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REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA 1978-2007

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 418
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero Edición y formación en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho

REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA 1978-2007
DANIEL ZOVATTO J. JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ Coordinadores

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO IDEA INTERNACIONAL MÉXICO, 2008

IDEA Internacional www.idea.int

Primera edición: 2008 DR Ó 2008. IDEA Internacional. DR Ó 2008. Universidad Nacional Autónoma de México. INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F. Impreso y hecho en México ISBN 978-970-32-5029-5

CONTENIDO Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Héctor FIX-FIERRO Vidar HELGESEN Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dieter NOHLEN XI

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Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ Daniel ZOVATTO PRIMERA PARTE LECTURA REGIONAL COMPARADA Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007: lectura regional comparada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Daniel ZOVATTO J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ SEGUNDA PARTE ANÁLISIS NACIONALES Reforma electoral en Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alberto Ricardo DALLA VÍA Reforma electoral en Bolivia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge LAZARTE R.
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Reformas políticas y democracia en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . Leonardo BARRETO David FLEISCHER Reforma electoral en Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos HUNEEUS Reforma electoral en Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Humberto de la CALLE Reforma política en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rubén HERNÁNDEZ VALLE Reforma electoral en Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Simón PACHANO Reforma política en El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Álvaro ARTIGA-GONZÁLEZ Análisis de las reformas políticas en Guatemala . . . . . . . . . . . . . Mario FUENTES DESTARAC La reforma política electoral en Honduras . . . . . . . . . . . . . . . . . Ernesto PAZ AGUILAR La reforma electoral y el cambio político en México . . . . . . . . . Lorenzo CÓRDOVA VIANELLO Reforma electoral en América Latina: el caso de Nicaragua . . . . Sergio J. CUAREZMA TERÁN Francisco ENRÍQUEZ CABISTÁN Reforma electoral en América Latina: el caso de Panamá . . . . . . Eduardo VALDÉS ESCOFFERY

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Reforma política en Paraguay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge SILVERO SALGUEIRO Reforma política en Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fernando TUESTA SOLDEVILLA Reformas políticas en América Latina: República Dominicana . . Isis DUARTE Rosario ESPINAL Uruguay: reformas políticas en la nueva etapa democrática . . . . . Jorge LANZARO Reforma electoral en el sistema político en Venezuela . . . . . . . . Allan R. BREWER-CARÍAS TERCERA PARTE APÉNDICES

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Apéndice 1. Bibliografía general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023 Apéndice 2. Bibliografía por países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1055 Apéndice 3. Notas curriculares de los autores . . . . . . . . . . . . . . . 1093

Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 4 de febrero de 2008 en Formación Gráfica, S. A. de C. V., Matamoros 112, colonia Raúl Romero, 57630 Ciudad Nezahualcóyotl, Estado de México. En su edición se empleó papel cultural 70 x 95 de 50 kilos para los interiores y cartulina couché de 162 kilos para los forros. Consta de 1,000 ejemplares.

PRESENTACIÓN

A partir de 1978, año en que se inicia la tercera ola democratizadora en América Latina, se ha venido desarrollando un intenso y rico proceso de reforma política y electoral que ha contribuido radicalmente a reconfigurar la región. En efecto, mientras que a mediados de los setenta sólo en Costa Rica, Colombia y Venezuela se elegían con regularidad las autoridades públicas mediante procesos electorales abiertos y competitivos, hoy, a pesar de los diferentes avances y retrocesos experimentados, en todos los países de la región se celebran elecciones libres para nombrar a los jefes de gobierno, y se ha avanzado en el mejoramiento de los marcos legales que han permitido el fortalecimiento de las instituciones democráticas. Ciertamente, más allá de los mínimos electorales de elecciones libres y secretas, los países latinoamericanos han mostrado un progreso importante en la consolidación de sus instituciones políticas, entre las que destacan el fortalecimiento de los poderes Ejecutivos y Legislativos, reformas de los sistemas de partidos políticos y de los sistemas electorales, la inclusión de nuevas formas de participación política, y los procesos de transparencia y rendición de cuentas. La relevancia y actualidad de estas transformaciones tienen especial importancia en un momento donde nuevas formas de hacer política y de entender la política parecen trascender la región. Este contexto político proporciona el escenario para evaluar lo que se ha logrado en las últimas tres décadas en materia de desarrollo democrático y, con base en ello, plantear los principales desafíos que los países latinoamericanos continúan enfrentando en lo que concierne al fortalecimiento democrático y la reforma institucional. El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM decidieron sumar esfuerzos con el fin de exponer las principales tendencias de reformas
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PRESENTACIÓN

que las democracias de la región han tenido durante los últimos 30 años. Dicho esfuerzo culminó con la presente publicación, titulada Reforma política electoral en América Latina 1978-2007. La investigación se concentra en el análisis de tres grandes áreas temáticas: a) Regímenes de gobierno. b) Sistemas electorales. c) Sistemas de partidos políticos. El trabajo incluye 18 estudios nacionales escritos por un experto de cada país, a partir de los cuales se realizó un análisis comparado a nivel regional. Sinceramente esperamos que el invaluable material en esta publicación retroalimente discusiones y debates así como la investigación sobre los nuevos procesos de reforma. La realización de esta obra no habría sido posible sin el compromiso y la participación de un calificado y amplio grupo de expertos latinoamericanos, quienes aportaron sus conocimientos en cada uno de los aspectos de este complejo tema, tanto en su dimensión normativa como en las prácticas cotidianas de los diferentes países de la región. Sus valiosas contribuciones, la recopilación y sistematización de información, así como su compromiso e interés, resultaron fundamentales para la consecución de los objetivos propuestos. En reconocimiento de sus aportes expresamos nuestro agradecimiento a Alberto Dalla Vía (Argentina), Jorge Lazarte (Bolivia), David Fleischer y Leonardo Barreto (Brasil), Carlos Huneeus (Chile), Humberto de la Calle (Colombia), Rubén Hernández (Costa Rica), Simón Pachano (Ecuador), Álvaro Artiga (El Salvador), Mario Fuentes (Guatemala), Ernesto Paz (Honduras), Lorenzo Córdova (México), Sergio Cuaresma y Francisco Enríquez (Nicaragua), Eduardo Valdés (Panamá), Jorge Silvero (Paraguay), Fernando Tuesta (Perú), Isis Duarte y Rosario Espinal (República Dominicana), Jorge Lanzaro (Uruguay) y Allan Brewer-Carías (Venezuela). Finalmente, deseamos expresar nuestro especial reconocimiento y agradecimiento para Daniel Zovatto (IDEA Internacional) y Jesús Orozco Henríquez (UNAM) por la coordinación de este proyecto. Asimismo, un especial reconocimiento para Ileana Aguilar y Steffan Gómez por su intensa labor de coordinación y seguimiento en las diferentes etapas de la

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investigación. Nuestro agradecimiento se extiende a José María Bringas Valdivia por su auxilio en la recopilación y sistematización de una parte de la información utilizada y a Raúl Márquez por su apoyo para la edición de la obra. Héctor FIX-FIERRO Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Vidar HELGESEN Secretario General, IDEA Internacional

PRÓLOGO

La reforma política sigue ocupando un lugar relevante en la agenda política de América Latina. Esta observación se refleja, no sólo en las reformas políticas que se programan y llevan a cabo en la región, lo más ostentoso en el caso de las nuevas constituciones que en algunos países se encuentran en fase de legislación; sino que se desprende también de las encuestas entre politólogos, que en su mayoría manifiestan la idea de que lo que más apremia en América Latina son reformas institucionales. En el tratamiento de esta temática, en la política y en las ciencias llamadas a su estudio, urge también una necesidad específica: el saber diferenciar. Acorde con lo que apuntaba George Spencer-Brown en su estudio Laws of Form (Londres, 1969), en la diferenciación estriba todo nuestro conocimiento. Esta sentencia resulta válida también en relación con el campo político-institucional. En el estudio de los factores que intervienen en el desarrollo de la democracia en América Latina conviene diferenciar entre los factores institucionales y los no-institucionales y, dentro del primer grupo, entre factores individuales como el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos políticos. El estudio de la famosa trilogía de factores, por lo demás, no debe restringirse a cada uno de ellos, sino que debe enfocar su interrelación. ¿Qué se puede saber realmente sobre el funcionamiento de un sistema presidencial sin considerar la estructura y el grado de institucionalización del sistema de partidos políticos como factores intervenientes? En el fondo muy poco, como lo demuestra precisamente el funcionamiento diferente de los sistemas presidenciales en América Latina. Por otra parte, hay que diferenciar entre el sistema político y las condiciones económicas y sociales que lo rodean, diferenciación que nos recomienda la teoría sistémica. De no diferenciar correctamente entre sistema y contexto, se corre el peligro de incluir en el objeto observado, el sistema político, los fenómenos de su entorno, el estado del desarrollo
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PRÓLOGO

económico y social. Esta confusión es frecuente en América Latina, incluso entre los especialistas en ciencias sociales. La democracia en América Latina se define al atribuir a su concepto mismo algunas características de su entorno, lo que se expresa en el uso ya habitual de nuevos adjetivos de la democracia, por ejemplo democracia electoral, o sea restringida a lo electoral, o democracia de baja calidad, porque no pasa la prueba en comparación con las democracias de los Estados sociales, en cuya definición se incluye también su respectivo entorno socioeconómico. Estas ideas conceptuales justifican holgadamente que el estudio de las democracias latinoamericanas con miras a sus reformas se circunscriben al ámbito de lo político-institucional, como proponen los organizadores de este estudio colectivo: régimen de gobierno, régimen electoral, régimen de partidos y, finalmente, tomando en cuenta relevantes inquietudes actuales, las formas de participación directa del soberano en la toma de decisiones. El postulado de diferenciación requiere también considerar las evoluciones nacionales, por cierto disímiles. El balance regional se establece, de acuerdo con el método inductivo, sobre la base de los informes nacionales. Esta metodología se contrapone a otra tendencia en las ciencias sociales en América Latina, la de evaluar el desarrollo de la democracia en la forma de un proceso de benchmarking, de marcar las distancias entre el estado actual y el estado deseado, para el que las democracias consolidadas de los países industriales constituyen su parámetro. Sin embargo, la simple medición entre países de diferentes niveles de desarrollo no contribuye a aclarar los factores condicionantes del desfase; se detiene más bien en indagar los factores que de esta u otra manera influyen en el proceso de consolidación o “desconsolidación” de la democracia constitucional. Sin embargo, no es posible eclipsarse del análisis causal cuando se trata de remediar la situación que se define como deficiente. Aún más, sin análisis histórico del caso concreto no es posible precisar las reformas que son apremiantes. En este sentido, se observa en América Latina una tendencia a favorecer reformas que amplían los canales de participación. Sin lugar a dudas, la participación constituye un objetivo relevante, incluso un valor en sí mismo. Sin embargo, resulta imperioso para la salud de la democracia balancear adecuadamente la participación con la efectividad del sistema político. Y parece innegable que existe un cierto trade off entre ambas

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metas. Ahora bien, la participación tiene un fuerte representante en la sociedad misma, en la sociedad civil que en América Latina en general menosprecia lo institucional cuando se presenta en forma de estructuras de participación representativas, y pide constantemente la ampliación de los canales de participación directa. Casualmente, a veces los protagonistas de la corriente participacionista perciben el trade off, y priorizan sin tardar mucho el objetivo de participación, como demuestra la siguiente cita que tomé de un cuaderno publicado para enseñar la democracia: “La primacía de la búsqueda de gobernabilidad y de estabilidad del gobierno son variables que influyen, negativamente, en el diseño de una democracia que posibilite una mayor participación de la ciudadanía en la gestión de lo público”. ¿Habráse leído semejante frase? Por supuesto, la gobernabilidad, vinculada con el desempeño de los gobiernos en el campo de las políticas públicas, es un objetivo crucial para el futuro de la democracia en América Latina. Se trata de un valor altamente positivo que el debate político sobre reformas institucionales empieza a tomar en serio; mucho antes, las encuestas ya han llamado la atención sobre el fenómeno. Me refiero a la pregunta acerca de la preferencia entre una democracia y un régimen autoritario con desarrollo social, cuyo resultado en América Latina, un poco decepcionante para la democracia, señalaba la importancia que la gente atribuía al desempeño gubernamental en la lucha contra la pobreza y contra la desigualdad social. En términos más abstractos, referidos a la legitimidad, se impone otra diferenciación. La diferencia entre input legitimacy y output legitimacy. En América Latina, en el discurso político y en numerosas reformas se ha dado prioridad a la legitimidad de entrada; se impone, sin embargo, aumentar la legitimidad de salida. Ya es hora de pensar en la gobernabilidad, en su aumento a través de reformas institucionales, sin perder de vista que su incidencia en el funcionamiento del sistema político depende de factores no institucionales. De entre ellos destaca la cultura política, factor que tiene mayor incidencia en el desempeño de las instituciones que en sentido inverso, las instituciones en el desarrollo de la cultura política. Frente a estos horizontes de problemas en el quehacer de las ciencias sociales referidas a América Latina, el estudio colectivo que tengo el privilegio de prologar será recibido muy favorablemente. Cumple plenamente con los requisitos de diferenciación sobre los que he llamado la

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PRÓLOGO

atención, y atiende los criterios necesarios para resultar muy útil para el debate y para el campo de reformas a los que se refiere. Espero que reciba la acogida pertinente en el mundo académico y político que gracias a sus virtudes merece. Dieter NOHLEN Universidad de Heidelberg

INTRODUCCIÓN América Latina vive desde hace tres décadas el proceso de redemocratización más prolongado, extenso y profundo de su historia, consecuencia de una doble transición que en algunos países es, incluso, triple: la primera, del autoritarismo a la democracia; la segunda, de economías fuertemente intervenidas por el Estado y relativamente cerradas, a economías más abiertas y orientadas al mercado; la tercera, que aplica sólo a ciertos países, de la guerra a la paz. Una de las principales características de este proceso que se inició en 1978 en Ecuador y en República Dominicana, en el marco de la “tercera ola”, consiste en los desajustes que se han producido entre la política y la sociedad. Para algunos existe no sólo un retraso en las formas de hacer política, sino también en las formas de pensarla. Como bien apunta B. Nanin,1 el patrón de la “democracia de partidos” ha declinado con el auge de nuevos modos de hacer política debido a los cambios operados en las sociedades mismas y en su cultura, debido a la fuerte presencia de los medios de comunicación. De esta forma, la llegada de la “tercera ola” en América Latina vino acompañada de una intensa agenda de reformas que se caracterizó por un fortalecimiento de la institucionalidad democrática para la elección de representantes, transformaciones en el sistema de partidos políticos y, en algunos países, la inclusión de reformas de segunda generación que buscaron ampliar los márgenes de participación política de nuevos sectores de la ciudadanía en general. El objetivo de ese proceso de reconfiguración fue avanzar en la institucionalidad del sistema democrático, y como resultado de esta evolución hoy todos los países latinoamericanos celebran elecciones libres y transparentes, en un ambiente de paz social y seguridad política. Ciertamente en algunos países este desarrollo es mucho
1 Nanin, B., “La metamorfosis de la representación”, en Dos Santos, M. R. (comp.), ¿Qué queda de la representación política?, Caracas, CLACSO-Nueva Sociedad, 1994.

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mayor que en otros, pero en general la región ha mostrado un progreso considerable. Las características e intensidad de las reformas han sido influidas por la realidad y cultura política de cada país, así como por su tradición democrática. Ello ha generado una gran variedad y riqueza en cuanto a las normas y variaciones del sistema político existente en la región. Por otra parte, y a diferencia de las reformas económicas sobre las que existe un intenso debate y un profuso análisis, el estudio comparado de las reformas políticas-electorales en América Latina, sin perjuicio de algunos trabajos pioneros en este campo, resulta todavía anémico, sobre todo en relación con el impacto que las mismas han tenido para la estabilidad y gobernabilidad del sistema, para mejorar los niveles de representación, rendición de cuentas y transparencia de los actores políticos, así como para el desarrollo económico y social de la región. No existe en América Latina una obra de carácter comparado sobre todos los aspectos principales de la reforma política electoral. Con seguridad, podemos hallar estudios sobre uno o varios de los temas que afectan el sistema político o a alguno de sus componentes, como el régimen de gobierno presidencialista, las variaciones en los sistemas de elección legislativa, o bien sobre la vida interna de los partidos políticos, entre otros; pero éstos, si bien importantes, al analizar sólo uno de los múltiples aspectos del funcionamiento de los sistemas políticos, no permiten tener una comprensión holística de las normas que rigen la totalidad de su accionar. Fue precisamente la carencia de estudios latinoamericanos comparados sobre esta temática lo que motivó al Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA, y al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM a aunar esfuerzos para presentar un trabajo que muestre la situación actual de las diferentes áreas de reforma política electoral en los 18 países de América Latina,2 y poder realizar, a partir de las experiencias nacionales, un mapeo de la situación regional. A lo largo de la obra se explora la experiencia resultante de las reformas emprendidas durante los últimos treinta años en cada uno de esos países y
2 Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Paraguay, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

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en la región en su conjunto. Sus objetivos y contenidos los detallamos a continuación. I. OBJETIVO Y NATURALEZA DE LA OBRA El objetivo general de esta obra es reunir, sistematizar, analizar y divulgar las características principales de los procesos de reforma política electoral en los 18 países de América Latina. Se busca, asimismo, identificar las principales tendencias de reforma, los temas abordados en el proceso reformador y los que aún se encuentran pendientes de regulación o claramente subregulados. Los temas cubiertos por el estudio se dividen en tres variables que han sido denominadas por Dieter Nohlen como “la trilogía”:3 sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos políticos. La investigación presenta un examen de cada uno de esos temas a partir de la experiencia de reforma en la región. En ese sentido, cabe advertir que cada país, de acuerdo con su tradición, idiosincrasia, costumbres y prácticas, ha inducido la legislación requerida para regular en función de sus necesidades y de su desarrollo político. Es posible, sin embargo, que la experiencia comparada sirva de guía para que otros países avancen en la regulación de temas pendientes, tratando de adaptar a sus realidades las experiencias jurídicas y efectos prácticos que en otras naciones han rendido beneficios. Asimismo, debemos señalar que cuando se estudian asuntos relacionados con reformas político-electorales siempre surgen nuevos escenarios y procesos por documentar, pues casi a diario se generan nuevas regulaciones en los espacios de deliberación legislativa. De hecho, durante el proceso de elaboración de este estudio hemos tenido que incluir reformas que se han presentado en el límite del período de la investigación con la certeza, incluso, que en el momento de salida de este libro habrá nuevos procesos de reforma en trámite. Queda claro, así, que este trabajo no pretende agotar el tema, sino contribuir al debate y la reflexión sobre los progresos registrados a la fecha en América Latina.
3 Nohlen, Dieter, “La trilogía: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos”, Justicia Electoral, vol. V, núm. 8, 1997.

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II. ESTRUCTURA, METODOLOGÍA Y CONTENIDO DEL ESTUDIO A la luz de los objetivos planteados, esta obra ha sido diseñada en su lenguaje y estructura para facilitar su lectura y la comprensión del tema. No se trata de un estudio estrictamente académico, si bien está basado en investigaciones rigurosas realizadas por especialistas en la materia y en un cuidadoso examen de la legislación vigente. La obra se compone de tres partes: a) la primera comprende una lectura regional comparada sobre la reforma política electoral en América Latina; b) la segunda presenta 18 análisis nacionales sobre esta materia, y c) la tercera contiene los apéndices. Los 18 análisis nacionales fueron realizados y escritos por un experto de cada país de la región. Cada uno de ellos estructuró su estudio de acuerdo con una guía que le fue suministrada por el equipo coordinador de la investigación. Esta guía fue previamente validada a fin de que abarcase los principales temas de reforma que afectan la vida del sistema político en su conjunto. A partir de la información presentada en cada uno de los estudios nacionales se estructuró un análisis comparado con las principales reformas y tendencias en el ámbito regional, que se presenta en la primera parte de la obra. Esta lectura comparada sistematiza, en el plano latinoamericano, los diversos temas contemplados en la guía de investigación, mostrando los avances y retrocesos y, sobre todo, las diferencias que aún existen en el desarrollo democrático institucional. Por último, y con el propósito de complementar el análisis presentado en los estudios nacionales y en el balance regional, en la tercera parte se incluye un apéndice con la compilación de la bibliografía más relevante sobre las diversas áreas de la reforma política electoral. Asimismo, se presentan las notas curriculares de los autores que participaron en este proyecto. III. PÚBLICO META Los principales destinatarios de la obra —si bien no los únicos— son: a) los políticos o tomadores de decisiones de alto nivel jerárquico en la vida política de los países de la región, y b) los legisladores involucrados

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en la evaluación del sistema político y el desarrollo de la legislación en esta materia. Esta obra se dirige también a: c) miembros de la sociedad civil interesados en participar de los diversos procesos de reforma a lo interno de sus países; d) funcionarios de los órganos electorales, gerentes y otros actores con responsabilidades funcionales en aspectos particulares de la gestión electoral; e) institutos políticos, fundaciones, internacionales partidarias y centros de investigación que realizan estudios y llevan a cabo actividades sobre el funcionamiento del sistema político y la consolidación democrática; f) organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que prestan asistencia y ejecutan labores en torno a los temas aquí desarrollados, y f) a los expertos y académicos interesados en la temática del fortalecimiento y desarrollo de la democracia. IV. NOTAS METODOLÓGICAS El primer paso que se dio en este proyecto de investigación fue la elaboración de los términos de referencia para el desarrollo de los estudios nacionales. Intentamos diseñar una guía de análisis que abarcase los temas medulares para entender el comportamiento de los sistemas políticos de la región, y que a su vez permitiese al investigador presentar un panorama exhaustivo del desarrollo de las reformas en cada uno de los componentes del sistema a lo largo del período de estudio. Luego se eligió y contrató a los 18 expertos que desarrollarían el análisis en cada país, quienes elaboraron sus estudios nacionales siguiendo las pautas fijadas en las guías de investigación diseñadas para ese propósito. Posteriormente se realizó una sistematización de la información y, con ella, se elaboró una lectura regional comparada. Este repaso, contenido en la primera parte de la obra, recoge las principales características de la reforma en el ámbito regional. De esta forma, el lector cuenta, por un lado, con la perspectiva nacional y, por otro, con el análisis regional. V. CONTENIDO TEMÁTICO DEL ESTUDIO La investigación se concentra en el análisis de tres grandes áreas: reformas al sistema de gobierno, reformas al sistema electoral y reformas

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al sistema de partidos políticos. Éstas se subdividen a su vez en temas clave en el accionar de los sistemas políticos de América Latina que, como ya se señaló, fueron desarrollados en el plano nacional y luego en el comparado regional. En el ámbito de los análisis nacionales, el detalle de los contenidos de la investigación es el siguiente: en el primero se presenta una breve introducción que describe el contexto político de las reformas y los principales hechos históricos que configuraron el sistema político y electoral de cada país; con ello se busca determinar el estado inicial de las democracias de la región al entrar a este periodo de reformas. En el segundo se analizan las reformas al régimen de gobierno. En esta sección se dio énfasis a las que se han desarrollado para fortalecer o debilitar el presidencialismo y a las reformas para modificar el régimen en aras de uno semipresidencial o parlamentario. Asimismo, en esta parte se desarrollan las reformas que se establecieron para reequilibrar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. El último apartado de esta sección se adentra en el papel de las instituciones de rendición de cuentas y las modificaciones que se han dado sobre este tema. Luego, en el tercer desarrollo temático, se analizan las reformas al régimen electoral, entre ellas el sistema de elección presidencial, la duración del mandato, la simultaneidad de las elecciones, las reformas en materia de reelección presidencial y los componentes del sistema de elección legislativa, donde se destacan el tamaño de las circunscripciones, el tipo de fórmula de asignación de escaños y las características de las listas electorales. También se evalúan en este capítulo las reformas al organismo electoral, tanto en el ámbito jurisdiccional como administrativo, y se examinan los mecanismos de democracia directa que han sido incluidos en la legislación de la región, junto con las experiencias prácticas y su impacto. En suma, este recuento por el sistema electoral permite manejar un panorama mucho más claro de los niveles de representación, gobernabilidad y participación en cada uno de los países. En la cuarta sección se desarrolla todo lo referido al sistema de partidos políticos y a las reformas hechas a las leyes de partidos. Entre ellas destaca lo referido a la democracia interna, tanto para la elección de autoridades como para la elección de candidaturas. Asimismo, se analiza la evolución de los sistemas de financiamiento político, en su componente público y privado, y las múltiples variaciones entre países. Por otro lado,

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se aborda lo referido a la participación política de la mujer por medio de la inclusión de cuotas, y las reformas sobre candidaturas independientes que eliminan el monopolio de la representación a los partidos políticos. Por último, se examinan las regulaciones sobre el transfuguismo, tema de reciente inclusión en la legislación regional. Por su parte, el último apartado recupera una evaluación de las reformas efectuadas a nivel nacional, su impacto y una valoración en el sentido de si cumplieron o no con los objetivos iniciales. Con los insumos desarrollados a nivel nacional se elaboró una lectura regional comparada, en la cual los temas referidos se cotejaron para presentar al lector las diferencias y similitudes del enfoque regulador en cada uno de los 18 países que abarca el estudio. Este balance comparado se inicia con una aproximación teórica a cada uno de los temas, seguido de un diagnóstico de las principales tendencias de reforma observadas en la región y de su impacto. Por último, se describe el estado del arte actual de los países latinoamericanos con respecto a cada uno de los temas desarrollados. VI. LIMITACIONES ENFRENTADAS Es necesario reconocer que existen numerosas limitaciones metodológicas y prácticas a la hora de llevar a cabo un proyecto de investigación como el que aquí se desarrolla, sobre todo si se considera que en América Latina los sistemas electorales, y en general los sistemas políticos, están en constante transformación. Uno de los principales problemas con el que se enfrentó el equipo coordinador de este estudio fue la constante modificación, durante el periodo de análisis, de algunos aspectos de los sistemas políticos de la región, lo que nos obligó a modificar los documentos en varias oportunidades. Esta situación motivó que estableciéramos el mes de diciembre de 2007 como fecha de cierre del análisis, aclaración pertinente en caso de que durante los primeros meses de 2008 se hayan dado reformas que afecten los temas tratados. Cabe advertir, también, que en algunos países latinoamericanos aún se presentan muchas imprecisiones y vacíos legales en varias de las áreas estudiadas. Fue difícil incluso documentar los procesos internos de reforma de los países debido a la especificidad de los contenidos y las cons-

International IDEA . los principales procesos de reforma política electoral que se han desarrollado en las últimas tres décadas en América Latina. De igual forma. la poca claridad de la legislación o de los efectos de las reformas en ciertas materias da pie a que el análisis sea objeto de diversas interpretaciones. y pese a estas limitaciones. la obra supone el producto de un serio esfuerzo por ofrecer al lector. En ese sentido. desde una perspectiva comparada. aun por parte de los mismos expertos en el tema. la reflexión y el intercambio de experiencias sobre estos temas. debemos señalar que durante el proceso de investigación se realizaron todas las consultas necesarias para ofrecer al lector el panorama más claro y riguroso de lo que sucede en la región. y que se convierta en un instrumento importante en la interminable tarea por fortalecer los sistemas políticos y la democracia en América Latina. Sin embargo. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Daniel ZOVATTO Director Regional para América Latina.XXVI INTRODUCCIÓN tantes modificaciones legales en algunos de ellos. Aspiramos que este estudio aliente el debate. J.

IV. 8. Democratization in the Late Twentieth Century. 1994. The Third Wave. los procesos de reformas legales y constitucionales significan 1 Véase Huntington. la estructura legal de un país ordena y disciplina los procesos de toma de decisiones en el Estado. por ende. Ingeniería constitucional comparada. México. Bibliografía. 2 Sartori.REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA 1978-2007: LECTURA REGIONAL COMPARADA Daniel ZOVATTO J. VI.es claro que las instituciones y Constituciones no pueden hacer milagros. Conclusiones y reflexiones finales.1 es pertinente tener presente lo sostenido por Giovanni Sartori. Giovanni.. Reformas al sistema de partidos políticos. I. p. 3 . quien ha señalado: “. Norman. Fondo de Cultura Económica. Reformas al régimen de gobierno. la producción de buenos gobiernos está marcada por el diseño y la construcción de las estructuras normativas e institucionales capaces de generar gobernabilidad en el marco de la democracia representativa.2 Para Sartori. Samuel. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ SUMARIO: I. 1991. Londres. aspecto fundamental para el buen funcionamiento de la democracia moderna. Introducción. Pero difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno”. V. Reformas al régimen electoral. En efecto. III. INTRODUCCIÓN Para iniciar el análisis del proceso de reforma política y electoral ocurrido en Latinoamérica a partir del inicio de la tercera ola democrática. II.

las reformas dirigidas al organismo electoral y las producidas en materia de democracia directa.4 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ un asunto crucial para la democracia. la simultaneidad de las elecciones. el sistema de elección legislativa (para ambas cámaras). Estas reformas abarcaron aspectos centrales del régimen de gobierno. También se examinan las reformas para equilibrar la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. En la primera parte del estudio. ajustar y sintonizar los sistemas políticos con las nuevas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciudadanía en búsqueda de mayor y mejor representación y gobernabilidad. En la sección correspondiente a las reformas al régimen electoral se abarcan las relacionadas con el sistema de elección presidencial. se analizan el sistema de gobierno presidencial vigente en la región y las iniciativas presentadas para modificarlo. el examen que presentamos pretende reflejar las principales características y tendencias del proceso latinoamericano de reforma política y electoral durante el periodo que va desde 1978 hasta 2007. su financiamiento político. del régimen electoral y del sistema de partidos. — Reformas del régimen electoral. En esta línea de pensamiento. y se hace una caracterización de los sistemas latinoamericanos. en la medida en que contribuyen a dar viabilidad a la interacción política. En la parte correspondiente a las reformas relacionadas con el sistema de partidos políticos se analizan las principales transformaciones de su democracia interna. los países de América Latina experimentaron la necesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas a tratar de equilibrar. organizado en torno a los ejes principales: — Reformas del régimen de gobierno. y las vinculadas con las instituciones de rendición de cuentas. la duración del mandato y la reelección. ya se ha recorrido un largo camino con importantes efectos en la consolidación de las instituciones democráticas de la región. referida al régimen de gobierno. la discriminación positi- . A partir de 1978. — Reformas del régimen de partidos políticos (en materia de democratización interna y de financiación). y si bien en numerosos países ha habido fuertes resistencias al cambio.

y que el cierre de este estudio es diciembre de 2007. como se ha señalado en la nota introductoria de esta obra. las candidaturas independientes y el transfuguismo político.LECTURA REGIONAL COMPARADA 5 va (género y otras poblaciones). Sin embargo. donde la comisión primera del Senado de la República aprobó en diciembre de 2007 la propuesta de reforma constitucional que incluye modificaciones al sistema del financiamiento de partidos. en Nicaragua el partido de gobierno está actualmente promoviendo una moción de reforma constitucional que busca el cambio de un régimen presidencialista a un régimen de naturaleza parlamentarista. . gestiones para una nueva reforma política o electoral. se destacan las principales características de los procesos de reforma realizados durante el periodo de estudio. a manera de cierre. Por su parte. Por ello. en donde una comisión legislativa está tramitando reformas a la ley electoral. para llamar la atención sobre el continuo movimiento en esta materia. si bien en diversos niveles de desarrollo. Dichos procesos (al lado de los relacionados directamente con el sistema electoral y el sistema de partidos políticos) se han caracterizado por su contribución a la transición o consolidación de la democracia en los 18 países de la región que integran el estudio. Finalmente. y una valoración final de los objetivos que deben guiar la nueva agenda de reformas en la región. no es de extrañar que al momento de escribir este balance ya en algunos países se estén dando. entre otros temas. Dado que estas iniciativas de reforma están aún en proceso de discusión. que los procesos de reforma están en continua evolución. Cabe destacar. con base en la experiencia obtenida a lo largo de estas tres décadas. Costa Rica. propiciando el hecho histórico inédito de que nunca en América Latina la democracia se ha extendido tanto (aun cuando no en todas partes con la profundidad deseada) y por un periodo tan prolongado. REFORMAS AL RÉGIMEN DE GOBIERNO En este apartado se ofrece un panorama sobre los diversos procesos de reforma a los regímenes de gobierno en América Latina en el marco de la “tercera ola democrática”. también con énfasis en los aspectos del financiamiento político. II. no han sido incluidas en él. Tales son los casos de Colombia. nos parece relevante señalarlos.

Sistema de gobierno. 1977. que funcionó de 1823 a 1889. con motivo de la Constitución de Apatzingán de 1814. incluso. 32 y 33). TEPJFIFE-Friedrich-Nauman Stiftung. pero distintas a la presidencial. El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica. De manera similar. Jorge. México. carecía de atribuciones para censurar al jefe de gobierno. Incluso en México. México. aquellos que establecieron un presidencialismo atemperado. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. cabría mencionar los sistemas que contemplaron matices parlamentarios o. durante . parecería que dicho sistema podría calificar más bien como un tipo de sistema presidencial.5 3 Si bien el Parlamento tenía la facultad de censurar ministros. consistente en un Ejecutivo colegiado. Por otra parte. pp. de la misma manera que el establecido en las Constituciones de Chile de 1833. 9 y ss. Nohlen. y dentro del modelo de presidencialismo.4 Por otra parte. 1999. denominado presidencialismo parlamentarizado según la clasificación propuesta por Jorge Carpizo. pp. como el de las Constituciones de Uruguay de 1839. característica clave de un sistema parlamentario (cfr. UNAM. México. 5 Véase Gros Espiell. posteriormente. vigente de 1918 a 1933 y de 1952 a 1966. Dieter. y que más adelante se explica y adopta. como en el caso de México en 1821 y. “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”. si bien el régimen imperial que logró establecerse y alcanzó mayor eficacia fue el brasileño. 194-207. 2007. Perú de 1856 y Uruguay de 1934. es frecuente identificar como régimen parlamentario el establecido en Chile entre 1891 y 1924 (aunque autores destacados se resisten a catalogarlo de tal manera). Opciones institucionales a la luz del enfoque histórico-empírico. debe recordarse que no ha constituido la única forma de gobierno ensayada en América Latina. sistema electoral y sistema de partidos políticos.6 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ 1. 4 Véase Carpizo. UNAM. La forma de gobierno presidencial en la región Aunque el régimen presidencial se generalizó en el continente durante los siglos XIX y XX. conviene recordar el ejemplo del régimen directorial uruguayo. pp. con cierto predominio del Legislativo. bajo Maximiliano (1865-1867). dentro de las formas de gobierno democráticas de carácter republicano adoptadas en la región. Héctor. Entre los ejemplos opuestos a la fórmula presidencial eminentemente republicana puede citarse el régimen monárquico o imperial que se adoptó en algunas de las colonias recién emancipadas. y como una forma de gobierno distinta.3 En realidad. México de 1857 y Chile de 1925.

cabe afirmar que los 18 países objeto de análisis adoptan un sistema presidencial. junto a diversos países de la región que habían preservado de antaño su sistema presidencial de gobierno.6 Antes de ahondar en las características del sistema presidencial y de sus diferencias y/o posibles combinaciones con el sistema parlamentario. que todos y cada uno de los 18 países del área califiquen como democracias. esto es. México. pp. “El Poder Legislativo en el Constituyente de Querétaro y su evolución posterior”. ed. Jorge. 1992. Guatemala. se considere insuficiente una concepción minimalista de la democracia y se estime conveniente otra más robusta. Chile. Perú y Uruguay (después de cierto periodo bajo regímenes autocráticos. Harper and Brothers Publishers.. apunta Jorge Carpizo. Honduras. Lo anterior de acuerdo con una noción minimalista de democracia como la postulada por Joseph Schumpeter. 1950. Brasil. como resultado de distintas causas y el triunfo de la doctrina de la “seguridad nacional” desde los sesenta y la consecuente intervención del ejército en la política). A. El debate presidencialismo vs. . Socialism. El Salvador. mediante elecciones competitivas partidarias abiertas. 111 y 112. al menos electorales (en tanto que sus gobiernos se han venido vertebrando a través de elecciones libres. J. de Jesús. 6 Véase Carpizo. que pone énfasis en la libertad electoral y la competencia entre distintas opciones políticas como sus elementos constitutivos (Capitalism. desde la perspectiva de un Estado constitucional democrático de derecho. 284 y ss).. and Democracy. se restauraron paulatinamente regímenes constitucionales del mismo carácter en Argentina. justas y auténticas. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. esencialmente comprometida con la salvaguarda de los derechos fundamentales. como la democracia constitucional.LECTURA REGIONAL COMPARADA 7 En la actualidad. p. Ecuador. Bolivia. Paraguay. 3a. pp. cit. nota 4. es oportuno advertir que ambas formas de gobierno (a las que cabría agregar la del gobierno directorial. 221). UNAM. ya mencionada) es común situarlas dentro de la forma de Estado de democracia clásica y distinguirlas no sóla lucha de independencia —y que rigió parcialmente— se adoptó también un gobierno directorial conformado por un Ejecutivo colegiado de tres individuos designados por el Congreso (véase Orozco Henríquez. generalmente objetivas y limpias). Nueva York. Lo anterior ha permitido. parlamentarismo A partir de finales de los años setenta y de manera acelerada durante la segunda mitad de la década de los ochenta. Con independencia de que. Estudios jurídicos en torno a la Constitución mexicana de 1917 en su septuagésimo quinto aniversario.

pp. Si bien la democracia se mantiene en América Latina como el sistema preferido. en 2005 había bajado a 5. consagrados en los diversos ordenamientos constitucionales de la región.8 (probablemente por el elevado número de procesos electorales en ese año). México. como la libertad y la igualdad. Porrúa-UNAM. Indiana. Según datos de Latinobarómetro. de Héctor Fix-Zamudio. con 5. el clientelismo. trad. pues el PIB mejoró 4%). Mientras que en 1997 los ciudadanos calificaron a la democracia en la región. Notre Dame. la corrupción. resulta también claro que la democracia no ha logrado consolidarse en la región ante los preocupantes déficits de justicia social (la persistencia de altos grados de pobreza y desigualdad. El institucionalismo contextualizado. 31-33. 326.8 7 Véase Biscaretti di Ruffia. los bloqueos políticos. México. Helen Kellogg Institute for International Studies. incrementados por las políticas neoliberales) y los déficits político-institucionales (la debilidad del Estado de derecho. caracterizado por la vigencia o aspiración de dos valores fundamentales. “Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America”.. el porcentaje de aprobación descendió de 62% en 1997 a 58% en 2006 (respecto de 2005 se aprecia un aumento de 5% en cuanto a valoración positiva de la democracia. es posible constatar una disminución que va de 41% en 1997 a 38% en 2006. . en general. los problemas estructurales que dificultan la gobernabilidad democrática). La relevancia del contexto en el análisis y diseño institucionales. debiendo considerar que se llevaron a cabo varias elecciones y la bonanza económica. O’Donnell. en promedio. aun cuando todavía hace poco tiempo era común identificar a varios sistemas latinoamericanos dentro de la forma de Estado autoritario.8. Si se atiende al grado de apoyo específico a la democracia. de acuerdo con esa noción mínima de democracia sería posible ubicar a la totalidad de los 18 países estudiados entre las formas de gobierno del Estado de democracia clásica. The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America. 1996. Juan E. Fondo de Cultura Económica.). En lo que se refiere a los regímenes latinoamericanos bajo la forma de Estado democrático. p. et al. Introducción al derecho constitucional comparado. Dieter. en Méndez. University of Notre Dame Press. (eds. tanto el apoyo difuso (valoración positiva de la democracia) como el apoyo específico (satisfacción con la democracia) son relativamente bajos y presentan una tendencia regresiva. en una escala de 1 a 10. Paolo. la disminución de la eficiencia del gobierno y.7 En este sentido.5 y se elevó de nuevo en 2006 a 5. Guillermo A. Nohlen. el desprestigio de los partidos políticos y la clase política. atendiendo a la clasificación propuesta por Paolo Biscaretti di Ruffia. 8 Cfr. los patrones de comportamiento tradicionales de la elite política. 2006.8 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ lo de la forma de Estado autoritario sino de la del Estado socialista. la insuficiente rendición de cuentas. 1999.

Se trataba. cit. Dieter. . Mientras no se resuelvan los problemas de gobernabilidad y de rendimiento de los gobiernos democráticos. fortalecer las instituciones políticas para aumentar su efectividad y eficiencia. a su vez. en palabras de Dieter Nohlen. nota anterior. Nohlen. En su opinión.. la justicia electoral ha cumplido en varios países una actividad ejemplar. El institucionalismo contextualizado. o sea. La consolidación de la democracia depende. Nohlen muestra que una justicia electoral (en tanto garantía de la celebración de elecciones libres. Para romper con el carácter actualmente problemático de esta interdependencia. aunque necesaria para el orden democrático. porque se lo pensaba como más apto que el presidencial para contribuir a la estabilidad política democrática. del esfuerzo en el ámbito de salida de la legitimidad. p. sus instituciones y procedimientos. de reformas institucionales idóneas que contribuyan al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática (entendida. los remedios y las alternativas posibles y deseables. Una de las alternativas propuestas fue la de adoptar el sistema parlamentario como régimen político de gobierno. Antes de hacer referencia a la polémica que se derivó. de preguntarse si el diseño presidencial tradicional era el adecuado para lograr la “gobernabilidad democrática”. y con ello aumentar su legitimidad. la consolidación de la democracia será siempre un tema pendiente. por tanto. aumentar su efectividad.LECTURA REGIONAL COMPARADA 9 De ahí que haya sido recurrente la búsqueda. justas y auténticas). 54. como lo demuestran las encuestas.. como la estructura política que facilita la adopción de la legislación y la implementación de políticas públicas que satisfagan las necesidades básicas de la población. conviene puntualizar la distinción esencial entre sistema presidencial y sistema parlamentario. Las funciones prioritarias en el momento histórico que atraviesa la región son. entre otras cuestiones. pero los valores que representa todavía no han sido integrados a la cultura política de las elites.. de cierto nivel tolerable. Cuando los resultados de la política en el campo económico y social quedan para una gran mayoría de la población por debajo de cierta barrera. Al diferenciar entre la legitimidad de entrada y la legitimidad de salida. durante los años ochenta emergió el debate sobre las causas de la inestabilidad política de que había adolecido la región. no es suficiente para garantizar el mantenimiento y consolidación de la democracia. De ahí la necesidad de una sociedad civil comprometida con la democracia que no menosprecie los mecanismos institucionales de representación. 9 Cfr.9 Al respecto. el discurso político sigue centrado en el ámbito de entrada. promuevan el bienestar común y. resulta imperioso incrementar el resultado de las políticas públicas. por tanto. retroalimenten la legitimidad del sistema). principalmente académica. sin embargo.. La legitimidad de las estructuras proviene en gran parte del cumplimiento de las expectativas vinculadas con sus funciones. de los grupos de representación política y de la ciudadanía. en los distintos países del área. parece difícil poder mantener o generar el afecto de la gente por la democracia.

parlamentarismo” se convirtió en una intensa disputa académica. 85-91. núm. y Fernández. y Valenzuela.10 se caracteriza al sistema presidencial como aquel que reúne en un solo individuo. por lo que los mandatos de ambos son fijos. “Presidencialismo vs. Journal of Democracy. Jorge. pp. Barcelona. y no puede ser destituido por el Legislativo. 1962. donde el jefe de gobierno es prácticamente elegido por la mayoría parlamentaria. (eds. denominado presidente de la República. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. 40-42 y 46-50. “Presidencialismo vs. pp. 1991. I. D. El presidente es elegido popularmente. Dieter. Johns Hopkins University Press. en Nohlen. en Linz. Baltimore-Londres. “The Perils of Presidentialism”. 1. Juan. 4. Ariel. En esa discusión se enfrentaron. del mismo autor. pp. las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno. En todo caso. Instituciones políticas y derecho constitucional. Presidencialismo reno- .). 11 Véase Linz. en tanto que en contrapartida el jefe de gobierno puede solicitar al jefe de Estado la disolución anticipada del Parlamento. M. The Failure of Presidential Democracy. 51-69. dos posiciones contrapuestas que representaban dos formas diferentes de valorar el peso de las variables institucionales. A. el presidente queda inhabilitado para disolver al Parlamento. a la vez. cit. pp. vol. parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos”. pero no como si fuesen la realidad misma. (eds. núm. así como Duverger. para lo cual puede consultarse a Carpizo. “Presidential or Parlamentary Democracy: Does it Make a Difference?”.10 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Para los efectos de este trabajo. por otro. 1990. Por un lado. las características que se señalan a continuación hay que tomarlas ciertamente en el sentido de “tipos puros” con valor heurístico para el análisis empírico. 74. del mismo autor: “The Virtues of Parlamentarism”. 3-87. Por su parte. núm. sobre todo. 43-54. pp. que también puede exigir responsabilidad política al gobierno (a uno de sus miembros o al gabinete como unidad) y propiciar la conclusión anticipada de su encargo. Journal of Democracy. nota 4. I.. el enfoque histórico-empírico representado por Dieter Nohlen y sus adeptos.). 1990.11 que favorecía normativamente al parlamentarismo como forma de gobierno “ideal” y. vol. desde finales de la década de los ochenta hasta la mitad de los noventa la discusión en torno a la forma de gobierno “presidencialismo vs. el sistema parlamentario se caracteriza por un Ejecutivo dual. 1994. 319 y ss. en tanto que las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno se encomiendan a personas distintas. pp. J. Como se mencionó. Revista de Estudios Políticos. 12 Nohlen. parlamentarismo en América Latina (notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada)”. el enfoque normativo-deductivo de Juan Linz y sus seguidores. Maurice.12 10 Es posible identificar otras diferencias relevantes entre sistema presidencial y sistema parlamentario.

Westview Press. cit. Dieter. ambos trabajos reimpresos en Nohlen. Baltimore. Boulder.. en Mainwaring. Scott y Valenzuela. por un lado. Johns Hopkins University Press. 16 Véase Valenzuela. instituciones y actores políticos: Dieter Nohlen y el estudio de las instituciones políticas en América Latina”.. and Democracy. Nueva Sociedad. 1998. Dieter.. resaltando la relación entre los derrumbes democráticos y los problemas de transición y consolidación de la democracia. pp. La quiebra de las democracias. Breakdowns and Reequilibrations. por otro. 13 Véase Linz. Linz recomendaba por tanto. b) la rigidez sistémica.. 51-69. Richard. 6-13.. Sistema de gobierno. cit. Juan.. 1987. pp. 1998. Contextos. 25-41 y 43-67. pp. nota 3. desde su libro sobre La quiebra de las democracias (publicado originalmente en inglés en 1978).. 1978. Caracas. pp. The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis. Arturo. nota 11.16 su relativización mediante la introducción de otras vado. en Nohlen. las debilidades del presidencialismo son: a) la dualidad democrática del Legislativo y el Ejecutivo. Society. cit. 15-25. nota 11. Alianza Editorial.13 ya se había empeñado en demostrar la “inferioridad” estructural del presidencialismo. criticaba los supuestos teóricos y metodológicos de aquélla y abogaba por una perspectiva de investigación que tratase comparativamente la cuestión de la idoneidad democrática de sistemas de gobierno en situaciones históricas concretas. “Presidential or Parlamentary Democracy: Does it Make a Difference?”. Según Linz. Arturo. y c) el carácter conflictivo y de suma cero de las elecciones presidenciales y de la competencia partidaria. y la presencia del presidencialismo en América Latina.. “Introducción. 3-87. Politics. sistema electoral y sistema de partidos políticos. Esas características del presidencialismo establecerían “incentivos” para estrategias no cooperativas entre los actores políticos y de ello derivarían situaciones de bloqueo institucional que podrían degenerar en intervenciones militares y propiciar el derrumbe de la democracia. la introducción del parlamentarismo como la mejor opción para todos los países de la región sin importar su grado de desarrollo o sus especificidades históricas. Latin America.14 Las tesis de Linz generaron diversas reacciones:15 su asunción incondicional (Valenzuela). cit. op. Juan Linz. poco apta para la política democrática de la negociación e incapaz de enfrentar situaciones de crisis entre Ejecutivo y Legislativo. El institucionalismo contextualizado. . nota 8. “The Perils of Presidentialism”. op. 15 Véase Ortiz Ortiz. Madrid. 14 Véase Linz.LECTURA REGIONAL COMPARADA 11 que no prefería a priori un sistema de gobierno concreto. sin restricciones.. pp. “The Crisis of Presidentialism”..

Presidencialismo y democracia en América Latina. Mainwaring. vol. Baltimore. Sólo el examen de todos los factores pertinentes puede explicar adecuadamente la complejidad del funcionamiento institucional y de la estabilidad política. 21 Idem. pp. 19-64. Buenos Aires. cit. op. no se puede establecer.. núm. social. 1997. 53-80. pp. “Presidencialismo vs. criticando la construcción artificial de modelos institucionales “ideales” y de las especulaciones deductivas orientadas en tipos “puros”. pp.. Por tanto. op.18 la defensa del presidencialismo (Mettenheim)19 y. 19 Véase Mettenheim. 1. como insiste el profesor Nohlen. en el libro compilado por ellos. nota 12. 4354. and Democracy: The Difficult Combination”.. En cambio. Kurt von (ed. Aunque comparte las tesis sobre las deficiencias sistémicas del presidencialismo. proponiendo más bien investigar de manera comparativa y cualitativa las variantes institucionales existentes en las democracias modernas mediante la descripción sistemática de arreglos institucionales concretos en conexión estrecha con su contexto histórico. muchas veces. “Presidentialism. 20 Véase Nohlen. parlamentarismo en América Latina (notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada)”. “el contexto hace la diferencia”. Paidós. “Presidencialismo y democracia en América Latina: revisión de los términos del debate”. 107 y ss. desarrolla su propio programa para la evaluación del modo de funcionamiento de los sistemas de gobierno a través del enfoque histórico-empírico. 18 Véase Sartori. y sentencia: “El parlamenta17 Mainwaring. pp. Multipartidism. “Presidencialismo vs. nota 12.). pp.. 24. político y cultural. Scott. afirma que de las críticas al presidencialismo no se deduce automáticamente que la “buena alternativa” sea el parlamentarismo. pp. nota 8. Matthew S.. 15-25. El institucionalismo contextualizado.. Comparative Political Studies. nota 11. por último. octubre de 1993. Presidential Institutions and Democratic Politics.20 Dieter Nohlen se distancia explícitamente de los supuestos y las argumentaciones de Juan Linz. Dieter. . a priori. 2002. Giovanni.. “Neither Presidentialism nor Parlamentarism”. la crítica abierta (Nohlen)..21 Giovanni Sartori se incorporó al debate y resumió su posición en la fórmula: “ni presidencialismo ni parlamentarismo”. eficacia y rendimiento de las instituciones políticas.12 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ variables en el análisis (Mainwaring). Scott y Shugart. parlamentarismo: dos enfoques contrapuestos”. cit. la superioridad universal de cierto arreglo institucional. cit.17 su aceptación sin admitir la solución parlamentaria (Sartori). toda vez que en la estabilidad. cit. 198-228. op.

Al contrario.).22 Ciertamente. así como capacidad de adaptación a los nuevos desafíos. México. Domingo.. acreditarse como una perspectiva productiva para abordar la discusión politológica sobre las formas de gobierno en democracias no consolidadas y sus efectos sobre la estabilidad democrática (véase Ortiz Ortiz. 6-13).23 Además del propio Nohlen. op.. nota 4. núm. UNAM. 1999. 2000. cit. cit. por ejemplo. p. El institucionalismo contextualizado ha logrado. 1. Jorge. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. op. cit.24 Con respecto al margen de la reforma política. Jorge (comp. Finalmente.. De ahí que en la discusión sobre presidencialismo vs. op. Lanzaro. Perú 2000: un triunfo sin democracia. en Carpizo. Giovanni. nota 15. por ende. Nohlen aboga por una reforma controlada del presidencialismo que contribuya a su renovación y por un funcionamiento parlamentarista del sistema presidencial mediante el fortaSartori. ¿sistema presidencial o parlamentario?”. Valadés. Cuestiones Constitucionales. 24 Piénsese. Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas. “Reconstrucción del sistema político y la ingeniería constitucional”. no obstante los pronósticos pesimistas sobre la estabilidad de esas democracias presidenciales. El gobierno de gabinete. Véase Nohlen. y en vista de la profunda tradición presidencialista en América Latina y de las dificultades de introducción del parlamentarismo. Richard. “México. el presidencialismo se ha fortalecido como el sistema de gobierno preferido en la región y ha mostrado un mejor desempeño relativo. Lima. pp. Dieter. Diego. se impuso la tesis de que sobre las ventajas y desventajas de los sistemas de gobierno no se puede discutir en abstracto. la mayoría de los regímenes políticos en la región no han colapsado desde la última ola democratizadora. nota 18. García Belaúnde. sobre todo partidos parlamentariamente adecuados. la investigación de los efectos institucionales en situaciones históricas concretas y la reforma del sistema presidencial hacia un “presidencialismo renovado” ha sido bien acogida por destacados autores en la investigación comparada en América Latina. 2003. Comisión Andina de Juristas. FLACSO.LECTURA REGIONAL COMPARADA 13 rismo puede resultar un fracaso tanto y tan fácilmente como el presidencialismo” si no se dan las condiciones indispensables para su funcionamiento. 23 22 . pp. México. Nohlen ya no representa la posición minoritaria. Sartori afirma con acierto que “la mejor forma política es la que sea más aplicable en cada caso. cit. Buenos Aires. 2001. Esto equivale a decir que el contexto es esencial”. 110. parlamentarismo. los sistemas presidenciales no fueron reformados en América Latina según las recomendaciones normativo-deductivas en favor del parlamentarismo y. nota 20. sino que se deben incluir en el análisis las condiciones históricas concretas de la política y de la sociedad.. 49-84.

la importancia de factores no estrictamente constitucionales en el logro de una mayor flexibilidad y efectividad en las relaciones Legislativo-Ejecutivo. a propósito de la discusión sobre posibles reformas institucionales en vista de alguna crisis política. pues en América Latina es frecuente el reflejo condicionado de responder a una crisis con una nueva reforma o una nueva Constitución. pp. en el entendido de que las propuestas de reforma deben ser de carácter específico y. .26 25 Asimismo. nota 8. pues es difícil que ésta se pueda resolver únicamente con manipulaciones institucionales. en aquellos sistemas que a fin de profundizar y consolidar la democracia han pretendido equilibrar mejor la distribución de poder del Estado a través del aumento del poder del Legislativo (y también del Poder Judicial) en detrimento del poder del presidente. la permanente discusión sobre la necesidad de cambios institucionales puede conducir a modificaciones en las actitudes y los comportamientos informales de la clase política. De manera similar. la creación de un primer ministro (como también de un jefe de gabinete) cuya legitimidad descanse en una mayoría legislativa y que atienda e incentive las relaciones entre el gobierno y el Legislativo. por ende. con el fin de fortalecer la gobernabilidad.14 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ lecimiento del Legislativo y el mejoramiento y flexibilización de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. 26 Cfr.25 Debe tenerse presente. aumentar el rendimiento de las políticas públicas y acrecentar la legitimidad en el marco de cada uno de los sistemas presidenciales.. En este sentido. Los actores políticos y los grupos de la sociedad civil deben. ibidem. Dieter. en su caso. no referidas a América Latina en general sino a países concretos.. pp. 59 y 60. 53-80). que finalmente sustituyen y vuelven prescindibles los cambios formales. Debe realizarse una evaluación apropiada de las verdaderas causas que desataron la crisis. incluso. que reclama capacidad de cooperación entre los órganos del Estado.. Las sugerencias de reforma se dirigen particularmente hacia la creación de incentivos institucionales (rompiendo con la lógica de “the winner takes all” del presidencialismo clásico) para conformar coaliciones estables en el Legislativo que apoyen el trabajo del gobierno. sólo se traducirán en una auténtica mejora de la gobernabilidad democrática si el Legislativo logra desarrollar una comprensión cabal de su función en el marco del nuevo diseño. conviene recomendar prudencia y mesura. cit. El institucionalismo contextualizado.. rescatar la centralidad de las instituciones representativas y los resultados de reformas políticas previas (véase Nohlen. en primer lugar.

así como entre presidencialismo y parlamentarismo. En lo que se refiere a Argentina y como resultado del llamado “Pacto de Olivos” entre el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín. si bien las negociaciones posteriores fueron desdibujando ese objetivo y. cuando esta obra fue enviada a prensa se había presentado una iniciativa. de acuerdo con el cual. Otros dos casos donde. de manera explícita. la Asamblea Nacional Constituyente de 1988 optó por la continuación del régimen presidencial. La excepción ha sido Brasil. además de que también ha sido tema en los procesos constituyentes iniciados en Bolivia y Ecuador). . que tiene a su cargo la administración general del país. como el portugués. sendas comisiones de reforma constitucional pusieron sobre la mesa la parlamentarización del sistema presidencial han sido los de Argentina y Bolivia en 1994 (en el entendido de que. las propuestas en favor de la adopción de un sistema parlamentario en determinado país sólo se han formulado en ámbitos académicos y. en donde de manera formal la comisión encargada de elaborar el anteproyecto de nueva Constitución incluyó en su informe final. se proponía la adopción de un modelo semipresidencial como el francés o. ocasionalmente. a través de alguna iniciativa promovida por fuerzas políticas minoritarias que no han alcanzado consenso. además. publicado en 1987. Alfonsín insistió en el proyecto elaborado por el Consejo para la Consolidación de la Democracia durante su administración. para mitigar el denominado “hiperpresidencialismo hegemónico”. pero previó la celebración de un plebiscito en 1993 para que el propio electorado decidiera entre monarquía y república. Finalmente. la propuesta de un sistema parlamentario. a cambio de la pretensión de aquél de obtener la reelección inmediata del presidente y el vicepresidente de la República. como parte de la llamada “Reforma del Estado” en México. finalmente —como se analiza más adelante—. con el propósito explícito de establecer un sistema semipresidencial.LECTURA REGIONAL COMPARADA 15 B. se dispuso la creación de un jefe de gabinete de ministros. al menos. cuyo resultado fue el triunfo de la República presidencial. Iniciativas para modificar el régimen de gobierno a uno parlamentario o hacia la parlamentarización del sistema presidencial Durante el periodo que se analiza.

al menos alguna reforma constitucional relevante con el propósito de fortalecer los controles interorgánicos entre el Legislativo y el Ejecutivo. Perú y Venezuela) sino porque el resto (Argentina. Cabe indicar que en el caso de Chile. hacia julio de 1992 y como resultado de un debate previo. Panamá. En general. Honduras. Colombia. el grupo de trabajo encabezado por Juan Linz formuló dos propuestas. aunque no siempre con la extensión y profundidad deseada o requerida. Paraguay. hacia la renovación o racionalización de los sistemas presidenciales. aunque de nuevo se pondera su restablecimiento en el marco del proceso constituyente en curso. Nicaragua.16 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En cuanto a Bolivia. Chile. Después de los llamados “Acuerdos del 9 de julio” y la conformación de una comisión de “alto nivel”. como se podrá advertir en las próximas páginas. que buscó mejorar las condiciones de gobernabilidad y eliminó algunas atribuciones que había mantenido el órgano legislativo. centrándose en las relaciones Legislativo-Ejecutivo (aun cuando algunos también abarcaron al Poder Judicial). La excepción sería en este caso la reforma constitucional de 1998 en Ecuador. se arribó en 1994 a la modificación de 34 artículos constitucionales. Ecuador. El Salvador. a menudo con el objetivo de fortalecer al Legislativo (a diferencia de las reformas previas que tendieron a fortalecer al Ejecutivo) y consolidar un sistema de controles. . los procesos de reforma política sobre los regímenes de gobierno de la región durante el periodo en análisis han estado orientados. pesos y contrapesos en aras del equilibrio. Lo anterior se confirma no sólo con el hecho de que la mayoría de los 18 países analizados estableció una nueva Constitución en los últimos treinta años (Brasil. República Dominicana y Uruguay) aprobó en el mismo periodo. como la censura y destitución de ministros. que se convirtió en “cumbres políticas” entre jefes de partidos y especialistas dedicados a definir el sentido de la reforma. salvo Costa Rica. Guatemala. Bolivia. una de las cuales fue la adopción de un sistema parlamentario y otra la parlamentarización del régimen presidencial a través de la redefinición de las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo. la Constitución de 1980 fue aprobada por la dictadura. parlamentarizando el sistema presidencial en los términos que más adelante se explican. México.

LECTURA REGIONAL COMPARADA 17 CUADRO 1. 2005 1983. 2007 — — 1991 1994 — 1977. CONSTITUCIONES VIGENTES Y REFORMAS REFERIDAS A LAS RELACIONES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO DURANTE LOS ÚLTIMOS 30 AÑOS País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela FUENTE: Elaboración propia. 2004 — — 1994. 1998 1983 1985 1982 1917 1987 1972 1992 1979. 1993 1966 1967 1999 Reformas 1994 1994 — 1989. 1986 1995. 1994. 2000. 2005 2003. 2002 1996 — . Constitución vigente 1853 1967 1988 1980 1991 1949 1979.

.27 Ciertamente. se estaría estrictamente ante una dictadura o un gobierno totalitario). 193-218. a pesar de los riesgos de imprecisiones derivadas de la naturaleza propia del derecho constitucional y su interacción dinámica con la realidad política. el atem27 Véase Loewenstein. presidencialismo predominante. Además. 28 Véase Carpizo. en atención a lo establecido en la respectiva norma constitucional. núm. presidencialismo atenuado y parlamentarismo aproximado. Carpizo distingue. año II. Karl. ha pasado mucho tiempo y múltiples cambios han tenido lugar en los sistemas presidenciales de la región. diferencias y semejanzas entre los diversos sistemas presidenciales latinoamericanos. pp. 1949. Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México.28 Asimismo. atendiendo a la interacción de la norma con la realidad constitucional. México. entre presidencialismo hegemónico. pp. 5. presidencialismo con matices parlamentarios y presidencialismo parlamentarizado. desde la perspectiva de la realidad político-constitucional (al considerar el sistema de partidos y el sistema electoral. quien diferenció entre presidencialismo puro. Jorge. presidencialismo equilibrado y presidencialismo débil. 21-28. así como la presencia o no de gobierno de coalición o compartido. así como de la complejidad de algunos casos frontera que dificultan su ubicación en un tipo determinado (en el entendido de que la referida forma de gobierno sólo puede ubicarse entre los sistemas democráticos. advierte que tanto el presidencialismo puro como el predominante. nota 4. propiciando diversas clasificaciones doctrinales. “La ‘presidencia’ fuera de los Estados Unidos (estudio comparativo de instituciones políticas)”. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. el gobierno dividido y el poder de la calle). distingue entre presidencialismo puro. Una de las primeras clasificaciones de los diversos sistemas presidenciales en América Latina fue la de Karl Loewenstein hacia mediados del siglo XX. toda vez que si se tratara de un régimen autocrático. se estima conveniente clasificarlos a partir de una tipología específica. Clasificación de los sistemas presidenciales en América Latina Con el objeto de comprender mejor las respectivas características. Una de las más recientes y sólidas es la de Jorge Carpizo. quien. aun cuando formalmente se denomine sistema presidencial. presidencialismo atemperado. cit. .18 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ C. sobre todo a partir de la “tercera ola democratizadora”.

pervirtiendo la noción de Constitución y desvalorizando su función en la democracia constitucional (véase Loewenstein. la aspiración es que la misma se convierta en una auténtica Constitución “normativa” que rija y determine el proceso político y todos se ajusten a sus respectivos límites. de lo considerado por el eminente constitucionalista mexicano). Por esta razón. 2a. en cuanto a su ubicación en determinado tipo o categoría. ed. pp. 1976.. UNAM. de Alfredo Gallego. pero no constituyen sino la formalización de la situación existente del poder político en beneficio exclusivo de los detentadores fácticos del poder. el cual se explica más adelante. . en tanto que el presidencialismo parlamentarizado sólo puede ser hegemónico o débil. México. Ariel. En todo caso. 1983. de acuerdo con lo que se prevé en las respectivas Constituciones de los regímenes latinoamericanos (en particular. debe insistirse en que la siguiente clasificación tiene exclusivamente propósitos didácticos-comparativos y se basa en un estudio formal de los textos constitucionales latinoamericanos de acuerdo con el criterio apuntado (cúmulo de atribuciones del presidente y regulación de la responsabilidad política ministerial). Sobre la relación entre validez y eficacia de las normas constitucionales véase Orozco Henríquez. la clasificación presentada también podría diferir con otros autores que utilicen un criterio distinto. trad. Barcelona. Teoría de la Constitución. el equilibrado o el débil.29 A continuación se exponen las características básicas de la referida tipología propuesta por Carpizo. El derecho constitucional consuetudinario. pp. Cabe señalar que en los países de la región también se encuentra el tercer tipo de Constituciones a que alude Loewenstein y que denomina “semánticas”. sobre todo. Karl. a la responsabilidad ministerial). conforme a la cual se pretenderán clasificar las diversas especies de sistemas presidenciales establecidos actualmente en la región (si bien algunos casos frontera pueden diferir. en tanto que en ocasiones las respectivas Constituciones logran plena eficacia. como el hegemónico. 216-231). varios países cuentan con una Constitución “nominal”. según la clasificación ontológica de las Constituciones elaborada por Loewenstein. J. incluso con lo sostenido por al29 Véase idem. de Jesús. en lo que se refiere al cúmulo de atribuciones del presidente de la República y.LECTURA REGIONAL COMPARADA 19 perado y el que posee matices parlamentarios pueden configurar alguno de los tipos que se presentan en la realidad. 89 y ss. El estudio del grado de eficacia de las disposiciones constitucionales es particularmente importante en América Latina tomando en cuenta que. quienes las utilizan para estabilizar y perpetuar su poder en lugar de que sirvan para limitar al propio poder. en tanto que se aprecia una falta de concordancia entre la realidad del proceso político y las normas constitucionales a causa de una serie de factores sociales y económicos. Si bien la función de la Constitución nominal es educar a la población sobre un gobierno democrático constitucional que establezca límites a los detentadores del poder.

éstas raramente se ejercen en la práctica. el presidente designa y remueve libremente a los ministros. sino de haber incurrido en alguna causa de responsabilidad prevista en la Constitución o la ley). en sistemas que formalmente confieren un significativo conjunto de atribuciones de control en el Congreso sobre el presidente. ello no deriva propiamente de una pérdida de confianza o moción de censura por una gestión administrativa inadecuada. 2007. o bien de juicio de responsabilidad o impeachment en el caso del presidente (que si bien pueden acarrear la destitución. en 1993. si por “pureza” se entiende aquel que ha mantenido sin alteraciones sus características originales. Por ejemplo. en 1992. y Carlos Andrés Pérez en Venezuela. quienes toman en cuenta también la realidad política-constitucional. en sistemas que contemplan sólo algunas de esas atribuciones. quienes son responsables ante él. una cabal comprensión del sistema presidencial de cada país requerirá acudir al estudio correspondiente incluido en esta obra. lo cual propicia una mayor relevancia del Congreso sobre el funcionamiento del sistema presidencial. a diferencia de los sistemas parlamentarios. aunque estos últimos pueden ser sujetos de juicio político. p. Diego. La parlamentarización de los sistemas presidenciales. salvo el de Estados Unidos de América. éstas se ejercen en forma vigorosa. como en el caso de Colombia. UNAM.20 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ gunos de los colaboradores de esta misma obra. México. Valadés. o siguen predominando las facultades presidenciales. Por todo lo anterior. ambos en el periodo que se informa: Fernando Collor de Melo en Brasil. a. ni el presidente ni los ministros son responsables políticamente ante el Congreso. existencia de equilibrios. Asimismo.30 es posible identificar aún al presidencialismo puro como el que se aproxima al modelo estadounidense en sus aspectos esenciales: un Poder Ejecutivo unitario y de elección popular (directa o indirecta) por un periodo fijo o determinado. el presidente posee la facultad de veto legislativo. En realidad. en la historia latinoamericana sólo dos presidentes han sido removidos a través del procedimiento de impeachment. como podría ser el caso de Chile. 4. 30 . frenos y contrapesos entre los órganos del poder. Presidencialismo puro Aun cuando cabría afirmar que ya no existen sistemas presidenciales puros. Cfr.

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En general, estos sistemas no contemplan matices parlamentarios aun cuando conserven, por la influencia española de la Constitución de Cádiz de 1812, algunas figuras como el refrendo ministerial de los actos del presidente. Asimismo, con frecuencia éste, a diferencia de lo establecido por la Constitución de Estados Unidos de 1787, cuenta con la facultad de iniciativa de leyes y no requiere la ratificación del Senado para la designación de los ministros o secretarios de Estado. Gran número de países latinoamericanos adoptaron en el siglo XIX un presidencialismo puro; entre los que actualmente lo establecen, en sus aspectos esenciales, se encuentran Brasil, Chile (aun cuando debe destacarse la importancia que el Congreso ha venido teniendo en el funcionamiento del sistema presidencial de este país), Ecuador, Honduras y México. Mención especial merece Ecuador, toda vez que el artículo 130.9 de la Constitución de 1998 sanciona que los ministros podrán ser enjuiciados políticamente por infracciones constitucionales o legales cometidas en el desempeño del cargo, y que la mayoría de los integrantes del Congreso podrá censurarlos en caso de declaratoria de culpabilidad, cuyo efecto será la destitución sólo con el acuerdo del presidente de la República, a diferencia de ordenamientos constitucionales anteriores que sí preveían la censura y destitución de ministros directamente por el Legislativo. Como se aprecia, en el texto vigente existe una confusión entre la institución del juicio político (común incluso en los llamados sistemas presidenciales puros) y la censura (propia de los que tienen matices parlamentarios y, sobre todo, de los parlamentarizados), pero debido a que los únicos supuestos para que esta última proceda es la comisión de infracciones constitucionales o legales, mas no la mera inconformidad con determinada gestión administrativa, se estima que se trata propiamente de un juicio político y no de una censura, por lo que en este apartado se incluye el sistema presidencial de Ecuador.31 b. Presidencialismo predominante Coincide con las características esenciales del presidencialismo puro, salvo la relativa al supuesto equilibrio entre los órganos del poder públi31 Se estima que se trata de un juicio político, con independencia de que el efecto se encuentre sujeto a lo que finalmente decida el presidente, lo cual se considera inadecuado pues se trataría de violaciones constitucionales o legales que éste no debe desconocer.

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co y los mecanismos de frenos y contrapesos, toda vez que en este tipo de gobierno presidencial la Constitución confiere al presidente gran cúmulo de facultades (incluso en ámbitos económicos) y se le concibe como el pivote, eje o columna del sistema político-constitucional. Por tanto, se establece un desequilibrio en favor del órgano ejecutivo, que tiende a ser predominante, y resultan débiles los controles respecto de éste, porque los órganos de control carecen de autonomía o porque ésta es escasa o nula (si bien existen mecanismos razonablemente eficaces de protección de los derechos fundamentales, por lo que se aleja de una autocracia). Con independencia de múltiples regímenes presidenciales latinoamericanos que desde el siglo XIX y buena parte del XX se caracterizaron por la preponderancia constitucional del Ejecutivo, pero paulatinamente han revertido la tendencia en búsqueda de un equilibrio entre los respectivos órganos del poder público, un ejemplo actual de presidencialismo predominante es el derivado de la Constitución de la República Dominicana de 1966 (sin que la reforma de 1994 haya logrado el equilibrio entre los órganos públicos). En efecto, en el régimen constitucional dominicano se exigen mayorías calificadas difíciles de alcanzar en las cámaras, por ejemplo para acusar o adjudicar responsabilidad política al presidente; en tal caso, se requieren tres cuartas partes, respectivamente, de los miembros de las cámaras de Diputados y Senadores, cuando por lo general bastan dos terceras partes de los miembros presentes. Para superar el veto legislativo del presidente se necesita la “observación” de leyes aprobadas por el Congreso, que se supera sólo con las dos terceras partes, otra vez, del número total de las cámaras, además de que no se prevén expresamente facultades para que el Congreso declare vigente una ley si el presidente no la promulga ni la observa; para modificar ciertas medidas legislativas en ámbitos relevantes cuya iniciativa no se origine en el presidente (pues en este último caso basta la mayoría simple), se exigen dos terceras partes del total de legisladores, en relación con el régimen legal de la moneda o de la banca, así como del presupuesto de ingresos y el gasto público. Asimismo, ciertas materias escapan de forma total al control del Congreso (por ejemplo, el presidente puede legislar ordinariamente sobre zonas aéreas, marítimas, fluviales y militares, así como en la habilitación de puertos y costas marítimas). Cuando el propio Congreso no se encuentra reunido, el presidente está facultado para ordenar la suspensión de de-

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rechos en situaciones de emergencia, la modificación al presupuesto de egresos o la designación interina de las vacantes en la Cámara de Cuentas o la Junta Central Electoral. También si el presidente pretende salir al extranjero por menos de 15 días o si un ministro interpelado se niega a acudir al Congreso. c. Presidencialismo atemperado A diferencia del presidencialismo predominante, bajo este tipo la Constitución diseña al Poder Legislativo como el pivote o eje del sistema político-constitucional y le otorga las atribuciones más importantes; generalmente, las competencias legislativas del presidente se encuentran reducidas e, incluso, carece de la facultad de veto. Si bien podría considerarse que este tipo de presidencialismo sólo tiene un valor histórico, es importante identificarlo para comprender adecuadamente las demás clases existentes o que pueden darse en la región. Un ejemplo es la Constitución mexicana de 1857 (hasta la reforma de 1874), por la que se estableció un Congreso unicameral con cierto predominio, desapareciendo el Senado, a pesar de preverse un régimen federal, por estimarlo un “órgano aristocratizante y conservador”. El presidente carecía de la facultad de veto, pues sólo podía hacer observaciones a las leyes, que se superaban con la mayoría simple de los miembros presentes del Congreso.32 d. Presidencialismo con matices parlamentarios Los mecanismos de control del poder público en este tipo de gobierno son básicamente los del sistema presidencial puro, pero admite o incorpora algunos aspectos que se inspiran en el parlamentario;33 piénsese, por ejemplo, en la existencia de un Consejo de Ministros con facultades
Véase Fix-Zamudio, Héctor, “Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las Constituciones de 1857 y 1917”, Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, México, año XX, núms. 58-59, enero-agosto de 1967, pp. 36 y ss.; Orozco Henríquez, José de Jesús, “La división de poderes”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, 3a. ed., México, Cámara de DiputadosPorrúa, 1985, t. I, pp. 647-651. 33 Recuérdense las diferencias entre ambos sistemas, abordadas supra, en el inciso A de este mismo apartado.
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amplias, cuyos miembros son removidos libremente por el presidente y donde el Congreso puede censurar a un ministro, pero la decisión final sobre la dimisión del ministro censurado es facultad discrecional del presidente.34 Por ello no se considera al sistema respectivo como parlamentarizado sino sólo con matices parlamentarios, sin desconocer la repercusión política que podría tener la eventual censura ministerial en la opinión pública y las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Es importante insistir en que la posibilidad de emitir la “censura” a un ministro por parte del respectivo Congreso o Asamblea (ya sea que conduzca automáticamente a la dimisión, como ocurre en el presidencialismo parlamentarizado, o ésta dependa de la decisión final del presidente, como en el presidencialismo con matices parlamentarios) debe diferenciarse del llamado juicio político que se prevé en varias Constituciones latinoamericanas. En efecto, aunque la consecuencia de este último puede significar también la separación del cargo, existe una diferencia fundamental, en tanto que en la “censura” no necesariamente se debe demostrar que el ministro involucrado haya incurrido en la violación de alguna disposición constitucional o legal, sino que podría bastar una gestión administrativa inadecuada. En el juicio político, por su parte, se requiere probar que sí se incurrió en alguna causa de responsabilidad prevista en la Constitución o en la ley. Entre los países que en la actualidad su Constitución establece un presidencialismo con matices parlamentarios se encuentran: Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Paraguay.35
34 Cabe advertir que, para Jorge Carpizo, si un sistema presidencial prevé la censura de algún ministro por el Congreso, pero al efecto exige una mayoría calificada o muy calificada (no sólo cuando la dimisión del ministro censurado depende finalmente del presidente), se trataría también de un caso de presidencialismo con matices parlamentarios (cfr. Carpizo, Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, cit., nota 4, pp. 201 y 202) y no de presidencialismo parlamentarizado, como aquí se sostiene. 35 En su excelente y documentado estudio, Diego Valadés ilustra cómo, incluso en Estados Unidos, se han hecho intentos de “parlamentarizar” el presidencialismo a través de la posible censura de algún secretario de Estado (citando el intento senatorial respecto de William Seward durante la administración de Abraham Lincoln en 1862) o del procurador general (como ocurrió con Alberto González en 2007 durante la administración de George W. Bush, donde 53 senadores votaron a favor de la censura y 38 en contra, pero se requerían cuando menos 60 votos a favor para que el Senado hubiera podido formular una recomendación no vinculante al presidente de los Estados Unidos). Cfr. Valadés, Diego, La parlamentarización de los sistemas presidenciales, cit., nota 30, pp. 19-21.

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En este sentido, por ejemplo, la Constitución de Bolivia, según reforma de 1994, prevé que la mayoría absoluta de los legisladores presentes puede aprobar un voto de censura respecto de uno o varios ministros, cuyo efecto es producir la renuncia del ministro censurado ante el presidente, quien se reserva la facultad de aceptarla o rechazarla (artículo 70). Mención especial merece el caso de Costa Rica por su carácter límite, ya que el artículo 121, fracción 24, de la Constitución prevé que la Asamblea Legislativa puede, “por dos tercios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios [ministros] cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses públicos”, toda vez que si bien pareciera referirse a lo que comúnmente constituye causa de juicio político en otros países de la región, el hecho de que no sólo proceda la denominada “censura” por actos inconstitucionales o ilegales, sino también por “errores graves”, nos conduce a considerarlo como un matiz parlamentario, en el entendido de que el presidente decide finalmente sobre la dimisión del ministro censurado.36 De manera similar a Costa Rica, la Constitución de Panamá establece la atribución de la Asamblea Nacional para emitir votos de censura contra los ministros de Estado cuando, a su juicio, sean responsables de actos atentatorios o ilegales, o de errores graves que hayan causado perjuicio a los intereses del Estado. Debe proponerse por escrito con seis días de anticipación a su debate por la mitad de los diputados y contar, como mínimo, con la aprobación de dos tercios de la Asamblea, remitiendo a la ley el establecimiento de la sanción que corresponda, la cual no lo ha reglamentado, por lo que se le atribuye el efecto de una sanción política o “moral” y no supone la destitución del ministro. En términos parecidos, el artículo 131, fracción 37, de la Constitución de El Salvador prevé que corresponde a la Asamblea Legislativa recomendar al presidente la destitución de los ministros de Estado cuando así lo estime conveniente, como resultado de la investigación de sus comisiones especiales o de la interpelación.

36 Incluso, para Carpizo, Costa Rica es más bien un caso de presidencialismo puro (cfr. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina, cit., nota 4, pp. 196 y 197). Para Rubén Hernández Valle, autor del caso de estudio relativo a Costa Rica en esta obra, sí se trata de un matiz parlamentario.

