social. la regularización dominial y la gestión escritura- intervención; y el tipo de recursos (económicos,
ria de los inmuebles construidos que permita el normativos, de gestión) puestos en juego para la
Se cuestiona la planificación tecnocrática, se pro- acceso y la seguridad de la tenencia de la tierra. misma. La ponencia presenta los resultados par-
mueve la participación activa de la sociedad civil ciales del estado actual de la indagación, el ca-
en la construcción de las ciudades, se propone la Enuncia las directrices generales de las políticas mino iniciado, los casos analizados, las variables
adecuación de los códigos de procedimientos a de hábitat; y los instrumentos de actuación. En- consideradas y las primeras conclusiones.
los estándares internacionales a fin de evitar los tre ellos, se plantean: Promoción de procesos de
desalojos forzosos, y eliminar acciones que con- producción social del hábitat y de urbanizaciones
lleven la segregación de sectores sociales de ba- planificadas; Integración socio urbana de villas y
jos ingresos, negándoles el derecho a la ciudad. asentamientos; Fomento del crédito para la me- SEGUNDA PARTE: ANÁLISIS DE
(Asociación Civil Madre Tierra, 2003) jora del hábitat; Zonas de Promoción del Hábitat EXPERIENCIAS NACIONALES E
Social; Cesiones de suelo; Expropiaciones; Parti-
En línea con estas ideas, recientemente ha sido cipación de las Municipalidades en las valoriza- INTERNACIONALES
sancionada en la Provincia de Buenos Aires, la Ley ciones inmobiliarias generadas por la acción ur- En la instancia actual de desarrollo del proyecto
14449/13 de Acceso Justo al Hábitat –reglamen- banística; Consorcios urbanísticos; Gestión demo- de investigación, y previo a iniciar las observacio-
tada por Decreto 1062/13- emanado del Ejecutivo crática y participación; y el Consejo Provincial de nes en terreno que aproximen teoría y empiria;
provincial (Ministerio de Infraestructuras, 2011). Vivienda y Hábitat. Culmina formulando adecua- se procedió a indagar casos antecedentes en di-
Hace referencia –entre sus objetivos- a la pro- ciones y modificaciones al Decreto Ley 8912/77. ferentes contextos metropolitanos –siempre en
moción del derecho a la vivienda y a un hábitat ciudades latinoamericanas- de abordaje de la
digno, definiendo lineamientos de políticas del EN SÍNTESIS problemática del hábitat popular. Como se des-
hábitat para la reducción del déficit urbano ha- prende de lo anterior, importaba conocer el gra-
En los últimos años se observa en nuestro país do de conceptualización de la cuestión, la consi-
bitacional dando prioridad a las familias bonae-
el inicio de un proceso de cambios, que si bien deración (ideológica) de la penuria de la vivienda
renses con pobreza crítica y con necesidades es-
lentos, parecieran apuntar a modificar el rumbo y el acceso a la ciudad, la puesta en práctica de
políticas e instrumentos normativos afines con di- cambio, junto con los Proyectos Urbanos Integra- La Consejería Presidencial para Medellín y su
cha concepción y la eventual relación entre las les, se definen como herramientas de planeación Área Metropolitana, coordina la acción de orga-
mismas con el ordenamiento territorial vigente. e intervención física en zonas con marginalidad, nismos nacionales para contrarrestar la violencia
segregación y pobreza. en los barrios informales a través de la recupe-
Seguidamente se presenta una síntesis del abor- ración de los núcleos de vida ciudadana, con la
daje realizado, con un formato en base a pregun- El Urbanismo Social (US) se centra en promover el rehabilitación y adecuación del espacio urbano.
tas conductoras, que estimamos contribuye a una Desarrollo humano integral, con proyectos y pro- Buscó soluciones a la carencia de espacios públi-
evaluación comparativa. gramas interinstitucionales localizados en las zo- cos para el desarrollo de actividades recreativas
nas más pobres de la ciudad. El US es un modelo y la legalización y mejoramiento de las viviendas.
