Seccién Quinta FORMAS DE ESTADO 19. Estado unitario. 20. E1 Estado federal. 21. Uniones de Estados. 22, La Confederacién. 28. El Estado y la comunidad internacional Una vez configurado el Estado como forma de organizacién politica con todos sus elementos inherentes, éste puecle es- wucturarse de diversas maneras y presentar distintas formas. Seguin el criterio adoprado, son multiples las clasificaciones de Estado formuladas por los estudliosos. Sin embargo, antes de senalar el criterio a que adhicren Jos autores de esta obra, es preciso advertir Jo que se entiende por “forma de Estado” para no incurrir en el clisico error de con- fundirla con las “formas de gobierno”. La forma de Estado atiende fundamen talmente a la estructura del poder, del cual ¢l Estado es e! titular; considera la distribu- ci6n espacial de la actividad del Estado. La forma de gobierno, en cambid, concierne al ejercicio del poder; considera la dist bucién orgnica de la actividad del Estado. Atiende ala forma como se ejerce el poder ycomo son designados los gobernantes. Asi, solamente, puede explicarse que Estados de estructura semejante estén regidos por formas de gobierno diferentes. Asi, EE.UU. Alemania son Estados federales, con gobier- no presidencial el primero y parlamentario el segundo. Y, a la inversa, dos formas de gobierno semejantes pueden darse en for- mas de Estado diferentes: México y Chile se gobiernan segiin el régimen presiclencial, siendo el primero de estructura federal ¥ unitario el segundo. Para clasificar los Estados adoptaremos el punto de vista juridico. Juridicamente, Ja forma de Estado deriva de la estructura interna del poder estatal. En efecto, segtin que el aludido poder tenga un titular tinico 0 que él se impute a centros miiltiples de potestad, estaremos en presencia de dos formas de Estados diversas que tradicional- mente se clasifican en simplesy compuestas, pero que aqui designaremos directamente como Estado unitario y Estado federal. De este modo, si el poder estatal se dis- tribuye en varios territorios que lo ¢jercen en forma aut6noma, estaremos frente a una estructura federal. Si, por el contrario, el poder estatal emana de un cenuo tinico, el orden sera unitario. Contra la opinién generalizada, y con elafin de rectificar errores metodologicos, no consideraremos dentro de las formas de Estado la Confederacién ni las Uniones de Estados. Estimamos que tales formaciones no constituyen, en general, forma de Estado porque no son Estados. En primer lugar; la Confederacién carece de una Constitucion Politica comtin, no tiene autonomia cons- tucional. Carece de un centro de poder soberano con autoridad sobre los ciudadanos de cada Estado confederado. Carece de un grupo humano unificado, lo mismo que de un territorio comin. En suma, la Confede- racién de Estados no retine las condiciones de existencia o elementos que cualifican a un Estado como tal y mal podria, entonces, ser consiclerado como una de sus formas. En consecuencia, dicha formacién sera es tudiada, junto con las Uniones de Estados, a continuacién del Estado federal.! 19. ESTADO UNITARIO Estado unitario es aquel que no posee mis que un solo centro de impulsién po- ase G1 AZ ULLOA, SERGIO, Deco Consttucional nstituciones Politicas, Universidad cle Concepcién, 1960. 87 prroniat JURIDICA x& ' ,| A Manual de Derecho Politico. litica y gubernamental. Es servido por un titular tinico, que es el Estado. La estructura de poder, la organizaci6n politica es tinica, en tanto que un solo aparato gubernamental cumple todas las funciones estatales, Los individuos obedecen a una sola y misma autoridad, viven bajo un solo régimen constitucional y son regidos por una legislacién comtin. El poder estatal se ejerce sobre todo el grupo humano que habita el Estado, se dirige a una colectividad unificada. Las de- cisiones politicas obligan por igual a todos los gobernados. “Ades, el Estado unitatio se caracteriza porque la organizacién politica abarca todo el territorio estatal y rige para todo su am- dito sin entrar a considerar las diferencias locales o regionales que pudieren existir, El Estado unitario, por tanto, es aque! en que el poder conserva una unidad en cuanto a su estructura, al elemento humano y al territorio sobre el cual recae” Sin embargo, no debe asimilarse esta idea a la de Estado monocritico o totali- tario, La unidad monocratica exige una concentracion organica del poder en las manos de uno solo 0 de algunos. El Estado unitario, en cambio, es compatible con un régimen politico de divisién de poderes 0 distribucién de funciones. Es decir, varios 6rganos pueden concurrir al ejercicio del poder estatal unitario. El totalitarismo, que descarta tocta limitacién al poder del Esta- do, no depende de una estructura estatal simple o compuesta, pero si de Ia extensi6n dada a su actividad sobre los individuos y la colectividad. El Estado unitario constituye una forma de Estado que se caracteriza por la centra- lizaci6n politica, 0 sea, que la competencia legislativa esté reservada a los érganos cen- trales, de tal modo que si existen autoridades locales la descentralizacin consiguiente sélo alcanza a la ejecucién de la actividad estatal, Este tipo de Estado es la forma en. que se realiza del modo mas perfecto la FVer PRELOT, MARCEL, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 3eme. édition, Dalloz, Parts 1963, pp. 292-226. 88 idea del Estado, porque en él un pueblo es organizado sobre un tinico territorio y bajo un solo poder.® El Estado constituye una organizacion yun orden para el ser humano que tiende por si mismo hacia la unidad. El proceso de centralizaci6n es un fenémeno natural inherente al Estado, que se manifiesta desde que nace como forma politica tipica de los tiempos modernos. El poder central surge como un centro de atraccién que tiende a absorber a los poderes locales para for- mar una sola unidad de Ia cual emanen las decisiones politicas. La formacién del Estado y la centralizaci6n son dos fenéme- nos correlativos. Hoy dia, sin embargo, frente a la com- plejidad de la vida contemporanea, el Es- tado, para proveer mejor a Ia satisfaccién cficiente de los multiples intereses colectivos, tiende a la descentralizacién y a traspasar facultadesa diversos organismos. El Estado unitario ha ido incorporando los Sistemas de administracién local que pueden ir desde una mera desconcentracion de funciones hasta una descentralizaci6n administrativa o, més atin, de caracter politico. La actividad del Estado, entonces, puede organizarse en forma centralizada o en for- ma descentralizada, segrin que ésta emane ‘ono de un centro tinico de decisién. ‘Centralizacién y descentralizacién son dos diferentes manifestaciones de la orga- nizacién del Estado atendiendo a la forma como éste desarrolla su actividad, y no de- ben entenderse como dos categorias rigu- rosamente limitadas, sino mas bien como una serie continua de diferentes grados y ‘opuestos que nunca se dan enteramente puros en la realidad. 19.1. La centralizacion “La centralizacién se produce cuando el poder piiblico se convierte en el centro Unificador de todas las funcionesy las ejerce en una congestién de la autoridad publica. 3 Lope7, ob. cit, p. 242.blo joy ién hde es0 bral ge en, ado tro ree fica. El poder politico esta centralizado cuando Iaautoridad que rige el Estado monopoliza, junto con el cuidado del bien puiblico en todos los lugares, de todas las materiasy en todos los aspectos, el poder de mando y el gjercicio de las funciones que caracterizan a la potestad ptiblica.* Se configura una sola estructura admi- nistrativa donde los jefes de las divisions ysubdivisiones son agentes que ejecutan y transmiten las decisiones del poder central, tanto las instrucciones generales como las 6rdenes particulares. E] Estado unitario centralizado constituye ‘una organizaci6n piramidal. Las 6rdenes descienden desde la cispide (la capital del Estado) a la base (los tiltimos villorrios) Del mismo modo los recursos humanos, econémicos y naturales de los niveles lo- cales y provinciales se remontan desde la base hasta Ia ctispide. Las colectividades inferiores no poseen érganos propios ni poder de decision. Evidentemente, tal grado de centraliza- cién no existe en el mundo contemporaineo, donde las dimensiones del Estado, con sus millones de habitantes y sus multiples nece- sidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus funciones y su capacidad de decisién. Frente a las inoperancias de la centralizacion han surgido dos correctivos: la desconcentraci6n, yla descentralizacién> 19.2. La desconcentracién La desconcentraci6n se caracteriza por- que los agentes del poder central no sélo se limitan a ejecutar las decisiones, sino que disponen de competencia en determinadas materias, quedando, respecto de éstas, al margen de la jerarquia central. El centro no toma mas que una parte de las decisiones. Los agentes locales del poder central tienen competencia para adoptar ciertas decisiones sobre deter- minados asuntos respecto de los cuales T BIDART CAMPOS, Derecho Politico, Buenos Aires, i. PRELOT, ob. cit, p.22 89 Seceién Quinta: Formas de Estado no estan sometides al poder central, en- tendiéndose si que en cuanto érganos como tal permanecen jerarquicamente subordinados. En suma, un 6rgano transfiere faculta- des y atribuciones a otro drgano, pero éste queda sujeto a la dependencia jerarquica de aquél. La desconcentracion no crea agentes independientes, s6lo desplaza el centro de poder de decisidn. Es el traspaso de compe- tencia de un érgano de la administraci6n a otra inferior, El Grgano desconcentrado carece de personalidad juridica, no acttia por si mis- mo, sino con la personalidad juridica del 6rgano central. Por ejemplo, en Chile, las, oficinas del Servicio de Impuestos Internos en las regiones. Para muchos autores, especialmente franceses, la desconcentracién es una ¥ riante de la centralizaci6n, una especie de centralizacién imperfecta. 