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Por su parte, la Constitución de Nicaragua, según reforma de 1995, prevé la atribución de la Asamblea Nacional de interpelar a ministros o viceministros, quienes tienen la obligación no sólo de explicar puntualmente el informe que rinden al Legislativo, sino de contestar cada una de las interrogantes que los parlamentarios planteen o aparezcan durante la interpelación. Incluso, como resultado de una reforma de 2005, si la Asamblea Nacional considera al funcionario no apto para el ejercicio del cargo, con votación calificada del 60% de los diputados, podrá destituirlo, poniéndolo en conocimiento del presidente de la República para que dentro del plazo de tres días haga efectiva tal decisión. Al parecer, se trata de un caso de censura vinculante; sin embargo, las divergencias surgidas entre los poderes condujeron al acuerdo político de posponer en dos ocasiones sucesivas la entrada en vigor del precepto, ahora hasta el 20 de enero de 2008. Dada la incertidumbre prevaleciente, se lo clasifica aún como un sistema con matices parlamentarios. La Constitución de Paraguay prevé también el voto de censura, que puede ser emitido por dos tercios de los miembros de cualquiera de las dos cámaras del Congreso, cuyo efecto consiste en recomendar al presidente la remoción del ministro censurado, por lo que corresponde a este último la decisión final. e. Presidencialismo parlamentarizado Se caracteriza por introducir en un sistema presidencial controles propios del sistema parlamentario que pueden llegar a alterarlo. En este sentido, el gabinete y los ministros son individualmente responsables tanto ante el presidente como ante el Congreso; por tanto, este último puede censurar o, en su caso, emitir voto de falta de confianza a los ministros, quienes entonces deben separarse del cargo, con diversas modalidades. En contados casos, además, el presidente puede disolver anticipadamente el Congreso y convocar a elecciones, a pesar de lo cual se respeta el periodo fijo del presidente. Para los efectos de este trabajo, la diferencia fundamental entre el presidencialismo con matices parlamentarios y el presidencialismo parlamentarizado radica en que en este último cabe la posibilidad, se insiste, no sólo de que el Congreso se reserve la atribución de censurar a los mi-

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nistros sino que la misma suponga la remoción o dimisión del ministro censurado, con independencia de la voluntad del presidente. Por otra parte, a diferencia del sistema parlamentario, el presidente sigue siendo, en general, el pivote o eje del sistema político-constitucional, pues concentra las funciones de jefe de Estado y de gobierno (el hecho de que el jefe de gabinete en Argentina o el presidente del Consejo, tanto en Perú como en Uruguay, pueda ser removido libremente por el presidente, justifica que no se les considere como jefe de gobierno, identificando al sistema respectivo como presidencial, si bien parlamentarizado). Entre los países cuya Constitución establece actualmente un presidencialismo parlamentarizado, según el criterio apuntado, se encuentran: Argentina, Colombia, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela.37 Tanto en Argentina como en Guatemala puede censurarse al jefe de gabinete, mas no al resto de los ministros, o emitir voto de desconfianza sólo con relación a un número limitado de ministros (cuatro, en una sola ocasión), mientras que en Colombia no existe limitación alguna en cuanto al número de ministros susceptibles de ser censurados. Asimismo, en el extremo de presidencialismo más parlamentarizado se encuentran los casos de Perú, Uruguay e incluso Venezuela, donde puede censurarse al gabinete en pleno y, bajo ciertos supuestos, el presidente puede disolver al Congreso, como se precisa a continuación. En efecto, la reforma de 1994 a la Constitución de Argentina creó la figura del jefe de gabinete, a quien el presidente nombra y remueve libremente, pero donde además aquél es políticamente responsable ante el Congreso, que puede removerlo de su cargo por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sin necesidad de expresar causa (artículos 100 y 101). Sin embargo, los demás ministros no son responsables políticamente frente al Congreso. En realidad, el jefe de gaLo anterior atendiendo, como se ha insistido, a lo previsto en el texto constitucional con especial referencia a la responsabilidad política ministerial, pues desde la perspectiva de la realidad político-constitucional cabría ubicar a Venezuela, por ejemplo, como un presidencialismo hegemónico; de manera similar, teniendo en cuenta que en Colombia no ha funcionado en la práctica la moción de censura, hay quien lo consideraría como un sistema presidencial acentuado, solamente matizado con algunas instituciones del sistema parlamentario, por lo que bajo este último criterio podría colocarse a Colombia entre los sistemas presidenciales con matices parlamentarios (al respecto, es importante ver los artículos de Allan Brewer-Carías y Humberto de la Calle, respectivamente, incluidos en esta obra).
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binete es un representante del presidente y un “fusible” si surgen crisis, bloqueos o enfrentamientos graves entre el Ejecutivo y el Legislativo. De manera semejante, los artículos 166 y 167 de la Constitución de Guatemala establecen, por una parte, que los ministros de Estado tienen la obligación de presentarse al Congreso a fin de contestar las interpelaciones que se les formulen por uno o más diputados. Asimismo, si la mayoría absoluta del total de diputados al Congreso emitiere voto de falta de confianza a un ministro, éste presentará su dimisión de inmediato; sin embargo, si el Consejo de Ministros considera que los actos censurables se ajustan a la conveniencia nacional y a la política del gobierno, el ministro afectado podrá recurrir al Congreso. Si no lo hace, se considerará separado de su cargo, pero si recurre la ratificación del voto de falta de confianza requerirá el voto de las dos terceras partes del total del Congreso, en cuyo caso el ministro quedará separado de su cargo de inmediato. El voto de falta de confianza no podrá exceder de cuatro ministros en cada ocasión. En la Constitución de Colombia de 1991 se estableció la moción de censura contra los ministros por asuntos relacionados con sus funciones, y debe ser propuesta, al menos, por la décima parte de los miembros de la Cámara en la que se origine. Si la moción es aprobada por la mayoría absoluta de los congresistas, en sesión conjunta de ambas cámaras, el ministro quedará separado de su cargo. En Perú, tanto la Constitución de 1979 como la de 1993 establecieron que el presidente de la República nombra y remueve al presidente del Consejo de Ministros, así como a los demás ministros, a propuesta y con acuerdo, respectivamente, del presidente del Consejo. Asimismo, 15% del total de congresistas tiene el derecho de solicitar la interpelación de uno o más ministros o del gabinete en pleno, y si la misma se aprueba, al menos, por la tercera parte de los congresistas, el ministro o el gabinete tendrán la obligación de presentarse ante el Congreso. Si, por lo menos, al 25% de los congresistas no les satisfacen las respuestas, pueden solicitar un voto de censura, y si el mismo se aprueba por la mayoría absoluta del Congreso, el ministro o el gabinete debe renunciar y el presidente de la República debe aceptar la renuncia dentro de las 72 horas. Si, eventualmente, según la Constitución de 1993, se censura al gabinete en pleno en dos ocasiones, el presidente de la República está facultado para disolver el Congreso. Además, a partir también de 1993 y con motivo del

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voto de investidura, el presidente del Consejo, dentro de los 30 días siguientes a su entrada en funciones, debe concurrir al Congreso en compañía de los demás ministros para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión, planteando al efecto cuestión de confianza, una manera en que el gabinete se somete a la ratificación del Congreso y, de no obtenerla, debería dimitir al iniciar sus funciones. Asimismo, la Constitución de Uruguay establece que el Poder Ejecutivo será ejercido por el presidente, actuando con los ministros respectivos o el Consejo de Ministros, y que los ministros serán responsables por los decretos y órdenes que firmen con el presidente. Éste tiene la potestad de nombrar a los ministros “entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo”. Al efecto, el presidente podrá eventualmente requerir a la mayoría absoluta de la Asamblea General (AG, reunión de ambas cámaras) un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros. Si la AG no se reúne dentro de las 72 horas o, reuniéndose, no adopta resolución, se entenderá que el voto de confianza ha sido adoptado, sin que la Constitución prevea expresamente qué ocurre si media voto negativo expreso, aun cuando se supone que el presidente habría de proceder a nuevos nombramientos. La propia Constitución de Uruguay prevé que los ministros cesan en sus cargos por disposición del presidente o por el procedimiento de censura o desaprobación por parte de la mayoría absoluta del total de la AG a propuesta de cualquiera de las cámaras. La desaprobación determina la renuncia de los ministros afectados o del Consejo de Ministros. El presidente podrá observar (o vetar) el voto de censura cuando sea pronunciado por menos de las dos terceras partes del total de la AG. Si en dos convocatorias sucesivas no se reúne el quórum para sesionar, la censura se considerará revocada, pero si tres quintas partes del total de la AG mantienen la censura, los ministros o el Consejo de Ministros deberán renunciar. Si la AG mantiene la censura por menos de las tres quintas partes del total de componentes, el presidente podrá mantener a los ministros censurados o al Consejo de Ministros y disolver las cámaras, convocando a nueva elección de senadores y diputados. Si el Poder Ejecutivo no da cumplimiento a la convocatoria electoral o la Corte Electoral demora más de 90 días en proclamar los resultados de la nueva elección, las cámaras disueltas volverán a reunirse y recobrarán sus derechos, cayendo

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el Consejo de Ministros. Proclamadas las nuevas cámaras, la AG se reunirá y, dentro de los 15 días, resolverá por mayoría absoluta de sus componentes si mantiene o revoca la censura. Si mantiene la censura, el presidente continúa su mandato pero caerá el Consejo de Ministros íntegro, aunque la censura original hubiese sido individual. Finalmente, la Constitución de Venezuela de 1999 confiere al presidente la potestad de nombrar y remover libremente tanto al vicepresidente ejecutivo como a los ministros (en el entendido de que el vicepresidente es un órgano directo del presidente y su colaborador inmediato, preside el Consejo de Ministros previa autorización del presidente, coordina la administración pública y puede proponer el nombramiento y remoción de ministros). La Asamblea Nacional, unicameral, puede aprobar mociones de censura tanto del vicepresidente ejecutivo como de los ministros, con una mayoría no menor de tres quintas partes de sus integrantes (tratándose de aquél) o de sus miembros presentes (si se refiere a estos últimos), lo cual implica su remoción. Al respecto, como contrapeso a esta potestad legislativa, se prevé la posibilidad de que el presidente disuelva la Asamblea Nacional si ésta aprueba tres mociones de censura del vicepresidente dentro de un mismo periodo constitucional. Con base en lo expuesto, y según el criterio adoptado (que podría diferir con el utilizado por alguno de los colaboradores de esta obra), es posible clasificar a los sistemas presidenciales latinoamericanos contemporáneos en los términos del cuadro 2. CUADRO 2. CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS
PRESIDENCIALES CONTEMPORÁNEOS1

Presidencialismo puro

Presidencialismo predominante

Presidencialismo con matices parlamentarios Bolivia Costa Rica

Presidencialismo parlamentarizado Argentina4 Colombia5 Guatemala Perú Uruguay Venezuela6

Brasil Chile2 Ecuador Honduras México República Dominicana

El Salvador Nicaragua Panamá Paraguay3

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1 Atendiendo a lo establecido en el texto constitucional, en particular con respecto al cúmulo de atribuciones del presidente de la República y, sobre todo, a la regulación de la responsabilidad política ministerial. 2 En el entendido de que, dada la relevancia que ha venido teniendo el Congreso en el funcionamiento del sistema presidencial chileno, hay quien dudaría en considerarlo como un sistema presidencial puro (al respecto, es importante consultar el artículo de Carlos Huneeus, incluido en esta obra). 3 Aun cuando la todavía escasa experiencia práctica en Paraguay respecto del funcionamiento de los matices parlamentarios podría conducir a algunos a considerarlo como un sistema presidencial puro (al respecto, es relevante ver el artículo de Jorge Silvero Salgueiro, que forma parte del presente volumen). 4 Sin olvidar, claro está, que, junto a la figura del “jefe de gabinete”, en Argentina se confiere un cúmulo significativo de atribuciones legislativas al presidente de la República, que influye en el funcionamiento del respectivo sistema (al respecto véase el trabajo de Alberto Dalla Vía en esta misma obra). 5 Como se había mencionado, teniendo en cuenta que en Colombia no ha funcionado en la práctica la moción de censura, hay quien lo consideraría como un sistema presidencial acentuado, solamente matizado con algunas instituciones del sistema parlamentario, por lo que bajo este último criterio podría colocarse a Colombia entre los sistemas presidenciales con matices parlamentarios (al respecto véase el trabajo de Humberto de la Calle, incluido en esta obra). 6 Como también se había adelantado, desde la perspectiva de la realidad políticoconstitucional cabría ubicar a Venezuela como un presidencialismo hegemónico, siendo relevante consultar al respecto el trabajo de Allan Brewer-Carías, que forma parte de este volumen.

FUENTE: elaboración propia.

2. Reformas para reequilibrar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo Como se mencionó, los procesos de reforma política sobre los regímenes de gobierno de América Latina durante los últimos 30 años han estado orientados, en general, hacia la renovación o racionalización de los sistemas presidenciales de los respectivos países, centrándose en las relaciones Legislativo-Ejecutivo (aunque algunos también abarcaron al Poder Judicial), con la salvedad de Costa Rica, donde en dicho periodo no se aprecia alguna reforma sobre el particular. Con frecuencia, el objetivo ha sido fortalecer al Legislativo y consolidar un sistema de controles, pesos y contrapesos en aras de la gobernabilidad democrática y el equilibrio, con la excepción de la reforma constitucional de 1998 en Ecuador, que eliminó algunas atribuciones que había mantenido el órgano legisla-

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tivo, aunque nuevamente se pondera su restablecimiento en el marco del proceso constituyente que se encuentra en curso. En este sentido, como se adelantó y se desarrollará en las páginas siguientes, se puede apreciar cierta tendencia a incorporar algunos matices o instituciones de origen parlamentario, pero preservando la estructura básica del sistema presidencial. A. Conformación del Poder Ejecutivo La mitad de las Constituciones de los países estudiados prevén que el Poder Ejecutivo y —en consecuencia— el gobierno recaiga en una sola persona, el presidente de la República: Argentina (artículo 87),38 Chile (artículo 24), Ecuador (artículo 164), Honduras (artículo 235), México (artículo 80), Nicaragua (artículo 144), Paraguay (artículo 226), Perú (artículo 110) y República Dominicana (artículo 49). Cuatro países precisan que el Poder Ejecutivo lo ejercen tanto el presidente como los ministros: Bolivia (artículo 85), Brasil (artículo 76), Costa Rica (artículo 130) y Panamá (artículos 175 y 194), en tanto que los cinco restantes agregan a los anteriores a otros funcionarios: Colombia, a los directores de departamento administrativo (artículo 115); El Salvador, al vicepresidente, viceministros y sus funcionarios dependientes (artículo 150); Guatemala, viceministros y demás funcionarios dependientes (artículo 182); Uruguay, ministros o el Consejo de Ministros (artículos 149, 168 y 179) y Venezuela, vicepresidente y demás funcionarios que determinen la Constitución y la ley (artículo 225). B. Panorama sobre las principales facultades constitucionales del presidente Al presidente de la República —al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de gobierno— se le atribuye un conjunto de competencias constitucionales que lo convierten, además de en representante del Estado, en el centro y motor de la actividad política, en tanto jefe de la administración, je38 Sin embargo, el artículo 100 de la Constitución de Argentina establece que los ministros secretarios y el jefe de gabinete tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la nación, y refrendarán y legalizarán los actos del presidente con su firma, sin la cual éstos carecen de eficacia.

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fe de las fuerzas armadas, colegislador y ejecutor de la legislación aprobada por el Congreso. A diferencia del modelo estadounidense, cuyo sistema presidencial evolucionó hacia un equilibrio relativo de los tres poderes del gobierno, el régimen presidencial en América Latina, como consecuencia de causas históricas, sociológicas y económicas, así como de la influencia del caudillismo y el cacicazgo, se caracterizó desde sus orígenes por una preponderancia total del Poder Ejecutivo frente a los otros dos poderes del gobierno, basado no sólo en el cúmulo de atribuciones constitucionales sino metaconstitucionales,39 con una fuerte tendencia a personalizar el poder y a ejercerlo de forma paternalista. A continuación se analizan algunas de las principales atribuciones del presidente de la República, en el entendido de que la tendencia en la región durante el periodo que se informa ha sido hacia la renovación y racionalización del sistema presidencial a través del fortalecimiento de las atribuciones a cargo del Legislativo (salvo alguna excepción como la de Ecuador) y sus mecanismos de control respecto del Ejecutivo. a. Facultades legislativas del presidente El presidente latinoamericano interviene en el procedimiento legislativo, generalmente, a través de tres actos: la iniciativa de ley, la facultad de veto y la promulgación y publicación de la ley. Además, conviene abordar los casos excepcionales en que el presidente puede legislar, así como su capacidad para influir en la agenda legislativa y, en su caso, convocar a la ciudadanía para que se pronuncie en algún mecanismo de consulta popular. a) Iniciativa legislativa A diferencia del presidencialismo estadounidense, que no confiere al presidente la facultad de iniciativa legislativa (si bien en la sesión de apertura de sesiones del Congreso el presidente por lo general plantea las iniciativas en que se encuentra interesado), todas y cada una de las Cons39 Utilizando el ilustrativo calificativo adoptado por Jorge Carpizo en su clásico libro sobre El presidencialismo mexicano, 5a. ed., México, Siglo XXI Editores, 1985, pp. 82 y 83 y 190 y ss.

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tituciones de los países latinoamericanos prevén para el presidente de la República la facultad referida. Incluso, algunas Constituciones amplían la facultad de iniciativa legislativa a otros funcionarios de la administración, bien porque se la atribuyen al órgano o Poder Ejecutivo, donde aquéllos se encuentran incluidos, o bien porque explícitamente se les confiere: Bolivia (vicepresidente y ministros, quienes sostienen el proyecto durante los debates en el Congreso, artículo 71, fracción I), Colombia (gobierno nacional, artículo 154), Costa Rica (ministros, artículo 123), El Salvador (ministros, artículo 133.2), Guatemala (ministros, artículo 174), Honduras (secretarios de Estado, artículo 213), Panamá (ministros, artículo 165), Uruguay (ministros, artículo 112) y Venezuela (vicepresidente, ministros y demás funcionarios que determinen la Constitución y la ley, artículo 204, fracción I). Lo anterior, con independencia de que algunos países extienden la facultad de iniciativa a otro tipo de órganos; en este sentido, y para citar sólo algunos ejemplos, a la Corte Suprema de Justicia y al tribunal o consejo supremo electoral, en sus respectivos ámbitos de competencia, en Honduras y Nicaragua. De manera similar, en Colombia, además de las Cortes y el Consejo Nacional Electoral, se confiere la facultad de iniciativa al procurador y el contralor en cuanto a las materias que les competen. Por su parte, en Venezuela todos los otros poderes públicos tienen la iniciativa legislativa en las materias de su competencia: Tribunal Supremo de Justicia (artículo 204.4), Poder Ciudadano (204.5), Poder Electoral (204.6) e incluso los consejos legislativos de los estados (204.8). Todas las Constituciones latinoamericanas confieren también al presidente, directamente o a través de algún órgano auxiliar, la iniciativa legislativa exclusiva en materia presupuestal. Por otra parte, algunas de esas Constituciones atribuyen igualmente al propio presidente iniciativa exclusiva en determinadas materias, por estimar que cuenta con mayores elementos o debe ejercer un control sobre el particular: — Chile: modificación de la división política o administrativa del país, administración presupuestaria o financiera del Estado, venta y alquiler de bienes del Estado y leyes relacionadas con el uso de las fuerzas armadas en el exterior, gasto público (creación y supresión de cargos públicos, remuneraciones de la administración pública y otros), fijación de las remuneraciones mínimas para los trabajado-

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res del sector privado, normas sobre la seguridad social del sector público y privado, así como contratación de empréstitos del Estado (artículo 65 de la Constitución). — Colombia: gasto público, plan de desarrollo, estructura de la administración y decretos de exenciones tributarias. — Uruguay: toda ley que signifique gastos, creación de empleos, dotaciones, retiros, beneficios jubilatorios, exoneraciones tributarias, fijación de salarios mínimos y de precios de productos de la actividad pública o privada (artículos 86.2 y 133.2 y 3). b) Poder de veto El veto es el mecanismo por el cual el presidente rechaza o formula observaciones respecto de un proyecto de ley o decreto aprobado por el Legislativo. Se considera como el principal contrapeso del Ejecutivo frente al Legislativo y todos los países latinoamericanos lo contemplan con algunas variantes. La finalidad del veto es tratar de impedir la entrada en vigor de leyes que se estiman inconvenientes o que adolecen de vicios de inconstitucionalidad, con el objeto de que se sometan a ulterior revisión, prevaleciendo en el ínterin el statu quo. En América Latina se puede distinguir entre el veto total y el parcial.40 En este último, el presidente regresa al Congreso, con sus observaciones, las partes del proyecto con las que disiente, en tanto que promulga y publica el resto de la iniciativa con la cual concuerda. Así, algunas partes del proyecto se convierten en ley mientras el resto se somete a una revisión ulterior del Congreso, en espera de la votación que, en su caso, supere el veto. Tratándose de veto por presunta inconstitucionalidad, en algunos países de la región, según se expondrá, el proyecto se somete al órgano de justicia constitucional correspondiente. Se dice que el veto parcial propicia un juego de suma positiva, donde los legisladores ganan con la promulgación de aquellos aspectos en que existe coincidencia con el Ejecutivo, mejorándose el orden jurídico, mientras que éste también gana al regresar al Congreso la parte del pro40 En Estados Unidos existe el llamado “veto de bolsillo”, por el cual el presidente omite firmar o promulgar el proyecto de ley, pero tampoco lo devuelve al Congreso con sus observaciones antes de que éste entre en receso, lo que se traduce en que el presidente “congela” cierta iniciativa, “olvidándola en su bolsillo” e ignorando que alguna vez le fue enviada.

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yecto que se contrapone a sus preferencias, manteniéndose la normativa en vigor ante alternativas no deseadas. Entre los países latinoamericanos que prevén un veto parcial se encuentran: Argentina (sólo cuando la parte no vetada preserve “autonomía normativa”), Brasil, Colombia, Panamá, Paraguay y Venezuela. Es pertinente advertir que gran número de Constituciones prevé expresamente que cualquier proyecto de ley puede ser vetado por el presidente “en todo o en parte”. Esto se da en Brasil, Chile, Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay, donde la publicación de la parte no objetada es decisión del Congreso, y en Perú y Uruguay. Es decir, se incluye la posibilidad de objetar sólo algunas disposiciones específicas, pero ello no significa necesariamente que se contemple el veto parcial, a menos, como se apuntó, que se autorice la promulgación y publicación inmediata de la parte no objetada, máxime que varias de ellas disponen que se devuelva al Congreso todo el proyecto y no sólo la parte con observaciones. Cabe señalar que en Guatemala se excluye expresamente el veto parcial, en tanto que en Nicaragua se prohíbe, también de manera expresa, el veto constitucional (tanto parcial como total). En cambio, en Chile y Costa Rica, por ejemplo, se contempla expresamente que el presidente puede vetar, sea en forma total o parcial, un proyecto de reforma constitucional. En el caso del veto total de un proyecto de ley, el presidente no puede regresar al Congreso sólo una parte del proyecto en cuestión para su revisión y promulgar el resto. Cuando emite observaciones, el presidente regresa el proyecto completo al Congreso, incluida la parte que apoya. Mientras el Congreso no supere el veto presidencial, nada habrá cambiado en la legislación. De ahí que pueda retrasarse la entrada en vigor de todo un paquete legislativo urgente o de trascendencia por el mero rechazo de alguna de sus partes. Lo anterior coloca al presidente en una lógica de todo o nada, bajo un esquema de suma cero, con ganadores y perdedores absolutos. Dada la lentitud del procedimiento para deshogar un proyecto vetado, el costo de vetar iniciativas en ciertas materias (educación, salud, impuestos) puede llegar a ser tan alto como el de promulgar un proyecto con errores o insuficiencias.41 Todos y cada uno de los paí41 Véase Ugalde, Luis Carlos, “Relaciones Ejecutivo-Legislativo en México: el caso del veto presidencial”, Relaciones entre gobierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 2002, pp. 646-648.

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ses latinoamericanos confieren al presidente la facultad de emitir un veto total. El procedimiento más común en América Latina para superar el veto es el de la mayoría absoluta del Legislativo, como en Brasil, Colombia, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela, y el que requiere una mayoría calificada de dos tercios, bien de los miembros presentes, como en Bolivia, Chile y Costa Rica, o del total de miembros, como en Guatemala, Panamá y República Dominicana, en el entendido de que existe otro grupo de países donde se prevén esos dos tercios respecto de sus miembros o del total de votos. Esto ocurre en Argentina, Ecuador, El Salvador, Honduras y México, y puede dar lugar a que se interprete referido al total de la Cámara respectiva o al total de los miembros presentes o de los votos emitidos efectivamente. El procedimiento de superación del veto más exigente es el previsto en Uruguay, donde se requieren las tres quintas partes de los miembros presentes. Incluso si no hay un pronunciamiento expreso de ambas cámaras dentro de 30 días respecto del veto, se entenderán aceptadas las observaciones del presidente. De acuerdo con la terminología de Shugart y Mainwaring, cuando se supera con la mayoría absoluta se trata de un “veto débil”, en tanto que se considera “veto fuerte” cuando se exige una mayoría calificada.42 En Ecuador existe un veto casi absoluto, donde ningún proyecto puede convertirse en ley durante el año inmediato si el presidente veta el texto completo (si bien el Congreso puede exigir un referendo sobre el proyecto vetado), transcurrido el cual sólo es superable por la mayoría calificada indicada. En algunos países, la facultad presidencial de vetar proyectos de ley por adolecer de vicios de inconstitucionalidad propicia que el órgano de justicia constitucional se pronuncie sobre el particular, se trate del pleno de la Corte Suprema de Justicia, como ocurre en El Salvador, Honduras y Panamá, la Sala Constitucional de la Corte o Tribunal Supremo, como en Costa Rica y Venezuela, o de la respectiva Corte Constitucional en el caso de Colombia.

42 Cfr. Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., “Presidencialismo y democracia en América Latina: revisión de los términos del debate”, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., op. cit., nota 17, p. 52.

CUADRO 3. FACULTADES RELACIONADAS CON EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
Veto País Facultad de iniciativa Poder Ejecutivo (artículo 77 CP) Vicepresidente de la República o Poder Ejecutivo, a condición de que el proyecto sea sostenido en los debates por el ministro del respectivo despacho (artículo 71 CP) Presidente de la República (artículo 61 CP) Presidente de la República (artículo 62 CP) Gobierno Nacional (artículo 154 CP) Poder Ejecutivo (artículo 123 CP) Total Sí (artículo 83 CP) Parcial (observaciones) Sí (artículo 83 CP)1 Forma de superarlo Dos terceras partes de los votos (artículo 83 CP)1

Argentina

Bolivia

Sí (artículo 78 CP)

No se establece (artículo 76 CP)

Dos terceras partes de los miembros presentes (artículo 76 CP)

Brasil Chile Colombia

Sí (artículo 84 CP) Sí (artículo 70 CP) Sí (artículo 167 CP) Sí (artículos 125 y 126 CP)

Sí (artículo 84 CP) Indefinido (artículo 70 CP) Sí (artículo 167 CP) No se establece (artículos 125 y 126 CP)

Mayoría absoluta (artículo 66 CP) Dos terceras partes de los miembros presentes (artículo 70 CP) Mayoría absoluta: 50% + 1 del total de miembros (artículo 167 CP) Dos terceras partes de los miembros presentes (artículo 127 CP)

Costa Rica

CUADRO 3. FACULTADES RELACIONADAS CON EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO (continuación)
Veto País Facultad de iniciativa Presidente de la República (artículo 144 CP) Presidente de la República por medio de sus ministros (artículo 133 CP) Organismo Ejecutivo (artículo 174 CP) Presidente de la República por medio de los secretarios de Estado (artículo 213 CP) Presidente de la República (artículo 71 CP) Presidente de la República (artículo 140 CP) Total Sí (artículo 153 CP) Sí (artículo 137 CP) Sí. Previo acuerdo tomado en Consejo de Ministros (artículo 178 CP) Sí (artículo 216 CP) Sí (artículo 72 CP) Sí (artículo 142 CP) Parcial (observaciones) Indefinido (artículo 153 CP) No se establece (artículo 137 CP) No. Determinación expresa (artículo 178 CP) Forma de superarlo Dos terceras partes de sus miembros (artículo 153 CP) Dos terceras partes de sus miembros (artículo 137 CP)

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Dos terceras partes del total de los miembros3 (artículo 179 CP)

Honduras

No se establece No se establece (artículo 72 CP) No se establece (artículo 142 CP)

Dos terceras partes de los votos (artículo 216 CP) Dos terceras partes del número total de votos (artículo 72 CP) Mayoría absoluta: 50% + 1 del total de diputados (artículo 143 CP)

México Nicaragua

CUADRO 3. FACULTADES RELACIONADAS CON EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO (continuación)
Veto País Facultad de iniciativa Ministros de Estado (artículo 165 CP) Poder Ejecutivo (artículo 203 CP) Presidente de la República (artículo 107 CP) Presidente de la República (artículo 38 CP) Poder Ejecutivo por medio de sus ministros (artículo 133 CP) Poder Ejecutivo (artículo 204 CP) Total Sí (artículo 169 CP) Sí (artículo 209 CP) Sí (artículo 108 CP) Sí (artículo 41 CP) Sí (artículo 138 CP) Sí (artículo 214 CP) Parcial (observaciones) Sí (artículo 170 CP) Sí (artículo 208 CP)2 No se establece (artículo 108 CP) No se establece (artículo 41 CP) No se establece (artículo 138 CP) Sí (artículo 214 CP) Forma de superarlo Dos tercios del total de diputados (artículo 170 CP) Mayoría absoluta (artículos 208 y 209 CP) Mayoría absoluta: 50% + 1 de los miembros del Congreso Dos terceras partes del total de miembros de cada Cámara (artículo 41 CP) Tres quintas partes de los miembros presentes (artículo 138 CP) Mayoría absoluta de los presentes (artículo 214 CP)

Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela
1 2 3

Según interpretación judicial. La publicación de la parte no objetada es decisión de las cámaras del Congreso. Artículo 179 constitucional.

FUENTE: elaboración propia.

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c) Facultades del presidente para legislar Mientras que en los apartados anteriores se hizo referencia a las facultades del presidente de la República en el proceso legislativo, particularmente el poder de iniciativa y de veto, en el presente se aborda la atribución, generalmente extraordinaria y excepcional, que se le confiere para emitir leyes en diversos regímenes presidenciales. A través de esta facultad, el presidente puede establecer un nuevo statu quo e influir determinantemente en las políticas públicas. Al respecto, es posible distinguir entre los poderes de decreto, los poderes de emergencia y la delegación de facultades para legislar. Es importante advertir que en los casos anteriores el presidente cuenta con el poder de emitir propiamente leyes, por lo que deben distinguirse de la facultad presidencial de expedir reglamentos a fin de implementar o desarrollar los términos de la ley existente emanada del órgano legislativo.43 Lo que ahora nos ocupa, se insiste, son los casos en que el presidente puede expedir propiamente leyes. Sin duda, el poder de decreto constituye el más relevante, pues le permite emitir directamente leyes sin participación alguna previa del órgano legislativo, lo cual se traduce en un gran poder, con independencia de que usualmente también se permite al Congreso abrogar o modificar el decreto presidencial si así lo decide. Sólo los presidentes de Argentina y Brasil tienen la atribución de emitir nuevas leyes por decreto casi en cualquier materia. Mientras que en Argentina el Congreso debe pronunciarse en aproximadamente 20 días sobre el respectivo decreto presidencial (previo cumplimiento de cierto procedimiento, a través de la integración de comisiones bicamerales permanentes, así como de trámites especiales de aprobación parlamentaria), en Brasil las medidas provisorias emanadas del presidente dejan de regir en 30 días si el Congreso no las convierte en ley. Por su parte, las Constituciones de Honduras y Perú también confieren poderes de decreto a su presidente pero sólo en materia económica y financiera cuando lo requiera el interés nacional. Cabe incluir aquí también las facultades para expedir decretos en materia administrativa que se confieren al presidente en Ni43 Ésta es la comúnmente llamada facultad reglamentaria y que prácticamente todos los sistemas presidenciales latinoamericanos la contemplan, ya sea que se confiera al propio presidente de la República en lo individual o, en algunos casos, en combinación con los ministros o secretarios de Estado.

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caragua y Venezuela, así como para realizar modificaciones legales al gasto público en República Dominicana, si bien son cualitativamente distintas a los poderes de decreto antes mencionados. Como advierten Shugart y Mainwaring, incluso cuando la mayoría del órgano legislativo pueda abrogar o modificar un decreto, el presidente sigue desempeñando un papel fundamental al dar forma a la legislación, toda vez que, a diferencia de su facultad de iniciativa de una ley aprobada por el Congreso, el decreto presidencial es ya una ley (y no una mera propuesta) ante la cual la otra rama de gobierno puede reaccionar. Además, el presidente puede hacer un uso estratégico de este poder e invadir la agenda del Congreso con una avalancha de decretos que privilegien la suya, como sucedió en 1990 en Brasil, cuando Fernando Collor de Melo utilizó este poder de forma extensa, emitiendo medidas provisionales a un ritmo de una cada 48 horas, incluido el llamado “Plan Collor” de estabilización económica.44 Además, si a la entrada en vigor de determinados decretos-ley sin intervención del Congreso se le suma la posibilidad de un veto (en su caso, “fuerte”) por parte del primer mandatario si el Congreso llega a abrogar o modificar aquél, cabría concluir que el presidente estaría en posición de obtener el resultado legislativo que desee con la atribución que se comenta. Los poderes de decreto deben diferenciarse de las facultades que las Constituciones de Ecuador y Uruguay confieren a su respectivo presidente para declarar una medida económica o urgente, que se transforma en ley luego de 15 y 45 días, según el caso. Ello, a menos que el correspondiente Congreso haya votado para rechazarla, en virtud de que aquéllos tienen el carácter de ley tan pronto como el presidente los emite, si bien evidentemente ambos le otorgan un control considerable sobre la agenda de políticas públicas.45 Mientras que durante la vigencia de la Constitución de 1853 el poder de decreto en Argentina se desarrolló de facto, con la Constitución de 1994 se estableció expresamente, con ciertas salvedades respecto de las materias sobre las que puede versar. Cabe señalar que durante el periodo
44 Cfr. Shugart, Matthew y Mainwaring, Scott, op. cit., nota 17, pp. 53-55. Los autores citan un estudio sobre el ejercicio de un total de 1,004 medidas provisionales en Brasil de 1988 a mayo de 1995, de las cuales 274 habían sido aprobadas por el Congreso, sólo 18 rechazadas y 640 reeditadas. 45 Cfr. ibidem, p. 55.

en 1992. La dictadura constitucional en América Latina. cuando éste no se encuentra en receso). en Brasil. UNAM. 46 . La que lo hace de manera más amplia es la de Venezuela y ha sido práctica común durante la administración del presidente Hugo Chávez. La tercera atribución legislativa del presidente es la derivada de la delegación de facultades para dictar leyes por parte del Congreso. 1974. Diego. pero en todo caso con el acuerdo de los ministros o secretarios de Estado. Con base en esta facultad. Panamá y Perú.LECTURA REGIONAL COMPARADA 43 que abarca este estudio. Como se advierte. con salvedades respecto de ciertas materias. dos Constituciones derogaron los respectivos poderes presidenciales de decreto: Paraguay. A pesar del carácter excepcional derivado de la situación de emergencia. con frecuencia. lo cual implica que aquél opte por no delegarlo o bien revocarlo. Véase Valadés. cabe señalar que durante buena parte del siglo XX varios países de la región padecieron el abuso en el ejercicio de esta facultad presidencial. el presidente de la República. como tarifas arancelarias y comercio exterior). También se prevé de manera amplia. incluso en épocas de plena paz y estabilidad. que se prevén con algunas variantes en todos y cada uno de los 18 países objeto de estudio.46 sin que de los estudios de caso incluidos en este volumen se advierta que durante el periodo que se informa haya persistido dicho ejercicio abusivo. obviamente fuera de los casos de emergencia a que se refiere el párrafo que antecede. México. mientras que en la de Venezuela se amplió tal poder en 1999. suspende ciertos derechos fundamentales en condiciones de catástrofe o calamidad pública y. Colombia. en este caso se requiere la previa autorización del Congreso para que el presidente expida decretos-ley. a diferencia de los poderes de decreto. en 1995. en tanto que de manera más restringida en Argentina (sólo sobre materia de organización administrativa) y en México (únicamente sobre regulación económica. dicta las medidas legislativas necesarias para afrontar la situación con una vigencia específica. directamente o previa autorización del Congreso (en general. Otra atribución legislativa relevante del presidente es la relacionada con los poderes de emergencia. las Constituciones de siete países contemplan la posibilidad de delegación de facultades legislativas durante cierto periodo. Como se puede observar en el cuadro 4. Chile. y Nicaragua.

44 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 4. debiéndose pronunciar el Congreso sobre el respectivo decreto aproximadamente en veinte días. procesal civil. numeral 20) y emergencia (artículos 187 y 245. Emergencia (artículos 40 y 41) y delegación de facultades legislativas (hasta por un año. tributaria. Emergencia (artículos 213 a 215) y delegación de facultades legislativas (por un periodo máximo de 6 meses y para materias precisas. Decreto (organización de la administración federal y en casos de relevancia y urgencia. numeral 3). numeral 7. emergencia (artículos 137 a 139) y delegación de facultades legislativas (en materias específicas con diversas salvedades. emergencia (artículos 75. penal. 30 y 167. salvo códigos y leyes estatutarias. quienes refrendan con el jefe de gabinete. artículos 62 y 84. salvo materia penal. y 99. artículo 150. artículo 76). inciso f). ciudadanía. numeral 16) y delegación de facultades legislativas (sólo en materia administrativa. numeral 29. y 140. Poder Judicial. Emergencia (artículos 138 y 183. salvo determinadas materias. Emergencia (artículos 180 y 181). electoral y de partidos políticos. artículo 99. directrices organizativas. orgánicas e impositivas. numeral 10). emergencia y delegación legislativa Decreto (por razones de necesidad y urgencia. derechos políticos. créditos adicionales y suplementarios. Ministerio Público. artículos 32. numeral 7). Emergencia (artículos 111 a 113). planes plurianuales. Emergencia (artículos 29. artículo 245. numeral 6). fracción VI). salvo en materia de nacionalidad. Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras . FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LEGISLAR País Poderes de decreto. numeral 3. secuestro de bienes y cualquier otro activo financiero. y 61). Decreto (en materia económica y financiera cuando lo requiera el interés nacional. artículo 68). electoral. numeral 4). partidos políticos. procesal penal. previo acuerdo general de ministros. Emergencia (artículos 121.

presupuesto y cuenta pública. artículo 236. artículo 104). tanto las facultades de iniciativa y de veto por parte del presidente de la República en el proceso legislativo como sus atribuciones . numeral 20). y 337 a 339) y delegación de facultades legislativas (por un periodo determinado y sobre cualquier materia. numerales 7 y 8. hay indefinición en cuanto al alcance de la facultad presidencial para expedir decretos cuando fuere necesario.LECTURA REGIONAL COMPARADA 45 CUADRO 4. numeral 17). artículo 159. emergencia y delegación legislativa Emergencia (artículos 29 y 73. emergencia (artículo 137) y delegación de facultades legislativas (sobre materias específicas y por un plazo determinado. artículo 118. Decreto (en materia económica y financiera. artículo 131. asimismo. Emergencia (artículo 168. artículo 236. salvo tratados internacionales. numerales 19 y 20). Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela FUENTE: elaboración propia. prevista en el artículo 55. numeral 2) y emergencia (artículos 37. fracción XVI) y delegación de facultades legislativas (sólo sobre regulación económica. numeral 16). así como 55. artículo 150. numeral 9). así como tarifas arancelarias. FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LEGISLAR (continuación) País México Poderes de decreto. fracción V. artículo 115. numeral 3) y emergencia (artículo 150. cuando lo requiera el interés nacional. segundo párrafo). Emergencia (artículos 55 y 200. numeral 5) y delegación de facultades legislativas (por tiempo determinado y para fines específicos. numeral 7). Decreto (organización de la administración pública. leyes orgánicas. Emergencia (artículo 288). Decreto (modificaciones a la Ley de Gasto Público durante recesos del Congreso. numeral 8). emergencia (artículos 236. numeral 7. Decreto (en materia administrativa. d) Control de la agenda Sin duda.

algunas de ellas precisando que a aquél le corresponderá definir la agenda respectiva. artículo 245. o el presidente de la Asamblea Nacional en Nicaragua. Paraguay. entre las Constituciones que la contemplan se encuentran la de Chile. además. en ocasiones se prevé que la facultad presidencial de convocar se ejerce por medio de otro órgano (la Comisión Permanente en Honduras. A los anteriores es posible añadir dos aspectos de especial importancia en el control de la agenda. sino que requiere el acuerdo favorable de la Comisión Permanente (artículo 78.47 Respecto de este último. En lo que se refiere a la calificación de urgencia en el trámite o despacho de ciertos proyectos de carácter legislativo. numeral 7). resulta pertinente recordar que si durante ciertos plazos previstos en dicha disposición constitucional el Congreso no rechaza el proyecto de ley pre47 Referencias constitucionales: Chile (artículo 71). numeral 6. República Dominicana y Uruguay. numeral 2). que reclaman algún pronunciamiento previo o posterior por parte del Congreso sobre las medidas promovidas. Ecuador. Al respecto. en el caso de Colombia. Por último. . como la posibilidad del presidente de la República de plantear la urgencia en el despacho de algún proyecto o iniciativa de ley. artículo 155). Colombia. Ecuador (restringiéndola a la materia económica. por lo que se ejerce a través del presidente y el respectivo ministro o jefe. artículo 150. artículos 115 y 200. la atribución de convocatoria no corresponde al presidente sino al Gobierno Nacional (que incluye. fracción IV). a los ministros y los directores de departamentos administrativos. Paraguay (artículos 210 y 238. cabe mencionar que en México no basta la decisión del presidente de la República de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. Colombia (artículo 163). así como la posibilidad de convocar a éste a sesiones extraordinarias en época de receso.46 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ propiamente legislativas. República Dominicana (artículo 30) y Uruguay (artículo 168. En relación con esta última. con un plazo predeterminado (generalmente de 30 días) para desahogarlo. Asimismo. se traducen en un impacto en la agenda de políticas públicas. todas y cada una de las Constituciones de los países latinoamericanos estudiados contemplan la facultad del presidente de la República de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. cabe señalar como una peculiaridad que. con el consiguiente trámite privilegiado en el proceso legislativo en el Congreso. numeral 7). numeral 12). que ya ha sido analizado.

sin duda es una muestra más de los mecanismos al alcance del presidente de la República para legislar sin pasar por el Congreso e influir en la agenda de políticas públicas. México. 48 Lo cual ha sido considerado como un síntoma de la preponderancia del Poder Ejecutivo en la región (cfr. aunque es frecuente que disfruten de un grado amplio de autonomía técnica. como ocurre en varios países con la justicia fiscal. Incluso. ese proyecto entra en vigor. ciertos poderes constitucionales distintos de los legislativos. que se analizan a continuación. “The Protection of Judicial Independence in Latin America”. t. la dirección de la política general de gobierno. . II. Estudios en homenaje al doctor Héctor Fix-Zamudio. con frecuencia se le asignan funciones materialmente jurisdiccionales que se han venido cercenando al respectivo Poder Judicial48 (si bien tal tendencia empieza a revertirse). Un último aspecto que también cabe mencionar aquí es la facultad de algunos presidentes (como el ecuatoriano) de someter a referendo diversas cuestiones legislativas (lo que se analiza más adelante. Keith. Facultades no legislativas del presidente Los presidentes latinoamericanos comparten. Para los efectos de este trabajo. en general. la designación de funcionarios y. lo cual incrementa la influencia del mandatario en la definición de la agenda de políticas públicas. que ejerce a través de diversos tribunales especializados que formalmente se ubican en la esfera administrativa. incluyendo cómo se organiza el Ejecutivo al efecto y las facultades del presidente para designar a sus colaboradores inmediatos. algo que se analiza más adelante con motivo de los procedimientos de democracia directa. pp. Algunos países contemplan la posibilidad de que el presidente someta a plebiscito determinadas decisiones de gobierno. como el de comandante de las fuerzas armadas. con motivo de los procedimientos de democracia directa). administrativa.LECTURA REGIONAL COMPARADA 47 sentado por el presidente de la República ni se aprueba alguno sustitutivo. así como los eventuales controles interorgánicos del Legislativo sobre el particular. Rosenn. laboral y agraria. interesa sobre todo lo relativo a la dirección de la política general de gobierno. las relaciones exteriores. la preservación de la seguridad interior. en términos amplios. 1988. 1258 y 1267-1269). Aunque queda claro que lo anterior no se equipara al ejercicio de facultades legislativas. UNAM. b.

y en Uruguay la designación de los ministros por el presidente requiere el apoyo parlamentario con el objeto de asegurar su permanencia en el cargo. artículo 99. El Salvador. Nicaragua. numeral 9. artículo 32. en México respecto de los empleados superiores de Hacienda. Costa Rica. El Salvador. Panamá. Esto es así en Argentina. artículo 238. numeral 7. artículo 139. donde la designación de los secretarios de Estado requiere la ratificación del Senado. artículo 236.49 Cabe advertir que en Venezuela se prevé que el vicepresidente está facultado para proponer al presidente la designación y remoción de los ministros. sin que este último se encuentre impedido de actuar directamente. Brasil. Ecuador. Chile. a través de diversas reformas durante el periodo en estudio. artículo 99. Guatemala. . además de otros órganos constitucionales autónomos. la atribución del presidente de la República se limita a la designación y remoción libres del presidente del Consejo de Ministros. Costa Rica. que el titular del Ministerio Público u órgano equivalente. artículo 84. Chile. En Perú. Honduras. artículo 189. República Dominicana y Venezuela. Colombia.48 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ a) Designación y remoción de los ministros por el presidente Dieciséis de las Constituciones estudiadas prevén la designación y remoción libre de los respectivos ministros o secretarios de Estado por parte del presidente de la República. Ecuador. México. y Venezuela. en los países latinoamericanos generalmente ha bastado la voluntad presidencial. numeral 6. Guatemala. a diferencia del sistema presidencial estadounidense. Brasil. en la región se ha generalizado. artículo 89. artículo 55. Sin embargo. Bolivia. diplomáticos y militares que requieren la ratificación del Senado. artículo 183. artículo 183. fracciones III y IV). artículo 89. también requieran ratificación o designación directa del órgano legislativo o alguna de sus cámaras. República Dominicana. en algunos de ellos ciertos cargos han requerido el correspondiente aval del Congreso o del Senado respectivo (piénsese. En consecuencia. Bolivia. Según se analizará más adelante. 49 Referencias constitucionales: Argentina. inciso s. artículo 150. Nicaragua. Paraguay. si bien la remoción es libre por parte de aquél (artículo 174). numeral 1. artículo 245. numeral 1. numeral 1. por ejemplo. Panamá. México. Paraguay. fracción II. numeral 6. en tanto que los demás ministros son designados y removidos a propuesta del presidente del Consejo (artículo 122). Honduras. artículo 176. numeral 5. artículo 162. Colombia. numeral 3.

México. Paraguay. artículos 121. Asimismo. embajador o miembro de la administración pública por el presidente de la República. Uruguay y Venezuela. Nicaragua. Brasil.50 en tanto 50 Referencias constitucionales: Bolivia. b) Previsión y funciones del gabinete. Aparte de lo anterior. artículos 245. donde el presidente ejerce el gobierno con los ministros. Paraguay y Perú. artículo 243.LECTURA REGIONAL COMPARADA 49 Es oportuno mencionar que en virtud de la reforma de 2005 a la Constitución de Nicaragua se estableció que cualquier nombramiento de ministro. 125. 175 y 198. 174. Guatemala. así como 252. 126 y 137. nueve de ellas lo prevén como Consejo de Ministros: Bolivia. Honduras. debía ser ratificado por la Asamblea Nacional. Venezuela. . El Salvador. nueve de las Constituciones estudiadas establecen que el Poder Ejecutivo se deposita exclusivamente en el presidente de la República (Argentina. en tanto que otras cuatro señalan que lo ejercen tanto el presidente como los ministros (Bolivia. Éste es el caso de Brasil. pero no se confiere función o atribución alguna para ellos en conjunto. 160. Paraguay. Guatemala. Nicaragua. Perú y República Dominicana). primero hasta el 20 de enero de 2007 y después —nuevamente— hasta enero de 2008. Consejo de Ministros o equivalente Como se precisó líneas arriba. Uruguay. Ecuador. por lo que se dictó la denominada Ley Marco que suspendía la entrada en vigor de dicha reforma constitucional. artículos 149. 183. 168. Perú. y 195. artículos 166 y 167. cabe destacar que no siempre las Constituciones que contemplan la existencia de un Ejecutivo ampliado (no unipersonal) establecen un gabinete u órgano equivalente. inciso m. La discordia ha continuado. Nicaragua. otras Constituciones que prevén que el Ejecutivo se deposita sólo en el presidente establecen este tipo de órganos. El Salvador. Uruguay y Venezuela). artículos 138. artículo 236. El Salvador. numerales 7 y 22. viceministro. artículo 111. Guatemala. Paraguay. como en Argentina. Chile. Costa Rica y Panamá) y las cinco restantes agregan otros funcionarios a los anteriores como integrantes del Ejecutivo (Colombia. Honduras. artículos 151 y 185. Perú. Cabe señalar que doce de las Constituciones latinoamericanas contemplan expresamente la figura del gabinete o equivalente. 166. Honduras. lo cual suscitó un enfrentamiento entre ambos poderes.

147 y 149 de la CP.54 Existen otras dos que. participación en la concertación de empréstitos y celebración de contratos administrativos (Panamá y Venezuela). como gabinete. Panamá. convocatoria al Congreso (El Salvador. México. formulación de planes y políticas de desarrollo (Guatemala. refrendo o aprobación de los decretos de necesidad o urgencia (Argentina y Perú). o el “acuerdo con los titulares de las secretarías de Estado. como en Colombia. El Salvador y Uruguay). en Brasil corresponde al Consejo de Defensa Nacional. Panamá: artículos 199 y 200 de la CP. se encuentra la de participar con el presidente en la declaración de los estados de sitio o excepción. los departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República”. 100. aun cuando encomiendan la participación a otro órgano y no al conjunto de ministros o secretarios de Estado. en Brasil y Chile también se prevé dicha facultad presidencial. Argentina. numeral 3. aprobación de proyectos de presupuesto (Argentina. Otras atribuciones relevantes de los gabinetes o equivalentes recaen en la aprobación de proyectos de ley que se envían al Congreso (Argentina.52 y finalmente Costa Rica53 como Consejo de Gobierno. Honduras y Venezuela). Valadés.55 Entre las atribuciones más comunes del correspondiente órgano o conjunto de funcionarios mencionados en los dos párrafos que anteceden. nota 24. sujeta al posterior control legislativo. así ocurre en 11 de los referidos países. y 103 de la CP. artículo 29. participación en los nombramientos (Costa Rica. cit. y en Chile al Consejo de Seguridad Nacional. El gobierno de gabinete. Uruguay y Venezuela). como en México. Costa Rica y Paraguay. numeral 6. con independencia de que en su oportunidad el Congreso la apruebe. . Cfr. Referencias constitucionales: Colombia. Por su parte.50 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ que una.51 otra como Consejo de Gabinete. rechace o revoque. Costa Rica: artículos 139. 140. Perú y Uruguay). Diego. sin asignarles denominación alguna como órgano. pp. autorización de erogaciones extraordina51 52 53 54 55 Argentina: artículos 99. con la salvedad de Argentina. Así. Panamá y Uruguay).. actuación como órgano de consulta presidencial (Nicaragua. a menudo vinculada con los llamados poderes de emergencia que le permiten legislar. Paraguay. al igual que en Ecuador y República Dominicana. artículo 212. definición y coordinación de tareas de gobierno (Paraguay y Uruguay). donde basta la decisión presidencial. 42-47 y 106-108. hacen referencia a alguna atribución presidencial que requiere la “firma de todos los ministros”. Panamá y Paraguay).

si bien en general se integra sólo por el conjunto de ministros. mando de las fuerzas armadas. intervención en la remoción de funcionarios. 43. Diego. p. Venezuela. incluyen la presencia de un coordinador o dejan al presidente en libertad de designarlo. Asimismo. si lo considera necesario. expedición de decretos y ejercicio de la facultad reglamentaria (Venezuela) y del derecho de gracia o indulto (Costa Rica). Las Constituciones 56 Cfr. incorporándose en ocasiones otros funcionarios. de no ser así.. Consejo de Ministros o equivalente conforma materia legal. previa autorización del presidente de la República).56 Al análisis de tales tipos de control previstos en las Constituciones latinoamericanas se aboca el siguiente inciso. como los vicepresidentes. Valadés. Como advierte Diego Valadés. autorización para la creación de bancos. cit. Nicaragua y Venezuela. cabe mencionar que la mayor parte de estos ordenamientos establece que la conformación del gabinete. pero en los tres casos es un funcionario designado y removido por el presidente. . declaración de la ruptura de relaciones. una de cuyas funciones es presidir el órgano en ausencia del presidente de la República. Perú y. fijación de aranceles (Panamá). en Guatemala. concesión de privilegios industriales y ascensos militares. en cierta medida. deliberación sobre asuntos de interés público (Perú). la participación del gabinete o de los ministros en el ejercicio de las referidas atribuciones sólo resulta relevante si paralelamente existe algún mecanismo de control del Congreso sobre los ministros. Consejo de Ministros o equivalente. organización de la administración pública y disolución de la Asamblea (Venezuela). tal como ocurre.LECTURA REGIONAL COMPARADA 51 rias (El Salvador). solicitud al Congreso de la declaratoria de defensa nacional (Costa Rica). nota 24. participación en la celebración de tratados y presentación de iniciativas de ley y ejercicio del veto (Uruguay). algunas de las 12 Constituciones que prevén la figura del gabinete. solicitud de informes a funcionarios (Panamá). así como la emisión de decretos sobre créditos. su participación sólo representa un elemento ornamental que carece de relevancia institucional. Antes. en el entendido de que mientras en Argentina se denomina jefe de gabinete. en Perú se trata del presidente del Consejo de Ministros y en Venezuela del vicepresidente de la República (en este último. por ejemplo. El gobierno de gabinete. Las que contemplan la función de algún coordinador o equivalente son Argentina.

57 c. 166 en Colombia. cabe mencionar que en Nicaragua también forman parte de la respectiva Asamblea Nacional. Todos los países bicamerales se integran con una Cámara de Diputados y una de Senadores. México. Bolivia. así como los candidatos a presidente y vicepresidente que hayan obtenido el segundo lugar en el último proceso electoral (artículo 133).52 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ que abren la posibilidad de que exista un funcionario que desempeñe esa función son las de Chile. el órgano legislativo es bicameral: Argentina. 30 en Uruguay. 84 en El Salvador. Honduras. nuevamente. La conformación de la Cámara de Senadores está integrada por 27 representantes en Bolivia. 128 en Honduras. 47-59 y 109. Panamá. Controles del Legislativo sobre el Ejecutivo Antes de hacer referencia a los diversos tipos de control a cargo del órgano legislativo sobre la gestión de la administración pública y los actos de carácter económico y hacendario. Perú y Venezuela. Los nueve restantes tienen un Congreso unicameral: Costa Rica. 100 en Ecuador. Colombia. República Dominicana y Uruguay. En el primer caso se puede encomendar la función a un ministro y en los dos últimos se trata del vicepresidente de la República. Chile. 81 en Brasil. El Salvador. Paraguay. 102 en Colombia y 128 en México. 72 en Argentina. Brasil. con el carácter de diputados propietario y suplente. ibidem. respectivamente. 90 en Nicaragua. cuya cámara baja se denomina de representantes. 45 en Paraguay. pasando por 78 en Panamá. La conformación de la cámara baja en los regímenes bicamerales y la única en los restantes fluctúa entre 57 en Costa Rica y 518 diputados en Brasil. 38 en Chile. 32 en República Dominicana. En nueve países. Ecuador. 99 en Uruguay. quien integra y puede presidir el Consejo de Ministros. salvo Colombia y Uruguay. 120 en Chile y Perú. Guatemala. pp. Guatemala y Nicaragua. el presidente y vicepresidente elegidos por el voto popular en el periodo inmediato anterior. . Nicaragua. es conveniente aludir a la forma en como se integra el respectivo Legislativo en los distintos países de la región. Integración del Legislativo. 80 en Paraguay. 130 en Bolivia. 57 Véase. Como peculiaridad. 158 en Guatemala.

ya que cuenta con un representante por aproximadamente cada 25. Honduras.857 habitantes. seguido de Panamá. Argentina. 257 en Argentina y 500 en México. en tanto que el de menor número es Costa Rica. con 628. Costa Rica. El país de mayor representatividad en números relativos (atendiendo a la correlación entre número de habitantes y número de representantes) es Uruguay.124 habitantes. Chile.LECTURA REGIONAL COMPARADA 53 167 en Venezuela. México y Perú. Brasil. Colombia. el país con mayor número de representantes en términos absolutos es México. Paraguay. INTEGRACIÓN DE LOS PODERES LEGISLATIVOS Integración País Denominación del Poder Legislativo Conformación (unicameral o bicameral) Denominación de la(s) cámara(s) Senado y Cámara de Diputados Cámara de Senadores y Cámara de Diputados Senado Federal y Cámara de Diputados Senado y Cámara de Diputados Número de legisladores Argentina Congreso Nacional Bicameral 72 senadores y 257 diputados Bolivia* Congreso Nacional Bicameral 27 senadores y 130 diputados Brasil Congreso Nacional Bicameral 81 senadores y 513 diputados Chile Congreso Nacional Bicameral 38 senadores y 120 diputados . El Salvador. CUADRO 5. es el de menor representatividad. En consecuencia. 178 en República Dominicana. República Dominicana. Venezuela. Ecuador. Nicaragua. Bolivia. con 57. que cuenta aproximadamente con uno por cada 285. Guatemala. En el cuadro 5 se presentan las características de los sistemas legislativos de la región.

INTEGRACIÓN DE LOS PODERES LEGISLATIVOS (continuación) Integración País Denominación del Poder Legislativo Conformación (unicameral o bicameral) Denominación de la(s) cámara(s) Senado y Cámara de Representantes Asamblea Legislativa Congreso Nacional Asamblea Legislativa Congreso de la República Congreso Nacional Cámara de Diputados y Cámara de Senadores Asamblea Nacional Asamblea Nacional Cámara de Senadores y Cámara de Diputados Congreso de la República del Perú Número de legisladores 102 senadores y 166 representantes 57 diputados 100 diputados 84 diputados 158 diputados 128 diputados 128 senadores y 500 diputados 90 diputados 78 diputados Colombia Congreso Asamblea Legislativa Congreso Nacional Asamblea Legislativa Congreso de la República Congreso Nacional Congreso de la Unión Asamblea Nacional Asamblea Nacional Bicameral Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Unicameral Unicameral Unicameral Unicameral Unicameral México Bicameral Nicaragua Panamá** Unicameral Unicameral Paraguay Congreso Bicameral 45 senadores y 80 diputados Perú Congreso de la República del Perú Unicameral 120 congresistas .54 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 5.

así como los informes. a partir de 2009 la Asamblea Nacional estará constituida por un número fijo de 71 diputados. Valadés. 58 . INTEGRACIÓN DE LOS PODERES LEGISLATIVOS (continuación) Integración País Denominación del Poder Legislativo Conformación (unicameral o bicameral) Denominación de la(s) cámara(s) Senado y Cámara de Diputados Cámara de Senadores y Cámara de Representantes Asamblea Nacional Número de legisladores 32 senadores y 178 diputados República Dominicana Congreso Nacional Bicameral Uruguay Asamblea General Asamblea Nacional Bicameral 30 senadores y 99 representantes Venezuela Unicameral 167 diputados * En el proyecto de nueva Constitución Política del Estado de Bolivia. aprobada por la Asamblea Constituyente el 24 de noviembre de 2007 y cuya entrada en vigor se encuentra sujeta a referéndum. cada vez se han ido incorporando más a los distintos regímenes presidenciales. Diego.LECTURA REGIONAL COMPARADA 55 CUADRO 5. Si bien tales mecanismos de control surgieron en los sistemas constitucionales parlamentarios. las preguntas. en particular a partir del periodo comprendido dentro de la “tercera ola democratizadora”. La parlamentarización de los sistemas presidenciales. conformado por la Asamblea Legislativa Plurinacional. que se integrará con 157 miembros. cit. cada uno con un suplente. ** Con la reforma constitucional de 2004. 7-11.. las interpelaciones y las investigaciones. FUENTE: elaboración propia. Facultades de control sobre la gestión administrativa Entre los medios —distintos del estricto procedimiento legislativo— empleados por las legislaturas para controlar la gestión de la administración pública cabe mencionar las mociones de confianza y de censura. pp. d. se prevé el cambio a un sistema unicameral. nota 30.58 Cfr.

Chile. Honduras. debido a la preeminencia del Ejecutivo respecto de los otros órganos del poder público. incluso. El Salvador. República Dominicana. Perú.56 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Según se desprende del cuadro 6. El Salvador. Costa Rica. respecto del último. Lo mismo sucede en otros países que sí la prevén. de citarlos para que comparezcan ante el propio Legislativo. característica esencial para calificarla de esa manera. Guatemala. Guatemala. Panamá y Paraguay). pero que sus efectos quedan supeditados a la decisión del Ejecutivo. Paraguay. que quizá desde un punto de vista técnico debería excluirse de este grupo a Honduras y República Dominicana. nos enfrentaríamos a meras preguntas. incluso. por lo que. en el entendido de que mientras en seis tiene como efecto la dimisión automática del ministro censurado (Argentina. no obstante. aunque no se prevea la censura. toda vez que la “interpelación” en estos países no acarrea la posibilidad de que se pueda censurar a los funcionarios correspondientes. se encuentra más difundida la institución de la moción de censura por parte del Legislativo. Colombia. Nicaragua. Como se recordará. esa diferencia en cuanto a los efectos de la censura fue la que condujo a clasificar a los primeros como presidencialismos parlamentarizados y a los segundos como presidencialismos con matices parlamentarios. el hecho de que las Constituciones de Brasil. sólo dos países latinoamericanos. en tanto que se prevé en 12 Constituciones de la región. Uruguay y Venezuela). Uruguay y Venezuela. Ecuador. Perú. Honduras. Asimismo. Costa Rica. se establece la remoción cuando el funcionario se rehúsa a comparecer ante el Legislativo. y al no ser así. En 14 países se prevé formalmente que se pueda interpelar a los ministros: Argentina (sólo al jefe de gabinete). como en El Salvador. Perú y Uruguay. Cabe advertir. Cabe mencionar que en Brasil. . contemplan la moción de confianza por parte del Legislativo como paso previo a la conformación de un Consejo de Ministros con el respaldo correspondiente. En cambio. prácticamente todas las Constituciones de los 18 países estudiados contemplan la facultad de los órganos legislativos de requerir informes a los titulares de los ministerios o secretarías de Estado e. Nicaragua. Panamá. Además. Bolivia. en los seis restantes se encuentra sujeta a lo que decida el presidente de la República (Bolivia. Colombia. como presidencialismo predominante. México y República Dominicana no contemplen la moción de cesura supuso la razón esencial para considerarlos como sistemas presidenciales puros e.

sólo al jefe de gabinete) Sí (artículo 70-II) No Bolivia No Sí (artículo 70-I) Sí (artículo 58. decide el presidente) No Sí (artículo 101. sólo del jefe de gabinete) Sí (artículo 70-II y III. 83-II y 114-II) Sí (artículo 58-III) Sí (artículo 52-c) Sí (artículo 137. 70-I.CUADRO 6. MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO DEL LEGISLATIVO SOBRE EL EJECUTIVO Requerimiento de información y comparecencia Sí (artículos 71 y 101) País Moción de confianza Moción de censura Interpelaciones Comisiones de investigación Argentina No Sí (artículo 101. incluso a particulares) Brasil No No Chile No No No Colombia No Sí (artículo 135-8 y 9) Sí (artículo 135-9) .III) Sí (artículo 48-1) Sí (artículo 135-8) Sí (artículos 67-6.

y 165) Sí (artículos 166 y 168) Sí (artículo 251) Sí (artículo 93) País Moción de confianza Moción de censura Sí (artículo 121-24. decide el presidente) No* Sí (artículo 131-37.CUADRO 6. decide el presidente) Sí (artículo 167) Interpelaciones Comisiones de investigación Sí (artículos 121-123) Costa Rica No Sí (artículo 121-24) Ecuador No No Sí (artículos 131-34 y 165) Sí (artículo 166) Sí (artículos 205-22 y 251) No No El Salvador No Sí (artículo 131-37) Sí (artículo 171-m) Sí (artículo 205-21) Sí (artículo 93) Guatemala No Honduras No No México No No . MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO DEL LEGISLATIVO SOBRE EL EJECUTIVO (continuación) Requerimiento de información y comparecencia Sí (artículo 121-24) Sí (artículo 179-3) Sí (artículos 131-18 y 34.

21) Sí (artículo 119) Comisiones de investigación Sí (artículo 138-18) Sí (artículo 161-6) Sí (artículo 195) Sí (artículo 97) No Sí (artículo 120) Nicaragua No Panamá No Paraguay No Sí (artículos 130.CUADRO 6. decide el presidente) Sí (artículo 194. decide el presidente)** Sí (artículo 161-7. decide el presidente) Sí (artículo 132) No Sí (artículos 147 y 148) Interpelaciones Sí (artículos 138-4 y 151) Sí (artículo 161-9) Sí (artículo 193) Sí (artículo 131) Sí (artículo 37. 132 y 133) No Sí (artículo 174) Perú República Dominicana Uruguay . MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO DEL LEGISLATIVO SOBRE EL EJECUTIVO (continuación) Moción de confianza Requerimiento de información y comparecencia Sí (artículo 138-4) Sí (artículos 161-9 y 198) Sí (artículo 192) Sí (artículo 129) Sí (artículo 37-21) Sí (artículo 119) País Moción de censura Sí (artículo 138-4.

sobre todo. Al parecer.9 de la Constitución de Ecuador de 1998 establece que los ministros podrán ser enjuiciados políticamente por infracciones constitucionales o legales cometidas en el desempeño del cargo y que la mayoría de los integrantes del Congreso podrá “censurarlos” en caso de declaratoria de culpabilidad. con votación calificada del sesenta por ciento de los diputados lo destituirá. y pondrá en conocimiento al presidente de la República para que dentro del plazo de tres días haga efectiva esta decisión”. se está clasificando de la manera indicada. se trata de un caso de censura vinculante. pues el presidente no debiera ignorar eventuales violaciones constitucionales o legales) y no de una moción de censura. de los parlamentarizados). en el texto existe una confusión entre la institución del juicio político (la cual es común.CUADRO 6. las divergencias entre los poderes condujeron al acuerdo político de posponer en dos ocasiones sucesivas la entrada en vigor del precepto. sin embargo. MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO DEL LEGISLATIVO SOBRE EL EJECUTIVO (continuación) Requerimiento de información y comparecencia Sí (artículo 222) País Moción de confianza No Moción de censura Sí (artículos 187-10 y 240) Interpelaciones Sí (artículo 222) Comisiones de investigación Sí (artículo 222) Venezuela * Debe recordarse que el artículo 130. lo cual se considera incongruente. mas no a la mera inconformidad con determinada gestión administrativa. . incluso. FUENTE: elaboración propia. Dada la incertidumbre. por lo que no se incluye en este apartado. en los llamados sistemas presidenciales puros) y la censura (propia de los que tienen matices parlamentarios y. ahora hasta el 20 de enero de 2008. como se apuntó. se estima que se trata propiamente de un juicio político (con independencia de que el efecto se encuentre sujeto a lo que decida finalmente el presidente. pero debido a que los únicos supuestos para que proceda esta última se remiten a la comisión de infracciones constitucionales o legales. cuyo efecto será la destitución sólo si el presidente de la República está de acuerdo. Como se comentó anteriormente. ** La reforma de 2005 a la Constitución de Nicaragua adicionó el siguiente párrafo al artículo 138: “Si la Asamblea Nacional considera al funcionario no apto para el ejercicio del cargo.

En el último informe sobre indicadores de gobernabilidad ela59 Véase O’Donnell. 60 O’Donnell.. la falta de mecanismos de rendición de cuentas efectivos es un defecto del diseño institucional de la mayoría de los Estados latinoamericanos. esto es. México.. p. cit. En este sentido. 19-27. incluidos los funcionarios gubernamentales de mayor jerarquía. El Salvador. Costa Rica. uno de los mayores desafíos del constitucionalismo latinoamericano reside en erradicar las vastas zonas de inmunidad que escapan a la rendición de cuentas. Guillermo A. 3. núm. “Polyarchies and the (Un)Rule of Law in Latin America”. .. Someter al imperio del derecho a quienes ejercen el poder político y garantizar así los derechos fundamentales constituye uno de los principales objetivos del Estado constitucional democrático de derecho. op. enero de 2005. la incapacidad de los Estados para transformarse en auténticos Estados constitucionales democráticos de derecho constituye uno de los rasgos más inquietantes de la mayoría de los países latinoamericanos. Paraguay.60 En efecto. estableciendo reglas de accountability que sometan a control de la constitucionalidad y legalidad los actos de todos los agentes públicos y privados. 326. Instituciones de rendición de cuentas Como ha advertido Guillermo O’Donnell. pp. no necesariamente coincidentes con las que contemplan la facultad de interpelar: Bolivia. Nicaragua. Panamá. Perú.LECTURA REGIONAL COMPARADA 61 Finalmente. México. Nexos. Guillermo A. Brasil. Guatemala. Honduras. nota 8. Chile. así como la frecuente falta de respeto a los derechos humanos. ámbitos (incluso.59 Uno de los problemas más graves es la pervivencia de vastas zonas de inmunidad. Uruguay y Venezuela. 325. también son 15 las Constituciones que prevén el establecimiento de comisiones de investigación por parte del Legislativo. “Democracia y Estado de derecho”. actos provenientes de órganos públicos) respecto de los cuales no se rinde cuentas y escapan al control jurisdiccional en cuanto a su constitucionalidad y legalidad. En 1999 afirmó: “La realización de una democracia plena que incluya el rule of law democrático es un objetivo urgente… inmenso y manifiestamente distante”. Colombia.

lo cual no dista de ser alarmante. se materializan de diversas maneras: el mal funcionamiento de las instancias públicas. en pocas personas se concentra un enorme poder económico y el poder político. Chile destaca por encima del resto de los países de la región con 513 puntos.. Argentina (248). 2) estabilidad política y ausencia de violencia. Alejandro. Banco Mundial.63 61 Kaufmann. Governance Indicators for 1996-2005. Ecuador (148). los países de América Latina se sitúan en los últimos lugares. y 6) control de la corrupción. Bolivia y Guatemala (167). tesis de grado. En el informe también se hace un minucioso análisis de la metodología de la investigación y los resultados obtenidos. Perú (226). ya que gran cantidad de actos gubernamentales no se sujetan a la ley. Paraguay (138) y Venezuela (105). los indicadores miden seis diferentes dimensiones de gobernabilidad: 1) voz y rendición de cuentas. 63 Véase Orozco y Villa. a pesar de los avances importantes de algunos de esos países en los últimos años. así como su avance en áreas como la estabilidad y la rendición de cuentas.62 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ borado por el Banco Mundial61 se realiza un estudio de 213 países entre 1996 y 2005 para evaluar su desarrollo político. Rendición de cuentas en América Latina: fiscalización y acceso a la información. 62 Con frecuencia. . Esta ausencia de fiscalización y transparencia en las actividades gubernamentales ha puesto en predicamento el carácter representativo del sistema democrático. 2007. a su vez. corrupción y clientelismo. Honduras (197). así como la eventual fusión del poder político con mafias y grupos de delincuencia organizada. la media de América Latina es de aproximadamente 210 puntos. la interacción entre la sociedad y su gobierno. Daniel et al. Como se advierte. septiembre de 2006. con un frecuente desvío de recursos públicos. Governance Matters V. entre otros. la rendición de cuentas constituye uno de los temas en los que América Latina se encuentra más rezagada. los excesos de poder y la impunidad que gozan los servidores que incurren en ilícitos. seguidos de El Salvador (284). los servidores públicos responden a intereses privados ajenos a la sociedad. 5) estado de derecho.62 así como al propio Estado constitucional de derecho. lo que indica un notorio retraso institucional comparándonos con el resto del mundo. Università di Bologna. Sobre una calificación perfecta de 600 puntos (en el estudio se adjudican como máximo 100 puntos por cada una de las seis categorías señaladas). En él. 3) efectividad gubernamental. 4) calidad regulatoria. En dicho estudio. Colombia (232). Muy por debajo se encuentran Brasil (299) y México (293). Estos fenómenos.

El comportamiento irregular de la clase política no ha encontrado un freno real en estos mecanismos. por lo que hoy día no se concibe la consolidación de un Estado constitucional democrático de derecho si no descansa en la existencia y en la efectividad de un sistema de rendición de cuentas que vaya más allá de la celebración periódica de elecciones. que disuadan en forma concreta y. En segundo lugar. adolecen de algunas limitaciones que no han logrado poner freno a la corrupción. suelen tener efectos contundentes. Los procedimientos de control tradicionales fiscalizan la actividad del servidor público en tanto desempeña funciones constitucionales o legales de cierta relevancia o visibilidad. ni los controles verticales de las elecciones ni los horizontales de carácter político derivados de la división de poderes. por lo que han surgido y se han perfeccionado y especializado nuevas formas de actuación de los órganos públicos. han asegurado de manera intrínseca en la región un ejercicio total de rendición de cuentas. 64 . ya que por lo general confrontan a sujetos fuertes (Legislativo vs. Legislativo. se trata de instrumentos reactivos. etcétera). sancionen las acciones ilegales ( idem). Por ello se necesitan agencias especializadas fiscalizadoras. por lo que dependen de un acto concreto para operar. Hay funciones del Estado que no pueden o no deben ser realizadas por los órganos tradicionales del poder público. se han dirigido fundamentalmente a regular las relaciones entre los órganos del poder público. como la destitución de funcionarios o la anulación de actos jurídicos. la división de poderes y los instrumentos procesales de defensa constitucional. particularmente en cuanto al manejo de los recursos.64 Los mecanismos tradicionales de control se han visto rebasados por la realidad. y que contrarresten la corrupción. De manera adicional. A ello cabe agregar que constituyen mecanismos en riesgo de ser partidizados. incluyendo leyes. a pesar de su irregularidad. así como el de otros servidores públicos bajo su mando o dependencia. organismos públicos autónomos vs. En consecuencia. pero dejan fuera su comportamiento individual ordinario. Federación vs. La realidad estatal contemporánea se ha vuelto muy compleja. A la vez tienen consecuencias muy enérgicas. Se trata de procesos largos y poco dinámicos. detecSi bien estos mecanismos de control funcionan en ciertos casos. surge otro tipo de control a raíz de la instalación de instituciones de rendición de cuentas especializadas que tienen como objetivo la transparencia y fiscalización de los recursos públicos con el fin último de erradicar la corrupción. En primer lugar. en virtud de que las partes involucradas suelen pertenecer a corrientes o partidos políticos distintos. y ni siquiera los de naturaleza jurisdiccional como las garantías constitucionales.LECTURA REGIONAL COMPARADA 63 Aun cuando su existencia es fundamental en todo régimen democrático. así como de prevenir. por ende. cuando corresponda. estados. Ejecutivo. no son preventivos y se presentan de manera esporádica.

65 . en principio o presuntamente. asegurando la vigencia del Estado constitucional democrático de derecho. a todo dato relacionado con la utilización de recursos públicos. como una peculiaridad. Antes. Para los efectos de este trabajo. A.64 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ tar y corregir los abusos del poder. núm.65 Como se advierte. la rendición de cuentas es la labor realizada por aquellas “agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment. con autonomía e independencia económica. la protección no jurisdiccional de los derechos humanos (Ombudsman) y la persecución de los delitos (Ministerio Público). se centrará el análisis en las instituciones latinoamericanas de rendición de cuentas que tienen como finalidad la transparencia y el acceso a la información gubernamental. “Accountability horizontal. como una persona de derecho público. Transparencia y acceso a la información gubernamental La transparencia es uno de los pilares sobre los cuales se construye un sistema efectivo de rendición de cuentas. ser calificados como ilícitos”. cabe hacer mención de la Comisión del Control Cívico de la Corrupción prevista en los artículos 220 y 221 de la Constitución de Ecuador. representa un freno efectivo contra el abuso por parte Véase O’Donnell. O’Donnell nombra a esta tarea “accountability horizontal asignada”. la fiscalización de los recursos públicos. en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden. El libre acceso a la información del gobierno y. De acuerdo con Guillermo O’Donnell. la rendición de cuentas es una manera genérica de denominar varias técnicas. La institucionalización legal de la desconfianza política”. Guillermo. Isonomía. en general. 14. política y administrativa. pues la distingue de las accountabilities vertical y horizontal a que se hizo referencia. aunque no constituya objeto de estudio en esta ocasión. realizar investigaciones y solicitar su juzgamiento y sanción. instituciones y mecanismos para controlar el poder del Estado y de manera particular la conducta de los servidores públicos. con atribuciones para recibir denuncias sobre ilícitos cometidos presuntamente por las instituciones estatales. abril de 2001.

de manera puntual. las personas conocen en qué se utilizan los recursos públicos.66 La transparencia es el conjunto de actividades a través de las cuales se pone en conocimiento de la sociedad. Irma. Para un panorama de las diversas leyes de transparencia en el mundo véase el documentado trabajo de Ackerman. México. op. del capítulo segundo determina que “todo sueco tendrá acceso gratuito a los documentos públicos”. La transparencia va más allá del simple hecho de brindar datos a los ciudadanos. de cualquier acto que involucre a alguna autoridad. México y Paraguay disponen sobre el particular de importantes Cfr. nota 63. educación. El acceso a la información es un derecho indispensable para que los individuos tomen parte activa en las tareas públicas. adquiriendo así un valor comunitario. Panamá. infraestructura y.67 Por su parte. Costa Rica. Guatemala. Ecuador. se dota a la sociedad de un medio efectivo para evaluar el desempeño del gobierno. en general. así como las razones y motivaciones que sustentan la toma de decisiones. permitiendo así que aprovechen las políticas públicas y mejoren su calidad de vida. la información relativa a la actividad de las diversas dependencias gubernamentales. El artículo 1o. El acceso a la información se ha convertido con el tiempo en una característica estrechamente vinculada a los regímenes democráticos. ya que permite también operar políticas públicas mejor diseñadas que beneficien de manera más efectiva a la colectividad. Colombia. ocho países de los incluidos en este estudio han desarrollado una legislación específica que regula el acceso a la información: Brasil. Se origina en el principio de publicidad de los órganos del Estado.LECTURA REGIONAL COMPARADA 65 de los servidores públicos que toman decisiones y disponen del erario. 67 66 . vivienda.. Con el acceso a los datos gubernamentales. Cabe señalar que desde el siglo XVIII Suecia estableció la primera ley que reconocía a los gobernados el derecho de acceder a la información en posesión del gobierno: la Ley de Libertad de Prensa de 1766. detectar irregularidades y pronunciarse en consecuencia. México. 2005. IFAI. cit. El acceso a la información constituye una herramienta eficaz para combatir la corrupción. John y Sandoval. Leyes de acceso a la información en el mundo. promulgada 10 años antes que la Declaración de Derechos de Virginia. Perú y República Dominicana. total y sin necesidad de petición previa. A partir de la “tercera ola democratizadora”. Esa posibilidad de acceso permite que los individuos tengan conocimiento de las políticas que desarrolla el gobierno respecto de salud. Paraguay. permanente. Cuando la actividad gubernamental se publicita. Orozco y Villa.

.66 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ regulaciones a nivel constitucional. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. del 8 de diciembre de 2005. Año de aprobación 1997 Brasil Colombia Ecuador México 1985 2004 2002 Panamá 2002 Paraguay 2001 Perú República Dominicana 2002 2004 FUENTE: elaboración propia. Ley núm. reglamentaria de los artículos 22 y 28 constitucionales. sin que en los dos primeros se haya expedido la ley reglamentaria correspondiente. CUADRO 7. 6 del 22 de enero de 2002 que dicta normas para la transparencia en la gestión pública. establece la acción de Habeas Data y dicta otras disposiciones. Ley de Transparencia y Acceso a la Información núm. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. REGULACIÓN SOBRE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS País Título de la ley Ley 9507 que regula el derecho de acceso a la información y establece el procedimiento de Habeas Data. Ley General de Libre Acceso a la Información Pública. Ley 57 de 1985 (julio 5) por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales. Ley 1728 de Transparencia Administrativa. si bien en Guatemala se emitieron las Normas Generales de Acceso a la Información Pública en el Organismo Ejecutivo y sus Entidades a través del Acuerdo Gubernativo 645-2005. 24.

una autoridad reguladora autónoma e independiente.. adquiere su verdadera dimensión cuando la legislación interna de los países lo dota de efectividad a través de una ley de transparencia y acceso a la información que establezca los lineamientos a seguir para acceder a los datos gubernamentales. Tal es el caso del artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966).LECTURA REGIONAL COMPARADA 67 A la par de su desarrollo a nivel nacional. el derecho de acceso a la información pública se encuentra establecido en un gran número de instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos. registros y documentos públicos. han constituido un canal eficiente para la difusión de este derecho. así como la posibilidad de constituir sociedades y empresas informativas) y a ser informada (incluyendo la recepción de información objetiva y oportuna.68 Los instrumentos internacionales señalados. así como a decidir qué medio se lee. en donde se precise la legitimación activa de quienes gozan del derecho a solicitar información estatal. México. p.69 68 Cfr. el derecho a la información es el derecho fundamental de toda persona a proveerse de información (incluyendo el acceso a los archivos. Villanueva. Ernesto. a informar (incluyendo el ejercicio de las libertades de expresión e imprenta. De ahí la importancia de una ley específica que regule el derecho de acceso a la información. sencillo y gratuito para acceder a la misma. nota 63. un procedimiento dinámico. . así como un régimen de sanciones. De acuerdo con el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. el derecho a enterarse de todas las noticias. salvaguardando la vida privada y los derechos de tercero. junto a otros pronunciamientos de organismos internacionales. op. 1998. se escucha o se contempla). 69 Un interesante y documentado análisis de las características que constituirían un contenido mínimo de la legislación de acceso a la información puede consultarse en Orozco y Villa. Régimen jurídico de las libertades de expresión e información en México. sin embargo. UNAM. cit. el principio de transparencia y los criterios para clasificar la información disponible. esto es. 21. así como de los artículos 13 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos (1969). en el supuesto de que la información se destina a todas las personas sin exclusión alguna). completa y con carácter universal.

La fiscalización constituye esencialmente una función técnica. Son las instituciones encargadas de dictaminar sobre la calidad de la gestión del sector público y sobre el grado de incidencia de la burocracia central en los organismos estatales. CUADRO 8. En América Latina se los suele denominar Tribunal o Corte de Cuentas. las cuales cabe considerar que ejercen un control externo. ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES DE LOS RECURSOS PÚBLICOS País Argentina Entidad fiscalizadora Auditoría General de la Nación Fundamento constitucional Artículo 85 Tipo de control Externo . A estos organismos se los conoce generalmente como entidades fiscalizadoras superiores (EFS). se encuentran adscritas al Poder Legislativo. Prácticamente se encuentran contempladas en todas y cada una de las Constituciones objeto de estudio. Cámara de Cuentas o Auditoría General. aunque la denominación más común en la región es la de Contraloría General. por lo que el control del gasto de la administración pública se encomienda generalmente a organismos especializados que. se estima que ejercen un control interno respecto de quien ejerce el gasto público. así como en asegurar la transparencia de las operaciones gubernamentales. Fiscalización de los recursos públicos Una rendición de cuentas clara. De ahí que el fortalecimiento de las facultades de las entidades de fiscalización se considere fundamental para la rendición de cuentas. y aquellas otras que se ubican dentro del Legislativo o mantienen una naturaleza autónoma. y cabe diferenciar entre aquellas EFS que se encuentran en la órbita del Ejecutivo y.68 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ B. oportuna y transparente es realizable únicamente con la participación de instancias que vigilen y garanticen la eficiente utilización de los recursos públicos. Las EFS desempeñan un papel vital en asignar responsabilidad a los gobiernos ante la sociedad por su administración de los fondos públicos. en el caso latinoamericano —con algunas excepciones como Chile y Bolivia—. por tanto.

LECTURA REGIONAL COMPARADA 69 CUADRO 8. ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES DE LOS RECURSOS PÚBLICOS (continuación) Entidad fiscalizadora Contraloría General de la República Tribunal de Cuentas de la Unión Contraloría General de la República Contraloría General de la República Contraloría General de la República Contraloría General del Estado Corte de Cuentas de la República Contraloría General de Cuentas Tribunal Superior de Cuentas Auditoría Superior de la Federación Contraloría General de la República Contraloría General de la República Fundamento constitucional Artículo 154 Artículo 71 Artículo 87 Artículo 267 Artículo 183 Artículo 211 Artículo 195 Artículo 232 Artículo 222 Artículo 79 Artículo 154 Artículo 155 País Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Tipo de control Interno Externo Externo Externo Externo Externo Interno Externo Externo Externo Externo Interno .

ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES DE LOS RECURSOS PÚBLICOS (continuación) Entidad fiscalizadora Contraloría General de la República Contraloría General de la República Cámara de Cuentas Tribunal de Cuentas de la República Contraloría General de la República Fundamento constitucional Artículo 281 Artículo 82 Artículo 78 Artículo 208 Artículo 287 País Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Tipo de control Externo Externo Externo Externo Externo FUENTE: elaboración propia.70 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 8. independencia de sus funcionarios. aún se encuentran adscritos formalmente al Poder Ejecutivo. Autonomía Las ESF únicamente pueden cumplir con eficacia sus funciones si actúan con independencia de las instituciones que fiscalizan y se encuentran protegidas contra influencias externas. mientras que hay otros que. a pesar de su independencia operativa. Las cinco características que se consideran más importantes en un órgano fiscalizador son: autonomía. como en Bolivia. . o al Poder Legis70 Véase idem. independencia financiera. amplias facultades de investigación y facultades de sanción. Existen entes fiscalizadores con mayor autonomía.70 a.

336. así como partidizarse la operación. artículos 98 y 99 de la Constitución Política de la República de Chile. Asimismo. En cinco países —Chile. México. Sin embargo. como ocurre en Colombia. Ecuador. la citada Contraloría. Panamá. Paraguay72 y Uruguay. presenta para su juzgamiento las cuentas de los agenAsí. En Panamá. dependencia u oficina. el titular de la Contraloría General de la República es nombrado por la Asamblea Legislativa por un periodo de cinco años y sólo puede ser destituido por la Suprema Corte por causas previstas legalmente. Costa Rica.73 no está sometida ni al mando ni a la vigilancia del Poder Ejecutivo ni del Congreso Nacional. Perú. 72 Una de las áreas donde la Constitución de Paraguay de 1992 introdujo reformas sustanciales fue en lo referente a la rendición de cuentas. con autonomía funcional y administrativa (artículo 281). con la creación de la Contraloría. 71 . las tareas con el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación no están bien coordinadas. con rango de ley orgánica constitucional. lo que ha producido cierta confrontación entre ambas instituciones. En efecto. Según algunos autores. por ende. la ley que regula la organización y funcionamiento de la Contraloría General es la Ley 10. las tareas de control de cuentas se confundieron con las del Tribunal de Cuentas. como la mayoría de los entes superiores de fiscalización en América Latina. la Auditoría Superior de la Federación en México es un organismo autónomo. encargado de supervisar la legalidad tanto de la ejecución del presupuesto del Estado como de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. pues justamente su labor consiste en fiscalizar la actividad de los mismos. a través del Tribunal de Cuentas. pero formalmente adscrito al Poder Legislativo y. por lo que se ha considerado necesario establecer sistemas de coordinación y cooperación entre las diversas instituciones que participan en el proceso de rendición de cuentas. República Dominicana y Venezuela— el ente fiscalizador es un organismo autónomo e independiente. en materia de investigación de ilícitos cometidos por funcionarios dentro de la administración pública. por lo que se estima que debe ser un órgano constitucional autónomo y ajeno a la esfera de los tres poderes. por ejemplo. la Constitución peruana reconoce a la Contraloría General como un organismo constitucionalmente autónomo y se lo concibe como el órgano superior del Sistema Nacional de Control. al crear la Contraloría General de la República como un órgano de control de las actividades económicas y financieras del Estado. un total de ocho países. Honduras. en cuanto a su funcionamiento técnico. Se afirma que no debe adscribirse a ningún poder. 73 Capítulo X. Según reforma de 2004.LECTURA REGIONAL COMPARADA 71 lativo. su actuación es susceptible de ser vigilada. la evaluación que hace la Cámara de Diputados de la labor del ente fiscalizador puede lesionar su autonomía técnica y de gestión. En este mismo sentido. que goza de total independencia para el ejercicio de sus funciones.71 Nicaragua. Por su parte. así se enmarca la Contraloría General de la República de Chile.

incluso. México. la Contraloría General de la República es parte del Poder Ciudadano. por lo que esta función la ejerce la Contraloría General de la República a través de la Dirección de Responsabilidad Patrimonial.74 En República Dominicana. totalmente independiente y autónoma respecto del Poder Legislativo y de los otros poderes del Estado (artículos 273 y 287 de la Constitución). Honduras. 74 Sin embargo. Colombia. Adicionalmente. Perú y República Dominicana. El Salvador. ya sean los miembros de un órgano colegiado o el director de una entidad fiscalizadora unipersonal. En cuanto a su nombramiento. en tanto que la de Guatemala le adscribe la calidad de institución técnica descentralizada.72 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ tes y servidores públicos en las que se hayan detectado irregularidades. es deseable que el auditor sea nombrado por un periodo extenso de tiempo y cuente con garantías de que no será removido antes de que finalice su periodo constitucional. Uruguay y Venezuela. el Ejecutivo interviene en la designación de los auditores en Bolivia. En cuanto a la duración del encargo. con personalidad jurídica instrumental. En contraste. deben tener asegurada constitucionalmente su inamovilidad. y goza de autonomía administrativa. con autonomía funcional. dicho Tribunal de Cuentas aún no se regula legalmente. Independencia de sus miembros y funcionarios Los integrantes de las EFS. b. Paraguay. no debe verse afectada su independencia por los mecanismos establecidos para su sustitución y que también deben determinarse en la Constitución. desde la Constitución de 1961 ya tenía autonomía funcional y no estaba adscrita al legislativo. La Constitución argentina señala que la Auditoría General es un organismo de “asistencia técnica del Congreso”. la Cámara de Cuentas constituye el órgano superior de control externo de los recursos públicos. En estos doce países. Panamá. Nicaragua. La de Brasil indica que el control queda a cargo del Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de Cuentas. Costa Rica. Guatemala. de acuerdo con lo previsto por la Constitución. la Constitución de El Salvador prescribe que el ente fiscalizador es un organismo independiente del presidente de la República. . Chile. no interviene en Argentina. el nombramiento lo efectúa el Poder Legislativo. Brasil. Ecuador. Por lo que se refiere a Venezuela. operativa y presupuestaria.

únicamente puede ser removido por causas graves o por ministerio de ley. Tres auditores son elegidos por la Cámara de Diputados. En Perú. aunque puede ser removido por el propio Congreso en caso de incurrir en una falta grave. cabe destacar los casos de Perú y República Dominicana. la Cámara de Cuentas es nombrada por el Senado a partir de una terna presentada por el presidente de la República. Interesante resulta el proceso de designación de contralor en Colombia y Guatemala. La mayoría calificada de dos terceras partes de la Cámara de Diputados nombra al auditor superior mexicano. tres por la Cámara de Senadores y el séptimo por resolución conjunta de ambas cámaras. ya que el consenso requerido para su nombramiento evita que el auditor posea sesgos partidistas. unipersonales. y dura en su encargo siete años. De entre ellas destaca: el cese por dejar de fincar indemnización o aplicar sanciones pecuniarias o por aceptar injerencias de partidos políticos en sus funciones. las únicas causales de cesación en el cargo que contempla la Constitución son las de cumplir 75 años de edad y la remoción dispuesta por el Senado en caso de una acusación efectuada por la Cámara de Diputados y fundada en un notorio abandono de funciones. En República Dominicana. . el texto constitucional establece que el Congreso designa al contralor general a propuesta del Poder Ejecutivo. esta exigencia es importante para su autonomía. El contralor general chileno es designado por el presidente de la República. con idéntica mayoría.75 A diferencia de la auditoría mexicana y la contraloría chilena. Estas dos garantías —procedimiento de nombramiento e inamovilidad— otorgan una real y efectiva autonomía al contralor chileno. la Auditoría General en Argentina se integra con siete miembros. Dura cinco años en sus funciones y su mandato no coincide con el presidencial. con acuerdo de tres quintas partes del Senado y —completamente inamovible— dura en su encargo ocho años. Inamovible durante su mandato.LECTURA REGIONAL COMPARADA 73 Como ejemplos de los diversos sistemas de designación. designados cada uno como “auditor general”. en donde ambos poderes intervienen en el nombramiento del contralor. En Co75 Las causas graves están descritas en la Ley de Fiscalización Superior (2001). El contralor general paraguayo es designado por la mayoría absoluta de la Cámara de Diputados de una terna de candidatos propuesta por la Cámara de Senadores. Duran ocho años en su función y pueden ser reelegidos.

74 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ lombia. que les parezcan apropiados. los decanos de las facultades de contabilidad y la Asamblea General del Colegio de Economistas. c. Una exclusión del presupuesto no debe convertirse en una exclusión del control. el contralor es electo por el Congreso con base en ternas elaboradas por la Corte Constitucional. sino que el control debe ejercerse también sobre la recaudación de ingresos fiscales. Asimismo. debe imperar el principio de que toda actividad estatal se someta a su control. así como la facultad de solicitar a los órganos fiscalizados todos los informes. Independencia financiera Se deben poner a disposición de las EFS los medios financieros necesarios para el cumplimiento de sus funciones. e. así como sobre las empresas económicas con participación del Estado. Contadores Públicos y Administradores de Empresas. d. el proceso de fiscalización que realizan las EFS no debe agotarse en el gasto público. de solicitar directamente al organismo encargado del presupuesto estatal los recursos que consideren indispensables para su funcionamiento. Facultad de sanción Quizá es en este aspecto donde existe el mayor rezago. que deben ser administrados por ellas bajo su propia responsabilidad. llegado el caso. Amplias facultades de investigación Las EFS deben tener acceso a todos los documentos relacionados con las operaciones en donde se empleen recursos públicos. sobre todos los contratos públicos y obras públicas. la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. de forma oral o escrita. De hecho. independientemente de que se refleje o no en el presupuesto general del Estado. Las EFS deben poseer la facultad. La fuerza institucional de las EFS depende en gran medida de sus atribuciones para . El contralor guatemalteco se designa por mayoría absoluta de la Cámara de Diputados. Los legisladores eligen de entre seis candidatos propuestos por una comisión que a su vez se integra con los rectores de las universidades.

la práctica ha demostrado que no han funcionado a la altura de sus responsabilidades e incluso han sido dominados por las estructuras de poder a las que deben fiscalizar. En este sentido. en la Constitución colombiana de 1991 se facultó al contralor general para promover juicios contra quienes hayan causado algún perjuicio patrimonial al Estado. la administración pública está sujeta al control interno que realizan las entidades sobre sí mismas. Estos órganos de autofiscalización dependen necesariamente del titular de la dependencia en cuya organización se crearon. deben gozar de independencia funcional y organizativa en cuanto sea posible al tenor de la estructura correspondiente. Aunque la creación de estos organismos ha significado un avance importante en materia de rendición de cuentas. f. En Bolivia existen las organizaciones territoriales de base y los consejos departamentales. . ministerios y secretarías. con el fin de obtener el resarcimiento respectivo. Incumbe a las entidades fiscalizadoras externas. que funcionan como instancias de fiscalización de autoridades ejecutivas. la Auditoría mexicana se caracteriza por sus mayores avances. Controles intraorgánicos en el Ejecutivo A la par de las entidades superiores de fiscalización también han sido creados en algunos países órganos de control interno que se establecen al interior de las diferentes oficinas gubernamentales. Cada dependencia. formalmente se encuentran adscritos a las mismas. particularmente en los últimos años. por lo que tienen un grado limitado de autonomía. posee una unidad encargada de vigilar la aplicación de políticas y la normativa establecida. aunque todavía resultan insuficientes. Por su parte. Aunque algunos funcionarios que ocupan sitios en estas áreas son nombrados por externos a la dependencia a la cual revisan. por ejemplo. En Chile y México. dentro de su estructura. pero sobre todo radica en su facultad para imponer sanciones.LECTURA REGIONAL COMPARADA 75 efectuar investigaciones minuciosas. con independencia del resto de sus atribuciones. No obstante. así como un mecanismo administrativo de control de gestión. Esta función se ha cumplido de manera exitosa en Colombia. como departamentos. controlar la eficacia de los órganos de control interno.

inmuebles. como créditos hipotecarios. los recursos de impugnación que puedan interponerse contra los actos que pongan fin al procedimiento de selección de contratistas que regula esta nueva Ley. compras a crédito y tarjetas de crédito. una declaración inicial al empezar su gestión y otra declaración de conclusión al terminarla). numeral 3). la Constitución establece una Oficina de Probidad en la Corte Suprema de Justicia. Al cesar en sus funciones. ante la cual los funcionarios y empleados que la ley determine están obligados a declarar el estado de su patrimonio antes de tomar posesión de sus cargos. En México. De igual manera. deben notificar de sus adeudos. . Esta disposición constitucional fue reglamentada por la Ley 196 de 1993. valores financieros y cuentas bancarias. asesora y fiscaliza los procedimientos de selección de contratistas del Estado. en algunos casos. un ente autónomo que regula. se dispuso también la creación del control interno en las distintas dependencias bajo los parámetros que dicte la Contraloría General. inversiones. Como complemento a este doble sistema de fiscalización —órganos de control interno y EFS—. En El Salvador.76 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En Colombia también fueron creadas contralorías locales. estos funcionarios deben realizar una nueva declaración a fin de comprobar que no abusaron de su mando para enriquecerse ilícitamente (artículo 216. participaciones accionarias. En Panamá se estableció un organismo muy particular a raíz de la Ley 22 de 2006. También se estableció un Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas que conoce. incluyendo sus bienes muebles. que creó la Dirección General de Contrataciones Públicas. pero suelen actuar condicionadas por intereses político-electorales y por la corrupción. cabe señalar la obligación de los servidores públicos de presentar anualmente su declaración patrimonial (incluyendo. en única instancia. la Constitución paraguaya de 1992 dispuso que los servidores públicos que accedan al cargo por elección presenten a la Contraloría General una declaración jurada de bienes antes de asumir el cargo y al cesar en ellos. Como medida anticorrupción. De igual manera. préstamos personales. vehículos. los servidores públicos (al igual que sus cónyuges y sus dependientes económicos) deben informar a la Secretaría de la Función Pública sobre la totalidad de su patrimonio.

el comisionado y el presidente de tales organismos. Colombia. se ha incorporado en varias Constituciones latinoamericanas en el marco de la “tercera ola democratizadora”. entre las que destaca la de España de 1978. De aquéllos. mientras que dos la han creado sólo legalmente (Costa Rica y República Dominicana. Paraguay. . Chile y Uruguay) aún no se ha instaurado (si bien en Uruguay sí se ha adoptado en el ámbito municipal). habiendo desempeñado una función relevante en la promoción y salvaguarda de los derechos fundamentales en la región. Panamá. por lo que sólo en tres (Brasil. el país en donde se ha incorporado más recientemente esta institución es República Dominica (2001). si bien aún falta un largo camino por recorrer ante la escasa cultura existente de respeto por los derechos humanos. no fue sino hasta 2004 cuando se la elevó a rango constitucional. en la práctica aún no funciona.LECTURA REGIONAL COMPARADA 77 C. bajo la denominación de Defensor del Pueblo. aún no se instaura en la práctica). el primer país en incorporar a su ordenamiento constitucional la figura del Ombudsman fue Guatemala en 1985. Mientras que en diez países el titular se denomina Defensor del Pueblo (Argentina. Panamá. en tres se lo califica como Procurador de los Derechos Humanos (El Salvador. El Salvador. Ecuador. en la década de los noventa. si bien se creó en 1997. La protección no jurisdiccional de los derechos humanos (Ombudsman) El Ombudsman es la institución sueca que se desarrolló a partir de 1809 con la finalidad primordial de proteger los derechos humanos. Bolivia. Luego. Perú. Paraguay. Perú y Venezuela. Nicaragua. Bolivia. Costa Rica. Honduras. Así. En el caso particular de Panamá. Colombia. respectivamente). Con este mismo nombre o alguna variante y diversas características propias. En el siglo XX fue adoptada por diversas Constituciones. a pesar de que la reforma data de 2001. República Dominicana y Venezuela). 13 la han previsto a nivel constitucional. Guatemala y Nicaragua) y en otros dos Comisión de los Derechos Humanos (Honduras y México. como se mencionó. aun cuando. la figura se estableció en la mayoría de los países de la región: Argentina. aunque en este último. En el periodo que abarca este estudio. bajo el nombre de Procuraduría de Derechos Humanos. Costa Rica. si bien el responsable de la emisión de las correspondientes recomendaciones es un órgano unipersonal. 15 países de la región establecieron la institución del Ombudsman a nivel nacional. Ecuador. México. Finalmente.

el nombre de la institución. nombrado por 2/3 de los miembros presentes del Congreso. el año en que se estableció por primera vez y sus características esenciales. Independiente. nombrado por mayoría absoluta de la Asamblea Legislativa. Legislativo (independencia funcional). Colombia Defensoría del Pueblo Defensoría de los Habitantes de la República Defensor del Pueblo Artículos 281 a 284 (1991) Prevista legalmente (1992) Artículos 96 y 130-11 (1997) Costa Rica Ecuador . Argentina Defensor del Pueblo Bolivia Defensor del Pueblo Artículos 127 a 131 (1994) Brasil No existe Chile No existe Forma parte del Ministerio Público. con autonomía funcional. Chile y Uruguay son los únicos países latinoamericanos que no han creado esta institución.78 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ A continuación se proporciona un cuadro con los países que la han adoptado. en el ámbito del Legislativo. su fundamento jurídico. nombrado por la Cámara de Representantes (de terna formada por el presidente). INSTITUCIONES NO JURISDICCIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS País Nombre de la institución Fundamento constitucional o legal Artículo 86 (1993) Características Independiente. Nombrado por el Congreso. Como puede observarse. Brasil. nombrado por 2/3 de los miembros presentes del Congreso. CUADRO 9. depende del procurador.

Guatemala Artículos 273 y 274 (1985) Artículo 205-11 (1992 a nivel legal. nombrado por el Congreso de la terna propuesta por la Comisión de Derechos Humanos. INSTITUCIONES NO JURISDICCIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS (continuación) Fundamento constitucional o legal Artículos 191. nombrado por 2/3 del Congreso. México Autonomía de gestión. nombrado por 2/3 de los miembros presentes del Senado. Panamá Defensoría del Pueblo Nombrado por la Asamblea Legislativa. nombrado por dos tercios del total de la Asamblea Legislativa. Autónoma. Nicaragua Artículo 138-9 (1995) Artículo 161-5 (1997 a nivel legal.LECTURA REGIONAL COMPARADA 79 CUADRO 9. autónomo. Autonomía institucional. 192 y 194 (1991) País Nombre de la institución Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos Procurador de Derechos Humanos Comisionado Nacional de los Derechos Humanos Comisión Nacional de los Derechos Humanos Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos Características El Salvador Independiente. su presidente. nombrado por 2/3 de los diputados de terna propuesta por los senadores. Perú . y 1994) Artículo 102-B (1990 a nivel legal. y 2004 a nivel constitucional) Artículos 276 a 280 (1992) Artículos 161 y 162 (1993) Nombrado por el 60% de los miembros de la Asamblea Nacional. Paraguay Defensoría del Pueblo Defensoría del Pueblo Comisionado parlamentario. y 1992) Honduras Nombrado por el Congreso.

en que su titular sigue siendo nombrado y removido libremente por el presidente de la República. Salvo en el caso de la República Dominicana. FUENTE: elaboración propia. * Sin embargo. financiera y administrativa). al menos técnica. Ministerio Público En el marco de la “tercera ola democratizadora” también se desarrolló una tendencia a otorgar cierta autonomía. a través del decreto de algunas juntas departamentales (Maldonado y Montevideo). Uruguay No existe* Venezuela Defensoría del Pueblo Artículos 279 y 280 a 283 (1999) Poder Ciudadano (independencia orgánica. al Ministerio Público en los sistemas presidenciales latinoamericanos.80 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 9. aún no se nombra al primer titular por 2/3 del Senado a propuesta de la Cámara de Diputados. como se verá. se racionalizó la habitual subordinación completa del Ministerio Público al Ejecutivo. en la medida en que se hizo participar al Legislativo en la designación respectiva. funcional. nombrado por 2/3 de la Asamblea Nacional de terna del Comité de Evaluación del Poder Ciudadano. . debe advertirse que se ha contemplado en el ámbito municipal la figura del Defensor del Vecino. INSTITUCIONES NO JURISDICCIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS (continuación) Fundamento constitucional o legal Creada legalmente en 2001 País Nombre de la institución Características República Dominicana Defensoría del Pueblo Indefinición. el presidente de la República ya no participa en el nombramiento. Incluso en algunos sistemas. D.

las críticas que en su momento hicieron a tal situación Castro. en los hechos. 1976.LECTURA REGIONAL COMPARADA 81 Al efecto. en donde también se distingue entre la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Na76 Véase. y Fix-Zamudio. Porrúa. algunas de ellas parcialmente contradictorias y que propiciaban la hipertrofia de la institución. Un caso peculiar es el de Venezuela. Héctor. República Dominicana y Uruguay. Sin embargo. con independencia de otras atribuciones relacionadas con la representación de ciertos intereses de la sociedad. esta última forma de designación no ha cambiado la tradicional subordinación del procurador general al presidente de la República. en donde el Ministerio Público forma parte de un poder independiente y autónomo. el Ministerio Público (encargado de la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal) se ubica en la esfera del Poder Judicial (en forma expresa o en tanto que se lo regula constitucionalmente en el mismo título que a este último) en Costa Rica. En Costa Rica y El Salvador también se distingue entre la Fiscalía General de la República y la Procuraduría General de la República. que es el llamado Poder Ciudadano. por ejemplo. de aquella otra (bajo la influencia de la figura del Attorney General de Estados Unidos) consistente en la asesoría jurídica al presidente y la defensa patrimonial del Estado. . Anuario Jurídico. en Argentina se distinguió en el mismo año (1994) entre el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa. México.76 La más notoria ha sido la de separar la estrictamente referida al Ministerio Público (según el modelo francés) de persecución de los delitos y ejercicio de la acción penal. núm. cuyo titular es ahora designado por el Ejecutivo con la ratificación del Senado. El Ministerio Público en México. V-1978. De manera similar. 1979. mientras que forma parte del Ejecutivo en México. Así se dio en México. con frecuencia se han distinguido y separado diversas funciones que comúnmente se le conferían al Ministerio Público.. Funciones y disfunciones. Mención especial merece Colombia. Juventino V. “La función constitucional del Ministerio Público”. México. con la creación de la Consejería del Ejecutivo Federal en 1994 y de forma independiente de la Procuraduría General de la República (en tanto encargada del Ministerio Público). con el procurador general de la Nación y el defensor general de la Nación. Panamá y Paraguay. por ejemplo. Desde un punto de vista formal. equivalente a la diferenciación en Panamá entre el procurador general de la República y el procurador general de la administración.

79 Cfr. Honduras. en donde el Ministerio Público goza de independencia pero debe rendir cuentas ante el Poder Ejecutivo. la representación de los intereses de la sociedad y los de carácter colectivo (en especial. Diego. el Ministerio Público debe configurarse como un organismo constitucional autónomo. No obstante lo anterior. que consiste en la vigilancia del cumplimiento del orden jurídico (Constitución. para los efectos de este trabajo se considerará que las funciones del Ministerio Público (en estricto sentido. Brasil. A esta última se le atribuye formalmente la función del Ministerio Público. estudio elaborado para esta investigación. nota 4. a la Fiscalía General de la Nación se le encomienda la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal. Si bien se ha avanzado en el propósito de que la institución del Ministerio Público deje de ser un instrumento de gobierno. 77 . Por su parte. cit. pp. Valadés. leyes. generalmente. el ambiente). El gobierno de gabinete.. Jorge. decisiones judiciales y actos administrativos). nota 24. el cual se encuentra regulado en la Constitución dentro del título correspondiente al Poder Judicial.78 debe reconocerse que en varios países de la región la autonomía técnica significa más un postulado constitucional que una realidad. Nicaragua y Perú—. Al respecto véase Dalla Vía. caracterizan a la institución del Ministerio Público en América Latina (según el modelo francés). Carpizo. utilizado como mecanismo de coacción política. el Ministerio Público es una institución independiente o extrapoder. Guatemala. En el resto de los países —Argentina. Ecuador. cit. la definición del Ministerio Público como un órgano extrapoder fue uno de los grandes logros de la reforma constitucional de 1994.. Chile.79 De acuerdo con Alberto Dalla Vía.82 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ ción. la protección de los derechos humanos (con el auxilio del Defensor del Pueblo). en cuanto persecución de los delitos y ejercicio de la acción penal) se encomiendan a la Fiscalía General de la Nación. Cabe destacar el caso peruano. el patrimonio público y los derechos fundamentales. Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina. 27 y 28. toda vez que estas últimas funciones son las que. mas no así las anteriormente mencionadas que se encomiendan a la Procuraduría General de la Nación en Colombia (aun cuando en algunos países todas ellas se encomiendan al Ministerio Público). así como la intervención en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas para la defensa del orden jurídico. 78 Cfr. El Salvador. Alberto. sin duda. toda vez que su actividad se encuentra vinculada con la libertad y la dignidad de las personas.77 Bolivia. 39 y 40. pp.

nombrado por el Congreso Nacional de terna del Consejo Nacional de la Judicatura Autonomía técnica. 13 y 23 (Ley Orgánica del Ministerio Público) Artículos 217 a 219 Artículos 131-19 y 191 a 194 Costa Rica Fiscal General de la República Autonomía técnica.. elegido por la Asamblea Legislativa Autonomía técnica. nombrado por la mayoría absoluta de la Corte Suprema de Justicia Ecuador Ministro Fiscal General del Estado Fiscal General de la República Autonomía técnica. nombrado por el presidente a propuesta en quina de la Corte Suprema y con acuerdo de 2/3 del Senado Autonomía técnica. nombrado por 2/3 del Congreso Nacional Autonomía técnica. nombrado por el presidente con acuerdo de 2/3 del Senado Autonomía técnica. nombrado por el presidente con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado Autonomía técnica. nombrado por la Corte Suprema a propuesta en terna del presidente País Argentina Bolivia Brasil Chile Fiscal Nacional Artículo 80 Colombia Fiscal General de la Nación** Artículos 249 a 253 Artículos 1o. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO* Titular de la institución Procurador General de la Nación Fiscal General de la República Procurador General de la República Fundamento constitucional Artículo 120 (1994) Artículos 124 a 126 Artículos 127 a 130 Naturaleza jurídica y nombramiento del titular Autonomía técnica. nombrado por el presidente de una nómina de seis candidatos elegidos por la Comisión de Postulación El Salvador Guatemala Fiscal General Artículo 251 .LECTURA REGIONAL COMPARADA 83 CUADRO 10.

200-2 y 219 a 224 Paraguay Fiscal General del Estado Artículos 266 a 272 Perú Fiscal de la Nación Artículos 158 a 160 Artículo 21 (Ley sobre el Estatuto del Ministerio Público) Establecido legalmente República Dominicana Procurador General de la República Nombrado libremente por el presidente Uruguay Ministerio Público y Fiscal Autonomía técnica. a propuesta en terna del Consejo de la Magistratura Autonomía técnica. elegido por la Junta de Fiscales Supremos Nicaragua Fiscal General de la República Artículos 138-9 y 150-14 Panamá Procurador General de la Nación Artículos 161-4. nombrado por el presidente con acuerdo del Consejo de Gabinete y aprobación de la Asamblea Legislativa Autonomía técnica. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO (continuación) País Titular de la institución Procurador General de la República Procurador General de la República Fundamento constitucional Artículos 228-231 Naturaleza jurídica y nombramiento del titular Autonomía técnica. elegido por el Congreso Nacional Honduras México Artículos 76-II. 89-IX y 102-A Nombrado por el presidente. propuestas por el presidente de la República y por los diputados. en consulta con las asociaciones civiles pertinentes Autonomía técnica. de listas separadas. con acuerdo de 3/5 del Senado . nombrado por el presidente con acuerdo del Senado. nombrado por el presidente. con la ratificación del Senado Elegido por la Asamblea Nacional con 60% de votos del total de diputados presentes.84 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 10.

por lo que de ese modo se le incluye en el presente cuadro. En el centro de esa crisis de gobernabilidad destaca el debate en torno a los sistemas electorales. p. a partir del inicio de la tercera ola en América Latina. nombrado por 2/3 de la Asamblea Nacional de terna del Comité de Evaluación del Poder Ciudadano País Venezuela Fiscal General de la República * Un insumo importante para la elaboración de este cuadro fue el proporcionado por Diego Valadés. se insiste. cit. el patrimonio público y los derechos humanos. En nuestro estudio entendemos como sistema electoral al conjunto de normas que determinan las formalidades y procedimientos con que los electores seleccionan a los candidatos y partidos políticos de su preferen- . hoy día se siguen enfrentando. de participación y de gobernabilidad. op. las democracias de la región empezaron a desarrollar una importante agenda de reformas constitucionales. que al citado fiscal general de la nación en Colombia le corresponde la persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal. REFORMAS AL RÉGIMEN ELECTORAL Como hemos señalado. no debe olvidarse que formalmente en Colombia se encomiendan al Ministerio Público otras atribuciones (como la defensa del orden jurídico. como se apuntó. ** Debe advertirse. 116. nota 24. en buen número de países. crisis de representación. FUENTE: elaboración propia. 279 y 284 a 286 Naturaleza jurídica y nombramiento del titular Independencia y autonomía. así como la representación del interés de la sociedad y el colectivo). No obstante los avances logrados. atribuciones a las que habitualmente en América Latina se les identifica con el Ministerio Público. sin embargo. se opta aquí por identificar al fiscal general de la nación con la institución del Ministerio Público en lugar del procurador. pero por no ser competente este último respecto de aquellas atribuciones. INSTITUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO (continuación) Titular de la institución Fundamento constitucional Artículos 273. III. que redundaron en un mayor nivel de estabilidad política.LECTURA REGIONAL COMPARADA 85 CUADRO 10.. sobre el cual ahondaremos en este apartado. encabezado por el procurador general de la nación. En este trabajo se sigue dicho criterio. políticas y electorales.

86 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ cia y la manera en que su voto determina la asignación de escaños (en el caso de las elecciones parlamentarias) y los cargos gubernamentales (en el caso de la elección presidencial) entre las distintas fuerzas políticas participantes. Sobre estos aspectos se han dado la mayor parte de las reformas electorales en América Latina durante las últimas décadas. p. realizaremos un breve análisis de la ruta de esas reformas. Asimismo. Dieter. la simultaneidad de las elecciones (ejecutivas y legislativas). Mayoría simple. la fórmula electoral y el tipo de listas utilizadas para la elección de los representantes legislativos. Sistema binominal. por supuesto. — Mayoría absoluta con dos vueltas. 1998. el tipo de votación y.80 Su naturaleza implica la combinación de una serie de elementos políticos que producen consecuencias políticas específicas: las circunscripciones electorales. cabe indicar que en el marco de esta clasificación existe una serie de elementos que rodean al sistema de elección presidencial y legislativa y que influyen en sus características. la normativa y práctica en cuanto a la reelección. 80 . Sistema segmentado. México. 34. el tipo de candidatura. — Segunda vuelta con umbral reducido. Entre las principales se pueden mencionar las siguientes: la duración del mandato presidencial. Nohlen. la fórmula o criterio de conversión de votos en escaños son determinantes en esta combinación de elementos Los sistemas electorales se pueden clasificar de la siguiente manera: a) Sistema de elección presidencial: — Mayoría simple. b) Sistema de elección legislativa: — — — — Representación proporcional. Fondo de Cultura Económica. las características en el registro de votantes. Sistemas electorales y partidos políticos.

en el segundo. En Costa Rica. durante 150 años se había utilizado el sistema de elección indirecta para presidente y vicepresidente de la nación. Sistema de elección presidencial Como se indicó en los párrafos anteriores. aprobada por el Congreso en mayo de 1985. el sistema de elección presidencial puede dividirse en dos tipos: a) el sistema por mayoría simple. Asimismo. deberá convocarse a una segunda vuelta electoral. sólo ocho países experimentaron procesos en ese sentido: Argentina. resulta ganador el candidato con el mayor número de votos. Nicaragua. El umbral se estableció en 45%. República Dominicana y Uruguay. Brasil. se pasó de un sistema de mayoría simple a uno con segunda vuelta y umbral reducido. A este sistema lo denominaremos sistema de segunda vuelta con umbral reducido. En circunstancias en las que ninguno de los candidatos llegue a esa cifra. hasta entonces encargado de elegir al presidente de la República. Colombia. En efecto. En efecto. por ejemplo. en escasos países de la región se han dado reformas significativas que han modificado el sistema de elección presidencial. alguno de los candidatos debía obtener al menos el 40% de los votos válidos. También en Brasil se modificó el sistema de votación indirecta por uno de votación directa a través de la enmienda constitucional 25. y con la reforma constitucional de 1994 se adoptó el sistema de elección directa.LECTURA REGIONAL COMPARADA 87 1. y que está por debajo del 50%. y b) el sistema por mayoría absoluta o especial con segunda vuelta. . o bien en 40% con una diferencia de 10% sobre el segundo lugar. Durante los últimos años. Bolivia. Existe una variación al sistema de mayoría absoluta con segunda vuelta: el sistema de umbral reducido. Ecuador. La reforma contó con el fuerte apoyo de los partidos políticos mayoritarios con el propósito de fortalecer la legitimidad democrática del presidente por elección popular y la gobernabilidad del sistema presidencialista. que se da cuando se asigna un porcentaje mínimo que alguno de los candidatos debe alcanzar. En Argentina se produjeron modificaciones tanto en el sistema de votación como en el de elección. a partir de la reforma de 1934 se estableció que para llegar a la Presidencia. En el primer caso. que eliminó el Colegio Electoral. para salir victorioso hace falta alcanzar al menos el 50% más uno de los votos.

a 35% con una diferencia de 5% sobre el segundo lugar. en su caso. éste fue reducido a 40% o. el único país con una tendencia diferente fue Ecuador. El cuadro 11 muestra las principales reformas en los países de la región. ahora se escoge entre los dos candidatos más votados. en 1995. se estableció un umbral de 45% de los votos. la reforma cambió el sistema anterior de mayoría simple a uno nuevo de mayoría absoluta con dos vueltas. pero después. .81 En Colombia (1991). La reforma consistió en que en vez de elegirse el presidente entre los tres candidatos que obtuvieron la mayor cantidad de votos en la primera ronda. también de indirecta a directa. que en 1998 pasó de un sistema de mayoría absoluta con dos vueltas a uno con umbral reducido.88 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En Bolivia. También se planteó la celebración de la segunda vuelta con todo el cuerpo electoral. Es decir. la reforma de 1990 modificó el sistema de elección presidencial en la segunda vuelta. 81 Cabe destacar que en el momento de culminación de este estudio estaba en marcha un proceso de Asamblea Constituyente en Bolivia. 1978-2007 Sistema anterior País Año del Mayoritario Mayoría relativa cambio a dos vueltas a una vuelta Descripción del cambio Argentina X 1994 De mayoría simple a dos vueltas con umbral reducido (45% o 40% y ventaja de 10% sobre el contendiente más cercano). Finalmente. que se define en el Congreso. en la reforma de 1999. República Dominicana (1994) y Uruguay (1997). CUADRO 11. en el que se planteó el cambio del sistema de elección presidencial por uno de segunda vuelta con umbral reducido. eliminándose la elección en el Congreso. que se estableció en 40% de los votos con una diferencia de 10% sobre el segundo lugar. se redujo el número de candidatos que participan en la segunda vuelta electoral. En Nicaragua se realizaron dos reformas cuya tendencia fue pasar de un sistema de mayoría simple a uno de segunda vuelta y umbral reducido. PAÍSES CON REFORMAS EN EL SISTEMA DE ELECCIÓN PRESIDENCIAL. Primero.

De mayoría a dos vueltas con umbral reducido (50% + 1 o 40% y ventaja de 10% sobre el contendiente más cercano). a 40% o 35% con una ventaja de 5% sobre el contendiente más cercano.LECTURA REGIONAL COMPARADA 89 CUADRO 11. De mayoría simple al de mayoría a dos vueltas Brasil 1988 Colombia X 1991 Ecuador X 1998 Nicaragua X 1995 1999 República Dominicana Uruguay X 1994 X 1997 FUENTE: elaboración propia con base en BID-IDEA Internacional. La política importa. 26. luego el umbral se redujo todavía más. PAÍSES CON REFORMAS EN EL SISTEMA DE ELECCIÓN PRESIDENCIAL. Antes se elegía entre los tres candidatos más votados. 1978-2007 (continuación) Sistema anterior País Año Mayoría del Mayoritario relativa cambio a dos vueltas a una vuelta Descripción del cambio Bolivia 1990 En caso de segunda vuelta electoral. De mayoría simple al de mayoría a dos vueltas. De votación indirecta a votación directa. p. De mayoría simple a dos vueltas con umbral reducido de 45%.. el Congreso escoge al presidente entre los dos candidatos más votados en la primera ronda. 2006. De mayoría simple al de mayoría a dos vueltas.. ..

Panamá. En los restantes 13 países impera el sistema de elección por mayoría absoluta. De éstos. Costa Rica. CUADRO 12. mientras que en los restantes cuatro casos (Argentina. México. Chile. Perú. un análisis de las características vigentes de los sistemas de elección presidencial en América Latina muestra que actualmente cinco países eligen a sus presidentes mediante el sistema de mayoría simple (Honduras. SISTEMAS DE ELECCIÓN PRESIDENCIAL Mayoritario a dos vueltas Dos vueltas con umbral reducido X (umbral de 45% o 40% y ventaja de 10% sobre el contendiente más cercano) X* X X X X (umbral de 40% del total de votos válidos) X (umbral de 50% + 1 o 40% y ventaja de 10% sobre el contendiente más cercano) X X Mayoría relativa a una vuelta País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala . Ecuador y Nicaragua) se da un sistema de segunda vuelta con umbral reducido. Guatemala. en nueve casos (Bolivia. Colombia. Paraguay y Venezuela).90 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Considerando las reformas realizadas durante el periodo de estudio. El Salvador. Brasil. República Dominicana y Uruguay) gana el candidato que obtiene el 50% más uno de los votos válidos.

En apariencia. dado que la segunda ronda tiende a garantizar que el presidente resulte finalmente electo por una mayoría. FUENTE: elaboración propia. se celebra una segunda vuelta en el Congreso en la que los legisladores seleccionan al presidente entre los candidatos que terminen en primero y segundo lugar durante la primera vuelta. el sistema electoral predominante en la región es el mayoritario a dos vueltas. SISTEMAS DE ELECCIÓN PRESIDENCIAL (continuación) Mayoritario a dos vueltas Dos vueltas con umbral reducido Mayoría relativa a una vuelta X X X (umbral de 40% o 35% con una ventaja de 5% sobre el contendiente más cercano) X X X X X X 9 4 5 País Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Total * Si ninguno de los candidatos obtiene una mayoría absoluta en la primera vuelta electoral. De alguna forma. esta variable influye de manera posi- . esto puede relacionarse con la necesidad de fortalecer el mandato del presidente electo.LECTURA REGIONAL COMPARADA 91 CUADRO 12. bien con mayoría absoluta o bien con umbral reducido. con independencia de la cantidad de votos que el candidato haya logrado en la primera vuelta. En suma.

luego. En contraste con los casos señalados. La política importa. más la posibilidad de reelección inmediata. Chile. Bolivia y Venezuela aumentaron el periodo presidencial. con la idea de que daría más tiempo al presidente para poner en marcha su programa de gobierno. Mark et al. En Chile hubo dos modificaciones.92 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ tiva en la legitimidad del mandato. Payne.. BID-IDEA Internacional-Planeta. 22. Guatemala y Nicaragua. dado que en la realidad se incrementa la posibilidad del presidente de gobernar por un periodo más prolongado. 83 Cabe señalar que el término constitucional del presidente de la República es ahora diferente a los periodos de mandato de los otros funcionarios electos: un periodo de cinco años para los diputados a la Asamblea Nacional. México. Democracia y desarrollo en América Latina. Como se observa. con lo cual se puede ampliar a 12 años. llevaron el periodo de mandato de cinco a cuatro años y de seis a cinco años. los legisladores miembros de los consejos legislativos estatales. . en 2005. En las reformas constitucionales bolivianas de 1994 se amplió el periodo constitucional de cuatro a cinco años. Los países que establecieron una reducción del periodo presidencial fueron Argentina. a cuatro años. los alcaldes y los concejales miembros de los concejos municipales. el proyecto 82 Véase. 2006. En 1993 se dio una reforma que redujo el mandato presidencial de ocho a seis años. Brasil y Argentina acortaron el periodo presidencial de cinco y seis años. y de cuatro años para los gobernadores de estado. y en Nicaragua la de 1994. la reforma de 1999 llevó el periodo presidencial de cinco a seis años.83 En 2007. se realizó una nueva reducción del periodo de gobierno de seis a cuatro años. lo cual potencialmente permite al presidente permanecer en el cargo durante ocho años consecutivos. En Guatemala. al respecto. Duración del mandato presidencial Durante el periodo en estudio siete países hicieron modificaciones en la duración del mandato presidencial: cinco lo redujeron y otros dos lo ampliaron. En Venezuela.82 2. al menos cuando algún candidato gana la primera ronda con una tercera parte o menos del total de votos. respectivamente. En efecto. estas reducciones quedan abiertas a interpretación. la reforma electoral de 1993. pero al mismo tiempo establecieron la posibilidad de una reelección inmediata. Brasil. lo aumentaron Bolivia y Venezuela. p. respectivamente.

si se consideran los ajustes realizados en el periodo de estudio en la duración del mandato presidencial de los diferentes países. DURACIÓN DEL MANDATO PRESIDENCIAL Duración del mandato actual 4 5 4 4 4 4 4 5 4 4 6 5 Mandato anterior 6 4 5 6 4 4 4 5 5 4 6 6 Año del cambio* 1994 1994 1994 2005 — — — — 1993 — — 1994 País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua . Guatemala.6 años. Perú y Uruguay) y en México y Venezuela el mandato presidencial es de 6 años. Panamá. en otros siete el periodo es de 5 años (Bolivia. De esta manera. Costa Rica. Brasil. Chile. El Salvador. Colombia. Ecuador. Un recuento de la duración del mandato presidencial muestra lo siguiente: en nueve países (Argentina. las propuestas fueron rechazadas mediante referendo convocado para ratificar o rechazar las reformas. tenemos que en promedio el periodo de gobierno en la región disminuyó de 4. Paraguay. CUADRO 13. Nicaragua. Honduras y República Dominicana) el periodo presidencial es de 4 años.LECTURA REGIONAL COMPARADA 93 de reforma constitucional promovido por el presidente Chávez proponía extender el mandato a siete años más la posibilidad de reelección indefinida.9 a 4. sin embargo.

9 Año del cambio* — — — — — 1999 — País Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Total * Se considera la última reforma. Diez países la modificaron. En una posibilidad intermedia se permite la reelección. la normativa sobre la reelección presidencial presenta variaciones importantes a lo largo de la región.. Argentina y Brasil pasaron de permitir la reelec- .. en una única reelección. El caso más restrictivo es aquel en que el presidente tiene prohibido reelegirse en cualquier momento una vez que se ha desempeñado en ese cargo. FUENTE: elaboración propia con base en BID-IDEA Internacional. 2006. La política importa. Reelección presidencial Actualmente existe una normativa variada respecto a la reelección. En algunos sistemas que posibilitan la reelección inmediata se permite todavía un nuevo mandato después de transcurrido al menos un periodo presidencial a cargo de otro titular.94 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 13. 33. p. 3. DURACIÓN DEL MANDATO PRESIDENCIAL (continuación) Duración del mandato actual 5 5 5 4 5 6 4. pero sólo después de que transcurra al menos el periodo de otro presidente. Durante el periodo en estudio.6 Mandato anterior 5 5 5 4 5 5 4. En otro caso subsiste la posibilidad de permanecer en el poder durante dos periodos consecutivos..

1978-2007 Año de modificación 1994 1997 Carácter de la modificación No inmediata a inmediata No inmediata a inmediata Efectos de la modificación Menos restrictiva Menos restrictiva País Argentina Brasil La reelección fue aprobada por el Acto Legislativo 02-2004. a permitirla en forma inmediata. CUADRO 14. dicha iniciativa no prosperó. En Venezuela. Colombia adoptó un enfoque más restrictivo en la reforma de 1991. Ecuador pasó de prohibir la reelección a permitirla después de un mandato presidencial. con excepción de los casos de Nicaragua. al pasar de permitir la reelección después de un periodo presidencial a prohibirla totalmente. en los tres países donde la reelección inmediata estaba permitida al inicio del periodo esa posibilidad ya no cuenta. levantó la prohibición constitucional de 1969.LECTURA REGIONAL COMPARADA 95 ción después de al menos un mandato. en 1994. y rechazado en referendo en diciembre de 2007. la tendencia predominante en la región ha sido avanzar hacia un sistema menos restrictivo y brindar a los mandatarios la oportunidad de volver a gobernar. Paraguay y Perú. sin embargo. REFORMAS SOBRE REELECCIÓN. En lo que respecta a República Dominicana. se dieron dos modificaciones durante el periodo: primero. en 2004 volvió a aceptarse la reelección de manera inmediata. que la aprobó en octubre de 2005. mientras que en Nicaragua y Perú sólo cabe la posibilidad una vez transcurrido un mandato presidencial. Asimismo. Costa Rica. cuando se prohibió la reelección inmediata. sin embargo. y segundo. volviendo a permitirla. Fue sometida a revisión de la Corte de Constitucionalidad. en 2002. la reforma de 1999 modificó el sistema electoral al pasar de reelección no inmediata a reelección inmediata por una sola vez. Entretanto. es decir. en el proyecto de reforma constitucional aprobado por la Asamblea Nacional.84 Como se observa en el cuadro 14. permitiéndose así la reelección presidencial después de dos periodos de gobierno. en Paraguay está totalmente prohibida en la actualidad. 84 . por su parte. el presidente Chávez promovió instaurar la reelección indefinida. en sentido inverso.

2006. situación que fortalece el presidencialismo.. REFORMAS SOBRE REELECCIÓN. p... De esta forma. 35. la normativa presenta variaciones importantes: en cinco países (Argentina. La política importa. Sin embargo. En los otros nueve países (Bolivia.96 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 14. pues más de dos terceras partes de los países (14 de 18) la permiten. la legislación latinoamericana vigente es claramente favorable a la reelección. República Dominicana y Venezuela) se permite la reelección consecutiva. Colombia. Brasil. 1978-2007 (continuación) Año de modificación 1991 2004 2003 1996 1995 1992 1993 Perú 2000 1994 República Dominicana 2002 Carácter de la modificación No inmediata a prohibida De prohibida a inmediata De prohibida a no inmediata De prohibida a no inmediata De inmediata a no inmediata De inmediata a prohibida De no inmediata a inmediata De inmediata a no inmediata De inmediata a no inmediata De no inmediata a inmediata De no inmediata a inmediata Efectos de la modificación Más restrictiva Menos restrictiva Menos restrictiva Menos restrictiva Más restrictiva Más restrictiva Menos restrictiva Más restrictiva Más restrictiva Menos restrictiva País Colombia Costa Rica Ecuador Nicaragua Paraguay Venezuela 1998 Menos restrictiva FUENTE: elaboración propia con base en BID-IDEA Internacional. .

En varios países se ha venido discutiendo la posibilidad de modificar el sistema de reelección.86 CUADRO 15. el presidente boliviano Evo Morales ha planteado la posibilidad de incorporar la reelección inmediata al sistema electoral85 y.com. REELECCIÓN PRESIDENCIAL País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Inmediata X — X — X — — — — No inmediata — X — X — X X X — Prohibida — — — — — — — — X 85 Cabe destacar que en el momento de culminación de este estudio se estaba dando un proceso de Asamblea Constituyente en Bolivia. Ecuador. en el que se planteó la reelección presidencial consecutiva. fue rechazado por la ciudadanía en referendo en diciembre de 2007. El Salvador. aunque se opone a la reelección indefinida. donde a través de un proyecto de reforma constitucional se pretendió aumentar el periodo del presidente de la República a siete años y establecer la reelección indefinida. sin embargo. Perú y Uruguay) sólo es posible transcurrido al menos un mandato presidencial.eldiario. Nicaragua. .LECTURA REGIONAL COMPARADA 97 Chile. Panamá. El caso más reciente. 86 Al respecto véase: http://www. Costa Rica. México y Paraguay) la reelección está totalmente vedada. En esta misma línea.ec/noticias-manabi-ecuador/59165. Rafael Correa también se ha manifestado partidario de la reelección inmediata por un solo periodo. lo constituye Venezuela. como ya se mencionó. En las cuatro naciones restantes (Guatemala. en Ecuador. Honduras.

Los críticos opinan que la reelección expone al sistema político al riesgo de una “dictadura democrática” y refuerza la tendencia hacia el liderazgo personalista y hegemónico inherente al presidencialismo.. FUENTE: elaboración propia con base en BID-IDEA Internacional.98 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 15. la de Balaguer en República Dominicana (acortando su último mandato de . Añaden además que los segundos mandatos son por lo general de mala calidad. Un análisis desde el punto de vista de su conveniencia o perjuicio lleva a un debate de nunca acabar. después de varias reelecciones sucesivas). y elaboración propia. Sobre este aspecto... p. 35. REELECCIÓN PRESIDENCIAL (continuación) País Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Total X 5 Inmediata — — — — — — X No inmediata — — X X* — X — X — 9 Prohibida X X — — X — — — — 4 * Dos mandatos presidenciales (10 años) deben transcurrir antes de que el presidente pueda optar por el cargo por segunda vez. La política importa. en América Latina al menos siete experiencias desde 1978 a la fecha parecen confirmar los argumentos sobre los peligros y defectos de la reelección: la de Stroessner en Paraguay (inconclusa debido al golpe de Estado de 1989. 2006.

si bien en ambos casos sus primeros mandatos fueron más exitosos que los segundos. Si bien son únicos en América Latina durante los últimos 29 años. en la medida en que posibilita a la ciudadanía elegir con mayor libertad a su presidente y responsabilizarlo por su desempeño. Mark et al. . Se dice que existe simultaneidad o concurrencia cuando las elecciones presidenciales se realizan el mismo día que las parlamentarias.LECTURA REGIONAL COMPARADA 99 cuatro a dos años debido al fraude cometido durante su última reelección en 1994). la de Fujimori en Perú (inconclusa debido a su fuga del país por fraude y corrupción). 29-32. La simultaneidad puede ser total o parcial: total cuando las elecciones presidenciales y las legislativas siempre se llevan a cabo el mismo día. la de Menem en Argentina (acosado por problemas económicos. Daniel Ortega en Nicaragua y Hugo Chávez en Venezuela. desempleo y denuncias de corrupción). en Bolivia. pp.. la tendencia en torno a la simultaneidad de las elecciones ha sido a favor de las elecciones concurrentes. premiando o castigando según el caso. Queda por evaluar la reelección de Leonel Fernández en República Dominicana. Los defensores de la reelección. cit. op. así como los mediocres segundos gobiernos de Carlos Andrés Pérez (inconcluso por destitución) y de Rafael Caldera en Venezuela. la concurrencia de estas elecciones con las legislativas ha permitido generar el efecto arrastre entre ambas. una vez que concluyan sus gobiernos. Álvaro Uribe en Colombia. los ejemplos de Cardoso en Brasil (inmediata) y de Sanguinetti en Uruguay (alterna) constituyen experiencias moderadamente positivas de ambas modalidades de reelección. la de Gonzalo Sánchez de Lozada.87 En América Latina.. argumentan que permite aplicar un enfoque más “democrático”. 4. nota 82. Óscar Arias en Costa Rica. Tomando en cuenta que en la región predominan los regímenes presidenciales. 87 Payne. por el contrario. Simultaneidad de las elecciones La simultaneidad entre elecciones presidenciales y legislativas es otro aspecto importante en los sistemas electorales. y parcial cuando una parte del Poder Legislativo es elegido en algún momento durante el mandato del presidente en ejercicio.

Igual modificación se dio en Chile en 1993. lo que modificó el sistema de parcialmente simultáneo a uno simultáneo. La reforma constitucional redujo el mandato presidencial de seis a cuatro años y estipula la simultaneidad de ambas elecciones. el sistema pasó de un esquema de elecciones separadas a uno de elecciones simultáneas. pero con una en lugar de dos elecciones de medio periodo. En el caso brasileño. el sistema pasó de un esquema independiente a uno de simultaneidad. al reducirse en 1994 el mandato presidencial de cinco a cuatro años. pues se mantiene el carácter parcialmente simultáneo de las elecciones pero con una elección de medio periodo en vez de dos como sucedía antes. Brasil y Ecuador realizaron reformas en sentido opuesto. Al reducirse el mandato presidencial de ocho a seis años. en Argentina. 1978-2007 País Año del cambio Descripción y dirección del cambio La reducción del mandato presidencial de seis a cuatro años y del senatorial de nueve a seis años mantuvo el carácter parcialmente simultáneo del sistema. se generó un leve cambio hacia una mayor concurrencia. CUADRO 16. con la reforma de 1998. Al reducirse el mandato presidencial de seis a cuatro años. el sistema pasó de un esquema de simultaneidad a uno independiente. Argentina 1994 Brasil 1994 1993 Chile 2005 . En Ecuador. más recientemente (2005) se volvió a un sistema simultáneo. sin embargo. En República Dominicana y Venezuela se pasó de sistemas total o parcialmente simultáneos a un sistema con periodo no simultáneo.100 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En seis países se han dado reformas en torno a la simultaneidad. REFORMAS EN TORNO A LA SIMULTANEIDAD DE LAS ELECCIONES. al reducirse la duración del mandato presidencial en 1994. Por último. aunque estos cambios no establecen una tendencia regional en cuanto a la coincidencia de los comicios. se eliminaron las elecciones para diputados provinciales en la mitad del periodo presidencial.

1978-2007 (continuación) País Año del cambio Descripción y dirección del cambio La eliminación de las elecciones de medio periodo para los diputados provinciales modificó el sistema de uno parcialmente simultáneo a uno simultáneo. manteniendo a la vez al Congreso que había sido elegido para un periodo de cuatro años. John M. En ese sentido. como por ejemplo los niveles de participación electoral y la identidad partidaria.. Debido a que en la elección presidencial sólo puede haber un ganador. lo que generó la separación de las elecciones. p. .. 2006. los votantes están limitados a elegir entre los candidatos individuales con posibilidades de triunfar. la decisión de reducir el mandato del presidente Joaquín Balaguer de cuatro a dos años. REFORMAS EN TORNO A LA SIMULTANEIDAD DE LAS ELECCIONES. y los partidos más pequeños —con pocas oportunidades de ganar por sí solos— suelen formar alianzas y postular un candidato único. 31 y 32. Es inevitable que la elección directa del jefe de gobierno mediante una fórmula con la que “el ganador se lo lleva todo” influya en las elecciones de los votantes y en las estrategias partidistas para las elecciones legislativas. Matthew y Carey. Ecuador 1998 República Dominicana 1994 Venezuela 1999 FUENTE: elaboración propia con base en BID-IDEA Internacional.LECTURA REGIONAL COMPARADA 101 CUADRO 16. y los de diputados se mantuvieron en 5 años. transformó el sistema de simultáneo a independiente. los procesos electorales están evidentemente relacionados. 19. La política importa. pp. En 1994. es probable que si las elecciones pa88 Shugart. Por lo tanto. Shugart y Carey afirman:88 Cuando son simultáneos. entre otros. Un aspecto que debe destacarse es que la simultaneidad de las elecciones tiene efectos sobre diversos factores.. La Constitución de 1999 alargó el mandato presidencial de 5 a 6 años. citado en ibidem..

Paraguay. El Salvador. pues muchos votantes “suben al carro” de su candidato presidencial favorito y votan por las listas completas de ese mismo partido. en 12 de los 18 países se celebran elecciones simultáneas (Bolivia. Nicaragua. Ecuador. Guatemala. un mapeo comparado muestra el predominio de un esquema de simultaneidad en las elecciones presidenciales y legislativas. Al considerar las reformas regionales llevadas a cabo durante el periodo de estudio. Chile. Perú y Uruguay). El caso de Colombia es excepcional. Honduras. pero las legislativas se celebran dos meses y medio antes de la primera vuelta presidencial. porque las elecciones para ambos poderes se realizan el mismo año. En efecto. Panamá. en otros 2 países se presentan esquemas parcialmente simultáneos (Argentina y México) y sólo en 4 países (Colombia. SIMULTANEIDAD DE ELECCIONES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIAS País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Simultáneas — X X 2 Parcialmente simultáneas X1 — — — — — — — Fechas separadas — — — — X3 — — X X — X X — . CUADRO 17. sean menos los partidos que obtengan proporciones significativas de votos en las elecciones legislativas.102 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ ra ambos poderes se realizan el mismo día. Brasil. República Dominicana y Venezuela) se celebran las elecciones presidenciales y legislativas en fechas separadas. Costa Rica. que incluyen a los candidatos para el Congreso. en ciclos de cuatro años.

. 2 El sistema es considerado como simultáneo. el sistema se considera como independiente. 5 En 1998. 31 y 32. 3 Desde 1978. ya que la cámara baja y una o dos terceras partes de los senadores son elegidos al mismo tiempo que el presidente. 2006. sin elecciones de medio periodo. de manera alternada. la cámara baja se renueva totalmente a mitad del periodo presidencial.LECTURA REGIONAL COMPARADA 103 CUADRO 17.. La política importa.. pues sólo cada 30 años ocurre que el presidente sea elegido al mismo tiempo que los representantes ante la Asamblea Nacional. Según la Constitución actual (1999). pp. FUENTE: elaboración propia con base en BID-IDEA Internacional. 4 Se considera que el sistema es parcialmente simultáneo porque. pero el mismo año. las elecciones al Congreso se realizan dos o tres meses antes de las presidenciales.. SIMULTANEIDAD DE ELECCIONES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIAS (continuación) Parcialmente simultáneas — — X4 — — — — — — — 2 Fechas separadas — — — — — — — X — X5 4 País Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela Total Simultáneas X X — X X X X — X — 12 1 La mitad de los representantes ante la cámara baja y una tercera parte de los senadores son elegidos al mismo tiempo que el presidente. si bien los comicios presidenciales siempre coinciden con los legislativos para ambas cámaras. mediante una reforma temporal se trasladaron las elecciones legislativas para celebrarse un mes antes de las presidenciales.

Más que por su efecto directo en el régimen democrático. dista de ser totalmente predecible. .89 Asimismo. el sistema electoral ejerce un efecto directo en la forma en que la elección se traduce en una asignación determinada de poder y autoridad. The International IDEA Handbook of Electoral System Design. Ese impacto. III. International IDEA. cit. Su principal objetivo es representar a los grupos políticos de acuerdo con su fuerza político-electoral. incluso. op. con lo cual se favorece a los partidos más grandes y se reducen las posibilidades de representación para los más pequeños. Sistema de elección legislativa El sistema de elección legislativa influye claramente en los niveles de gobernabilidad democrática... porque el sistema electoral interactúa con una multitud de factores. 1997. reflejando de esta forma en el Poder Legislativo la heterogeneidad política de la sociedad. en América Latina el calendario electoral de la mayoría de los países promueve el efecto arrastre que la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas tiene en el régimen de gobierno. el sistema electoral influye en la gobernabilidad por su impacto en la estructura y el funcionamiento del sistema de partidos políticos. 2) Los sistemas de mayoría simple asignan los escaños al candidato o partido que haya obtenido mayor cantidad de votos de manera absoluta. Una 89 International IDEA. Mark et al. Los sistemas de elección legislativa en la región se pueden clasificar en cuatro grandes categorías:90 1) Los sistemas de representación proporcional son los que adjudican los escaños según el porcentaje de votos obtenido por cada partido. cap. políticas y económicas. Estocolmo. 90 Al respecto véase Payne. y con otros más coyunturales. 5.104 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Como se ha señalado. pp. nota 82. Este sistema está diseñado para propiciar la formación de mayorías y con ello el principio de gobernabilidad en primera instancia. Esta concurrencia incrementa los niveles de participación electoral aumentando los de legitimidad de los gobiernos electos y fortaleciendo la figura presidencial en la región. entre ellos la profundidad y diversidad de las divisiones sociales. 41-89. la naturaleza del régimen político y la cultura política.

pero los partidos (o las coaliciones) acumulan los votos. México. donde se favorece a los dos partidos más grandes. 4) El sistema segmentado o mixto utilizado en México. Bolivia. Paraguay. Nicaragua. Los dos países que no lo modificaron fueron Brasil y Costa Rica. En este caso coexisten en un mismo sistema las fórmulas de representación proporcional y la de mayoría. No obstante. por ende. En Argentina. Sistema de elección para la cámara baja Durante el periodo de estudio. producto de la reforma constitucional de 1994. 16 países modificaron el sistema de elección legislativa: Argentina. El elector cuenta con dos votos. y con ello se modificó la elección legislativa. En concreto. a menos que el partido que queda en primer lugar obtenga el doble de sufragios que el del segundo lugar. Perú. el mandato presidencial se redujo de seis a cuatro años. donde el partido con mayor cantidad de votos en la circunscripción obtiene la mayoría de escaños. Colombia. Ecuador. en cuyo caso obtiene los dos escaños.LECTURA REGIONAL COMPARADA 105 variante es el sistema de mayoría simple con representación de minorías. Honduras. Uruguay y Venezuela. República Dominicana. pero el partido en segundo lugar también puede obtener representación. y el otro voto para elegir las restantes dos quintas partes de los representantes por medio de representación proporcional en circunscripciones plurinominales. cabe indicar que en muchos casos estos cambios fueron menores y. El Salvador. Ésta es una forma particular de generar un sistema mayoritario. no representaron una modificación sustantiva de los sistemas legislativos de cada país. uno para elegir las tres quintas partes de los congresistas por mayoría simple en circunscripciones uninominales. Chile. Panamá. De esta manera. A partir de este cambio se celebra una elección le- . cada uno de los dos partidos con mayor número de votos gana un escaño. 6. 3) El sistema binominal que se utiliza en Chile. y en particular a la segunda fuerza electoral. Los electores votan por un candidato. Guatemala. En este caso los partidos o coaliciones presentan listas de candidatos en circunscripciones binominales. en la mayoría de los países de la región se realizaron reformas para modificar sus sistemas de elección legislativa o alguno de sus componentes.

en 1994 se redujo ese número a 80 parlamentarios. En el caso chileno. La de 1986 aumentó el número de diputados de representación proporcional de 100 a 200. En Bolivia. se redujo el tamaño del Congreso de 121 a 100 representantes. Asimismo. se separó la elección de los diputados por mayoría simple en circunscripciones uninominales de las elecciones para presidente y senadores. En 1989 se modificó el sistema de votación. a mitad del periodo presidencial. Asimismo. En Colombia se sancionaron dos reformas significativas. mediante decreto. En Guatemala se pasó en 1990 de 100 a 116 diputados. cuando se redujo el tamaño del Congreso y se crearon circunscripciones especiales para grupos indígenas. permitiendo dos votos a cada elector. al pasar de listas cerradas y bloqueadas a un sistema con listas abiertas. la reforma de 2002 volvió al sistema de representación proporcional. En Guatemala y Honduras se produjeron modificaciones al sistema electoral con respecto al tamaño del Congreso. y se creó una circunscripción nacional conocida localmente como “plancha nacional” para elegir 20 de los 84 diputados. En 1998 se elevó de nuevo a 113 y. en 2002 se volvió a elevar el número de diputados hasta 158. Sin embargo. uno pa- . en lugar de dos. en 1991. finalmente. se redujo su número a 128. en 2004 se modificó mediante reforma la estructura de las listas de candidatos. La segunda. asimismo. En México se dieron varias reformas. En Ecuador también se realizaron dos reformas de consideración. Sin embargo. En El Salvador se aprobó una reforma en 1988 que aumentó el número de diputados de 60 a 84.106 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ gislativa. cuando se cambió el sistema de cociente racional (Hare) por el de la llamada cifra repartidora (D’Hondt) y se instaló el voto preferente opcional. cuando se reemplazó el sistema de representación proporcional por lista por el de representación proporcional personalizada. de manera que la cámara baja pasó de tener 400 representantes a 500. En Honduras. ahora con listas abiertas y con la fórmula D’Hondt para la asignación de escaños. como sucedía antes. en 1985 se elevó el número de diputados de 85 a 134 y luego en 1988. La de 1998 aumentó el número de diputados de 82 a 121 y sustituyó el sistema de representación proporcional por uno de mayoría simple e instaló la simultaneidad de todos los diputados. La primera. en 2003. la reforma constitucional de 1980 cambió el sistema de representación proporcional por el sistema binominal. la reforma más importante se dio también en 1994.

se introdujeron papeletas separadas para cada cargo de elección popular. al prohibirse la acumulación por sublemas para la elección de diputados. En Venezuela. con doble voto preferencial opcional. excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas. También en 1996 se crearon cinco circunscripciones plurinominales para sustituir la circunscripción nacional. Sin embargo. se conformó una sola circunscripción nacional y se redujo el número de representantes de la cámara baja de 180 a 120. 1993 y 1996 se hicieron modificaciones sobre el umbral de representación y los porcentajes necesarios para obtener mayorías en las cámaras. Asimismo. las principales reformas se dieron a partir de 1997. y mediante reforma que dictó la Asamblea Nacional Constituyente en enero de 2000 se dispuso que 60% de todos los representantes populares debían ser elegidos en circunscripciones unino- .LECTURA REGIONAL COMPARADA 107 ra la parte elegida por mayoría simple y el otro para la parte de representación proporcional. que desapareció para la elección presidencial y quedó también recortado en la Cámara de Representantes. se aumentó la cantidad de diputados de 120 a 149. En Perú. En Panamá. con la Ley Orgánica de Elecciones. la reforma de 1993 cambió el método de asignación de escaños. que se utilizó por primera vez en las elecciones de 2002. cuando se establecieron nuevos distritos electorales. En 1990. se modificó el doble voto simultáneo. por último. aplicando el método de la cifra repartidora. con la reforma de la Ley Orgánica del Sufragio de 1993 se combinó el principio de la representación proporcional con la personalización del sufragio. a partir de 2000. con la reforma de 1996. En Uruguay. sustituyéndolo por un sistema parlamentario unicameral. De igual forma. en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. y se instauró la elección a través de boletas cerradas y desbloqueadas mediante el denominado voto preferencial. con la reforma constitucional de 1999 se eliminó al Senado. con ánimo de desalentar las “cooperativas” políticas. una por cada departamento y la Provincia Constitucional del Callao). En República Dominicana. la elección de congresistas se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple (25 circunscripciones. En esta oportunidad se eliminó la restricción introducida en 1988 que impedía a los partidos que no habían obtenido diputados obtenerlos mediante residuos. las reformas de 1993 al sistema legislativo incluyeron el reemplazo del sistema bicameral por uno unicameral.

Paraguay. según el principio de representación proporcional. además de circunscripciones especiales para la elección de dos senadores indígenas. y una cuarta parte mediante representación proporcional. En suma. de manera que tres cuartas partes fueran elegidos por mayoría simple con representación de minorías. Chile y Uruguay) no se registraron mayores cambios en el sistema de elección. y se pasó a su elección directa. pero esto se revirtió con la reforma de 1996. 7. el número de senadores varió en dos ocasiones. según el principio de la personalización. En México. se creó una circunscripción nacional de 32 miembros y se segmentó el sistema de elección legislativa para la cámara alta. En Colombia. y 40% se debía elegir por lista. . donde ese número se redujo a tres senadores por estado. Esto por cuanto la participación de una cantidad cada vez mayor de partidos en la escena política promueve escenarios donde resulta más difícil crear gobiernos de mayorías que faciliten la toma de decisiones y el consenso.108 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ minales. Colombia. Asimismo. la tendencia de las reformas en los sistemas de elección legislativa para la cámara baja muestra un fortalecimiento del principio de representación proporcional. la reforma de 1991 creó una circunscripción nacional única para la elección de 100 miembros del Senado. Perú y Venezuela. República Dominicana. antes elegidos por asambleas provinciales. México. en el que se pasaría de un sistema bicameral a uno unicameral. 91 Cabe destacar que en el momento de culminación de este estudio estaba en marcha un proceso de Asamblea Constituyente en Bolivia. Sistema de elección para la cámara alta En cuanto a las reformas en la cámara alta. la reforma constitucional de 1994 modificó la composición del Senado elevando la cantidad de senadores para cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires de dos a tres. En el resto de los países con sistema bicameral (Bolivia. que por su naturaleza genera también una reducción en los niveles de efectividad del sistema. En Argentina.91 Brasil. En 1993 una reforma aumentó el número de senadores por estado de dos a cuatro. cabe señalar que durante el periodo de estudio siete países modificaron su estructura legislativa: Argentina.

Ecuador. Costa Rica. Honduras. . en el que se intenta aumentar la intensidad de la participación electoral sin disminuir la representatividad. República Dominicana. Uruguay y Venezuela. se aplica un sistema binominal y en México un sistema mixto o segmentado. durante el periodo en estudio no se han dado cambios significativos en los sistemas de elección en la cámara alta. Bolivia y Venezuela. la reforma de 1990 introdujo papeletas separadas para la elección de senadores y diputados y en República Dominicana se separó la elección de senadores de la votación por lista para la cámara baja en la reforma constitucional de 1994. si se quisiera utilizar como criterio de clasificación el principio de representación predominante. Sin embargo. se utiliza el sistema de representación proporcional personalizada. nos sitúan en una región con las siguientes características. Por otra parte. el sistema tiende hacia un efecto de tipo mayoritario.LECTURA REGIONAL COMPARADA 109 En Paraguay. se la practica en Argentina. en Brasil.92 El Salvador. Por otra parte. salvo los citados casos de Perú y Venezuela. Perú. Sistema de elección para la Cámara Baja El sistema que predomina en la región para escoger a los representantes legislativos es el de representación proporcional. Nicaragua. En conclusión. Colombia. Panamá. Finalmente. Paraguay. que se aplica en 14 de los 18 países: Argentina. cabe destacar que en nueve países de la región se utiliza la fórmula D’Hondt. en Perú (1993) y Venezuela (1999) se modificó la estructura legislativa pasando de un sistema bicameral a uno unicameral. como hemos mencionado. Paraguay. Brasil. aplicando una combinación de la fórmula de representación proporcional con la de mayoría simple. la menos proporcional y que favorece de manera sistemática a los partidos más grandes. En cuanto al uso de la fórmula electoral. En este país se utiliza un sistema electoral de fórmula proporcional en circunscripciones pequeñas. acercándose de esta forma a un sistema mucho más efectivo en términos de gobernabilidad. Perú. República Dominicana y Uruguay. Colombia. Las reformas realizadas en los sistemas legislativos. Guatemala. en dos países. Ecuador. Por último. 8. Guatemala. en Chile. El Salvador y Honduras se utiliza la fórmula de Hare y promedio más al92 Ecuador ha sido clasificado con base en la fórmula electoral. tanto para la cámara baja como para la cámara alta.

Con respecto a la estructura de la papeleta. esto puede dar por resultado gobiernos carentes de mayoría en el Congreso y un grado bastante alto de fragmentación del sistema de partidos. por lo general ofrecen oportunidades para que los partidos más pequeños obtengan una representación. En Bolivia se aplica la fórmula D’Hondt para la parte de representantes que se elige en circunscripciones plurinominales. Nicaragua. y en las circunscripciones uninominales el sistema de mayoría simple. Cabe señalar que otros países utilizan una combinación de fórmulas electorales. la regulación permite a los partidos elegir la utilización de lista cerrada y bloqueada o el voto preferente. Variaciones del método Hare se instrumentan en Costa Rica y Nicaragua. salvo cuando el primero obtiene el doble de votos que el segundo.93 Panamá. Costa Rica. y mayoría simple para los que se eligen en circunscripciones uninominales. El Salvador.110 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ to. Perú y República Dominicana se aplica el voto preferencial. fundamentalmente por la clara tendencia de los países latinoamericanos de adoptar el sistema de representación proporcional. unido al uso de distritos plurinominales y a la utilización de listas de partidos cerradas y bloqueadas. en Colombia. México y Venezuela. Nos enfrentamos a una región que en su mayoría ha adoptado sistemas de elección legislativa que favorecen la representatividad en detrimento de la efectividad y la participación. En Colombia. se observa en la región que siete países utilizan listas cerradas y bloqueadas para la elección de los diputados: Argentina. Ecuador y Honduras se emplea el sistema de listas abiertas con voto personalizado y. donde se combina mayoría simple en las circunscripciones uninominales y método Hare en las plurinominales. Lo mismo sucede en Panamá. En Brasil. por último. En México se aplica Hare corregido con resto más alto para la parte de representación proporcional. A menudo. 93 . en Chile —al existir un sistema binominal— se asignan los escaños a los dos partidos con mayor número de votos. Paraguay y Uruguay. A pesar de que en la mayoría de los países existen circunscripciones medianas. Finalmente. pero para la parte de representantes que se elige mediante representación proporcional. Guatemala. que resulta más imparcial respecto de los partidos grandes y los pequeños y suele producir resultados de elevada proporcionalidad. También en Bolivia. en Chile aplica el voto personalizado con el sistema binominal.

bloqueadas Candidatos en distritos uninominales y listas cerradas. SISTEMAS UTILIZADOS PARA ELEGIR LA CÁMARA BAJA País Argentina Sistema Representación proporcional en circunscripciones medianas Representación proporcional personalizada Representación proporcional en circunscripciones grandes Binominal Representación proporcional en circunscripciones medianas Representación proporcional en circunscripciones medianas Representación proporcional en circunscripciones pequeñas Representación proporcional en circunscripciones medianas Fórmula electoral D’Hondt Plurinominal: D’Hondt Uninominal: mayoría simple Hare y promedio más alto 1 Binominal D’Hondt Cociente de Hare. bloqueadas Bolivia Brasil Chile Colombia2 Costa Rica3 Ecuador Listas abiertas con panachage El Salvador Hare y resto más alto Listas cerradas. bloqueadas .CUADRO 18. bloqueadas Listas abiertas Un voto por candidato Listas cerradas. bloqueadas o desbloqueadas (voto preferente) Listas cerradas. subcociente de 50% y resto más alto D’Hondt Papeleta de votación Listas cerradas.

bloqueadas Listas abiertas con panachage Candidato en distrito uninominal y listas cerradas y bloqueadas Nicaragua5 Representación proporcional en circunscripciones medianas Listas cerradas. SISTEMAS UTILIZADOS PARA ELEGIR LA CÁMARA BAJA (continuación) País Guatemala Honduras Sistema Representación proporcional en circunscripciones medianas Representación proporcional en circunscripciones medianas Fórmula electoral D’Hondt Hare y resto más alto Circunscripciones uninominales: mayoría simple México4 Segmentado Representación proporcional: Hare corregido con resto más alto Hare y resto por cocientes Circunscripciones uninominales: mayoría simple Panamá Representación proporcional en circunscripciones pequeñas Circunscripciones plurinominales: Hare para la asignación de cociente y medio cociente y mayoría simple en el caso de residuo Listas cerradas. bloqueadas . desbloqueadas Papeleta de votación Listas cerradas.CUADRO 18.

CUADRO 18. 2 En Colombia. Este sistema tiende a beneficiar a los partidos pequeños más que el método del resto más alto. SISTEMAS UTILIZADOS PARA ELEGIR LA CÁMARA BAJA (continuación) País Paraguay Sistema Representación proporcional en circunscripciones medianas Representación proporcional en circunscripción grande Representación proporcional en circunscripciones pequeñas Representación proporcional en circunscripciones grandes Representación proporcional personalizada Fórmula electoral D’Hondt Papeleta de votación Listas cerradas. desbloqueadas (dos votos preferenciales) Listas cerradas. bloqueadas Candidato en circunscripción uninominal o plurinominal y listas cerradas y bloqueadas Venezuela7 D’Hondt 1 La fórmula de “Hare y promedio más alto” significa que los votos válidos de cada lista se dividen entre el número de escaños ya obtenidos por ella más uno. desbloqueadas Perú República Dominicana Uruguay6 D’Hondt D’Hondt D’Hondt Listas cerradas. los partidos tienen el derecho de determinar si el votante puede seleccionar candidatos dentro de la lista o si debe elegir la lista completa. . bloqueadas Listas cerradas.

2006. la fórmula de Hare y cocientes de restos implica que los restos de cada partido se suman en todas las circunscripciones y se dividen entre el número de escaños restantes. con el fin de determinar el cociente que permite adjudicarlos. los votos de los partidos que no alcancen el umbral nacional de 2% se restan al estimar el cociente electoral. En la circunscripción nacional las bancas restantes se asignan mediante una cuota calculada como la media de cuatro cuotas regionales.. FUENTE: BID-IDEA Internacional. 6 En el sistema electoral uruguayo el país se divide en 19 circunscripciones de tamaños variados. 7 En Venezuela. Así. Pero el sistema es en realidad más proporcional de lo que esta magnitud de las circunscripciones indicaría. La política importa. y la distribución de escaños dentro de las circunscripciones debe ajustarse a la distribución a nivel nacional que resulte de este cómputo. Sin embargo. . la fórmula para asignar escaños se aplica a los porcentajes de votos acumulados a nivel nacional. la magnitud promedio de las circunscripciones se estima dividiendo el tamaño de la cámara entre el número de circunscripciones estatales. pues quedan disponibles hasta cinco escaños adicionales para los partidos subrepresentados en términos de la relación entre el total de los votos nacionales y el cociente electoral nacional. el uso de la fórmula de Hare y resto más alto más subcociente significa que sólo los partidos que obtienen al menos la mitad del cociente electoral pueden optar por escaños mediante el sistema de resto más alto.. aunque los electores votan por listas de partido en las distintas circunscripciones. Luego se obtiene un segundo cociente en el cual se dividen los votos efectivos restantes (el total de votos menos los utilizados para la asignación de escaños a partir del primer cociente) entre el resto de los escaños. debido a que los totales de votos de los distintos estados se usan para asignar proporcionalmente el total de escaños disputados en cada estado. los escaños restantes se asignan a los partidos con los restos más altos. 4 En el sistema mexicano de cuotas corregidas. 5 En Nicaragua. pero sólo son elegibles los que ya hayan obtenido bancas.. Siguiendo ambos procedimientos. el sistema uruguayo funciona en efecto de manera similar a uno de representación proporcional en una única circunscripción nacional.3 En Costa Rica.

y en Colombia el voto preferencial es optativo para los partidos. Chile aplica la fórmula binominal. México combina la fórmula de mayoría simple con representación de minorías con Hare corregido y resto más alto.LECTURA REGIONAL COMPARADA 115 9. bloqueadas Bolivia Brasil1 Mayoría simple Listas abiertas . en relación con la estructura de la papeleta. mientras que Argentina y Bolivia usan fórmulas de mayoría simple con representación de minorías. En República Dominicana y Brasil se vota a los candidatos de manera individual. Bolivia. CUADRO 19. Paraguay y Uruguay). por su parte. Como fórmula electoral. En dos países. en Colombia. como ocurre en Colombia. Sistema de elección para la cámara alta Con respecto a los representantes de la cámara alta. mientras que en Brasil y República Dominicana se aplica el de mayoría simple. Finalmente cabe señalar. bloqueadas Listas cerradas. En México también se utilizan las listas cerradas y bloqueadas para el componente de representación proporcional. mientras que para el componente de mayoría simple se usa un sistema de voto personalizado. Paraguay y Uruguay. presenta un sistema mixto y Chile mantiene el binominal. Argentina y Bolivia. SISTEMAS PARA LA ELECCIÓN DE LA CÁMARA ALTA País Argentina Sistema Mayoría simple con representación de minorías Mayoría simple con representación de minorías Mayoría simple en distritos uninominales y binominales Fórmula electoral Mayoría simple / minoría Mayoría simple / minoría Papeleta de votación Listas cerradas. el predominio del uso de las listas cerradas y bloqueadas (Argentina. México. se utiliza el sistema de mayoría simple con representación de minorías. cabe señalar que en tres países de la región se utilizan sistemas de representación proporcional en circunscripciones grandes. en Brasil y República Dominicana la fórmula de mayoría simple. Paraguay y Uruguay se utiliza el sistema D’Hondt.

Mayoría simple con representación de minorías y representación proporcional en circunscripciones grandes (nacionales) D’Hondt Listas cerradas.116 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 19. minorías / Hare corregido con resto más alto Listas cerradas. salvo cuando el primero obtiene el doble de votos que el segundo Chile Binominal Un voto por un candidato Colombia2 Representación proporcional en circunscripciones grandes (nacionales) Segmentado. inclusive de diferentes partidos. 2 En Colombia. bloqueadas / voto personalizado Paraguay Representación proporcional en circunscripciones D’Hondt grandes (nacionales) Mayoría simple Representación proporcional en circunscripciones grandes (nacionales) Mayoría simple Listas cerradas bloqueadas Un voto por candidato República Dominicana Uruguay3 D’Hondt Listas cerradas bloqueadas 1 Cuando se renuevan dos terceras partes del Senado y se elige a dos senadores por estado. SISTEMAS PARA LA ELECCIÓN DE LA CÁMARA ALTA (continuación) Papeleta de votación País Sistema Fórmula electoral Binominal Los dos con mayor número de votos. bloqueadas o desbloqueadas (voto preferente) México Mayoría simple. los electores pueden votar a dos candidatos específicos. los partidos tienen el derecho de determinar si el votante puede seleccionar candidatos dentro de la lista o si debe elegir la lista completa. .