Caso 1: Urbanismo social en Medellín, Colombia. de intervención urbana que está estructurado por
cuatro ejes: 1) Transformación Física; 2) Interven- La nueva Constitución de Colombia (1991) pro-
a. ¿Cómo es visualizada/caracterizada la proble- ción Social; 3) Gestión Institucional y 4) Participa- fundiza la descentralización administrativa, la
mática? ción Comunitaria. autonomía territorial y la democracia participa-
tiva. Se crean por Ley los Planes de Ordenamien-
La situación de Medellín a principios de la déca- Este modelo ha impulsado programas integrales to Territorial, que dan el marco de ordenamiento
da de los ochenta era de una violencia crítica y articulados como herramienta de inclusión, bajo espacial y uso del suelo e introduce conceptos
se incrementaron las desigualdades sociales y el principio de invertir la mayor cantidad de re- novedosos en términos de desarrollo urbano,
la presencia del Estado era prácticamente nula. cursos, con la mejor calidad y excelencia estética, planteando sostenibilidad, competitividad y pla-
Por otra parte, el aumento de las migraciones in- en las zonas más pobres y violentas. neación estratégica; y el concepto de desarrollo
crementó la demanda de viviendas: en diez años con justicia social (con énfasis en los temas de se-
Medellín duplicó su población y aparecieron c. ¿Cuáles son los instrumentos puestos en juego? guridad y convivencia).
asentamientos de origen informal en las áreas
más inaccesibles y en los suelos más periféricos Se partió desde una entidad descentralizada de Caso 2. Programa Favela-Bairro
bajo. Estos barrios se conformaron a través de la estructura del Municipio de Medellín; una em-
procesos ilegales de subdivisión y venta de tierras presa que tiene como objeto principal la gestión a. ¿Cómo es visualizada/caracterizada la proble-
y autoconstrucción de las viviendas, careciendo y operación urbana e inmobiliaria, pilar de la Ad- mática?
de infraestructura y servicios. Medellín es una ministración Municipal para la ejecución de pro-
ciudad totalmente fragmentada, en donde la se- gramas públicos de gestión urbana. En Rio de Janeiro existe una clara diferenciación
gregación física y las distancias culturales y socia- entre la “ciudad formal” y la “ciudad informal”.
les aumentaban dramáticamente, con un 25% de Las intervenciones urbanas se han planificado y Presentan, en su gran mayoría, características
su territorio en barrios con diferentes niveles de acometido mediante procesos participativos. Los similares en cuanto a la irregularidad en el pro-
marginalidad. beneficiarios de las intervenciones fueron consul- ceso de producción de la viviendas, sin título de
tados en el proceso de diseño y la toma de deci- propiedad, con falta de planificación previa, pre-
b. ¿Cuál es la estrategia propuesta para su reso- siones, mejorando su capacidad de autogestión y cariedad de los servicios urbanísticos, provisiona-
lución? de participación política. lidad de las construcciones y sin posibilidad de
dotarse de infraestructura básica como vías de
Medellín decide apostar por una política pública Todos los proyectos han sido financiados por la acceso y equipamientos (escuela, centro de salud,
tendiente a saldar las deudas sociales y mitigar ciudad sin tener que recurrir a préstamos o contar guardería).
los procesos de violencia iniciando el camino con donaciones externas.
para recuperar la paz y la equidad, introduciendo b. ¿Cuál es la estrategia propuesta para su reso-
espacio público de innovación y una arquitectura d. ¿Existe relación explícita o implícita entre la in- lución?
que valora el entorno y el medio ambiente. El Ur- tervención y las políticas locales de ordenamien-
banismo Social es una herramienta estratégica de to territorial?) Frente a esta situación, se implementa el progra-
ma “Favela-Bairro” que consiste en la urbaniza- • la organización social y desarrollo de la Es un municipio ubicado en la Región Metropoli-
ción de los asentamientos informales. Se anali- comunidad. tana de Buenos Aires, formado por dos áreas ne-
zaron el complejo “El Alemán” y la favela “Dona tamente diferenciadas: una continental y una in-
Marta”. Se trata de actuaciones que articulan lo Se contó con la colaboración de todos los depar- sular del Delta del Paraná. Tiene la particularidad
físico (infraestructura, urbanismo, ambiente) con tamentos estatales que aplicaron sus propios pro- de haber sido -desde sus inicios- asiento de secto-
lo social (cultural, económico, existencial) te- gramas y con las asociaciones vecinales y con sus res sociales altos, lo que se mantiene y se expresa
niendo en cuenta las determinaciones del sitio aportaciones e iniciativas. con los valores del mercado inmobiliario. Cuenta
haciendo hincapié en los lazos sociales y hábitos con muy buena accesibilidad y amplia cobertura
de convivencia e interacción. Se busca, además, d. ¿Existe relación explícita o implícita entre la in- de servicios.
dar un nuevo sentido de pertenencia mediante el tervención y las políticas locales de ordenamien-
soporte de las actividades y la red de relaciones to territorial?) a. ¿Cómo es visualizada/caracterizada la proble-
existentes. mática?