19.3, La descentralizacion Descentralizar en su acepeién més lata implica una separaci6n. “Descentralizar quiere decir separar del centro, conside- rindose como la antitesis de centralizar, 0 unir en el centro”. Existe descentralizacién cuando, en distinta medida, se admite que el poder ptiblico y/o las funciones piiblicas estén. distribuidos y sean ejercidos con mayor 0 menor independencia por ciertos grupos estructurados en el seno del Estado (co- ‘munas, provincias), 0 por érganos creados especificamente para tales propésitos. “La descentralizacion implica siempre una distribucién de la actividad del Estado que se manifiesta sea como distribucién det poder-o dicho de otro modo, como diver- sidad de fuentes originarias del derecho positivo— 0 como distribucién de funciones derivadas a través de érganos subordinados. Por lo comin se daa la primera el nombre © BinaRr, ob. cit, p. 397, canons uRIDICA occas OBb. Manual de Derecho Politico de descentralizaciin politicay a la segunda el de descentralizacién administrativa. 19.3.1. Descentralizaciin administration. Con el fin de aumentar la eficiencia de los servicios puiblicos, incorporar al progreso los recursos locales y ejercer mejor el mando, el Estado distribuyesus funciones y crea rganos para cumplir cometidos especificos. El Estado descentraliza la ejecucién de la norma, es decir, realiza una administraci6n “indirecta” de los asuntos, ya que no administra un Grgano central sino una persona juridica creada por él. Los organismos descentralizados se ca- racterizan porque no estan subordinados Jjerarquicamente a ningiin otro érganoadmi- nistrativo sino que reciben sus atribuciones directamente de la ley que los crea. Ademas, estén dotados de personalidad juridica y patrimonio propio en virtud de laleyy son responsables ante el Poder Central. Ejercen, funciones del Estado y funciones propias y especificas. Pero, evidentemente, estén Sujetosal control del poder central, control que se ejerce sobre los 6rganos y sus actos yque recibe el nombre de “tutela’, Esta se diferencia de la dependencia jerarquica -forma de control propia de los érganos desconcentrados-, porque se ejerce a tra- vés de un érgano contralor. Ademés, los Organos desconcentrados carecen de per sonalidad juridica y de patrimonio propio: consiste, como ya dijimos, en la traslacion, de funciones de un Grgano administrativo a otro. La descentralizacién, en cambio, origina una persona juridica dirigida por sus propias autoridades. La descentralizaci6n administrativa pue- de o no tener asiento territorial. Ejemplo de descentralizacién administrativa con diferenciacién territorial lo constituye la actividad que corresponde a una munici- palidad, que en el ordenamiento constitu- Gional chileno es definida por el articulo 118 inciso 4 de la Constituci6n Politica. Y ejemplo de descentralizacién administrativa o de servicios sin base territorial lo cons- LP, ob. cit, p. 230 BD on jURIDICA veo 90 tituye la actividad que corresponde a un ente encargado de cumplir determinado servicio ptiblico, sea en un Estado federal © unitario, como es el caso de la Empresa Nacional de Mineria, en nuestro pais, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Mineria. ‘Ahora bien, estos organismos descentrali- zados actiian a través del poderdel Estado, no se autogobiernan, “no tienen competencia para dictar las normas que rigen su activi- dad”,* se administran por normas particu- lares, simples medidas de aplicacion, pero no por disposiciones normativas originarias. Ensuma, la descentralizacion administrativa no afecta la unidad politica del Estado sino, que se circunscribe a la organizacién de la administraci6n. La descentralizacién administrativa comporta una pluralidad de instituciones secundarias que nacen y dependen de la institucién central. Siguiendo a M, Prélot diremos que “la descentralizacién es pro- piamente un régimen de co-administracién, en el cual resulta dificil determinar lo que corresponde a las adiminisuraciones descen- tralizadas y centralizadas. La trabazén de los Srganos, de los recursos y de las respon- sabilidades es tal que en la mayorfa de los casos es dificil reconocer al que dirige. En. sintesis, la descentralizacién, creadora de instituciones, es igualmente limitadora de sus libertades. El poder central se desprende de ciertas funciones y atribuciones, pero puede retomarlas en cualquier momento. Es un régimen mas bien complementario que antagénico de la centralizacién. Le importa la unidad del Estado en si mismo, a pesar de implicar una atenuacién de ella en muchos casos”. 19.3.2. Descentralizacién politica. Se manifiesta como una distribucién del poder ptiblico, reconociendo diversas fuentes originarias de derecho positivo. Por lo general, requiere base territorial, es decir, un ambito espacial propio del ente u drganos, donde ejercera el poder que le corresponde, § Lopez, M.J.. ob. cit, tomo Il, p. 22. © PRELOT, ob. cit, p. 230, Se er F ‘ t < 1 t « ‘Seccién Quinta: Formas de Estado. Elente se halla investido de poder, de facultad para generar las normas que han de regir su actividad. El goce de descen- tralizacin politica no es el resultado de una concesién 0 delegacién de poder por parte del Estado, sino que tiene su origen en titulo propio. El poder emana de los 6rganos propios del ente. "Ademis, junto con ser capaz de regirse si mismo en forma auténoma, debe rev restir caracter ptiblico, es decir, estar encargado de gestionar una porcidn o un aspecto de la cosa ptiblica. La descentralizaci6n politica surge cutando las instituciones ejercen algu- nas funciones del poder piiblico, estando facultadas para dar 6rdenes obligatorias como las del Estado, dotadas lel mismo valor imperativo y operantes en una jurisdiecién territorial delimitada. Ejemplo tipico es el caso de la actividad que corresponde aun Fstado miembro de un Estado federal. La descentralizaci6n politica es un pro- blema que ataiie a la unidad politica del Estado. El poder politico se distribuye en varios territorios que lo ejercen en forma aut6noma. Esta forma de descentralizacin es caracteristica, de los Estados federales. En el Estado unitario, en cambio, el poder politico reconoce una sola fuente originaria, emana de un centro tinico. “La concentracién del poder significa, la vez, el monopolio reservado a los gobernantes fen la emisin de reglas juridicas (poder normativo) y la centralizacin en su pro- vecho de medios materiales para asegurar a ejecucién (fuerza ptiblica)”."° Lo que si puede distribuirse en un Estado unitario es la ejecucién de la actividad estatal, a través de las formas -ya explicadas- de desconcentracién y descentralizacién ad- ministrativa. Eventualmente, la descen- tralizacion politica puede presentarse en ciertos Estados unitarios, como en los casos, de Italia, Espaiia y Bélgica que, atendiendo a ciertos factores locales, han establecido “regiones auténomas” dentro de su terri- torio. Parte de la doctrina los denomina “Estados Regionales”. LOPEZ, ob. cit, p. 243. aL La Constitucién italiana contempla, junto a los entes territoriales propios de ‘un Estado unitario, es decir, las provincias y los municipios, a las regiones que son Unidades territoriales con autonomia ga- rantizada constitucionalmente, que go7an de facultades legistativas sobre las materias que la Constituci6n determina. Del mismo modo, en Espaia existen ciertas regiones, como Catalutia y Vasconia, que se caracte- rizan por detentar facultades legislativas y poser érganos legislativos propios. Asi- mismo, Bélgica presenta fuertes contrastes entre las zonas de Valonia y Flandes, que se diferencian por factores étnicos, lingiutsticos y religiosos, de modo tal que puede pre- verse que Bélgica podria derivar de Estado unitario a federal. 