2007. 96 Aunque la decisión final sobre la validez de las elecciones de sus respectivos miembros correspondía en ese entonces a cada cámara del Congreso.. p. con funciones jurisdiccionales y/o administrativas en la materia: los llamados tribunales electorales.. de Jesús. Orozco Henríquez. Corte Electoral (Uruguay). por ejemplo. uno con atribuciones administrativas y otro con jurisdiccionales. independientes del Ejecutivo. Jurado Nacional de Elecciones (Perú). de organismos electorales especializados —previstos generalmente a nivel constitucional—. (comps. en Nohlen.94 En ciertos casos algunos de estos países cuentan con dos organismos electorales. La calificación electoral”. encargados de la organización de los comicios.. luego los votos de las sublistas determinan la asignación de escaños dentro de cada agrupación. La política importa. FUENTE: BID-IDEA Internacional. con la diferencia de que la fórmula de representación proporcional se aplica al total de votos del partido a fin de determinar los escaños asignados a los distintos partidos. 94 Estos organismos también se denominan. Cámara Nacional Electoral (Argentina).LECTURA REGIONAL COMPARADA 117 3 Los votantes uruguayos escogen entre los aspirantes de listas de facciones partidistas cerradas y bloqueadas. en el entendido de que todos son independientes del Ejecutivo y la gran mayoría. en todos y cada uno de sus países. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. . con un carácter permanente. J. Junta Central Electoral (República Dominicana). Ejecutivo y Judicial). “El contencioso electoral. en la actualidad.95 Aun cuando la existencia de órganos electorales en la región. Dieter et al. 1152. 95 Cfr. Reformas al organismo electoral Una de las características esenciales de los regímenes electorales de América Latina es la existencia. IIDH-Universidad de Heidelberg-IDEA Internacional-TEPJFIFE-Fondo de Cultura Económica. en tanto que el primer antecedente de jueces electorales especializados se encuentra en la Constitución de Colombia de 1886. Consejo Supremo Electoral (Nicaragua) o Instituto Federal Electoral (por lo que se refiere al encargado de organizar las elecciones en México).96 no fue sino a partir de la década de los años veinte del siglo pasado cuando surgieron organismos electorales especializados y permanentes de carácter autónomo. Dichos organismos tienen frecuentemente una naturaleza autónoma respecto de los tradicionales poderes públicos (Legislativo. México. data del siglo XIX.). 2006. si bien en ocasiones constituyen una rama especializada dentro del correspondiente Poder Judicial. 10.

así como de los actos de plebiscito y referendo. En la Constitución de 1980 se confieren al referido tribunal básicamente las mismas atribuciones.97 cuya competencia se amplió por reforma de 1996 para organizar las elecciones internas de los partidos políticos para la selección de ciertos órganos y candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República. así como de las reclamaciones de nulidad que se interpusieren respecto de ellas. 1990. al cual se le asignó la competencia de conocer y resolver en forma definitiva la calificación de las elecciones para presidente de la República. Héctor. 1993. el establecimiento del Tribunal Calificador de Elecciones en la Constitución de Chile de 1925. a nivel legislativo. confiriéndole 97 Véase Gros Espiell. pp.98 En la siguiente década se fueron creando organismos similares. si bien la Constitución reservaba a las cámaras el juzgamiento de la elección de sus miembros y al Senado el de la elección de presidente de la República. Cabe destacar.. junto con las relativas a las impugnaciones con motivo de la organización y calificación de los plebiscitos. además. pp. 729-731. “Proceso y justicia electoral”. México. 98 Véase García Rodríguez. pp. en 1931 se creó el Jurado Nacional de Elecciones en Perú. a partir de la Constitución de 1952 se confiere a la Corte Electoral la calidad de juez de las elecciones de todos los cargos electivos. Justicia Electoral. en la República Oriental del Uruguay se creó en 1924. Urruty. ya que también se prevé a nivel legislativo la existencia del Servicio Electoral. encomendándosele el conocimiento de todos los actos electorales previos a la elección. La Corte Electoral del Uruguay. . 1992. “La justicia electoral en la República Oriental del Uruguay”. 1. encargado de la organización de los comicios. Juan Ignacio. que seguía siendo competencia de la Asamblea General. la Constitución de 1993 en vigor conserva al Jurado Nacional de Elecciones como organismo autónomo. Finalmente. encomendándole atribuciones tanto administrativas como jurisdiccionales respecto de los comicios. Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo. IIDHCAPEL. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral. 61-90. la Corte Electoral. UNAM. núm. San José. La Constitución de 1934 asignó a la Corte Electoral la calidad de juez de las elecciones de todos los cargos electivos. sin excepción alguna. México. de los miembros de la Cámara de Diputados y del Senado. Por su parte. cuya naturaleza es igualmente autónoma. Así. excepción hecha de la de presidente y vicepresidente de la República.118 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En efecto. Carlos A. 31-42.

concebido implícitamente por ésta como un cuarto poder dotado de plena autonomía. cit. restablecido por la Constitución de 1946 y ratificado por la de 1988. encargada de organizar los comicios. ed. mismo que se encuentra previsto también en la Constitución de 1987 como Consejo Supremo Electoral. 35-48. que organizó la justicia electoral dentro del Poder Judicial. en op. José Afonso da. Así... Curso di direito costitucional positivo.99 Es importante señalar que al referido Tribunal se le han conferido habitualmente no sólo atribuciones jurisdiccionales sino también administrativas. En 1946 se creó un Tribu- . Asimismo. la Constitución de Nicaragua de 1939 creó un Consejo Nacional de Elecciones. pp. 1993. pp. habiéndose constituido como un paradigma para la región en cuanto a sus significativas y exclusivas atribuciones en materia electoral. sin embargo. 1992. nota 98. pp.100 De especial importancia resulta la creación del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. le extrae algunas funciones y se las encomienda a otros dos organismos de naturaleza autónoma. se instauró la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Es pertinente citar también la Constitución de Brasil de 1934. previendo como órgano supremo al Tribunal Superior Electoral (cuyo antecedente fue el Código Electoral de 1932. Jardim.LECTURA REGIONAL COMPARADA 119 la competencia para resolver en última instancia acerca de la validez de todas las elecciones. así como la de proporcionar al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales toda la información necesaria para el desempeño de sus funciones. Torquato. suprimido por la Constitución de 1937. al cual se le asignó la competencia de calificar las elecciones legislativas y decidir en última instancia sobre todos los reclamos y recursos que se interpusieran. y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. conforme a la Constitución de 1949. 761-787. confiriéndosele igualmente competencia respecto de elecciones presidenciales y considerándosele expresamente. junto con los demás organismos electorales subordinados. São Paulo. Rafael. “Processo e justiça electoral (Introduçao ao sistema electoral brasileiro)”. 9a. 100 Véase Fiallos Oyanguren. bajo la inspiración de Getulio Vargas). cit. como integrante del llamado Poder Electoral. Mariano. La experiencia de Nicaragua (1984-1990)”. “El Tribunal Supremo en la Constitución de Costa Rica”. pp. Justicia Electoral. 43-51. “Derecho electoral y procesos electorales democráticos. en op.101 99 Véase Silva. 69 y 70. entre cuyas atribuciones se encuentra la de actualizar el padrón electoral. nota 98. 1. núm.. 101 Véase Villegas Antillón. México.

En 1948. es posible distinguir entre el modelo independiente (en el que la organización de los comicios está a cargo de un tribunal o comisión electoral. de manera destacada. Allan et al. con motivo de los procesos democratizadores de la década de los ochenta) de instituciones electorales encargadas de la organización de los propios comicios e incluso de la resolución final de las controversias derivadas de las elecciones.. pudiéndose considerarlos como una de las aportaciones más importantes de América Latina a la ciencia política y al derecho electoral. si se atiende a los diversos tipos o modelos de organización de las elecciones identificados en el manual de IDEA Internacional. en tanto que su naturaleza jurídica. 102 Véase Wall. según se indicó. 6-11. Electoral Management Design: The International IDEA Handbook. a asumir con el título de designado a la Presidencia. proliferó en América Latina la creación (con frecuencia a nivel constitucional y. en algunos casos.102 Evidentemente. nal Electoral independiente (el anterior dependía de la Secretaría de Gobernación). se las ubica dentro del Poder Judicial. las funciones de tales organismos son administrativas y/o jurisdiccionales. es generalmente autónoma de los tres poderes tradicionales o. se instaló en la presidencia al candidato originalmente ganador y se expidió una nueva Constitución aún en vigor. .120 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ A partir de tales antecedentes. en tanto que combina la participación de la Cámara Nacional Electoral. quien había perdido. 2006. al combinar un consejo o comisión electoral independiente con la participación del Ministerio del Interior o el Ministerio de Justicia). que sigue el modelo mixto. En efecto. que se caracteriza por su independencia del Ejecutivo). el modelo gubernamental (donde tal organización se encomienda al Ministerio del Interior o a los gobiernos locales) y el modelo mixto (por lo general con dos componentes. el Congreso. pp. Por tanto. con la del Ministerio del Interior). perteneciente al Poder Judicial. sin embargo. anuló las elecciones y llamó al candidato oficialista. combinados con experiencias particulares de los respectivos países. dominado por el partido gobernante. a los organismos electorales latinoamericanos encargados de la organización de los comicios cabe situarlos dentro del modelo independiente (con la excepción de Argentina. Estocolmo. el pueblo se levantó en armas y después de 18 meses depuso al gobierno de facto. pero cuyo veredicto tenía que ser ratificado por el Congreso.

45-58.103 En términos muy generales. primero. el órgano de mayor jerarquía tiene este último carácter). de ahí su denominación más habitual como tribunales y su naturaleza autónoma de los tres poderes o. Más aún. consistentes en la resolución de los conflictos surgidos durante su desarrollo. con organismos de otras regiones que también pertenecen al modelo independiente. la justicia electoral especializada. pues contra sus decisiones procede con frecuencia alguna impugnación ante la jurisdicción ordinaria y/o constitucional. como las comisiones electorales. la justicia administrativa o. Sistemas de justicia electoral: evaluación y perspectivas. en general. en algunos países sólo desempeñan funciones administrativas. se puede apreciar una evolución frecuente en los países que nos ocupan en cuanto. Sin embargo. la creación legislativa de un órgano administrativo y/o jurisdiccional especializado en materia electoral y. incluso. al menos. México. en algunos casos y según se explicará. 2001.LECTURA REGIONAL COMPARADA 121 La peculiaridad de los organismos electorales de la región no es sólo su carácter independiente del Ejecutivo sino que. de Jesús. transformándose de órganos temporales (reunidos poco antes de los comicios y desapareciendo una vez concluida la elección) en permanentes (donde. “Los sistemas de justicia electoral en el derecho comparado”. por lo general. en tanto que. es decir. Las más de las veces se encomiendan a los organismos electorales latinoamericanos tanto funciones administrativas. de manera final y definitiva acerca de la validez de las elecciones. pp. relacionadas con la organización de los comicios. si bien cuentan con autonomía técnica y funcional. . J. su posterior elevación al nivel constitucional con garantías para su autonomía e imparcialidad. En el periodo que abarca este estudio. segundo. a varios tribunales electorales latinoamericanos se les confieren atribuciones para resolver en última instancia. TEPJF. Esto último no ocurre. es habitual que se las ubique formalmente dentro del Poder Legislativo y casi ninguna de ellas tiene competencia para decidir en última instancia acerca de la validez de las elecciones. en cuyo caso la función jurisdiccional se encomienda a la justicia constitucional. su pertenencia al Poder Judicial. como jurisdiccionales. desempeñan también funciones jurisdiccionales. prácticamente en todos y cada uno de estos países se realizaron reformas para fortalecer a los organis103 Véase Orozco Henríquez.

como en Honduras a partir de 2002. Asimismo. en todos estos países se han establecido medidas para asegurar la independencia de los organismos electorales. involucrando a un órgano jurisdiccional de carácter técnico al efecto. tres de los ejemplos más recientes han ubicado al tribunal electoral respectivo dentro del Poder Judicial. en especial respecto del Ejecutivo. previstos hace tiempo. suprimiendo la intervención que en algunos países todavía se reservaba a los órganos legislativos para emitir la decisión final. junto a los casos de Argentina y Brasil. con el jefe de . Además. estos dos últimos ejercen sólo funciones jurisdiccionales. respecto de la Corte Nacional Electoral. cada vez un número mayor cuenta con competencia para resolver en última instancia acerca de la validez de los comicios. o bien permitiéndoles únicamente derecho de voz pero no de voto. Respecto de aquellos organismos a los que se les asignan funciones jurisdiccionales. dotándolos expresamente de autonomía y confiriéndoles personalidad jurídica y patrimonio propio. 105 Exigiendo mayorías calificadas en el órgano legislativo. cabe indicar que además de los tres clásicos poderes del Estado estarían no sólo el Poder Electoral. según reforma de 1992. además de atribuciones para manejar su presupuesto. desde 1993. como en Bolivia. las Constituciones de Nicaragua (1987) y Venezuela (1999) prevén expresamente la existencia de un Poder Electoral. al menos. al lado de los tres tradicionales. el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México en 1996 y la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela a partir de 1999. como ha ocurrido con el Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay en 1995 (que también realiza funciones administrativas de organización de los comicios). garantizar su imparcialidad y ampliar sus atribuciones.122 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ mos electorales en términos de su autonomía funcional y técnica. la tendencia ha sido no sólo a despartidizar su conformación104 y a depurar el sistema de designación de los miembros del máximo órgano electoral. En el caso venezolano. En cuanto a las garantías de imparcialidad de estos organismos y sus miembros. en tanto que la organización de las elecciones es competencia de otro organismo autónomo. En este sentido.105 sino también a conferir a los mismos garantías equivalen104 Excluyendo o. con el Tribunal Supremo Electoral. dejando en minoría a los representantes de partidos políticos. Incluso. sino también el Poder Ciudadano. por lo que se refiere a su autonomía funcional y técnica. como en Perú. elaborar el proyecto respectivo y emitir algunas normas reglamentarias.

a varios de ellos se les ha encomendado también el registro electoral.LECTURA REGIONAL COMPARADA 123 tes a las que disfrutan los pertenecientes al Poder Judicial. en su caso. además de todas las funciones que éstas habitualmente involucran (como el registro de candidaturas. como en Panamá desde la reforma de 2004 y en México a partir de 2007. incluso. se les han conferido atribuciones relacionadas con la fiscalización de los recursos de los partidos políticos. más recientemente. las decisiones del organismo electoral encargado de organizar los comicios (con independencia de que también disponga de competencia para resolver algunos medios de impugnación de naturaleza propiamente adla Oficina Nacional de Procesos Electorales. en el caso de Uruguay —desde 1996— corresponde a la Corte Electoral la organización de las elecciones internas partidarias. incluida no sólo la elaboración del padrón sino. la delimitación de los distritos electorales. la supervisión de los procedimientos internos de los partidos políticos para la selección de sus dirigentes y candidatos a cargos de elección popular. en los 15 restantes. Asimismo. Asimismo. 106 Incluso. Por tanto. en tres casos (Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. el escrutinio de los votos y la proclamación de electos). . Incluso. Como se adelantó. En relación con el aumento de sus funciones y atribuciones. la supervisión de las campañas electorales y el registro y financiamiento de los partidos políticos. o en las postulaciones (como ocurre en México con los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación desde 1996). como la estabilidad en el cargo. la emisión del documento para votar o. la del documento único de identidad nacional. la observación electoral. varios de los organismos electorales referidos también realizan funciones jurisdiccionales con el objeto de resolver las impugnaciones interpuestas en contra de diversas decisiones relacionadas con el desarrollo de los comicios. la realización de los instrumentos de democracia participativa o semidirecta y la reglamentación de normas legales electorales. dedicación exclusiva a la función. Consejo Supremo Electoral de Nicaragua y la Corte Electoral del Uruguay) las resoluciones del organismo electoral respectivo son definitivas e inatacables. por lo que no pueden ser objeto de revisión por órgano alguno. por lo que se refiere a los organismos encargados de la administración y organización de las elecciones. régimen de responsabilidades y remuneración decorosa. por medio de la renovación escalonada del órgano. carácter permanente del órgano. en ocasiones.106 así como.

Panamá. por lo que constituyen la última instancia para declarar la validez de determinada elección. en estos cuatro países los organismos electorales especiali- 107 Por lo que se refiere a las decisiones de la Cámara Nacional Electoral. Paraguay y República Dominicana. . cabe clasificar al régimen contencioso electoral de Argentina como de carácter mixto político-jurisdiccional. donde las decisiones del Tribunal Supremo Electoral son impugnables ante la Corte Suprema de Justicia. con un carácter autónomo —caso de Chile y Perú— o parte del respectivo Poder Judicial. atendiendo a la naturaleza de los órganos involucrados. mientras Colombia es el único país donde las impugnaciones contra las decisiones del organismo electoral administrativo (el Consejo Nacional Electoral o la Registraduría Nacional del Estado Civil) se practican ante la justicia administrativa (el Consejo de Estado. por cuestiones de inconstitucionalidad. en 10 países las decisiones del respectivo organismo electoral administrativo y/o jurisdiccional son impugnables. ulteriormente. como sucede en México y Venezuela. ante la justicia constitucional. así como a Bolivia y Ecuador. sólo en algunos casos. por cada una de las cámaras respecto de las elecciones de sus miembros y por la Asamblea General (reunión de la Cámara de Diputados y el Senado) con relación a la elección presidencial. El Salvador. por tanto. Así. las decisiones del organismo electoral administrativo son impugnables ante la justicia electoral especializada. ante la Corte Constitucional. Perú y Venezuela).107 Brasil. finalmente. donde las resoluciones electorales son impugnables ante el Tribunal Constitucional. cuyas resoluciones sí son definitivas e inatacables). pues las de las juntas electorales relacionadas con el escrutinio de los resultados electorales son juzgadas. En estos países las resoluciones del correspondiente tribunal electoral son definitivas e inatacables. la justicia administrativa o la justicia electoral especializada. En los cuatro países restantes (Chile. Evidentemente. y las de ésta. que en la región se le encomienda generalmente a la Corte Suprema de Justicia respectiva y. En cuanto a los países en que procede la impugnación ante la Corte Suprema de Justicia de decisiones electorales por presunta inconstitucionalidad se encuentran siete: Argentina.124 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ ministrativa) son susceptibles de impugnación ante la justicia constitucional. a algún Tribunal Constitucional. México. A los anteriores cabe agregar a Guatemala. Honduras.

Jaramillo. Este carácter temporal ha sido objeto de controversia. sin embargo. México (sólo con voz). respectivamente. la misma se encuentra determinada por ciertas cuotas de los res- 108 Cabe indicar que mientras que los organismos electorales de Chile provienen de 1925. afirman. los de Perú. Guatemala. República Dominicana y Venezuela. . nota 95. como sucede en Uruguay. de los que sí incluyen una representación minoritaria de los partidos políticos —Nicaragua y Uruguay—. Cabe advertir. Juan. pues mientras algunos lo consideran una desventaja en virtud de que impide la especialización y va en detrimento de la calidad por adolecer diversos juzgadores de inexperiencia en el ámbito electoral. el órgano de mayor jerarquía en determinado país) es posible distinguir aquellos en cuya integración no existe participación alguna de los partidos políticos: Argentina.. pp. su competencia se ejerce por los jueces federales. Honduras. se prevén jueces electorales. Ecuador y El Salvador. Panamá. “Los órganos electorales supremos”. con frecuencia. Brasil. que aun cuando algunos países no prevean formalmente la representación de partidos políticos en la integración de los órganos electorales. que sí es especializada. en el que los tribunales electorales (tanto el superior como los regionales) no se integran con personal especializado y permanente sino con jueces de otras jurisdicciones que durante periodos de dos años desempeñan la función jurisdiccional electoral. De manera similar. México y Venezuela fueron creados en el periodo que abarca este estudio: 1993. todos ellos pertenecientes al Poder Judicial. en la práctica. Bolivia. evita la politización de los juzgadores electorales.109 Entre los organismos electorales propiamente administrativos (en especial. donde se exige para éstos la aprobación de dos tercios del total de ambas cámaras. op.LECTURA REGIONAL COMPARADA 125 zados y permanentes son dos: uno de carácter administrativo y otro jurisdiccional. 109 Cfr.108 Cabe destacar el sistema brasileño. Perú. otros lo estiman preferible en tanto que. así como de aquellos que contemplan una representación o participación mayoritaria de esas agrupaciones: Colombia. cit. En algunos países se subraya que los miembros que no sean postulados por partidos políticos deben constituirse en garantía de imparcialidad. Paraguay. Chile. además de la Cámara Nacional Electoral. Costa Rica. 377 y 378. aun cuando en Argentina. 1996 y 1999.

García Laguardia. “Nuevas instituciones de derecho electoral centroamericano”. además de que resulta a menudo lamentable que ciertas decisiones técnicas tengan que supeditarse a negociaciones políticas.110 Debe considerarse. 9. en garantizar que vigilarán que ningún miembro del órgano electoral pretenda aplicarles facciosamente la ley en su perjuicio. Jorge Mario. p. al ostentar sus integrantes la doble calidad de miembros de un órgano colegiado con responsabilidad pública. la función de éstos jamás puede traducirse en pretender “torcer” la ley en beneficio de los intereses de la fuerza política que los impulsó al cargo sino. Es importante advertir que. 1992. Cuando la participación de los partidos equivale a la designación se corre el riesgo de que el designado sea estigmatizado como supuestamente parcial durante el desempeño de sus funciones. que deben resolver conforme a derecho. se trata de una fórmula que generalmente provoca conflictos y entrampamientos (sobre todo cuando los miembros partidistas integran la mayoría del órgano). sin embargo. México. En el segundo tipo encontramos los casos de El Salvador y Uruguay. así como de representantes de un partido político. cuando más. Justicia Electoral. cuando se trata de lograr consenso entre las fuerzas políticas en relación con el nombramiento de los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral. debe diferenciarse entre la mera propuesta y el equivalente a la designación. como ha ocurrido en República Dominicana). que en momentos de crisis difícilmente pueden evadir la presión de su respectivo partido. tratándose de sistemas que prevén alguna participación de los partidos políticos. aun cuando hay quien considera que la presencia de diversos representantes de los partidos políticos en el órgano electoral puede generar un control recíproco de frenos y contrapesos.126 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ pectivos partidos políticos (por ejemplo. que la suma de parcialidades no necesariamente conduce a la imparcialidad. a riesgo de que se los considere traidores o ineptos. En todo caso. Entre los primeros podemos señalar el caso de México. ya que la mayoría de las veces aquéllas resultan afectadas. 1. Al respecto. queda claro que en los órganos electorales que se integran con representantes de partidos políticos. los nueve integrantes del órgano electoral administrativo son nombrados por el Congreso de la República a propuesta de los partidos políticos y a través del sistema de cifra repartidora. núm. Cfr. En Colombia. 110 .

un control interorgánico adicional en un régimen electoral. el recurrente debate sobre la pertinencia de que los órganos electorales se encuentren o no integrados con representantes de los partidos políticos puede escindirse en dos aspectos: cuando se trate de órganos encargados exclusivamente de la preparación y administración del proceso electoral. por otro lado. dando carácter definitivo a las distintas fases del proceso electoral en beneficio de la seguridad jurídica. si bien deben ponderarse otras cuestiones —como el gasto electoral— esta dualidad de órganos proporciona. A los órganos del Instituto Federal Electoral se confieren decisiones de carácter administrativo. sin que la conformación de este último pueda quedar determinada por los partidos políticos. ya que sus integrantes son independientes y deben resolver con imparcialidad. por lo que se vuelve determinante la función de los consejeros electorales en el órgano superior de dirección de dicho Instituto. con la aspiración de que esta última se utilice sólo excepcionalmente. el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. si bien cuidando que ninguna fuerza política pueda inclinar tendenciosamente las decisiones respectivas (de ahí que se haya optado en 1996 por retirarles el derecho de voto). al distinguir entre los órganos administrativos que conforman al Instituto Federal Electoral y. Finalmente. Al respecto. se reconoce viable en tanto que reserva a éste la resolución jurisdiccional de las cuestiones electorales que deben resolverse conforme a derecho. sin duda. o cuando se trate de órganos que deben resolver jurisdiccionalmente las impugnaciones a las decisiones electorales administrativas.LECTURA REGIONAL COMPARADA 127 En todo caso. donde la presencia y opinión de los partidos políticos podría ser relevante. característica primordial de todo Estado constitucional democrático de derecho. . cabría sostener que la dualidad de funciones y de órganos que caracteriza a algunos regímenes (como el mexicano). que propicia la prevención de conflictos o la eventual reparación de violaciones por vía administrativa o jurisdiccional. garantizando que los actos y resoluciones de las autoridades electorales administrativas se sujeten invariablemente a los principios de constitucionalidad y legalidad.

administrativo/jurisdiccional. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN País Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) Integración y designación Tres miembros.Se creó en 1972 y desde entoncial. ORGANISMOS ELECTORALES. en el entendido de que dicha cámara no tiene competencia sobre resultados electorales. 1992 y 2000 Bolivia 1934 / 1988 Brasil . sus re. NATURALEZA JURÍDICA. 2 por el Tribunal Superior Argentina Cámara Nacional Electoral: Poder Judi.CUADRO 20. AÑO DE LAS REFORMAS.ciones sustanciales tucionalidad ante la Corte Suprema. Siete miembros designados por dos años (3 por el Tribunal Federal Supremo entre sus miembros. al menos 2 abogados). administrativo/jurisdiccional. Sus resoluciones son impugnables (algunas ante ella misma). Tribunal Superior Electoral (además de 27 tribunales regionales. uno por estado): Poder Judicial. nombrados en forma vitalicia por el presidente en acuerdo con el Senado (según lista del Consejo de la Magistratura).ces no se realizaron modificasoluciones son impugnables por inconsti. salvo por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Cinco miembros (4 nombrados por 2/3 del Congreso y 1 por el presidente. Corte Nacional Electoral: autónomo. administrativo/jurisdiccional.

administrativo. elegido por la Corte Suprema mediante sorteo).CUADRO 20. Nueve consejeros elegidos por 4 años por el Congreso de la República a propuesta de los partidos y movimientos políticos (en for- Chile Servicio Electoral: autónomo. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) País Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante el Tribunal Federal Supremo). administrativo. Su titular es nombrado por el presidente con acuerdo del Senado. sus resoluciones son impugnables ante el Consejo de Estado. Tribunal Calificador de Elecciones: autónomo. AÑO DE LAS REFORMAS. jurisdiccional. 1925 / 1980 Cinco miembros (4 jueces o ex jueces de la Corte Suprema y un presidente o vicepresidente de alguna Cámara del Congreso. Consejo Nacional Electoral: autónomo. 1986 (a nivel legal) 1991 Colombia . ORGANISMOS ELECTORALES. Sus resoluciones son definitivas e inimpugnables. NATURALEZA JURÍDICA. Integración y designación de Justicia entre sus miembros y 2 por el presidente entre los abogados).

Tribunal Supremo Electoral: autónomo. Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. AÑO DE LAS REFORMAS. Siete vocales propietarios. ORGANISMOS ELECTORALES. Registraduría Nacional del Estado Civil: autónomo. administrativo/jurisdiccional. Costa Rica Tribunal Supremo de Elecciones: autónomo. 1949 (con reformas legales en 1996. NATURALEZA JURÍDICA. 2001 y 2002) 1998 Ecuador . Sus resoluciones son definitivas e inimpugnables. 1 de 2003 Su titular es seleccionado por concurso de méritos por los presidentes de la Corte Constitucional. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) País Integración y designación ma proporcional a la composición del Congreso).CUADRO 20. administrativo. administrativo/jurisdiccional. 1991. nombrados por 4 años por el Congreso Nacional de terna propuesta por los partidos políticos con mayor fuerza electoral. Tres propietarios (y 6 suplentes) nombrados por 6 años por 2/3 de la Corte Suprema de Justicia. la Corte Suprema y el Consejo de Estado. Acto Legislativo núm.

administrativo/jurisdiccional.2 Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) 1994 Integración y designación El Salvador Cinco miembros nombrados por la Asamblea Legislativa (3 a propuesta de los 3 partidos con mayor fuerza electoral y 2 de la Corte Suprema). AÑO DE LAS REFORMAS. 1983 y 2004 (a nivel legal) Guatemala 2002 Honduras . NATURALEZA JURÍDICA. Cinco magistrados propietarios (y 5 suplentes) elegidos por 2/3 del Congreso. Tres magistrados propietarios (y un suplente) elegidos por 5 años por 2/3 del Congreso Nacional. Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema. Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema.CUADRO 20. Tribunal Supremo Electoral: autónomo. ORGANISMOS ELECTORALES. administrativo/jurisdiccional. de una nómina de 40 candidatos de la Comisión de Postulación. Tribunal Supremo Electoral: autónomo. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) País Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Tribunal Supremo Electoral:1 autónomo. administrativo/jurisdiccional. Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema. y las de ésta ante la Corte Constitucional.

Sus resoluciones son definitivas e inimpugnables. administrativo/jurisdiccional. administrativo. elegidos escalonadamente por 9 años por 2/3 del Senado de ternas propuestas por la Suprema Corte. Sus resoluciones son definitivas e inimpugnables. 2000 y 2005 .CUADRO 20. 1996 y 2007 Nicaragua Consejo Supremo Electoral: Poder Electoral. Tribunal Electoral del Poder Judicial de 1987 / 1990 / 1993 / 1996 la Federación: Poder Judicial. Siete magistrados propietarios (y 3 suplentes) elegidos por 5 años por el 60% de la Asamblea Nacional. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) País Integración y designación Su Sala Superior se integra con 7 magistrados (y sus 5 salas regionales con 3 cada una. 1994. AÑO DE LAS REFORMAS. que dura 6) por 2/3 de la Cámara de Diputados a propuesta de los grupos parlamentarios previa consulta a la sociedad. 1939 / 1987. ORGANISMOS ELECTORALES. de listas separadas propuestas por el presidente y diputados. jurisdicy 2007 cional. México Instituto Federal Electoral: autónomo. Su Consejo General se integra con 9 miembros elegidos escalonadamente por 9 años (salvo su presidente. 1990. NATURALEZA JURÍDICA.

uno por los decanos de facultades de derecho públicas entre sus ex decanos y uno por los de las privadas entre sus ex decanos). uno por el Colegio de Abogados de Lima entre sus miembros. de ternas propuestas por el Consejo de la Magistratura. otro por la Asamblea Nacional y uno más por el presidente. en acuerdo con el Ejecutivo. Sus decisiones son recurribles ante la Corte Suprema. Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema. Perú Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) 1956 / 1992 y 2004 País Integración y designación Tres miembros designados escalonadamente por 10 años: uno nombrado por la Corte Suprema. AÑO DE LAS REFORMAS. Jurado Nacional de Elecciones: autónomo. administrativo/jurisdiccional. NATURALEZA JURÍDICA.CUADRO 20. Tres miembros designados por el Senado. uno por la Junta de Fiscales Supremos. administrativo/jurisdiccional. ORGANISMOS ELECTORALES. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Tribunal Electoral: autónomo. Cinco miembros elegidos por 4 años renovables (uno por la Corte Suprema. Tribunal Superior de Justicia Electoral: Poder Judicial. administrativo/ jurisdiccional. Panamá 1992 / 1995 Paraguay 1931 / 1993 . Sus decisiones son definitivas e inimpugnables.

1999 . administrativo. autónomo. Sus decisiones son definitivas e inimpugnables. jurisdiccional. administrativo/jurisdiccional. Sus decisiones son impugnables por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema. Cinco miembros nombrados por 12 años por la Asamblea Nacional a propuesta del Venezuela Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia: Poder Judicial. administrativo/jurisdiccional. Cámara Contenciosa y Pleno.3 Junta Central Electoral: Cámara Administrativa. Nueve miembros nombrados por el Senado. INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Oficina Nacional de Procesos Electorales: autónomo. ORGANISMOS ELECTORALES. 2005 República Dominicana 1924 / 1952 / 1996 Uruguay Nueve miembros elegidos por la Asamblea General por tiempo indefinido (5 “neutrales” nombrados por 2/3 de la propia Asamblea General y 4 representantes de partidos políticos con mayor fuerza electoral). NATURALEZA JURÍDICA. AÑO DE LAS REFORMAS.CUADRO 20. Corte Electoral: autónomo. Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) 1993 País Integración y designación Su jefe es nombrado por 4 años renovables por el Consejo Nacional de la Magistratura.

Cinco miembros nombrados por 7 años en forma escalonada por 2/3 de la Asamblea Nacional a propuesta de diversos sectores. . 3 Asimismo. 2 Además. administrativo.4 1 Dentro del periodo que abarca este trabajo. así como de proporcionar al Tribunal Supremo Electoral toda la información necesaria para elaborar el censo nacional electoral. previa propuesta del Comité de Postulaciones Judiciales. que se encarga. 4 El actual Consejo Nacional Electoral fue nombrado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ante la omisión de la Asamblea Nacional. la reforma constitucional de 2002 también estableció como institución autónoma al Registro Nacional de las Personas (cuyo director y dos subdirectores son nombrados por 2/3 del Congreso Nacional). AÑO DE LAS REFORMAS E INTEGRACIÓN Y DESIGNACIÓN (continuación) Organismo(s) electoral(es) Naturaleza jurídica y funciones Sus decisiones son definitivas e inimpugnables. NATURALEZA JURÍDICA. la reforma constitucional de 1993 también estableció como institución autónoma al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (cuyo jefe es nombrado por 4 años renovables por el Consejo Nacional de la Magistratura). ORGANISMOS ELECTORALES. FUENTE: elaboración propia. entre otras atribuciones. así como de proporcionar al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales toda la información necesaria para el desempeño de sus funciones. de extender la tarjeta de identidad única con la cual se vota. entre otras atribuciones. Consejo Nacional Electoral: Poder Electoral. de actualizar el padrón electoral. 1999 Año en que se estableció(eron) y reforma(s) vigente(s) País Integración y designación Poder Ciudadano. la organización de las elecciones estuvo a cargo del Consejo Central de Elecciones.CUADRO 20. que se encarga. entre 1982 y 1994.

En nuestro caso.112 En la región se ha planteado un debate respecto de los beneficios y riesgos potenciales de esos mecanismos. t. En efecto. 2000. dado que la mayoría de las Constituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con términos diferentes (iniciativa legislativa popular. para citar tan sólo algunas de las expresiones más usuales). Aragón. cabildo abierto. la búsqueda de una unidad de acepciones y conceptos que trasciendan el ámbito nacional resulta. “Plebiscito”. y no el de elegir a los miembros de los poderes Legislativo o Ejecutivo. plebiscito o referendo son términos que se utilizan indistintamente en los diferentes países de América Latina para referirse al más común y utilizado de los mecanismos de democracia directa. José Luis. 981. durante los últimos 30 años un número cada vez mayor de países introdujo o adoptó procedimientos y mecanismos para permitir la participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. revocatoria de mandato. p. hemos clasificado los mecanismos de democracia directa en tres grupos: 1) consulta popular (plebiscito/referendo). plebiscito. constituyen una vía para la participación política mediante el sufragio directo y universal. Los críticos sugieren que podrían debilitar las instituciones democráticas representativas y subrayan el riesgo de su utilización con fines demagógicos. referendo. Democracia directa Si bien todos los regímenes políticos de América Latina asumen la forma de democracias representativas. 113 Consulta popular. San José. también conocidos como instituciones de la democracia directa.136 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ 11.113 con muEste capítulo está enfocado en las instituciones políticas a escala nacional. argumentando que la experiencia comparativa prueba que las instituciones de la democracia directa pueden complementar los procesos representativos en lugar de suplantarlos o debilitarlos. Manuel y López. Estos mecanismos. Entretanto. aunque difícil. sus defensores sostienen que la supuesta contradicción entre la democracia directa y la representativa es anacrónica. imprescindible. consulta popular. Si bien algunos distinguen entre plebiscito 112 111 .111 Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones públicas (actos o normas). en América Latina existe una variedad de instituciones de democracia directa y una pluralidad conceptual y terminológica que genera confusión. A nivel comparado. Diccionario Electoral. II.

ya que en ese país los mecanismos datan de 1934. 114 Sin embargo. Conscientes de que toda clasificación presupone grados diversos de subjetividad y arbitrariedad. A principios de los noventa en América Latina cobró fuerza la tendencia a expandir los mecanismos de democracia directa en busca de mayores niveles de participación ciudadana para corregir la crisis de representación. a partir de la vigencia de la Constitución de 1919 se fueron adoptando algunos institutos de democracia directa a nivel local.114 Más recientemente Costa Rica. Cabe advertir que todas las Constituciones reformadas en la región durante las décadas de 1980 y 1990 incluyeron el uso de mecanismos de democracia directa. llenado en algunos países por líderes neopopulistas que llegaron al poder criticando la democracia representativa y prometiendo solucionar los grandes problemas nacionales mediante el uso de la democracia participativa y de la relación directa con el pueblo (Fujimori en Perú y Chávez en Venezuela.115 en mayo de 2002. por ejemplo. En el artículo 141. del 20 de febrero de 2004. se consagraba el derecho de iniciativa sobre asuntos de una localidad si era apoyado por 25% de los inscritos en una circunscripción. el propósito que nos anima es presentar un asunto complejo de la manera más eficaz posible. Las razones para su adopción fueron diferentes en cada país. y 3) revocatoria de mandato. 2) iniciativa legislativa popular. de la Constitución Política de Costa Rica señala que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente. la posición de Santamaría Pastor y Biscaretti Di Ruffia. la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum establecidos por la Constitución. en este trabajo empleamos el término “consulta popular” para referirnos indistintamente a ellos. 115 El artículo 4o. Seguimos. (consulta directa al pueblo sobre materias políticas de gran importancia) y referendo (consulta popular que versa sobre la aprobación de textos legales o constitucionales). entre otros). por ejemplo). en ese sentido.LECTURA REGIONAL COMPARADA 137 cho el mecanismo más usado. Uruguay constituye la excepción. 2) Circunstancias en las que los intereses políticos tradicionales sufrieron importantes presiones para democratizar las instituciones políticas. Estos mecanismos están normados por la Ley 2631. . pero en varios casos se destacaron de manera significativa dos condiciones: 1) La crisis de los sistemas de partidos produjo un vacío creciente en el ámbito de la representación política. como válvula de escape para evitar el colapso del sistema democrático (Paraguay y Colombia.

Una ley especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad de los diputados del Congreso Nacional determina los procedimientos. en el cual se instituyen como mecanismos de consulta a los ciudadanos el referendo y el plebiscito para asuntos de importancia fundamental de la vida nacional. los ha utilizado escasamente en el ámbito nacional. dos en Ecuador.138 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Honduras en enero de 2004116 y Bolivia en febrero del mismo año. Como ya se señaló. una en Colombia. parecería que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura política dominante de cada país. dos en Uruguay. requisitos y demás aspectos necesarios para el ejercicio de las consultas populares (20 de enero de 2004). han incorporado estas figuras en sus Constituciones. durante la de 1990 el número saltó a 20. del Decreto Legislativo 131 del 11 de enero de 1982. los dos que no contemplan en sus textos legales esta herramienta son México y República Dominicana. mientras en la década de 1980 se realizaron nueve consultas populares. 117 La otra consulta popular incluida en este análisis es el plebiscito de 1978 efectuado en Ecuador. una en Costa Rica y una en Panamá). la situación actual en materia de regulación y uso de los mecanismos de democracia directa en el ámbito nacional. una en Brasil. aunque en el caso mexicano funcionan a nivel regional en algunos de sus estados. Honduras. Colombia. República Dominicana y México no contemplan estos mecanismos en sus textos constitucionales. A partir de 2000 se han realizado 13 consultas (tres en Venezuela. El cuadro 21 sistematiza de manera resumida. 116 . El Salvador. dos en Bolivia. pese al amplio menú de mecanismos de democracia directa regulados en su Constitución de 1991. Como resultado de este rico proceso de reforma. en su mayoría para legitimar o rechazar reformas constitucionales. De la información se El Congreso acordó reformar por adición el artículo 5o. En efecto. un total de 16 países regulan actualmente en América Latina los mecanismos de democracia directa en cualquiera de sus modalidades.117 A escala nacional no es posible establecer una regla general que explique por qué algunos países han empleado más que otros estos mecanismos. Nicaragua y Paraguay los incluyen. en tres categorías de países. Respecto al impacto de la reformas en esta materia. aunque no los han empleado hasta el presente. se observa que la progresiva incorporación de los mecanismos de democracia directa se ha complementado con una tendencia en aumento al empleo de estas instituciones.

CUADRO 21. sólo para reforma constitucional cuando hay desacuerdo entre Ejecutivo y Congreso Sí Sí No Chile No No Colombia Costa Rica Sí Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado No Sí No se ha utilizado No No Sí. y éste o éstos han sido utilizados.LECTURA REGIONAL COMPARADA 139 deriva que existe un primer grupo de países (12) en los que existe al menos uno de los mecanismos. El segundo grupo de países (4) lo constituyen aquellos que no han utilizado ninguno de los mecanismos pese a que disponen de regulación. para diputados provinciales No Sí1 Sí se ha utilizado No2 Ecuador Sí Guatemala Sí Panamá Sí Perú Sí . El tercer grupo (2) reúne a los países que no prevén ninguno de estos mecanismos a nivel nacional. MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA A NIVEL NACIONAL País Argentina Bolivia Iniciativa legislativa popular Sí Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado Consulta popular (plebiscito/referendo) Sí Sí Revocatoria de mandato No No Brasil Sí Sí.

existe la revocatoria del cargo de autoridades regionales y municipales. 2 De acuerdo con los artículos 2o. literal a. éstas pueden ser “obligatorias” o “facultativas”. FUENTE: elaboración propia. En cuanto a las consultas populares. los partidos políticos pueden ejercer la revocatoria de mandato para destituir a los diputados que hayan postulado.. MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA A NIVEL NACIONAL (continuación) País Uruguay Iniciativa legislativa popular Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado No Consulta popular (plebiscito/referendo) Sí Revocatoria de mandato No Sí. y 20 de la Ley 26300. Un análisis más detallado del tipo de instituciones de democracia directa que se utilizan en la región nos muestra lo siguiente. y b) obligatoria acotada.140 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 21. para todos los cargos No Venezuela Sí Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado No No El Salvador Honduras No Sí No se ha utilizado Sí No se ha utilizado No No No Nicaragua No Paraguay México República Dominicana No No No 1 De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución Política de Panamá. y a su vez subdividirse en: a) obligatoria automática. . y los ciudadanos de un circuito electoral para revocar el mandato de los diputados de libre postulación.

En Chile se consultan las reformas constitucionales sólo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento. y en Panamá en los casos vinculados al destino del Canal de Panamá. ante las regulaciones del diferendo territorial entre ese país y Belice.LECTURA REGIONAL COMPARADA 141 En este sentido. En Ecuador se convoca a consulta popular para aprobar o rechazar las reformas constitucionales que el Congreso apruebe como urgentes a petición del presidente. Guatemala. En El Salvador se convoca a consulta popular ante la posibilidad de conformar una república unida de los países del istmo centroamericano. en América Latina encontramos ejemplos de consulta obligatoria automática en países como Brasil. respectivamente. en cuyo caso deberá consultarse a la población involucrada. En Uruguay y Venezuela. — Ejecutivo. donde determinadas decisiones que afectan a la soberanía nacional quedan sujetas a la decisión de los ciudadanos. o bien cuando el Congreso no se pronuncie sobre la urgencia de las reformas propuestas por el presidente en el término de 120 días a partir del vencimiento del plazo de un año. El Salvador. Honduras. . — Legislativo: Brasil. toda reforma constitucional debe ser aprobada por la Cámara de Representantes y la Asamblea Nacional. en 14 existe la posibilidad de realizar consultas facultativas. en estos dos países sólo pueden realizarse consultas populares de carácter obligatorio. Como ya se indicó.118 que se pueden dividir con base en la legislación según el origen de la iniciativa. y ratificada mediante referendo. Ecuador. Guatemala y Panamá. De los 16 países que regulan las consultas populares en la región. En Guatemala. — Ejecutivo o Legislativo: Argentina. — El pueblo: Perú y Uruguay. — Ejecutivo o el pueblo: Colombia. Nicaragua. y Venezuela. Legislativo o el pueblo: Bolivia. En Brasil se convoca obligatoriamente a plebiscito en asuntos relativos a la modificación político-administrativa del territorio. Chile. Panamá y Paraguay. Uruguay y Venezuela cuentan con consultas obligatorias de carácter acotado. de acuerdo con la Constitución. Ecuador. Costa Rica. 118 Los dos países que no tienen consultas facultativas son Chile y El Salvador.

corresponde señalar su uso limitado. la “revocatoria de mandato” consiste en la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular. que otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema representativo.142 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En un buen número de países el campo material de aplicación de las consultas populares se restringe mediante la exclusión de determinadas materias o con base en disposiciones positivas más o menos precisas. entre ellos Argentina. monetaria y crediticia. Honduras. en pocos países. como en Bolivia. totales o parciales. Sólo Colombia. con la excepción de Uruguay y Colombia. 119 En Panamá también existe la revocatoria para los representantes de corregimiento. los ciudadanos pueden revocar el mandato de los diputados de su elección si se comprueban actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo. aquellas privativas del Estado. . Por el contrario. salvo para los casos de Ecuador. no existen límites expresos al posible campo de aplicación de una consulta popular. incluido el de presidente de la República. y los ciudadanos de un circuito electoral para revocar el mandato de los diputados de libre postulación (lo que no configura una revocatoria de mandato pura). Panamá y Venezuela. Guatemala y Colombia. por ejemplo la política fiscal. sin embargo. Puede estar formulada o no formulada. resultado de un proceso de consulta del mismo tipo. Si bien en 12 países de América Latina se regulan estos mecanismos en sus diferentes modalidades. y puede ponerse en práctica por iniciativa popular y por los partidos políticos cuando éstos los han postulado. determinadas materias. entendiéndose por tal el derecho de la ciudadanía a proponer proyectos de ley y reformas legales o constitucionales. Brasil y Nicaragua. o en el caso específico de Uruguay. Ecuador. que lo contemplan a nivel nacional. la revocatoria se establece para todos los cargos de elección popular. La no formulada consiste en simples peticiones al Congreso a fin de que legisle sobre determinados asuntos. Por lo general esta posibilidad queda limitada al ámbito subnacional. En esos países. Uruguay y Venezuela cuentan con la institución del referendo abrogativo o sancionatorio. Costa Rica. En Ecuador. la iniciativa formulada va acompañada de un proyecto de ley. En Panamá. los partidos políticos pueden ejercer la revocatoria para invalidar el mandato de los diputados que hayan postulado. El segundo mecanismo de democracia directa es la “iniciativa popular”. quedan excluidas de su campo de aplicación. Finalmente.119 En Venezuela.

los mecanismos de democracia directa pueden significar un elemento distorsionador en ausencia de instituciones democráticas representativas eficientes. Democracia interna El tema de la democracia interna de los partidos es uno de los que en los últimos años ha cobrado mayor relevancia en América Latina. con excepción de Uruguay y en menor medida de Ecuador.LECTURA REGIONAL COMPARADA 143 Hasta la fecha. Panamá y Venezuela. oscilante entre intentos de manipulación neopopulista y posiciones conservadoras o tradicionalistas. llevar a cabo un proceso de reforma en materia de democracia directa dirigido a democratizar el empleo de estos institutos. volverlos más accesibles a la ciudadanía. cabe destacar que en nuestra región han tenido un resultado mixto. Se parte de la idea de que “la democracia de partidos requiere a su vez la democracia en los partidos”. fundadas en un sistema de partidos políticos estable y correctamente arraigado en la sociedad. IV. Por último. entre otros. como lo demuestra la práctica latinoamericana. En términos generales podemos señalar que. De esta forma. REFORMAS AL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS 1. Bolivia y Colombia. en cuanto a los resultados de la aplicación de estos mecanismos. en el ámbito estatal y local/municipal. . es decir. la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos mantienen un bajo componente de democracia directa en el plano nacional. este mecanismo está regulado en varios países en el ámbito subnacional y se ha utilizado en algunas oportunidades en Perú. cuando se sometió a consulta ciudadana la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chávez. con una variedad de mecanismos y modalidades. pese a la extensa incorporación de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales. por lo tanto. Hace falta. Por el contrario. cuyo estudio comparado sigue inexplorado y abierto a una necesaria investigación. la revocatoria de mandato sólo se ha empleado a nivel nacional en Venezuela —agosto de 2004—. Existe una riqueza mucho mayor. la legislación y la práctica política en la región han ido incorporando mecanismos de democracia interna en la vida de los partidos políticos. Con la premisa de que los partidos y los Estados deben buscar mecanismos que contribuyan a mejorar el funcionamiento del Estado democrático y representativo.

pueden asociársele los siguientes aspectos: — Los mecanismos de selección de candidatos. En ese sentido. nota 95.. no resulta tan clara desde el punto de vista jurídico. cuando los órganos de gobierno no discriminen la integración de los diferentes grupos (incluso aquellos minoritarios). en Nohlen. cit. diversos autores han procurado llegar a una definición “de mínimos” que permita avanzar en la concreción del alcance de las exigencias constitucionales y legales sobre este tema. — Los métodos de rendición de cuentas dentro de la organización. fácilmente identificable desde la perspectiva académica. — La elección de autoridades. Dieter et al. — La protección de los derechos de los afiliados. en el cual la noción de democracia interna constituye un concepto indeterminado y de difícil precisión. y cuando se respete una serie de derechos y responsabilidades que garanticen la igualdad de los miembros en cualquier proceso de toma de decisiones. Navarro Méndez indica que el concepto de democracia interna en los partidos no puede ser absoluto ni puede lograrse una 120 Freidenberg. — La distribución del poder dentro de la organización.144 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ ¿Cuándo es democrático un partido en su dimensión interna?. — La disciplina de los miembros en el Legislativo. Esta premisa. pp. entre otros. — La penetración de los grupos de interés en el partido. — Las responsabilidades en los órganos partidistas y el perfil social de las elites que componen esos órganos. — La participación de los militantes en la formulación de la voluntad partidista. ¿cómo saber si una organización cumple con unos mínimos de democracia interna? Freidenberg120 señala que a la democracia interna. con decisiones inclusivas y tomadas con la participación voluntaria de sus miembros. estudiada a partir de diferentes procesos intrapartidistas. Flavia. 627-678. Sin embargo. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. “Democracia interna en los partidos políticos”. En ese sentido se puede decir que un partido gozará de democracia interna cuando sus dirigentes y candidatos sean elegidos por los miembros a través de mecanismos participativos.. .

. no hicieron intentos significativos para mejorar la transparencia de sus procedimientos internos ni para garantizar la participación de sus militantes en la toma de decisiones. cómo se tuvo acceso a ese poder y la forma en que el mismo se ejerce ante sus afiliados. IIDH-CAPEL. queda claro que cuando se habla de democracia interna de los partidos se hace referencia a quién ejerce el poder dentro del partido. Fortalecimiento de los partidos políticos en América Latina: institucionalización. en Sánchez. tras los procesos de democratización reciente. p. De igual forma. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Partidos políticos y “democracia interna”. numerosos partidos latinoamericanos empezaron a reformar sus prácticas internas con el propósito de generar mayores niveles de transparencia y participación. En pocas palabras. 527. 123 Freidenberg. 92. se refiere fundamentalmente a cuáles constituyen las reglas del juego dentro del partido político. núm. previendo una serie de mecanismos dirigidos a garantizar que su funcionamiento respondiese a la imagen que de ellos tuvieron las Constituciones al incorporarlas en su texto.123 En consecuencia. “La democratización de los partidos políticos: entre la ilusión y el desencanto”. 2006. muchos Estados buscaron someter a los partidos a exigencias legales en esta materia.121 Sin embargo. colección Cuadernos CAPEL. para que emergieran formas alternativas de representación y para que el Estado regulara cada vez más la vida interna de los partidos y. Flavia.122 En América Latina.). Fernando y Thompson. Madrid. el foco de atención se centró en el funcionamiento interno. No se produjeron reclamaciones sobre ello mientras se consideró a los partidos como piezas centrales en las etapas de la transición política.LECTURA REGIONAL COMPARADA 145 definición universal válida para todo momento y todo lugar. democratización y transparencia. Freidenberg señala que si bien la mayoría de partidos latinoamericanos llevaron al máximo sus esfuerzos para competir en la arena electoral. con ello. la presencia de partidos oligárquicos no impidió la institucionalización de las elecciones y la puesta en práctica de patrones de política democrática. Desde diversos sectores nacionales e internacionales comenzaron a darse fuertes presiones para que los partidos cambiaran. 1999. Pero tras los fracasos que muchos enfrentaron cuando llegaron al gobierno y la desconfianza que los ciudadanos manifestaron hacia la clase política y sus organizaciones. San José. para la década de 1990 (sobre todo en su segunda mitad). José (eds. 50. p. José Ignacio. 121 Navarro Méndez. 122 Idem. los obligara a ser más incluyentes y participativos.

Ciertamente. p.). 659.124 Efectivamente. No obstante ello. disminuido el grado de centralización del proceso de elección de candidatos y facilitado la inclusión de otros actores en la toma de decisiones dentro del partido. Flavia. p. “Democracia interna en los partidos políticos”.125 Los efectos negativos de esta apertura en la vida de los partidos se manifiestan sobre todo en términos de su cohesión y armonía interna. Marcelo (comps. en un número considerable de países de la región. Josep. en muchos casos. Freidenberg señala que si bien es cierto que siguen existiendo mecanismos. en favor de mayores niveles de transparencia. 126 Colomer.UNAM. Konrad Adenauer. 125 Freidenberg. una mirada al periodo 1978-2006 permite identificar una tendencia nítida.. Buenos Aires. Además. . procedimientos y reglas no escritas que condicionan la selección de los candidatos y la definición de las autoridades. en Abal Medina. la fragmentación del partido e incluso su división. Colomer126 ha indicado que la inclusión de las elecciones internas no ha significado 124 Zovatto. México. y en relación con los resultados electorales. Juan y Cavarozzi. IDEA Internacional. el surgimiento de enfrentamientos entre las diferentes facciones partidistas. 72. El asedio a la política. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. op. Entre los efectos positivos debe destacarse que la introducción de elecciones internas competitivas ha refrescado las tradicionales estructuras oligárquicas. “Las elecciones primarias presidenciales en América Latina y sus consecuencias”. entre otras razones porque incrementa el control externo en pos de una mayor transparencia de los procedimientos internos. p. este proceso ha sido lento. al implantar prácticas democráticas en su interior. si bien estas últimas en menor grado. Un balance de la incorporación de prácticas de democracia interna en los partidos políticos de la región arroja resultados mixtos. y pese a su carácter naciente y avance pausado. no puede negarse que la realización de elecciones internas ha sido una medida positiva para enfrentar directamente a la selección informal y discrecional de los candidatos. como de las autoridades partidistas. tanto en materia de selección de candidatos a cargos de elección popular. la adopción de prácticas democráticas en su interior ha significado. apertura y democratización interna. nota 120. y porque propicia una mayor inclusión. cit. 2006. Daniel.146 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Sin embargo. 119. gradual e irregular. ha marchado en la dirección correcta. Al respecto. 2002. Instituto de Investigaciones Jurídicas.

Sólo en Uruguay y Venezuela se regula también en el nivel constitucional. pese a las dificultades y a la inevitable tendencia oligárquica que se da en el seno de cualquier partido.LECTURA REGIONAL COMPARADA 147 necesariamente un éxito electoral para los partidos latinoamericanos. cit. op. De lo contrario el sistema democrático se resentiría. ya que en algunos casos los candidatos seleccionados sobre la base de elecciones primarias tienden a ser relativamente poco populares o perdedores en las elecciones presidenciales correspondientes. pues los sujetos que deben poner en marcha el engranaje del proceso democrático estarían viciados por déficits de democracia y. aunque los ordenamientos constitucionales y legales sienten determinadas bases y pautas generales o exigencias democráticas a seguir por los partidos políticos. en todos los países la legislación delega a los estatutos de los partidos la facultad de darse sus propias normas en materia de selección de autoridades y candidatos. En ese sentido.127 Al hacer un análisis sobre los mecanismos de democracia interna introducidos en la legislación latinoamericana durante el periodo de estudio. la capacidad de éstos de conferirse una razonable dosis de democracia interna. a nuestro juicio. la tendencia no es muy fuerte en el plano de la legislación. Por otra parte. probablemente el pragmatismo se ha impuesto sobre cualquier intento de controlar las estructuras partidistas. en su mayoría mediante regulación en la legislación electoral. como ha señalado Navarro Méndez: El papel imprescindible que los partidos tienen hoy en día para el correcto funcionamiento del Estado democrático es el que. como ha indicado Orozco. Cabe advertir que. a partir de ahí. p. se observa que en 13 países se regula la democracia interna de los partidos para la selección de candidatos. en nueve países de la región existe regulación para la selección de autoridades internas. y las cúpulas saben que la legitimidad y pervivencia de los partidos en los sistemas democráticos implica. permite sostener la necesidad de proyectar el principio democrático también en el interior de los partidos.. en gran medida. igualmente delegan en los órganos competentes de los propios partidos su facultad de autoorganizarse y establecer en sus estatutos o cartas orgánicas las normas atinentes a su estructura y funcionamiento democrático interno. José Ignacio. en lo que respecta a las autoridades partidarias.128 Sin perjuicio de esta normativa. se transmitirían los resultados de tales déficits a todo el sistema en su conjunto. 38. ya que. Navarro Méndez. 128 127 . Sin embargo. nota 121.

Plebiscito para ratificación de candidatos Sí. abiertas Sí1 Sí. abiertas y/o convenciones Sí. legislación electoral No Sí Sí No No No No Intervención del Financiamiento órgano electoral público Chile No Sí No Sí No Colombia Costa Rica No No Sí Sí Sí. legislación electoral No Sí3 Sí Sí No . REGULACIÓN DE LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Mecanismos de selección de candidatos a cargos de elección popular País Constitución Argentina Bolivia Brasil No No No Ley Sí Sí No ¿Elecciones internas? Sí. cerradas4 / convenciones Mecanismo de selección de autoridades Reguladas por Constitución o ley No Sí. cerradas / convenciones2 Sí. cerradas.CUADRO 22.

REGULACIÓN DE LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS (continuación) Mecanismo de selección de autoridades Reguladas por Constitución o ley No No Sí Sí.CUADRO 22. legislación electoral No No No Sí Sí Sí Sí Sí6 Sí Sí No No No Sí Sí7 No Sí Mecanismos de selección de candidatos a cargos de elección popular País Constitución Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá No No No No No No No Ley No No Sí Sí No No Sí ¿Elecciones internas? — — Sí. cerradas / convenciones Sí. cerradas Intervención del Financiamiento órgano electoral público . abiertas Sí cerradas / convenciones5 — Sí.

REGULACIÓN DE LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS (continuación) Mecanismo de selección de autoridades Reguladas por Constitución o ley Sí. legislación electoral Sí.CUADRO 22. cerradas / convenciones Sí. legislación electoral Sí. abiertas Sí. legislación electoral Sí. abiertas Intervención del Financiamiento órgano electoral público . cerradas Sí. Constitución Política Sí Sí Sí Sí Sí No No No No No Mecanismos de selección de candidatos a cargos de elección popular País Constitución Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela No No No Sí Sí Ley Sí Sí Sí Sí Sí ¿Elecciones internas? Sí. legislación electoral Sí. cerradas / convenciones Sí.

. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y el Instituto Federal Electoral (IFE). con un gran número de delegados o representantes. México. IDEA Internacional-UNAM. conformada con todos los afiliados o. De igual forma. Instituto de Investigaciones Jurídicas. 4 Si bien las elecciones internas se realizan con el padrón nacional. 73. 2006. 6 Si existe irregularidad en los procedimientos internos y si después de acudir a las instancias internas del propio partido político la situación prevalece. se requiere la existencia de procedimientos de elección mediante el voto directo o indirecto de los afiliados. 3 Opcional. Aunque la ley delega a los estatutos partidarios la definición de los marcos de acción en el campo de la democracia interna.). Cada partido define el mecanismo de elección. en los que se garantice la igualdad y la libertad respecto de su derecho a elegir dirigentes y candidatos. 2 1 FUENTE: Zovatto. se puede promover un medio de impugnación ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. y que debe funcionar periódicamente. de tal forma que su realización resulta susceptible de ser cubierta con los recursos provenientes del financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes.La ley de partidos políticos define el principio electivo de la democracia interna. al menos. dictaron jurisprudencia de carácter obligatorio en donde definen claramente la existencia de una asamblea u órgano equivalente como principal centro de decisión del partido. Daniel (ed. 7 La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación determinó que tanto la elección de dirigentes partidarios como la designación de sus candidatos quedan comprendidos dentro de las actividades que ordinariamente efectúan los partidos políticos. p. 5 Por jurisprudencia. mediante una serie de resoluciones emitidas entre 2002 y 2004. se entienden como cerradas porque se pide al votante dar su adhesión al partido en el momento de presentarse a emitir su voto. advierte que la participación en éstos se refiere a los afiliados de cada partido.

131 Si bien en República Dominicana el Poder Ejecutivo promulgó en agosto de 2004 la Ley 826-04. con participación de todos los electores inscritos en el padrón electoral.132 donde los artículos 107 constitucional y 10 del Estatuto Básico de los Partidos Políticos indican que las consultas internas constituyen una alternativa para la elección de los candidatos partidarios. Paraguay. Daniel. la ley establece que cada partido puede definir en sus estatutos que la elección sea abierta o cerrada. celebradas en 2007. el artículo 15 de la Ley de Partidos Políticos señala que 129 Zovatto. “La democracia interna de los partidos políticos en América Latina”. En las últimas primarias. el PRD y el PRSC utilizaron un sistema abierto a toda la población electoral que no fuera militante de los otros partidos.129 El análisis comparado pone de manifiesto lo siguiente: 1) Siete países de la región utilizan el sistema de elección cerrada. No siempre se han aplicado en la práctica. ésta fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia dictada el 16 de marzo de 2005. junio-septiembre de 2002. 130 En Chile la legislación sobre partidos requiere que la dirigencia someta a su candidato presidencial a la ratificación de los militantes del partido. 3) En Perú. 188. núm. Revista Debates de Actualidad. Honduras y Uruguay. mientras el PLD celebró primarias cerradas sólo con sus miembros. estableciendo para los partidos políticos el sistema de elecciones primarias obligatorias mediante voto universal.130 Costa Rica. . Para ello se celebra un plebiscito de nivel nacional en el que participan todos los afiliados. p. Este sistema abre la posibilidad de que participen ciudadanos no militantes del partido en cuestión. pero queda la libre opción de los partidos de utilizarla o no. 2) Tres países utilizan el sistema de elección abierta: Argentina. por lo que las decisiones se adoptan por las directivas de los partidos y se legitiman por la ratificación de convenciones o congresos. al de elecciones primarias. o en el de convenciones internas. Panamá. en internas o en convenciones: Chile. Este sistema permite una participación directa solamente de los afiliados. En Bolivia. Algo similar se da en Colombia. 59. adherentes o delegados (en el caso de las convenciones). directo y secreto. 132 Con respecto al mecanismo democrático de las consultas populares o internas para adoptar decisiones y seleccionar a sus candidatos. se constata una tendencia cada vez mayor a pasar de procedimientos tradicionalmente en manos de las cúpulas partidarias. República Dominicana131 y Venezuela. Guatemala. militantes. abiertas o cerradas.152 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En cuanto al sistema de elección de candidatos. el artículo 107 constitucional solamente lo propone como una posibilidad y queda a la libre opción de los partidos el usarla o no. La situación actual varía por partido y procesos electorales.

dictaron jurisprudencia de carácter obligatorio en donde definen claramente la existencia de una asamblea u órgano equivalente como principal centro de decisión del partido. PRD. Tales han sido los casos de México (PRI. que debe funcionar periódicamente. PAN. párrafo 1. inciso d del Cofipe) en donde se establece que los estatutos de los partidos políticos deben contener. por jurisprudencia. PDC). . El Salvador. pero sobre todo los órganos colegiados. con un gran número de delegados o representantes. debe indicarse que en ciertos países algunos partidos han registrado prácticas de democracia interna. Un análisis comparado de las prácticas de democracia interna en los partidos políticos de la región muestra lo siguiente: a) Pese al despertar de esa conciencia de la necesidad de democratizar internamente los partidos políticos. mediante elecciones libres y voto directo y secreto. advierte que la participación en éstos se refiere a los afiliados de cada partido. mediante una serie de resoluciones emitidas entre 2002 y 2004. Convergencia. cabe señalar que hay una norma de tipo general (artículo 27. a pesar de que sus legislaciones electorales o de partidos no establezcan compromisos formales en tal sentido. entre otros). al menos. De igual forma se requiere la existencia de procedimientos de elección mediante el voto directo o indirecto de los afiliados.LECTURA REGIONAL COMPARADA 153 todo partido. en los que se garantice la igualdad y la libertad respecto de su derecho a elegir dirigentes y candidatos. Nicaragua (FSLN) y El Salvador (FMLN. Asimismo. 133 Aunque la ley delega en los estatutos partidarios la definición de los marcos de acción en el campo de la democracia interna. entre otros aspectos: “d) las normas para la postulación democrática de sus candidatos”.133 Ecuador. pues pone de relieve el interés de las propias organizaciones partidistas sobre la necesidad de incluir prácticas democráticas en su funcionamiento interno. el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y el Instituto Federal Electoral (IFE). Este hecho es de especial importancia. adoptará un estatuto orgánico donde se establezcan las normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna. 4) En cinco países no hay regulación alguna sobre el sistema que se ha de utilizar para la elección de sus candidatos: Brasil. y que en muchos partidos latinoamericanos se han instaurado nuevas prácticas democráticas. Sin embargo. al constituirse. PVEM. todavía es importante el papel que desempeñan en ciertos casos las cúpulas. México134 y Nicaragua. conformada con todos los afiliados o. PT. 134 En el caso mexicano.

diciembre de 2003. en la controversia sobre la naturaleza jurídica de los partidos políticos. J. VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. es el referido a su financiamiento. a su vez. por un lado. en la reticencia de las dirigencias tradicionales y. de Jesús. 12. el funcionamiento de una democracia requiere partidos políticos y éstos. Sevilla. etcétera. “La democracia interna de los partidos políticos en Iberoamérica y su garantía jurisdiccional”. muy particularmente. Como cualquier otra organización. c) Los avances más notables se han registrado fundamentalmente en el campo de la elección de los candidatos a cargos de elección popular. Esta situación parece encontrar su asidero.154 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ b) Debe tenerse en cuenta que existen partidos que utilizan más de un mecanismo de elección y escogen el más funcional según cada circunstancia. Como sabemos. por otro. lo que evidencia la persistencia en muchos partidos de fuertes tendencias a la centralización en el proceso de toma de decisiones. la rica casuística de las diversas experiencias nacionales y el breve tiempo transcurrido no permiten extraer conclusiones definitivas acerca de los efectos positivos y negativos de este proceso en pro del fortalecimiento de los partidos ni en relación con la representación política y la gobernabilidad democrática. pese al progreso registrado hasta la fecha en las prácticas de democracia interna en los partidos políticos. no así para la elección de las autoridades internas de los partidos políticos. por su importancia para el funcionamiento de los partidos políticos. 2. . costear sus operaciones y. como el periodo de mandato. los partidos necesitan generar ingresos para financiar su vida permanente. Como bien señala Angelo Pa135 Orozco Henríquez. p. los límites de reelección.135 el legislador sólo prescribe excepcionalmente cómo deben integrarse los órganos directivos de un partido u otros aspectos referidos a su funcionamiento. precisan recursos suficientes y oportunos para existir y cumplir con sus funciones. En síntesis. para ingresar en la contienda electoral y competir en ella. Financiamiento de los partidos políticos Otro de los aspectos objeto de un intenso proceso de reforma en los últimos años. Como bien señala Orozco.

Los partidos políticos son un componente fundamental de nuestra política democrática y necesitan dinero para funcionar”. El desafío del financiamiento político en América Latina.137 En suma: la democracia no tiene precio pero sí un costo de funcionamiento que debe solventar. en una cuestión estratégica de toda democracia pero.LECTURA REGIONAL COMPARADA 155 nebianco. constituye una cuestión clave para la calidad y el buen funcionamiento de la democracia. como parte de las reformas electorales de segunda generación. más que ningún otro factor. . Debido a su creciente relevancia.136 En palabras del Consejo de Presidentes y Primeros Ministros de las Américas: “La política es importante para mejorar la vida de todos nuestros ciudadanos. 2001). Miami 2001. 137 Centro Carter. 2004. Así. es la competencia entre partidos con recursos equilibrados (políticos.138 136 Panebianco. p. Costa Rica. además. p. sino porque éstos se han vuelto la columna vertebral del Estado democrático. De ahí la importancia de que el sistema democrático controle al dinero y no a la inversa. también se ha convertido en un problema. 138 El tema empieza a tratarse en conferencias especializadas (México 2001 y Atlanta 2003) y en reuniones de los jefes de Estado del hemisferio (Cumbre de Quebec y Carta Democrática Interamericana. Cartagena de Indias 2003 y Brasilia 2004. sino también en el ámbito internacional. esta cuestión ha venido ubicándose de forma gradual en el centro de la agenda política latinoamericana. De las normas a las buenas prácticas. Perú. La historia y la experiencia comparada demuestran que la relación entre dinero y política ha sido. de los jefes de Estado del Grupo de Río (Reunión en Cuzco. Giovanni Sartori subraya que. es y seguirá siendo compleja. económicos) lo que genera democracia. en Griner. no sólo en el plano nacional. recibe cada vez mayor atención. Vancouver 2002. 17-19 de marzo de 2003. no sólo por las cantidades implicadas o por sus fuentes de origen. conferencia “El financiamiento de la democracia en las Américas”. 66. donde se registra un intenso proceso de reformas aunque con diferencias significativas entre los diversos países. al mismo tiempo. Daniel. humanos. OEA-International IDEA. 298. al igual que en encuentros de los partidos políticos en el marco de las reuniones del Foro Interamericano sobre Partidos Políticos de la OEA (FIAPP). Angelo. Steven y Zovatto. dada su complejidad y los desafíos que presenta. Carter Center. Atlanta. San José. El tema del financiamiento político se ha convertido. después de estar prácticamente ausente de la agenda política regional. así. 2003). el dinero de los partidos significa un asunto relevante.

privado. En materia de financiamiento se han logrado en América Latina durante las últimas décadas reformas relevantes. Todos los países. transfiriendo a los partidos dinero del presupuesto nacional. Existen tres sistemas de financiamiento:139 1) Financiamiento público: se refiere al empleo de fondos públicos en beneficio de los partidos y las campañas. entre otros aspectos. op. Calle. con una tendencia a favor del financiamiento público y una proclividad a acentuar los límites legales a las contribuciones privadas. Puede hacerse de manera directa.. si bien en grados diferentes. prerrogativas. p. un sistema predominantemente mixto. Los procesos de reforma no sólo se refieren al sistema de financiamiento sino que también consideran otras variables como los mecanismos de control. mediante la concesión de ventajas. o como incentivo para las donaciones privadas. excepto Venezuela. Cabe destacar que en diciembre de 2007 los venezolanos rechazaron en referendo un paquete de reformas constitucionales que. 2) Financiamiento privado: proviene. Daniel. aportes en especie o subvenciones a favor de los partidos o de las campañas electorales.156 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Por financiamiento de los partidos políticos se entiende su política de ingresos y egresos tanto para las actividades electorales como permanentes. “Financiamiento político público. Humberto de la. permitía el financiamiento de las campañas electorales con fondos estatales. 23. cuentan con financiamiento mixto. el régimen de sanciones y la normativa sobre rendición de cuentas y divulgación de la información. cit. en dinero o en especie. mixto”. aunque con sustanciales variaciones entre los distintos países. nota 136. del patrimonio de los particulares. queriendo eliminar de esa forma la prohibición incluida en la Constitución de 1999. 139 . en Griner. o de manera indirecta. Steven y Zovatto. 3) Financiamiento mixto: cuando concurren de manera simultánea fondos públicos y privados para los partidos y sus campañas. El proceso de reforma sobre el sistema de financiamiento político en los 18 países de la región permite enumerar entre sus características y tendencias principales las siguientes: a) En lo formal.

. De forma similar a muchos regímenes políticos de Europa Occidental. b) Existe una tendencia a favor de controlar los disparadores del gasto electoral. con resultados 140 Otro de los propósitos del financiamiento público. 25. el financiamiento público ha funcionado en muchos casos.140 Sin embargo. a través del establecimiento de estas barreras o restricciones a las contribuciones privadas se procura evitar grandes desequilibrios o asimetrías en las arcas de los partidos. determinaron que la mayoría de los países haya introducido prohibiciones en cuanto a su origen y algunos hayan impuesto límites en relación con sus montos. Su objetivo reside. . como aditamento del mismo. en una mayor transparencia en materia de financiación. por un lado. Helsinki. se optó por éste como una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses particulares y poderes fácticos en el desempeño de las funciones partidarias. No obstante las virtudes del financiamiento privado. más que como un sustituto parcial del privado. disminuir la magnitud de las contribuciones “plutocráticas” y la consiguiente influencia indebida de los “fat cats” o de instituciones y grupos de interés sobre las instituciones y políticas públicas e impedir la vinculación de las agrupaciones partidarias y candidatos con dinero proveniente de actividades ilícitas. la captura de la agenda del Estado y los escándalos de corrupción política. estableciendo topes y acortando campañas. En general. ineficacia de los órganos de control y del régimen de sanciones y de prácticas políticas hasta ahora favorables a la trasgresión de las normas. debido a la combinación de múltiples factores tales como una regulación inadecuada. The Finnish Political Science Association.LECTURA REGIONAL COMPARADA 157 El financiamiento público tiene una larga tradición en América Latina. Véase Gidlund. “Public Investments in Swedish Democracy”. en lograr condiciones más equitativas durante la competencia electoral entre los diversos actores políticos y. p. orientada a mitigar los altos niveles de corrupción política. no hay duda de que el tráfico de influencias. riesgos asociados al financiamiento privado. según sus defensores. 1991. variando de país en país. es liberar a las fuerzas partidarias de la “humillante tarea de pedir dinero”. por el otro. y pese a su contribución positiva. The Public Purse and Political Parties: Public Financing of Political Parties in Nordic Countries. G. permitiéndoles concentrarse en sus labores de tipo político. Por ello. su impacto a la fecha ha sido limitado.

la mayoría de los países confiere a los partidos espacios gratuitos en los medios de comunicación electrónicos. particularmente en razón de que los efectos alcanzados sobre la equidad en la contienda y sobre el control de los gastos electorales no parecen haber sido significativos.141 d) Los niveles de transparencia se mantienen bajos. Panamá y Perú. Brasil. destinados al fortalecimiento de los partidos políticos mediante el apoyo a actividades de investigación y capacitación. c) Mientras ciertos temas han sido tratados adecuadamente. la mayor parte de los paíCabe destacar las recientes reformas aprobadas en México en 2007. Panamá y Perú la legislación electoral especifica que el acceso de los partidos a los medios de comunicación es de carácter permanente. surgen dos tendencias relevantes en los procesos de reforma: en primera instancia. Ciertamente. Bolivia. En este sentido. El régimen mixto que había establecido esa reforma y que permitía la compra de publicidad de manera exclusiva por los partidos políticos. México. Tal es el caso de Argentina. y los ponía a disposición de los partidos. constituye la parte medular de la reforma de 2007 y es probable que será la de más impacto en el desarrollo del sistema de financiamiento en México en los próximos años. fue sustituido por reglas muy distintas en la última reforma electoral de 2007. otros. que cambian radicalmente la regulación que existía desde 1996. se observa la intención de otorgar este tipo de financiamiento indirecto exclusivamente para fines de propaganda electoral. 141 . como el acceso equitativo a los medios de comunicación. sólo en Brasil. Colombia. Colombia. sobre todo en la televisión pública. cuentan en la mayoría de los casos con una regulación precaria o inexistente. Ésta. de manera paralela a tiempos en que el propio IFE los contrataba y gestionaba. si bien se observa un mayor número de reformas dirigidas a fortalecer la rendición de cuentas y a mejorar la divulgación.158 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ disímiles en los diferentes países. Por otro lado. Esta tendencia se ve acompañada de una reorientación en el uso de los recursos públicos bajo el concepto de inversión electoral. en la mayoría de los países queda aún mucho por avanzar en la regulación referida al acceso a los medios. En particular. Se constata asimismo en este ámbito un papel creciente y positivo de los medios de comunicación y de la sociedad civil. sin duda alguna. en cambio. México. la prohibición terminante de que los partidos puedan contratar publicidad en medios electrónicos de comunicación. No obstante la existencia de beneficios estatales.

En términos generales. Lamentablemente. Esta actitud va claramente en contra del objetivo de transparencia. un conjunto de normas excesivamente complejo y por lo tanto difícil de aplicar. En cuanto a la divulgación. en otros. • La ausencia de códigos de conducta y recursos insuficientes para el registro y el control contable de las finanzas partidarias. 143 Diagnóstico realizado en la conferencia en el Centro Carter.LECTURA REGIONAL COMPARADA 159 ses latinoamericanos ha incorporado en sus legislaciones la obligación de rendir cuentas. que han provocado que las normas se conviertan en letra muerta en numerosos países. en nuestra región los procesos de reforma han dejado serios vacíos en el área de control y sanciones. . salvo El Salvador y Uruguay. el análisis comparado revela la existencia de una tendencia regional hacia la apertura de la información a los ciudadanos a través de la publicación de los balances de los partidos. 77-106. la gran mayoría de las reformas recientes no ha venido acompañada del fortalecimiento necesario de los órganos de control y del régimen de sanciones. op.. Daniel. 142 Ferreira Rubio. “Financiamiento político: rendición de cuentas y divulgación”. cit. en Griner.142 Sin embargo. pp. nota 136. Delia. • La falta de autonomía y recursos de las agencias u órganos encargados de hacer cumplir las reglas. en casi todos los casos la tarea de la rendición de cuentas en América Latina recae fundamentalmente en los partidos políticos. por lo general de escasa circulación. e) Sin perjuicio de reconocer ciertos avances. a la inversa. Steven y Zovatto. aunque la obligación de rendir cuentas debe alcanzar a todos los actores importantes en el proceso de financiamiento. • La ineficacia de los órganos y mecanismos de control. nota 137. • La baja capacidad o disposición de los partidos políticos y sus candidatos para cumplir las leyes y reglamentos. podemos afirmar que los sistemas de control se caracterizan por:143 • La falta de leyes en algunos países y. aunque se trata de una tendencia aún incipiente y se refiere principalmente a la publicación en gacetas y diarios oficiales. en unos pocos países la legislación electoral involucra a los candidatos u otros actores en este procedimiento.

etcétera). mientras que algunos ordenamientos cuentan con normas detalladas. beneficios tributarios. Factores como el régimen de gobierno. Actualmente en todos los ordenamientos regionales se regula la financiación de los partidos. capacitación. subsisten bajos niveles de transparencia. el sistema de partidos y la cultura política pesan en la determinación de las características fundamentales y en el funcionamiento de los sistemas nacionales de financiación. — En los 17 países que cuentan con financiamiento público existen subvenciones directas (en dinero o bonos) o indirectas (servicios. verdadero talón de Aquiles de los sistemas de financiamiento político en la mayoría de los países de la región. en la mayoría de los países se establece la existencia de un sistema mixto (con la excepción de Venezuela). sin embargo. • Sociedades permisivas con pocos incentivos para denunciar malas actuaciones. en cambio. si bien en términos. Los sistemas de financiamiento vigentes en América Latina se caracterizan por privilegiar la regulación abundante. . El mapeo de las principales características de dichos sistemas nos da el siguiente balance: — En relación con el tipo de sistema de financiamiento.160 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ • La existencia de reglas que privilegian las sanciones más que los incentivos. acceso a los medios de comunicación. órganos de control débiles. en el que los partidos políticos reciben tanto fondos públicos como privados para financiar sus campañas electorales y/o para sufragar sus gastos de funcionamiento ordinario. Así. Estas tendencias evidencian la necesidad e importancia de fortalecer los órganos de control. un régimen de sanciones bastante ineficaz y una cultura proclive al incumplimiento. otros países. modalidades y grados de intensidad variados. • El número reducido de organizaciones de monitoreo de la sociedad civil. disponen de regulaciones generales y escasas.

República Dominicana y Uruguay. — La mayor parte de los países (16) establece restricciones sobre el origen de las contribuciones privadas. Perú y República Dominicana). Panamá. Guatemala. — En cuanto al desembolso del financiamiento público —si bien no existe un patrón homogéneo— prevalece el sistema que lo divide en un monto anterior y otro posterior a los comicios. Perú y República Dominicana) se prevé algún tipo de barrera legal para tener acceso al financiamiento público. Ecuador. porque si bien el cálculo y pago del financiamiento estatal se hace después de las elecciones en cuatro cuotas anuales. a que los elegibles para el subsidio mencionado obtengan un porcentaje mínimo de votos o que cuenten con representación parlamentaria. — En 13 países (Argentina. Nicaragua y Uruguay). Panamá.144 Honduras. Panamá. Colombia. Costa Rica. El Salvador. como en Argentina. México. Brasil. México. Guatemala. Guatemala.LECTURA REGIONAL COMPARADA 161 — Los métodos de distribución del financiamiento público directo en la región son fundamentalmente de tres tipos: proporcional a la fuerza electoral en nueve países (Bolivia. Ecuador. Chile. Nicaragua y Paraguay. y un tercer método en el que una parte se distribuye de manera proporcional a la fuerza electoral y otra de acuerdo con la representación parlamentaria (Paraguay). utilizado únicamente en Argentina. Bolivia. Nicaragua. Brasil. Paraguay. México. predominando las prohibiciones de donaciones de gobiernos. y en tercer lugar por el que se entrega antes de las elecciones. México. Honduras. Bolivia. Bolivia. Ecuador. Costa Rica. República Dominicana y Venezuela. Chile. Chile. . Perú. Honduras. Costa Rica. en la práctica el pago de la última cuota se da en periodo electoral. Panamá. utilizado en Costa Rica. en el que una parte se distribuye equitativamente entre los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza electoral (Argentina. México. Brasil. Colombia. Honduras. Ecuador. Honduras. como en Bolivia. Nicaragua. En Argentina. de fuentes 144 En este grupo puede clasificarse a Guatemala. específicamente. instituciones o individuos extranjeros. un método combinado en siete. seguido por el mecanismo de reembolso que se realiza después de las elecciones. Colombia. Paraguay y Venezuela están prohibidas las contribuciones de contratistas del Estado. Chile. Ecuador. Guatemala. Se refieren. El Salvador.