Durante las últimas décadas la respuesta del Es-
Propone reforzar el poder de congregación de tado consistía en la erradicación y la construcción San Fernando se caracteriza por la escasez de
lugares y de esta manera, movilizar productiva- de viviendas en áreas alejadas. Sin embargo, este suelo urbano, déficit de áreas verdes, espacios ur-
mente el territorio. Equipamientos sociales como proceso se volvió insostenible, debido a que la banos de baja calidad y un patrimonio arquitec-
estructuradores urbanos, que representen el po- población continuaba creciendo y sus necesida- tónico-histórico en riesgo. Presenta una fuerte se-
der público y la conquista del derecho a la ciudad. des no se veían satisfechas en estas nuevas cons- gregación socio espacial evidenciada claramente
Plantea ecología mental, ecología social y la eco- trucciones. en tres segmentos urbanos que presentan fuertes
logía ambiental. contrastes. La representación de los indicadores
En los 70s surge una mayor comprensión pública socio-económicos y habitacionales muestra la
c. ¿Cuáles son los instrumentos puestos en juego? del fenómeno y se instauró un proceso de “urba- situación más desfavorable en el sector sobre
nización comunitaria”, comenzando el diálogo el Río Reconquista, un escenario intermedio en
La Municipalidad de Río de Janeiro consiguió en abierto entre el gobierno y la comunidad. Hacia el sector entre el Acceso Norte de la Autopista
el año 1996 un apoyo financiero del Banco Inte- el final de los 80s se introdujo el debate en la Cá- Panamericana y las vías del Ferrocarril Mitre y
ramericano de Desarrollo (BID), para mejorar las mara Legislativa condenando la erradicación, que condiciones muy favorables en los sectores entre
condiciones de vida de las familias que habitan luego recoge el Plan Director de la Ciudad de Río, este ferrocarril, la Avenida del Libertador y la cos-
las favelas. El financiamiento fue complementado del 93, lo que representa un punto de inflexión en ta del Río de la Plata. Los sectores más ricos se
con aportes de la Unión Europea y de los fondos la transformación de la realidad urbana de las fa- caracterizan por la presencia de astilleros, clubes
sociales de la Caixa Económica Federal. Tiene velas. Se apostó a la recuperación de la ciudad náuticos, palacios históricos y estancias, siendo
como objetivos principales: construida, por la dignificación de sus calles y sus un área prácticamente de uso restringido al públi-
barrios, a través de la formulación de los proyec- co en general. En los sectores más vulnerables, la
• la dotación de infraestructura, que incluye tos: “Rio-Cidade” para la ciudad formal y “Favela- población sufre inundaciones, ascenso de napas,
saneamiento básico, alumbrado público, Bairro” para la informal, que estableció la nece- contaminación de aguas superficiales, déficit de
pavimento, parques y áreas deportivas y sidad de integrar la favela al contexto urbano y infraestructuras y equipamientos.
reforestación; otorgarles a los ciudadanos el status de ciudada-
nos, a través del equipamiento e infraestructuras, b. ¿Cuál es la estrategia propuesta para su reso-
• el equipamiento social, como centros de permeabilidad circulatoria y cualificación de los lución?
cuidados infantiles, para familia, niños y espacios públicos.