19 La regionalizacion Juridicamente, la regionalizacin se considera como una forma de descentra- lizacién con asiento territorial, que puede ser indistintamente de caracter politico 0 administrativo. En las tiltimas décadas el regionalismo ha cobrado especial importancia y se ha convertido en uno de los tépicos actuales de la literatura politica. Una serie de fac- tores evidencian que este hecho obedece ala necesidad de crear nuevas estructuras territoriales, Fenémenos tales como la répida urbanizacién, los cambios de los medios de comunicacién, de transporte y de edu- cacién han tornado obsoletos los antiguos limites territoriales de los municipios y de las provincias y propugnado un cambio en las formas territoriales. En ese proceso, la palabra regién ha servido como denomi- nacién comiin de estas nuevas estructuras: ierritoriales, sea en el orden supramuni- cipal, supraprovincial o supranacional. Son ejemplos del primer orden las “areas metropolitanas” con propia organizacién; del segundo, las comiinmente llamadas “re- giones”, y del tercero, las zonas abarcadas por ciertas organizaciones supraestatales, tales como la Unién Europes ‘Son variadisimos los significados de la cmon JuRIDICA oxcns OBee ee Manual de Derecho Politico palabra region. Puede entenderse como una unidad geogréfica, obra exclusiva de la naturaleza, como también se puede pensar en una unidad socioeconémica caracte- rizada por ciertas actividades € intereses. Pero, ademas, puede existir como ente ju- ridico-politico planificado por el hombre que ha tomado en consideracién clemen- tos geograficos, econémicos y culturales. En todo caso la regionalizacion no puede ser producto del arbitrio, es creacién de la voluntad humana, pero considerando un complejo de elementos proporcionados por la naturaleza. Desde el punto de vista jurfdico, la re- gidn ha sido definida como el “ente piblico territorial dotado de autonomia legislativa”, y también como la “entidad ptiblica terr torial dotada de personalidad juridica no originaria ni soberana; pero esas definicio- nes, si bien son validas para determinadas Constituciones que han contemplado expre- samente la regién, tales como la espaitola de 1931, la de 1978 y la italiana de 1947, no contemplan otros supuestos. Por eso, dada la multiplicidad de posibles manifestacio- nes, parece preferible no ensayar ninguna, definicién de caracter juridico y limitarse a tener presente que, en definitiva, en el indicado sentido, la regién no es otra cosa que el ente territorial estructurado sobre Ta base y concordancia con la regién geo- grifica y socioecondmica y cuyo grado de competencia estatal depende de muchas variables Por las razones expuestas, no es posible establecer en forma universal la naturaleza juridica de la region. Si nos atenemos a la institucionalizacion de ellas a través de la. Constitucién espaiiola y la italiana, cabria sostener que gozan de autonomia y que la potestad legislativa de que son titulares es del mismo caracter que la estatal, siempre, claro estd, dentro del marco constitucional nacional. En Chile se inicié en 1974 un proceso de regionalizacién administrativa con el fin de aprovechar mejor los recursos naturales, la distribucion geografica de la poblacién y la utilizaci6n del territorio nacional. Los D.L.N™ 573 y 575 de julio de 1974 modifi- coniat JURIDICA pe crite caron la estructura politico-administrativa del pais, dividiendo el territorio nacional en 1 regiones -incluida un Area Metro- politana-, éstas en provincias, y éstas, por tiltimo, en comunas. Entre los fundamentos de la regionaliza- cién cabe destacar que principalmente se perseguia: a) “un equilibrio entre el apro- vechamiento de los recursos naturales, la distribucion geografica de la poblacién y Ja seguridad nacional, de manera que se establecieran las bases para tna ocupaci6n, mis efectiva y racional del territorio na- cional”; b) “una participaci6n real de la poblacion en la definicién de su propio destino”; c) “una mejor utilizaci6n del te- ritorio y de sus recursos". La normativa referente a la regiona- lizaci6n fue recogida por el Acta Consti- uicional N° 2, de 1976, y posteriormente incorporada a la Constitucién_ Politica de 1980. Las normas atinentes a esta materia se encuentran establecidas en el articulo 3° de la Constitucién y en el Capitulo XIV titulado “Gobierno y Administracion In- terior del Estado”, Esta normativa ha sido objeto de varias reformas constitucionales dictadas con posterioridad a la enuada en vigencia de la Carta de 1980. Actualmente el articulo 3°, modificado_ por la reforma constitucional de 2005, es- tablece: “El Estado de Chile es unitario. La administracién del Estado ser funcional y terzitorialmente descentralizada, o descon- centrada en su caso, de conformidad a la ley: Los érganos del Estado promoveran el fortalecimiento de la regionalizacién del pais y el desarrollo equitativo y solidario, entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”. Por su parte, el articulo 110 inciso primero del Capitulo XIV dispone: “Para el gobierno yadministracién interior del Estado, el terri- torio de la Repiiblica se divide en regiones y éstas en provincias, Para los efectos de la administracién local, las provincias se di- Vidiran en comunas’. El gobierno de cada region reside en un intendente (art. 111 inciso 1), y en un Consejo Regional (art. 111 inciso 3). La administracién local de cada comuna reside en una municipalidad,Seccién Quinta: Formas de Estado _ constituida por el alcalde, que es su maxima autoridad y por el Concejo (art. 118). Cabe sefialar que del analisis de nuestro ordenamiento constitucional se concluye que el Gobierno Regional (constituido por ¢] Intendente y el Consejo Regional) y la Municipalidad se ajustan a las carac- teristicas propias de la descentralizacion, administrativa, ya que tienen un ambito propio de competencia segiin la ley orga- nica constitucional respectiva y gozan de personalidad juridica y patrimonio propios, debiendo observar “como principio basi- co la buisqueda de un desarrollo territo- rial arménico y equitativo" (art. 115). En la actualidad, la mayoria de los Estados son unitarios. Lo son Inglaterra, Francia, Suecia, Noruega, Portugal, Italia, Bélgica, Espaiia, entre otros. Los tres tiltimos ofre- cen, como sefalamos precedentemente, la peculiaridad de presentar formas de des- centralizaci6n politica, lo que los ubica en una situacin intermedia, ya que avanzan hacia formas de federalismo. También son unitarios China, Jap6n, Indonesia, Poloni Rumania, Bulgaria, Hungria, Albania, asi como la mayoria de los Estados de Africa y Asia y los paises latinoamericanos, con excepcién de México, Venezuela, Brasil y Argentina. 20. EL ESTADO FEDERAL, 20.1. Antecedentes Diversas razones pueden inducir a una colectividad a adoptar la estructura federal. Considerando ciertos factores geogrdficos, como su extensién territorial, por ejemplo, un Estado unitario puede decidir federarse, como en el caso de Brasil y México; 0 bien elorden federal puede ser el resultado de una vinculaci6n juridico-politica de Estados hasta entonces independientes, como es el ‘caso de los Estados Unidos y Suiza. Aparte de razones geopoliticas, existen otras de gran importancia que inducen naturalmente a Ia unién de ciertas regiones, como es, por ejemplo, la existencia de intereses econd- micos, politicos o estratégico-militares, una tradicin, ascendencia y lengua comunes. De todas maneras, la raz6n principal para optar a la organizaci6n federal es la con- viecin de que, a pesar de la reconocida necesidad de unidad nacional, las tradicio- nes regionales operan contra la fusion de Estados individuales en una organizacién estatal unitaria, siendo necesario que las diferencias culturales de las diversas en- tidades se mantengan por medio de un orden federal. Uniones de Estados de tipo federal han existido desde hace siglos. Por ejemplo, en [a antigua Grecia funcionaron las ligas bélicas, anfictiénica, helénica y aquea. En Suiza sc habla de la “alianza eterna” de sus, cantones desde el siglo XIV y XV. En los Paises Bajos se forms en 1569 la Unidn de Utrecht entre sus siete provincias norteiias, Pero ninguna de estas formaciones consti- tuy6 un auténtico Estado federal, en parte por la ausencia de drganos comunes con | jurisdicci6n directa sobre los ciudadanos de los Estados Asociados y en parte por la preponderancia de uno de los miembros. Oras asociaciones estatales, como el Sacto Imperio Romano Germénico, fueron, 0 bien asociaciones basadas en relaciones de vasallaje o feudales, o bien, en el mejor de los casos, de naturaleza semiconfederal.!! El Estado federal nace con la Constitucién norteamericana de 1787, que transformé a los trece estados independientes que com- ponjan la Confederacién, en trece estados miembros de un Estado federal. Este hecho fue producto de las circunstancias y de la necesidad practica de conciliar la existencia de una autoridad central con la de varios estados individuales."” Sin embargo, la denominacién de Estado | federal comienza a sonar por primera vez en los tiempos de la Confederacién Renana y ya en Zacharia von Berg, Kluber, etc., se encuentra usada como término contrapuesto aconfederacidn. Sin embargo, la denomi- nacién no penetra en el derecho positivo, donde contindan usdndose los términos T LOEWENSTEIN, K., Teoria de la Constitucin, Edi- torial Ariel, 1970, Espana, p. 955. 