El Salvador. tarea asignada en la mayoría de los casos a los organismos electorales. Pese a los avances registrados en materia de regulación del financiamiento político. Esto ocurre en Argentina. que se aplican en 15 países: Argentina. aún existe en América Latina una gran distancia entre las normas y la práctica. — Finalmente. Ecuador. Ecuador. Ecuador. Honduras. República Dominicana y Uruguay. — En casi todos los países (salvo Uruguay) existe algún órgano encargado del control y la fiscalización del financiamiento de los partidos. en un buen número de países. Brasil. El cuadro 23 muestra las normas que rigen en materia de financiamiento en América Latina. además de otro tipo de sanciones que conllevan la eliminación del registro partidario o bien la reducción o suspensión de los fondos estatales para los partidos que han violado la ley. México. Algunos países establecen límites al monto de las contribuciones privadas. Panamá. un total de nueve países. Brasil. Honduras. Bolivia. Prevalecen las penas pecuniarias. Los datos aportados en este análisis permiten señalar que. Perú. México. Brasil. un reducido nivel de transparencia. Chile. Colombia. órganos de control débiles y un régimen de sanciones poco eficaz. privados o a ambos. — En la mayoría de los países se otorga a los partidos políticos acceso gratuito a los medios de comunicación estatales. Panamá. Uruguay y Venezuela. México. Honduras. En segundo lugar se encuentra el uso de sanciones administrativas. Nicaragua. Estas sanciones se aplican en Bolivia. Paraguay. . Sin embargo. Chile. Bolivia. Paraguay. Colombia. Colombia. predominando el acceso gratuito a los medios de comunicación del Estado durante la vigencia de la campaña electoral.162 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ anónimas se prohíben en Argentina. de bajo cumplimiento de las leyes. Nicaragua y Venezuela. Nicaragua. los avances en materia normativa han ido acompañados. la mayoría de los países prevé un régimen de sanciones dirigido a castigar la inobservancia de la legislación sobre el financiamiento de los partidos y las campañas electorales. Guatemala. Bolivia. Brasil. Panamá y Paraguay. durante las últimas décadas se han logrado progresos. Perú. Guatemala. México. sin lugar a dudas. aunque con variaciones sustanciales entre los distintos países. Costa Rica.

Código Electoral. 26215 del 20 de diciembre de 2006 Ley núm. Ley núm.CUADRO 23. 133 bis Artículos 115 a 120 Artículos 50 a 64 Artículos 30 a 49 y 51 Artículos 17 a 33 y 43 a 57 Bolivia 1995 Ley de Partidos Políticos. RESUMEN DE LOS TEXTOS LEGALES SOBRE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES País Constitución Leyes electorales / partidos políticos Ley Orgánica de los Partidos Políticos. del 19 de septiembre de 1995 Ley Electoral núm. 25600. núm. 9504. 128 ter. 128 bis. del 4 de diciembre de 2001 Texto completo Artículos 64 quarter. núm. núm. 1983. 9096. del 30 de septiembre de 1985 Artículos de referencia Artículo 7o. 23298. del 30 de septiembre de 1997 Brasil 1988 (artículo 17) . del 18 de agosto de 1983 y sus reformas Código Electoral. 1984. núm. Argentina 1994 (artículo 38) Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos. 19945. del 12 de junio de 2002. del 25 de junio de 1999 Ley Orgánica de Partidos Políticos. núm.

26. 110 y 111) Acto Legislativo núm. que reglamenta la elección de presidente de la República Código Electoral. 110 y 111 Título II. núm. de 2003 Costa Rica 1949 (artículo 96) Artículos 33 a 36 Texto completo . 1. RESUMEN DE LOS TEXTOS LEGALES SOBRE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES (continuación) País Constitución Leyes electorales / partidos políticos Estatuto Básico de los Partidos Políticos. 28. 18700. 109. núm. 1536/52. núm. Límite y Control del Gasto Electoral. del 23 de marzo de 1994 Ley 996 de 2005. del 6 de mayo de 1988 Chile 1980 (artículo 19) Ley Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos. núm. del 7 de julio de 2003 Artículos de referencia Artículos 12 a 22. 30 y 31 Artículos 107. Ley núm. 130/94. del 23 de marzo de 1987 Ley Orgánica sobre Transparencia. 18603/87.CUADRO 23. 25. 19884/03. del 10 de diciembre de 1952 Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinio. capítulos I a VII Artículo 57 bis Artículos 176 a 194 Artículos 30 y 31 Colombia 1991 (artículos 109.

1-85. 57 a 62. del 21 de abril de 2004 Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas núm. 65. 417/92. del 14 de diciembre de 1992 Ley Electoral y de Partidos Políticos. 125. capítulo único. núm. de noviembre de 2000 Ley Orgánica del Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral del 22 de marzo de 2000 El Salvador 1983 (artículo 210) 1985 (título VIII. artículo 17) Código Electoral.CUADRO 23. 10-04. 64 y 67 Texto completo Artículos 187 a 195 Artículos 20 a 22. 53/81. Reformas Constitucionales y Régimen Electoral. RESUMEN DE LOS TEXTOS LEGALES SOBRE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES (continuación) País Constitución Leyes electorales / partidos políticos Codificación de la Ley de Elecciones del 11 de julio de 2000 Ecuador 1998 (artículo 116) Ley de Partidos Políticos del 1o. Decreto núm. 47. y 221 a 223 Artículo 21 Guatemala Honduras 1982 (artículos 49 y 50) Artículos 23 y 33 a 38 Artículos 64 y 242 a 246 . del 3 de diciembre de 1985 Decreto núm. del 19 de mayo de 1981 Artículos de referencia Artículos 20 y 142 Artículos 32. 150. Disposiciones transitorias.

419 y 420 Artículos 63 a 75 Paraguay 1992 (artículos 31 y 126) Código Electoral. 183. 834.CUADRO 23. Ley 3 del 15 de marzo de 1992. 304. 336 y 337 Artículos 28 a 41 Perú 1993 (artículo 35) Ley de Partidos Políticos del 1o. RESUMEN DE LOS TEXTOS LEGALES SOBRE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES (continuación) País México Constitución 1917 (artículo 41) 1987 (con reformas de 1995) 1972 (reformada por los actos reformatorios de 1978. 86. el acto constitucional de 1983. de noviembre de 2003 . Ley 17 del 30 de junio de 1993. 2 de 1994. 90 a 106. del 17 de abril de 1996 Artículos 276 a 284 Artículos 301. 305. 62 y 63. 190. los actos legislativos núm. 1 de 27 de julio de 2004) (artículos 140 y 141) Leyes electorales / partidos políticos Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales del 22 de noviembre de 1996 Ley Electoral núm. del 19 de enero de 2000 Ley núm. 302. la Ley 9 del 21 de septiembre de 1988. 331. 191 y 268 a 272 Artículos 10. y el acto legislativo núm. 137 y 177 Nicaragua Panamá Artículos 176 a 195 Artículos 209. y la Ley 22 del 14 de julio de 1997. 11 del 10 de agosto de 1983 y las siguientes leyes que las reforman: Ley 4 del 14 de febrero de 1984. Ley núm. 1 de 1993 y núm. Ley 60 del 17 de diciembre de 2002 y la Ley 60 del 29 de diciembre de 2006 Artículos de referencia Artículos 34 a 38 y 41 a 55 Artículos 182a.

pp. del 19 de noviembre de 2002 Ley de Partidos Políticos. . cit. Daniel. 258 y 261 a 263 Artículos 33 y 69 Artículos de referencia Artículos 183. núm. 209 a 213. Reuniones Públicas y Manifestaciones. según la Gaceta Oficial núm. del 1o.. RESUMEN DE LOS TEXTOS LEGALES SOBRE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES (continuación) País Constitución Leyes electorales / partidos políticos Ley Orgánica de Elecciones 26859/97. 27620 del 16 de diciembre de 1964 Artículos 75. nota 124. 361 y 362 Artículos 47 a 55 y 94 Uruguay 1967 Venezuela Artículos 25 y 35 FUENTE: Zovatto. de octubre de 1997 República Dominicana 2002 Ley Electoral 275-97. 199. 192. 215. 201 a 203. 104-106. 37573. 255. Desde 1928 el financiamiento público se otorga mediante leyes ad-hoc que se aprueban antes de cada acto electoral Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política del 13 de diciembre de 1997 1999 (artículos 67 y 293) Ley Orgánica del Poder Electoral.CUADRO 23. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. del 21 de diciembre de 1997 No hay legislación permanente.

en los cuales las naciones reconocen como un deber estatal la incorporación de políticas de equidad de género para el logro de una democracia realmente representativa e incluyente.. así como en la selección de los candidatos a cargos de elección popular. es decir. Humberto de la. las reformas legales e institucionales serán poco efectivas si no las acompaña el necesario cambio en la manera de hacer política. ha obtenido resultados que se concretaron en varios instrumentos y acuerdos que los Estados han suscrito en el plano internacional. y la Plataforma de Acción surgida de la Cuarta 145 Calle. legislando sólo en aquello que pueda hacerse cumplir y que pueda controlarse. La financiación de la política en Iberoamérica. cabe señalar que con el objetivo de no hacer inoperantes las reformas legales. pp. Entre estos instrumentos destacan la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. dada su complejidad y el alto grado de controversia que lo rodea.168 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ De ahí que no baste con recorrer el camino de las reformas legales y sea necesario ir más allá. en este campo debe avanzarse con prudencia y evitar la regulación excesiva. 3. promulgada en 1979. “Financiación de los partidos y las campañas electorales en Colombia”. actitudes y comportamiento de los políticos. Reformas en materia de discriminación positiva A. 101-146. En ese sentido. San José.145 en este tema hay mucho de entorno cultural y de pedagogía pública. al ámbito cultural. Género Uno de los grandes temas presentes en los procesos de reforma en la región es el de la participación activa de las mujeres en la organización y la estructura interna de los partidos políticos. . en Castillo. del y Zovatto. y particularmente la garantía del derecho de participación política en condiciones de igualdad con respecto a los hombres. IIDH-CAPEL. 1998. Asimismo. el tema está en constante evolución y su perfeccionamiento se alcanza sólo por aproximaciones sucesivas. en los valores. P. Como bien señala De la Calle. la experiencia latinoamericana muestra que aún es largo el camino por recorrer. En ese sentido podemos señalar que la lucha de las mujeres por lograr la equidad de género. D. Por último. Por ello.

que obliga a los partidos a incorporar en sus listas electorales nacionales 30% de mujeres como mínimo. De esta forma. entre ellos códigos electorales y leyes de partidos políticos. Brasil. que la equipara con otros instrumentos de derechos humanos. 146 En diciembre de 2000 entró en vigor el Protocolo Facultativo de esta Convención. Estos países son: Argentina. o en nombre de esas personas o grupos de personas. instrumento internacional que. Bolivia. Panamá. Honduras. estableció un mecanismo de aplicabilidad y exigibilidad de los derechos sustantivos establecidos en la Convención. sin crear nuevos derechos. Un recuento de la situación actual muestra un panorama con avances significativos.LECTURA REGIONAL COMPARADA 169 Conferencia Mundial sobre la Mujer. y las principales reformas aprobadas se refieren. . México. sobre todo. así como otras medidas tendentes a promover la equidad en cargos públicos y políticos. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de la ONU (CEDAW: Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women) fue autorizado para recibir y considerar las comunicaciones (demandas) presentadas por personas o grupos de personas. Perú y República Dominicana. Durante el periodo de estudio. — En Bolivia se introduce a partir de 1997 en el Código Electoral la cuota para participación de la mujer. a la introducción del mecanismo de cuotas mínimas para mujeres en puestos de elección popular. Paraguay. que aleguen ser víctimas de violaciones contra los derechos protegidos por dicha Convención. realizada en 1995 y organizada por las Naciones Unidas (ONU). once países han reformado la inclusión de cuotas de participación femenina en las listas de candidatos de los partidos.146 La evolución se ha dado con lentitud a partir de la década de 1990. Las cuotas tienen el potencial de aumentar de manera significativa el número de mujeres elegidas al Congreso. las mujeres afectadas en sus derechos pueden presentar sus casos ante instancias internacionales de derechos humanos cuando éstas hayan sido denegadas a nivel interno nacional. así como la aprobación de leyes específicas para la promoción de las mujeres y la equidad de género en la mayoría de países de la región. — En Argentina se estableció una cuota de 30% de representación para las candidaturas de las mujeres mediante la Ley de Cupos de 1991. pero también con importantes tareas aún pendientes. Ecuador. Costa Rica. La ratificación de la Convención de las Naciones Unidas ha tenido como consecuencia la progresiva reforma de Constituciones y varios instrumentos legales.

2002 y 2006. la reforma a la Ley de Elecciones o Ley de Participación Política de 2000. Esto se materializó en 2000 mediante la Ley de Igualdad de Oportunidades de la Mujer. que se refiere a la cuota de género que los partidos deben cumplir en la postulación de sus candidaturas. la reforma en materia de cuotas se inició en 1997 con la Ley de Amparo Laboral. estipulándose un mínimo de 40% de representación femenina en las delegaciones de las diferentes asambleas de los partidos políticos. — En Honduras. — En México existe en el ámbito federal un solo criterio de discriminación positiva reconocido en la ley. fijó cuotas en grados ascendentes de 5% en cada proceso electoral. generó un movimiento político-social para aprobar cambios a las leyes electorales que obligaran a la inclusión de ese género en los listados de los partidos. el Instituto Nacional de la Mujer. — En Costa Rica se dio a partir de 1988 un proceso de discusión e iniciativas de reforma para incluir un mínimo de representación de mujeres. Luego se realizó la reforma constitucional de 1998. hasta lograr la equidad entre ambos géneros. Más recientemente.170 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ — En Brasil. a partir de un mínimo de 30% y hasta llegar a la representación equitativa de 50%. que estableció la participación efectiva de la mujer en una base de 30% en forma progresiva. pero no fue sino hasta 1996 cuando en la legislación electoral se incluyó la regulación sobre cuotas. introducido mediante una reforma aprobada en 1998. que contempló la participación equitativa de hombres y mujeres en los procesos electorales. a través de un pacto con las organizaciones de mujeres y las diputadas. — En Ecuador. . que estableció un cupo mínimo de 20% para la participación de las mujeres en las listas pluripersonales en las elecciones para diputados nacionales y provinciales que se dieron en noviembre de 1998. Esta cuota (de 20%) fue aplicada en las elecciones municipales de 1996 y la de 30% en las elecciones para diputados en 1998. el Congreso aprobó en 1995 una propuesta de cuotas para mujeres candidatas en las listas abiertas para diputado (estatal y federal) y regidores. Esta cuota señala que en ningún caso un partido puede proponer un número de candidatos de un mismo género inferior a 30% del total de candidaturas presentadas.

No fue sino hasta 1997 cuando en la nueva Ley de Elecciones se estipuló que mujeres y hombres deberían. que aumentó la cuota de mujeres para la Cámara de Diputados y en las municipalidades a un mínimo de 33%. esta normativa se aplicó por primera vez en las elecciones municipales de 1998. Para 1991. . proporción que se mantiene a la fecha. cuando el Foro Mujer propuso formalmente el establecimiento de una cuota femenina de 30%.LECTURA REGIONAL COMPARADA 171 — En Panamá. con las reformas de 1997. la propuesta no fructificó. la Asociación Nacional Republicana (Partido Colorado) se había constituido en el primer partido político en introducir cuotas partidarias a favor de las mujeres. Sin embargo. cada uno. Dirigentes perredeístas como José Francisco Peña Gómez y Milagros Ortiz Bosch promovieron antes iniciativas introducidas previamente en el PRD para sus candidaturas partidarias a un mínimo de 25%. y en 1996 el actual Código Electoral dispone la promoción de la mujer a cargos electivos en un porcentaje no inferior al 20% y el nombramiento de una proporción significativa de ellas en los cargos públicos de decisión. — En Perú. — En República Dominicana la ley de cuotas fue introducida en la Ley 275 de 1997. sobre todo en el interior de las estructuras partidarias. sin embargo. La insatisfacción con el establecimiento de la cuota a sólo 25% y el resultado de las elecciones de 1998 llevaron a otra reforma electoral en 2000. se incorporó al Código Electoral una disposición que señala que los partidos deben garantizar que en sus elecciones internas o postulaciones participen entre los precandidatos 30% de mujeres. abarcar al menos 25% en las listas partidarias. y que 10% de dicho porcentaje debe necesariamente destinarse para la capacitación de mujeres. Otro de los aspectos tratados de manera específica es la obligación de los partidos políticos de destinar un porcentaje mínimo de 25% del subsidio pos-electoral a la capacitación de sus miembros en general. — En Paraguay se dan —con la caída del régimen de Stroessner en 1989— las primeras reivindicaciones de las mujeres. la reforma de 2000 elevó este porcentaje a 30% para las elecciones legislativas. regionales y municipales. las iniciativas de inclusión de cuotas de mujeres se iniciaron en 1994.

y significaron un acelerador importante para la mejora de los niveles de representación política femenina. tuvo un incremento de 6 a 23%. el porcentaje de representación de mujeres en los Parlamentos de estos países apenas alcanzaba 9%. Perú y República Dominicana vieron cómo ese porcentaje promedio se duplicó. a partir de la primera mitad de la década de los noventa. Costa Rica. Tras la adopción de las cuotas. Argentina. Panamá. Paraguay. Brasil. Honduras. Bolivia. las plazas quedan abiertas y no pueden ser sustituidas con hombres N/R N/R No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas N/R Brasil 30 Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador N/R N/R 40 452 N/R . país que las adoptó tiempo después. la situación actual en la región se refleja en el cuadro 24. Ecuador. México. NORMAS SOBRE EL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA LEGISLACIÓN País Argentina Bolivia Exigencia de cuotas en las candidaturas (%) 30 301 Sanción por incumplimiento de cuotas en las candidaturas No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas Si no se cumple el número requerido de candidaturas femeninas. Como producto de toda esta tendencia de reformas para favorecer la participación de la mujer en la vida política. CUADRO 24. los cambios experimentados en estos países marcaron un antes y un después. llegando a 18%.172 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ De esta forma. Antes de la aplicación de la cuota.

lo cual sitúa el porcentaje de representación de hombres y mujeres en 50%. NORMAS SOBRE EL ENFOQUE DE GÉNERO EN LA LEGISLACIÓN (continuación) Exigencia de cuotas en las candidaturas (%) N/R 30 En ningún caso se incluirá más de 70% de un mismo género N/R 30 Una candidata mujer por cada cinco lugares No inferior a 30% del total de candidatos 33 N/R N/R Sanción por incumplimiento de cuotas en las candidaturas N/R N/R Amonestación pública y no inscripción de candidaturas N/R N/R No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas No inscripción de la lista si se incumple el sistema de cuotas N/R N/R País Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela 1 Cabe señalar que para la convocatoria a la elección de los miembros de la Asamblea Constituyente de 2006. 86 y 87. 2 El 45% aplica en las elecciones de 2005.). pp.LECTURA REGIONAL COMPARADA 173 CUADRO 24. el artículo 15 de la Ley Especial de Convocatoria a Asamblea Constituyente señala que: “deberá existir alternancia tanto en las listas plurinominales y uninominales en la elección de constituyentes”. Daniel (coord. N/R: No regulado. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina.. cit. respectivamente. nota 124. En las siguientes elecciones este porcentaje debe situarse en 50%. . FUENTE: Zovatto.

También existen otras consideraciones legales que procuran dar a la mujer una posibilidad real de acceso a los cargos en concurso. donde se señala que el juez electoral solicitará al partido que complete la cuota. Por último. mujer-hombre). sus plazas permanecerán abiertas y queda prohibida la sustitución con hombres. como ya se señaló. Un aspecto por destacar es el relacionado con las medidas establecidas en la normativa ante el incumplimiento de las disposiciones en la materia. Otras legislaciones estipulan que la ubicación en los listados de candidatos debe darse de forma alternada (hombre-mujer. es posible observar que la corriente predominante asigna cuotas específicas porcentuales de representación femenina en las listas de candidatos a cargos de elección popular. en forma específica. estas cuotas se ubican en rangos que van de 30 a 40% de la representación. Otra modalidad. Hay que tomar en cuenta que sin un precepto coercitivo. lo cual obliga a los partidos a ajustarse a lo normado ante el riesgo de quedarse sin participación. . consiste en colocar las candidaturas femeninas con base en un criterio numérico. Así. vacío que en los estatutos de algunos partidos políticos se llena con disposiciones de uso interno.174 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Si se analizan las características de las legislaciones. Resulta interesante mencionar. algunas legislaciones se refieren a que la incorporación de candidaturas femeninas se realice en puestos con posibilidades de resultar electas (Argentina. debe destacarse que pese al enfoque que se da a este tema en varios países de la región. En general. los casos de la legislación mexicana y peruana. En ese sentido. que señale que debe haber por lo menos una candidata mujer por cada cinco lugares en las listas. las normas quedan como meros enunciados y no se cumplen. como en Ecuador. Caso especial es el de Brasil. reconociendo la calidad genérica tanto en hombres como en mujeres. que se adaptan a estas tendencias de inclusión. aún quedan siete naciones que carecen de leyes que regulen en función de la equidad de género. en la mayoría de los casos las sanciones establecidas se vinculan directamente con la no aceptación de la inscripción de la lista respectiva. utilizada en Paraguay. La relevancia de este tratamiento legal reside en que equipara a ambos géneros en la oportunidad de candidaturas y no da a ninguno un trato de minoría. Costa Rica). y si no hubiere mujeres en número suficiente para cumplirlas.

El Salvador. en Ballington. Sin embargo. otorgándoles entre 30 y 40% de representación en Argentina. . Nicaragua. 20. Chile. el verdadero reto consiste en garantizar su implementación en la práctica. con la excepción de tres países: Costa Rica. de disposiciones tendentes a vincular a las mujeres en sus cargos directivos. Daniel. Más allá de los números. p. mientras que en aquellos que no las han establecido apenas llega a 14%. Un análisis más detallado revela que en los once países que han establecido cuotas en sus legislaciones la representación alcanza en promedio 22%. Mujeres en el Parlamento. En este sentido. Argentina y recientemente Perú.. op. 149 Griner. un balance de los efectos de la aplicación de regulaciones positivas con criterio de género nos permite señalar lo siguiente: 1) La implementación de las cuotas en la región es muy reciente. c) La incorporación. 148 Al respecto véase: http://www. Sin embargo. “Mujeres y poder político en Latinoamérica”.148 la región tiene un promedio de participación femenina en cámaras bajas del orden de 19%. según cifras de la Unión Interparlamentaria. 2002. y Méndez. y de 5 a 12% en el Senado en dicho lapso (medias regionales para América Latina). cabe apuntar que la representación femenina en las cámaras bajas de la región se incrementó de una media de 9% en 1990 a 15% en 2002.LECTURA REGIONAL COMPARADA 175 En suma. J.org/wmn-e/world. 326.147 b) Actualmente. estas cifras están lejos aún de garantizar una masa crítica de mujeres. Costa Rica. Steven y Zovatto. Suecia. Brasil. se utilizan algunos criterios para evaluar la efectividad de estas medidas. Paraguay y Venezuela. Mala.149 2) La evidencia latinoamericana indica que si bien las cuotas pueden establecerse en forma de legislación. en los estatutos de algunos partidos. International IDEA. una tarea difícil indis147 Htun. Perú. nota 136. Entre ellos destacan: a) El porcentaje de mujeres que ha logrado representación en los Congresos.ipu. cit. M.. aunque importantes.htm. por lo que aún no se cuenta con un periodo suficiente de vigencia para medir su funcionamiento efectivo. p.

La aplicación de cuotas: experiencias latinoamericanas. 183. B. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 8 de abril de 1997. . en: www. Las cuotas rendirán frutos en la medida en que estos mecanismos estén acompañados por procesos de cambio capaces de generar un tejido social más equilibrado entre géneros. y que el debate en torno a la adopción de cuotas ha permitido que se piense que las mujeres son profesional y políticamente capaces de ocupar cargos públicos. Peschard150 señala que su uso ha sensibilizado a la población sobre el problema de la desigualdad. Foro de las Américas.iadb. En este sentido. cabe destacar que pese a los avances registrados en la materia. 151 Deruyttere. Lima. Minorías étnicas Si en relación con las reformas en materia de género el proceso ha sido lento y presenta aún carencias sustantivas. el acceso al financiamiento político y la democratización interna de los partidos son condiciones importantes para lograr esa equidad. los especialistas coinciden en que estas regulaciones atacan el problema de la subrepresentación de las mujeres pero no sus causas.176 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ tintamente del país donde se introduzca. Anne. 1. 2003. resulta sorprendente que en una región del continente con un alto grado de presencia de etnias aborígenes exista una ausencia casi total de normas referidas a la inclusión política de grupos étnicos. Para concluir.151 con la División de la Población de la Comisión Econó150 Peschard. 3) El establecimiento de cuotas ha tenido un importante efecto simbólico. de ahí que deben entenderse como instrumentos temporales. “Pueblos indígenas y desarrollo sostenible: el papel del Banco Interamericano de Desarrollo”. Informe de Taller. p. org. el vacío es prácticamente total con respecto a otros sectores de la población tradicionalmente subrepresentados. International IDEA. Así. “El sistema de cuotas en América Latina. Panorama general”. como punto de partida para el desarrollo de nuevos mecanismos que impulsen y fortalezcan la participación política de las mujeres. Jacqueline. por ejemplo. p. Se estima que en América Latina la población indígena es de unos 40 millones de personas.

La acción colectiva de los pueblos indígenas. no todas las referencias en que se reconoce expresa o implícitamente la presencia de grupos étnicos diversos se han complementado con normas relacionadas con la participación política de estas poblaciones. 152 Bello. Etnicidad y ciudadanía en América Latina. 2004.LECTURA REGIONAL COMPARADA 177 mica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Perú y Venezuela. ello arroja un vacío importante en la búsqueda de una integración real de estas etnias en el desarrollo social. 22. que se expresan en su reconocimiento constitucional. 153 Ibidem. En algunos países. Panamá. como en Bolivia y Guatemala. . pues en ellos los grupos étnicos han tomado conciencia de la necesidad de transformar sus relaciones con el Estado y la sociedad nacional. En ese sentido se ha pronunciado la CEPAL al señalar: Existe un conjunto de países en que se registran escasos avances en el reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas. así como a corregir las injustas condiciones en que viven. México. Colombia. donde se les sigue negando la participación y aún se desea que se “integren” a la vida nacional. estos sectores representan más del 40% de la población. En estos países la existencia de conflictos es casi obvia. Nicaragua. los pueblos indígenas llegan en la región a aproximadamente 8% de los números demográficos. 29.152 Si bien es cierto que en los últimos años los Estados latinoamericanos han realizado profundos cambios en relación con los grupos étnicos o pueblos indígenas. p. económico y político de las naciones que integran la región. p. Álvaro. y el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Celade). Santiago de Chile. Las principales reformas han sido las siguientes: 1) Bolivia: la reforma constitucional de 2004 otorgó a las agrupaciones indígenas el derecho de postular directamente candidatos a cargos de elección popular.153 Los países latinoamericanos que han reformado su legislación sobre la participación política de las etnias son: Bolivia. sin que se consideren sus especificidades socioculturales. Hay otros países —la mayoría— en que se han implementado importantes reformas jurídico-legales y aplicado diversas medidas políticas destinadas a otorgar derechos específicos a la población indígena. CEPAL-GTZ.

Sin embargo. En la última reforma constitucional de 2004 se garantiza a cada comarca indígena una cantidad mínima de diputados en la Asamblea Nacional. cabe advertir que esto se refiere a elecciones de consejos regionales. 6) Perú: si bien ni la Constitución ni la Ley Electoral o de Partidos norma la participación de sectores indígenas. creole. Asimismo. 7) Venezuela: la Constitución Política garantiza el derecho de los pueblos indígenas a la participación política y señala la obligación del Estado de garantizar su representación en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades federales con población indígena. respectivamente. Indica específicamente que en ciertas circunscripciones el primer candidato de toda lista presentada deberá ser misquito. la ley que regula las elecciones municipales establece la obligatoriedad de otorgar un porcentaje (15%) de las candidaturas a representantes de los consejos regionales a poblaciones nativas e indígenas. 5) Panamá: el tema de la asignación territorial de curules a las etnias indígenas es materia constitucional desde 1983. y faculta que se emita una ley especial para asegurar la participación de los grupos étnicos y minorías políticas en la Cámara de Representantes. . como en Chiapas y San Luis Potosí. establece que los pueblos indígenas eligen tres diputados de acuerdo con lo que se establezca en la ley electoral. En el cuadro 25 se presenta la normativa legal vigente en los países de América Latina que cuentan con regulación sobre la participación política de las poblaciones indígenas. sumo o mestizo. 3) México: en algunos estados se establecen disposiciones en el sentido de que en las demarcaciones geográficas donde exista población indígena se buscará la nominación de candidatos que representen a los grupos étnicos.178 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ 2) Colombia: la Constitución creó una circunscripción nacional especial para elegir dos senadores por comunidades indígenas. 4) Nicaragua: la Ley Electoral dispone que los partidos están obligados a otorgar espacios a minorías étnicas en ciertas demarcaciones de las regiones autónomas de la Costa Atlántica.

México . en los distritos y municipios con población predominantemente indígena.LECTURA REGIONAL COMPARADA 179 CUADRO 25. usos y costumbres. vicepresidente. senadores. constituyentes. La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Habrá un número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas. Artículo 171 de la Constitución. Colombia Artículo 176 de la Constitución. en los municipios con población mayoritariamente indígena. cumpliendo los requisitos establecidos por ella. alcaldes y agentes municipales en igualdad de condiciones ante la ley. diputados. los partidos políticos incluirán en las planillas para la renovación de ayuntamientos a miembros que pertenezcan a las comunidades indígenas de dicho municipio. los partidos políticos preferirán registrar candidatos a ciudadanos indígenas. y que en las planillas para la integración de los ayuntamientos. El Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. REFERENCIAS LEGALES A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS País Referencia legal El artículo 222 de la Constitución señala que la representación popular se ejerce a través de los partidos políticos. la población indígena de esos municipios esté proporcionalmente representada. Bolivia El artículo 224 indica que las agrupaciones indígenas pueden postular directamente candidatos a presidente. concejales. El artículo 33 de la Ley Electoral del Estado de San Luis Potosí establece que. previo proceso de selección interna respetando sus tradiciones. Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes. agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. El artículo 37 del Código Electoral de Chiapas señala que.

El artículo 10 de la Ley de Elecciones Municipales estipula que en las listas de candidatos a elecciones regionales debe existir 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia. basta una mirada a la realidad política de la región para reconocer que se necesitan reformas que propicien la equidad en la representación política de las poblaciones indígenas. Se trata de un problema para el cual hace . lo cual deja una tarea pendiente en el proceso de fortalecimiento de la democracia participativa e igualitaria. El artículo 186 de la Constitución dispone que los pueblos indígenas elegirán tres diputados de acuerdo con lo que se establezca en la ley electoral. porque las disposiciones vigentes no son excluyentes. respetando sus tradiciones y costumbres. El artículo 147 de la Constitución Política sostiene que a cada comarca y a la provincia de Darién les corresponderá elegir el número de diputados con que cuentan al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional de 2004. El artículo 125 de la Constitución Política garantiza el derecho de los pueblos indígenas a la participación política y la obligación del Estado de garantizar la representación indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades federales con población indígena. FUENTE: elaboración propia. REFERENCIAS LEGALES A LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS POBLACIONES INDÍGENAS (continuación) País Nicaragua Referencia legal El artículo 142 de la Ley Electoral obliga a los partidos a otorgar espacios a minorías étnicas en ciertas demarcaciones de las regiones autónomas de la Costa Atlántica. Panamá Perú Venezuela El examen efectuado muestra que los marcos normativos latinoamericanos son insuficientes. Aunque hay quienes argumentan que no es necesario legislar a estas poblaciones de forma específica.180 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ CUADRO 25.

en constructores de propuestas para la sociedad. y es así como hoy día la problemática indígena se encuentra en casi todas las agendas de la región. ya sea institución o autoridad. en el cumplimiento de estas funciones muchos partidos políticos no han estado a la altura de los desafíos económicos y sociales y no han logrado cumplir eficazmente su papel de intermediarios. 24. 424. 2002. p.LECTURA REGIONAL COMPARADA 181 falta buscar una solución. sin perjuicio de los avances logrados. p. en el mejor de los casos simbólicos. por eso los avances ocurridos sólo pueden ser leídos como eso. que sin embargo existen. El profundo hiato entre las grandes promesas electorales y Ibidem. pueda sostener abiertamente posturas asimilacionistas o racistas como las que existieron en el pasado. Julieta. En palabras de Abal Medina y Suárez Cao:155 …los déficit en la función gubernativa son los que más claramente explican la decepción colectiva con el desempeño de los partidos mismos. Juan y Cavarozzi. Como bien ha señalado la CEPAL. Konrad Adenauer. aún queda un largo camino por recorrer: Tras 10 años de reformas constitucionales. Juan y Suárez Cao. sólo genera expectativas y frustraciones. 155 154 . en Abal Medina. los distintos partidos que ocuparon los gobiernos no fueron finalmente capaces de mejorar el nivel de vida de los ciudadanos… Es este fracaso el que explica en gran medida el deterioro de las capacidades articulatorias y representativas de los partidos. en agregadores de intereses y sujetos de representación social. es posible señalar. Buenos Aires. la percepción del fracaso se torna evidente. como avances. Deben convertirse en canalizadores de demandas e intereses. El asedio a la política. En el nuevo siglo. sin equivocarse. Marcelo (comps. aunque está claro que queda mucho por hacer.). en administradores de gobierno. “Post-Scriptum. Abal Medina. Recorriendo los senderos partidarios latinoamericanos en la última década”. Decir esto no significa desconocer que se han producido enormes avances con respecto a las décadas anteriores. encubiertos por una retórica que no resuelve el fondo de los problemas y que. que muchos de los cambios sólo respondieron a objetivos superficiales. y asimismo es difícil que alguien. Candidaturas independientes En una democracia los partidos políticos deben desempeñar las funciones básicas relacionadas con la representación y la participación. a mayor redundancia.154 4. Sin embargo.

claramente diferenciado de la competencia partidaria. tiene en el denominado déficit de la representación de los partidos políticos su principal anclaje. Dieter et al. 158 Véase Peza. la sensación de que la política actúa como mera arena autorreferencial en la que los distintos actores pelean por acceder a los beneficios del aparato estatal despreocupándose por la suerte de las poblaciones. en consecuencia.156 y agrega: …este derecho a presentar candidaturas independientes. (comps. Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. cit. en la búsqueda por parte de los ciudadanos de otras alternativas para canalizar sus intereses.182 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ los más que mediocres logros de gestión acentuó. Comisión de Asuntos Constitucionales. p. 7. en Nohlen. La situación descrita ha incidido en una severa crisis de credibilidad en los partidos políticos y. ¿Qué entendemos por candidatura independiente? Raúl Ferreyra sostiene que la candidatura independiente es la nominación para ocupar un cargo electivo. la aparición de estas nuevas instancias de representación ha tenido sus efectos en la vida jurídica de los Estados y de los partidos. y las legislaciones también han debido adaptarse para regular su participación en la vida política. nota 95. “Sobre las candidaturas electorales independientes de los partidos políticos”. José Luis de la.157 Claramente. . 157 Idem. Raúl. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. el principio de igualdad en el curso y decurso del proceso electoral estatal. “Candidaturas independientes”. que se convertían para ellos en meros mercados electorales. 5 de agosto de 2002.). Como señala De la Peza158 al referirse a la existencia de movimientos y agrupaciones no institucionalizadas: 156 Ferreyra. ello ha motivado el surgimiento de candidaturas y movimientos políticos independientes. 618. cuyo rasgo peculiar y sobresaliente consiste en que tal oferta política se realiza sin el concurso ni principal ni complementario de un partido político. en la mayoría de los casos. donde se trata de poner pie de igual de oportunidades a los individuos que concurren personalmente y los individuos que concurren nominados por un partido político. Sin que sea del todo cierto ni exacto. exposición presentada en las Jornadas sobre Reforma Política y Constitucional. es esgrimido en forma frecuente como basamento más sólido de este tipo de candidaturas. p..

Chile. 10 países de la región mantienen el monopolio de la representación política en los partidos. Por el contrario. Honduras. ocho países (Bolivia. en su artículo 19. En efecto. en este sentido. Paraguay. . El artículo 222 de la Constitución señala que la representación popular se ejerce a través de los partidos políticos. en las que se presupone la actuación conjunta de la sociedad civil. agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. 2) Chile. República Dominicana y Venezuela) reformaron sus legislaciones para permitir las candidaturas independientes en el régimen político electoral. y ha ido avanzando hasta ser reconocidos como sujetos de representación popular en los niveles legislativo y presidencial. señala que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. La Constitución Política. Ecuador. en su artículo 108. 3) Colombia. lo que se traduce en la exigencia de regular las condiciones en las cuales los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por los partidos pueden presentarse como candidatos a los cargos electivos. si bien en algunos casos se da solamente en el nivel de candidaturas presidenciales y de diputados. la historia reciente de América Latina muestra que las reformas han avanzado hacia la incorporación de otras formas de participación política fuera de los partidos. el diseño de normas que transformen esta realidad práctica en tipos jurídicamente relevantes. sobre todo tratándose de cuestiones políticas. Desde una perspectiva histórica.LECTURA REGIONAL COMPARADA 183 …es necesario. en el nivel presidencial. con eficacia operativa. cabe advertir que la tendencia a incorporar agrupaciones y candidatos independientes al desarrollo político latinoamericano se inició en el ámbito municipal. agrupaciones y candidatos independientes. En el ámbito nacional. postula como principio que los partidos políticos no podrán tener privilegio alguno o monopolio de la participación ciudadana. Colombia. Los países que permiten las candidaturas independientes han regulado de la siguiente manera: 1) Bolivia. Entre ellas se cuentan movimientos políticos. La Constitución.

Asimismo. En forma expresa. permite la postulación de las candidaturas independientes. 8) Venezuela. la ley electoral.. provincial y municipal como candidaturas accidentales en cada elección (artículo 76). CANDIDATURAS INDEPENDIENTES Candidaturas independientes País Presidente Bolivia Chile Colombia Ecuador Honduras Paraguay República Dominicana Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí1 Diputados / senadores Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí1 Municipios Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí1 Monopolio de los partidos políticos No No No No No No No . postular candidaturas. en su artículo 67. la Ley Orgánica del Sufragio indica que las postulaciones de candidatos podrán ser efectuadas por los partidos políticos y por los grupos de electores. 6) Paraguay. CUADRO 26. permite a los ciudadanos y ciudadanas y asociaciones con fines políticos. en el artículo 5o. El cuadro 26 muestra la situación actual de la región con respecto a la regulación de otras formas de representación política. La ley electoral se ocupa también del tema de las candidaturas independientes. El artículo 125 de la Constitución establece la libertad ciudadana de asociarse en partidos y movimientos políticos. 5) Honduras. El artículo 98 constitucional establece que pueden presentarse como candidatos los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos políticos. 7) República Dominicana.184 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ 4) Ecuador. La Constitución. las que pueden presentarse en los niveles nacional.

podrá haber candidaturas independientes para el cargo de diputado a la Asamblea Nacional a partir de las elecciones de 2009.LECTURA REGIONAL COMPARADA 185 CUADRO 26. estas agrupaciones deben cumplir con los mismos requisitos que un partido político. por reforma constitucional de 2004.). nota 124. Ello es así porque la hegemonía de los partidos políticos se ve socavada . cit. que este tema es objeto de un amplio debate. Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina. empero. 4 El monopolio de los partidos políticos es aplicable para las elecciones de presidente y congresistas. Cabe señalar. CANDIDATURAS INDEPENDIENTES (continuación) Candidaturas independientes País Presidente Venezuela Panamá Perú Guatemala Argentina Brasil Costa Rica El Salvador México Nicaragua Uruguay Sí No No No No No No No No No No Diputados / senadores Sí Sí2 No No No No No No No No No Municipios Sí Sí Sí Sí No No No No No No No Monopolio de los partidos políticos No Sí3 Sí4 Sí4 Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí 1 Nótese que en República Dominicana existe la figura de las agrupaciones políticas que pueden presentar candidaturas para cargos de elección popular. 141. FUENTE: Zovatto. p. 2 En Panamá.. 3 Se mantiene el monopolio de los partidos políticos para las candidaturas de presidente de la República. sin embargo. Daniel (coord.

160 159 .161 Por su parte. El principio democrático implica que todo ciudadano puede ser electo sobre la base de su propio programa. Raúl.. quien intentó postularse como candidato independiente en México para los comicios de 2006. más amplio será el derecho de libertad política del que se goce en esa comunidad. Ferreyra manifiesta: …una sociedad abierta y democrática no debería confinar a nadie. 20. sin embargo. Jorge Castañeda. cuando llegan al poder. p. los opositores a las candidaturas independientes piensan que éstas debilitan el sistema de partidos y que. están alcanzando importantes niveles de incursión en la dinámica política latinoamericana.159 En sentido similar. Al respecto. cit. compatible con un sistema similar para todos. Dentro de este esquema la limitación del derecho de participación política de los candidatos independientes no aparece como necesariamente justificada. Ferreyra. no disponible.186 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ por la presencia cada vez mayor de este tipo de organizaciones. Puede pensarse que uno de los rasgos fundamentales de una sociedad bien ordenada es aquel donde cada persona tenga un derecho igual al sistema más amplio de libertades básicas. Cuanto más generoso y recepticio sea el régimen jurídico para permitir la postulación de candidatos. muchas veces carentes de la estructura necesaria para articular y poner en práctica un buen programa de gobierno. Los defensores de las candidaturas independientes señalan que el cercenar a los individuos su derecho a participar en la gestación y dirección de la política estatal puede estar reñido con la igualdad de oportunidades garantizada en las Constituciones. nota 156. ex secretario de Relaciones Exteriores de México.160 ha señalado lo siguiente: …la idea de democracia implica no sólo la posibilidad de elegir sino la de poder ser electo sin la condición de aceptar un programa. Jorge Castañeda. 161 Página Web de Jorge Castañeda. op. una ideología y una estructura predeterminada como la de los partidos. acudió a la Corte Interamericana de Derechos Humanos para presentar una queja contra las autoridades electorales mexicanas que rechazaron su candidatura independiente a las elecciones presidenciales de 2006. mientras que respete la legislación y cumpla con las condiciones razonables que impone la ley. su propia ideología y con la estructura de campaña electoral que sea capaz de crear.

documento de trabajo. se han promulgado normas para incorporarlos a la vida jurídica del Estado. Perú. Arturo. 5.LECTURA REGIONAL COMPARADA 187 no tienen el amarre necesario para asegurar la gobernabilidad. Guatemala y Ecuador. Transfuguismo político El transfuguismo es uno de los problemas que afectan a los partidos políticos y los principios de representación y gobernabilidad del sistema democrático. Georgetown University-Círculo de Montevideo. apelando a discursos populistas o plebiscitarios que han contribuido a las crisis institucionales de países como Haití. la experiencia demuestra que estas nuevas formas de representación política en ciertos países cuentan con la aceptación de grandes sectores de la ciudadanía. De igual manera. abandona la formación política en la que se encon162 Valenzuela. a fin de regular los términos de la competencia política. la realidad latinoamericana muestra que en muchos países de la región se despojó a los partidos del monopolio de la representación política que habían mantenido durante varias décadas. En ese sentido. por lo que necesariamente. candidaturas que al no estar ancladas en estructuras partidarias tienden a impulsar a líderes que al llegar al poder tienen pocas bases organizativas para gobernar. “Partidos políticos y el desafío de la democracia en América Latina”. Madrid. Éste se entiende como “aquella forma de comportamiento en la que un individuo.162 Sean cuales sean los argumentos de aceptación o rechazo hacia formas diferentes de participación a los partidos políticos. caracterizado como representante popular democráticamente elegido. Valenzuela expresa lo siguiente: El débil enraizamiento de los partidos políticos contribuye al fenómeno de las candidaturas independientes impulsadas por los medios. Sin embargo. su reciente introducción en la vida política de la región no nos permite determinar con certeza elementos definitivos de juicio para determinar su impacto y afirmar si estos mecanismos han contribuido o no a mejorar la representatividad y la canalización de los intereses de la ciudadanía. . 1998.

atenta contra la voluntad popular y constituye incluso un ejemplo de corrupción personal. En el centro de la discusión se encuentra el tema de la titularidad personal del escaño. la justicia entendió que. 164 Presno. dado que el artículo 54 de la Constitución Nacional en163 Reniu y Vilamala. más bien. En sentido contrario. algunos opinan que no se trata de un problema tan grave. Josep María.188 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ traba para pasar a engrosar las filas de otra”. Madrid. la pretensión de asegurar al máximo la fidelidad partidaria es una exigencia consustancial al sistema representativo democrático. las bancas pertenecen al legislador y no al partido. . El transfuguismo. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. por lo que este comportamiento aparece como jurídicamente inatacable. En virtud de ello. por consiguiente. otra interpretación jurídica ha señalado que. Miguel Ángel. Para algunos juristas. comporta una connotación moral negativa. Diccionario Crítico de Ciencias Sociales.163 Se trata de una conducta que. un individuo es dueño de su escaño y. para algunos. Esta interpretación provee de cobertura jurídica al transfuguismo. sin que ello signifique un falseamiento del proceso de expresión real de la voluntad popular. quienes se oponen al transfuguismo señalan que este comportamiento ocasiona una modificación en la legitimidad otorgada por los electores. con lo que los representantes no son los dueños de esa representatividad sino. una vez electo.es/info/eurotheo/diccionario/T/ transfuguismo. puede marcharse libremente a otro partido diferente del que lo presentó a las elecciones. a diferencia del caso de los senadores. En Argentina. un instrumento al servicio de su realización. Universidad Complutense de Madrid. Sin embargo.htm. fenómeno que viene cobrando una importancia cada vez mayor en América Latina en los últimos años. “La superación del transfuguismo político en las corporaciones locales como exigencia de una representatividad democrática”.ucm. la titularidad de un cargo público representativo constituye una habilitación normativa para la expresión de la representatividad conferida por los electores. Sin embargo. ya que en todos los países la naturaleza del juego democrático implica cambios de orientación en coyunturas específicas. ha sido objeto de amplios debates por sus efectos en la representación política. como en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional de España. disponible en: www. en el caso de los diputados. 1998. núm. 277.164 En suma.

175 habían cambiado de partido en 2005). se introdujo una reforma constitucional que pretendía acabar con los tránsfugas y ordenar el juego político. Dentro de sus principales puntos. puesto que la correlación de fuerzas resultantes de las elecciones sufre modificaciones que afectan a los demás elementos del sistema. este fenómeno no se ha visto reflejado en un proceso relevante de reforma. Aunque en algunos países como Argentina. el incremento del transfuguismo ha generado preocupación y propuestas para atacarlo.LECTURA REGIONAL COMPARADA 189 tiende que las bancas de senadores pertenecen a los partidos y no a los legisladores. Si bien este tema no ha sido aprobado mediante reforma constitucional. si bien el impacto del transfuguismo ha generado acciones para tratar de evitar este tipo de prácticas políticas. Brasil. favorece la inestabilidad política partidaria. se ha señalado que en la práctica el comportamiento del tránsfuga debilita el sistema de partidos. cit. que ve modificada la expresión de su voluntad política. — Supone el debilitamiento del sistema de partidos. pero fue postergada por un acuerdo entre el gobierno y la oposición. — Posibilita la generalización de la corrupción… y favorece a su vez el proceso de debilitamiento de la elite política ante la ciudadanía. más allá de su justificación jurídica. nota 163. En Brasil. la reforma pretendía introducir el concepto de “fidelidad partidista” para obligar a los políticos a mantenerse en un solo partido al menos durante una misma legislatura. Josep María. ante la severidad del problema (de 513 diputados elegidos en 2002. En América Latina. el especialista español Josep María Reniu y Vilamala ha señalado que del transfuguismo se desprenden algunas consecuencias:165 — Conlleva a un falseamiento de la representación… constituye una especie de estafa política al ciudadano. entre otros.. 165 Reniu y Vilamala. Desde el punto de vista político. . México y Perú. En ese sentido. deteriora la cultura democrática y distorsiona efectivamente la representatividad surgida de las elecciones. afecta la credibilidad no sólo del tránsfuga en cuestión sino del conjunto de la clase política. lo cierto es que no han prosperado las iniciativas para regularlo expresamente. op.

donde se firmó un Código Ético para la Política en el cual las organizaciones firmantes se comprometieron a “no utilizar tránsfugas para constituir. electos o en funciones. más bien separa (por una ficción jurídica) a los electos. se abstuvieran de afiliarse. Un análisis de la situación latinoamericana muestra que la reforma en este ámbito ha sido prácticamente inexistente. 166 Expediente S-3751/05. . e incluso protocolario”.000 a 50. como sucede en Chile y Costa Rica. Los únicos países que regulan expresamente en su legislación el tema de los tránsfugas son Bolivia y Ecuador y. Asimismo. Argentina. en algunos casos. Además pretendía incluir en el Código Penal una multa de 5. y establecer sanciones en el reglamento del Congreso de la República. adherir o integrar un bloque político de un partido distinto al de su candidatura. En Perú se han presentado iniciativas parlamentarias para proponer una reforma constitucional que incorpore la figura del transfuguismo político como una falta merecedora de sanción. suscrito por el ministro de Administraciones Públicas y los representantes de 13 formaciones políticas españolas en julio de 1998.000 pesos y la inhabilitación de 4 a 10 años a quienes se cambiaran de partido. por jurisprudencia.190 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ en 2007 el Tribunal Superior Electoral lo incorporó por jurisprudencia. mantener o cambiar las mayorías de gobierno en las instituciones públicas. desincentivar el transfuguismo político a través de la adopción de medidas disuasorias de carácter económico. Senado de la Nación. el senador Eduardo Menem presentó un proyecto de reforma a la Ley de Ética Pública que pretendía que los legisladores nacionales. Brasil. la legislación vigente no presenta un tratamiento de este tema y. En efecto. tipificar la conducta del tránsfuga en el Código Penal. cabe señalar el acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las corporaciones locales. Entre estas iniciativas se encuentran: la revocatoria de mandato de los congresistas. congresistas o diputados. de los partidos políticos al darles carácter nacional. reglamentario. Asimismo. cuyo fin era articular previsiones concretas contra la práctica del transfuguismo en las corporaciones locales.166 Otro tipo de iniciativas para atacar el problema se ha dado también en otras regiones. como Canarias. En Argentina. como se detalla más adelante.

junto a la profunda crisis por la que atraviesan.168 En Ecuador. será pasable a su inhabilitación o separación definitiva. de conformidad con los reglamentos camarales y en aplicación del artículo 67. Ley de Partidos Políticos: “Artículo 29 (Inhabilitación y separación de alcaldes. quienes tendrán el plazo de 10 días para contestar. “Reforma electoral en Bolivia”.O. IV. se incorpore a un partido distinto de aquel por el que fue postulado o se declare independiente a cambio de prebenda o beneficio de naturaleza económica o política. R. vencido el cual y dentro de los cuatro días siguientes. En tal caso. concejales y agentes cantonales. 167 . se abrirá término de prueba. la Ley de Partidos Políticos señala: Artículo 28 (Separación de senadores y diputados). La referida ley también regula situaciones similares que se presentan con los alcaldes. a pesar de estas disposiciones. en donde el transfuguismo se ha producido sistemáticamente en cada legislatura durante los últimos 27 años. Cuando un alcalde. concejales y agentes cantonales). la Corte Nacional Electoral la correrá en traslado al o los demandados. procederá su separación temporal o definitiva. falta grave la acción por la que un senador o un diputado. por la Corte Nacional Electoral. desde el momento de su elección. Contra la resolución de la Corte Nacional Electoral no procede recurso alguno”.LECTURA REGIONAL COMPARADA 191 En Bolivia. inciso 4. Específicamente se señala la pérdida de la calidad de diputado por desafiliación. común a las partes. alcanza también al ejercicio de la concejalía. como señala Lazarte. y la efectividad de la regulación es casi nula. según corresponda. Constituye. de 10 días. del 24 de noviembre de 1978) establece en su artículo 23 sanciones para los diputados que se desafilien o sean expulsados por la agrupación política por la que fueron elegidos. Presentada la demanda. el transfuguismo político en Bolivia ha ido creciendo con el tiempo. Con la contestación o sin ella. Jorge. se pronunciará resolución fundamentada. a demanda del partido afectado y de acuerdo con el siguiente procedimiento: I. 168 Lazarte. II. La inhabilitación o separación del alcalde. incurriera en la falta grave a que se refiere el artículo anterior. con el debilitamiento de la adhesión ideológica de los militantes a sus partidos y la pragmatización de estos últimos.167 No obstante. de la Constitución Política del Estado y de la presente Ley. III. a demanda expresa del partido afectado. concejal o agente cantonal. entre otras. antes o después de tomar posesión del cargo. 73. estudio elaborado para esta investigación. el Código de Ética de la legislatura (Ley 16.

si bien con diferencias formales relevantes entre ellos y con cambios en el funcionamiento de hecho.192 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ En Brasil. Comencemos con las que guardan relación con el régimen de gobierno. En palabras de Jorge Lanzaro. en 2007. “una vez que entran en esta instancia. donde si bien la legislación no contempla normas taxativas al transfuguismo. dicho Tribunal instauró el concepto de “fidelidad partidaria” y estableció la obligación de todos los representantes de elección popular a mantenerse fieles a los partidos que los postularon. V. Con este fallo. Por último. Sobre este particular cabe apuntar las siguientes cuatro: 1) En materia de régimen de gobierno no se han producido en la región cambios significativos. Lanzaro. 169 . utilizada por los partidos que contemplan la figura del transfuguismo en sus estatutos como un mecanismo para evitarlo. la propuesta del magistrado Carlos Ayres Britto de revocar el mandato a quien cambie de formación política una vez electo. En Panamá. Todos los países siguen siendo presidenciales. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES Corresponde ahora formular algunas de las conclusiones principales que se desprenden de nuestro análisis. o lo que algunos expertos denominan un estilo parlamentarista de ejercer el presidencialismo. en Uruguay existen normas a nivel interno de los partidos para evitar el transfuguismo en las elecciones primarias. Éste es uno de los temas pendientes en el proceso de reforma electoral latinoamericano. para evitar el ‘transfuguismo’ de los perdedores. “Uruguay: reformas políticas en la nueva etapa democrática (19852006)”. la Constitución prevé la figura de la revocatoria de mandato a los diputados. estudio elaborado para esta investigación. en la misma temporada electoral los candidatos no están autorizados a cambiar de partido”. como ocurre con los llamados presidencialismos de coalición. la realidad latinoamericana muestra el crecimiento del transfuguismo político. Jorge. el Tribunal Superior Electoral respaldó de forma unánime.169 En suma. fenómeno ante el cual los sistemas electorales no han ideado mecanismos de control eficientes para fortalecer la institucionalidad de los partidos.

procuradurías o comisiones de los respectivos derechos). la mayoría de los países (14) cuenta con elecciones (presidenciales y legislativas) simultáneas o parcialmente simultáneas. así como por fiscalizar las actividades gubernamentales. y ha agravado los problemas de gobernabilidad. En este sentido. Ciertamente. a favor de la reelección inmediata. principalmente en cuanto el control del ejercicio del gasto público (contralorías o cortes de cuentas). la tendencia es favorable a su establecimiento. predomina la reelección de manera no inmediata. 3) En el nivel legislativo predomina la representación proporcional en listas cerradas y bloqueadas. Asimismo. particularmente cuando se lo combinó con elecciones legislativas no simultáneas. se mantienen los esfuerzos para alcanzarla. República Dominicana y Venezuela. Brasil. es decir. las principales conclusiones son: 1) Para la elección presidencial predomina la elección por mayoría absoluta o especial con previsión de dos vueltas. además de otras encargadas de velar por la protección no jurisdiccional de los derechos humanos (defensorías. 4) Se observa una tendencia a otorgar autonomía técnica al Ministerio Público en los sistemas presidenciales. centrándose en las relaciones Legislativo-Ejecutivo. Para atender este rezago. sin embargo. 2) En materia de reelección presidencial. sin embargo. aunque con resultados diversos en los diferentes países latinoamericanos. hacia la renovación o racionalización de los sistemas presidenciales de los respectivos países. que marcharon en sentido contrario. el ballotage no ha estado en varios países a la altura de las expectativas. Colombia. en general.LECTURA REGIONAL COMPARADA 193 2) Los procesos de reforma política sobre los regímenes de gobierno de América Latina han estado orientados. las reformas recientes han incorporado a los sistemas políticos instituciones encargadas de velar por la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental. . 3) La ausencia de mecanismos de rendición de cuentas ha sido una de las principales carencias institucionales de la región. sin perjuicio de las cinco reformas realizadas en Argentina. En cuanto a los sistemas electorales. en algunos de ellos la pretendida autonomía técnica todavía es más un postulado constitucional que una realidad.

que favorecen el valor de la representación (aunque no demasiado) por encima del valor de la eficacia. en términos generales la región debe todavía ganar madurez política a fin de ver los mecanismos de democracia directa como instrumentos para consolidar el sistema democrático. y posiciones conservadoras o tradicionalistas en otros. en América Latina la mayoría de los Ejecutivos ha tenido serios problemas durante las últimas décadas a la hora de armar las mayorías necesarias en el Legislativo (gobiernos divididos). su uso a escala nacional ha sido más bien modesto y altamente concentrado en un número reducido de países. 4) Con respecto a los mecanismos de democracia directa. b) En estas casi tres décadas se ha producido un aumento del número efectivo promedio de partidos políticos. la aplicación de estos mecanismos ha obtenido un resultado mixto. provocándose que pese a contar con presidentes fuertes (buenos niveles de apoyo popular y considerables facultades constitucionales) hayan enfrentado problemas de gobernabilidad y de bloqueo legislativo al encontrarse en minoría en el Congreso. pero no suele ser proporcional a la totalidad de su fuerza electoral. ha traído. En este sentido. En particular a principios de los años noventa cobró fuerza la tendencia a expandir dichos mecanismos en busca de mayores niveles de participación ciudadana para corregir la crisis de representación y enfrentar los problemas de gobernabilidad. pero no sustituyen. a las instituciones de la democracia representativa. c) Consecuencia de todo ello. 5) En materia de organismos electorales. entre otras. No obstante. el análisis de la experiencia latinoamericana muestra su progresiva incorporación en los cuerpos legales de la región. se observan en la región dos tendencias: .194 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ Esta predominancia de los sistemas electorales proporcionales. tres consecuencias principales: a) Los partidos pequeños tienen la oportunidad de obtener representación. Asimismo. que complementan. oscilante entre intentos de manipulación neopopulistas por parte de los presidentes en algunos casos.

En lo relativo a la reforma en el sistema de partidos políticos destacan los siguientes aspectos: 1) Democracia interna de los partidos. b) Su posterior elevación al nivel constitucional con garantías para su autonomía e imparcialidad. si bien han sido significativos y van por el camino correcto al incrementar el control y la transparencia al interior de los partidos. relacionadas con la organización de los comicios. es necesario continuar con el fortalecimiento de las estructuras democráticas internas. por una parte. y asumiendo mayores responsabilidades y funciones. transformándose de órganos temporales a permanentes. la mayoría de las veces se encomienda a los organismos electorales tanto funciones administrativas. también en algunos países. Por ello. órganos de control débiles y un régimen de sanciones bastante ineficaz. al de elecciones internas (cerradas o abiertas). Por ello. En este sentido. Sin embargo. la experiencia comparada permite concluir que la sola existencia de una reglamentación del financiamiento de la vida política o del financiamiento público no protege a los países de los escándalos político-financieros. La región se ha caracterizado por la regulación abundante. en lugar de reunir en un solo organismo ambas funciones. consistentes en la resolución de los conflictos surgidos durante su desarrollo. 2) Financiamiento de los partidos políticos. se han creado organismos electorales distintos para encargarse de la organización o administración de los comicios. por la otra. .LECTURA REGIONAL COMPARADA 195 a) La creación legislativa de un órgano administrativo y/o jurisdiccional especializado en materia electoral. durante el periodo bajo análisis. acompañada de bajos niveles de transparencia. En este sentido. y de la resolución de los conflictos que surgen con motivo de los mismos. como jurisdiccionales. siguen siendo parte de un proceso lento y gradual. En estas tres décadas la región ha generado reformas con una tendencia cada vez mayor a pasar de procedimientos de designación de autoridades y candidatos en manos de las cúpulas. Estos cambios.

El surgimiento y regulación de esas candidaturas ha significado el rompimiento del monopolio de los partidos a nivel presidencial en ocho países. Todavía queda mucho por hacer. 3) Mecanismos de discriminación positiva. 5) El transfuguismo político. Como se desprende de lo señalado. no ha generado a la fecha instrumentos de reforma significativos. es probable que se vuelva de atención obligada en los siguientes procesos reformadores. aunque la región ha incluido en un número significativo de países (11) medidas para asegurar la inclusión femenina en los espacios políticos. a excepción de Bolivia. En el caso de la participación política de la mujer. se trata de un tema reciente sobre el cual aún no se pueden sacar conclusiones claras en cuanto a sus efectos. por lo cual es probable que futuros cambios deban considerar esta variable. re- . Es por eso que la nueva generación de reformas debe avanzar en la línea de fortalecer los órganos de control y crear un verdadero y eficaz régimen de sanciones. En efecto. en América Latina se han dado importantes avances en relación con la reforma política y electoral. la experiencia muestra que el descrédito general de los partidos ha generado una aceptación importante de estas nuevas formas de participación. existe aún en América Latina una gran distancia entre las normas y las buenas prácticas. 4) La dinámica política de los países de la región ha requerido procesos de reforma para incorporar las candidaturas independientes. no sólo en la regulación sino fundamentalmente en la práctica política.196 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ pese a los avances en la regulación del financiamiento. En materia de participación política de minorías étnicas. América Latina debe seguir avanzando en la línea de garantizar la paridad de género. y en específico de las poblaciones indígenas. identificado como uno de los principales problemas que enfrentan los partidos políticos de la región. más recientemente. y ante el crecimiento de este fenómeno en la vida partidaria. Brasil. existe un vacío importante de regulación. Sin embargo. cabe señalar que los marcos normativos siguen siendo insuficientes para garantizar el acceso político a sectores que tradicionalmente han sido subrepresentados. A pesar de que su incorporación legislativa ha sido reciente. Ecuador y.

debe destacarse que en términos generales muchas de estas reformas no han dado los resultados esperados debido a los siguientes factores: a) Muchas de ellas se han efectuado de manera coyuntural. Los partidos y sus líderes.. ejercer influencia sobre las políticas públicas. hay mucho de “gatopardismo” y de falta de voluntad para acatarlas. una vez elegidos. los actores políticos no eligen instituciones para aumentar la eficiencia social sino para maximizar su probabilidad de ganar cargos y. En otras palabras. primer semestre de 2003. conspiración que les resulta fácil de armar en razón de que controlan los órganos encargados de plasmarla.170 en el mundo real la elección de instituciones comporta una interacción estratégica en la que diversos actores con preferencias diferenciadas deciden según su propio interés.. llegara a aprobarse. Como señala Osvaldo Hurtado: . Una muestra de su conducta utilitaria es el hecho de que los partidos Colomer. con un enfoque más táctico que estratégico. Gabriel L. Política y Gobierno. para obtener beneficios concretos a favor de una fuerza o fuerzas políticas en el corto plazo. o mermada su influencia. En el caso de que. núm. como señalan Colomer y Negreto. con frecuencia se pronuncian por el segundo. México. 170 . “Gobernanza con poderes divididos en América Latina”.. 1. Josep M. En efecto. debido a circunstancias singulares. manipulan su puesta en práctica o simplemente no cumplen las nuevas disposiciones.LECTURA REGIONAL COMPARADA 197 querida para fortalecer la institucionalidad democrática en los diferentes países.frecuentemente el principal y más grande obstáculo que debe enfrentar una reforma política se encuentra entre quienes deben aprobarla y ejecutarla. si está de por medio la posibilidad de que pudieran ser afectados sus intereses. Enfrentados los partidos a decidir entre el interés de la democracia y el suyo. los individuos y los partidos que controlan o esperan controlar el Ejecutivo. suelen postergar su discusión y cuando se ven enfrentados a considerarla interponen toda clase de obstáculos para que siga su curso legal. suelen favorecer una fuerte concentración de poderes en la Presidencia. mientras que los legisladores ordinarios y los partidos que esperan perder la Presidencia en la siguiente elección tienden a apoyar reglas que incrementan el poder del Congreso. b) En muchos casos no existe un compromiso verdadero con las reformas. y Negreto. Por ejemplo. Sin embargo.

junto a una nueva manera de hacer política que ponga fin a los “políticos de negocios” y se encuentre firmemente enraizada en una nueva cultura política e institucional. y estableciendo mecanismos que faciliten la cooperación y la toma de decisiones sin descuidar los niveles de supervisión y control. Osvaldo. ¿qué tan viables son políticamente las diferentes opciones? Y. reequilibrando las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. aunque con variaciones sustanciales entre los distintos países. ¿cuál es el grado de viabilidad que las diferentes opciones tienen en relación con el contexto dentro del cual deben operar?. . Esta nueva agenda de reformas debe cumplir con el objetivo de buscar la cooperación y un balance adecuado entre representación y gobernabilidad. La primera. y viceversa. ¿cuáles opciones serían las más adecuadas para el caso concreto?. En particular debe buscar: 1) Mejorar la estabilidad y eficacia del régimen político. SGC-104. Elementos para una reforma política en América Latina. Sustainable Development Department Technical Papers Series. ha existido también bastante ignorancia y desconocimiento de parte de los actores que tienen a su cargo efectuar las reformas. ¿cuáles son los efectos deseados y los perversos o no queridos de cada una de las opciones?. Muchas se han llevado a cabo sin dar respuesta a preguntas clave como las siguientes: ¿cuál es el problema que queremos solucionar?. para los cuales hace falta desarrollar nuevos procesos de reforma. que la región aún tiene desafíos por enfrentar. por último: ¿qué experiencias comparadas podemos analizar para aprovechar la curva de conocimiento sobre el tema? Todo lo hasta aquí analizado arroja dos conclusiones principales. representación y eficacia. que durante las últimas décadas se han logrado avances importantes en materia de reforma política y electoral en el área latinoamericana. Banco Interamericano de Desarrollo. La segunda. ¿qué soluciones alternativas existen?.198 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ que se opusieron a determinadas reformas cuando fueron minoritarios las apoyaron al convertirse en mayoritarios.171 c) Además de falta de voluntad. así como entre estabilidad. 2005. ¿qué factores condicionan qué variables?. 171 Hurtado.

vinculada con el sistema electoral y los partidos políticos. democráticamente. ¿cómo damos respuestas institucionales eficaces a los problemas de la personalización del poder. de la desinstitucionalización de la política. entre otros. Reflexión final La nueva agenda de reformas que la región necesita en materia política y electoral debe dar respuesta. Debe asimismo ser capaz de dar respuesta a las tres crisis principales que atraviesa la región: a) la crisis de representación. ¿cómo creamos las condiciones de estabilidad política y de eficacia que aseguren la gobernabilidad?. ¿cómo conciliamos los objetivos de representación. y c) la crisis de eficacia relacionada con el Estado mismo. de participación y de gobernabilidad de manera equilibrada y eficaz?. a la fragmentación de los partidos y a la captura del Estado por parte de intereses privados? . 3) Lograr un mejor balance entre los objetivos de la representación. Durante los últimos años se puso demasiado énfasis en los aspectos de la representación y de la participación. si bien en grado diverso. la participación y la gobernabilidad. Ahora es necesario que la región se preocupe por mejorar la gobernabilidad. vía políticas públicas. fortalecer y democratizar los sistemas políticos para que puedan resistir. éstos no cuentan con los mecanismos institucionales idóneos para enfrentar severas presiones políticas. Hoy. b) la crisis de rendición de cuentas. ¿cómo diseñamos y ponemos en marcha un sistema político capaz de dar respuesta. como consecuencia de estas tres crisis y de la debilidad institucional que aqueja a la mayoría de los países de América Latina. sociales y económicas.LECTURA REGIONAL COMPARADA 199 2) Mejorar el desempeño del sistema político a través de un mejor rendimiento de los sistemas presidenciales. a los problemas de la pobreza y de la desigualdad?. a las siguientes interrogantes: ¿cómo logramos. los múltiples desafíos que enfrentan?. pero con énfasis en el fortalecimiento de la gobernabilidad sin perder en el camino demasiada representación. mediante diseño institucional. en especial la capacidad de los sistemas electorales para formar coaliciones cuyo objetivo sea crear mayorías que respalden a los gobiernos sin perder representación.

San José. hay que reformar las instituciones y las reglas. 19. nada erosiona más la vida democrática como el desprestigio y la parálisis de los partidos y su incapacidad para ofrecer respuestas eficaces a las demandas de la ciudadanía. y sobre todo de las recomendaciones.172 En suma. . Ludolfo. La sostenibilidad de la democracia. nada contribuye tanto a la credibilidad y a la consolidación de la democracia como el prestigio y la institucionalización de un sistema de partidos. así como por la calidad del liderazgo político. e incorporar a la paleta de colores la variedad de grises. p. a la clase política. “Reforma del Estado y reforma política”. No sólo se trata de reformar las instituciones de la democracia para lograr Parlamentos más eficientes y gobiernos más responsables.200 ZOVATTO / OROZCO HENRÍQUEZ A la hora del diagnóstico. pero la prioridad debe pasar por la institucionalización de un sistema democrático de partidos y el fortalecimiento de la calidad del liderazgo. 2004. o de modificar los sistemas bajo los que se eligen legisladores y gobernantes. y para bien. Costa Rica. Ésta importa y mucho. pasaría por una transformación radical de lo que se ha dado en llamar la clase política. Al decir de Lipset. Sin embargo. como advierte Ludolfo Paramio: …el éxito de la reforma del Estado. ponencia introductoria de la VI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. un diseño apropiado facilita la gobernabilidad democrática. tanto en el sentido de las reformas de la segunda generación como en la búsqueda de una nueva democracia ciudadana. La región no va a dar respuesta a los graves problemas de gobernabilidad sólo mediante la reforma constitucional o la ingeniería institucional. Los problemas actuales de la democracia regional no se resolverán si apostamos todo a la ingeniería constitucional. ya que permite crear los incentivos adecuados para mejorar el desempeño de las instituciones del sistema político. pero también hay que ayudar a cambiar. hay que escapar de la perversa lógica binaria —bueno o malo— tan característica de América Latina. la prioridad debe pasar por el fortalecimiento y la institucionalización del sistema de partidos. y a la inversa. En efecto. En este sentido. hay que crear ciudadanía. su profundización y con172 Paramio. En América Latina sobran ejemplos de cómo han fracasado intentos de esta naturaleza.

BELLO. De ahí la importancia de recuperar la credibilidad en la política. mixto”. en CASTILLO. Daniel. La financiación de la política en Iberoamérica. Recorriendo los senderos partidarios latinoamericanos en la última década”. 1998. El desafío del financiamiento político en América Latina. 2002.). Diccionario Electoral. de volverla más eficaz. El asedio a la política. “Financiamiento político público. San José. San José. y LÓPEZ. “Financiación de los partidos y las campañas electorales en Colombia”. y de manera urgente. de Héctor Fix-Zamudio. OEA-IDEA. Juan y CAVAROZZI. . De las normas a las buenas prácticas.LECTURA REGIONAL COMPARADA 201 solidación demandan el fortalecimiento e institucionalización de los partidos políticos. Introducción al derecho constitucional comparado. CEPAL-GTZ. pero sobre todo reconectarla con la gente. Daniel. Julieta. CALLE. de mejorar su calidad. Konrad Adenauer. 2004. Irma. a este proceso perverso y absurdo de una política vaciada de sociedad y de una sociedad vaciada de política. Etnicidad y ciudadanía en América Latina. Buenos Aires. en ABAL MEDINA. t. Pilar del y ZOVATTO. IFAI. Steven y ZOVATTO. M. San José. Álvaro. en GRINER. “Plebiscito”. ———. Marcelo (comps. Santiago de Chile. México. Los problemas de la democracia se solucionan con mejores partidos y no con outsiders. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. BIBLIOGRAFÍA ABAL MEDINA. ACKERMAN. México. Es apremiante y prioritario construir “capital político” que asegure el éxito de los futuros procesos latinoamericanos de reforma. Hay que poner fin. 1996. no su extinción. de acercarla a la ética. 2004. Paolo. trad. VI. 2000. Leyes de acceso a la información en el mundo. BISCARETTI DI RUFFIA.. Humberto de la. John y SANDOVAL. con política de mejor calidad y no con antipolítica. Fondo de Cultura Económica. J. La acción colectiva de los pueblos indígenas. II. 2005. de hacerla más transparente. ARAGÓN. Juan y SUÁREZ CAO. “Post-Scriptum. privado. IIDHCAPEL. Costa Rica.

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La propuesta consistía en la confección de un nuevo modelo “semipresidencialista” o “semiparlamentarista”. sino también frente a los gobiernos provinciales. 213 . REFORMAS AL RÉGIMEN DE GOBIERNO Distintas razones han confluido para la conformación del “hiperpresidencialismo argentino”. III. no sólo frente a las otras dos ramas del poder federal. originadas en la práctica constitucional. El Poder Ejecutivo resultó ganancioso. encumbrando al Poder Ejecutivo en desmedro de los otros poderes del Estado. La causa más importante de esa deformación ha sido la interrupción de la cultura y práctica democrática y los intereses corporativos que se fueron así nucleando en derredor de la figura presidencial. ex presidente de la Corte Suprema de Justicia. I. Reformas al régimen electoral. Reformas al régimen de gobierno. y estaba integrado por distintas personalidades. Carrió. Reformas al régimen de partidos políticos.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA Alberto Ricardo DALLA VÍA SUMARIO: I. que elaboró distintas propuestas sobre una reforma constitucional que tendría por objeto consolidar el sistema democrático recuperado en 1983. luego de un largo periodo de dictaduras militares. entre quienes se destacaba Genaro A. Dicho Consejo era coordinado por el doctor Carlos S. II. un organismo asesor de la Presidencia de la Nación durante el periodo del doctor Raúl Alfonsín. La crítica encontró cabida institucional en los “dictámenes” del Consejo para la Consolidación de la Democracia. Nino. de modo tal que una cultura del debate suplantara a la concertación de un modelo corporativo.

De allí que su proceso sea en verdad un proceso constitucional. En otro orden de cosas. Sin embargo. En el “núcleo de las coincidencias básicas” estuvo contenido el acuerdo político de obtener la reforma por parte del oficialismo. como igualdad real de oportunidades para varones y mujeres. presenta también llamativos déficit en cuanto a los límites de las competencias del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo para sancionar actos de contenido legislativo. debe señalarse que en la práctica constitucional argentina es éste un tema que. sino del propio texto constitucional. Facultades legislativas del presidente La formación y sanción de las leyes es un tema de especial importancia dentro del texto constitucional. por las razones más propias de la dinámica política que los antecedentes jurídicos. a la incorporación de un Consejo de la Magistratura y a un “fortalecimiento del federalismo”. al afirmar la presencia de los partidos políticos como “instituciones fundamentales del sistema democrático” en un marco pluralista. La cuestión era más clara en el sistema presidencialista establecido en 1853. frente al interés del radicalismo por “atenuar el presidencialismo”. En una breve lectura podría afirmarse que Alfonsín buscó como “moneda de cambio” la reelección de Menem. la reforma constitucional de 1994 diseñó una verdadera reforma política. 1. entre Menem y Alfonsín. El Pacto de Olivos. abrió la puerta a una reforma buscada con el propósito de obtener la reelección presidencial y modernizar el sistema político. junto a otros aspectos relativos a la “modernización del Parlamento”.214 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA La idea del presidencialismo “mitigado” encontró su cauce en la reforma constitucional de 1994. para conseguir la incorporación de las propuestas elaboradas por el Consejo para la Consolidación de la Democracia. eliminando los resquicios aristocráticos de la elección indirecta para presidente y senadores nacionales. abriendo cauces de participación sin desnaturalizar la esencia del sistema representativo. . no contenido en normas adjetivas. y que se complementa con las prácticas propias del derecho parlamentario. a la par de su importancia. la función legislativa propiamente dicha pertenecía con exclusividad al Congreso. donde si bien el Poder Ejecutivo actuaba como colegislador.

la reforma en materia de las atribuciones del Poder Ejecutivo ha agregado y suprimido algunas existentes. y generó también problemas aún no resueltos en materia de límites de competencia legislativa entre el Parlamento y gobierno. para fijar las cuestiones de detalle en la aplicación de la ley. Cabe dejar sentado que las normas que dicta el Poder Ejecutivo se denominan decretos. fue que se cumplieran ciertos pasos procedimentales que hasta la fecha no fueron efectuados (v. la condición sine qua non que el constituyente reformado impuso más allá de la existencia de una real situación de emergencia. por el contrario. reglamentos autónomos (artículo 99. cuando tienen alcance general. inciso 2). entre los sistemas parlamentarios y semiparlamentarios donde las relaciones entre el Parlamento y el gobierno se hacen más flexibles. integración de comisiones bicamerales permanentes para ambas categorías de decretos. Asimismo. a actuar mediante delegación legislativa (artículo 76). que no puede contradecir la norma superior como lógica derivación del principio de supremacía del . y para el trámite de promulgación parcial de leyes (artículo 80) se ha generado una zona de penumbra que ha superpuesto muchas veces la competencia de los distintos poderes del Estado. inciso 2. es decir. gr. no ha atenuado el fuerte presidencialismo del Poder Ejecutivo mediante la habilitación otorgada a éste —en situaciones excepcionales o de emergencia— de dictar reglamentos de necesidad y urgencia (artículo 99. En efecto.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 215 La reforma constitucional de 1994 buscó una mayor aproximación con aquellos modelos de raíz europea. pero. se pone el acento en la parte final del inciso en cuanto a que tal actividad reglamentaria no puede “alterar el espíritu de la ley”. reglamentos de necesidad y urgencia (artículo 99. es decir. siendo que los mismos son reglamentarios. reglamentos delegados (artículo 76). así como trámites especiales de aprobación parlamentaria). El artículo 99 de la Constitución Nacional (en adelante CN) establece las competencias expresas que la Constitución hecha ley concede a su presidente o titular unipersonal del Poder Ejecutivo. Cuando el artículo 99. como el de nuestra Constitución. inciso 3). permite la facultad reglamentaria del presidente para aclarar el sentido y alcance de las leyes. Se prevén los reglamentos de ejecución (artículo 99. inciso 1). inciso 3). o reglamentos. Es esencial la delimitación de funciones específicas de cada poder al modelo presidencialista con división de poderes.

así como hay una de reserva propia del Legislativo (artículo 75. de manera que en ambos casos quedan prohibidos en materia penal. De ahí la doctrina ha establecido que existe una “zona de reserva” propia del Poder Ejecutivo. desdibujándose a veces los límites de la división de poderes cuando no es el Congreso quien hace la ley. Los reglamentos autónomos son aquellos que se dictan en el área interna de la administración pública nacional y que no alcanzan ni al resto de la población ni a los otros poderes del Estado. jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”. sino que se invierte el procedimiento y la ley la hace el Poder Ejecutivo. electoral y de partidos políticos. Debe relacionarse esta categoría con la anterior. Los reglamentos delegados fueron admitidos progresivamente por la jurisprudencia con carácter restrictivo.216 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA artículo 31 CN y como aplicación de la regla de la razonabilidad. pero se los habilita por razones de verdadera necesidad y urgencia mediante un procedimiento especial que aún no ha sido implementado y de manera restrictiva. cuando dice que el presidente de la nación “es el jefe supremo de la nación. entendiéndose que no se delegaba el poder de legislar sino la facultad de determinar las cuestiones de detalle. tributaria. La necesidad de la inclusión de estas últimas dos categorías por parte del constituyente respondió a su gran utilización sobre todo a partir de la política de privatización y la denominada “reforma del Estado” en los años noventa. quedando sancionada si el Congreso no se opone. El fundamento de los reglamentos autónomos proviene del artículo 99. inciso 32) y del Judicial (artículos 116 y 117). que manda una adecuada proporción entre los hechos. inciso 1. ya que se requería la existencia de un standard inteligible que determinara en qué marco y con qué condiciones el Poder Ejecutivo podía ejercitar la facultad delegada. . de manera que el principio es la prohibición de las facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad insanable. donde comenzó a verificarse un verdadero traspaso de competencias legislativas al Poder Ejecutivo. Al igual que la categoría anterior. las normas y la Constitución. son institutos de emergencia que se complementan. Los reglamentos de necesidad y urgencia son otro ejemplo de una práctica muy extendida que se incluyó expresamente en la Constitución Nacional.

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Asimismo, si bien en los últimos tiempos se había hecho frecuente el dictado de “reglamentos de necesidad y urgencia” con alcance general, al igual que las leyes, la reforma constitucional de 1994 ha restringido a la herramienta a su carácter excepcional, que queda limitada a algunas materias específicas. Además se estableció un procedimiento especial para el caso de intervención del ministro jefe de gabinete y la comisión bicameral permanente. Por otra parte, la segunda parte del artículo 77 CN establece una mayoría agravada para la modificación del régimen electoral y de partidos políticos, conformando una zona de reserva del legislador que se complementa con el artículo 99, inciso 3, cuando prohíbe la práctica del Poder Ejecutivo de dictar reglamentos de necesidad y urgencia en esas materias, por tratarse de decisiones políticas que requieren de un amplio debate al fundamentar las reglas del juego básicas del sistema democrático. En conclusión, a pesar de que el sistema de separación de poderes ideado por Montesquieu asignó la potestad de dictar normas de alcance general, abstractas, destinadas a todos los ciudadanos, al Poder Legislativo, como más genuino representante de la soberanía popular y como el órgano donde se conforma la voluntad general (en términos roussonianos), lo cierto es que existe una gran cantidad de factores que han contribuido a expandir los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo. Asimismo, la reforma constitucional de 1994 ha establecido límites a la práctica del “veto parcial”, muy utilizada en los últimos tiempos, señalando que la regla es el veto total, es decir, que una ley vetada por el presidente de la nación cae en su totalidad —quedando a salvo la instancia del Congreso—, y admitiendo únicamente el veto parcial cuando la parte no vetada tenga “autonomía normativa”, es decir, cuando conserve una unidad sistemática a pesar de la parte observada. Asimismo, la reforma constitucional ha pormenorizado en el artículo 81 el procedimiento parlamentario de sanción de las leyes, previendo puntualmente los casos de correcciones y rechazos a los mismos. Presupuesto Desde la perspectiva del “Estado liberal de derecho”, el presupuesto sirvió como la garantía principal de someter al control del pueblo la gestión de la hacienda pública, a través de sus representantes legítimos. Sin

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embargo, ese sistema de control presupuestario ha constituido meramente un mecanismo de carácter formal o de legalidad, frente al cual es menester propugnar un control material o de legitimidad. Resulta necesario contar con un sistema de control más efectivo, conforme a más cercanos criterios de justicia. En tal sentido, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de manera coherente con la tendencia hacia la democracia participativa que se refleja en todo su texto, dice en su artículo 52 que se establece el carácter participativo del presupuesto y que la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos. El autor Bidart Campos considera que el presupuesto se divide en dos grupos: ingresos y egresos, ubicándose entre los ingresos la autorización para recaudar impuestos, y entre los egresos la autorización para efectuar gastos e inversiones, el reconocimiento de créditos a los particulares, la autorización para hacerlos efectivos, etcétera. El principio de anualidad se cumple con regularidad. En el caso argentino, como en casi todas las Constituciones, la confección del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo y su aprobación o rechazo corresponde, por diferentes procedimientos, a este poder. La Constitución reformada pone la facultad de recaudar las rentas en cabeza del jefe de gabinete de ministros, aunque el presidente conserva la responsabilidad política. En los últimos años, por distintas leyes especiales, durante las presidencias de Menem y De la Rúa, se concedió al Ejecutivo la facultad excepcional de reasignar partidas presupuestarias ya aprobadas por el Congreso; recientemente tal facultad fue votada por el Congreso mediante una agregado a la Ley de Administración Financiera del Estado, en cabeza del jefe de Gabinete de Ministros. La oposición ha criticado la medida, comparándola con “superpoderes”; en tanto que el gobierno sostiene que la Constitución sólo se refiere a la aprobación por el Congreso de la ley de presupuesto y cita los precedentes de los presidentes ya nombrados. Finalmente, es del caso destacar que el presupuesto no contempla partidas específicas a cargo de la Cámara Nacional Electoral, siendo la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación los únicos órganos judiciales contemplados en los hechos; si bien a la administración electoral compete el turno electoral, la logística y el apoyo económico lo realiza el Ministerio del Interior.