adolescencia, actividades generadoras de Se buscó mitigar los efectos de la fragmentación
empleo e ingresos; Caso 3: San Fernando, Pcia. de Buenos Aires. Ar- y reducir contrastes socio-territoriales a partir de
gentina. orientar la ocupación y el uso del suelo; descon-
• el título de propiedad de los terrenos; y
gestionar el área central y densificar sectores en
consolidación; mejorar y permitir el acceso masi- Se propuso conformar una empresa municipal de do. En el Plan de Desarrollo Urbano se manifiesta
vo a los espacios públicos y costas; preservar y re- capitales mixtos, que se hiciera cargo de las con- la propuesta para cumplir con los objetivos del
cuperar el patrimonio; mejorar la accesibilidad y cesiones a medida que se fueran venciendo. Con Plan Estratégico, desarrollando el sector oeste de
conectividad; evitar la retención especulativa de la renta inmobiliaria generada se financiarían las la ciudad, la rehabilitación de las áreas centrales
inmuebles; y mejorar las condiciones del hábitat operaciones de los diferentes sectores del parti- y la costa del Río.
de la población vulnerable. do:
Caso 4. TRENQUE LAUQUEN, Pcia. de Buenos Ai-
Estas estrategias se llevaron a cabo por medio Al oeste: Localización de equipamientos de cen- res. Argentina.
de acciones realizadas bajo la concepción de tralidad, reordenamiento urbano de asentamien-
distribución de plusvalías urbanas, con recursos tos precarios, ampliación de servicios de infraes- La ciudad de Trenque Lauquen (Pcia de Buenos
y obras de infraestructura para el desarrollo de tructura. Aires) está ubicado a 450 km al oeste de la Capital
áreas socialmente desfavorecidas. Se basó en la Federal. Presenta una ubicación estratégica, en la
inversión en una zona de alta rentabilidad eco- Sector intermedio: Mejoramiento de espacios ver- convergencia de dos rutas nacionales. Se encuen-
nómica para financiar zonas de rentabilidad cero des recreativos e infraestructura, reordenamiento tra en una zona medanosa inscripta en la Cuenca
(en términos de mercado), a la vez que se desa- urbano de asentamientos precarios completa- del Salado.
rrollaron mecanismos e instancias de participa- miento y densificación de los sectores vacantes
ción. Esto fue posible mediante voluntad política y/o en proceso de consolidación. a. ¿Cómo es visualizada/caracterizada la proble-
y la capacidad de resolver el problema partir de mática?
visualizar las oportunidades que presenta el terri- Sector este: Fortalecimiento de áreas de centra-
torio. lidad históricas, reducción de conflictos urbano- Trenque Lauquen fue uno de los distritos del inte-
ambientales, mejoramiento de espacio público, rior bonaerense que más creció en las últimas dé-
c. ¿Cuáles son los instrumentos puestos en juego? fortalecimiento de identidad local, rehabilitación cadas. El incremento de la población y las escasas
socio urbana. posibilidades de expansión de la ciudad generó
Se empleó el reajuste de tierras que es un instru- una demanda de inmuebles y tierra que provocó
mento regulatorio para la recuperación de plus- Integración territorial: Mejora de la accesibilidad el aumento de los valores, inaccesibles para los
valías, en el cual el Estado compra o adquiere en sentido Este – Oeste. Aperturas en la traza del sectores medios y bajos. En 2007 unas 2000 fami-
tierras y posteriormente reajusta los patrones de FCGM Ramal a Tigre, apertura vial Este – Oeste y lias –sin acceso al crédito bancario- carecían de
propiedad, reservándose parte de la tierra para Norte – Sur. vivienda propia.
proyectos urbanos. El sustento legal para su apli-
cación fue el Decreto-Ley 8912 y la Ley 14449 de d. ¿Existe relación explícita o implícita entre la in- b. ¿Cuál es la estrategia propuesta para su reso-
Acceso Justo al Hábitat, en lo referido a la gestión tervención y las políticas locales de ordenamien- lución?
de movilización de suelos. Lo cual implica el uso to territorial?
de herramientas activas de ordenamiento territo- Se desarrollaron nuevas herramientas y meca-
rial, pasando de un urbanismo pasivo, reglamen- El desarrollo de la política territorial municipal nismos en las políticas de tierras para ampliar la
tarista y normativo, a un urbanismo activo, donde se basó en el Plan Estratégico y de Desarrollo oferta que permitieran la regulación del valor del
el Estado pueda controlar el suelo y el mercado Urbano. En 2005 se creó la Subsecretaría de Pla- suelo a partir de la recuperación de plusvalías ur-
inmobiliario, capturar plusvalías y distribuir ren- neamiento Urbano, Tierras y Vivienda, de la Se- banas. De esta manera, el Estado genera oferta de
tas. Mediante el Plan de Desarrollo Urbano se pro- cretaría de Obras e Infraestructura Pública. Esta terrenos y dispone de otros para la construcción
puso intervenir sobre cinco concesiones de sen- Subsecretaría llevó adelante el Plan, marco de las de viviendas.