12 Ver texto complementario, atinente a pirrafo 20.1 de p. 102. 93 couse JURIDICA cece SDee BD nous uRiD1ea oven Manual de Derecho Politico federacién o confederacién como equi- valente al Estado federal. Asi acacce, por ejemplo, en el Tratado de Paris de 1814, en Tas Constituciones Suizas de 1848 y 1874. Es, pues, en la Literatura alemana donde surge la denominacidn Estado federal con tun contenido preciso y como contraste entre las Confederaciones yas nuevas formas de organizaci6n representadas, primero, por os Estados Unidos; mas tarde, por Suiza (1846); después por Alemania del Norte y el Reich (1867 y 1871). Pues, como quiera que se estimaba, en general, que en estas organizaciones existia un nuevo sujeto juuri= dico-politico independiente de los Estados componentes, se afirm6 la idea de que en ambas situaciones tenfan que corresponder términos diferentes, y de aqui que se con trapusiese Staatenbund (Confederacién, literalmente: Federacién de Estados) a Bundestaat (Fstado federal).!* 20.2. Concepto de Estado federal Lo que califica al Estado federal es que su actividad es objeto no sélo de descen- tralizacion administrativa, sino que ademas =y esto ¢s lo que lo diferencia del Estado unitario descentralizado- de descentraliza- cién politica. En consecuencia, el Estado federal reconoce varias fuentes originarias de poder politico. Una, que corresponde al gobierno central, y otras que son propias de los gobiernos regionales. Cada una acttia dentro de su esfera, de modo coordinado pero independiente. La estructura federal tiene el mérito y tal vez-el arte de conciliar Ja phuralidad con la unidad, de lograr la integracién de unidades autGnomas en una unidad superior. Los enfoques conceptuales del Estado federal son miiltiples y cada autor los for- mula segiin el o los factores que considere esenciales en su estructura, ‘Atendiendo a lasoberania, Antonio Carro observa que los Estados miembros pierden TF GARCEA-PELWO, MANUEL, Derecho Consttucion nal Comparado, Revista de Occidente, Madrid, 1964, p 216, sus soberanias peculiares, con lo que dejan de ser verdaderos Estados para convertirse en territorios o provincias del nuevo Estado federal, que pasa a ser el tinico soberano. Consecuentemente define el Estado federal como “la union de Estados en torno a una soberania comin a todos elios”.!* Por su parte, Marcel Prélot, consideran- do que todo Estado nace formalmente de una Constitucién, define el Estado federal como aquel donde existe una pluralidad de ordenamientos constitucionales, entre los cuales destaca uno como el principal y al cual estén subordinados los demés, sin perjuicio de que se le reconozcan formas de participacién a los ordenamientos cons- titucionales menores.'* EL Estado federal responde a necesidades pricticas de diversa indole -econémica, geografica, cultural, politica~ que lo im- pelen a distribuir el poder a través de su territorio. Atendiendo a esta necesidad de descentralizacién politica, Garcia-Pelayo considera que “el Estado federal significa una forma de divisién del poder politico no sélo desde el punto de vista funcional, sino sobre todo desde el punto de vista territorial, y con arregloa la cual hay un tinico poder para ciertas materias y una pluralidad de poderes (regionales) para otras”.!® El Estado federal se caracteriza por una especifica estructura, en que no slo se trata de equilibrar el poder central con los poderes regionales, sino de lograr una sintesis dialéctica entre ambos. Se trata de un Estado que debe integrar la unidad con, la pluralidad, la centralizacion y la descen- walizacion. Por una parte, esta el deseo de los Fsta- dos miembros de usufructuar de las venta- jas de la federaci6n, de abi su tendencia a ‘mantenerse en ella; por otra, esti el deseo de mantener su autonomia como unidad particular. De este modo, a existencia del Estado federal esta determinada por dos momentos contradic- TF CARRO MARTINEZ, ANTONIO, Derecho Politico, Editorial Universidad de Madrid, 1959, p. 237. "© PréLor, ob. cit, p. 233. © Cancis-PELAVO, ob. cit. p. 217.Seccién Quinta: Formas de Estado torios. la cohesién y el particularismo, los cuales dependen de una serie de factores extraconstitucionales de indole natural, econémica, social, etc En primer término estan los factores geo- grificos, tales como la contigitidad espacial, la cual crea un sentido de copertenenc que puede incluso acentuarse por el progre- so de las comunicaciones. Desde el punto de vista politico tiene una importancia de primer orden —al menos en la etapa inicial del Estado federal-, la inseguridad militar y, por consiguiente, Ia necesidad de defensa comtin frente a extraiios, porque no s6lo hace surgir la necesidad de la uni6n, sino que crea un supuesto de conciencia colec- tiva, ya que el peligro exterior hace superar © relativizar los antagonismos internos, Y este principio no rige solamente para los Estados federales que han surgido mediante Ia unién de Estados independientes, sino también para aquellos que se han formado mediante un proceso desintegrador de un Estado unitario que, si no llega a sus tiltimas consecuencias, se debe quiza a supuestos de indole militar, que contribuyen a man- tener todavia una conciencia comin por debajo de los antagonismos. Otro factor cohesive de primer orden esta represen- tado por elementos de indole econémica, es decir, por un lado por las ventajas eco- némicas que para los participantes pueden deyprenderse de la unién; por otro, por las posibilidades de acoplamiento reciproco de Ja estructura econdmica de cada uno de los Estados particulares. Una gran importan- cia cobra también la homogeneidad de la estructura social y de sus modos y formas. de vida, ya que sobre la unidad o similitud de esta estructura se basan contenidos co- munes de conciencia colectiva. No se trata de algo absolutamente necesario para la existencia del Estado federal, pero si de algo que pueda ponerla en peligro, y de lo que es buena prueba la Guerra de Secesi6n norteamericana. Y, en fin, es fundamental la similitud de instituciones politica, no s6lo porque de otro modo se producirfan fricciones entre los regimenes opuestos de los diversos Estados, intervenciones mas 0 menos abiertas de los unos en losasuntos de os otros, sino también, y ante todo, porque el Estado federal afecta a la existencia po- litica total del pueblo y su funcionamiento practico no seria posible sin una homoge- neidad politico-institucional que rebasara las particularidades de cada uno de los miembros. De aqui que las constituciones federales se ocupen no s6lo de fijar esta ho- mogeneidad, sino también de garantizarla, cstableciendo que los Estados miembros han. de tener determinada forma de gobierno, de cuya existencia, en caso necesario, se hace responsable la Federacién. Una de las razones del fracaso de la Constitucién Federal de la India de 1935 fue, sin duda, la heterogeneidad de las instituciones po- liticas albergadas en su seno. ‘Mas junto a estos factores cohesivos han de operar los faciores particularizadores. Como principales y generales podemos enu- merar los siguientes: en primer término, la existencia previa de las partes como unida- des politicas, sea como Estados, sea como colonias. Esta previa existencia puede ser inmediata a la formacién del Estacto federal cuando éste ha surgido de una unidad de Estados hasta entonces independientes, 0 puede ser un recuerdo histérico cuando el Estado federal se ha formado por desinte- gracién de un Estado unitario. En ciertos casos, es de gran importancia que las partes constituyan naciones en sentido cultural o simplemente comarcas diferenciadas por notas de indole cultural, como la lengua, las costumbres, el Derecho, etc. Motivo fre- cuente de particularismo es la divergencia de intereses econdmicos frente al resto; la capacidad financiera para hacer frente a sus propias necesidades y la diversa estructura econémica de las partes integrantes. Por consiguiente, el Estado federal reposa sobre una armonizacién de la tendencia a la unidad ya la diversidad, de modo que Ja acentuacién de los poderes de la Fecle- racidn sobre los Estados o de éstos a costa de aquiélla es funcién de la relacién entre ‘ambas tendencias.! F Garcia PELavo, ob. cit, p. 218. suonss FURIDICA ovine SB——————————_—_—_—--~-:~-SC—:~CS7T;«7T73; 73; ; }STCS*™~: BD oun JuRIDICa oe ou Manual de Derecho Politico 20.3. Caracteres fundamentales del orden “federal Cada orden federal puede presentar ciertos rasgos tipicos de su evolucién his- t6rica; sin embargo, la gran mayorfa de- tenta inexorablemente ciertos caracteres fandamentales que lo distinguen de otras formas de Estado.'