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2. Poderes presidenciales no legislativos El gabinete ha sido incorporado con la reforma de 1994, que le otorgó jerarquía constitucional, siendo actualmente un órgano colegiado de existencia necesaria para la realización de ciertos actos propios del Poder Ejecutivo, como el refrendo de los reglamentos de necesidad y urgencia que puede dictar el presidente acorde a lo dispuesto en el artículo 99, inciso 3, CN. Es una institución peculiar dentro del sistema constitucional, toda vez que el Poder Ejecutivo tiene carácter unipersonal y se concentra en el presidente de la nación. De todos modos, el estilo personal de cada presidente influye en el desempeño de las instituciones. El presidente Kirchner no convoca a las reuniones regulares de gabinete, priorizando el contacto individual con sus ministros. La incorporación de un jefe de gabinete como “fusible” frente a crisis o bloqueos del sistema presidencialista fue puesta a prueba durante la crisis de fines de 2001; sin embargo, el presidente De la Rúa no convocó a la oposición a integrar el gabinete, ni el senador Duhalde aceptó el cargo de jefe de Gabinete. La crisis se resolvió con la presidencia provisional del segundo en el mando de la vieja ley de acefalía. En relación con la designación del jefe de Gabinete de Ministros, éste estará a cargo del presidente de la nación como facultad propia, pudiendo ser removido por el presidente por una mayoría calificada de ambas cámaras del Congreso Nacional. Asimismo, la obligación que tienen los ministros de dar informes al presidente se extiende al ministro jefe de Gabinete. El jefe de Gabinete no puede desempeñar simultáneamente otro ministerio; tiene un papel muy importante en el refrendo de los principales actos del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo, ya que debe informar periódicamente al Congreso. Esta innovación no registra antecedentes en nuestro derecho constitucional y su funcionamiento deberá ser evaluado a la luz de la práctica de las diferentes personalidades de quienes ocupen el cargo y de las diferentes circunstancias políticas que eleven o disminuyan la relevancia del papel del jefe de Gabinete. Desde la reforma constitucional se dio el caso de jefes de Gabinete de mucho protagonismo, como Eduardo Bauzá en la presidencia de Menem o Christian Colombo en la presidencia de De la Rúa, así como se presen-

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tó en el caso de otros cuyo rol se asemejó más al de un secretario general de la Presidencia. De la segunda parte del artículo 101 surge que el jefe de Gabinete de Ministros es —en principio— nombrado y removido por el presidente de la nación, pero también puede ser removido por el Congreso a través de una “moción de censura” con el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras. Tal disposición lleva a la suposición en cuanto a que el presidente debe designar un candidato que cuente con suficiente consenso en el Legislativo para no sufrir el revés de una remoción. El único ministro que es pasible de ser removido por el Congreso es, precisamente, el jefe de Gabinete. A pesar de las expectativas y debates que generó, lo cierto es que el instituto no ha sido probado en situaciones graves de crisis institucional, como originariamente se previó. Carlos Nino consideraba que la figura del jefe de Gabinete sería un remedio en la crisis y ponía como ejemplo la ocurrida en 1987, cuando Alfonsín, siendo presidente, pierde la mayoría en las cámaras en la segunda elección intermedia de renovación de los cuerpos legislativos, y la mayoría de las provincias cayeron bajo el poder del justicialismo como consecuencia de la situación económicosocial imperante. La tesis de Nino era que si el presidente hubiera podido nombrar un primer ministro líder de la oposición (entonces era Antonio Cafiero), esa crisis hubiera podido superarse. Tal escenario fue —se recuerda— anterior a la reforma constitucional de 1994. Con posterioridad a dicha reforma, el escenario de crisis institucional más grave se vivió a finales de 2001 con la renuncia del presidente Fernando de la Rúa, ya que el vicepresidente Álvarez había anteriormente renunciado a su cargo. En tal oportunidad, en un grave estado de convulsión social y política, tampoco pudo verificarse la hipótesis, ya que ningún dirigente de la oposición asumió la jefatura de gabinete, sino que ocupó la presidencia en el marco de acefalía previsto en el artículo 88 de la Constitución. 3. Poderes de control legislativo sobre el presidente En relación con el control legislativo sobre el presidente de la nación, está a cargo de las cámaras el hacer venir a los ministros a su recinto

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—interpelaciones— con el objeto de que den explicaciones e informes sobre asuntos que están a cargo del Poder Ejecutivo y de los ministros. Los mismos están obligados a concurrir personalmente y su negativa maliciosa o irrazonable puede derivar en una acusación de juicio político. Los informes deben referirse a la actividad del Poder Ejecutivo y la forma en que los ministros desarrollan los asuntos públicos. Asimismo, con la reforma se ha procurado que exista una relación más fluida y funcional entre los órganos del poder y no separaciones rígidas, propias de otros tiempos del constitucionalismo. Con ello se ha creado el cargo de jefe de Gabinete, que actúa como vínculo de enlace entre los poderes políticos, debiendo concurrir por lo menos una vez por mes al Congreso, alternativamente a cada una de las cámaras, para informar de la marcha del gobierno. En relación con las facultades de investigación de las cámaras, ninguna disposición constitucional se refiere a ellas. Su existencia se basa en la costumbre legislativa. Bidart Campos manifiesta que las facultades de investigación de las cámaras se pueden efectuar individualmente o reunidas, como también en forma permanente o ad-hoc (v. gr. comisión investigadora bicameral), sólo para legislar o para controlar el correcto ejercicio de las funciones de los otros dos poderes). 4. El “hiperpresidencialismo” hegemónico A las fuertes atribuciones que la Constitución originaria concentró en el presidente argentino se fueron agregando otras que provinieron de la práctica. En este aspecto mucho han tenido que ver las personalidades de quienes ejercitaron el cargo y que le otorgaron una impronta personal y carismática al cargo, que se relacionó con la figura del “caudillo”, y que estableció una comunicación directa con el electorado más allá de los aspectos estrictamente legales. Las presidencias de Bartolomé Mitre, Julio A. Roca, Hipólito Yrigoyen y Juan D. Perón fueron paradigmáticas en el sentido indicado. De ese modo, cuando Arturo E. Sampay defendiera la reelección de Perón en la Convención Constituyente de 1949, sostuvo que la misma se asentaba “...en la sublimación del prestigio de un hombre y la acción personal en consecuencia de la empresa que sólo se agota cuando se cumplen los objetivos... La empresa argentina depende de la posibilidad constitucional de que el general Perón sea reelegido presi-

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dente”.1 Semejante argumento, sostenido por el principal constitucionalista del peronismo, es demostrativo del alcance del personalismo en el Poder Ejecutivo. La personalización del poder, tal como lo sugiere Giovanni Sartori, afecta la eficacia del sistema político. En primer lugar porque los políticos no son elegidos por su capacidad para encontrar soluciones a los problemas planteados, sino por otros rasgos que en la actualidad son efectos de la “video-política”. En segundo término, porque tal personalización hace perder a la gente la percepción correcta de los problemas que se presentan, ya que hace creer que todo es cuestión de encontrar a un visionario adecuado y encomendarle una misión trascendente para que los problemas desaparezcan como por arte de magia. En tercer lugar, porque la personalización del poder favorece las presiones corporativas y ellas no están dirigidas a resolver los problemas que afectan a la sociedad en su conjunto, sino sólo los que afectan a su sector.2 La complejidad del corporativismo latinoamericano ha sido captada correctamente por O’Donnell cuando lo caracteriza como “bifronte” y “segmentario”. El primer rasgo se pone de manifiesto en el hecho de que el corporativismo que se da en Latinoamérica tiene tantos componentes “estatizantes” como “privatistas”: es estatizante en la medida en que presenta un elemento de conquista y subordinación por parte del Estado respecto de organizaciones de la sociedad civil; es privatista en la medida en que sectores de las instituciones públicas devienen “colonizados” por grupos privados y organizaciones.3 Distintas razones han confluido para la conformación del “hiperpresidencialismo argentino”, como fuera definido por Carlos Santiago Nino. Según este autor, han confluido una cantidad de razones originadas en la práctica constitucional que han encumbrado al Ejecutivo en desmedro de los otros poderes del Estado, toda vez que menciona un “debilitamiento” del Legislativo y una “declinación” del Poder Judicial a ejercitar las fa1 Sampay, Arturo E., La reforma constitucional, La Plata, Ediciones de la Biblioteca Laboremus, 1949, p. 72. Citado por Pérez Guilhou, Dardo, Derecho constitucional de la reforma de 1994, t. III: El Poder Ejecutivo, Buenos Aires, Depalma, Instituto de Estudios Constitucionales y Políticos. 2 Sartori, G., “Representation: Representational Systems”, International Encyclopedia of the Social Sciences, pp. 472 y ss. 3 O’Donnell, “Corporatism and the Question of the States”, en Mallory (comp.), Authoritarianism and Corporatism in Latin America, p. 47.

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cultades de control que le son propias. Sin duda, la causa más importante de esa deformación ha sido la interrupción de la cultura y la práctica democráticas que favorecieron las decisiones concentradas en desmedro del debate democrático. Para Nino, esa es una de las razones por las que los intereses corporativos se nuclearon en derredor de la figura presidencial. El diagnóstico general de esa situación es que el Poder Ejecutivo salió ganancioso no sólo frente a las otras dos ramas del Poder Federal, sino también frente a los gobiernos provinciales, ocurriendo en los hechos —de manera paralela— un debilitamiento del federalismo.4 La interrupción de los procesos constitucionales llevó al frecuente cierre del Congreso, con la falta de continuidad y pérdida de práctica cívica y de ejercicio de los derechos políticos. A partir de 1930, por su parte, cuando se produjo el primer golpe de Estado de carácter nacionalista que derrocó al presidente Hipólito Yrigoyen, la Corte Suprema de Justicia de la Nación legitimó el golpe, comenzando la elaboración de la denominada “doctrina de facto” basada en la intención de mantener la continuidad jurídica del Estado, pero a costa de renunciamientos en el control de constitucionalidad de los actos de gobierno del Poder Ejecutivo. A medida que se fueron sucediendo nuevos golpes de Estado, la Corte Suprema perfeccionó su “doctrina de facto” apelando a la doctrina de Constantineau y sosteniendo que los actos jurídicos de los gobiernos de facto (decretos-leyes) mantenían su legitimidad al iniciarse un nuevo periodo de jure. En un comienzo esa legitimidad necesitó de un acto expreso de ratificación legislativa por el Congreso, pero más tarde la doctrina “se perfeccionó” interpretándose que el acto jurídico tenía presunción de legitimidad, excepto en el caso de ser expresamente derogado por el nuevo Congreso Constitucional. La doctrina de las “cuestiones políticas no judiciables” fue otro factor decisivo. La Suprema Corte de los Estados Unidos elaboró la doctrina de las political questions, contemplando algunos casos limitados en que los jueces no podían ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos de los órganos políticos, por considerarse facultades privativas de los otros poderes sobre cuya oportunidad no correspondía opinar a los jueces (por ejemplo, declaración de guerra). La doctrina de las “cuestiones políticas” adquirió en la Argentina márgenes cada vez más amplios, de
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Nino, Carlos S., Fundamentos de derecho constitucional, Buenos Aires, Astrea,

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modo tal que una cantidad de materias pasaron a calificarse como tales, entre otras la declaración de “estado de sitio” y la “intervención federal” en las provincias. La declinación de los otros poderes coincidió con una mayor concentración de facultades en el Ejecutivo y en el recurrente uso de algunos institutos de emergencia constitucional como el “estado de sitio” y la “intervención federal” a las provincias. El estado de sitio es un instituto de emergencia constitucional previsto para los casos de “ataque exterior” o de “conmoción interior”. Su dictado corresponde al Congreso, o al presidente dando cuentas al mismo en caso de receso o de ataque exterior (artículo 23 CN). Durante su vigencia se suspenden las garantías constitucionales en el punto donde el estado de sitio esté declarado; el presidente no podrá aplicar penas pero sí puede arrestar a personas y trasladarlas de un punto a otro del territorio. La Corte Suprema, en el caso “Antonio Sofía” había decidido que no correspondía a los jueces revisar la declaración política del estado de sitio, aunque sí era revisable la “razonabilidad” de las medidas adoptadas durante la vigencia del mismo. La recurrencia a este instituto fue reiterada y abusiva, aun cuando en muchos casos la medida fuere injustificada. De hecho, los presidentes recurrieron muchas veces a ellas para acrecentar su poder en desmedro de los opositores políticos. La página más negra del “estado de sitio” fue la ocurrida durante la última dictadura militar, bajo cuyos efectos muchas personas fueron arrestadas y puestas “a disposición del Poder Ejecutivo Nacional”. La Corte de entonces, a partir de los fallos “Zamorano”, “Timerman” y “Pérez de Smith”, fue haciendo lugar a distintos recursos de habeas corpus que permitieron aclarar la situación de personas cuyo paradero era desconocido. Recuperada la democracia en 1983 se dictó una nueva ley de habeas corpus bajo la inspiración del senador Fernando de la Rúa, que dispuso la revisión por los jueces, en todos los casos, de la declaración del estado de sitio. Ese saludable principio ha sido también recogido en el nuevo artículo 43 CN, reformada en 1994.5 Otro tanto ha ocurrido con la “intervención federal”, una institución de emergencia prevista en la Constitución Nacional argentina que no está en la Constitución de los Estados Unidos. Conforme al artículo 6o. de nuestra Constitución Nacional, el gobierno federal puede intervenir una
5 Dalla Vía, Alberto Ricardo, Constitución de la Nación Argentina. Texto según la reforma de 1994, comentada, Librería Editora Platense, 1994.

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provincia en casos de invasión extranjera o cuando sea necesario restablecer la plena vigencia de las instituciones republicanas. El fundamento de tan excepcional medida es el mayor centralismo del federalismo argentino en relación con el estadounidense, según ya vimos. El artículo 5o. CN dispone que las provincias deben dictar sus Constituciones conforme a los principios de la Constitución federal, tanto en lo referido a las declaraciones, derechos y garantías (parte dogmática) como en lo relativo al diseño de los poderes (parte orgánica). Hasta la reforma constitucional de 1994 existió en este tema una “laguna” en cuanto a cuál era el órgano que debía declarar la intervención federal a una provincia. La doctrina en general se inclinó por interpretar que tal declaración correspondía al Congreso y que el Ejecutivo sólo podía ejercitarla en limitadas ocasiones, como cuando aquél no estuviera reunido (receso), en cuyo caso debía ser inmediatamente convocado. La circunstancia de que la intervención federal fuese considerada una “cuestión política no judiciable”, conforme a la vieja jurisprudencia de la Corte Suprema en los casos “Cullen c/ Llerena” y “Orfila”, favoreció que la misma fuera muchas veces declarada por el Poder Ejecutivo. Durante la presidencia de Carlos S. Menem se intervinieron por decreto del Poder Ejecutivo las provincias de Corrientes y de Santiago del Estero, ocasionando una reacción política que concluyó en una norma expresa incluida en el artículo 75 CN, conforme a la cual es al Congreso a quien corresponde ejercitar esta potestad excepcional. Conviene aclarar que el abuso al que se presta la intervención federal fue frecuentemente el de remover gobiernos opositores para reemplazarlos por partidarios leales al gobierno nacional o preparar las condiciones para una elección favorable de las autoridades provinciales. En este pecado han incurrido tanto los gobiernos peronistas como los radicales y los conservadores en distintos tiempos; aun cuando hayan existido presidentes que pueden honrarse de no haber utilizado en ninguna oportunidad el denominado “remedio federal”. Son muchos los autores que han destacado el incremento “autoritario” de los poderes presidenciales desde la Constitución de 1853, entre los que cabe citar a Italo Luder, César E. Romero y Dardo Pérez Guilhou.6
6 Luder, Italo A., “Sociología del Parlamento”, Boletín de La Ley del 14 de octubre de 1958; Romero, César Enrique, “El Poder Ejecutivo en la realidad política contempo-

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Este último señala como causas que han intervenido en ese proceso las siguientes: — — — — — — — — — — — — — La frecuencia de los estados de emergencia. Las facultades militares. La conducción de las relaciones internacionales. La política y planes de desarrollo económico y social. La dirección burocrática. La delegación de facultades legislativas. La crisis del Parlamento y de representatividad de los partidos políticos. La jefatura del partido gobernante. La centralización de los estados, poniendo en decadencia al federalismo. La lucha contra los grupos de presión. El progreso técnico y científico. La masificación e industrialización de la sociedad actual. La función de planificación en el Estado moderno.

En consecuencia —agrega—, las limitaciones formales de la Constitución de 1853 han experimentado la derogación de hecho, y las interpretaciones política, doctrinaria y, más de una vez, jurisprudencial, han permitido la legalización de un nuevo presidente en la Argentina.7 Pero especialmente destaca cómo en la práctica se fue agregando a las funciones del presidente una jefatura que no estaba prevista en la Constitución originaria: la jefatura de gobierno, entendida ésta como “el trazado de la política global y la adopción de las decisiones fundamentales destinadas a realizarla”.8 Este avance se visualizaría en tanto la formulación de las políticas correspondía al Congreso en la Constitución de 1853, sin perjuicio de las facultades “reglamentarias” y de “ejecución” del presidente (artículo 99, inciso 2, conforme al texto reformado en 1994 —ex artículo 86, inciso 2, antes de la reforma—). Pero en la realidad, el presidente
ránea”, Derecho constitucional, Buenos Aires, Víctor P. de Zavalía, 1975, t. 1, cap. 10. Citados por Pérez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1. 7 Idem. 8 Oyhanarte, Julio, Poder político y cambio estructural en la Argentina, Buenos Aires, Paidós, 1969, cap. III, p. 58. Citado por Pérez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1.

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comenzó a tomar la iniciativa en los proyectos parlamentarios y cruzó desde una función de mero “colegislador” a una función activa en la sanción de las leyes que se manifiesta en la apelación cada vez más reiterada a los “decretos de necesidad y urgencia”, como así también a la práctica distorsiva del “veto parcial” y “promulgación parcial” de leyes, con lo que se altera la unidad de las mismas, además de la reiterada recurrencia a la práctica de la “delegación legislativa” que se acentuó en los últimos años en materia económica con motivo de la denominada “reforma del Estado” y la política de privatizaciones. Ese autoritarismo se vio —incluso— reflejado en las últimas reformas de las Constituciones provinciales. La Constitución de La Rioja de 1986, en su artículo 115, dice: “La función ejecutiva provincial será desempeñada por el gobernador, quien es el jefe político de la administración de la provincia...”. Las Constituciones de Salta de 1986, en su artículo 137, y de Córdoba de 1987, en su artículo 144, dicen, respectivamente, que: “El gobernador formula y dirige las políticas de la provincia...”. El protagonismo decisivo del Ejecutivo en la tarea legislativa llegó al extremo de invadir el ámbito judicial en el caso de los indultos concedidos por el actual presidente a los comandantes militares de la represión y a algunos cabecillas de organizaciones terroristas, en materias que eran de indiscutible competencia del Congreso por vía de amnistías generales.9 La crítica al “hiperpresidencialismo” argentino encontró cabida institucional en los “dictámenes” del Consejo para la Consolidación de la Democracia, organismo asesor de la Presidencia de la Nación durante el periodo presidencial de Raúl Alfonsín, quien elaboró, por encargo de éste, distintas propuestas sobre una reforma constitucional que tendría por objeto consolidar el sistema democrático recuperado en 1983, luego de un largo periodo de dictaduras militares. Dicho Consejo tenía como coordinador al doctor Carlos S. Nino, un destacado filósofo del derecho, y estaba integrado por distintas personalidades del espectro político, de la ciencia y la cultura, en la pretendida búsqueda de un amplio consenso para el proyecto. Entre otras destacadas personalidades, integraba el Consejo el doctor Genaro R. Carrió, quien había presidido la Corte Suprema de Justicia. La propuesta elaborada por el Consejo para la Consolidación de la Democracia consistía en la confección de un nuevo mode9

Pérez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1.

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lo constitucional “semipresidencialista” o “semiparlamentario” que mitigara el tan criticado “hiperpresidencialismo hegemónico”.10 Después de exponer las razones que llevaron a esa deformación del modelo presidencialista, el Consejo se inclinaba por “parlamentarizar” el sistema de modo que una cultura del debate en la formación de la voluntad suplantara la concentración de un modelo corporativo de presiones sobre el Ejecutivo. Analizando los distintos modelos comparados, la tendencia a parlamentarizar el sistema se fue inclinando posteriormente hacia un modelo semipresidencial o semiparlamentario, como el francés, y posteriormente algo más mitigado, como el modelo portugués. Se preveía, así, la existencia de un primer ministro o ministro coordinador que desligara al presidente de la tarea de administración y —en parte— también de la tarea de gobierno. Al mismo tiempo, el primer ministro o ministro coordinador podría actuar como “fusible” en situaciones de grave tensión política, sin desgastar de ese modo la figura presidencial. Se proponía también la elección directa del presidente de la nación por medio de un sistema de doble vuelta o ballotage, eliminándose la práctica del “colegio electoral”. Se preveía también un juego de censura-confianza entre el primer ministro y la Cámara de Diputados, que tendría la concentración de la función política, en tanto que el Senado, bajo la denominación de “Senado Federativo”, se concentraría en el fortalecimiento de las representaciones provinciales, contando con iniciativa parlamentaria en las materias de interés federal. Cabe señalar que aun con matices mitigados, muchas de esas propuestas fueron consideradas en la reforma constitucional de 1994, que tuvo entre los principales antecedentes nacionales a los referidos “dictámenes” y a los “dictámenes” de la Comisión Asesora para la Reforma Institucional de 1972, que ya en su oportunidad proponía la reducción del mandato presidencial a cuatro años con posibilidad de reelección por un periodo igual, y distintas reformas destinadas a la modernización parlamentaria.11 De ese modo, el modelo “semipresidencialista” o “semiparlamentario” del Consejo para la Consolidación de la Democracia se fundamentó en
10 Consejo para la Consolidación de la Democracia, Dictamen preliminar sobre la reforma constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1986; Segundo dictamen sobre la reforma constitucional, Buenos Aires, Eudeba, 1987. 11 Idem. Los Dictámenes de la Comisión Asesora de 1971, por su parte, han sido publicados por el Ministerio del Interior de la República Argentina.

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una crítica de tipo estructural al presidencialismo como tal y a su aplicación en el contexto argentino. Uno de los autores más citados en apoyo de esa tesis ha sido Juan Linz, quien sostiene que el presidencialismo, cuando se funda además en un sistema bipartidista, conduce a constantes “bloqueos” entre Ejecutivo y Legislativo que impiden la realización efectiva de determinadas políticas de gobierno. Un ejemplo de esto sería la falta de apoyo parlamentario —por carecer de mayoría propia— que tuvo Alfonsín para implementar su proyecto de reforma sindical. Sostiene Linz que en el sistema presidencialista se da un “juego de suma cero”. Un juego de “suma cero” es una estructura de interacción en la que todo lo que cada participante gana lo pierde alguno de los otros participantes, a diferencia de juegos de suma positiva (como el mercado, cuando funciona bajo condiciones ideales). Esto favorece, a su criterio, el endurecimiento de la oposición, que no repara en cualquier método para criticar u oponerse al gobierno.12 La tesis de Linz es acogida por Nino, quien en su obra Fundamentos de derecho constitucional13 desarrolla ampliamente este punto, destacando las diferencias que existen entre ser gobierno y oposición en la realidad política argentina; así —dice—, mientras los primeros gozan de prebendas, cargos públicos, acceso al financiamiento de sus campañas políticas, etcétera, los segundos, por su parte, deben frecuentemente sufragar su actividad política con su propio peculio. El presidencialismo genera una fuerza centrípeta que conduce al bipartidismo, contraponiéndose a la fuerza centrífuga del sistema electoral proporcional, que promueve el pluripartidismo. En la medida en que prevalece la primera fuerza, como ocurrió tradicionalmente en la Argentina, ello contradice la exigencia de variedad y definición ideológica de los partidos, ya que los partidos tienden a ser grandes coaliciones que engloban muy diferentes concepciones ideológicas, expuestas en forma extremadamente vaga. Dado el rol de intermediarios en la representación que tienen los partidos, ello afecta gravemente el valor epistémico del sistema bajo la concepción deliberativa de la democracia.14
Linz, Juan, “Democracia presidencialista o parlamentaria. ¿Hay alguna diferencia?”, Consejo para la Consolidación de la Democracia, Presidencialismo versus parlamentarismo, pp. 19 y ss. 13 Nino, Carlos S., op. cit., nota 4. 14 Idem.
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Las deformaciones que ha sufrido el procedimiento democrático hasta 1983 hace más difícil apreciar el impacto del sistema electoral sobre la dinámica política argentina. De todos modos, se advierte que el actual sistema proporcional por distrito tiene algún impacto centrífugo en el sistema de partidos, aunque no el suficiente como para neutralizar la presión centrípeta que ejerce el sistema presidencialista: en efecto, mientras el presidencialismo argentino produce una polarización hacia el bipartidismo, el sistema electoral por distritos genera una tendencia contraria que explica la aparición variable de un tercer partido, de partidos provinciales y de algunas agrupaciones menos relevantes. Por otra parte, los legisladores del partido oficialista suelen adoptar una actitud sumisa hacia el presidente, y los legisladores de la oposición suelen tomar una actitud fuertemente adversa hacia el Poder Ejecutivo. Esto se relaciona con el debilitamiento del papel del Congreso argentino. A decir de De Vergottini, el Parlamento cumple en las democracias pluralistas básicamente dos funciones: la función de orientación política y la función de control. Ambas se han debilitado desde la sanción de la Constitución histórica. A la función de gobierno ya nos hemos referido y no es el caso extendernos aquí sobre el debilitamiento de los controles, aunque sí es menester referir que el notorio incremento de las funciones y competencias del Estado no ha sido acompañado por un proporcionado reforzamiento de controles, ya garantías, como ha señalado con insistencia el destacado constitucionalista Jorge Reinaldo Vanossi.15 Conforme a una serie de indicadores de conflicto entre Ejecutivo y Legislativo elaboradas por Molinelli, la relación entre el Congreso y el presidente fue de adversidad desde el mandato de Figueroa Alcorta hasta el de Castillo (con un registro mayor durante la Presidencia de Yrigoyen), y desde la Presidencia de Frondizi hasta la de Alfonsín, aunque este carácter conflictivo implicaba un equilibrio de fuerzas en el primer periodo indicado, mientras que en el segundo periodo el conflicto está marcado por una clara superioridad del presidente.16
15 Vanossi, Jorge Reinaldo, Teoría constitucional, Buenos Aires, Depalma, vol. 1 y 2. Véase, también, del mismo autor: El Estado de derecho en el constitucionalismo social, Buenos Aires, Eudeba, 2000. 16 Molinelli, Guillermo, “President-Congress Relations in Argentina (1960-1990)”, ponencia presentada en el XIV Congreso Mundial de la Asociación Internacional de Ciencia Política.

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5. El Poder Ejecutivo en la reforma constitucional de 1994 La idea del “presidencialismo mitigado” ha encontrado, sin embargo, su cauce en la reforma constitucional de 1994, por razones que obedecen más a la dinámica política que a los antecedentes jurídicos. El “Pacto de Olivos” entre el presidente Carlos Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín abrió las puertas de una reforma constitucional buscada por el oficialismo con el indisimulado propósito de obtener la reelección del presidente y vicepresidente de la República, vedada en el texto originario de 1853 que fijaba un periodo de seis años, sin reelección inmediata, aunque con la posibilidad de una nueva elección si había transcurrido un periodo, como ocurrió efectivamente en los casos de Julio A. Roca y de Hipólito Yrigoyen, únicos presidentes argentinos que resultaron reelectos bajo el sistema de la “Constitución histórica”, con la salvedad de que mientras Roca pudo completar su segundo mandato, afirmado en su condición de caudillo del conservadurismo, el caudillo radical Yrigoyen fue derrocado a poco de iniciarse su segundo mandato por la revolución militar-nacionalista de 1930. Juan Domingo Perón, quien también fue reelecto y no pudo culminar su segundo mandato al ser derrocado por la “Revolución Libertadora” en 1955, lo fue en virtud de la Constitución peronista de 1949, un texto inspirado en el “constitucionalismo social”, hecho a medida del caudillo que tenía amplias mayorías pero que no pudo superar los requisitos formales de la “Constitución histórica” en cuanto a las mayorías necesarias para producir esa reforma; motivo por el cual, una vez derogada la Constitución de 1949, su ilegitimidad no fue jamás subsanada, ni aun tampoco por la reciente reforma de 1994 realizada durante el mandato de un gobierno “justicialista”. El tema de la “reelección presidencial” ha sido un fantasma que ha sobrevolado con frecuencia en el presidencialismo argentino, posiblemente fundado en aquel principio natural a la condición humana de tratar de permanecer en el poder durante el mayor tiempo posible, descrito con maestría por Maquiavelo al dar nacimiento a la ciencia política con su obra sobre los principados y que el profesor Alberto Antonio Spota, en un profundo y meditado trabajo sobre la naturaleza del poder y la relación entre “lo jurídico” y lo “político”, explica diciendo que al poder político no se lo declama, sino que se lo ejerce. Y que el primer objetivo, una vez alcanzado el poder, consiste en permanecer en el mismo durante

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todo el tiempo que sea posible.17 Tal vez por conocer la tradición caudillista latinoamericana, y por haber experimentado los largos años de la “tiranía” de Juan Manuel de Rosas durante el siglo pasado, Alberdi era contrario a cualquier reelección, sea inmediata o después de un periodo presidencial, aun cuando los constituyentes de 1853 consagraron esta última fórmula. La limitación temporal del mandato era así una de las restricciones que compensaba la suma de poderes otorgada al presidente. El ejemplo extranjero más utilizado para fundamentar la idea de la reelección presidencial fue, una vez más, la Constitución de los Estados Unidos. Se dijo así que un mandato de cuatro años ponía a prueba las cualidades del presidente y que si ese presidente ratificaba la confianza del electorado en una nueva elección, al fin y al cabo elevar el mandato a ocho años en lugar de seis, como el plazo de la Constitución de 1853, lo que no significaba agravar tanto las cosas. Al fin y al cabo, se decía, las democracias más desarrolladas de Occidente admiten la reelección de sus Ejecutivos. Otro argumento muy usual fue el de la unificación de los mandatos del presidente con los mandatos del Poder Legislativo a fin de hacer coincidir las fechas de elecciones y verse en la obligación de consultar con tanta frecuencia a la ciudadanía. De modo que las propuestas de reforma proponían también acortar a cuatro años el mandato de los senadores, que de acuerdo con la Constitución de 1853 tenían una duración de seis años. Como antecedente de la propuesta, la reforma provisoria de 1972, que fue realizada por el gobierno de facto del general Lanusse como transición hacia la recuperación democrática que culminó en el regreso del peronismo —y del propio Perón— en 1973, previó la reelección presidencial y el acortamiento de los mandatos legislativos, aun cuando no se llegó a cumplir un mandato presidencial porque la viuda del presidente fallecido en 1974, Isabel M. de Perón, fue derrocada por un nuevo golpe militar en marzo de 1976. En el proyecto elaborado por el Consejo para la Consolidación de la Democracia durante la presidencia de Raúl Alfonsín —que no llegó a concretarse en una reforma— se proponía también una sola reelección con mandatos de cuatro años, y por decisión del propio presidente en ejercicio se establecía que la reforma no afectaría los términos de su propio mandato, atento a que él mismo surgía de una elección realizada bajo
17 Spota, Alberto Antonio, Lo político, lo jurídico, el derecho y el Poder Constituyente, Buenos Aires, Plus Ultra.

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la vigencia de la Constitución anterior. No fue esto lo que ocurrió en el caso actual, porque el presidente Menem fue elegido bajo la vigencia de la Constitución de 1853 para un mandato de seis años —sin reelección—, y producida la reforma de 1994 obtuvo la reelección por un nuevo periodo de cuatro años, conforme fue aclarado en el capítulo correspondiente a las “disposiciones transitorias”.18 La Constitución argentina pertenece a la categoría de Constitución rígida, si seguimos la clasificación de Bryce, en cuanto al sistema de reforma, ya que se requiere la convocatoria de una Convención Constituyente y que —previamente— el Congreso declare la “necesidad” de la reforma, indicando los puntos a reformarse, para lo cual es necesaria una mayoría de 2/3 de los miembros totales de cada cámara. La rigidez de este sistema dificulta enormemente la posibilidad de reformar la Constitución, y a pesar del manifiesto interés del gobierno de Menem por lograr la reelección no se tenía la mayoría necesaria en la Cámara de Diputados, razón por la que el gobierno estaba forzando la realización de una “consulta popular vinculante” para forzar la voluntad de los legisladores. En tales circunstancias es cuando se produce el denominado “Pacto de Olivos”, que al ser ratificado por el partido justicialista y por el partido radical —con profundas disidencias— abrió las puertas a las mayorías necesarias para la reforma constitucional. La reforma constitucional argentina de 1994 se caracterizó por su alto contenido “transaccional”, ya que si bien la politización se entiende normal en todo proceso constituyente,19 se dio aquí el caso de un “pacto” que condicionó el contenido mismo de la reforma que se instrumentó en la Ley 24.309 declarativa de la necesidad de la reforma, estableciendo una cantidad de temas “habilitados” (artículo 3o.) y un “núcleo de coincidencias básicas” (artículo 2o.) que debía ser votado “en bloque” por la Convención Constituyente, bajo pena de nulidad (artículo 5o.). Esta no18 Cabe aclarar que la unificación de los mandatos de los senadores en la reforma de 1994 no se unificó en cuatro años como lo propusieron los acuerdos de “Olivos”, sino en seis años por decisión del propio Senado al votarse la Ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma constitucional, conforme al sistema “rígido”previsto en el artículo 30. Sobre el tema puede verse el libro La reforma constitucional argentina, publicado por la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, y especialmente el trabajo del doctor Alberto Antonio Spota sobre “Legalidad y legitimidad de la reforma”. 19 El profesor Alberto Antonio Spota define al poder constituyente como “...poder político que se juridiza al normarse...”.

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vedad de votar “en bloque” y en una sola votación un conjunto muy numeroso de temas planteó serias dudas sobre la legitimidad del procedimiento y el condicionamiento que se establecía para los convencionales constituyentes. La Convención Constituyente, sin embargo, legitimó la disposición al incorporar esa forma de votación en el propio reglamento de la Convención.20 En ese “núcleo de coincidencias básicas” es donde estuvo contenida la sustancia del acuerdo político que consistió en el interés del oficialismo de obtener la reforma constitucional, por un lado, frente a la intención del radicalismo de “atenuar el hiperpresidencialismo”, por el otro, junto a otros aspectos relativos a la “modernización del Parlamento” y a la incorporación de un Consejo de la Magistratura que mejora el procedimiento de designación de los magistrados. En una libre lectura podría inferirse que Alfonsín buscó como “moneda de cambio” a la reelección de Menem conseguir incorporar a la Constitución las propuestas que había elaborado el Consejo para la Consolidación de la Democracia. Las negociaciones posteriores al Pacto de Olivos fueron, sin embargo, desdibujando ese objetivo y el modelo finalmente propuesto estuvo muy lejos de las propuestas “a la francesa” o “a la portuguesa” que propugnaban los “Dictámenes” del Consejo. Se dispuso la creación de un jefe de Gabinete de Ministros (artículo 100 CN) que tiene a su cargo la administración general del país; sin embargo, una lectura apenas más profunda determina que ni siquiera esa jefatura administrativa le fue concedida, toda vez que la responsabilidad política por la administración continúa en manos del presidente (artículo 99). Esa circunstancia también se advierte en otros aspectos de la norma constitucional; así, por ejemplo, el jefe de Gabinete tiene actualmente la facultad de recaudar las rentas (artículo 100), pero esa facultad es también supervisada por el presidente (artículo 99). La debilidad de la figura se acentúa aún más tan pronto se advierte que el pretendido “jefe de Gabinete” goza de menor estabilidad que el resto de los ministros-secretarios de Estado. El jefe de Gabinete puede ser destituido tanto por el presidente de la nación como por el Congreso, en tanto que los demás ministros sólo pueden ser removidos por el presidente. Vanossi ha observado, con razón, que no existe el equilibrio propio de los sistemas parlamentarios
20 Al respecto véase Dalla Vía, Alberto Ricardo, Constitución de la Nación Argentina..., cit., nota 5.

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en el sentido de que el presidente pueda disolver el Parlamento, como contrapeso de la censura para permitir la decisión del electorado en la formación de un nuevo gobierno.21 Esta debilidad lleva al propio Vanossi a afirmar que ni siquiera estamos ante un primus inter pares y que el Ejecutivo argentino se ha transformado en un sistema “híbrido”.22 Sin embargo, los defensores de la nueva figura, como Alberto García Lema, señalan que habrá que observar a la nueva figura en el juego de la dinámica política. De ese modo puede ocurrir que con presidentes de gran apoyo popular y personalidad haya jefes de Gabinete de “bajo perfil”, en tanto que la figura del jefe de Gabinete pueda acrecentarse y asumir roles preponderantes cuando existan crisis políticas de desgaste y pérdida de caudal electoral del presidente.23 El ejemplo más difundido de esa situación ha sido destacado por Carlos Nino en sus Fundamentos de derecho constitucional, y corresponde a la crisis posterior a 1987 cuando el presidente Alfonsín perdió el apoyo parlamentario y la mayoría de las provincias se inclinaron en favor del líder peronista Antonio Cafiero, de la fracción “renovadora” del peronismo. Afirma Nino que si en tal circunstancia hubiera existido la posibilidad de nombrar a Cafiero como primer ministro se hubieran superado muchas consecuencias negativas de la crisis posterior.24 Otro aspecto importante de la reforma en cuanto al presidencialismo se refiere es la cuestión del régimen electoral. Con anterioridad existía la elección indirecta con colegio electoral, a la manera de la Constitución estadounidense en sus inicios. El Colegio Electoral era sumamente criticable por la “intermediación” que producía entre el cuerpo electoral y los candidatos o elegidos. Correspondía a una concepción clasista o “elitista” de la democracia que daba lugar a posibles “contubernios” o manipulación de la elección. En su reemplazo se ha buscado establecer la elección directa del presidente a través del sistema de doble vuelta, con algunas singularidades propias como que la mayoría requerida para triunfar en la elección no es del 50% como en el ballotage francés sino del 45%, con
21 Vanossi, Jorge Reinaldo A., Comentarios a la reforma constitucional, Buenos Aires, Asociación Argentina de Derecho Constitucional, 1995. 22 Idem. 23 Garcia Lema, Alberto, La reforma por dentro. Véase, también, Rosatti, Horacio (coord.), La reforma de la Constitución, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni. 24 Nino, Carlos S., op. cit., nota 4.

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el agregado de que si algún partido obtiene una diferencia superior al 10% con respecto al segundo, podrá triunfar con el 40% de los votos válidamente emitidos (excluye votos en blanco e impugnados). Se ha criticado esta fórmula en tanto se estaría consagrando un presidente que no ha logrado la mayoría absoluta del padrón, defecto que no sustentaba el colegio electoral que, además, equilibraba la representación federal de las provincias en la elección presidencial. El actual sistema favorece en cambio la concentración del voto en un país heterogéneo desde el punto de vista de la ocupación poblacional del territorio como es la Argentina. En síntesis, puede ocurrir que con triunfar en los cuatro distritos electorales más importantes (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos) se gane una elección nacional. A pesar de su anunciada intención de “atenuar el presidencialismo”, la reforma ha merecido críticas que se suman a la indefinición de muchas instituciones que han quedado libradas a leyes reglamentarias que dependerán de ocasionales mayorías parlamentarias y que el oficialismo no parece demostrar demasiado interés en promover. Ha dicho Pérez Guilhou: “...criticamos la reforma porque afirma en exceso el poder presidencial, poniendo en riesgo su ejercicio por los abusos que suele conllevar el ejercicio continuado de la suma de facultades que hemos enumerado anteriormente...”.25 Por su parte, Vanossi sostiene:
En definitiva, el sistema puede demostrar dos variables: puede ocurrir que funcione la figura del jefe de Gabinete, o que no funcione. Si no funciona, esa hipótesis vendría a corroborar su innecesidad; y si no funciona, vamos a comprobar que desconcentra, pero no descentraliza. Es claro, por este reparto de competencias, que el jefe de Gabinete desconcentrará funciones del presidente, pero no descentralizará el poder. La clave de la cuestión está en la descentralización. Y por lo tanto la figura del jefe de Gabinete no sirve para lo que realmente importaba, que era aumentar el control (o aumentar el vigor de un control desfalleciente) y procurar una mayor descentralización política...26

Las propias Constituciones son también menos esquemáticas. Se han extendido los textos, hay un desapego mayor del normativismo. La reciente reforma constitucional argentina es un ejemplo de globalización jurídi25 26

Pérez Guilhou, Dardo, op. cit., nota 1. Vanossi, Jorge Reinaldo, Comentarios a la reforma constitucional, cit., nota 21.

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ca constitucional. El texto histórico de 1853 se inspiró en la Constitución de los Estados Unidos como aquí está dicho y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, durante largos años, ha seguido las líneas jurisprudenciales de la Supreme Court de los Estados Unidos. 6. Instituto de Rendición de Cuentas. La Auditoría General de la Nación La Constitución reformada define a la Auditoría como un “organismo de asistencia técnica del Congreso”, siendo el control externo del sector público nacional, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, una atribución propia del Poder Legislativo. La figura se encuentra en el ámbito que Loewenstein define como control de tipo “horizontal” (inter órgano) del Legislativo sobre el Ejecutivo. El objeto material de ese control son los actos administrativos referidos a la hacienda pública. La autonomía a que se refiere el artículo 85 es meramente funcional y, por lo tanto, el control del Congreso sobre la hacienda pública se ajusta a las siguientes previsiones constitucionales, en orden a la limitación de los poderes que surge de los artículos 1o. y 121 de la Constitución Nacional, hay control parlamentario: 1) En la aprobación de la cuenta de inversión (artículo 75, inciso 8), dejando a salvo que la fiscalización de los recursos coparticipados estará a cargo de un organismo federal especial (artículo 75, inciso 3). 2) En las comisiones de seguimiento presupuestario. 3) En la aprobación del presupuesto (artículo 75, inciso 8), que supone un análisis histórico del mismo y definición de procedimientos de ejecución. 4) En la posibilidad de interpelación a los ministros (artículo 75, inciso 71). 5) En los casos de juicio político (artículos 53, 59 y 60 CN). 6) En la posibilidad de remover al jefe de Gabinete mediante el voto de una moción de censura (artículo 101 CN). Las facultades enunciadas corresponden más bien al control parlamentario que a la Auditoría, que es un órgano auxiliar. La Constitución ha

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remitido su integración y funcionamiento a una ley reglamentaria que debe ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. La novedad más importante, y la que más ha caracterizado a la incorporación constitucional de la figura, es el hecho de que el presidente del organismo (que es colegiado) será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso, situación que implica la incorporación del viejo principio que la mayoría gobierna y la minoría controla, y que advierte sabiamente acerca del peligro de controlarse a sí mismo. El Constituyente tuvo en vistas el modelo actualmente existente, diseñado por la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. La Auditoría se compone actualmente de siete auditores generales, los que deben ser de nacionalidad argentina, con título universitario en las áreas de ciencias económicas o derecho (artículo 121). Tres son designados por la Cámara de Diputados y tres por el Senado. El séptimo, que es el presidente, es designado por resolución conjunta de los presidentes de las dos cámaras y debe ser un legislador de la oposición (artículo 122). La Ley 24.156 rige a partir del 1o. de enero de 1993 y creó sistemas de control de la hacienda pública, a la Sindicatura General de la Nación, que tiene a su cargo el control interno y la Auditoría General, que tiene a su cargo el control externo. Su entrada en vigencia derogó la anterior Contaduría General de la Nación y el Tribunal de Cuentas, contemplados en la denominada Ley de Contabilidad (Decreto 23.354/56). También quedó derogada la Sindicatura General de Empresas Públicas, creada por Ley 22.639. La presencia de un órgano de control externo de la hacienda pública se complementa con la existencia de un órgano de control interno cuya acción deberá tener en cuenta los resultados del ente de control interno, fundamentar su actividad de control en él y optimizar su trabajo a partir del mejor nivel que éste pudiera brindar. El doble órgano de control es una concepción vigente en diversos países. Valgan como ejemplo el Auditor a nombre del gobierno y el Auditor a nombre del Parlamento canadiense, la Intervención española y el Tribunal de Cuentas español, la Contaduría Mayor de la Hacienda de México y la Secretaría de la Controlaría de dicho país. No constituye una duplicidad, ya que cada órgano cumple una función.

y una labor de monitoreo y evaluación para averiguar los desvíos y definir las correcciones necesarias. con numerosas delegaciones. gestión y control. el gerente general de la hacienda pública debe contar con un auditor que le rinda informe del desarrollo de su gestión y le permita conocer desvíos para reordenar acciones o. en cambio. El Poder Legislativo. en cuya asistencia un órgano técnico específico resulta indispensable. En suma. La complejidad de la administración moderna genera la tendencia a brindar leyes marco. de gestión. la naturaleza del órgano de control externo dependiente del Poder Legislativo (Auditoría General de la Nación) es diferente a la del órgano de control interno (Sindicatura General de la Nación). su significación está dada por un monitoreo que el propio administrador requiere para su tarea. aun. tiene dos funciones básicas: dictar la ley y ejercer el control parlamentario. debe ser oído del presidente. El órgano parlamentario retroalimenta la tarea del legislador. las funciones que a continuación se detallan. así como las evaluaciones de programas. entre otras.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 239 Toda administración supone tres etapas esenciales: planificación. Por ello. b) Realizar auditorías financieras. conocer resultados para redefinir planes. La asistencia técnica al Congreso para que éste ejerza una atribución constitucional es entonces la nota diferencial del órgano de control externo. Su actividad hace necesario contar con un sistema de información que retroalimente las decisiones del presidente. La Auditoría General de la Nación tiene. que en el derecho positivo argentino es el Poder Ejecutivo Nacional. la ejecución de los procedimientos necesarios para lograr dichos objetivos y concretar las metas. de legalidad. El poder administrador. es decir. El auditor interno. que cuando ejerce el control parlamentario no solamente cumplimenta una etapa natural de toda gestión. por su parte. que tienen como contrapeso el incremento de la función de control. sino que cumple con una función específica y no delegable atribuida por la Constitución Nacional. sin perjuicio de señalarse otra nota básica: la independencia de criterio. . no podrá estar ajeno a esta concepción. la definición de objetivos y metas. que supone en el contralor de tipo parlamentario no haya sido designado por el controlado ni recibir de éste su paga. proyectos y operaciones. conforme a la ley: a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado.

f) Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables y financieros. Se hace referencia al concepto control de gestión en un sentido amplio. conforme a los acuerdos a los que. Con la reforma a la . d) Examinar y emitir dictámenes sobre los Estados contables financieros de los organismos de la administración nacional preparados al cierre de cada ejercicio. II. así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado. a estos efectos. dado que el control que la Auditoría ejerce es posterior. a la vez que podemos definir el término control como el proceso por medio del cual quien administra obtiene información sobre el funcionamiento de cada fase y corrige decisiones y su acción sobre la base de ella. y c) eficacia (gastar sabiamente). se llegue entre la nación argentina y dichos organismos.156 se destaca el control de gestión. b) eficiencia (gastar bien). REFORMAS AL RÉGIMEN ELECTORAL 1. a la evaluación de la eficiencia de las operaciones. e) Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. Los conceptos que son de aplicación en el control de gestión se conocen como la regla de las tres “e”: a) economía (gastar menos). verificando el cumplimiento de los procedimientos programados y controlando la aplicación práctica de todas las normas.240 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA c) Auditar a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito. fundamentalmente verificativo. desde la ejecución de todo el proceso de administración. Elección presidencial A. Sistema de elección Durante ciento cincuenta años se utilizó el sistema de elección indirecta para presidente y vicepresidente de la nación. Dentro de las funciones impuestas a la Auditoría General de la Nación por la Ley 24.

Respecto del momento de la elección presidencial. En los demás casos debe acudirse a una segunda vuelta electoral entre las dos fórmulas de candidatos que hubieran obtenido más votos en el primer acto electoral. Si alguna de las fórmulas supera tal porcentaje. el artículo 95 establece que ella se hará efectiva dentro de los meses anteriores a la conclusión del mandato del presidente en ejercicio. Santa Fe y Córdoba). . respecto de la fórmula que le siga en número de votos. tampoco se recurrirá a una segunda vuelta si la fórmula más votada obtiene el 40% de los votos pero consigue una diferencia del 10%. conforme lo establece el artículo 97. que depende en parte de que el presidente electo goce de una legitimidad popular importante y además de que una porción importante del Congreso colabore aprobando las leyes. Capital Federal. Además. adoptándose el sistema de elección directa con doble vuelta. La reforma contó con el fuerte apoyo de los partidos políticos mayoritarios con el propósito de fortalecer la legitimidad democrática del presidente por elección popular y la gobernabilidad de los sistemas presidencialistas. en la que la fórmula Campora-Solano Lima se impuso por elección directa. sus integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la nación. calculada sobre el total de los votos emitidos afirmativamente. El actual artículo 94 de la CN establece que el presidente y el vicepresidente serán elegidos directamente por el pueblo.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 241 Constitución de 1994 se adoptó el sistema de elección directa con doble vuelta. La segunda vuelta debe tener lugar dentro de los 30 días de realizada la anterior. siempre que sea la más votada. a cuyo fin todo el territorio nacional conforma un distrito único. conforme lo establece el artículo 96. pero a esa segunda vuelta solamente se recurre cuando ninguna de las fórmulas obtenga el 45% de los votos válidos afirmativos. Con el Colegio Electoral se ha priorizado la soberanía popular por sobre el sistema federal. El mismo artículo señala que la elección se hará por sistema de “doble vuelta”. con la sola excepción de la elección de 1973. El actual sistema de elección directa del presidente aumenta considerablemente la influencia territorial de los mayores distritos (Buenos Aires. conforme lo establece el artículo 98. perdiendo las provincias menos pobladas el peso relativo de negociación que tenían en el anterior sistema indirecto.

secreto y obligatorio. 8871. y b) la de Senadores. la Constitución adopta un sistema bicameral. recogiendo así la tradición que en materia electoral se inicia con la Ley Sáenz Peña núm. que representan al pueblo (se lo considera como un todo). Elección legislativa A. mediante la modificación del Código Nacional Electoral se incorpora el artículo 54. Elecciones El artículo 37 de la CN. Sistema electoral utilizado en la cámara baja y en la cámara alta Al iniciarse la sección 1. El presidente Menem intentó una segunda reelección. referida al Poder Legislativo. previo a su modificación. establecía un periodo de seis años para la duración del mandato presidencial y de vicepresidente. . de las provincias. señala que el sufragio es universal. representantes de las autonomías provinciales que dieron origen a la nación argentina en 1853 que se reunieron en Congreso General Constituyente. El actual sistema favorece la verificación constante del electorado sobre la ejecución del mandatario. C. en su segundo párrafo. de forma tal que la sanción de las leyes requiere la intervención de las dos cámaras: a) la de “Diputados de la Nación”. Reelección presidencial y duración del mandato La reforma constitucional de 1994 redujo el plazo del mandato presidencial a cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo periodo consecutivo.242 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA B. interpretando que no debía computarse el primer mandato por ser anterior a la reforma. También prohibía la inmediata reelección con la admisión para el caso de que hubiese un intervalo de un periodo. El anterior artículo 77. Asimismo. La Cámara Nacional Electoral rechazó ese argumento. igual. 2. que establece que la elección se efectuará el cuarto domingo de octubre inmediatamente anterior a la finalización de los mandatos y que la convocatoria deberá hacerse 90 días antes.

2984/01) ha aclarado que las otras bancas de la mayoría corresponden al partido político que obtiene el primer lugar y la siguiente al partido que salió segundo. Los defensores de la reforma en esta parte entienden que la participación de las minorías partidarias favorece al pluralismo. Por lo tanto. Fórmula electoral utilizada El Código Electoral Nacional ha reglamentado la elección para diputados nacionales estableciendo el sistema D’Hondt de representación proporcional. En los distritos más chicos sólo se renuevan dos o tres diputados por turno. la Cámara Nacional Electoral (en el fallo núm. Santa Fe. dentro de los debates doctrinarios sobre la reforma política han crecido las críticas a los sistemas de representación proporcional al cuestionarse las listas cerradas o bloqueadas. Córdoba) presentan listas de candidatos a diputados relativamente numerosas. en la CN coexisten distintos sistemas electorales. Después de la reforma se mantiene para los cargos a diputados nacionales. En rigor. pero con respecto al Senado. B. El principio general que rige es el del mandato representativo no vinculante. En los últimos tiempos. Capital Federal. es decir. dos representarán al partido político mayoritario y el restante (1) al partido político que haya obtenido el segundo lugar. en tanto que para senadores nacionales. la primera minoría.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 243 La reforma constitucional de 1994 modificó la composición del Senado elevando la cantidad de senadores para cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires (artículos 44 y 45) de dos a tres. mal llamadas “listas sábanas”. la Constitución reformada en 1994 . Así. en tanto que sus críticos entienden que se ha afectado la representación pura de las provincias y la capital para otorgarle un sentido partidocrático a la cámara alta. para presidente y vicepresidente rige la elección directa con doble vuelta si ningún candidato alcanza la diferencia exigida por el artículo 98. sistema que se utilizó por primera vez en nuestro país en 1957 para la elección de convencionales constituyentes. con la característica de establecer que de los tres senadores que cada provincia elija en forma directa. sólo los distritos “grandes” (Provincia de Buenos Aires. Para diputados nacionales rige la elección directa por simple pluralidad de sufragios (artículo 45 CN). según el caso.

en la Unión Cívica Radical. habiendo la reforma constitucional de 1994 enfatizado ese aspecto en la última parte del artículo 77 cuando dispone que los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las cámaras. La Ley 8. ello en virtud de que la reglamentación de tal materia corresponde a la zona de reserva de ley del Congreso de la Nación. inciso 4. secreto y obligatorio. de la Constitución en cuanto excluye la materia electoral y de partidos políticos de aquellas respecto de las que pueden dictarse decretos de necesidad y urgencia. La nueva ley planteó como cuestión novedosa la representación de la minoría por un sistema llamado de “lista incompleta”. La oposición. A lo largo de nuestra historia institucional hemos tenido distintos sistemas electorales. en cada categoría de cargos.244 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA introdujo el nuevo artículo 54. Una cuestión previa e importante a determinar es que ningún sistema electoral es neutro o inocente. que afirmaban su predominio en las urnas a través del voto público o “voto cantado” y facultativo. congregada primero en la Unión Cívica Nacional y. correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga la mayoría en cada distrito y la banca restante al partido político que obtenga el segundo lugar. a poco tiempo de sancionarse la Constitución histórica. fijaba el sistema de lista completa o plural de manera que quien ganaba se llevaba todos los cargos legislativos en disputa. ya sea la representación o la gobernabilidad. Todos los sistemas poseen una tendencia que tiende a favorecer un determinado resultado. estableciendo la elección directa de tres senadores por provincia. en el que correspondían 2/3 de . 140 de 1857. implicó en los hechos un gran avance democrático al permitir la participación masiva del electorado.871 de 1912. Esa disposición debe a su vez complementarse con el artículo 99. conocida como Ley Sáenz Peña de voto universal. más tarde. La Ley núm. Las modalidades propias de cada elección. se rigen por el Código Electoral Nacional. No sólo era una manera de asegurar la gobernabilidad sino también la hegemonía de los sectores conservadores de la sociedad. hizo de la abstención electoral un argumento de lucha política en pos del voto secreto y obligatorio que se alcanzaría recién en 1912 con la llamada “Ley Sáenz Peña”. Entre ambos términos se desenvuelve la dialéctica de esta interesante y compleja cuestión.

Un sistema similar es el que se sigue actualmente para elegir senadores nacionales. produciéndose el fenómeno que se conoce como gerrymandering. La Ley 4161 de 1904.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 245 bancas al partido que obtenía la mayor cantidad de votos y 1/3 al partido que le seguía en el orden de votación. Perón. a fin de asegurar un grado de representatividad adecuado y no disperso de la voluntad general. tal era la forma que parecía tener una circunscripción establecida por un gobernador estadounidense con ese apellido. el sistema D’Hondt se combina además con un piso o umbral mínimo de votos (3%) que debe alcanzar cada partido con respecto al total de votos escrutados. En nuestro caso. de manera que los electores votan por una lista ordenada de candidatos que presenta cada partido. artículo 54 CN). Ejemplo práctico: hay 6 bancas a repartir y se ha producido el siguiente resultado electoral: Partido A. electo diputado por el barrio de La Boca. toda vez que de los tres senadores que representan a una provincia. en tiempos de Juan D. Partido B. dos. dos bancas corresponden al partido político que obtiene el primer lugar y la restante al partido político que obtuvo el segundo lugar (cfr. González como ministro del Interior.945) bajo la modalidad creada por el belga Víctor D’Hondt y que es conocida como “sistema D’Hondt”. En especial eso se agrava cuando la delimitación de las circunscripciones territoriales es arbitraria. que quiere decir “la salamandra de Gerry”. Palacios. y la Ley 14. se trata de un sistema que favorece a los partidos hegemónicos o “grandes” y afecta las posibilidades de los partidos chicos para captar las preferencias en cada circunscripción ante los grandes aparatos partidarios. inspirada por Joaquín V. No obstante que por la primera de esas leyes llegó al Congreso el primer diputado socialista de América.000 votos. Es el sistema que fija actualmente el Código Electoral Nacional (Ley 19. 120. Se trata de un sistema de “listas”. El sistema de representación proporcional fue establecido por primera vez entre nosotros para la elección de convencionales constituyentes de 1957 y posteriormente para las elecciones generales para diputados en 1963. que fue Alfredo L. tres y números sucesivos. la totalidad de los votos alcanzados por cada partido se dividen por uno. como ocurrió con la Ley de 1951.000 . 90. determinándose una cifra repartidora o número base por encima del cual se ubicarán tantas bancas como parciales haya obtenido cada partido. implantaron el voto uninominal por circunscripciones. Por el mismo.032 de 1951.

246 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA votos.000 4 = 30.000 3 = 40.666 4 = 12.000 partido A.000 partido B. 50. 4. 5. b) Partido B: 2 diputados. el sufragio ha sido plurinominal o por listas de candidatos (tanto para lista completa como para lista incompleta) y el de representación proporcional. un diputado.000 partido C.000 2 = 25. Éste es un tema de gran actualidad por los cuestionamientos frecuentes a la llamada “lista sábana” (en realidad es la lista bloqueada o cerrada la cuestionada).333 A continuación se ordenan los resultados en orden decreciente: — — — — — — 120.000 partido A.000 Partido B (90. Partido A (120.000 3 = 30.000 6 = 20.000 3 = 16. un diputado. ya sea o no posible testar o reemplazar candidatos en la lista (se llama lista “bloqueada” o “cerrada” cuando está prohibido hacerlo).000). un diputado.000 6 = 15.000 partido A. 50.000 2 = 45. 90. 60.000 votos) 1 = 50.000 partido B. 3. es cuando se eligen distintas .000 4 = 22. Salvo en los periodos en que rigió el voto uninominal. 45. un diputado (cifra repartidora = 40. La lista sábana es otra cosa.500 5 = 18. un diputado. Sumando los diputados por partido da la siguiente cifra: a) Partido A: 3 diputados.000 votos) 1 = 120.000 6 = 8. 2.000 Partido C (50.000 2 = 60. Partido C. 6 (hasta el número de bancas a cubrir). c) Partido C: 1 diputado.000 votos) 1 = 90.500 5 = 10. Corresponde dividir cada resultado por 1.000 5 = 24.000 votos. 40. un diputado.

de manera que una fórmula gana en primera vuelta si obtiene el 45% de los votos válidos emitidos o más del 40% si obtiene más de diez puntos porcentuales sobre el segundo (artículos 94-98 CN). Ese sistema. se realiza una segunda votación entre los dos más votados. tiende a obtener una mayor legitimidad en el presidente de la nación. gobernador. Revista de Derecho Constitucional y Político. que deben adecuarse a principios democráticos conforme lo prescribe el nuevo artículo 38 de la Constitución Nacional. si ninguno de los candidatos alcanza la mayoría absoluta. . intendentes. senadores. y es de señalar que las listas “largas” de diputados aparecen en nuestro país en las elecciones de renovación de cargos solamente en los distritos o provincias grandes.611 ha establecido la obligatoriedad de las elecciones internas abiertas para todos los partidos políticos en forma simultánea en un mismo acto controlado por la justicia federal con competencia electoral. de manera que una vez realizada la elección. y fue el adoptado en la reforma provisional de la Constitución de 1972. En materia de cuestionamiento a las listas cerradas es necesario advertir que todo cambio de sistema electoral supone la opción por otro que también tendrá aparejadas otras consecuencias. Alberto Antonio. etcétera) en boletas unidas por troquel o separadas por líneas punteadas a separar mediante cortes de tijera. 1982. La Constitución Nacional reformada adoptó una modalidad particular de doble vuelta. diputados. debe tenerse en cuenta que la Ley 25. núm. 1. Tal sistema es utilizado de manera obligatoria y en una misma fecha en la República Oriental del Uruguay y ha sido propugnado por importantes representantes de nuestra doctrina.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 247 autoridades para distintas jurisdicciones en un mismo acto (concejales. que es el ballotage de origen francés. etcétera. pero no en las más chicas o medianas donde los representantes son bien conocidos. 27 Spota. La representación proporcional por sistema D’Hondt representó en su tiempo un claro avance en materia de participación de partidos más chicos. Si de lo que en realidad se trata es de una mayor demanda de participación en la vida interna de los partidos políticos.27 Otro sistema electoral que ha sido utilizado en nuestro país es el sistema mayoritario de doble vuelta para elegir presidente y vicepresidente de la nación. “Propuesta de primarias abiertas para los partidos políticos argentinos”.

quien lo caracteriza como un complejo de derechos y deberes. Las modalidades propias de cada elección en cada categoría de cargos se rigen por el Código Electoral Nacional (Ley 19.248 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA En la Constitución Nacional coexisten distintos sistemas electorales. Los que son elegidos se denominan candidatos. en tanto que los que eligen se denominan electores. La suma de electores conforma el cuerpo electoral. Mediante ellas. quien lo caracteriza como un poder político que fundamenta una función pública. Para diputados nacionales rige la elección directa por simple pluralidad de sufragios (artículo 45 CN). hay distintas concepciones que lo presentan. en tanto que las elecciones son técnicas o procedimientos de selección de la dirigencia política. C. el pueblo elige a sus autoridades. como un derecho de los ciudadanos o como una función jurídica. el segundo constituye un acto. Juan A.o. Linares Quintana. correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga la mayoría en cada distrito y la banca restante al partido político que obtenga el segundo lugar. González reviste tanto el carácter de un derecho como el de un deber y el de una función político-jurídica. El sufragio Es un derecho público subjetivo de naturaleza política que consiste en el derecho que tienen los ciudadanos de elegir. y Segundo V. ser elegidos y participar en la organización y actividad del poder en el Estado. para presidente y vicepresidente de la nación rige la elección directa con doble vuelta si ningún candidato alcanza la diferencia exigida por el artículo 98. La función electoral consiste en la selección y nominación de las personas que han de ejercer el poder en el Estado. González Calderón. 1983 con sus modificatorias). En cuanto a la naturaleza jurídica del sufragio. en tanto que para Rafael Bielsa se trata tanto de un derecho como de una atribución otorgada por la ley. la Constitución reformada en 1994 introdujo el nuevo artículo 54 estableciendo la elección directa de tres senadores por provincia. Así. Debe distinguirse el sufragio del voto. . ya sea como un privilegio (resabio feudal). Entre quienes consideran al sufragio como una función pública está Carlos Sánchez Viamonte. Para Joaquín V. quien lo considera una función pública. en tanto que para senadores nacionales. Mientras el primero es un derecho.945 t.

recogiendo así la tradición en materia electoral que arranca desde la Ley Sáenz Peña núm. con respecto a un tema de actualidad.. El carácter obligatorio de la jurisprudencia de la Cámara Nacional Electoral es una fuente de derecho de mucha importancia para establecer criterios de interpretación muy frecuentes en problemas derivados de la aplicación del Código Electoral Nacional. el presidente de la Cámara Federal de Apelaciones correspondiente al distrito y el presidente del Superior Tribunal de Provincia. secreto y obligatorio. siendo obligatorios tanto para los jueces federales con competencia electoral como para las juntas electorales nacionales que en tiempo de elecciones se conforman en cada distrito y que se integran con el juez federal electoral. coincidiendo cada distrito con el territorio de cada provincia. la Cámara Nacional Electoral ha señalado que .. El tribunal de alzada es la Cámara Nacional Electoral.la finalidad del sufragio consiste en posibilitar la expresión democrática de la voluntad política del pueblo. cuyos fallos tienen carácter plenario (artículo 6o.108). El voto en blanco ha sido emitido y constituye la expresión . la Ley de Partidos Políticos y legislación complementaria. por ejemplo. 24... igual.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 249 El artículo 37 de la Constitución Nacional en su segundo párrafo señala que el sufragio es universal.. Así. fijando la obligatoriedad de incluir un mínimo de 30% de mujeres en las listas de candidatos para elecciones nacionales. 8871. La Ley núm. la cual se ha venido aplicando desde 1992 con regular éxito en cuanto a los objetivos perseguidos por la norma.043 consagró este criterio a partir del llamado “cupo femenino” o “cuota de género”. éste organizado como cuerpo electoral que está integrado por los votantes que lo emiten en blanco. Ley 19. La última parte del mismo artículo favorece la adopción de acciones que tiendan progresivamente a la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a los cargos electivos y partidarios. como es el cómputo de los votos nulos o de los votos en blanco. La competencia en materia electoral y de partidos políticos corresponde a los jueces federales con competencia electoral a la razón de uno por cada distrito electoral del país. compuesta de una sala única de tres jueces de cámara para todo el país. y sólo en la medida en que el acto mediante el cual se manifiesta esa voluntad no reúna los requisitos necesarios para la obtención de su finalidad habrá de considerarse nulo.

aun cuando no se manifieste en forma positiva. y ahora la iniciativa popular. en cuyo caso bastará que se encuentren representados los distritos de esa región. si bien el artículo 39 no lo aclara de manera específica. se ha incorporado a la Constitución un derecho de iniciativa que viene a ensanchar la base del ejercicio de la soberanía popular. Reformas a instituciones de democracia directa (artículos 39 y 40) En este sentido.747 fue sancionada el 27 de noviembre de 1996 y exige un piso mínimo de 1. 360 y ss.5 del padrón electoral utilizado en la última elección de diputados nacionales y deberá representar por lo menos a seis distritos electorales con el fin de mantener un equilibrio federal. desde un punto de vista jurídico no cabe sino considerarlos como incluidos sustancialmente en la categoría de los votos válidos. De esta manera. . que los votos en blanco no pueden constituir otra cosa que una subcategoría de una de las categorías que marca el artículo 101 del Código Electoral Nacional (votos válidos y votos nulos). Jorge. Unión Cívica Radical”. excepto que la iniciativa se refiera a una cuestión de alcance regional. entonces. 3. 28 Cámara Nacional Electoral in re “Mera. a los habitantes que detentan el derecho a ejercer el sufragio. Este derecho se inserta como reconocido a los ciudadanos. tratados internacionales. pp. si bien la norma excluye expresamente la posibilidad de iniciativas en materia de reformas constitucionales. se infiere del mismo que el sistema implementado acoge la forma de “iniciativa formulada”. La Ley reglamentaria 24. 1987-D. son o no son. En nuestro país la facultad de intervención en la etapa de iniciativa en la formación y sanción de las leyes la tienen tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo. presupuesto y materia penal. Y en tal medida y en ausencia de una norma expresa que diga otra cosa. a partir de la introducción de este importante instrumento de la democracia participativa. La Ley. los votos valen o no valen.28 Para decirlo de otro modo. es decir. Es decir. t. y estableció que la ley reglamentaria no podría exigir más del 3% del padrón electoral para que las presentaciones fuesen aceptadas.250 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA de una voluntad de naturaleza política. Lista Causa Radical c.

Esto es coherente con el carácter no vinculante del plebiscito. En tal sentido. Bidart Campos sostiene que. que la consulta no vinculante será dispuesta por el órgano al que le corresponda tomar la decisión sobre determinado acto. igualmente. aunque política y moralmente sería reprochable no hacerlo así. Es decir. 38/02) facilita el trámite al permitir presentar las firmas ante la Secretaría del Tribunal. sin alterar los límites del artículo 22. además de que la credibilidad del gobierno quedaría seguramente resentida.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 251 Una acordada de la Cámara Nacional Electoral (núm. inciso 19). En el final del segundo párrafo del nuevo artículo 40 se establece que en los casos de consulta popular no vinculante. la que actuará entonces como cámara de origen. Si bien el texto constitucional la denomina consulta popular no vinculante. el voto no será obligatorio. El carácter no vinculante de este plebiscito significa que su resultado no obliga jurídicamente al órgano que lo convocó a tomar una decisión acorde con el pronunciamiento del pueblo. el Congreso tiene el deber de dar expreso tratamiento a los proyectos presentados dentro del término de doce meses. quien se encarga de efectuar la distribución en los seis distritos requeridos para preservar el carácter federal. El segundo párrafo del artículo 40 se refiere a la que denomina consulta popular no vinculante. Puede tratarse de una consulta no vinculante cuando es convocada por el presidente de la nación. y que ésta debería girarlo al Senado para comenzar allí el trámite. la cual puede ser convocada por el Congreso o el Poder Ejecutivo. consulta que en ese caso será vinculante. La figura de consulta popular amplía los márgenes de la participación ciudadana en la toma de decisiones del gobierno. Asimismo. dentro de sus respectivas competencias. la norma de referencia indica que los proyectos de iniciativa popular deben ser presentados ante la Cámara de Diputados. periodo dentro del cual brindará un expreso pronunciamiento positivo o negativo. La consulta puede ser sometida por decisión del Congreso a iniciativa de la Cámara de Diputados (que incorpora una facultad exclusiva a las ya enumeradas en el artículo 52). se trata del plebiscito. el proyecto habría de ser presentado en la Cámara de Diputados. a menos que se trate de una materia para la cual la Constitución contempla que lo sea el Senado (artículo75. ya que si el órgano convocante no está obligado a acatar la opinión del sobera- .

funcionamiento.252 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA no. o la del Congreso por mayoría absoluta de los miembros presentes de cada cámara (artículo 7o. Entonces. Reformas al organismo electoral (jurisdiccional / administrativo) El Código Electoral Nacional.432). Ley 25. en todas las cuestiones relacionadas con: a) La aplicación de la Ley Electoral. establece la competencia de los jueces electorales y sus funciones: 1) En primera y única instancia en los juicios sobre faltas electorales. la convocatoria del Poder Ejecutivo debe serlo mediante decreto firmado por todos los ministros. en su artículo 44. caducidad y extinción de los partidos políticos de su distrito. es lógico que no se pueda exigir a éste la emisión obligatoria de tal opinión.. alianzas o fusiones. y 2o. 2) En primera instancia y con apelación ante la Cámara Nacional Electoral. Ley 25. Ley 25. Cuando el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto núm. confederaciones. la Ley Orgánica de los Partidos Políticos y de las disposiciones complementarias y reglamentarias en todo lo que no fuere atribuido expresamente a las juntas electorales. organización. constitución.. a iniciativa de la Cámara de Diputados. para el caso de la consulta popular vinculante se exige que la convocatoria del Congreso. convocando al plebiscito para aprobar o rechazar el proyecto de tratado con Chile que resolvía la cuestión fronteriza del Canal de Beagle.432) y será válida la consulta cuando haya votado al menos el 35% de los empadronados (artículo 4o. lo hizo en el entendimiento de que por el artículo 33 de la Constitución Nacional surgía la posibilidad de llamar a la consulta no vinculante. Respecto de la consulta no vinculante (plebiscito). La consulta deberá realizarse en un plazo no inferior a los 60 días y no superior a los 120 días desde la fecha de publicación de la convocatoria en el Boletín Oficial. de los partidos nacionales. sea en sesión especial y aprobada por mayoría absoluta de los miembros presentes de cada cámara (artículos 1o. b) La fundación..432). . en su caso. 4. 2272/84. y.

de inhabilitados. temporariamente. en lo pertinente. de nombres. d) Organizar un cuerpo de auditores-contadores para verificar el estado contable de los partidos y el cumplimiento. e) La elección. Asimismo. la Ley 19. de inhabilitados para el ejercicio de los derechos electorales. a los distritos. d) La organización. de las disposiciones legales aplicables. de juicios paralizados en razón de inmunidades. emblemas y números de identificación de los partidos políticos y afiliación de los mismos en el distrito pertinente. de faltas electorales. e) Trasladar su sede. de cartas de ciudadanía. si así lo exigiere el mejor cumplimiento de sus funciones. nombres. escrutinio y proclamación de las autoridades partidarias de su distrito. símbolos. . funcionamiento y fiscalización del registro de electores.108 establece en su artículo 4o. emblemas y número de identificación de los partidos políticos y las características uniformes de las fichas de afiliación que llevará y conservará la justicia federal electoral. c) Dictar las normas a que deberá sujetarse la formación y funcionamiento de los registros generales de distritos. b) Dirigir y fiscalizar el funcionamiento del Registro Nacional de Afiliados a los Partidos Políticos y fiscalizar los de los distritos de acuerdo con las disposiciones de esta ley y de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos. las atribuciones de la Cámara Nacional Electoral: a) Dirigir y fiscalizar el funcionamiento del Registro Nacional de Electores y fiscalizar los de los distritos de acuerdo con las disposiciones de la Ley Electoral. de faltas electorales. símbolos. previo dictamen fiscal.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 253 c) El efectivo control y fiscalización patrimonial de los partidos mediante examen y aprobación o desaprobación de los estados contables que deben presentarse de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgánica de los Partidos Políticos.

Uno de ellos es su carácter de asociación civil. según se afirma. Todas estas normas suplen la omisión del Constituyente originario de 1853. 22 y 33 CN. que no las había considerado. inciso 3). y el otro aspecto es la personería jurídico-política para presentar candidatos e intervenir en elecciones. 14. al punto que. en los términos del artículo 33 del Código Civil. Democratización interna El concepto instrumental de democracia tiene al sufragio y a los partidos políticos como actores ineludibles. Los partidos políticos en un principio fueron agrupaciones de individuos reunidos con fines puramente electorales. La naturaleza jurídica de los partidos políticos presenta dos ámbitos diferenciados. En tal sentido.254 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA III. 23. como persona jurídica y que atañe a la existencia del partido. La Constitución Nacional los califica como “instituciones fundamentales del sistema democrático” (artículo 38). y abre la puerta hacia un concepto participativo de la democracia. de manera que la caducidad de la personería jurídico-política no implica la extinción de la personalidad civil. que está sujeta a requisitos propios de la Ley Orgánica de los Partidos Políticos núm. Asimismo. La reforma constitucional de 1994 ha incorporado distintas disposiciones que respaldan el rol de los partidos políticos (artículos 37 y 38 CN) y que. La palabra partido proviene de parte. se consideró el valor de las leyes electorales y de partidos políticos como leyes formalmente constitucionales. la democracia es en nuestro tiempo y en definitiva una “democracia de partidos”. Asimismo. se ha establecido la prohibición expresa de realizar modificaciones al sistema electoral y de partidos políticos por vía de decreto de necesidad y urgencia (artículo 99. lo que refleja justamente que cada partido representa una parte de las ideas de la comunidad política. llegan a otorgar la pertenencia de las bancas parlamentarias a los partidos políticos cuando se trata del caso de elecciones en el Senado (artículo 54 CN). inclusive.. la jurisprudencia ya había admitido su inserción constitucional conforme a los artículos 1o. y la jurisprudencia los define como persona jurídica de derecho público no estatal. .298. REFORMAS AL RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS 1. Pero luego se fueron fortaleciendo detrás de una ideología común y de una doctrina.

Las alianzas electorales que contempla el artículo 10 de la ley sólo tienen por objeto llevar candidatos comunes a una elección determinada.652 hasta la vigente 23. han otorgado a los partidos políticos el monopolio de las candidaturas . La jurisprudencia de la Cámara Nacional Electoral ha elaborado como estándar el principio de “regularidad funcional”. 5) Orientar la opinión política del país. Es necesario que las alianzas estén formalmente constituidas.298. que son los primeros a formarse ante el juez federal con competencia electoral en cada provincia o distrito. a los órganos de conducción. y los partidos “nacionales”. etcétera. del que surge la menor intromisión posible en la vida interna de los partidos. y concluyen terminada dicha elección. a partir de la Ley 16. 6) Dinamizar la vida política proponiendo nuevas clases de dirigentes. es necesario hacer notar que las leyes sobre partidos políticos en nuestro país. 3) Proyectar la política del gobierno. La Ley Orgánica de los Partidos Políticos establece la posibilidad de la existencia de partidos de “distrito”. la que conforma una verdadera Constitución dentro de la vida interna de cada partido. se rige por su respectivo estatuto partidario o “carta orgánica”. sin perjuicio de exigir ciertos requisitos de orden público como la adscripción a principios democráticos enunciados en una declaración de principios y en los programas o bases de acción política que obligatoriamente debe presentar cada partido a formarse ante la justicia federal con competencia electoral. con autoridades y plataforma. 2) Designar los candidatos para ocupar los cargos de gobierno. En este caso. La ley también prevé la posibilidad de fusiones y confederaciones de partidos. siendo sus órganos respectivos los que deben interpretar su funcionamiento con excepción de graves o flagrantes violaciones de las leyes. todo lo referente a la vida interna partidaria.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 255 De allí que. 4) Controlar el ejercicio del poder político. determinando cómo se eligen sus autoridades y fijando sus órganos. Entre las funciones de los partidos políticos sobre las que existe amplio consenso en la doctrina podemos mencionar las siguientes: 1) Educar al pueblo para el ejercicio de sus derechos políticos. que deben acreditar previamente tener personería en cinco distritos por lo menos.

y reglados por la Ley núm. y se preveía una instancia de apelación de las decisiones de las juntas electorales partidarias (órganos encargados del desarrollo y fiscalización de los comicios) ante el juez federal con competencia electoral del distrito (artículo 32). en los términos del artículo 60 del código mencionado. Ley 23. Miguel”.). antes de entrar en vigencia la Ley núm.298. esta última norma implementó el sistema de elecciones internas abiertas y simultáneas para la selección de los candidatos a cargos públicos electivos. 25. Por medio de las internas abiertas se intenta dar más participación a la ciudadanía independiente en la selección de las listas de candidatos que las agrupaciones ofrecen al electorado. de dudosa transparencia y legalidad. cuya norma tiene el carácter de ley fundamental para sus afiliados y autoridades (artículo 21. y .611. Actualmente las internas abiertas y simultáneas se llevan a cabo en los términos de la Ley núm.611 y del Código Electoral Nacional. quienes deben reunir los requisitos que marca la Constitución Nacional para el cargo al cual se postulan.611. tratando de aventar las suspicacias que despertaba el viejo sistema de selección en internas cerradas. Antonio” y por la Cámara Nacional Electoral en la causa “Padilla. La incorporación del sistema de elecciones internas abiertas se dio luego de la crisis política y económica desatada con posterioridad a la renuncia del presidente Fernando de la Rúa en diciembre de 2001. Este nuevo método de selección de candidatos formó parte de lo que se conoció como reforma política. cabe señalar que el financiamiento de los partidos políticos está regulado en la Ley núm. 25.256 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA para cargos públicos electivos (artículo 2o. Los partidos políticos están contemplados en el mencionado artículo de la ley fundamental. Como ya se adelantó. el proceso interno de selección de candidatos estaba regulado por la carta orgánica del partido. en respuesta al reclamo popular de ese entonces: “que se vayan todos”.298). 25. cuando dicha selección se realizaba a través de acuerdos entre las cúpulas dirigenciales. Asimismo. 25.600. 23. siendo supervisadas por la justicia federal electoral. quien tiene la competencia para resolver todas las controversias que se susciten en su transcurso. este monopolio ha sido convalidado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el Fallo “Ríos. como así también certifica las calidades de los precandidatos que cada línea interna presenta en la contienda. modificada por la Ley núm.