dos predios municipales localizados en el sector acciones para solucionar la problemática territo-
rial. El Plan Estratégico establece la orientación c. ¿Cuáles son los instrumentos puestos en juego?
costero, que por su ubicación y usos significaban
una gran oportunidad de rentabilidad económica. de la gestión para nivelar socialmente las áreas
cercanas al Río Reconquista con el resto del Parti- A través del instrumento de contribución por me-
joras (Ordenanzas de Trenque Lauquen Nº 3184 y dicar población con necesidades habitacionales, construcción de las viviendas y de auditar el pro-
3185/09) se dispuso un gravamen del 12% del va- logrando que los nuevos propietarios accedan al ceso, y el Gobierno Municipal de diseñar el pro-
lor de los lotes que se beneficien por una rezoni- suelo con valores sociales y no los fijados por el yecto, licitar y adjudicar la obra, contratar la em-
ficación administrativa, lo cual cambió el estatus mercado. presa constructora, certificar el avance de obra,
normativo de unos 3000 lotes y adquirió unos 700 gestionar recursos, desarrollar el trabajo social
que fueron destinados a la construcción de vivien- Caso 5. Barrio “Los Eucaliptus” Partido de Quil- y configurar el listado de beneficiarios. Una pri-
das sociales (en su mayoría del Plan Federal 2) y mes, Provincia de Buenos Aires mera etapa abarca se divide en dos partes. La pri-
otros vendidos en concursos de precios y licitacio- mera corresponde a una hilera de viviendas agru-
nes a valores estimados en el 50 % de lo ofrecido Se trata de un conjunto de viviendas construido padas cada 4 o 6 unidades sobre las Av. La Plata
en el mercado privado, generando una depresión a partir del Plan Federal de Construcción de Vi- y Av. Lamadrid y la segunda consta de otra hilera
de los valores generales y facilitando el acceso a viendas - Subprograma de Urbanización de Villas de viviendas ubicadas atrás de las construidas en
quienes tenían vedada esta posibilidad. y Asentamientos Precarios. El caso corresponde a la primera etapa. La segunda etapa se encuentra
un barrio de la ciudad de Quilmes ubicada a 20km en proceso de licitación.
Esto se logró por la voluntad política de reequili- de Capital Federal. Se localiza en la intersección
brar el crecimiento de la ciudad. El concepto de de Av. La Plata y Av. Lamadrid, abarca 8 hectáreas c. ¿Cuáles son los instrumentos puestos en juego?
plusvalía es aplicado como complemento de la en las cuales se construirán 230 viviendas para
Contribución por Mejoras, lo que implica que los una población aproximada de 1380 habitantes. El El financiamiento para el Subprograma de Urba-
propietarios de quintas aledañas a la ciudad –en entorno se encuentra dotado de equipamientos nización de villas y asentamientos precarios es
caso de subdividir-deberán tributar a la Comuna e infraestructura, como centros de salud, escuela dirigido a los gobiernos locales quienes mantie-
un porcentaje de esos terrenos, sobre la base de primaria y secundaria, centro comercial, delega- nen la relación con las empresas constructoras. El
que: “Es contrario a la justicia social y a los mí- ción policial y equipamiento social. Instituto Provincial de la Vivienda reembolsa la
nimos principios éticos y jurídicos que el propie- inversión con cuotas mensuales que pagará la
tario de la tierra recupere para sí la totalidad de a. ¿Cómo es visualizada/caracterizada la proble- población destinataria. Este mecanismo se da en
aquellas rentas que no se derivan de su esfuerzo mática? Quilmes, como en todos los municipios suscriptos
y trabajo propio, sino del esfuerzo de la colectivi- al convenio marco.