* 20.3.1. Podercentral y poder locales. Es precisa la existencia de un poder central con 6rga- nos propios , frente a este poder central, la ‘existencia de una serie de poderes locales que actian en esferas territoriales que sue- Ten conservar ¢l nombre de Estado, pero que frente al Estado federal se denominan “Estados miembros”. En algunos paises es- tos miembros se llaman provincias, como es el caso de Argentina; cantones como en Suiza o territorios (Lander) como en Alemanii 20.3.2. Constitucién federal. La federacién se organiza sobre la base de una Constitucién que es ley suprema, y que juega el papel de norma central, valida para todo el territorio. Elacto constituyente del Estado federal es un acto politico que integra una unidad conjunta con colectividades particulares; un Estado federal se define, segtin Kelsen, como un Estado soberano compuesto de varios Estados. No hay tratado ni pacto que dé origen contractual a esa unidad de par- tes, sino una Constitucién que se erige en norma primera de validez para fundar la validez de los ordenamientos locales. Laprimacia de la Constitucién federal no significa negar la atribucién de los Estados particulares para darse su propia organiza- cidn constitucional y legal, sino solamente subordina estas organizaciones locales a las pautas de la federacién. La Constitucion federal sucle ser de tipo rigido, a fin de evitar modificaciones en perjuicio de los Estados miembros. O también para evitar perjuicios a los Estados que constituyen mi- En la sintesis ofrecida a continuacién hemos seguido de cerca las ideas de K. Loewenstein, Bidart yA. Carts, norfa, En todo caso, cada Estado miembro tiene también st Constitucién, que no puede ‘oponerse en manera alguna los principios constitucionales del Estado federal. 20.3.3. Distribucién de competencias. Poderes implicitos, La Constituci6n federal debe fijar taxativamente las atribuciones de la Federa- ciony de los Estados miembros, procurando buscar una coordinacién de intereses. Hay ‘una superposicin de gobiernos sobre la mis- ma poblacién y el mismo territorio, aunque ‘quepa distinguir las materias especificas de cada uno ~salvo las lamadas concurrentes ‘ocomunes-y la limitacién del poder de los Estados locales al ambito de sujurisdiccion territorial y de sus habitantes. En la distribucién de las competencias yace la clave de la estructura del poder fede- ral, Existe un minimo irreductible de com- petencias federales que son indispensables para un auténtico orden federal. Afectan a Jos siguientes campos: los asuntos exteriores, la defensa nacional, el sistema monetario, pesosy medidas, la nacionalidad, comercioy comunicaciones entre los Estados miembros y los medios financieros para llevar a cabo las tareas federales. Este catélogo minimo de competencias del Estado central, clasico en todas las organizaciones federales anti- guas, ha experimentado ~tras experiencias recientes- una ampliacién a causa de las tareas estatales exigidas por el Estado en materia de bienestar y otorgamiento de servicios. Ellas no pueden ser realizadas siexisten desigualdades territoriales en el Ambito de la organizacion federal. En efecto, la Constitucién Politica de los EE.UU. de Norteamérica sefiala expre- samente un conjunto de comperencias que pertenecen ala Federacidn de manera ex- clusiva o concurrente (Art. 1", seccién VII), indicando que los poderes que no se hayan delegado a la Federacién corresponden a los respectivos Estados (Enmienda X). Es claro, entonces, que la Federacién no puede ejercer otros poderes que aquellos expresamente enumcrados por la Constitu- cion. “Sin embargo, el desarrollo constitt ional de los Estados Unidos no ha seguido una linea tan rigida de interpretacién, y‘Seccién Quinta: Formas de Estado las competencias y poderes de Ia Federa- cidn se han extendido mas all de lo que a una rigida interpretaci6n del texto constitucional. Flo ha sido posible gracias ala adopcién del principio de los poderes implicitos y resultantes”.” ‘Asi se ha estimado que, ante la imposi- bilidad de establecer una lista exhaustiva. de todos los poderes que corresponden a la Federaci6n, el constituyente se limité a enumerar los objetivos fundamentales, debiendo entenderse que, ademas, estin dentro de la esfera de competencia del Congreso Federal todos los medios que sean apropiados al objeto, que se adapten a élysean acordes con la letra y el espiritu de la Constituci6n. Tal es el criterio para determinar si una medida federal cae denwo de los poderes implicitos. “Ademis, para que una medida tenga tal caracter, no es necesario que derive de manera precisa de un poder delegado concreto, sino que puede tener lugar como resultante de varios poderes o de toda la masa de ellos”. La doctrina de los poderes implicitos encuentra su origen en la misma Constitu- cién Politica norteamericana que, ademas de sefialar expresamente las atribuciones del Gongreso Federal, establece que éste podra “hacer todas las leyes necesarias y convenientes para el uso de estos pode- res y para el de todos aquellos de que, en virtud de esta Constitucién, puedan estar investidos el gobierno de los Estados Uni- dos o cualquiera de sus dependencias y empleados” (1, VIII). Evidentemente, en virtud de la teoria de los poderes implicitos, adoptada también en Argentina, las atribuciones del poder central se han ampliado en enormes climensiones, no previsibles al momento de la creacién de la Constitucién y que han permitido al Estado norteamericano enfrentar problemas econémicos, sociales y politicos, incluyendo dos guerras mundiales. 20.3.4. La soberanta es indivisible. La Cons- titucién no distribuye la soberania entre 1 Vease Gancla-PELavo, ob. cit, p. 361 el Estado federal y los Estados miembros; no lo hace porque la soberania es indivi- sible. Todas las atribuciones de soberani: corresponden al Estado federal. De ahi se deduce el principio general que el Derecho de los Estados miembros en ningiin caso puede infringir el Derecho de la federacién o Estado federal. El principio de la diswibucién del poder es entendido frecuentemente en la teoria constitucional como la existencia de una. doble soberania,*” atribuyendo el poder estatal originario y supremo, esto €s, Ia so- berania, tanto al Estado central como a los Estados miembros en sus respectivos campos de competencias. Esta concepcion es falsa y hasta peligrosa, como quedé mostrado en la crisis constitucional mas grave de los Estados Unidos, la Guerra de Secesién, hecha_ por los rebeldes sudistas bajo la bandera de la soberania estatal. En realidad, en los Estados federales existe tan slo la sobera- nia indivisible del Estado central que, en el marco de los limites constitucionales, ha absorbido la soberania originaria de los Estados miembros. La distribucién del poder estatal en una organizacién federal no puede ser equiparada con un sistema de doble soberanta, Desde el punto de vista de a distribucién del poder, la organizacién federal se propone y consigue proteger los derechos de los Estados miembros -y de una_ manera tan eficaz como sea compatible con la soberanja del Estado central contra una usurpacién y absorci6n anticonstitucional por parte del Estado central. Se propone asimismo la proteccién del Estado central frente alas intromisionesanticonstitucionales de los Estados miembros en los dominios asignados a su exclusiva competencia. © Tal esa eoria de la cosoberanfao dela doble soberania (deserita por Garefa-Pelayo, ob. cit, p. 220), «que surge en Norteamérica con as discusiones en torn ala Constituci6n de 1787. Sostenida por “El Federa- Iista’, fue montada con afin politice por Hamilton afin de abrir cauce a la federacién norteamericana dentzo de ls opinién publica, Popularizada en Europa por Tocqueville, construida en Alemania por Weitz ¥sus dliscipulos, se conviriié en teorfa dominante a mediados del siglo XTX, aproximadamente. rroniat JURIDICA pecnite mBbe 20.3.5. Sistema bicameral. Todo estado federal suele tener un sistema bicameral. En general, el pueblo queda representado bajo dos modalidades diferentes: una Cé- mara elegida en proporcion al ntimero de habitantes como en los Estados unitarios- y otra Camara elegida en forma igualitaria por cada uno de los Estados miembros —ex- clusiva de los Estados federales-. Es el caso de los Estados Unidos, con su Camara de Representantes -representacién propor cional-y el Senado -representacién de dos senadores por cada Estado miembro. 