Antes de entrar en vigencia la Ley 25.72%.315 ciudadanos se encuentran afiliados a algún partido político. Este sistema sigue aún vigente para las elecciones internas partidarias dirigidas a la elección de las autoridades.49% (datos al 31 de diciembre de 2005). entre gallos y media noche. en la Cámara Nacional Electoral se ha promovido y apoyado la publicidad de las afiliaciones partidarias en Internet. 23. cabe poner de relieve que el nuevo sistema de elecciones internas abiertas y simultáneas es de carácter obligatorio para todas las fuerzas políticas que pretendan presentar candidatos en los comicios generales. para facilitar . Los distritos con menor porcentaje de afiliaciones son Capital Federal. que se inicia cuando la línea interna presenta una lista de candidatos ante la junta electoral del partido para que ésta la oficialice y culmina con la elección del mismo. o bien con la proclamación directa en el caso de que al vencimiento de los plazos del cronograma electoral. y en Chaco el 46.298. Chubut.315. los candidatos a cargos públicos electivos podían ser designados no en comicios internos sino en algún congreso. a tal punto que la justicia electoral no puede oficializar a ningún candidato que no hubiera pasado por el tamiz de este proceso. En lo que respecta a las adhesiones que justifican su existencia por mandato legal. y se reestablece la vigencia de la Ley núm. a espaldas de los afiliados y de la ciudadanía en general y respondiendo a intereses sectoriales.65%. En Corrientes el 54. lo que representa el 31. En diciembre de 2006 se deroga la Ley 25. observamos que 8.91%. Buenos Aires.08%. Finalmente. convención o asamblea partidaria en la cual no participaba la masa de afiliados. armaban las listas de candidatos. en Neuquén el 47. con 20. con 28. las cuales sólo se realizan con la participación de los afiliados. En la Provincia de Formosa el 55.611 se permitía que si la carta orgánica lo establecía. y Río Negro. Asimismo.11%.57% de los electores está afiliado a algún partido político.33%.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 257 apelación ante la Cámara Nacional Electoral únicamente en el supuesto de que se trate del fallo del escrutinio definitivo. dentro de la agrupación política no se haya presentado alguna otra lista contrincante. permitiendo que un grupo de autoridades determinen a los candidatos. De esta forma se intenta afianzar la legitimidad de los candidatos que competirán en la elección nacional. con 27. dejando atrás viejas épocas de la política donde un grupo de dirigentes.611 y sus decretos reglamentarios.80% de los electores habilitados. con 29.

ello implica que las agrupaciones reciben aportes del Estado pero también les está permitido percibir fondos provenientes del sector privado. 33 son nacionales y 643 de distrito. El Ministerio del Interior recibirá el veinte por ciento (20%) de la partida pre- .600 que entró en vigencia en octubre de 2002. Financiamiento de los partidos políticos Otro mandato constitucional del artículo 38 es que los partidos políticos deben rendir cuentas del origen y destino de los fondos que reciben. 2. La nueva Ley de Financiamiento de Partidos Políticos 26. en 2003. 22 y en 2005. 93 partidos. El financiamiento de los partidos políticos es de carácter mixto. El sistema está reglamentado en la Ley 25. Destino de los recursos asignados al Ministerio del Interior. Por último. 61. De ellos. busca controlar los llamados “disparadores del gasto electoral” a través de medidas destinadas a la limitación de campañas.215 fue sancionada el 20 de diciembre de 2006.298. aptos para postular candidatos a cargos públicos electivos nacionales en sus diferentes órdenes. Como exponía Sarmiento: la primera obligación política consiste en “educar al soberano”. se puede destacar que en la actualidad existen 676 partidos que cuentan con personalidad jurídico-política reconocida a escala federal. La Constitución manda a los partidos a dedicar parte de los fondos que reciben a la capacitación de sus dirigentes. Establece que: Artículo 7o. tanto más hay que educar a quienes pretenden representar a ese mismo pueblo soberano. la que establecía un control de carácter formal. Esta norma.258 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA el conocimiento de la ciudadanía de un tema que encierra misterios en orden a cómo suelen manejarse las altas y bajas de afiliaciones por parte de “punteros que acumulan capital político con base en las fichas”. Esta nueva norma reemplaza al antiguo sistema previsto en los artículos 40 a 48 de la Ley de Partidos Políticos 23. El reconocimiento de nuevos partidos se ha incrementado en los últimos tiempos. en 2002. siguiendo el lineamiento de otras normas de control patrimonial que existen en el derecho comparado. en 2001. 48. en 2004. la limitación de los recursos y el control de la propaganda política. es decir. 129. En 2000 se reconocieron 7 partidos.

La Cámara manifestó: De modo que habiéndose constatado en la etapa correspondiente el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo al que se nominó el demandado. Artículo 8o. b) Ochenta por ciento (80%) en forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados nacionales. deducidos los porcentajes que indica el artículo anterior. En el primer mes de cada año el Ministerio del Interior informará a los partidos políticos y a la Cámara Nacional Electoral el monto de los recursos que integran el Fondo Partidario Permanente al 31 de diciembre del año anterior. y habiendo éste resultado electo en los respectivos comicios. ante la Cámara Nacional Electoral. 3. Asignación del Fondo Partidario Permanente. Ese monto. previo a toda otra deducción. Transfuguismo En la causa núm. serán los recursos a distribuir en concepto de aporte anual para el desenvolvimiento institucional.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 259 supuestaria asignada al Fondo Partidario Permanente en la Ley de Presupuesto General de la Nación. su comportamiento posterior —que se alega en sustento de la inhabilidad que . b) Asignar el aporte para el desenvolvimiento institucional de aquellos partidos políticos reconocidos con posterioridad a la distribución anual del Fondo Partidario Permanente y aportes de campaña a partidos sin referencia electoral anterior. Obligación de informar. Sólo participarán en esta distribución los partidos que acrediten haber obtenido al menos un número de sufragios equivalente al uno por ciento (1%) del padrón electoral. 3738. en virtud de que éste había manifestado su voluntad de traspasarse de partido político. se solicitaba se impidiese la asunción a su cargo del legislador Eduardo Lorenzo Borocotó. Los recursos disponibles para el aporte anual para el desenvolvimiento institucional se distribuirán de la siguiente manera: a) Veinte por ciento (20%) en forma igualitaria entre todos los partidos reconocidos. más los fondos asignados por el Presupuesto General de la Nación al Fondo Partidario Permanente. con el objeto de: a) Otorgar las franquicias que autoriza la presente ley y aportes extraordinarios para atender gastos no electorales a los partidos políticos reconocidos. Los fondos remanentes se integrarán al Fondo Partidario Permanente. Artículo 9o.

. Código Electoral Nacional) cuando se realiza la verificación judicial del cumplimiento de las calidades constitucionales y legales requeridas para la función a que aquéllos se postulan. porque los hechos de toda causa. aun cuando las circunstancias impidieron al tribunal expedirse en tiempo oportuno por haberse consumado la proclamación y asunción de cargos elegidos. sólo puede ser considerado por la Cámara de Diputados de la Nación en los términos del artículo 64 de la Constitución Nacional. toda vez que es al momento en que las agrupaciones políticas registran a sus candidatos ante el juez electoral (artículos 60 y 61. Así lo ha precisado el Tribunal al destacar que la facultad de las cámaras de ser juez de las elecciones... En relación con la idoneidad para desempeñar el cargo.”. derechos y títulos de sus miembros comprende el examen que pudiera realizar en relación con las inhabilidades sobrevinientes de los legisladores electos. aquellas que pudieran surgir durante el lapso que transcurre desde la oficialización de las candidaturas hasta el momento de su ingreso al cuerpo legislativo. la circunstancia de que la norma invocada se refiera a la inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación no obedece sino a que el supuesto que aquélla contempla es la de “remoción” de quien ya ha sido tenido como miembro del Cuerpo. lo cual constituye —lógicamente— una etapa posterior a la que aquí se está aludiendo. Asimismo. . . con la existencia o inexistencia de interés actual en resolver el pleito.260 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA se denuncia—. no pueden erigirse en obstáculos para que la Cámara Nacional Electoral resuelva una cuestión propia de su competencia cuando “la vía intentada resulta absolutamente esencial para salvaguardar un interés concreto y actual que arraiga en el principio de soberanía popular. En efecto..los planteos dirigidos a cuestionar la idoneidad del demandado para desempeñar el cargo de diputado nacional no pueden ser atendidos en esta instancia. es decir.. producidos con olvido o desconocimiento de resoluciones judiciales. No deben confundirse las dificultades para hacer efectiva la sentencia que en su caso admita la pretensión del actor. ello no es óbice suficiente para impedir el dictado de un pronunciamiento sobre la cuestionada validez de los antecedentes de los títulos. ..la asunción del demandado como diputado nacional no autoriza a considerar inoficioso un pronunciamiento en la presente causa.

El análisis de esta cuestión debe encararse. y habiendo éste resultado electo en los respectivos comicios. pero ello no los autoriza a arrogarse la titularidad de las bancas de los candidatos electos. El partido nomina y el pueblo elige a través de la función pública no estatal del voto.. Éste es un principio elemental y básico del sistema republicano. como lo es el de si las bancas de los legisladores pertenecen o no al partido a través del cual llegan a ocupar cargos electivos. Por ello. sentada por la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la Nación al rechazar una cuestión de privilegio planteada con motivo de la decisión de un diputado nacional de abandonar el bloque del partido que lo postuló como candidato para incorporarse luego al de una agrupación diferente. y los partidos políticos son moldes donde esos derechos vierten en búsqueda de la organización política de la sociedad. al destacar que la facultad de las cámaras de ser juez de las elecciones.. Se expresó que: . Así lo ha precisado el Tribunal. Las . Intervienen con exclusividad en la postulación de candidatos.el estudio de la presente cuestión nos lleva a replantearnos un tema de vieja data. no es dudosa la aplicabilidad de la doctrina. derechos y títulos de sus miembros comprende el examen que pudieran realizar con relación a inhabilidades sobrevinientes de los legisladores electos. atendiendo a que la necesidad del Estado democrático moderno exige un sistema de partidos… Es bien sabido que ante la imposibilidad práctica de autogobernarse en forma directa que tienen las sociedades en la actualidad. su comportamiento posterior —que se alega en sustento de la inhabilidad que se denuncia— sólo puede ser considerado por la Cámara de Diputados de la Nación. aquellas que pudieran surgir durante el lapso que transcurre desde la oficialización de las candidaturas hasta el momento de su ingreso al cuerpo legislativo.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 261 De modo que habiéndose constatado en la etapa correspondiente el cumplimiento de los requisitos exigidos para el cargo al que se nominó el demandado.. es decir.. Es claro que al “acto de nominación” por parte del partido se le suma el “acto de elección” por parte del cuerpo electoral.. en los términos del artículo 64 de la Constitución Nacional. Quiere decir que el titular del derecho es el pueblo. el pueblo no gobierna ni delibera sino por medio de sus representantes (artículo 22 de la Constitución Nacional). En la actualidad el partido político resulta el único instrumento apto para designar y elegir aquellos que han de ocupar cargos electivos. fundamentalmente..

impactan negativamente en el ánimo de la ciudadanía y debilitan progresivamente la confianza en el sistema republicano y representativo que establece el artículo 1o. como el que se denuncia en esta causa. por otra parte. las . siendo señor de su propia conducta.. No siendo. Sólo mediante una reforma constitucional podría incorporarse al texto constitucional la pertenencia de las bancas a los partidos.. que “la estructura del poder recoge. se encuadran en la ética de los comportamientos republicanos —cuyo valor para la democracia ha sido ya enfatizado por la Cámara— . Si bien tales comportamientos se encuentran dentro de la legalidad y no son pasibles de reproche jurídico alguno.. de modo razonable.. no es ocioso recordar... Sólo necesita atenerse con carácter de deber moral a lo que son sus propias convicciones objetivas. Por el momento.. según el marco de la Constitución vigente... Este tribunal no puede dejar de manifestar su preocupación por la reiteración de comportamientos públicos que... En relación con la teoría de la representación libre: . Más allá de que pueda coincidirse en que los problemas de representación política no son nuevos. Ya se ha dicho que a la justicia federal electoral sólo le corresponde el control de la primera.que supone que los representantes ajusten su conducta pública en sentido acorde con las expectativas de los representados. y no únicamente a sus electores. y no la agrupación a través de la cual se postuló. de la Constitución Nacional... y debe recoger. habiendo sido el demandado. pero el buen desempeño de lo segundo depende de la cabal consumación del proceso iniciado en los comicios. tanto en su composición humana cuanto en el programa o plan político de gobierno. Desde el poder. sostener esta tesis es manifiestamente inconstitucional. La teoría de la representación libre excluye toda relación de mandato en la representación política. nada autorizaría a que la justicia denegara su proclamación por el hecho que se denuncia.. no es representante de sus electores sino de la nación. quien resultó elegido en los comicios para representar libremente a la nación. No estando el diputado sujeto a otra voluntad que la propia. supone que el legislador no está ligado por instrucción alguna. también habrá de concluirse que la legitimidad de origen resultante de la elección se perfecciona con la legitimidad de ejercicio del poder con el que el pueblo inviste a sus representantes. En tal sentido. lo que le aporte el sistema partidario...262 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA bancas no pertenecen al partido sino al pueblo.el principio de la representación libre que invisten los diputados nacionales. de su competencia examinar en esta instancia si tal hecho expresa o no una falta de idoneidad.

2001. nos hace detectar que acá sí aparece el monopolio partidario de las candidaturas (que para otros cargos electivos entendemos que no queda impuesto por el artículo 38). en ese caso debe distinguirse la de los diputados y la de los senadores. representan realmente a sus respectivos partidos. La imagen que brinda ahora el Senado posee un indudable perfil de representación partidaria y. Ediar. 4. En primer lugar. pero no desaparecer ni ser traicionadas. elegidos en forma directa y conjunta. correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos. el actual artículo 54 dice: El Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires.. En relación con las bancas de los diputados (que en el orden normativo de la Constitución se dice que representan al pueblo). Discriminación positiva Con la sanción de la ley de cupo femenino 24. Cada senador tendrá un voto. Buenos Aires. Germán. Las bancas senatoriales abren dudas después de la reforma de 1994. . que es titular de una de ellas. 52 y ss. Manual de la Constitución reformada.. El autor Bidart Campos manifiesta29 que cuando se discute a quién pertenecen las bancas legislativas: si al legislador. o al partido político con cuyo patrocinio triunfó la candidatura del titular. también la citada disposición transitoria cuarta consigna que los candidatos a senadores que elijan las legislaturas serán propuestos por los partidos o las alianzas electorales). todavía más. No hay dificultad doctrinaria para aceptar que las bancas de los diputados son de pertenencia de los partidos que postularon las candidaturas triunfantes.REFORMA ELECTORAL EN ARGENTINA 263 lealtades partidarias tienen que amortiguarse.012/91 (primer decreto reglamentario) se consagró la obligatoriedad de incluir un mínimo del 29 Bidart Campos. En segundo lugar. no cabe duda de que el reparto de las tres bancas entre dos partidos refuerza la postulación partidaria de candidatos al electorado (durante el régimen transitorio. t. pp. y la restante al partido político que le siga en número de votos. III.

264 ALBERTO RICARDO DALLA VÍA 30% de mujeres en las listas de candidatos para elecciones nacionales. El tercer decreto reglamentario 451/05 viene a complementar lo anterior. con la reforma de 1994 se incorpora en el artículo 37 CN. de ahí la interpretación de los fallos de la Cámara Nacional Electoral y de la Corte Suprema de Justicia. Posteriormente se expide el 379/91 con numerosas falencias y vacíos que debieron ser materia de interpretación judicial. segundo párrafo. . la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios. Paralelamente. El segundo decreto reglamentario 1246/00 recepta en su articulado las soluciones que fue dando la justicia. se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral.

A ello se sumó de manera decisiva el comportamiento de los actores políticos que optaron por la política de poder y no por la política agregativa de las demandas de la sociedad. fueron las concernientes a las reglas electorales y las reformas de sus instituciones encargadas de hacerlas cumplir. INTRODUCCIÓN Como en otros países. 265 . SUMARIO: I. Quizá por ello las primeras reformas en un proceso de institucionalización que duró más de una década. Reformas al régimen electoral. En segundo lugar y momento. entre ellas la de mayor participación. Introducción. que ponía en entredicho todo el sistema institucional de representación. sea porque había aún instituciones básicas no adecuadas para la nueva etapa histórica. que no siempre es pensada en términos democráticos sino de movilización colectiva contestataria. y sus rendimientos estuvieron lejos de las expectativas de la población. IV. que en el caso de Bolivia se expresaba dramáticamente en enfrentar su inestabilidad política tradicional. I. en Bolivia las reformas electorales y constitucionales se llevaron a cabo. y todas por largo tiempo. sea porque no funcionaron de manera apropiada. Reformas al régimen de partidos políticos.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA Jorge LAZARTE R. las reformas se presentaron en contextos de crisis producidas en democracia. Reformas al régimen de gobierno. había que responder a la pregunta sobre la gobernabilidad de la democracia. en primer lugar. V. III. II. Es decir. en un contexto de transición a la democracia para conformar instituciones más conformes con las nuevas exigencias democráticas o haciendo que las existentes verdaderamente funcionen. Evaluación final.

hizo que el . Sin lugar a dudas. que rompieron con el monopolio de la representación política o forzaron los procedimientos constitucionales previstos para “constitucionalizar” la Asamblea Constituyente. su propio interés de asegurar su sobrevivencia mediante reformas al sistema institucional que los necesitaba para funcionar. Con todo. las instituciones revelaron insuficiencias más que de estructura o diseño. por el otro. en un contexto de desigualdades sociales crecientes. fueron reformas impuestas por la presión social. es útil recordar que varias de estas reformas políticas no sólo estuvieron animadas por propósitos democratizadores sino que eran complementos institucionales de las políticas de ajuste estructural de los años ochenta y noventa. por un lado. con grandes fracturas internas. A ello se sumaron los resultados negativos de las políticas “neoliberales”. que se aprovecharon de ellas para favorecer intereses privados. la misma debilidad representativa de los partidos y. junto a una impugnación cada vez más contundente contra las estructuras políticas de representación. principalmente los partidos. en todo ello no estuvo ausente. toda una novedad en un país habituado a tener partidos cuya mejor habilidad desarrollada por décadas fue la de la conspiración tanto para llegar al poder como para mantenerse. produciendo poco a poco un desencanto colectivo sobre su legitimidad. y que es históricamente la más larga de toda la historia de Bolivia. los partidos apelaron a la política de pactos llamados de “gobernabilidad”. En este segundo caso. que aún dura. que sin asegurar crecimiento sostenido contribuyeron a acrecentar las desigualdades sociales. en el sentido de que los principios básicos del funcionamiento del sistema político-institucional se mantienen desde hace más de 24 años. En todo caso. El distanciamiento creciente entre instituciones deficitarias y demandas de la población. Estos pactos ciertamente otorgaron estabilidad política al país. que hicieron insoportables los índices altos de pobreza de la mayor parte de la población. Finalmente. de rendimiento. como sucedió con las reformas constitucionales de 2004. las propias cargas pesadas que arrastra una sociedad que aún no vive ni actúa democráticamente. cuando los anteriores sistemas autoritarios había prescindido de ellos o los hizo figuras adicionales de otros actores políticos “sustitutivos” más decisivos que ellos mismos. a causa de los operadores políticos partidarios y funcionarios de Estado. Para poner en marcha estas reformas.266 JORGE LAZARTE R.

hasta el punto de hacer del Parlamento una institución casi decorativa y subordinada al Ejecutivo. los remedios y las alternativas posibles y deseables. vol. II. 1: Les grands sýstémes politiques. Una de estas alternativas propuestas fue la de parlamentarizar el régimen político. de preguntarse si el diseño institucional tradicional era el adecuado para lograr la “gobernabilidad democrática”. como justamente llama la atención 1 Véase Duverger. y abrió la caja de Pandora de todos los vacíos y desencuentros históricos desde la fundación de la República. 2) El presidente de la República es elegido por sufragio universal. Como dice de manera tan expresiva Maurice Duverger: “entre ambos hay un matrimonio sin divorcio”. Instituions politiques et droit constitutionnel. REFORMAS AL RÉGIMEN DE GOBIERNO Con el funcionamiento de la democracia en América Latina emergió en los años ochenta la discusión sobre las causas de la inestabilidad política. Esta propuesta también llegó a Bolivia. Pero además. definiremos el modelo presidencial por tres aspectos esenciales:1 1) El Poder Ejecutivo no está separado entre un jefe de Estado y un jefe de gobierno. París. en 2003 y 2005. entre otras cosas. a la vez. Se trataba. pero tienen existencia propia y ninguno depende del otro: el presidente no lo puede disolver ni el Parlamento puede destituir al presidente de la República.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 267 país viviera desde el 2000 un proceso de profunda crisis política que echó abajo a dos gobiernos. . casi siempre directo. 171 y ss. Por su parte. Maurice. porque se pensaba que el sistema parlamentario era más apto que el presidencial para contribuir a la estabilidad política democrática. que condujo a la demanda impuesta de una convocatoria a Asamblea Constituyente con el fin político de “refundar” un país que nunca fue de todos. 1978. El presidente ejerce. pp. PUF. 3) Poder Ejecutivo y Parlamento están juntos. y cuya persistencia es quizá el mayor déficit histórico en 24 años de democracia. Para los objetivos de este trabajo. ambas funciones. el presidencialismo es la acentuación de los poderes presidenciales.

p. ¿hace alguna diferencia?”. A. que incorporó los cambios de la revolución de 1952. puede observarse que normativamente hay un movimiento desde la primera Constitución hasta la de 1967. La Constitución de 1967. por dos rasgos: a) las funciones de jefe de Estado y de gobierno están separadas. Santiago. y el de 1938-1945) anteriores a la actual de 1967. 98. Linz. Lijphart. Es decir. El régimen presidencial se esforzó contra la “palabra” de la Constitución. 1. y b) el Poder Ejecutivo depende del Parlamento y es responsable ante él. pero sin cambiar la matriz presidencial. A. Según Juan Linz. Hacia una democracia moderna. (ed. 1880. Ariel. Diríamos que institucionalmente el régimen presidencial se atenúa en favor del Parlamento. Finalmente. Ésta es la “palabra”. reformada en 1994. La Constitución de 1938. 1987. ratificó la matriz presidencial y las reformas ya mencionadas. pero desde un principio con limitaciones al poder presidencial. 1990. En los hechos. Estas características hay que tomarlas ciertamente en el sentido de “tipos ideales” con valor heurístico para el análisis empírico. El modelo parlamentario se define. el sistema presidencial es el hilo conductor común que define las relaciones del Poder Ejecutivo con el Parlamento.3 en el sistema parlamentario el Parlamento es la única institución legitimada democráticamente. Juan. 3 2 . pero en contrapartida. la Constitución de 1945 introdujo por primera vez la facultad parlamentaria de conocer demandas de acusación contra el presidente y ministros de gobierno. establece la facultad del Parlamento de convocar a los ministros con fines de “fiscalización”. el Poder Ejecutivo puede disolver el Parlamento. y en adelante. que limita el poder presidencial reforzando el del Parlamento. si tomamos los tres textos matrices en la historia constitucional del país (de 1826.). O. pero “las cosas” pasaron de otro modo.268 JORGE LAZARTE R. El modelo presidencial en Bolivia En el caso de Bolivia. pero no como si fuesen la realidad misma. “Democracia: presidencialismo o parlamentarismo. el movimiento fue distinto y hasta contrario. Barcelona. O. Las democracias contemporáneas.. a su vez. Universidad Católica de Chile. La opción parlamentaria.2 existe la tendencia del sistema presidencial hacia la personalización del poder. diLijphart. en Godoy Arcaya.

mientras el Parlamento pasa a ser una institución dependiente del Poder Ejecutivo a través del mecanismo “prebendal”. no se usen o no tengan efecto práctico. En la historia del país . Votan pocos y fraudulentamente.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 269 cho de otro modo. como suele decirse. En estas condiciones. Todo ello refuerza el régimen presidencial que en los hechos se presidencializa. no cambió gran cosa del presidencialismo. de fines del siglo XX. más bien lo reforzó con el apoyo de “masas”. Las elecciones fueron un rito que servía para plebiscitar al presidente y darle mayoría parlamentaria. es decir. la lógica de la política práctica se impuso a la lógica constitucional. Los gobiernos militares posteriores. la historia de la Presidencia de la República es la historia de un proceso cada vez mayor de acumulación de poder. pasa a ser “caja de resonancia” del Ejecutivo. como la facultad de censura. desde 1965 hasta 1980. El sistema electoral fue pensado con este fin. que introdujo el voto universal y reconoció el voto a los analfabetos. Es el país de los caudillos con fuerza propia que abren o cierran los Parlamentos y que convocan pos-factum a elecciones sólo para legitimarse a través de Parlamentos formados con los candidatos del caudillo. la fuerza de la calle tenía más poder que el Parlamento para modificar las políticas gubernamentales. En todos los casos. jefe de gobierno y jefe de partido. Ello explica que los mismos mecanismos de “parlamentarización” del sistema presidencial. La revolución de 1952. Fue la “democracia del cero” votos para la oposición. la historia política del país es también la historia del debilitamiento fáctico y continuo del Parlamento. reuniendo en una sola persona tres funciones distintas. más allá de la letra de la Constitución. Son estos caudillos los que cada vez que “toman el poder” modifican la Constitución a través de asambleas constituyentes. dos institucionales y otra de hecho: el presidente de la República es al mismo tiempo jefe de Estado. y previsto en la Constitución desde mediados de los años cuarenta. Es el país “ingobernable” con la sucesión de “golpes” civiles y militares y su tradicional inestabilidad política. Es también el tiempo del fraude electoral y del voto censitario y capacitario. violando los mismos procedimientos constitucionales que no reconocen esa instancia de decisión. cuando se organizaron los partidos “modernos”. En contrapartida. Esto también explica que por cerca de un siglo no se haya ejecutado la Ley de Responsabilidad. Esto de manera invariable desde el siglo XIX y sobre todo en el siglo XX. se “caudilliza”. reforzaron esta tendencia presidencialista con rasgos despóticos.

pesaron profundamente en la visión y acción de los partidos de reajuste de su estrategia de poder mediante la necesidad de una política de pactos y la demanda de reformas constitucionales. El primero de ellos ocurrió en 1979. que hizo temer por el hundimiento de la democracia recién instalada. Parlamentos que eran atropellados por el Poder Ejecutivo. que encontraron allí la prueba de que el Parlamento y las elecciones no funcionaban. dado que el gobierno no contaba con mayoría parlamentaria. han habido Parlamentos que sirvieron para legitimar los actos del presidente surgido de un golpe. y de ruptura entre Poder Ejecutivo y Legislativo. La crisis fue tan profunda e incontrolable que el presidente de entonces fue obligado a adelantar la fecha de las elecciones. Procesos de ruptura y de crisis de la izquierda. 1991. A este propósito vale la pena recordar dos hechos más recientes que pesaron en la historia inmediata. Para salir del impasse eligieron como presidente “interino” al presidente del Senado. ILDIS-CEBEM. o que. de acuerdo con la Constitución Política. Bolivia: certezas e incertidumbres de la democracia. Los parlamentarios votaron media docena de veces sin poder elegir al presidente entre los tres más votados en la elección general. Los Amigos del Libro. 4 Véase “La crisis de gobernabilidad entre 1982-1985”. Se produjo el “empantanamiento” congresal. Ante esta situación. Parlamentos que cuando resistían eran simplemente cerrados. con la misión de organizar una nueva elección en un año. Entre 1982 y 1985 se produjo otra experiencia traumática de “ingobernabilidad” ya legendaria. La oposición de “derecha” alentaba desde el Parlamento los conflictos de la calle y hostigaba al gobierno con la amenaza de juicio de responsabilidades. Esta parálisis fue mayor. en Lazarte. en la que ninguno de los partidos pudo obtener mayoría absoluta en la votación general.270 JORGE LAZARTE R.4 Estas dos experiencias de parálisis interna del Parlamento. Cochabamba. por hábito. Todo empezó en la elección nacional de ese año. debe ser el Congreso el que elija por la mayoría absoluta de sus miembros al presidente y al vicepresidente de la República. Este bloqueo alentó a militares “golpistas”. de control presupuestario). y fracturaron en sucesivos golpes de Estado un orden constitucional debilitado. . Jorge. dejaban de ejercer sus facultades constitucionales (por ejemplo.

haciendo posible distintas coaliciones gubernamentales que. a su vez. cit. en Comisión Andina de Juristas (ed. el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR). este último designado y apoyado por una mayoría parlamentaria y con responsabilidad política ante el Parlamento. A. El “debate” sobre el sistema presidencial y el sistema parlamentario Desde la segunda mitad de los años ochenta empezó a proponerse la necesidad de reformar la Constitución Política del Estado. evitarían un enfrentamiento entre Poder Ejecutivo y Parlamento. 1990. en ese momento candidato y jefe de su partido. La conclusión era que el presidencialismo no favorecería el funcionamiento ni la consolidación democrática. Las ventajas consistirían en evitar un solo ganador. Juan. haciéndola más moderada. Los argumentos centrales para parlamentarizar el régimen de gobierno fueron los mismos que se expusieron en otros debates.6 Linz. “Los peligros del presidencialismo”. O. (ed. Formas de gobierno: relaciones Ejecutivo-Parlamento.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 271 2. La propuesta concreta consistía en separar al jefe de Estado del jefe de gobierno. puesto que la pérdida de apoyo parlamentario se saldaría con un nuevo gobierno salido del Parlamento y con ello se distendería la política. En esta atmósfera reformadora emergió la propuesta de parlamentarizar el régimen de gobierno. orientados inicialmente a señalar las disfuncionalidades del presidencialismo. que por ello mismo se resolvían negativamente con intervenciones militares que fracturaban el régimen institucional. y principalmente el sistema electoral. Se alegaba como prueba el pasado político de América Latina con sistemas presidenciales sin ninguna flexibilidad para este tipo de crisis. op. y no siempre estuvo claro lo que debía ser reformado.. 5 . Gonzalo Sánchez de Lozada. Por tanto. en Godoy Arcaya. Quizá el núcleo de las reformas era la reforma política. que se decía contribuiría mucho más que el presidencialismo a la estabilidad política. Lima.). Las razones fueron diversas. “Partidos políticos y crisis presidencial en Chile: proposición para un gobierno parlamentario”.. poco apto para la política democrática de la negociación e incapaz de hacer frente a situaciones de crisis entre Poder Ejecutivo y Parlamento. había que pensar en la alternativa parlamentaria. 6 Valenzuela.5 Se arguyó que era un sistema rígido. nota 3.). Lo que le dio relieve a esta propuesta fue el hecho de que fuera asumida y defendida por el que después sería presidente de la República. 1993.

vol. Boletín de Información Política y Económica. Y. Sánchez de Lozada tenía como argumento central la afirmación de que en un sistema presidencial “los malos gobiernos duran mucho tiempo. Por su parte. julio de 1992. finalmente. haciendo a los presidentes de la República “dictadores de segunda”. Democracia y gobernabilidad. sobre todo por la importancia del Parlamento en la designación en “segunda vuelta” del presidente de la República. 7 IPE. Linz y expertos nacionales empezó a reunirse en diciembre de 1991. organizado por la fundación Milenio. Nueva Sociedad.7 En el débil debate que acompañó a esta propuesta aparecieron por lo menos cuatro contra-argumentos. que los cambios de gobierno desde el Parlamento agravarían la inestabilidad en un país con partidos fuertemente prebendales. Este artículo facultaba al Congreso para designar al presidente de la República de entre los tres más votados en la elección gene- .8 En segundo lugar. En tercer lugar.9 3. incluso por parte de aquellos que participaban de la idea de modificar el sistema presidencial en favor del Parlamento. posibilidad altamente probable en un país con gran capacidad de movilización contestataria. La propuesta de un nuevo sistema parlamentario Como fruto de este debate. que el sistema presidencial en Bolivia es propiamente “híbrido”. En primer lugar.). y que era indispensable garantizar la estabilidad política creando la figura de un presidente como “símbolo del país”. febrero de 1996. 1992. que “nuestras democracias no funcionan y estaban en deterioro”. en julio de 199210 el grupo de trabajo de Juan Linz presentó dos propuestas para modificar el régimen de gobierno. y un primer ministro como “ejecutivo gobernante”. (coord. La Paz. 9 Notas tomadas por el autor en el seminario-taller sobre reforma constitucional. que han institucionalizado y legitimado el cambio”. A. fuertemente presidencialista.272 JORGE LAZARTE R. que la propuesta parlamentaria no tiene en cuenta la peculiaridad histórica nacional. R. 8 Mayorga. a invitación de Sánchez de Lozada para encontrar una salida al artículo 90 de la Constitución Política del Estado. XXXIII. 10 Este grupo de trabajo dirigido por J. Bolivia. invitados nacionales y Sánchez de Lozada. A él asistieron el grupo de trabajo de J. Caracas. que la posibilidad de cambiar de jefe de gobierno desde el Parlamento podría alentar a buscar su destitución desde la calle. siguiendo lo que “han hecho los ingleses. a través de un sistema parlamentario. Linz. y los buenos muy poco”. Cochabamba.

Para el caso del elegido por el Congreso. La propuesta eliminaba el cargo de presidente de la República creando en su lugar dos cargos: el de ral.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 273 La primera propuesta. cesaba en sus funciones y se disolvía el Congreso. reemplazándolo por el presidente del Tribunal Constitucional. En esta propuesta se eliminaba el cargo de vicepresidente de la República y se prolongaba el periodo constitucional de cuatro a cinco años. como había ocurrido en 1989. 11 En todo caso. cuando Sánchez de Lozada ganó las elecciones de junio —pero perdió la Presidencia de la República porque el Congreso designó al tercero. se proponía un candidato alternativo entre los miembros del Congreso. se establecía que podría ser presentada en caso de “grave crisis institucional”. como en Perú y Ecuador— mayorías parlamentarias de oposición. que se juzgó sería la más realista teniendo en cuenta el contexto histórico-cultural del país. si bien permite a la población dirimir. y disolvía automáticamente las cámaras legislativas. invirtiendo la tradicional relación entre Poder Ejecutivo y Parlamento. El Parlamento se constituía en la única fuente de la voluntad popular de la que derivaría el Poder Ejecutivo. propuso el mecanismo de la segunda vuelta para la elección del presidente de la República. en caso de negativa. puede producir —y produjo. que entran en conflicto con el presidente. provocando la protesta de sectores importantes de la población. entonces existía la alternativa de que los que no expresaron la confianza presentaran a su candidato de entre los miembros del Congreso. si ninguno hubiera obtenido la mayoría absoluta de votos para ser proclamado automáticamente presidente. es algo más que una anécdota recordar que hacia 1989.11 En cuanto a la “moción de censura”. redefinía las relaciones entre Poder Ejecutivo y Parlamento en todo un capítulo consagrado al “presidente de la República”. y crean situaciones de crisis. estableciendo el mecanismo del “voto de confianza” y el de “censura” al presidente de la República. pudiera ser proclamado presidente de la República. La segunda propuesta era cambiar el sistema presidencial por el sistema parlamentario. La opción de la segunda vuelta fue rechazada porque —se dijo— este mecanismo. El voto de confianza también podía ser pedido por el presidente de la República. que de ser aprobada destituía al presidente de la República elegido por voto el directo de la ciudadanía. pero sí la primera mayoría. . Se quería evitar que el tercero fuera primero. Si esta mayoría congresal no se produjera. según normas constitucionales—. El voto de confianza debía obtener del Congreso la mayoría absoluta que el candidato no hubiera obtenido la mayoría. el voto de censura prosperaba simultáneamente.

donde se expresaron sus resistencias. El jefe de Estado. entre otros. Ambos debían ser elegidos por el Congreso. y donde se sintieron las presiones de los grupos de la sociedad. ninguna reforma constitucional podía hacerse sin contar con dos tercios de votos del Congreso. por su parte. La reforma constitucional de 1994 Las propuestas de parlamentarización fueron discutidas por los partidos políticos con representación parlamentaria antes de ser enviadas al Congreso Nacional. La cristalización de estas primeras convergencias fue la suscripción de los “Acuerdos del 9 de julio” de 1992. lo que hacía indispensable un acuerdo de partidos cuyos votos produjeran esos dos tercios. Todo el proceso de elaboración de la propuesta final es un buen ejemplo de la intervención de la variable política en la definición del diseño institucional. a través del jefe de Estado. El Parlamento. a su vez. sus temores y esperanzas. donde los jefes de los partidos . podía convocar consultas populares sobre temas referentes. Su función básica y simbólica era expresar la unidad de la nación. interna y externamente. jefe de Estado y el de presidente del gobierno. podía disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones parlamentarias. El presidente del gobierno y los ministros debían comparecer quincenalmente ante la Cámara de Diputados y podían ser destituidos por el Congreso en juicio político. El jefe de Estado sería elegido por siete años. 4. para que la reforma tuviera legitimidad social y política era indispensable hacerla por consenso. El presidente del gobierno ejercería las funciones de Poder Ejecutivo y fijaría las políticas de gobierno. a la revocatoria de mandato del gobierno o de los miembros del Parlamento. En primer lugar. regateos y acomodos donde pesaron los intereses y cálculos de las partes involucradas. práctica que ya había dado sus frutos con el apoyo de la población a la reforma electoral de 1991. La necesidad de esta discusión tuvo que ver con tres razones básicas. se pensaba que con estas reformas se evitaría el “empantanamiento” congresal de 1979 y que el “tercero fuera primero”. En segundo lugar. y fue el resultado de largas negociaciones. y podía ser destituido por un juicio político en el Congreso y una decisión favorable del Tribunal Constitucional. el segundo a propuesta del primero.274 JORGE LAZARTE R. Finalmente.

pues de otro modo se haría en la siguiente. En un proceso que duró más de dos meses. con ciertas modificaciones introducidas por el Congreso. A cambio de ello. La reforma constitucional aprobada abarcó 37 artículos de la Constitución Política del Estado. esta comisión empezó a funcionar hasta enero de 1993. segundo. El resultado de todo este proceso fue el texto finalmente aprobado por ley de necesidad de reforma constitucional. y la reforma del artículo 230 de la Constitución. Los partidos se resistieron a apoyar la idea de la censura parlamentaria porque consideraban que podría ser una fuente de desestabilización política y de presión continua al Parlamento para votar esa censura. mediante una comisión de “alto nivel”. previo referéndum popular afirmativo. que hiciera más flexible la reforma constitucional posterior y de aplicación inmediata. una parte significativa de esa reforma cambió el sistema judicial del país. en caso de. en agosto del mismo año. aceptaron modificar el artículo 230. y había urgencia de ponerse de acuerdo para aprobar esas reformas en la legislatura en curso. La otra parte introdujo reformas también de . con el agravante de que. por disposición de la misma Constitución. de abril de 1993. Para Sánchez de Lozada dos puntos fueron centrales. y convertido en disposición constitucional vigente. a elaborar una agenda de temas para la reforma y. y por encima de todo. la comisión de alto nivel se convirtió en “cumbres políticas” entre jefes de partidos y especialistas abocados. la reforma entraría en vigencia a partir de 2001. La presión hizo que también la reforma de este artículo fuese desechada. primero.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 275 más importantes del país asumieron el compromiso de procesar la reforma constitucional. Pero muy pronto. se denunciaba que Sánchez de Lozada estaba preparando su eventual reelección mediante una reforma constitucional en los nuevos marcos constitucionales más flexibles. y que lo que se buscaba en lo inmediato era cambiar el régimen económico “estatista” del país y las “conquistas sociales” de 1952 que figuraban en la Constitución. Aunque con los plazos vencidos. a definir el sentido de la reforma. el 1o. en principio. de hecho los más conflictivos: el mecanismo de censura parlamentaria al presidente de la República. desde los medios de comunicación. La modificación de este artículo era ciertamente una puerta abierta a futuras reformas constitucionales y parlamentaristas. empezó a denunciarse que la reforma del artículo 230 permitiría a cualquier gobierno con mayoría parlamentaria modificar fácilmente la Constitución.

que debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los parlamentarios presentes. el efecto de la renuncia del o los ministros censurados. por mayoría absoluta de votos de los parlamentarios. mucho alcance en las instituciones políticas. Si el candidato a presidente no obtiene la mayoría absoluta de votos en la elección general. que para cumplir su propósito requiere de una cierta lealtad y cultura institucional inexistentes. Si esta elección fracasa en los dos primeros intentos. inicialmente pensado para el Parlamento. ese nuevo efecto de producir la renuncia está limitado. Quizá la reforma más importante. y que es la diferencia entre Bolivia y Alemania.276 JORGE LAZARTE R. En su lugar se estableció el “voto de censura constructivo” sólo en los concejos municipales. dio resultados contrarios a los proclamados. pero dejó sin variaciones las rela12 Esta idea de probar en los concejos municipales el “voto de censura constructivo”.12 También se modificó la forma de elección del presidente de la República. fue la de reforzar la facultad de interpelación de las cámaras legislativas prevista por el artículo 70 de la Constitución Política. agregando al voto de censura. que figuraba en la primera propuesta. Finalmente se modificó la duración del periodo constitucional de cuatro a cinco años. Es decir. muchas de ellas vinculadas a intereses personales de los interesados. en relación con el tema. porque la misma reforma constitucional faculta al presidente de la República para aceptarla o rechazarla. Antes de esta reforma. para evitar el “empantanamiento” de 1979. la reforma constitucional fue importante en lo tocante a la forma de elección del presidente. de donde fue trasladado este mecanismo. pues dio lugar al uso indiscriminado y arbitrario de este mecanismo por el cual se cambiaron alcaldes municipales sólo por razones políticas. De cualquier manera. por el cual el alcalde elegido por el concejo podrá ser destituido de sus funciones siempre y cuando simultáneamente se elija al sucesor. es proclamado presidente de la República el candidato que hubiera obtenido mayoría simple en la elección general. y en lugar de asegurar estabilidad en los gobiernos municipales creó ingobernabilidad. el Congreso debe elegir al presidente entre los dos primeros. la censura no tenía ningún otro efecto que el del modificar. en sesión ininterrumpida. si efectivamente se modificaba. . La experiencia fue tan contundente que existe consenso en el país para eliminar esta disposición constitucional. el procedimiento o política impugnados. no fue aceptado como ya se dijo. El “voto de confianza” y el de “censura” vinculados con el presidente de la República. que sí fue un problema para el país y vivido como tal por el trauma de 1979.

aunque la Constitución no emplea la expresión “veto”. mejor. En cuanto al efecto práctico de la posibilidad de que la censura parlamentaria a los ministros pudiera ser aprobada. el presidente debe promulgar la Ley en el plazo ya mencionado. Para que el Congreso rechace las “observaciones” debe hacerlo por dos tercios de los miembros presentes.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 277 ciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Para ello. no se llevó a cabo. parlamentarizando más el sistema presidencial. sin que de todas maneras ello concluya en el alejamiento del ministro o en un cambio de las políticas gubernamentales. la reforma constitucional que debía otorgar más poder al Parlamento. En caso de que exprese sus “observaciones” y el Congreso Nacional las acepte. 5. A. tenemos ahora un sistema de gobierno presidencial más limitado. susceptibles de que la fiscalización parlamentaria concluya en censura al ministro convocado. el presidente tiene diez días. Si así fuera. y un sistema de gobierno municipal “parlamentarizado”. Poder de veto En principio. sino facultad de “observar”. pasado este plazo la ley debe ser promulgada. después de las reformas. En suma. De cualquier manera. a varias de las cuales nos referiremos en los párrafos siguientes. el presidente de la República puede vetar toda ley aprobada por el Poder Legislativo. Sólo pudo hacerse efectiva en gobiernos débiles surgidos de crisis políticas. invertirlas. lo que hace difícil la viabilidad de la censura. Si no lo hace puede . que las propuestas de reforma quisieron cambiar significativamente o. que normalmente es mayoría de gobierno. como ocurrió en pocos casos. Facultades legislativas del presidente de la República Siendo el régimen de gobierno de Bolivia un sistema presidencial. excepto en ese aspecto y con eficacia discutible. que carecieron de bancadas parlamentarias propias y. depende de la mayoría parlamentaria. la ley es promulgada. por tanto. como lo fueron los gobiernos de Carlos Mesa (2003-2005) y Eduardo Rodríguez (2005-2006). el presidente cuenta con facultades propias que definen el sistema.

tiene la facultad constitucional de proponer al Poder Legislativo la aprobación de leyes de la República. que es dentro de las 30 primeras sesiones ordinarias. En democracia no se han presentado muchos casos de veto. lo que hace en mayor medida que el mismo Congreso. constitucionalmente le está reconocido presentarlo ante el Legislativo. Pero no siempre lo hace en los plazos previstos. . la misma Constitución le reconoce hacer consultas previas ante el TC sobre la constitucionalidad de proyectos de ley. En el mismo sentido. hacerlo el presidente del Congreso Nacional. De otra parte. decretos o resoluciones. en los hechos se admite que pasados los 60 días se considera que el Congreso ha perdido esta facultad y el Poder Ejecutivo puede dar por aprobado el presupuesto presentado. facultad de la que hasta ahora ningún gobierno se ha privado. Puede igualmente realizar nombramientos interinos de altos funcionarios del Estado en condiciones en que el Congreso o las cámaras estén en receso. Aunque la Constitución no dice nada respecto al tiempo de espera para que el Legislativo apruebe el presupuesto. B. porque los distintos gobiernos contaban con mayorías parlamentarias que les aseguraban las leyes que necesitaba y en los términos esperados. Estos límites no fueron asegurados hasta que se puso en marcha el Tribunal Constitucional (TC) con facultades para conocer demandas de “puro derecho” sobre la inconstitucionalidad de los decretos presidenciales. Facultad de emitir decretos y control de la agenda El presidente también tiene la facultad de emitir decretos. aun si el receso no hubiera sido formalmente decretado por el Legislativo. o de leyes sancionadas por el Poder Legislativo. Definición del presupuesto En cuanto al presupuesto general de la nación. Está igualmente entre sus atribuciones convocar a sesiones extraordinarias del Congreso Nacional con agenda definida por el Poder Ejecutivo. en los límites de la Ley y la Constitución Política del Estado.278 JORGE LAZARTE R. C. en el que en general sufre muy pocas variaciones.

B. que da lugar a su remoción y sustitución por otro ministro. el presidente de la República tiene la facultad exclusiva de nombrar a sus ministros por decreto. como ocurre en otras partes. o de compromisos adquiridos o impuestos. el ministro censurado debe presentar su renuncia ante el presidente de la República. el cual tiene la facultad de aceptar o ratificarlo. la Ley del Referéndum le reconoce al Poder Ejecutivo la iniciativa de convocar al referéndum nacional. que pueden derivar en voto de confianza o en censura. 6. pero cuyo número y funciones están determinados por la Ley del Poder Ejecutivo. En este último caso. Formación del gabinete Constitucionalmente. Destitución de ministros El mismo artículo 99 de la Constitución le otorga la facultad de remover por decreto a sus ministros. Poderes presidenciales no legislativos A. En los hechos. Convocatoria a referéndum Finalmente. Voto de censura Ya mencionamos más arriba que en las reformas de 1994 se incorporó como parte de las facultades legislativas de fiscalización la de censurar a los ministros mediante “interpelaciones” parlamentarias. los nombramientos son fruto de transacciones entre diversos factores. pero sin el requisito de los dos tercios. 7. que comparte con el Congreso Nacional.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 279 D. Los ministros designados deben cumplir las mismas condiciones que para ser diputados. Controles del Legislativo sobre el Ejecutivo A. En la generalidad de los casos estas remociones no se producen. En la mayor parte de los casos las renuncias no dan lugar a la remoción ni a un cambio de las po- . sino que en su lugar se pide privadamente la renuncia.

líticas. de instituciones civiles o de los medios de comunicación. cuya ejecución ha crecido en democracia. Comisiones de investigación Las cámaras legislativas pueden establecer comisiones especiales de investigación sobre temas específicos en virtud del artículo 125 de la Constitución Política. De cualquier manera. ha reforzado y ejercitado su función fiscalizadora. se ha fortalecido la Contraloría General de la República en su función de control de los recursos del Estado. pero con Parlamentos que en derecho tenían esa facultad y no la ejercían sino excepcionalmente. En el mismo sentido. que las faculta a ejercer el Ministerio Público mediante una resolución camaral. entre esas instituciones y lo que se llama “sociedad civil”. en los 24 años de democracia se han realizado avances en esa dirección y existe una creciente conciencia colectiva respecto a su necesidad. que debería ser otro de los efectos de la censura. Sólo una presión política adicional produce los efectos constitucionales buscados.280 JORGE LAZARTE R. En el primer caso. entre las instituciones del Estado y. con representación plural. 8. Esos avances se han dado en dos niveles: por un lado. B. en un país fuertemente autoritario y en el que la accountability no forma parte de la idea de poder o de los que ejercen poder. desde 1990. el Parlamento. mediante la Ley de la República. por el otro. no estiman que tienen además la obligación de rendir cuentas de esas decisiones tomadas. lo que hizo que pasara de su mera . Es decir que los que tienen la facultad de tomar decisiones que afectan a los demás. Instituciones de rendición de cuentas Juntamente con la democracia llegó la demanda de transparencia asociada con la rendición de cuentas. las demás comisiones del Parlamento no se privan de realizar tareas de investigación sobre temas vinculados con el Poder Ejecutivo dentro de las facultades de fiscalización. Con todo. sobre todo por la presencia garantizada de partidos de oposición y las demandas o denuncias provenientes de la ciudadanía. aunque no siempre respecto a sus mecanismos y efectividad. ahora de manera más visible y exitosa que en el pasado no democrático.

principalmente del Poder Ejecutivo. el hecho de que el contralor siga dependiendo del presidente de la República. Sistema de elección presidencial Un componente importante de la nueva gobernabilidad en democracia fue la conformación de mayorías parlamentarias que coincidan con la mayoría gubernamental. sus resultados no siempre han estado a la altura de sus responsabilidades. En lo que concierne a la rendición de cuentas que involucra a la “sociedad civil”. han sido en no pocos casos cooptados por las estructuras de poder que debían fiscalizar. el proceso de descentralización municipal y departamental ha incorporado figuras como las organizaciones territoriales de base y los consejos departamentales.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 281 existencia jurídico-constitucional a su condición de una institución operativa. señala aún sus límites en su acción fiscalizadora. aunque nombrado de una terna aprobada por el Senado. que no pocas veces linda con acciones colectivas punitivas y contrarias a la legalidad y que han dado origen a conflictos violentos entre sectores sociales. que como nunca en el pasado ha empezado a operar con mayor independencia respecto a los otros poderes del Estado. REFORMAS AL RÉGIMEN ELECTORAL 1. y en los ciudadanos de la conciencia del derecho de exigirla en los marcos establecidos por la ley. sea porque no tienen los medios para fiscalizar. particularmente en la fiscalización de los recursos públicos por funcionarios públicos sin los medios adecuados. este problema está vinculado con las deficiencias en el control intraestatal. Con todo. El problema de fondo sigue siendo la ausencia en las autoridades de todos los niveles de una conciencia del deber de rendición de cuentas. sea porque desconectados a su vez de un control sobre estas instancias. lo que ha dado lugar a que en la actualidad se hable de “control social” desde abajo. desbordados en nombre del mismo principio. La no correspondencia entre ambas mayorías en un país con escasa cultura institucional. Si bien éstos son los primeros logros que incorporan a la sociedad en tareas de control y fiscalización. que son instancias de fiscalización de sus autoridades ejecutivas respectivas. A su vez. III. crea condiciones para situaciones de entrabamiento de la función gubernamental y de crisis en el fun- . o todavía muy dependientes de las autoridades fiscalizadas.

Sin embargo. el mismo año. Mientras la elección del presidente de la República y de los miembros del Parlamento seguía la fórmula mayoritaria para ambos casos y se votaba en una sola papeleta. convencieron a los partidos de que estaba en su interés viabilizar la elección congresal.282 JORGE LAZARTE R. evitando negociaciones interminables y potencialmente desestabilizadoras. La situación varió cuando se introdujo la fórmula proporcional para la elección de los miembros de la Cámara de Diputados. La posibilidad de que este riesgo pueda producirse dependía en gran parte del sistema electoral y del sistema de partidos. lo que no impidió que desde fines de los años ochenta apareciera también en Bolivia la idea de incorporar en la Constitución Política la segunda vuelta directa. que no pudo cumplir con su corto periodo por un golpe de Estado. Esta propuesta no fue apoyada. A. evitaba los riesgos del sistema de elección. La primera prueba fue en 1979. aun en el supuesto de que no se formaran mayorías parlamentarias. puesto que ya entonces estaban en marcha los pactos de gobernabilidad. el problema propiamente no existía. que obtenía más del 50% de la votación nacional. planteó el problema con todas sus implicaciones de ingobernabilidad. sustituido por un sistema de pluralismo moderado en democracia. y sobre todo estas experiencias. y la salida al entrabamiento fue designar un presidente provisional. la existencia de un partido hegemónico entre 1956 y 1966. produjo idéntico resultado. a partir de 1979. por la particularidad de su diseño se trata propiamente más de un sistema presidencial que presidencialista. La crisis del sistema de partido hegemónico. Estas condiciones. pues el Parlamento puede intervenir en la elección del presidente de la República. la actual disposición constitucional de 1994 modificó el anterior mecanismo congresal y con ello permitió que los mecanismos constitucionales cumplan su propio objeto. Sistema de elección Bolivia forma parte de los regímenes presidenciales de América Latina. cionamiento de los dos poderes estatales. conformando mayorías parlamentarias que producían gobiernos. Aun en este caso. Una segunda ocasión. Según la . Con el fin de asegurar que el país tuviera un presidente de la República. y una mayor proporcionalidad entre votos y escaños. cuando el partido ganador en la elección quedó en minoría en el Congreso.

para evitar un “empantanamiento” que impida elegir al presidente de la República y que. 14 Esto ocurrió en 1979. si no el principal. en las cuales los partidos en el Congreso Nacional no pudieron ponerse de acuerdo para elegir al presidente de la República. la opinión pública reaccionó duramente contra el mecanismo que hacía que “el tercero sea primero”. los intentos de reelección en el pasado estuvieron vinculados con rupturas políticas. . se inventó la idea del “triple empate” entre los tres principales candidatos presidenciales. Aunque la elección congresal era constitucionalmente válida. terminó en golpe de Estado. el que Bolivia aún no lo haya hecho tiene que ver probablemente con su propia historia. Este “empantanamiento congresal”. En ambos casos eligieron presidentes provisionales encargados de convocar a nuevas elecciones. A ello deben sumarse los abusos desde el poder por parte de los interesados en la reelección. El último intento de reelección en 1964. al amparo de resultados electorales interferidos desde el organismo electoral. había alentado golpes militares ante la “incapacidad” del Parlamento de elegir al presidente de la República. preparando a la opinión pública a aceptar la alternativa de que el tercero podía ser elegido en el Congreso presidente de la República.13 El presidente y vicepresidente son elegidos por mayoría absoluta de los votos válidos de los ciudadanos. al presidente y vicepresidente de la República. Estas disposiciones constitucionales datan de 1994 y fueron hechas para evitar experiencias pasadas traumáticas. como ocurrió en 1989. La reelección está prohibida hasta después de transcurrido un periodo constitucional. resulta elegido automáticamente el que obtuvo mayoría simple de votos válidos en la elección popular. En un caso. esencialmente porque le pareció un atentado contra el sentido común. con el fin de que el tercero en votación no sea elegido presidente por alianzas políticas en el Parlamento. Si continúa el empate. el Congreso Nacional. en un contexto de tensión política. en dos ocasiones. la elección se repite dos veces. previa modificación constitucional de 1961. Estos antecedentes gravitaron en la decisión de instituir constitucionalmente la prohibición de la reelección presidencial. de los golpes de Estado en los que desembocaron ambos procesos. a fines de los años ochenta. fue uno de los factores esenciales. cada cinco años se elige al presidente y vicepresidente y simultáneamente a los miembros del Congreso Nacional. En general.14 En el otro.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 283 Constitución actual. elige sólo de entre los dos candidatos con más votación popular. Si se produce empate. 13 En un momento en el que en varios países de América Latina se han modificado las disposiciones legales para viabilizar la reelección presidencial. en una suerte de segunda vuelta. 15 En las elecciones nacionales de 1989. En caso de que ninguna fórmula obtenga esta mayoría.15 y que había provocado desaprobación pública. y por mayoría absoluta de votos válidos de sus miembros.

todas de vasto alcance y que trazaron el camino del país para los próximos años. el Movimiento Bolivia Libre (MBL. el Congreso Nacional eligió a Gonzalo Sánchez de Losada (MNR).9% la mayoría relativa del total del votos y formó un gobierno de coalición. entre el MNR y ADN.8% sobre el total) y una gran distancia frente al segundo candidato más votado. ganó con el 20. destinado a viabilizar las políticas de ajuste estructural. Hernán Siles Zuazo (UDP). Con este gobierno se inició el proceso de las políticas de ajuste. partido con el que formó una coalición de gobierno llamada “Acuerdo Patriótico”. que había logrado el tercer lugar. partido socialdemócrata).284 JORGE LAZARTE R. la reforma del sistema de pensiones. partido de centro izquierda) y el Movimiento Revolucionario Tupac Katari de Liberación (MRTKL. partido “neopopulista”). partido de orientación étnico-cultural). candidato del Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR. cuyo partido. ADN. 2003. formó un gobierno de coalición entre su partido.00% anual. la reforma educativa.4% del total de votos en las elecciones presidenciales y parlamentarias. quien pese a haber obtenido una clara mayoría de votos (33. pues para hacerlo funcionar ha sido necesario que los partidos pacten alianzas parlamentarias para producir un gobierno. En 1993. el ex presidente de facto.17 Estas alianzas para producir gobiernos se transformaron luego en 16 En 1985 se trató inicialmente sólo de un acuerdo parlamentario mayoritario. “neopopulista”). así como la UCS y Conciencia de Patria (CONDEPA. el candidato de la ADN. el MIR. La alternancia en el gobierno se volvió a dar en 1989 con la elección de Jaime Paz Zamora.5% de los votos. entregó el poder al candidato vencedor del partido de la oposición. en el plano político se consolidó el proceso de acuerdos pactados que hicieron posible reformas importantes en el sistema institucional. en un contexto de crisis económica. Hugo Banzer (20. por lo menos. en respuesta a la hiperinflación que había alcanzado el 23. el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR. el general Hugo Banzer. logró el 26. con variaciones poco significativas. la más grave en la historia del país. en el cual entraron su aliado de 1989. Si bien en el campo económico fueron mantenidas las políticas de ajuste. la Unión Cívica Solidaridad (UCS. como las leyes de “capitalización” de las empresas. en la Constitución Política del Estado y en la ley electoral. Fue elegido con el apoyo de ADN.03%). partido conservador vinculado con el autoritarismo militar de los años ochenta) con 28. En las elecciones generales de 1997. llamado “Pacto por la Democracia”. la participación popular. Este mecanismo ha sido efectivo en la gobernabilidad del país desde 198516 hasta. partido del viejo nacionalismo revolucionario). Banzer fue elegido por el Congreso Nacional con 115 votos del total de 154 parlamentarios presen- . pero que por razones constitucionales estaba habilitado para que el Congreso Nacional definiera al presidente de la República. el MNR. siendo la segunda fuerza detrás de la candidatura del general Banzer (Acción Democrática y Nacionalista. denominado “Compromiso por Bolivia”. Entre 1993 y 1997 se implementaron importantes reformas económicas y sociales. eligiendo en “segunda vuelta” al presidente de la República. 17 En las elecciones generales de 1985 el presidente electo. Víctor Paz Estenssoro. pero pronto se entendió que había que garantizar la gobernabilidad durante todo el periodo constitucional. y ello ocurriría a partir de 1989. que dirigió en los años setenta —durante siete años— un gobierno autoritario.

y lo que fue tes.. si se obtiene la mayoría absoluta del electorado. mediante los pactos de gobernabilidad. 19 De cualquier manera. con serias dificultades para ejecutar sus propuestas políticas. la exigencia constitucional de elegir directamente al presidente de la República. este sistema funcionó hasta el presente y no sólo permitió alternabilidad gubernamental en cada elección. los sucesivos gobiernos habrían estado en minoría en el Parlamento. a partir de 1989. Por razones de salud. En las elecciones de junio de 2002 ganó el MNR de Sánchez de Lozada y éste fue elegido presidente de la República en coalición con el MIR. Jorge Quiroga R.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 285 alianzas para gobernar. pues piensa que de ese modo recupera la facultad de elegir directamente al presidente de la República. o en su defecto la “segunda vuelta” por el Congreso. marginada secularmente del acceso al poder político. por otra parte. produjo estabilidad política evitándole al país un periodo de incertidumbre política prolongado entre una elección y la otra. como ocurrió tantas veces en el pasado.. le ha ahorrado al Tesoro General de la Nación recursos destinados a financiar una nueva elección nacional de “segunda vuelta”. en lugar de dejarla en manos de los políticos.19 Como ya se dijo. hecho inédito en los 24 años de democracia.18 Esta disposición constitucional que establece simultáneamente dos mecanismos de elección directa por el elector. y en su lugar ejerce la Presidencia de la República el que fue su vicepresidente. La crisis política lo derrocó en octubre de 2003 dando lugar a otro gobierno presidido por el que había sido su vicepresidente. uno de los periodos de mayor ingobernabilidad en el país. En las elecciones de diciembre de 2005 fue elegido por votación directa de los ciudadanos el actual presidente Evo Morales. la población ha expresado su apoyo mayoritario a la propuesta de la segunda vuelta. Eduardo Rodríguez V. enfrentados a una oposición mayoritaria hostil. peor aún. Pero también está claro que dada la fragmentación de los partidos en el pasado. siempre tentada a desestabilizar al gobierno. sospechosos de fabricar pactos “espurios”. Banzer renunció en agosto de 2001. también derrocado en junio de 2005. era poco menos que irrealista. Sin ellas. . lo que incitó a los partidos a realizar políticas de pactos para que la elección por el Congreso fuera posible. tuvo que hacerse cargo del gobierno con ese fin expreso. sino que hizo posible un cambio tan radical como el ascenso al gobierno del país de una nueva elite política. originando elecciones anticipadas convocadas por el que siendo presidente de la Corte Suprema de Justicia. representativo de la nueva generación que tiene una visión tecnocrática de la política. político joven. La debilidad de la cultura institucional facilitaba la constitución de oposiciones no “leales” al funcionamiento del sistema político. 18 La última experiencia de una oposición mayoritaria desestabilizante fue entre 19821985.

excepto pasado un perio- . provocando una descontento generalizado en la opinión pública e impuso que a partir de esas reformas la elección congresal sea entre los dos más votados. Con todo. Hoy. hoy inexistente. que se cristalice en un nuevo sistema de partidos. De cualquier manera. cinco años es el doble del promedio de tiempo de duración histórica de los gobiernos en un país tradicionalmente inestable.286 JORGE LAZARTE R. C. lo que contribuyó a su descrédito y hundimiento electoral en las elecciones de diciembre de 2005. el que las elecciones de 2005 hubieran sido ganadas por un solo partido es un hecho excepcional. con la idea de que daría más tiempo al presidente para poner en marcha su programa de gobierno. Reelección presidencial La no reelección inmediata del presidente de la República está expresamente señalada por la Constitución Política. Esta última situación también explica que una mayoría de la población favorezca ahora la idea de una segunda vuelta para la elección directa del presidente de la República. junto con otros factores. En términos de tiempo. B. esta ampliación se convierte en un problema cuando se trata de gobiernos con débil apoyo popular. cuya impaciencia. que no pudieron terminar su mandato. más aún cuando Bolivia está en un proceso probablemente muy largo de recomposición de sus fuerzas políticas. Estas mismas reformas eliminaron la disposición constitucional existente hasta entonces de elegir en el Congreso Nacional al presidente de la República entre las tres primeras candidaturas. una exigencia del sistema terminó siendo una oportunidad para que los partidos de las distintas coaliciones se distribuyeran cargos en la administración pública. uno en 2003 y otro en 2005. sin preocupaciones por un proceso electoral próximo. ha dado lugar al derrocamiento de dos gobiernos. el nuevo periodo ya forma parte de los consensos implícitos en la población y las fuerzas políticas. Duración del mandato constitucional En las reformas constitucionales de 1994 se amplió el periodo constitucional de cuatro a cinco años. lo que hizo que en 1898 fuera elegido el tercero.

Es probable que la elección simultánea contribuya de manera significativa a la participación electoral. fecha de la independencia de Bolivia. en 2002. lo que explica ahora el desfase entre el actual periodo constitucional y lo que había sido la tradición boliviana desde la fundación de la República. . cuyos miembros mayoritariamente son elegidos en la misma papeleta de voto en la que se elige al presidente. pero se carece de datos fiables para afirmarlo probadamente. En democracia hubo un solo presidente (Sánchez de Lozada) que fue reelegido por el Congreso Nacional. Sin embargo. La simultaneidad de la elección del presidente de la República y de los miembros del Parlamento pone de relieve la gravitación de la elección presidencial. Sólo tenemos como referencia un pasado más distante en los años cincuenta cuando era posible la elección de una parte del Parlamento de manera separada a la del presidente y la concurrencia electoral era más baja que en la elección conjunta. no pudo ser aprobada oportunamente. y fue derrocado en octubre del año siguiente. dejando en un segundo lugar la elección parlamentaria. el actual periodo tuvo que empezar el 22 de enero a raíz de la profunda crisis política de junio de 2005. El presidente reelegido entonces fue derrocado a los tres meses de haber jurado su cargo.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 287 do constitucional y por una sola vez. D. para las cuales sólo disponía de seis meses a partir de la convocatoria concertada con las fuerza políticas y el Parlamento de entonces. que es el último domingo de junio del año que corresponde al fenecimiento del periodo constitucional. Una nueva ley que restablezca el periodo constitucional que coincida con el 6 de agosto. Este eclipsamiento fue de algún modo atenuado con la elección de la mitad de los miembros de la Cámara de Diputados en circunscripciones uninominales desde 1997 y en papeleta separada. que hizo que el presidente de la Corte Suprema de Justicia se hiciera cargo de la Presidencia de la República sólo para convocar a nuevas elecciones. Fecha de las elecciones La fecha de las elecciones no está prevista expresamente en la Constitución pero sí en el Código Electoral. la reelección no goza de apoyo en Bolivia y tiene antecedentes negativos que se remontan a su viabilización en la reforma de 1961. En general.

288 JORGE LAZARTE R. Registro electoral Conforme a la Constitución el voto es obligatorio. o de las instituciones encargadas de su cumplimiento. el registro de identificación y el registro electoral. y a falta de información oficial. Todo intento de modernizar y automatizar el sistema de registro no ha avanzado por cierta negligencia de las autoridades electorales. contra el organismo electoral. que se acumula en el tiempo. De no haber sido así se temían movilizaciones. el mismo día de las elecciones. lo que se ha expresado en irregularidades en las elecciones de 2002 y las denuncias. Este problema. que por otra parte tienen un alcance relativo que depende de la voluntad del organismo electoral para hacerlas cumplir. seguirá siendo el componente más débil del sistema electoral. Balance del sistema de elección presidencial Quizá el primer factor que no permitió hacer viable la propuesta de parlamentarismo es la tradición histórico-cultural fuertemente persona- . que da lugar a un margen potencial de inscripciones no debidamente depurado. F. debido al retardo en el proceso de modernización e integración del sistema de datos. Quizá uno de los principales problemas es que el sistema electoral en Bolivia no cuenta con un sistema integrado ni automatizado de datos entre el registro civil. el país se quedaría sin ninguna información sobre el proceso de escrutinio el día de las elecciones. lo que pudo haber provocado una crisis de credibilidad si los resultados de las elecciones de diciembre de 2005 no hubieran arrojado una diferencia tan grande de votos entre el primero y el segundo. como es el cobrar en los bancos. y esta operación debe repetirse en cada elección. lo que puede ocasionar problemas políticos delicados si las diferencias de votos fueran estrechas y hubiera inconsistencias en los conteos rápidos o a boca de urna. Uno de los efectos es que de no ser por los medios de comunicación. y finalmente. E. muchas de ellas políticas. del hecho de que una parte importante de la población. sobre todo rural. y el Código Electoral prevé sanciones para los no inscritos en el padrón y para los no votantes. está fuera del alcance de las sanciones. Menos del 10% de los votantes declaran que lo hicieron por temor a las sanciones. contra el organismo electoral. lo que no siempre es el caso. El sistema de inscripción sigue siendo manual en libros de registro.

núm. También pueden verse los diversos estudios de H. El Parlamento es uno de sus frenos. como ocurrió regularmente y sin excepción desde 1978 hasta 2005. También forma parte de esa tradición la votación ciudadana para elegir al presidente de la República. el Poder Ejecutivo no tiene. y fue el mecanismo constitucional y la política de pactos los que viabilizaron su designación como tales. debe contar con la posibilidad de que esas leyes sufran modificaciones durante el proceso de aprobación. Mansilla. sino una versión corregida o “atenuada” del modelo presidencial. Entre ellas las de fiscalizar al Poder Ejecutivo mediante informes permanentes requeridos a sus ministros. De todos modos. el presidente de la República no podía argüir concluyentemente que había sido elegido por el pueblo. El hecho de que sea el Parlamento el que elija al presidente de la República. ya habían llamado la atención en 1991 sobre esta relación entre presidencialismo y autoritarismo tradicional en América Latina. las manos sueltas para actuar. Aunque el Poder Ejecutivo tiene la iniciativa en la formulación de las leyes. Nohlen. octubre-diciembre de 1991. que la población asocia con la democracia y con la idea de que el presidente es un “mandatario”. o a través de sus comisiones de investigación. le otorga al Parlamento un poder que no tiene un sistema presidencial puro. Madrid. Fernández y D.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 289 lista. Los presidentes de la República. como en el pasado. Estas características están reñidas con la función del jefe de Estado de ser garante de las instituciones del país en un sistema parlamentario. F. entre otros.20 Tampoco se tuvo suficientemente en cuenta que el sistema presidencial en Bolivia había sido limitado por disposiciones constitucionales a lo largo de las últimas décadas. particularmente. patrimonial y clientelar por la población. el Parlamento. cuando éste era el caso. independientemente de su imagen pública y en una escala no conocida en el pasado. expresada en su cúpula por un presidente de la República percibido de manera paternal. C. Revista de Estudios Políticos. y que no lo sería si fuera designado por el Parlamento. Es decir. “Aspectos antidemocráticos y antipluralistas en la cultura política latinoamericana”. . aunque ello se deba a las presiones de la oposición. empezó a ejercer muchas de sus facultades constitucionales que estaban “en la congeladora”. desde 1985 hasta 2005. y sólo podía argumentar que había ganado las elecciones. no fueron elegidos directamente por la población. Es decir. 74. no existe en Bolivia un sistema presidencial puro. caudillista y presidencialista del país. 20 M. En tales condiciones. lo que indujo a calificar a ese sistema de “híbrido”.

por Jean Blondel. Véase “Gouvernements et exécutives. PUF. Finalmente. junto a otros como el clientelismo. 1985. tuvo que ver con otros factores más asociados con el comportamiento de los partidos. París.). exponiéndolo a la crítica y a la protesta pública.). El otro efecto disfuncional es que un presidente fuerte debilita las estructuras partidarias. la estabilidad política se había logrado sin necesidad de pasar por una reforma sustancial del sistema de gobierno. lo que no es congruente con la idea de la democracia de dispersar el poder. candidato seguro a la presidencia de la República.21 o explicar convincentemente que la tradicional inestabilidad política se debería al sistema presidencial. El presidencialismo renovado. J. Traité de Science Politiques. Sin embargo. Caracas.22 La personalización de la Presidencia y la acumulación de las tres jefaturas en países neopatrimoniales y poco institucionalizados acentúan la fragilidad de las estructuras partidarias y las hace 21 Dieter Nohlen insiste con razón en que la variable presidencial puede producir efectos distintos de acuerdo a contextos distintos. entre 2000 y 2005. La estabilidad política empezó a lograrse esencialmente desde el momento en que los actores políticos y sociales asumieron como una necesidad el respeto por las reglas básicas del juego y de funcionamiento del sistema. y Leca. De otro lado. y juntamente con ello. con los resultados negativos de las políticas públicas puestas en marcha desde 1985. 1998. 22 Este aspecto ha sido especialmente subrayado. Por ello era muy difícil establecer una relación causal. varios de los problemas señalados por los críticos del sistema presidencial quedan en general como válidos y de necesaria solución. parlements et législatifs”. II. y además. por así decirlo. A propósito puede verse “Presidencialismo latinoamericano: evolución y perspectiva”. M. Nueva Sociedad. El hecho de que el presidente de la República acumule tres funciones distintas: la de jefe de Estado. Con ello bajó la intensidad de los conflictos políticos.290 JORGE LAZARTE R. hace que se concentre mucho poder en una sola persona. en Grawitz. . en Nohlen. Dieter y Fernández. Instituciones y cambio político en América Latina. entre sistema presidencial e inestabilidad política. El retorno de la inestabilidad de los últimos años. lo que erosiona su autoridad. que con el régimen de gobierno. vol. la mezcla entre presidente de la República y jefe de gobierno hace al primero muy vulnerable. cuando los partidos pusieron en práctica la ya mencionada política de pactos para producir coaliciones de gobierno. por añadidura. (eds. Mario (eds. jefe de gobierno y jefe de partido.

se ocupe de la ejecución de las políticas. y recoge. y su disfuncionalidad práctica en lo cotidiano. Así. Los que son elegidos representan legalmente a la población. con respecto a América Latina. que encuentra en este factor un obstáculo para conformarse como partido moderno y jugar su rol institucional en democracia. elegido según los procedimientos actuales. que establezca la renovabilidad del “jefe”. La población no se siente representada por sus representantes. que propiamente es crisis de representatividad. se hace una evidencia pública para la sociedad. esta propuesta no es nueva ni original. Esto hace que se establezca una relación inversamente proporcional entre la fuerza del caudillo-jefe y la debilidad del partido. Una forma de enfrentar este problema fue pensar en un rediseño del sistema de representación. un “fusible” que lo preserve de las ondas de choque de los conflictos del país. sin sustituir el sistema presidencial. con la incorporación de las circunscripciones 23 En todo caso. el presidente de la República tendría. Uno propiamente de presidente de la República. aquí y allá. como se dice. separando la Presidencia de la República en dos funciones y dos cargos.23 En cuanto a la debilidad de los partidos. La particularidad es que quizá es la primera vez que la acumulación de poderes en una sola persona. en todas las encuestas de opinión pública empezó a reflejarse un distanciamiento creciente entre la población y los representantes que ella elige. pero los ciudadanos no los piensan como sus representantes. que muchas veces es pensada como sustitutiva de la representación. que dirija la política diaria del gobierno. lo que se ha estado proponiendo.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 291 excesivamente dependientes del “jefe”. A su vez. esta crisis de representatividad se conecta con la demanda de mayor participación ciudadana. y pueda ser removido por vía de censura parlamentaria. Sistema de elección legislativa A. y ello es lo que suele llamarse crisis de representación. . 2. y un jefe de gobierno designado por el presidente de la República. jefe de Estado. uno de los factores que facilitarían su institucionalización es la aplicación efectiva de la ley de partidos. que exprese la unidad del Estado y del país y encargado de trazar las políticas del Estado y de gobierno a largo plazo. se ha propuesto hacerlo más dúctil. Funciones claves del sistema electoral Desde que se instaló la democracia en 1982. Por ello.

tuvieron que aceptar que los uninominales representen más del 50% del total de los miembros de la Cámara de Diputados. cada una de ellas con un número variable de escaños. Jorge. La idea de las CsUs nació como una demanda de la población a fines de los años ochenta. Los diputados plurinominales son elegidos de acuerdo con el método D’Hondt de divisores naturales. cuando desempeñábamos la coordinación de la Comisión de Reforma del Sistema Político. La propuesta de entonces era un efectivo sistema mixto de diputados plurinominales y uninominales. uninominales (CsUs). por la presión.. cit.24 El voto único en papeleta única impedía que el ciudadano pudiese votar y elegir a la vez. dirigida por la Vicepresidencia de la República. que finalmente los partidos aprobaron la incorporación de los diputados uninominales en la Constitución Política del Estado en 1994. nota 4. Sistema electoral utilizado en la cámara baja y en la cámara alta La ley establece que de los 130 miembros de la Cámara de Diputados. Este hecho originó protestas de los ciudadanos que empezaron a pedir que se les reconozca el derecho de votar y elegir a aquellos que los van a representar en el Parlamento. junto con la posibilidad de recomponer una sana y estrecha relación entre elector y elegido —que se dijo mejoraría la deteriorada imagen pública del Parlamento y de los partidos—. 24 Las primeras propuestas fueron explicitadas en 1990. 62 son diputados plurinominales y 68 diputados uninominales. B. Véase Lazarte. por los representantes nacionales al votar por el candidato presidencial. . op. en artículos de periódicos y seminarios. que se constituyó en una de las reformas más importantes del país. 81 y ss. el ciudadano votaba. 25 Este temor hizo que en un principio ni siquiera admitieran la posibilidad de uninominalizar la representación en un porcentaje casi simbólico del 20%. La respuesta fue la propuesta de las CsUs de las que en un primer momento los partidos desconfiaron por el temor a perder el control de los diputados uninominales en el Parlamento.25 Pero la presión ciudadana creció tanto. en listas cerradas y bloqueadas en las que figuran al mismo tiempo los candidatos presidenciales y los candidatos a senadores de la República.292 JORGE LAZARTE R. en general sin saberlo. y en el Informe sobre la democracia en Bolivia. del mismo año. con dos sistemas distintos de escrutinio. Más tarde. pp. En los hechos. del Congreso Nacional. Los diputados plurinominales son elegidos en 9 circunscripciones departamentales.

En la Constitución de Bolivia no fue previsto este excedente. Barreras legales En sentido más estricto. En la legislación alemana este número excedente es aceptado. como acaba de verse. C. contiene la posibilidad de producir un número mayor de diputados que el número legal establecido. el número total de escaños que debe recibir cada partido debe ser proporcional a los votos logrados por el partido en todo el país. con la otra desproporcionalidad originada en la pérdida de diputados del partido que tuviera los cocientes más bajos en el cálculo de distribución de escaños. .26 A los 130 diputados deben sumarse los 27 senadores (tres por departamento). se restan los que hubiera logrado elegir uninominalmente y se distribuye lo que queda de acuerdo con el orden de la lista presentada de candidatos plurinominales. en el sistema boliviano existen dos desproporcionalidades que pudieron ser recurridas ante la autoridad competente por no cumplir el precepto constitucional de la proporcionalidad total que debe corresponder a lo que reciba cada partido. tiene una peculiar forma de adjudicación de escaños por haber establecido constitucionalmente un número fijo de diputados. se respeta ese número y el excedente es restado al partido que ha obtenido el escaño con el cociente más bajo resultante de la distribución por divisores naturales. independientemente de la proporcionalidad. Este sistema electoral ha sido inspirado en el sistema electoral alemán. Los efectos disfuncionales de este error aumentaron la desproporcionalidad ya existente de los diputados uninominales.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 293 Los 68 diputados uninominales son elegidos directamente por mayoría simple en un número igual de circunscripciones. este sistema. Pero a diferencia del modelo alemán. el sistema en Bolivia. por el hecho de reconocer la elección directa de los uninominales. en el Código Electoral se exige el 3% del total de votos válidos nacionalmente para acceder a la adjudicación de di26 Como se sabe. que tuvo que ser admitido en una dudosa redacción de la ley reglamentaria. Es decir. Si un partido ha conseguido un número de diputados uninominales mayor al que le correspondería en la proporcionalidad total. Sin embargo. En la distribución de los escaños por partido. resultado de un desconocimiento en los legisladores de la racionalidad del sistema electoral propuesto. Este número fijo fue. dos elegidos por mayoría y uno por minoría en las listas presidenciales. por un lado. como una necesidad política ante una población que rechaza contundentemente toda posibilidad de aumentar el número de parlamentarios. La Cámara de Senadores tiene representación territorial y junto con la Cámara de Diputados conforma el Congreso Nacional.

tres son partidos centrales a nivel nacional: MNR. putados plurinominales. por otra parte.294 JORGE LAZARTE R. es que la desproporcionalidad existente entre el partido mejor situado y los escaños que ha recibido. “Modernización del sistema político entre 1993 y 1997”. Este sistema se hundió en las elecciones de 2002. esta mayor proporcionalidad puede deberse a que se pasó de una fórmula de divisores impares a números naturales. comparando los datos de las elecciones de 1993 y de 1997. De los seis. tampoco favorece un sistema fragmentado de partidos.27 D. y hacer lo mismo con los concejales municipales. El conjunto de los partidos con relevancia gubernamental representa cerca del 90% del electorado. en cada periodo constitucional distinto. Es decir. y que han formado parte de alguna coalición de gobierno. 494. 28 Estos datos pueden verse en Just. y todos ellos. Stefan. se constituyeron en ejes de la coalición gubernamental formada. con el ascenso del MAS.28 27 El sistema de partidos evolucionó en los años ochenta desde una fragmentación polarizada hacia un pluralismo moderado conformado por un sistema de cuatro a seis partidos con gravitación electoral. Estos tres partidos. Las reformas estructurales en Bolivia. Hoy existe un proceso de recomposición del sistema de partidos. mientras que el resto está disperso entre media docena de partidos menores. obtuvieron aproximadamente entre el 15 y 20% del electorado cada uno. cuyo eje sería el MAS como fuerza hegemónica equivalente al sistema de los años cincuenta. Existen propuestas de extender esta modalidad a todos los diputados.5% a 2. que la prefiere a la elección de lista. 1998. p. que en este aspecto tienen el apoyo de la opinión pública que. El crecimiento de las barreras electorales fue en general promovido por los partidos “grandes” ante la oposición de los partidos “chicos”. Fundación Milenio. y a la forma como se resuelven las diputaciones excedentes resultantes de la aplicación del sistema que la Constitución no reconoce pero que el sistema electoral produce. en las últimas elecciones de 1997. Balance La experiencia de las CsUs ha hecho su camino en la población.35%. pero teniendo en cuenta el carácter mixto de la representación. ADN y MIR. ha disminuido de 9. salido de la revolución de 1952. La Paz. este requisito no impide el reconocimiento del diputado uninominal que un partido pudo haber ganado directamente sin lograr superar la barrera. Uno de los efectos del nuevo sistema. . y bajo el principio de prelación del diputado uninominal elegido directamente por los electores.

se observan experiencias aún aisladas de “rendición de cuentas” de la gestión ante instituciones sociales. la experiencia no sólo fue nueva para él. se ha acentuado en los diputados uninominales. no se cumplieron.29 En cuanto al ciudadano. William W. Por otra parte. contestatario y electoralmente apoyado en los cultivadores de la coca del Chapare. Alfonso.30 29 Esto ocurrió con la Izquierda Unida (IU) y el Movimiento Bolivia Libre. Tampoco estos diputados uninominales se constituyeron en factores de ingobernabilidad en las votaciones camarales. local y a veces personal. zona en convulsión desde hace años. y en general. los diputados uninominales piensan que su función es “gestionar”. de alcance inmediato. campo que es ciertamente más inherente a los diputados de lista. particularmente con los municipios que forman parte de la circunscripción uninominal. Los diputados uninominales. El rol de “tramitadores” o “gestionadores”. siete candidaturas de las diez presentadas tienen ahora presencia en la Cámara de Diputados. Un desafío a la democracia boliviana. La Paz. El desempeño de los diputados uninominales ha sido desigual. el mismo estudio revela que en un porcentaje que casi es del doble respecto a los diputados plurinominales. que los fiscalizan. Muchos de ellos están definiendo en la experiencia diaria su propio rol en su relación con los electores de su circunscripción uninominal y con los otros niveles de representación. que ya formaba parte de los diputados de lista. Konrad Adenauer-Fundappac. En suma. cuyas demandas son. Los temores de los partidos de pérdida de control sobre los diputados uninominales respecto a decisiones cruciales. De este modo. 30 Una primera evaluación puede leerse en Culver. y Ferrufino. Otros tantos han instalado oficinas propias en su circunscripción uninominal para atender a los ciudadanos. este estudio revela que menos del 1% de los diputados uninominales entiende que su función es representar. lo que no deja de constituir un contrasentido respecto a la razón por la cual las CsUs fueron instituidas. lo que es un indicador significativo de un proceso de refuncionalización entre las . Publicado en 1999. Lo de la IU es importante porque implica la integración de este grupo político “asistémico”.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 295 El otro efecto fue que partidos débiles nacionalmente pueden ganar CsUs si pueden presentar candidatos uninominales con fuerte credibilidad local o regional. sino que ahora tiene el sentimiento de contar con una mayor capacidad de elección que la que tenía con el voto de lista. en la mayor parte de los casos. Pero. la vinculación entre elector y elegido ha mejorado por la inmediatez de la relación. por otra parte. que de otro modo no habrían tenido representación parlamentaria. pero parecen haberse reducido las posibilidades de promover propuestas de interés general.