dad” (Ord. Citada). El predio ha sido cedido al gobierno nacional por
la empresa Obras Sanitarias, hoy AySA (Agua y En 2008, comenzaron a implementarse instru-
d. ¿Existe relación explícita o implícita entre la in- Saneamientos Argentinos S.A.), a mediados de los mentos de gestión desde el Municipio de Quil-
tervención y las políticas locales de ordenamien- 70s a partir de que un grupo de personas prove- mes, a través de la Secretaría de Planeamiento
to territorial? niente de distintos puntos de Capital Federal –de Estratégico, Obras y Servicios Públicos, Tierras y
la cual fueran virtualmente expulsados- se instaló Vivienda. Entre 2008-2011 se concretó la prime-
Construir más de 400 viviendas con el Plan Fe- en conocimiento del no uso del predio. En ver- ra etapa, entregando alrededor de 60 unidades.
deral, se logró porque el municipio pudo demos- dad, el área se utilizaba como espacio público de Mientras tanto, se realizaron obras de agua pota-
trar la disponibilidad de lotes obtenidos con la recreación sin equipamiento. Hay dos modos de ble con conexiones para una población de 2.164
incorporación del instrumento de recuperación ver la problemática: la carencia habitacional y de habitantes. A la fecha, se encuentra en licitación
de plusvalías por contribución por mejoras, que tierra para los ocupantes originales, y –por otro las viviendas e infraestructura, que corresponden
le posibilitó la compra de tierras a las que prove- lado- la reacción prejuiciosa de los vecinos perte- a la segunda etapa.
yó de infraestructura, servicios y equipamientos; necientes a sectores medios de la población.
generando un nuevo eje de crecimiento de la ciu- d. ¿Existe relación explícita o implícita entre la in-
dad. Esto representa un caso de políticas de in- b. ¿Cuál es la estrategia propuesta para su reso- tervención y las políticas locales de ordenamien-
clusión social e integración urbana que permitió lución? to territorial?
–mediante una activa regulación del suelo- ra-
El Gobierno Nacional se encargó de financiar la El código de ordenamiento territorial del Mu-
nicipio define al área como zona residencial de concepción de la búsqueda de resolución de esas
baja densidad, por lo que no hubo que modificar demandas, conlleva la necesaria búsqueda de
la normativa vigente. Las viviendas se ubiquen integración espacial y social al conjunto urbano,
en intersticios de tejidos urbanos consolidados, de modo de garantizar el derecho a la ciudad.
se respeta la trama y tipologías, siendo viviendas (Los temas urbanos priorizados).
en tira de dos o tres niveles de construcción tradi- • La implementación de políticas e instrumentos
cional. El área cuenta con buena accesibilidad al creativos que cuestionen la lógica liberal de
transporte público, pero no están previstos equi- funcionamiento del mercado inmobiliario y
combatan las inequidades urbanas, recuperando
pamiento, mobiliario urbanos, arbolado, calzadas
para los grupos sociales postergados, los
ni aceras.
incrementos que se producen en la valoración
inmobiliaria a partir de la inversión del conjunto
PARTE III. CONSIDERACIONES FINALES social y del Estado en particular. (Recursos
Producto de la indagación realizada al momento, puestos en juego).
solo se cuenta con resultados abiertos que aun no
pueden ser considerados conclusivos. No obstan-
te, se pueden puntualizar algunas consideracio-
nes (aspectos centrales de la investigación) que
devienen de los avances conceptuales realizados,
y que han constituido objetos de observación en
los casos en cuestión. A tal fin se ha construido
una matriz que expone y compara tales aspectos.

SÍNTESIS DE LA CONCEPTUALIZACIÓN
• La detección de un singular cambio
de paradigma en la consideración de la
problemática del hábitat, de enfoques que lo
entendían como una situación coyuntural a
la necesidad de su inserción en una política
social que demanda una resolución integral.
(Visualización de la problemática).
• La comprensión que el abordaje tradicional de
la problemática del hábitat no puede resolver
las necesidades reales y crecientes de cada vez
más amplios sectores de la comunidad, impone
asumirlo como una cuestión estructural y no
coyuntural. La gestión de las políticas urbanas
consecuentes, conllevan el reconocimiento de
esta situación. (La decisión política).
• La postergación de las demandas
habitacionales implica segregación social,
la cual se origina en la exclusión del sistema
productivo y del consumo. Una nueva
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