204, Principios que rigen el Estado federal No obstante las diferencias que puedan existir entre los Estados miembros, el Estado fedcral conforma una unidad; y, por encima de los rasgos locales, éste se alza como un grupo humano uniforme que habita un territorio propio y cuyo poder es soberano hacia dentro hacia fuera, pues su autonoméaconstitucional es incondicionada, y posee la competencia de las competencias. Ademés es producto de una Constitucién, pues esta basado en un acto de soberania de un pueblo. Elorden federal no es un orden de sim- ple agregacién y superposicién de Estados. No se trata de sobreponer varios ordena- mientos constinucionales particularesa un ordenamiento colectivo, sino, como ya se expres6 en paginas anteriores, de resumir en una nueva unidad dialéctica los diversos aspectos del Estado federal. En la fusidn y compenetracion lograda entre Ia unidad y ta pluralidad, entran en juego dos principios o leyes que rigen el Estado federal: el principio de la autonomfa yel principio de la participacin. 20.4.1. Principio de la autonomia. De acuerdo a esta ley cada Estado miembro feclerado conserva cierta independencia en la gestion, de sus asuntos. Esta autonomia se traduce en la existencia de una Constitucion propia libremente establecica por cada Estado y libremente modificable, siempre que no se ‘oponga a los principios establecidos por la Constitucién federal. BD coronas WRIDICA oe Manual de Derecho Politico _ 98 Elordenamiento constitucional del Estado miembro configura un régimen de gobierno, completo, es decir, comporta todos los orga. nosa través de los cuales el poder estatal se manifiesta habitualmente. La auitonomia del Estado federal no solo implica la autono: administrativa, es decir, la ejecuci6n de las normas, sino la competencia legislativa, es decir, la capacidad de darse a si mismo las normas que regulan su funcionamiento. Ademis, implica la existencia de tribunales propios para aplicar las reglas. En consecuencia, y pese a establecerse un orden de prioridad a favor del Estado federal y su Constitucin, existen ambitos locales en Tos cuales las Constituciones esta- duales pueden regular ciertas materias sin limitaci6n. Los Estados miembros disponen de verdadera autonomia constitucional. Ademis, las autoridades que gobiernan un Estado federado emanan de su propio grupo humano y ejercen el poder en forma auténoma, no son meros agentes ni estan, sometidos a tutela alguna. Por tiltimo, cabe agregar que la Consti- tuci6n politica de un Estado miembro es, por lo general, de tipo rigido. Contra lo que sucece en un Estado unitario, donde cl poder central puede aumentar 0 reducir el grado de descentralizaci6n territorial, las competencias de un Estado federado no pueden suprimirse ni restringirse sin su consentimiento o intervencién.”! 20.4.2. Principio de la participacin. Con arre- glo a este principio, los Estados federados colaboran en la formacién de la decisién que valdra para toda la Union, Las rela- clones a que éste da lugar se manifiestan en la participaci6n de los Estados como personalidades auténomas en la formacion de la voluntad federal y en la reforma de Ja Constituci6n federal. La participacion de los Estados miembros en la formaci6n de la voluntad federal tiene lugar através de una Camara compuesta de representantes de los Estados que recibe diversos nombres, segtin los paises: Senado 3 PRELOT, ob. cit. pSeceién en los Estados Unidos de Norteamérica; Consejo de Estado en Suiza; el Consejo Fe- deral 0 Bundesraten Alemania, La eleccién de sus miembros puede hacerse con arreglo a los siguientes métodos: a) por el cuerpo electoral de los Estaclos miembros; b) por determinados drganos constitucionales de los Estaclos, y c) dejando a la decision de los Estados miembros el método y el érgano competente para su elecci6n. Ademds, Ios miembros de la Camara Federal pueden estar en relacién de pari- dad 0 hegemonia, que es la solucién mas admitida, como acontece en Estados Uni- dos, por ejemplo; o bien atendiendo ala importancia, poblacién, riqueza, tamaiio u otros factores, como sucede, por ejemplo, en Alemania. Finalmente, la participacién de los Esta- dos miembros en la reforma constitucional hace que los Estados se integren en el orden. constitucional conjunto, interviniendo en la actividad suprema de la vida constitu Gonal. Tal participacién tiene lugar por alguno o por ambos de estos sistemas; 0 por el derecho de iniciativa de la Camara Federal, o por la ratificacion de las refor- mas propuestas, sea por Camara, sea por cl puchlo de los Estados, sea por 6rganos de Estados. Ahora bien, asi como los Fstados miem- bros participan de la actividad politica fe- deral reciprocamente, el Estado federal no s6lo participa sino que limita los ordena- mientos constitucionales locales en varios aspectos. En primer lugar, la Constitucion fede- ral impone a los Estados ciertos principios y formas concretas de existencia politica (inspiraci6n democratica o comunista, com- posicidn y determinacién de los diferentes Grganos, etc.), que es esencial para lograr tuna vida politica homogénea que contribuya ala unidad del Estado federal. El derecho federal, como sabemos, tie- ne primacia sobre cl de los miembros; en otras palabras, las normas juridicas esta- blecidas por los Estados pierden validez si estin en contradiccién con las normas juridicas establecidas por la federaci6n. El Estado federal se expresa, pues, en un solo 99 inta: Formas de Estado, orden juridico, cuya validez descansa en la Constitucién federal.” En caso de conflictos entre el derecho federal y local decide un érgano federal denominado Tribunal Federal con deter- minadas competencias, segtin materias y personas, v que decide soberana, judicial ¢ inapelablemente. Resuelve conflictos en- we los Estados miembros, entre éstos y la Federacién y en los asuntos suscitados por Ia aplicacién del derecho federal. Como puede apreciarse, no obstante el funcionamiento real de los dos principios mencionados, es decir, la autonomia de los Estados miembros y su participaci6n en los asuntos de la Federacién, el poder central es poderoso y posee varios instrumentos para sometera los poderes locales. La tension en- te la unidad y la pluralidad no se mantiene de modo inmutable, varia constantemente, de donde derivan las distintas estructuras que puede asumir un Estado federal. Ac- twalmente se observa un movimiento de tipo centralizado, hacia la mayor unidad y preponderancia del érgano federal, en desmedro de la autonomia estadual. 20.5. Tipos de Estados federales y tendencia a la centratizacién ‘Tras el desarrollo del orden federal en los Estados Unidos de América éste se fue implantando en diversos paises del mundo. Asi, en América son Estados federales Cana- da, México, Brasil, Venezuela y Argentina; en Europa, Alemania, Suiza, Austria; en Asia y Oceania, India, Pakistén y Australia, entre otros, Es interesante recordar que en Chile se aprobé en 1826 una ley que implantaba el régimen federal, experiencia que terminé en un completo fracaso.2* No todos los Estactos feclerales se atienen estrictamente a los caracteres clasicos, vlos principios de la autonoma y a participacion no juegan de la misma manera. Algunos Estados colocan el centro de gravedad en ® GaRciMPELav0, ob. cit, p. 238 ® Ver texto complementatio,atinente a pavrato 2055 de p. 107. rorrontat JURIDICA pe citManual de Derecho Politico los Fstados miembros y confian a éstos la mayor parte de las tareas piblicas; otros en cambio robustecen las competencias de la federacién y se caracterizan por una orientacién centralizadora. Es posible observar esta diltima tenden- cia por diversas razones, cuales son ciertas ‘emergencias como la guerra y las depresiones econdmicas que obligan a la concentracion de esfuerzos ya la actuacién unitaria para afrontat los problemas; el intervencionismo estatal en determinados servicios que s6lo pueden ser prestadlos eficazmente si se esta- blecen a nivel nacional; la avuda financiera que en algunas ocasiones presta el Estado a los miembros a través de subvenciones para cumplir ciertos cometidos; los adelan- tos técnicos que, sobre todo en materia de comunicaciones, superan el aislamiento y facilitan la unién del poder Central en las comunidades locales. Ademas, las cadenas de periddicos y otros medios de comuni- cacién masiva permiten la formacién de una opinién ptiblica federal; por tiltimo, a recaudacién ce impuestos en favor de Ja federacién es un instrumento que le da enorme poder al 6rgano federal, favore- Gendo la tendencia centralizadora. 21, UNIONES DF ESTADOS Comtinmente los Estados se relacionan entre siy,a través del tiempo, algunos han formado ciertas uniones que sin llegar a constituir un nuevo Estado, conforman un agregado politico distinto dentro de Ja comunidad internacional. Justamente, por no ser realmente Estados, no han sido consideradas como formas de Estado junto al Estado Unitario y Federal. Hoy dia ninguna de estas uniones subsistes Jos Estados han buscado otras vias de orga- nizacion internacional."* pero por su valor hist6rico interesa considerar la Uni6n Perso- nal, la Uni6n Real, yla Confederacion. Ver texto complementario, afinente a para: fo 23.1 de p. 108. En este punto hemos seguido de cerca a GaR- GINPELNO, ob. cit, p- 205 1 JURIDICA or cue 21.1, La Union Personal Existe la Unidn Personal cuando dos Estados independientes y separados se en- | cuentran unidos por la circunstancia de tener en comin un mismo Jefe de Esta~ do, generalmente un monarca. Es decir, las Coronas de dos Reinos coinciden en | a persona de un mismo titular, pero con- servandose ambas comunidades estatales independientes y distintas, Normalmente la Union Personal se produce de manera casual, es decir, poraplicacién automatica de leyes sucesorias de coronas distintas, y no por un acto internacional. Lo que caracteriza a la Union Personal es que a pesar de la comunidad del titular Jas dos Coronas son instituciones distintas, pertenecientes a dos drdenes juridico-reales completamente independiente. El rey, si bien es la misma persona fisica, tiene, sin ‘embargo, dos personalidacles como soberano; no hay actos juridicamente comunes. “Tales fueron los casos de Jorge Ide Ingla- terra, que sigui siendo principe territorial de Hannover; Carlos I de Espaita fue V de ‘Alemania; Felipe Iy Felipe IIT, que ala vez. que Reyes de Espaiia lo fueron de Portugal. 21.2. La Unién Real Tal como la Unién Personal, la Unién_ | Real consiste en una comunidad de monarca para dos Coronas que permanecen distintas @ independientes. Pero se diferencian en que esta tiltima no corresponde aun hecho casual, sino que descansa sobre un funda- mento juridico que es el pacto o tratado de indole inemacional. Ademés, por lo general tiene drganos de gestion comunes (Ministros de Asuntos Exteriores, Ejército y Hacienda, normalmente), destinados a hacer efectiva una politica exterior comin. La soberanfa de cada uno de los Estados no resulta afectada; cada uno mantiene su independencia. Fjemplos de unién real fueron los de Austria-Hungria que se constituyé en 1865 ydesaparecio después de la Primera Guerra ‘Mundial; Suecia y Noruega, de 1814a 1905; Dinamarea ¢ Irlanda, hasta 1940. porwr e?Qarsmedda ane ee ee ev een22. LA CONFEDERACION 22.1. Concepto La Confederacién es una vinculacion entre Estados, creadla por un pacio interna- cional, con intenci6n de perpetuidad, que da lugar a un poder que se ¢jerce sobre los Estados miembros y no, ce modo inmedia- to, sobre los individuos. La existencia de la Confederacién esté determinada por la consecucién de unos fines comunes y, como, é tos estan concebidos con caricter perma- nente, requiere érganos también permanen- tes, Objetivo comin a toda Confederaci6n ha sido la seguridad exterior ¢ interior, al que se afladen otras finalidades, variables segiin los casos. El 6rgano fundamental de la Confedera- cin es un Congreso o Dieta compuesto de ‘mandatarios designadlos por los 6rganos com- petentes de cada Estado participante. Estos enviados estan sujetos a mandato imperativo, es decir, a instrucciones reci- bidas de sus Gobiernos, quienes pueden destituirlos de su investidura, De este modo, el 6rgano central viene a ser -y asi lo de finfa la Confederacién Germénica~ un Congreso Permanente de Embajadores. Las competencias del Congreso 0 Dieta son las necesarias para el desarrollo de los fines confederales, pero rigurosamente enumeradas, pudiendo ser modificadas tan s6lo por via de tratado y requirien- do, por consiguiente, la unanimidad. Del mismo modo, las decisiones confederales han de ser tomadas por unanimidad o, al menos, por el asentimiento de dos tercios 6 tres cuartos de los miembros. No hay normalmente atribucién de funciones a determinados érganos, sino que todas pertenecen ala Dieta. Las decisiones de la Confederaci6n no obligan directamente a los individuos sino a los Estados, de manera que para convertirse en derecho valido para los ciudadanos es indispensable su transformacién en normas juridicas par ticulares de cada Estado miembro. La Confederacién no forma un Esta- do muevo distinto de los miembros que la componen. Seceién Quinta: Formas de Estado. 101 Esto explica que la Confederacién sea esencialmente transitoria, desaparecienco una vez alcanzado el objetivo que confe- deré a los Estados; 0 cuando se deciden a integrarse en uma forma mds coherente y estable, en un verdadero Estado como es el Estado federal. Hist6ricamente la Confederaci6n ha mar cado una etapa en la formacién del Estado federal, constituyendo su antesala. Hoy esta forma de asociacidn no tiene sino un mero valor hist6rico. Podemos citar por via de ejemplos, las siguientes confe- deraciones: La Confederacién del Rhin. Formada en 1806 con los restos del Sacro Imperio Romano Germnico, que habia fundado Otn el Grande en el aio 962 y que des- truyé Napoledn en 1805, dejé de existir en 1813, La Confederacién Germania, Estable- cida por el Congreso de Viena en 1815 y que integraron 39 Estados independientes La autoridad central radicaba en la Die- ta o Asamblea Diplomatica que se reunfa en Francfort. Terminé en 1866 después de la guerra de los Estados confederados: Prusia y Austria, siendo reemplazada por la Coniederacién de Alemania del Norte. para dar nacimiento, en 1871, al Estado federal alemin. La Confederacién Helvética, constituida por 18 cantones. En 1513 fire reconocida como independiente por el Tratado de Westfalia (1648). Bajo la presidn del Direc- torio francés en 1798, se intent6 transformar esta Confederaci6n bajo la forma unitaria. Finalmente se transforma en Estado federal después de las revisiones constitucionales de 1848 y 1874, La Confederacién de los Estados de Nor teamérica, que condujo con éxito la guerra de la independencia, y que se transformé en Estado federal con la promulgacién de a Carta de Filadelfia en 1787. La Confederacién Perti-Boliviana, orga- nizada en 1836 por Andrés de Santa Cruz con miras a reconstruir el antiguo Virrei- nato del Peri. Termind con el triunfo de Jas armas chilenas en 1839. rorroniat JURIDICA be cutieManual de Derecho Politico 9. El Estado federal y la Confederacién Entre el Estado federal y la Confedera- cin hay diferencias notorias que pueden sintetizarse asi: — La Confederacién se basa en un tra- tado internacional, mientras que el Estado federal se funda en una Constitucién, en el sentido jurfdico-politico de la palabra. De aqui puede concluirse que la Confederacion es una entidad juridica internacional, en tanto que el Estado federal constituye una entidad juridico-politica. ~En la Confederaci6n, cada Estado, como consecuencia de permanecer independiente, forma parte de la comunidad internacional, mientras que el Estado federal forma wn solo Estado, y solo la Federaci6n es sujeto de derecho internacional. — Esta misma circunstancia determina que la Confederacién carezca de imperio sobre sts miembros, puesto que, como se ha visto, los Estados que la integran conservan en plenitud su soberanfa. No acontece asi en la Federacién, en la cual, por el hecho de formarse un solo Estado, es la Federa- cidn la soberana, quedando, por lo tanto, Jos Estados que la integran sometidos a su potestad. Por esto, las decisiones de la Fe- deracién obligan a todos los ciudadanos, mientras que las de la Confederacién, para ser obligatorias, cleben ser ratificadas por los Grganos competentes de los Estados que forman la Confederacisn ~ Por tiltimo, los Estaclos miembros de una Confederaci6n tienen el derecho de anular las decisiones de la Confederacién ‘en caso de disconformidad, y el derecho de secesién. Ambos derechos no existen respecto de los miembros de un Estado federal (Garcia-Pelayo) 28. EL ESTADO YLA COMUNIDAD INTERNACIONAL EL Estado es la forma politica que inicié su desarrollo durante el Renacimiento, con motivo de las grandes unificaciones nacio- nales, principalmente de Francia, Espaiiae Inglaterra, yes la forma politica que, desde iat JURIDICA ve char entonces, agrupa al hombre contempora- neo. El Estado es hoy la “sociedad perfecta” ala que se referia Aristételes, por cuanto da satisfaccion a todas las necesidades del hombre. ‘Sin embargo, los Estados no han perma- necido aislados unos de otros. Sino que se han relacionado permanentemente a través de interacciones pacificas -y también vio- Jentas, como la guerra~ concretindose éstas en convenciones y tratados. La comunidad internacional se presenta como un hecho natural e indiscutible. “Desde fines del siglo XVIII los tratados internacionales y, sobre todo, ciertas convenciones que han creado alianzas o uniones administrativas para sa- tisfacer intereses comunes de los Estados, han ido disefiando uniones de Estados en sentido lato, de tal modo que puede decirse =como lo ha hecho Jellinek- que “todos los Estados, unidos por la comunidad del Derecho Internacional, forman una gran comunidad de intercambio".*" Durante el presente siglo, como conse~ cuencia del enorme desarrollo tecnol6gico de los medios de comunicacién de masas, Jos Estados se han acercado atin mas: estable- ciendo miiliples relaciones internacionales, de modo tal que se ha ido produciendo uma interdependencia reciproca en el logro del bien publico de cada Estado. Proble- mas derivados de las comunicaciones, de la contaminaci6n, energéticos solo pueden tener solucién dentro de un marco de co- operacion entre los paises. “Hoy el Estado aislado dificilmente se basta asi mismo, ya que en forma inevitable est inmerso en un orden internacional. dondeno solo existen otros Estados sino otros sujetos de Derecho Internacional, como son las or ganizaciones internacionales. La comunidad internacional se ha organizado. 23.1, Las organizaciones internacionales Hasta la guerra que comenz6 en 1914 a comunidad internacional existia sin orga- Ease M. JUSTO LOPEZ, ob. cit, pp. 362 y's. ara.ci6n: “la comunidad internacional no se habia corporizado en una organizacion internacional, Lo que habia habido -y ése fue tema de la Teoria General del Estado y del Derecho Internacional Puiblico fueron, “Uniones de Estaclos”. Pero estas iltimas tu- vieron siempre caracter parcial, es decir, solo establecieron vinculos juridico-politicos entre algunos Estados, por lo comtin muy pocos. La comunidad internacional comenz6 efectivamente a institucionalizarse con los tratados de paz concertados entre los afios 1919 y 1920, entre los Estados que habfan resultado vencedores y vencidos en la Pri- mera Guerra Mundial. Entre éstos destaco el Pacto por e! que se constituys la Sociedad, de las Naciones. Nacen asf las denominacas colectividadles interestatales, que deben ser distinguidas de las colectividades estatales de estructura compleja (Uiniones de Estados, en sentido estricto. Confederacién, Esta- do federal, formaciones sui géneris v. gr: Commonwealth) La Sociedad de las Naciones fue la prime- ra colectividad interestatal que, con el obje- tivo de mantener la paz, procuré asociar a los distintos Estaclos nacionales. Fueron sus miembros originarios las potencias aliadas y asociadas -vencedores-y Alemania, Austia, Hungria y Bulgaria -vencidos-yalgunos Esta dos neutrales, Sus 6rganos principales fueron JaAsamblea y el Consejo. Este primer ensayo de colectividad interestatal a nivel mundial no dio resultado. Desde el principio, debido especialmente a Ia falta de ratificaci6n de los Tratados por parte de Estados Unidos de América, demostr6 su inoperancia y, por fin, no pudo evitar la Segunda Guerra Mundial, hecho este que selld su suerte. Tras el fracaso de la Sociedad de las Na- ciones y la derrota de las Potencias del Eje (Alemania, Italia, Japon y sus aliados), en la Segunda Guerra Mundial, surgié una nueva colectividad interestatal, con el caracter de organizacién gubernamental mundial, que se denominé Naciones Unidas y cuya Carta de creaci6n fue Suscrita en San Fran- cisco el 26 de junio de 1945.” Consta de "LOPEZ, ob. cit, tomo I, p. 364. 103 Seccién Quinta: Formas de Estado seis 6rganos principales: 1) el Consejo de Seguridad compuesto por miembros per manentes (Reino Unido, Francia, Estados Unidos, China y Rusia) y temporales, st funcionamiento es continuo ysus miembros tienen el derecho de veto; 2) la Asamblea General, constituida por todos sus miem- bros en igualdad de condiciones, se retine petiddicamente; 3) la Secretaria que acti como érgano permanente y de servicio; 4) el Consejo Econémico y Social: 5) el Consejo de Administracién Fiduciaria; la Corte Internacional de Justicia. Algunos organismos especializadios de las Naciones Unidas son el Fondo Monetario Internacional (Mt), la Organizacién para la Alimentacién yla Agricultura (FAO), Ia Orga- nizaci6n Internacional del Trabajo (OTT), la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la ‘Organizacién de las Naciones Unidas parala Fducacion, la Ciencia yla Cultura (UNFSCO), la Organizacién Internacional de la Propie- dad Intelectual (OMPI), entre otras, Anivel regional, existen organizaciones regionales politicas como la Organizacin de Estados Americanos (OFA) creada en 1948 por la Carta de Bogota: la Liga Ar: be creada en 1945; la Unién de la Europa Occidental (VEO) constituida en 1949; la Organizacion de la Unidad Africana (OUA) creada en 1963 y que en 2002 pasé a deno- minarse Unién Africana (UA) Asimismo, existen organizaciones regio- nales de defensa mutua y seguridad colectiva como, por ejemplo, la Organizacién del Tratado del Adantico Norte (OTAN) estable- cida en 1949, integrada por Estados Unidos, Canada, numerosos Estados eutropeos y, a contar de 2004, por varios Estados de Europa del Este que antes formaban parte del Pacto de Varsovia; la Organizacién del Tratado del Sudeste Asiético (SEATO) constituida en 1954, entre otras. La Comunidad Econémica Europea de 1957, creacaa por el Tratado de Roma, es un caso especial de organizaci6n internacio- nal regional de integracién, con facultades supranacionales, y que ha derivado en lo que hoyse conoce como la Unidn Europea, (Ver Texto Complementario, atinente a parrafo 23.1 de p. 109.) rnrroriat JURIDICA pe citrr |... Manual de Derecho Politico También cumplen una importante ac- tividad internacional algunas instituciones ‘que, sin ser organizaciones internacionales distintas de las Naciones Unidas, han sido creadas por ella para el cumplimiento de objetivos determinados. Tal es el caso, por ejemplo, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD); del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 23.2. La soberania y el orden internacional Hemossetialado en el parrafo pertinente ala soberania como caracteristica del poder festatal, que esta presente un elemento distin- tivo cual es su “calidad de independencia’”, en cuanto no hay otro grupo humano, fuera del Estado, al que se le deba obediencia, Este aspecto que se proyecta hacia el exterior ¢s llamado “soberania externa”, Los Estados si bien son soberanos en Jo interno, en la medida que se autode- terminan sin sujecin a otro poder en lo externo, la soberania se manifiesta como “independencia”, es decir, como el dere- cho adeterminar su politica de accién sin admitir la intervencién de otros Estados. Lo que no significa, como setiala Bidart Campos?* que el Estado pueda hacer in- ternacionalmente (0 hacia afuera) lo que se le antoje, sino slo que internamente repele todo otro poder ajeno. Internacio- almente se debe decir que el Estado es independiente, porque no esté sujeto a oo otros estados, y porque, ademas, frente a la organizaci6n internacional s6lo admite a jurisdiccién internacional (concurrente con la suya interna, y a veces exclusiva) cuando la cuestion interesa al bien comin internacional y cae en la 6rbita del derecho: internacional piblico. Esto nos demuestra que la independen- cia no juega como un principio absoluto niilimitado. Ser independiente no es igual a carecer de limitaciones provenientes del bien comin internacional y del derecho internacional. Tales limitaciones existen y han de ser respetadas. (Ver Texto Com- plementario, atinente a parrafo 23.2 de p. 109.) ® Lecciones Elementales de Politica. # Fa., EDIAR, Argentina, 1984, p, 309, TEXTOS COMPLEMENTARIOS, ‘Texto atinente a parrafo 20.1.1 EI Estado federal. Antecedentes. LESLIE LIPSON Los grandes problemas de la politica Editorial Limusa, México, 1964, pp. 330-333, FEDERALISMO NORTEAMERICANO, EL COMIENZO DE UNA INVENCION Mucho mas descentralizado, sin embargo, asi en forma como de hecho, €s el gobierno de los Estados Unidos. A este respecto, como cuando atendieron a Montesquieu ysepararon rorroniat JURIDICA be cane las tres ramas, los forjadores de la Constitucién ‘manifestaron su preferencia por la dispersi6n de poderes. Su realizacién fue la nueva e ingeniosa de una unidn federal, que indudablemente ha sido la contribucién mas caracterfstica, duradera € influyente de los Estados Unidos al arte de gobernar. -En qué consisti6 esta novedad? Antes de 176, las trece colonias estaban por separado, ‘una por una, ligadas a Inglaterra, No estaban, conectadas entre si de ninguna manera. Pero declarar la independencia, librar y ganar una guerra y construir una nueva nacidn requirié Ia union. El primer marco destinado a este fin y propuesto a los estados por el Congreso Con- tinental fue experimental, y su construcci6n