Debate Político. En cuanto al referéndum. “Inventando la representación”. . De cualquier manera. Consulta popular Hasta 2004 Bolivia no conoció formas directas de participación ciudadana. B. Los tres tipos de referéndum son de carácter vinculante en sus respectivos ámbitos. Reformas a instituciones de democracia directa A. que anticiparon consecuencias que no se cumplieron. A este propósito véase Verdesoto. y estrategias que no siempre son compatibles con las del partido nacional. los temores no sólo provinieron de los políticos sino también de analistas poco afectos a esta reforma. El Tridos categorías de diputados. Existen tres tipos de referéndum: el nacional. una Ley de julio de 2004 estableció las normas aplicables al caso. En el primer caso. En el segundo caso también por el Congreso Nacional mientras no exista un gobierno departamental. Pero también es cierto que esta experiencia ha exacerbado el clientelismo de las campañas electorales. el departamental y el municipal. pp. pero que necesita de una ley para su aplicación. 1997. Ese año se incorporaron a la Constitución dos mecanismos de democracia directa: la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum. con candidatos uninominales que apuestan a ganar inflando sus propias propuestas. Luis y Ardaya. La decisión de la consulta es válida si participa al menos el 50% del electorado y por mayoría simple. Cada uno de ellos es convocado por instancias distintas. 62 y ss. por el Poder Ejecutivo o por el Congreso Nacional por dos tercios de sus miembros presentes. que varía según sea el tipo de referéndum. para poner en marcha este mecanismo una sola vez en cada periodo constitucional. 4. y en el tercer caso por el Consejo Municipal respectivo por dos tercios. núm. con ofertas más locales que nacionales. Gloria. 3. El primero otorga a los ciudadanos la facultad de promover proyectos de ley. Iniciativa popular Se reconoce legalmente la iniciativa popular que consiste en reunir una determinada cantidad de firmas de ciudadanos.296 JORGE LAZARTE R. La Paz.

Reformas al organismo electoral (jurisdiccional / administrativo) El punto inicial y gravitante para hacer funcionar la democracia fue resolver el problema central e histórico del sistema político: el de su inestabilidad tradicional. C. El objetivo inicial de estos pactos fue ponerse de acuerdo en las reglas del juego. sea en el Parlamento o en la Asamblea Constituyente. los acuerdos . cuya utilidad ha sido demostrada en casos en los que los problemas de interés general cuya irresolución tiene un alto riesgo de enfrentamiento interno. que hoy es el marco general de las decisiones gubernamentales sobre este rubro. Para hacer posible esta perdurabilidad se optó por el camino de los “pactos de gobernabilidad”. Para que funcione el sistema político había que estabilizarlo. Hasta el momento ha habido dos referéndums. el país estaría con un número tal de consultas en los tres niveles que su costo sería prohibitivo y a la larga terminaría por fatigar a la población. Sin embargo. Teóricamente. Estas reglas han sido dadas por lo menos en tres ocasiones. el camino está abierto para viabilizarlo muy pronto. Revocatoria de mandato En cuanto a la revocatoria de mandato. y estabilizarlo quiere decir que sus normas de funcionamiento puedan tener una cierta perdurabilidad. aún no está en la Constitución ni existe ninguna disposición legal al respecto. Uno a iniciativa del Poder Ejecutivo en 2004 para definir una política sobre hidrocarburos. es decir. si se pusiera en funcionamiento la habilitación legal de los referéndums. Sin embargo. reglas de funcionamiento del sistema. 4. En primer lugar. Y otro referéndum por iniciativa popular sobre autonomías regionales.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 297 bunal Constitucional debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de las preguntas. El referéndum es la alternativa democrática al uso eventual de la violencia. ésta no parece ser por el momento la preocupación de la población muy inclinada ahora al uso de estos mecanismos. que además de viabilizar estas reformas viabilizaron otras legales y constitucionales. que tuvo lugar el pasado año. si bien existe consenso sobre su necesidad.

Con la regla de los dos tercios se protegía a los partidos de la oposición contra cualquier intento de los partidos mayoritarios de legislar sin tomarla en cuenta. Esta facultad legal se basa. . aun cuando ya no fueran denominados de ese modo. que caracteriza al sistema electoral boliviano. Los 31 Los “Acuerdos” de febrero de 1991 fueron un punto de no retorno en la política de pactos. En ambos casos la razón fundamental fue garantizar la confiabilidad de ambos servicios tan estratégicos en los procesos electorales. no puede ser modificado en ninguna otra instancia. como era la costumbre hasta ese entonces en el país.31 Pero lo más relevante fue que se pusieron de acuerdo. en el carácter independiente y autónomo del organismo electoral. CONDEPA y MBL.298 JORGE LAZARTE R. MIR. pues a partir de él se generaron los posteriores. como no lo tuvo en el pasado. una de ellas tendrá sin embargo una enorme significación en las garantías respecto al voto de los ciudadanos. Entre las reglas establecidas durablemente por los acuerdos de febrero. siguen ese modelo. que establecieron nuevas reglas y garantías para el sistema electoral. El “Acta de Entendimiento” que acaban de suscribir los partidos políticos más importantes. del 5 de febrero de 1991. al mismo tiempo. y bajo los auspicios de la Iglesia. La Corte Nacional Electoral tiene competencia exclusiva sobre temas electorales y puede aprobar decisiones que causan estado. como mecanismo que permita la aprobación de las reformas a través de una mayoría representativa que exprese la voluntad de los partidos pactantes. y que será conocido como el “principio de preclusión”. en junio. Con ello se dio la espalda a la vieja práctica de aprobar leyes con el apoyo de la mayoría parlamentaria. La existencia de reglas sin establecer sanciones y sin una institución confiable con capacidad para determinar esas sanciones y garante de su cumplimento. Sin embargo. el organismo electoral puede revisar sus propias decisiones en los casos establecidos en el Código Electoral. en la forma de selección de los operadores más importantes de los organismos electorales. entre otras razones. por el cual el resultado de la mesa electoral es intangible. que normalmente era al mismo tiempo la del gobierno. irrevisables e inapelables. por lo menos mientras no hubiera un partido hegemónico. En 1992 le transfirieron el Servicio Nacional de Registro Civil y en el 2000 el Registro de Identificación Nacional. En febrero de 1991 los partidos suscribientes fueron MNR. Este mismo acuerdo estableció lo que se llama ahora la regla de los dos tercios. ADN. es decir. son de cumplimiento obligatorio. no tendría sentido. Un aspecto destacable de todo este proceso fue que el organismo electoral creció en el tiempo asumiendo funciones que en otros países corresponden a estructuras independientes.

como una forma de preservarse a sí mismos. que están sometidos a los mismos requisitos constitucionales que los partidos para participar en el proceso electoral. IV. que en otros países están separadas. que de un mínimo de 0. Hasta fines de los años setenta bastaba registrarse con requisitos mínimos. Pero también se ha avanzado en la fijación de requisitos legales cada vez más elaborados para la formación de partidos. puede decirse que de manera general se ha pasado de la existencia de hecho de los partidos a la de su reconocimiento jurídico paulatino.5%. en 1980. En las reformas de 2004 los partidos perdieron la exclusividad de la representación política. lo que finalmente se cristalizó con la aprobación de una Ley de Partidos Políticos de junio de 1999.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 299 fraudes electorales del pasado tuvieron su origen en el control discrecional por parte del gobierno de las dos instituciones. que se incrementó de 0. Aunque los requisitos parecen estar más orientados a institucionalizar a los partidos. Uno de los rasgos diferenciales del organismo electoral de Bolivia es que cumple a la vez funciones jurisdiccionales y funciones administrativas. hasta su constitucionalización. Como consecuencia de ello. Ahora la “representación popular” se ejerce mediante los partidos políticos. tienen que contar con personería jurídica reconocida por la Corte Nacional Electoral y pueden obtener financiamiento estatal. pasó a 2% en 1999. lo que ciertamente alentaba la formación y multiplicación de partidos fantasmas. o a través de un aumento todavía mayor para no perder la personalidad jurídica. juntamente con las “agrupaciones ciudadanas” y los “pueblos indígenas”. Por tanto.5% en 1991 a 3% en 1999. esas agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas pueden postular directamente candidatos a todos los cargos . Desde mediados de los años ochenta la necesidad de regular la existencia de partidos se hizo cada vez más exigente. REFORMAS AL RÉGIMEN DE PARTIDOS POLÍTICOS 1. Democratización interna En perspectiva. es evidente que en los últimos años ha surgido la preocupación en los partidos dominantes de frenar la multiplicación de los partidos. particularmente mediante el aumento de porcentajes mínimos de afiliados o porcentajes mínimos de votos para obtener la personalidad jurídica.

y hasta 1991. en la Ley Electoral sólo existía un artículo destinado al registro de partidos y a la escasa documentación que debían acompañar. era tal porque. 2.300 JORGE LAZARTE R. Estructura interna de los partidos Al respecto. la discrecionalidad con la que funcionaban tenía que ver con la falencia de los . cuando empezó a funcionar la democracia. A pesar de ello. lo primero que debe subrayarse es que de manera general los partidos siempre han contado con estatutos internos que organizaban sus estructuras y funcionamiento. El problema era que en el pasado raras veces estos estatutos eran cumplidos. En los hechos. o si existían estaban más ocupados en tareas más primordiales de democratización del país antes que ocuparse del funcionamiento interno de los partidos. una de las cuales es la de cumplir sus estatutos. y de manera cada vez más contundente. De todos modos. La otra razón fundamental era el funcionamiento fuertemente personalizado del partido. En realidad es un requisito acostumbrado casi ritual. electivos. En el caso de Bolivia puede decirse que una vez que el proceso de institucionalización electoral había avanzado. él mismo era la norma que imponía a los demás. En todo caso. como lo es cuando se organiza un sindicato. o “el jefe”. esta exigencia llegó tardíamente cuando el país estaba ya a varios años de proceso democrático. En la Ley Electoral de 1991 se incorporan en capítulos y artículos especiales las obligaciones de los partidos. entre otras razones. en 1982. Estas reformas constituyen un cambio de algunas de las reglas esenciales del juego político que estuvieron vigentes en los últimos cincuenta años. cuyo cumplimiento en muchas situaciones habría sido simplemente suicida. había que emprender la tarea de institucionalizar a los partidos de tal modo que su funcionamiento cotidiano correspondiera a sus normas estatutarias. entre otras razones porque parecía más importante la sobrevivencia del partido en condiciones de autoritarismo y persecución política dominantes que las formalidades estatutarias. La magnitud y la profundidad de la crisis de octubre de 2003 hicieron inevitable una reforma que los partidos habían resistido durante tantos años. y no existían aún órganos externos que los constriñeran a cumplirlos. pues el caudillo. se hizo evidente que los estatutos no siempre eran cumplidos por el margen de discrecionalidad al que estaban habituados los dirigentes partidarios.

la Ley de Partidos define los principios generales bajo los cuales deben organizarse y hacer funcionar sus estructuras internas. la forma como son elegidos los dirigentes. funciones y jerarquía. que incluye la declaración de principios y el programa de gobierno. la ley obliga a los partidos a definir las instancias de dirección de partido. los partidos en general han encontrado muchas dificultades para funcionar según las normas de sus estatutos. en general. En la práctica. respecto a las cuales los dirigentes siguen actuando con mucha liberalidad. En la actualidad. el tiempo de su mandato y los procedimientos de revocatoria y de sustitución. los estatutos de los partidos estaban orientados . Es decir. que mientras sólo existía la ley y no existía la voluntad de hacerla cumplir. las reglas se convierten en exigencias ineludibles y sancionables. con la conformación de una Corte Electoral efectivamente independiente de los partidos. Democracia interna En el proceso de institucionalización de los partidos saltó como una evidencia que. Aunque en esta ley todo el capítulo tercero se refiere a la “Estructura y organización de los partidos políticos”. en rigor es el artículo 15 y sus 18 numerales el que propiamente establece las bases sobre las cuales debe aprobarse el estatuto orgánico de cada partido. sus niveles. Mecanismos de elecciones de autoridades internas En cuanto a la estructura. A partir de mediados de los años noventa. que defina a su vez las normas de su estructura interna. mientras que la militancia y aun los dirigentes no tienen conocimiento de las normas de funcionamiento de sus partidos a causa de su escasa difusión y también el desinterés. y señala la obligación de convocar a congresos nacionales en plazos no mayores a los cinco años y las normas para la aprobación o modificación de sus documentos constitutivos. lo que hace que los partidos pongan más atención a lo que aprueban y que los militantes demanden su cumplimiento. la regla no tenía efecto práctico. 3.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 301 controles externos que los obligan a hacerlo.

y en la elección de los delegados a las instancias superiores de representación del partido. Mecanismos de elección de candidatos Este procedimiento es aplicable en la selección de los candidatos a los distintos cargos electivos del país. y a la designa- . A. Está claro que si sólo se tratara de este mecanismo ya sería una revolución en la vida interna de los partidos. apuntaran a tener autoridad legal para obligar a los partidos a funcionar según sus propias reglas estatutarias y no conforme a las que podían imponer sus dirigentes. desde principios de los años noventa. eran ajenos o no compatibles con los principios elementales de la democracia. La necesidad de institucionalizar a los partidos como actores centrales insustituibles de la democracia hizo que los organismos electorales. tradicionalmente verticales. bajo la forma de exigencia general. Mecanismos de elección de autoridades internas El principio general de la ley es la obligación de los partidos de incorporar en el documento fundamental del partido.302 JORGE LAZARTE R. con el objetivo de fortalecer la participación e influencia de los militantes en las distintas estructuras o niveles de poder interno. una de las reformas más importantes incorporadas en la ley de partidos fue la necesidad de asegurar que la estructura y funcionamiento de los partidos se ajustara a los principios democráticos establecidos en la ley. y que. personalistas. Entre estos principios democráticos la ley señala en primer lugar el mecanismo de “elecciones libres y voto directo y secreto” aplicable en todos los niveles de la estructura partidaria para la elección de los titulares de los distintos cargos dirigenciales. B. muy inclinados al mecanismo de la cooptación de dirigentes desde “arriba”. En efecto. junto con el señalamiento de los mecanismos de revocatoria. los “principios democráticos” de organización y funcionamiento y luego desarrollarlos con detalle en los estatutos del partido. Esta prescripción. que establecen que la organización y funcionamiento de los partidos “deberán ser democráticos”. a reforzar la concentración del poder en favor de las cúpulas dirigentes. por tanto. más tarde fue incorporada explícitamente en las reformas constitucionales de 2004.

Complementariamente. pero deja a los partidos definir la forma como ponen en marcha este principio. aunque en este último caso el voto sigue siendo directo pero a través de los delegados elegidos democráticamente para conformar las asambleas. C. habituados al manejo “discrecional” y “secreto” del poder.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 303 ción por aclamación de los “jefes” del partido. Este recurso debe inicialmente tramitarse ante los órganos especiales e internos de los partidos. D. mientras que el nivel de máxima jerarquía está fuera de su alcance. En lo que respecta a lo que se llama “primarias”. Elecciones internas La Ley de Partidos establece el principio electivo para todos sus dirigentes. En ambos casos puede decirse que existe voto directo. que como en el caso anterior implicarán una alteración fundamental en las pautas de comportamiento tradicional de los dirigentes y caudillos. en virtud de otros principios democráticos. Finalmente se establece la obligatoriedad de los partidos de instituir órganos y procedimientos adecuados y especiales para defender los derechos de los militantes que entraran en conflicto con el partido. antes de recurrir al organismo electoral. no sujeto a rendición de cuentas. poco inclinados a admitir la disidencia. En unos casos el voto directo y universal de la militancia sólo involucra niveles locales y medios de dirección. Hasta el presente. se le reconoce al militante el derecho al “recurso de queja” principalmente contra los abusos de los niveles dirigenciales. des- . la ley reconoce el derecho de los militantes de fiscalizar las actividades de sus dirigentes mediante procedimientos que también deberían incluirse en los estatutos. congresos o convencionales nacionales. Grado de cumplimiento de la legislación El conjunto de principios establecidos en la Ley de Partidos implica una revolución “copernicana” en el funcionamiento de los partidos. En la misma línea de democratización interna. pero expresado diferentemente según el nivel de la estructura partidaria y su jerarquía. este mecanismo ha sido interpretado como un derecho que se reconoce sólo a los militantes del partido. ninguna disposición legal establece su obligatoriedad para los partidos políticos. como el de transparencia.

Sin embargo. que no basta que aquéllas existan. dada la desconfianza inicial en el partido. En primer lugar. siguiendo prácticas poco democráticas heredadas y que no son fáciles de vencer. institucional y democrática. sobre control jurisdiccional de los procesos electorales internos hubiera sido dejado sin efecto por otra reforma a la ley de partidos a demanda de los nuevos miembros elegidos en 2001. poca credibilidad en los resultados electorales que no pueden ser garantizados por los órganos electorales internos. 4. anterior a 2001. que en algunos casos se combinaron. En la actualidad no existe ningún reglamento al respecto. En general puede decirse que los partidos han ido ajustando su funcionamiento a las previsiones legales. como el de sus militantes en la exigencia de hacerlas cumplir. De otro lado. pero su obligatoriedad es de 1997. deficiencias administrativas en el partido sumadas a inexperiencias en procesos electorales que han ocasionado reclamaciones. Por tanto. sino que se las haga cumplir.304 JORGE LAZARTE R. muchas de ellas basadas en presunciones de actos voluntarios. ellos mismos constituidos por miembros que no pueden controlar sus preferencias como militantes. la experiencia ha demostrado. En cuanto a las primeras experiencias de voto directo de la militancia. no han sido muy afortunadas. como en otros ámbitos. lo que quiere decir que un aflojamiento en sus tareas de control y fiscalización abre un margen variable para que los partidos y dirigentes actúen sin tomar en cuenta las disposiciones normativas internas o las existentes en la legislación. . el papel del organismo electoral ha sido clave y lo seguirá siendo para que ello ocurra. El hecho de que el reglamento aprobado por la Corte Nacional. de una tradición autoritaria y personalista a otra que se abre. Finalmente. es una prueba de la falta de continuidad en las políticas del organismo electoral que dificulta la tarea de institucionalización de los partidos políticos al cambiar las reglas que ya estaban en vigencia. prácticas de irregularidades aún prevalecientes en el partido. Las razones han sido tres. de las que no se privan muchos candidatos cuando tienen la oportunidad de hacerlo. Financiamiento de los partidos políticos El financiamiento público a los partidos políticos está regido por la Ley de Partidos Políticos de 1999.

Tipo de sistema de financiamiento En primer lugar. El indirecto consiste en que el Estado asume los costos del material y papeletas electorales y su transporte.32 y para ello deben reunir varias 32 Esto es cierto hasta las recientes reformas constitucionales de febrero de 2004. Actividades objeto de financiamiento El financiamiento público consiste en la distribución del tres por mil del presupuesto general de la nación. Un factor que aceleró la aprobación del financiamiento estatal fueron las denuncias que involucraban a dirigentes políticos con dineros de origen ilícito. inexistente hasta ese entonces. el financiamiento fue aprobado a cambio de una mayor transparencia en el origen y manejo de los recursos financieros de los partidos. la ley reconoce dos formas de financiamiento: el público y el privado. estableciendo condiciones más precisas en el financiamiento público. dividido en un dos y medio por mil al financiamiento de las campañas electorales. a los partidos políticos se incorporaron las “agrupaciones ciudadanas” y los “pueblos indígenas” como los beneficiarios de este financiamiento. y el resto del medio por mil en años no electorales al financiamiento de proyectos partidarios de educación ciudadana y de difusión de sus programas de gobierno C. El primero es directo mediante desembolso de recursos del Estado. Barreras legales para la obtención de financiamiento De acuerdo con la reforma de 2004.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 305 cuando los partidos aprobaron en el Congreso Nacional tres artículos para viabilizar el financiamiento público directo. A pesar de la oposición mayoritaria de la opinión pública. B. A. junto con la propaganda gratuita en los medios de comunicación estatales. La actual Ley de Partidos ha ampliado considerablemente esos tres artículos. . que han extendido los beneficios del financiamiento público a las “agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas”. Estos nuevos beneficiarios deben sujetarse a las mismas obligaciones exigidas a los partidos políticos.

entre ellas tener personalidad jurídica y estar inscritos en la Corte Nacional Electoral. cuyo registro sir- . En cuanto a los medios privados. a su vez. Criterios de asignación y límites a los desembolsos Del total destinado al financiamiento de las campañas electorales. el 50% se distribuye a los partidos antes de las elecciones en proporción al número de votos válidos obtenidos en las últimas elecciones. condiciones. D. F. Acceso equitativo a medios de comunicación El Código Electoral sólo establece el acceso equitativo. Pero señala límites al financiamiento privado en el sentido de que ninguna contribución individual puede exceder el 10% del presupuesto anual del partido. presentar un presupuesto anual aprobado por el órgano partidario. prohíbe establecer tarifas superiores al promedio comercial efectivamente cobrado en el primer semestre del año anterior a la fecha de elecciones. y gratuito a los medios de comunicación estatal de todos los partidos. haber obtenido en las últimas elecciones generales o municipales un mínimo del 3% del total de votos válidos a nivel nacional. de sindicatos. Prohibición a contribuciones provenientes de ciertas fuentes Las prohibiciones se refieren a donaciones provenientes del extranjero. después de las elecciones y proporcionalmente de acuerdo con el número de votos válidos obtenidos en las elecciones correspondientes. presentar un plan anual de actividades en años no electorales. E. En la legislación no existen límites a los gastos de campaña. lo que incentiva ciertamente la búsqueda cada vez mayor de recursos para cubrir el crecimiento en los gastos. y dejar constancia de la nómina de los dirigentes responsables de la administración del patrimonio partidario.306 JORGE LAZARTE R. deben registrar las donaciones en su contabilidad. o mejor igualitario. Las empresas privadas. agrupaciones ciudadanas o pueblos indígenas participantes en el proceso electoral. de donaciones anónimas y aportes de origen ilícito. de contratistas gubernamentales. el 50% restante.

la ley otorga a la Corte Nacional Electoral. destinados a la campaña electoral o a tareas de educación cívica. aprobado en 2002. la suspensión del financiamiento o la pérdida del derecho a participar en las elecciones siguientes. con cada vez más transparencia en sus fuentes. para el caso de falsificación de la documentación presentada. Así. La Ley de Partidos establece la presentación anual de los estados financieros de los partidos y la obligación de rendir cuentas ante la Corte Nacional. así como las del órgano de control. son derivadas al Ministerio Público. facultades de control y de sanción. Los sujetos imputables son los dirigentes nacionales del partido y los encargados de la administración del patrimonio. públicos y privados. acompañando la documentación debidamente auditada de todos los recursos recibidos. sobre la base del reglamento anterior. penales. a la que además faculta para establecer el reglamento que detalle los procedimientos de fiscalización. da lugar a sanciones pecuniarias. dejan aún un margen de manejo no legal y no transpa33 En el presente. que asumen responsabilidad solidaria en el manejo de los bienes y recursos financieros ante las autoridades judiciales. la no rendición de cuentas tiene sanciones financieras del 1% del total recibido. en su caso. ese reglamento tiene el nombre de Reglamento de Fiscalización del Patrimonio Partidario en Años Electorales.33 Puede decirse que con la aprobación de las primeras normas de fiscalización de los recursos de los partidos ha ido desapareciendo poco a poco la discrecionalidad de su manejo. Las sanciones penales. así como de las prohibiciones establecidas. Papel de los órganos de control y grado de cumplimiento de la legislación Para el manejo de todos estos recursos (públicos y privados) los partidos deben establecer órganos especiales con responsables designados para este fin.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 307 va para que el organismo electoral haga público el listado de los medios habilitados para ofrecer sus servicios durante la campaña electoral. según los casos. . Sin embargo. El incumplimiento de esta obligación. G. Tanto para viabilizar el financiamiento público y privado así como las sanciones fijadas. administrativas y. institución independiente y no partidista. las insuficiencias de la ley.

308 JORGE LAZARTE R. 5. rente que se evidencia en las diferencias entre los ingresos declarados ante al organismo electoral y los gastos efectivamente realizados. y que al no obtener los beneficios esperados anuncian su decisión colectiva de incorporarse a otro partido. la existencia misma de la ley. cuyos montos exceden lo que muestran las cifras registradas en la rendición de cuentas presentada por los partidos. junto a la profunda crisis por la que atraviesan. a pesar de las disposiciones legales al respecto que lo prohíben y sancionan. en el cual probablemente varios de ellos repetirán la misma operación a breve plazo. y los márgenes de transparencia pueden ser aún mayores si los militantes utilizaran las facultades internas de fiscalización. en las cuales creen encontrarán mejores oportunidades conforme a sus expectativas. han mejorado significativamente el manejo interno de los recursos. que se creen aprovechar de los recién llegados. de los cuales suponen que el transfuguismo individual es a la vez colectivo. lo que se llama “transfuguismo político” ha ido creciendo con el tiempo. hecha al amparo de la complicidad de los partidos relectores. los pocos casos han tenido lugar sin que pudiera aplicarse la Ley de Partidos. En cuanto al “transfuguismo” en el Poder Legislativo. principalmente el individual. Las elecciones fueron otra ocasión para que se produzcan los dos casos de transfuguismo registrados por los medios. principalmente en los medios de comunicación. La trayectoria de muchos de ellos sorprende por su ductilidad. las sanciones establecidas y en muchos casos ejecutadas. hasta el punto de introducir una disposición poco operativa en la Ley de Partidos. Las elecciones de 2002 fueron probablemente también las del mayor número de “tránsfugas” de partidos en crisis a otras opciones. Transfuguismo político Con el debilitamiento de la adhesión ideológica de los militantes a sus partidos y la pragmatización de estos últimos. y que el “tránsfuga” no sólo se “pasa” con armas y vituallas personales sino con “sus” votos. como primera prueba y más visible de lo que estaba ocurriendo. el “transfuguismo individual” de dirigentes medios y altos. pero cuya efectividad en casi nula. Con todo. Para que . De un lado. el “transfuguismo colectivo” de militantes que declaran su decepción por el partido al cual estaban afiliados. se ha profesionalizado. que es el que más ha escandalizado. Del otro.

El siguiente inciso estipula que “al menos” uno de cada tres candidatos presentados en las listas plurinominales debe ser mujer. Con todo. En vista de ello. El Código Electoral faculta al organismo electoral a no admitir las listas que no hubieran cumplido estas condiciones. Al contrario. Siguiendo estos antecedentes. Aun cuando esta facultad se refiere sólo a las listas de candidatos en elecciones nacionales. Género En la Constitución Política del Estado no existe nada que tenga referencia particular a la equidad de género. En las listas de candidatos a concejales el procedimiento es más complejo. . de tal modo que el conjunto comprenda “al menos” el 30% de mujeres. muchos de sus artículos “universalistas” parecen ser más bien contrarios. pero esencialmente se prescribe la alternancia entre hombres y mujeres en las primeras candidaturas. devolviéndolas a los respectivos partidos para que en un término de 72 horas hagan las correcciones de ley.. las demandas de equidad de género y de “discriminación positiva” en la política institucional crecieron en los últimos años hasta cristalizarse en disposiciones legales que reconocen desde 1999 “cuotas” en las candidaturas a favor de las mujeres. El Código Electoral prescribe que “al menos” uno de cada cuatro de los candidatos a senadores debe ser mujer. pero sin poder probarse que ha sido a cambio de “prebenda”. los partidos perjudicados ni siquiera intentan abrir el proceso de pérdida de mandato. lo que no ocurre. por analogía el organismo electoral la aplicó también a las listas de candidatos en elecciones locales. como es el caso del artículo 6o. pues se declara “independiente”. 6. la Ley de Partidos establece una “cuota” no menor al 30% en todos los niveles de dirección del partido y en las candidaturas a los cargos electivos. que sostiene que los derechos constitucionales no admiten distinciones de sexo. estableciendo con ello jurisprudencia. Discriminación positiva A.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 309 ello sea factible el “tránsfuga” debe aparecer con una sigla distinta a la suya.

mediante resolución. listas en las que se alteraron las terminaciones de los nombres de hombres para hacerlos aparecer como mujeres. en la primera experiencia de “cuotas”. revisó sus propias decisiones que “causan estado”. que tuvieron que ceder sin ninguna convicción. Este fue el caso —que provocó un escándalo en el país— de las elecciones municipales de 1999. Otras formas de participación política Constitucional y legalmente no existen normas que habiliten candidaturas independientes en el sentido de que sea posible la presentación de . en algunos pocos casos elevando la cuota hasta el 50%. En los hechos. fundándose en un principio del derecho de que un error judicial no puede ser fuente de derechos. Fue necesaria una presión del “lobby” de mujeres para poner en situaciones críticas a los parlamentarios. En la implementación se presentaron dos problemas. 7. Del otro. aun por aquellos que la hicieron posible. La convocatoria a la Asamblea Constituyente de marzo de 2006 estableció la equidad de género para la forma de alternancia en la presentación de todas las listas de circunscripción trinominal o plurinominal. Otras poblaciones y minorías Legalmente no existen otras formas de discriminación positiva en favor de ningún otro grupo de la población. B. la cuota no fue apoyada entusiastamente en y por los partidos políticos. los partidos internamente enfrentaron la dificultad de no encontrar mujeres que “den” votos. La Corte Electoral. De un lado. y estrechamente relacionado con esta falencia. en las que varios partidos presentaron candidatos llamados popularmente “travestis”.310 JORGE LAZARTE R. y luego de evidenciarse la “mala fe”. para cumplir con las cuotas. a pesar de las demandas existentes. apenas encontraron una brecha incumplieron la disposición legal. Los partidos han incorporado estos principios de “discriminación positiva” en sus propios estatutos. es decir. disponiendo retirar las credenciales ya otorgadas. y luego de las elecciones tramitar un cambio de sexo en las credenciales de los elegidos como si se tratara de un “error” puramente de secretaria en la elaboración de tales listas.

V. que pueden parecer sorprendentes por sus alcances. esas agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas pueden postular directamente candidatos a todos los cargos electivos. El problema era cómo hacer que esos límites fuesen aceptados. Estas reformas constituyen un cambio de algunas de las reglas esenciales del juego político que estuvieron vigentes en los últimos 50 años. fija los marcos dentro de los cuales debe realizarse la competencia por el poder. EVALUACIÓN FINAL Todo el proceso de reformas y de institucionalización no habría sido posible sin los “pactos de gobernabilidad” y de concertación entre los partidos electoralmente más importantes del país. pero por el momento son muy pocos los casos en los que estos problemas han surgido. dado el carácter inherentemente conflictivo de la acción política. al establecer límites normativos a la acción política.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 311 candidaturas individuales con el apoyo de un cierto porcentaje de firmas. como sucede en otros países. La magnitud y la profundidad de la crisis de octubre de 2003 hicieron inevitable una reforma que los partidos habían resistido durante tantos años. registrándose una notable disminución entre la primera experiencia de elección municipal y la última elección nacional. La democracia. las reformas constitucionales de 2004 han determinado que los partidos pierdan la exclusividad de la representación política en favor de las “agrupaciones ciudadanas” y “pueblos indígenas”. Sin embargo. pues comprendieron que estaba en su propio interés ponerse de acuerdo en la aplicación de las mismas reglas del juego. Estas reglas del juego compartidas le otorgan a cada partido la seguridad de que sus intereses . dado el descrédito de los partidos y la propensión tradicional muy marcada de sectores fundamentales de la sociedad civil a la autorrepresentación social y política. porque también los pueblos indígenas han participado muy poco en los procesos electorales. La equiparación entre partidos y pueblos indígenas puede terminar perjudicando a estos últimos en varios sentidos. Estas reformas. se hicieron inevitables en el tiempo. como contribuir a su debilitamiento interno por disputas políticas. Como consecuencia de ello. Éste fue el problema que resolvieron los partidos en Bolivia al pasar de la cultura tradicional de la confrontación a la cultura de la concertación.

En suma. El razonamiento inverso. no estuvo lejos de pesar en sus estrategias. Los pactos cumplieron varias funciones.312 JORGE LAZARTE R. Nosotros preferimos llamarla oposición “institucional” para subrayar que se expresa dentro de los marcos institucionales. Sin este acuerdo de las elites políticas no habría sido posible la estabilidad del sistema político. estarán igualmente protegidos. Madrid. como ya había pasado tantas veces en la historia del país. hacer irreversible la transición mediante la estabilización política y. Véase Linz. a diferencia de los anteriores. A partir de 1991. en tanto que “leal” puede dar origen a interpretaciones distintas a las del propio Linz. entre ellas la constitución de lo que podríamos llamar oposición institucional y no desestabilizante. que llegó a recomponer las relaciones básicas entre los partidos. al salvaguardar el funcionamiento de la democracia. que tienen que ver con la gobernabilidad de los gobiernos. en estos antecedentes jugaron decisivamente y en primer lugar dos factores: el impacto del pasado reciente y las estrategias de los partidos para no reproducirlo. Un segundo nivel de pactos fueron los pactos de gobierno. dada la debilidad electoral de los partidos y la dispersión del voto 34 Linz lo llamó oposición “leal”. en los cuales no estuvo ausente el cálculo partidario. Diríamos que esencialmente dos: primero. que los hace vulnerables a las presiones de la “opinión pública” a favor de políticas de entendimiento. de que a falta de tal pacto podrían perderlo todo y todos. es decir. segundo. los necesita como actores centrales. . Un tercer factor facilitante fue la debilidad misma de los partidos. como lo había sido hasta ese entonces en la historia del país. el “pactismo” se convirtió en “política”. preserva al mismo tiempo a los partidos en un sistema que. Juan J. p.. sea que estén en la oposición o en el gobierno. pues una crisis que sobrepasara el control del gobierno y de los partidos podría precipitar un proceso de ruptura del que los partidos serían también sus víctimas. avanzar en la institucionalización del sistema político. 70. 1987. en un primer sentido en el que. los pactos sucesivos adquirieron la forma de “política de pactos”. La quiebra de las democracias. La probabilidad de la alternancia en el gobierno del país hizo que los partidos tuvieran igualmente interés en el pacto. Alianza Editorial. La concertación se reveló como uno de los caminos para hacer funcionar la democracia.34 Los distintos pactos se dieron en general en coyunturas de crisis que sólo podían ser remontadas por acuerdos interpartidarios. Esta concertación.

El problema nació cuando la gobernabilidad dejó de ser el principio y se convirtió en excusa y en chantaje para mejorar las “cuotas” de poder. los pactos también funcionaron para desestabilizar su gobernabilidad interna mediante acuerdos efímeros y de conveniencia. Con todo. En efecto. o peor aún. que se conocen como “cuoteos”. y que es la parte que cada partido recibe por su participación en el poder. hay que darle los medios para gobernar. Del otro lado. los pactos produjeron su propia patología. Garantizar la gobernabilidad política quería decir asegurarle una mayoría en el Parlamento mediante pactos de gobernabilidad por todo el periodo constitucional. había que asegurar la elección del presidente de la República. a pesar de favorecer los acuerdos.REFORMA ELECTORAL EN BOLIVIA 313 ciudadano. Estos pactos de gobierno funcionaron desde 1985. cuyo propósito era desestabilizarlo. que aprovecharon la brecha encontrada en el principio de “voto de censura constructiva” que tuvo resultados contraproducentes en su aplicación. que era lo mismo que producir un gobierno. Mientras los dos componentes fueron tratados y presentados simultáneamente. cuando cambió el carácter de la oposición y le dio al gobierno de entonces los medios para viabilizar las políticas de ajuste estructural. En el pasado. En los consejos municipales. Este componente patológico ha devaluado la idea de pacto. Una buena parte de los conflictos de la vasta coalición política que se conformó en 1997 se debió a pugnas por espacios de poder entre sus miembros más importantes. hasta 2003. y ello se hizo muy evidente e irritativo para la opinión pública. cuando el último gobierno de coalición fue derrocado por efecto de una profunda crisis política. la opinión pública tenía poco que objetar. la población sospecha que los pactos son de encubrimiento recíproco de acciones indebidas. que pa- . una vez producido el gobierno. De pactos necesarios para la gobernabilidad se convirtieron en pactos para la distribución “privada” de cargos. los pactos de gobernabilidad implican al mismo tiempo decisiones sobre la parte de cada partido en el control del poder. la mayor parte de la población. tiene opinión muy crítica —para decir lo menos— respecto de los pactos políticos. los gobiernos de un solo partido tuvieron que enfrentar coaliciones de hecho de todos los demás partidos. Por una parte. y la concertación se convirtió en muchos casos en simple negociación de espacios de poder. Quizá aquí existe un malentendido profundo y una inversión del sentido primario de los pactos.

prometiendo “refundar” el país mediante una Asamblea Constituyente. duramente criticados por su ineficiencia y venalidad y por los bajos resultados o negativos resultados de las políticas de los gobiernos. principalmente económicas y sociales. En esta crisis los factores explicativos no están propiamente en las instituciones sino en su funcionamiento a cargo de sus operadores.314 JORGE LAZARTE R. que afectaron a la población e hicieron crecer las desigualdades sociales sin que disminuyeran significativamente los niveles de pobreza mayoritaria en el país. ra la población es ahora un puro intercambio de beneficios mutuos. este proceso de avances institucionales no impidió que desde 2000 se iniciara otro proceso de cuestionamiento cada vez más radical desde los “movimientos sociales” a las instituciones del país. En la actualidad. . que no es propiamente un partido pero que por primera vez en la historia democrática del país obtiene más del 50% de la votación. Quizá el mayor déficit en democracia fue hacerla funcionar para los que siempre fueron beneficiados. pues comprometió un principio y una necesidad. Este deslizamiento ha sido altamente riesgoso. abriendo un nuevo periodo de inestabilidad y de crisis múltiple que echó abajo dos gobiernos y precipitó las elecciones de diciembre de 2005 ganadas por el Movimiento al Socialismo de Evo Morales. Con todo. sin ocuparse seriamente de los problemas de exclusión histórica de los perjudicados de siempre. puestas en marcha durante los 24 años de democracia. la palabra misma se hizo sospechosa y fue reemplazada por la expresión “concertación”. que es hacer gobernable el sistema político.

PSC (Partido Social Cristiano). estuvo acompañado por cambios institucionales cuyo objetivo era readecuar el sistema político a la nueva realidad. PRN (Partido de la Reconstrucción Nacional). PHS (Partido Humanista de Solidaridad). PRB (Partido Republicano Brasileño). Reformas a la Ley de Partidos Políticos. PP (Partido Progresista). PV (Partido Verde). PTB (Partido Laboral Brasileño). V. PP (Partido Popular). II. El contexto de la transición (apertura). PRONA (Partido de Renovación Nacional). INTRODUCCIÓN El proceso de democratización en Brasil. PPS (Partido Popular Socialista). Introducción. Conclusión: ¿hacia dónde vamos? I. PFL (Partido del Frente Liberal). PSDB (Partido de la Social Democracia Brasileña). VI. PTN (Partido Laboral Nacional). PPB (Partido Progresista Brasileño). PMN (Partido de Movilización Nacional). PMDB (Partido del Movimiento Democrático Brasileño). III. 315 . PT (Partido de los Trabajadores). PSTU (Partido Socialista de los Trabajadores Unificado). PAN (Partido de los Pensionados de la Nación). PSOL (Partido Socialismo y Libertad). PL (Partido Liberal). PCO (Partido de la Causa Operaria). PSDC (Partido Social Demócrata Cristiano). En ese sentido. IV. PTdoB (Partido Laboral de Brasil). PDS (Partido Democrático Social). así como en otros países. PRP (Partido Republicano Progresista). PRTB (Partido Renovador Laboral Brasileño). PDT (Partido Democrático Laboral). Reformas al sistema electoral. PPR (Partido Progresista Renovador). PCB (Partido Comunista Brasileño). MDB (Movimento Democrático Brasileño). la experiencia bra* Traducción de Bernal Guillén Contreras. Glosario de partidos políticos: Arena (Alianza Renovadora Nacional). Las reformas al régimen de gobierno. PSB (Partido Socialista Brasileño).REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL* Leonardo BARRETO David FLEISCHER SUMARIO: I. PSL (Partido Social Liberal). PTC (Partido Laboral Cristiano). PCdoB (Partido Comunista de Brasil).

discontinuas y no coordenadas.). Segundo. y se conservó. Limongi. 31(1). 1998. el régimen mantuvo en funcionamiento instituciones típicas de democracia representativa. El camino de la liberalización. Río de Janeiro. pero sí por un conjunto de reformas graduales.2 Tercero.316 BARRETO / FLEISCHER sileña no puede ser tratada por rupturas. que posibilitaron total control del proceso legislativo a pesar del mantenimiento de las actividades del Congreso Nacional. la institución de la elección indirecta para la jefatura de los ejecutivos estatales y nacionales y los poderes extraordinarios conferidos al presidente. Maria D’Alva Gil. El no acontecimiento de rupturas drásticas puede ser explicado. Leonardo y Anastasia. conducido y negociado por las elites milita1 Abranches. “A democratização brasileira: um balanço do processo político desde a transição”.). Fátima (orgs. Editora da UFMG. Belo Horizonte. el Congreso Nacional y el Poder Judicial continuaron funcionando. Dados. se realizaron contiendas electorales constantes para ocupar los cargos en el Poder Legislativo y en la mayor parte de los Ejecutivos locales. bicameralismo y representación proporcional. aunque fuese de forma rígidamente limitada. Lamounier. “Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro”. en gran medida. “Presidencialismo e governo de coalizão”. puntuales. 15(4). perjuicios a su statu quo y cambios drásticos en la estructura política. lo que evitó el revanchismo. Primero. el proceso de transición democrática fue controlado por los militares y negociado con la sociedad civil. 2006. en Avritzer. Sérgio. a pesar de la concentración del poder político en los círculos militares. São Paulo. por tres razones. 2 Kinzo. . aunque fuese en un nivel reducido. 1990. Fernando. Reforma Política no Brasil. De Geisel a Collor: o balanço da transição. Se mantuvo la sustitución periódica de los presidentes militares. el periodo autoritario de 1964 no alteró profundamente las principales características de la tradición republicana brasileña:1 el presidencialismo. o sea a las medidas adoptadas durante el periodo de transferencia del poder político para los civiles. la competencia partidaria. 2001. lo que acabó creando un escenario de gran complejidad institucional y desfavorable al buen funcionamiento y a la legitimidad de las instituciones democráticas. São Paulo em Perspectiva. Bolívar (org. VérticeIDESP. São Paulo. Las alteraciones más importantes se refieren a la sustitución del pluripartidismo por el bipartidismo. Este redimensionamiento puede ser dividido en tres etapas: 1) La transición democrática. federalismo.

las principales reformas políticas (amnistía política. ambos en Soares. Es muy difícil realizar una evaluación global del impacto de las reformas sobre las estructuras políticas de Brasil. perder el control sobre el ritmo de todo el proceso. Maria Celina (orgs. fin de la censura a los medios de comunicación) fueron adoptadas dentro de un contexto hegemónico. Las motivaciones (“disparadores”) de las principales medidas son diferentes para cada periodo estudiado. el objetivo de los líderes militares era abrir el sistema político sin.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 317 res. presidencialismo e reforma política no Brasil”. Río de Janeiro. casuística y no planeada. “Manipulações casuísticas do sistema eleitoral durante o período militar. 4 Amorim Neto. Influenciados por una fuerte expectativa de la sociedad.4 Las dos últimas etapas ocurrieron en un contexto de consenso. 2) La construcción del nuevo marco legal-institucional democrático.). (orgs. Glaucio Ary Dillon y D’Araujo. . Lúcio R. ou como usualmente o feitiço voltava contra o feiticeiro”. 21 Anos de Regime Militar: balanços e perspectivas. Glaucio Ary Dillon y Rennó. Fundação Getúlio Vargas.). los parlamentarios constituyentes 3 Fleischer. Durante la apertura política. siendo ampliamente negociadas y aprobadas por el Congreso Nacional. “A reforma do sistema de governo: rumo ao parlamentarismo ou semipresidencialismo?” y Melo. Río de Janeiro. dirigidas al pluripartidismo partidario. se inicia con la gestión del presidente Geisel (1974-1979) con el restablecimiento de los derechos civiles y políticos y se extiende hasta la posesión del presidente civil José Sarney en 1985. a lo largo de casi treinta años. El país no experimentó rupturas institucionales y los cambios ocurrieron de forma discontinua. “Sistema partidário. Fundação Getúlio Vargas. 3) La consolidación y revalidación del nuevo sistema iniciado con el plebiscito popular para la adopción de una nueva forma de gobierno en 1993 y cuestionado hasta los días actuales por medio del debate específico de alteraciones sustantivas del sistema electoral brasileño. 2006. David. el general Golbery do Couto e Silva. no obstante. Las iniciativas y el ritmo de los cambios eran controlados directamente por Geisel y su principal estratega. inaugurado por la Constitución de 1988. jefe del Sistema Nacional de Información (SNI).3 Durante ese periodo. Octávio. Reforma Política: lições da história contemporânea. Carlos Ranulfo. 1994. La promulgación de la Constitución de 1988 edifica la estructura democrática representativa. en Soares.

fusión y reglamentación interna de partidos políticos 13) Financiamiento público y privado de los partidos políticos 14) Consejos comunitarios Tipo de reforma Hegemónica Segunda fase (1985-1988) Consenso . REFORMAS POLÍTICAS (1978-2006) Periodo Primera fase (1978-1985) Principales reformas 1) Devolución de los derechos civiles 2) Ley de Amnistía 3) Dirigida hacia el pluripartidismo 1) Constitución de 1988 2) Presidencialismo 3) Jefe del Ejecutivo electo en dos turnos —mayoría absoluta— para un mandato de cuatro años 4) Mantenimiento del sistema electoral proporcional de listas abiertas 5) Poder de veto total y parcial del Ejecutivo sobre las leyes aprobadas por el Legislativo 6) Posibilidad de la emisión de medidas provisoras con fuerza de decreto por el Poder Ejecutivo 7) Mantenimiento del voto obligatorio a partir de los 18 años 8) Voto facultativo a partir de los 16 años 9) Inscripción automática de los electores 10) La posibilidad de la creación de nuevos entes federativos —estados y municipios— 11) Instrumentos de democracia directa —plebiscito.318 BARRETO / FLEISCHER buscaron ampliar el abanico —desplegado— de derechos sociales y fortalecer el sistema de representación política. extinción. CUADRO 1. referendo y proyecto de ley de iniciativa popular— 12) Gran libertad para la creación. A partir de 1989 Brasil percibió rápidamente la deficiencia de gran parte de sus estructuras institucionales e inició una discusión sobre el perfeccionamiento de sus estructuras políticas que permanece hasta los días actuales.

limitada a un mandato subsiguiente 2) La creación de la Ley de Responsabilidad Fiscal 3) Nueva ley partidaria 4) Cuotas para las mujeres 5) La utilización de urnas electrónicas 6) La creación del Ministerio de Defensa 7) La creación de la Comisión de la Legislación Participativa 8) La creación de la Contraloría General de la Unión 9) La verticalización de las coligaciones partidarias 10) La creación de la cláusula de barreras para las elecciones legislativas Tipo de reforma Tercera fase (1988-2006) Consenso II. de la administración pública y del Poder Judicial.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 319 CUADRO 1. La decisión de devolver el poder a los civiles y regresar a la democracia se debe. en gran parte. La combinación entre el crecimiento económico y opresión parecía estarse acabando y la sociedad manifestaba signos claros de que exigía cambios en el orden establecido. y proponer el presupuesto 1) Aprobación de la reelección. El principal indicador de que la crisis de legitimidad estaba próxima fue el crecimiento ex- . a la constatación de que el régimen militar no había encontrado una fórmula de legitimación eficaz y duradera. REFORMAS POLÍTICAS (1978-2006) (continuación) Periodo Principales reformas 15) Consagración del Tribunal de Cuentas de la Unión como principal órgano de control financiero del gobierno 16) Mantenimiento de órganos específicos de la justicia electoral 17) Prerrogativa de iniciativa legislativa exclusiva del Poder Ejecutivo para la organización de las fuerzas armadas. EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN (APERTURA) El proceso de transición democrática brasileña se inició en la Presidencia del general Ernesto Geisel. la creación y extinción de tributos.

Río de Janeiro. Salamanca. 1980. 29(3). y que limitaba la propaganda de los candidatos a la mención de los partidos y del registro ante la justicia electoral. “Authoritarian Brazil Revisitado: o impacto das eleições na abertura política brasileira. a la exhibición de una fotografía y a la divulgación del horario y de los lugares de realización de los comicios. 2004. 1974-1982”. .Brasil 1978: Eleições Parlamentares sob a Égide do «Pacote de Abril»”. Entre ellas estaba la indicación indirecta de un tercio de los senadores. Revista de Ciência Política. en una tentativa de influenciar los resultados y favorecer a su partido (ARENA). 23(2). El gobierno reaccionaba con constantes y desgastantes reformas de las leyes electorales (casuismos). Bolívar. Uno de los principales marcos de ese periodo es la “Ley Falcão”. “Renovação Política .7 Entretanto. promulgada en julio de 1976. el mantenimiento de las elecciones indirectas para gobernadores. “Reforma política en Brasil: una historia sin fin”. América Latina Hoy.5 El funcionamiento del sistema de competencia político-partidaria contribuyó a conferir en la dinámica propia del proceso de liberalización. la ampliación de las bancadas de los estados menos populosos en la Cámara de Diputados. y tuvo mayoría en seis legislativos estatales. a la lectura de un pequeño currículo personal. En abril de 1977 el presidente Geisel emitió un paquete de medidas para garantizar la hegemonía parlamentaria y prevenir sorpresas en las elecciones de 1978. el go5 Fleischer. 7 Fleischer. David. 6 Lamounier. Asimismo. David. Río de Janeiro. la ampliación del mandato presidencial de 5 a 6 años y la alteración del quórum de 2/3 a mayoría absoluta para la aprobación de enmiendas constitucionales. 37.6 La manipulación de la legislación electoral resultó de la restricción de la libertad de conducción de las campañas políticas. y reductos electorales del partido del gobierno (ARENA). y a pesar de la manipulación de la legislación electoral y de la interferencia directa en la composición del Senado Federal. 1986. Dados.320 BARRETO / FLEISCHER presivo del partido oposicionista (MDB) en las elecciones legislativas de 1974. cuando eligió el 44% de los diputados federales y 16 de los 22 asientos que estaban siendo disputados para el Senado Federal. Los resultados de las elecciones legislativas ganaron un carácter plebiscitario y el avance del partido oposicionista aumentaba la presión sobre el régimen político vigente y el grado de incertidumbre en cuanto a la capacidad de Geisel de exceder el control de la transición.

5 (Al-5) y la devolución de algunos derechos civiles. En agosto de 1979 el presidente general João Baptista Figueiredo sanciona la Ley de Amnistía. que beneficia aproximadamente a 4. Avelar. como el derecho del habeas corpus para crímenes políticos y la transferencia al Tribunal Supremo Federal cuya competencia es juzgar y casar mandatos parlamentarios.. “Os partidos políticos”. cit. el gobierno resolvió realizar un realineamiento partidario.). Sistema Político Brasileiro: uma introdução. 1974-1982”. David. El único partido anterior del régimen autoritario de 1964 rescatado fue el PTB (Partido Laboral Brasileño). São Paulo. “Authoritarian Brazil Revisitado: o impacto das eleições na abertura política brasileira. La crisis social y económica aumentaba la insatisfacción con el gobierno y se reflejaba en el aumento del apoyo popular dado al MDB. El PDS (Partido Democrático Social) y el PMDB (Partido de Movimiento Democrático Brasileño) sucedieron a ARENA y MDB. 9 Fleischer. e incluso una amnistía para los militares que combatían contra la guerrilla. Los articuladores de reformas poseían la expectativa de que las facciones internas de cada partido servirían de base para el surgimiento de nuevas agremiaciones. las principales reformas dirigidas hacia el redimensionamiento democrático se vieron en las reglas que regulan el proceso de la competencia electoral-partidaria. 297. op. En ese sentido. respectivamente. p.8 También es necesario destacar la concordancia tácita de la oposición en cuanto al conjunto de reglas por el cual el proceso de transición fue conducido. 2004. reuniendo parlamentarios de ambos partidos. o PP (Partido Popular). . Según Lamounier. Bolívar. UNESP. nota 6. El primer gran cambio ocurrió a finales de 1978.9 Para evitar derrotas mayores y mantener el control sobre el proceso de apertura política. Bajo el 8 Lamounier. En diciembre de 1979 se extingue el bipartidismo brasileño. el cumplimiento del calendario electoral fue un elemento estratégico para la conducción del proceso de normalización institucional.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 321 bierno no abandonó el plan original de realizar la redemocratización vía fortalecimiento de la arena electoral. Antönio Octávio (orgs. Lúcia y Cintra. con la extinción del Acto Institucional núm. extinguiendo a ARENA y MDB y abriendo espacio para la constitución de nuevos partidos. Fue creado un partido de centro.600 personas acusadas de crímenes políticos y permite el regreso de brasileños exiliados en el exterior. que se estaba volviendo un partido de masas.

Luís Inácio Lula da Silva. dentro de ellos. sobrina del ex presidente Getúlio Vargas. liderado por Leonel Brizola. se estableció la prohibición de coaliciones entre partidos para las elecciones de 1982 y fue adoptado el voto vinculado. un grupo de “social demócratas” del MDB conversaban con los líderes sindicales sobre la formación de un “partido obrero” en Brasil teniendo como modelo el PSOE —Partido Socialista Obrero Español—. se acordó la no aplicación de la cláusula de barreras (5% del electorado nacional y 3% en por lo menos 9 estados) a los partidos . Además del regreso del pluripartidismo. Bajo las nuevas reglas. donde el elector era obligado a escoger a candidatos del mismo partido para gobernador. aumentado con 6 diputados provenientes de las asambleas estatales. diputado federal. En 1980 se restableció el regreso de la elección directa para gobernadores de los estados y se extinguió la figura del senador elegido indirectamente.322 BARRETO / FLEISCHER liderazgo de Ivete Vargas. el Congreso Nacional aprobó la nueva formación del Colegio Electoral. En enero de 1982 se instituye la ilegibilidad para personas sancionadas por los actos institucionales del régimen autoritario. constituido por intelectuales y líderes del “nuevo sindicalismo” brasileño. Además de eso. y el PT (Partido de los Trabajadores). A finales de 1978. Leonel Brizola (PDT) en Río de Janeiro y el PMDB en otros nueve estados. diputado estatal. Para constituir mayoría absoluta en la cámara baja. senador. La oposición eligió 10 gobernadores. El “nuevo” Congreso. alcalde y regidor. que indicaría el próximo presidente de la República el 15 de enero de 1985. el PDS conservó en las elecciones de 1982 la mayor bancada de la Cámara de los Diputados (49. El Colegio estaría compuesto por todos los parlamentarios del Legislativo Nacional. pero los sindicalistas rechazaron esta propuesta. el PDS selló una alianza con los 13 diputados del PTB. En la izquierda surgieron el PDT (Partido Democrático de los Trabajadores).7%). reformado por el realineamiento partidario y en acuerdo con el gobierno. construyendo una coalición que congregaba 51. a pesar de garantizar el cumplimiento integral de los mandatos por parte de los parlamentarios en ejercicio.8% de los parlamentarios. mantuvo la estrategia de apertura democrática por medio de la liberalización del proceso de competición política. En junio.1%) y el Senado Federal (66. La constatación de cualquier discrepancia implicaba la anulación del voto. escogidos por el partido con mayoría en la Cámara Legislativa.

REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 323 políticos en las elecciones de aquel año y la elevación del número de diputados federales de 420 a 479.10 En abril de 1983.). el diputado Dante de Oliveira del PMDB presentó una enmienda constitucional que establecía la realización de elecciones directas para la Presidencia de la República en noviembre de 1984. otra se articulaba alrededor de las elecciones indirectas marcadas para enero de 1985. Liderados por Tancredo Neves. José Sarney toma posesión y concluye el ciclo de los gobiernos militares. De esa manera. el ex pedesista José Sarney. Praeger Press. Su primer conjunto de preocupaciones se centra en la elaboración de las reglas para la elección de la Asamblea Nacional Constituyente. Tancredo Neves habría sido el primer presidente civil desde la destitución de João Goulart en 1964. 11 “Directas Ya” (nota del traductor). en Selcher. la “alianza democrática” reclutó al senador José Sarney (ex presidente del PDS) como el vicepresidente de Tancredo Neves y venció en el Colegio Electoral con un margen de 300 votos. Tomó posesión en su lugar el vicepresidente de la lista de candidatos de las elecciones. Se estima que 30 millones de personas en diversas ciudades.11 En abril de 1984 la propuesta es derrotada en la Cámara de Diputados por la insuficiencia de votos. David. Wayne (org. Nueva York. el PMDB consiguió cooptar a miembros del PDS. João Baptista Figueiredo se rehúsa a participar de la ceremonia del traspaso de la banda. CO. Faltaron apenas 22 votos. 1986. dilema and future. Boulder. dado que el régimen interno exigía el mínimo de apoyo de 2/3 de los diputados. pero el periodo militar se clausura el 15 de marzo de 1985. 1983. Political Liberalization in Brazil: dynamics. David. participaron en comicios y protestas del movimiento conocido como “Diretas Já”. En tanto que una parte de la oposición militaba en el proceso de lucha por la adopción de elecciones directas aún en 1984. descontentos con la postulación de Paulo Maluf como candidato del partido a la Presidencia. . Westview Press. Robert y Fleischer. De estos “descontentos”. 12 Fleischer. Brazil in Transition. el Congre10 Wesson. “The Role of the Brazilian Congress in Abertura”. grandes y medianas. La proposición movilizó a la sociedad civil en dimensiones aún no vistas. que concentró la responsabilidad para la mayor parte del proceso de reformas políticas y redimensionamiento institucional.12 Si no fuese por su enfermedad y fallecimiento repentinos.

Se decidió por una constituyente congresional. En total. .. diputado Ulisses Guimarães (PMDB-SP). en el caso de la fundación de un partido nuevo que saliera del Congreso Nacional. tuvo que destituir al diputado Flávio Bierrenbach (PMDB-SP) de la relatoría de esta convocación para evitar una Constituyente “autónoma e independiente” [no congresional]. De 13 Ciudades dotadas de fuentes de aguas ricas en partículas o compuestas de sustancias de diversos minerales utilizadas con fines medicinales (nota del traductor). 6) A la abolición de la prohibición de las coaliciones partidarias. 25. no exclusiva. y que incluía entre sus miembros a los 23 senadores electos en 1982. op. 7) A la revocatoria de la exigencia. Por tanto. Maria D’Alva Gil. cuyos principales puntos se referían: 1) A la eliminación del colegio electoral. “A democratização brasileira: um balanço do processo político desde a transição”.13 3) A la legalización de los partidos comunistas. 15 mil candidatos concurrieron en las primeras elecciones de la nueva República. antes encargado de elegir al presidente de la República. Las elecciones de 1986 para su formación fueron acompañadas de las contiendas para gobernadores y diputados estatales. o sea. la escisión en el interior de los partidos políticos ya consolidados y la ampliación del abanico partidario (véase cuadro 2).324 BARRETO / FLEISCHER so aprueba en mayo de 1985 la propuesta de enmienda constitucional núm. inclusive en aquellas consideradas áreas de seguridad nacional y estancias hidrominerales.14 Las principales consecuencias de esos cambios fueron el aumento expresivo del número de electores. La Asamblea Nacional Constituyente (ANC) fue constituida por 487 diputados y 72 senadores (siendo 23 electos en 1982 y con mandato hasta 1991). nota 2. En octubre de 1985 fue aprobada la enmienda que convocaba para 1986 las elecciones de la Asamblea Nacional Constituyente. 2) El permiso de la realización de las elecciones libres en todas las capitales y municipios. que contó con 60 millones de electores. 14 Kinzo. cit. 4) A la extensión del voto a los analfabetos. que 10% de cada una de las Cámaras (Cámara Baja y Senado) firmasen el acto constitutivo del nuevo partido. el presidente de la Cámara. 5) A la extinción de la fidelidad partidaria.

5 2 0.0 34 6.3 10 2.1 6 1.5 73 13.5 — — — — — — — — — — — — Enero 1985 225 41.3 — — — — — — — — — — Julio 1986 246 44.3 13 2.4 8 1.1 7 1.2 4 0.2 7 1.8 — — 13 2.6 24 4. CUADRO 2.1 204 37.5 3 0.7 16 2. COMPOSICIÓN PARTIDARIA DEL CONGRESO NACIONAL (1979-1988)* Febrero 1979 214 43.9 125 22.1 149 27.0 — — — — — — — — — — — — Agosto 1982 195 40.2 — — 14 2.2 — — — — — — — — — — — — Febrero 1983 222 40.5 280 51.9 81 14.5 6 1.1 6 1.9 273 56.6 24 4.1 — — 14 2.4 26 4.9 4 0.0 16 2.1 Septiembre 1988 235 42.5 1 0.7 Febrero 1987 305 54.1 — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — Enero 1982 137 28. más del 54% de los parlamentarios pertenecían al PMDB.2 28 5.4 3 0.9 5 0.4 — — 16 3.2 3 0.6 37 6.7 79 16.8 10 2.1 5 1.3 6 1.3 Partidos MDB/PMDB (1966) ARENA/PDS (1996) PP (1980-1982) PTB (1980) PDT (1980) PT (1980) PFL (1984) PCB PC do B (1985) PSB (1985) PL (1986) PDC (1985) .9 134 24 3 0.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 325 ese total. El ANC deliberó de manera unicameral por mayoría absoluta.4 5 0.4 8 1.6 — — 19 3.7 6 1.0 260 53.1 252 51.0 — — 29 5.4 26 4.

El “Informe Arinos” fue publicado por la Universidad de Brasilia y distribuido para cada constituyente en 1987.5 — — 548 100 Febrero 1987 2 0. El informe final de la “Comisión Arinos”. . el anteproyecto pretendía la adopción de un sistema electoral “mixto”. Sumaré-IDESP. principalmente en lo que se refiere a las reformulaciones de la forma de gobierno y del sistema electo-partidario. La Comisión Arinos sugirió la adopción de un parlamentarismo dual. COMPOSICIÓN PARTIDARIA DEL CONGRESO NACIONAL (1979-1988) (continuación) Partidos Otros (1986) PSDB (1988) Total Febrero 1979 — — — — 487 100 Enero 1982 — — — — 487 100 Agosto 1982 — — — — 487 100 Febrero 1983 — — — — 548 100 Enero 1985 — — — — 548 100 Julio 1986 8 1. LAS REFORMAS AL RÉGIMEN DE GOBIERNO En 1984 fue constituido un grupo de parlamentarios. inspirado en el modelo alemán. Bolívar. propuso cambios significativos a la estructura política brasileña. que también podría ser destituido por la mayoría absoluta de la Cámara de los Diputados.326 BARRETO / FLEISCHER CUADRO 2. El profesor Afonso Arinos fue electo senador constituyente por el PFL de Río de Janeiro. en donde la mitad de la representación de la Cámara federal debería ser electa por el método mayoritario en distritos uninominales. nombre dado en referencia a su presidente (en ejercicio) Afonso Arinos de Mello Franco. Al presidente le correspondería la indicación y la exoneración del jefe de gobierno (presidente del Consejo de Ministros). São Paulo. A Opção Parlamentarista.8 48 8. con el mandato fijado en 6 años.15 En ese sistema. 1983 y 1987 corresponde a la posesión de los nuevos representantes electos.6 559 100 * 1979. 1991. el presidente de la República sería electo de forma directa.4 — — 559 100 Septiembre 1988 10 1. intelectuales e investigadores encargados de elaborar el anteproyecto de la nueva Constitución. En su artículo 169. concu15 Lamounier. III.

Juan y Stepan. que los partidos que no consiguiesen representación nacional funcionasen a nivel estatal y municipal y compitiesen para cargos en los estados y municipios. de modo que asegurase la representación proporcional (cada elector tendría derecho a apenas un voto). cit. Carlos Ranulfo. Además de la diversidad partidaria. Según Linz y Stepan. en todos los distritos.. la Asamblea Nacional Constituyente adoptó una posición conservadora y se optó por la continuidad. “Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro”. Cambridge University Press. La legislación partidaria también sería alterada: para que un partido tuviese su registro legal asegurado sería necesaria la obtención. Entretanto. Presidentialism and Democracy in Latin America. Robust Federalism and Presidentialism in Brazil”. nota 4. La suma de los votos obtenidos. op.17 La mayor parte de los analistas señala riesgos en esa combinación institucional. 1997. Estaría permitido. Nueva York. previamente ordenadas y bloqueadas. São Paulo.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 327 rriendo un candidato por partido. 17 Limongi. donde el elector tenía dos votos. cit. según el cual la capacidad gubernativa del poder Ejecutivo depende del apoyo de las bases mayoritarias en el Congreso Nacional. Melo. pues impide que el presidente posea una mayoría sólida en el Congreso Nacional. que impide que el partido político del presidente sea mayoritario en las casas legislativas. 16 . diferente del modelo alemán. cit. El “presidencialismo de la coalición” brasileño16 asume un carácter consociativista. Mainwaring19 señala que la pluralidad de intereses Abranches.). Fernando. del 3% de la votación nacional para la Cámara de los Diputados. por los candidatos de cada partido servirían de base para la distribución de los asientos. “Sistema partidário. nota 1. A Transição e Consolidação da Democracia: a experiência do sul da Europa e da América do Sul. 19 Mainwaring. presidencialismo e reforma política no Brasil”. el presidente está obligado a construir coaliciones amplias para ejecutar su agenda legislativa. Alfred.18 el pluralismo partidario brasileño es un fuerte factor de inestabilidad política. op. Scott. Ese factor lo volvería rehén de coaliciones frágiles e imprevisibles. por consiguiente. 18 Linz. en dos elecciones consecutivas. 1999. Paz e Terra. Asociado al carácter pluripartidario del sistema político brasileño. en Mainwaring y Shugart (orgs. nota 1.. creándose un sistema poco propicio para el desarrollo de instituciones democráticas. y la mitad por el método proporcional con listas partidarias “cerradas”. distribuidos en por lo menos 8 estados con un mínimo del 2% en cada uno de ellos. Sérgio.. op. “Multipartism.

Para derribar el veto es necesaria la mayoría absoluta de los senadores y diputados federales. Retirando as Cadeiras do Lugar: migração partidária na Câmara dos Deputados (1985-2002). los presidentes de la República han obtenido relativo éxito en la construcción de las mayorías en el Congreso Nacional. en promedio.. Belo Horizonte.328 BARRETO / FLEISCHER regionales sería otro elemento de desagregación de los parlamentarios. 2004.7% de sus iniciativas de legislación ordinaria. según Limongi22 el Ejecutivo aprueba. serviría de estímulo para la indisciplina en la actividad parlamentaria. por lo menos en su totalidad. no se confirmó. cit. como la medida provisional (que posee fuerza de decreto. 22 Limongi. Barry. la prerrogativa exclusiva de iniciar legislación para algunos asuntos estratégicos (organización de las fuerzas armadas. por medio de votación secreta. 20 Ames. 88. creación y extinción de tributos. y el Poder Ejecutivo ha conseguido desarrollar su agenda legislativa. 21 Melo. Fundação Getúlio Vargas. 2001. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Institucional. Por ejemplo. 23 Figueiredo. nota 1. fue concedido al presidente el poder de vetar total o parcialmente todas las leyes aprobadas por el Congreso Nacional (excepto las enmiendas constitucionales). op. Río de Janeiro. y lo insertaban como actor legislativo privilegiado en el proceso legislativo. de la administración pública y del Poder Judicial. que ampliaban el poder del Ejecutivo en las relaciones con el Congreso. “Electoral Strategy under Open-List Proportional Representation”. Argelina y Limongi. los parlamentarios han presentado un alto grado de disciplina parlamentaria. 1995.21 No obstante. . Fernando. el 70. Además de eso. Carlos Ranulfo. hecho que comprometería la capacidad de movilización de los liderazgos de los partidos dentro del Congreso Nacional. debiendo ser evaluada en 120 días por la Cámara y por el Senado). Existe un conjunto de hipótesis que explican la estabilidad encontrada. proponer el presupuesto) y la posibilidad de requerir un régimen de urgencia para la tramitación de proyectos de su autoría. el riesgo de crisis de gobernabilidad. hecho que volvería aún más difícil la misión de pavimentar bases confiables. American Political Science Review. Editora da UFMG. Figueiredo y Limongi23 afirman que el riesgo institucional no se confirmó debido al hecho de que la Constitución de 1988 mantuvo innovaciones traídas por los militares. Fernando. reunidos en sesión conjunta. Ames20 opina que el mantenimiento del sistema proporcional de listas abiertas y la vinculación del mandato al candidato y no al partido. De manera general.

2004. América Latina Hoy. 1995. Salamanca. EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN PARTIDARIA DE LOS ASIENTOS DE LA CÁMARA DE LOS DIPUTADOS EN EL NUEVO ORDEN CONSTITUCIONAL (1990-2003)* Partido ARENA/PDS/ PPR/PPB MDB/PMDB PTB PDT PT PFL PCB/PPS PC do B PSB PL PDC PSDB PRN PP (1993-1995) Otros Total 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1997 1999 2001 2001 2003 32 131 28 38 17 90 03 06 08 13 15 60 31 — 23 495 42 108 38 46 35 84 03 05 11 15 22 38 40 — 16 503 45 98 30 40 36 86 03 05 10 18 19 40 26 — 47 503 69 101 26 36 35 87 03 07 10 14 — 45 16 37 17 503 67 96 29 35 36 89 03 06 10 16 — 48 04 45 19 503 53 107 31 33 49 89 02 10 15 13 — 62 01 36 12 513 79 94 23 23 51 105 02 10 11 10 — 97 — — 08 513 60 83 31 25 59 105 03 07 18 12 — 99 — — 11 513 51 92 32 17 58 95 13 10 16 28 — 91 — — 10 513 53 87 33 16 58 97 12 10 17 27 — 95 — — 08 513 44 69 45 17 91 76 18 12 29 29 — 65 — — 18 513 * 1991. David. . FUENTE: Fleischer. “Reforma política en Brasil: una historia sin fin”.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 329 CUADRO 3. 37. 1999 y 2003 corresponden a la posesión de los nuevos representantes electos.

PSB.330 BARRETO / FLEISCHER CUADRO 4. PCdoB. PTB. PMDB Duración de la coalición (meses) 17. Belo Horizonte. PL. “Presidencialismo e governo de coalizão”. PTB. PDS. Editora da UFMG. en Avritzer.).27 57. PV PT.5 14. PFL PSDB.54 60. PMDB.5 61. Fátima (orgs. PFL PMDB. PFL. PFL PSDB. PFL PSDB. PMDB.21 FUENTE: Elaboración propia con base en Limongi.5 5. PSB.5 10. Leonardo y Anastasia. PFL PSDB.70 34. PMDB. PFL PSDB. PPB PT. PTB. COALICIONES DEL GOBIERNO EN BRASIL (1988-2004) Partidos en la coalición de gobierno PMDB. . PV.91 Lula II PT 11. PDT. PP. PPB. PTB.5 11 5 11 16 32 38 10 (%) de asientos en la Cámara de los Diputados 64. Reforma Política no Brasil. PFL PRN. Fernando.61 45. PTB. PPB. PDS. PL. PL PSDB.64 55.04 55.5 41.26 77. PPB. PMDB. PMDB.40 29. PTB. PPS. 2006. PFL PRN. PCdoB.59 43. PSDB. PDS. PSB. PFL PRN. PMDB.22 Presidente Sarney II Collor I Collor II Collor III Itamar I Itamar II Itamar III FHC I (1) FHC II (1) FHC I (2) FHC II (2) Partido del presidente PMDB PRN PRN PRN Sin partido Sin partido Sin partido PSDB PSDB PSDB PSDB Lula I PT 12.19 76. PTB. PP. PTB.

censurar y exonerar a los ministros y a otros miembros del gabinete de gobierno. el Congreso Nacional sólo prevé y autoriza la realización de gastos. nota 1. nota 1. 26 Santos. cit.. 2000. como la distribución de posiciones estratégicas dentro de la estructura de organización interna del Congreso Nacional. cit. Fabiano. en Avritzer. São Paulo. Lúcio R. Fernando. cit. Carlos y Mueller. Las comisiones pueden recolectar informaciones y declaraciones y pueden sugerir al Poder Judicial la restauración de la indagación. Fátima (orgs. “Uma teoria da preponderância do poder executivo: o sistema de comissões no legislativo brasileiro”. La distribución de las carteras ministeriales entre los partidos políticos es uno de los principales instrumentos para la construcción de la base de apoyo en el Congreso Nacional. op..24 Limongi25 y Fabiano Santos26 enfatizan la distribución de cargos ministeriales entre los partidos con representación parlamentaria como instrumento de obtención de apoyo. nota 4. Abranches. Brasil se volvió uno de los únicos países del mundo en admitir a los municipios como ente federativo. deputados e fidelidade partidária”. que supuestamente garantiza la disciplina partidaria (véase cuadro 4). Los líderes partidarios pasaron a tener instrumentos de control sobre la bancada.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 331 Otro aspecto heredado y mantenido por la Constitución de 1988 es la competencia exclusiva del jefe del Ejecutivo de nombrar.28 El federalismo fue ampliado por la Constitución en 1988. (orgs. Leonardo y Anastasia. “Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro”. “Governos de coalizão no sistema presidencial: o caso do Brasil sob a égide da Constituição de 1988”. 27 Pereira.).. op. 15(43). Sérgio. André Marenco dos. . op. No existen restricciones de temas o áreas de investigación. cit. 25 Limongi. Bernardo. aisladamente o en conjunto. La Constitución mantuvo la facultad de las cámaras baja y alta de instalar comisiones parlamentarias de indagación (CPI).. op. Revista Brasileira de Ciências Sociais. el gobierno utiliza la “liberación” de partidas destinadas por los parlamentarios como instrumento de cambio para la obtención de votos y sustentación.). “Regras eleitorais. De esa forma. Glaucio Ary Dillon y Rennó. Al elaborar el presupuesto de la Unión. nota 1. 28 Santos. en Soares. Pereira y Mueller27 subrayan el control del Poder Ejecutivo sobre la aplicación del presupuesto. con autonomía legislativa y tributaria prevista en la le24 Abranches. correspondiéndole al Ejecutivo decidir sobre su aprobación o no.

op.4 98. DISCIPLINA PARTIDARIA POR GOBIERNO (%) Sarney (1986-1989) Collor (1990-1992) Itamar (1993) FHC I (1994-1998) FHC II Lula (1999-2002) (2003-2004) PT PDT PSDB PFL PPB PTB PMDB Promedio 98.4 83.6 87.4 95 91.2 89.3 83.0 FUENTE: Santos.8 95. “Federação e relações intergovernamentais”. totalizando actualmente 5.1 90.9 95.4 97. bastando la aprobación de la población manifestada en plebiscito y la ratificación de las asambleas legislativas en el caso de nuevos municipios.2 79.29 la federación brasileña crece constantemente. “Federalismo”. El texto constitucional prevé la posibilidad de creación de nuevos municipios y estados. cit.8 93.8 91 87 87.9 84.1 91. en Avelar. Lúcia y Cintra.30 CUADRO 5. cit.).3 83. Las relaciones federativas poseen una gran influencia sobre la gobernabilidad.4 87.332 BARRETO / FLEISCHER gislación.5 90.7 82.3 89.7 92. De 1988 a 2001 fueron creados 1.2 87 86. op. .4 84. nota 9.0 96.7 88.8 86. Antönio Octávio (orgs.6 84..8 92.5 83.3 90.3 90.3 96. En primer lugar.7 91.).9 88. cit. 29 Véase Costa.377 nuevos municipios. en Avelar.2 85. contabilizando en total 81 parlamentarios. sumando 513 diputados.. y del Congreso Nacional para el caso de nuevos estados.5 86. nota 9. El Senado Federal está compuesto por la representación equitativa de tres senadores por estado.1 84. 30 Anastasia. se constituye uno de los principales factores en la organización del Congreso Nacional.8 88. Antönio Octávio (orgs.2 97.560 unidades. Lúcia y Cintra. Valeriano.3 90. op.9 94.9 91. Según Valeriano Costa. Fátima.5 92. En la Cámara de los Diputados el número de representantes es proporcional a la población de los estados.

nota 9. 2003.32 Los intereses regionales deben ser considerados como un elemento importante para la definición de los votos de los parlamentarios. nota 20. en promedio.33 Además de eso. El 30 de abril de 2003. op. 34 Arantes. siendo uno por estado. Costa. 70 parlamentarios para los estados más populosos (esto es. Entretanto.31 los estados de las regiones norte.34 en cada elección la justicia electoral juzga. la influencia de los gobernadores sobre sus bancadas los inserta como actores relevantes también en el juego político nacional. el presidente Lula reunió a los 27 gobernadores en Brasilia para transmitir sus propuestas de reformas (la previdencia y tributación) al Congreso Nacional. São Paulo. “Judiciário: entre a Justiça e a Política”. De esa forma. São Paulo) y 8 en los menos populosos. compuesto de un tribunal nacional (Tribunal Superior Electoral) y de 27 tribunales regionales. concentran el 74% de los asientos en el Senado Federal y el 50% en la Cámara de los Diputados. Según Arantes.). Rogério Bastos. que tratan de la distribución de los recursos entre los entes federativos. ese dato puede indicar una falta de consenso en torno a las reglas electorales. 32 31 . De acuerdo con Valeriano Costa.). Fundação Perseu Abramo. Ese criterio provoca una sobrerrepresentación de los estados con menor número de habitantes. “A reforma da representação no Brasil”. El Poder Judicial mantiene un órgano especializado de justicia electoral permanente y descentralizado. 35 mil recursos presentados por candidatos y partidos. nota 30. op. Jairo. op. en Benevides. Nicolau. Reforma Política e Cidadania. creando una distorsión en la representación política y un nuevo equilibrio de la estructura política (desigualdades regionales). Maria Victória et al. cuyo apoyo es constantemente buscado por los presidentes desde 1988. En diversas materias tributarias y presupuestarias. cit.. cit. la defensa de los estados supera inclusive la orientación del propio partido. 33 Mainwaring. en Avelar. Valeriano. nordeste y centro-oeste contienen el 43% de la población..REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 333 La Constitución de 1988 fijó límites máximo y mínimo para el tamaño de las bancadas en la Cámara de Diputados. Lúcia y Cintra.. Antönio Octávio (orgs. (orgs. Según el autor. ese sería otro factor de la fragmentación y dispersión parlamentaria que ofrece dificultades al presidencialismo de coalición. cit.

alrededor de áreas temáticas definidas o políticas públicas específicas (consejos de salud. mesa dirigente de la Cámara de los Diputados. Ellos existen en las esferas federal (Tribunal de Cuentas de la Unión) y estatal (tribunales de cuentas estatales). Los consejos pueden ser creados en todas las esferas del gobierno. pautado en las indicaciones presidenciales. Cabe mencionar que el presidente Lula nombró a seis de los once miembros del Supremo Tribunal entre 2003 y 2006. Otra innovación para volver más transparente la gestión pública traída por la carta de 1988 son los consejos comunitarios. En abril de 2001 fue creada la Contraloría General de la Unión (CGU) para investigar los fraudes contra el patrimonio público federal. Existen aún dos tribunales de cuentas municipales que fiscalizan a los gobiernos locales de las ciudades de São Paulo y Río de Janeiro. estatal o federal. educación.334 BARRETO / FLEISCHER El Supremo Tribunal Federal recuperó la autonomía para la realización del control de la constitucionalidad según un modelo híbrido. Arantes afirma que la multiplicidad de actores (presidente de la República. mesa dirigente del Senado Federal. La Constitución de 1988 consagró a los tribunales de cuentas como principales órganos de control de las finanzas públicas. que carga características de tipo difuso (juzga casos concretos. partidos políticos con representación en el Congreso [cerca de 18]. El sistema de nombramiento de los ministros del Supremo Tribunal. Su propósito es constituir mecanismos de accountability societaria por medio de asociaciones formadas por la sociedad civil con la función de ejercer control y publicidad de las acciones gubernamentales. contribuye para resaltar la coloración política de su actuación. seguridad pública. Los tribunales actúan de forma complementaria al Poder Legislativo y las indicaciones de los ministros deben ser aprobadas por los parlamentarios. municipal. Los partidos políticos son los segundos con más número de acciones directas de inconstitucionalidad (ADIn). mesa dirigente de las asambleas estatales [27 estados]. sólo detrás de las organizaciones sindicales. gobernadores de los estados [27 estados]. permite que el Supremo Tribunal Federal sea utilizado como última instancia de diversos conflictos exclusivamente políticos. entre otros). etcétera) y pueden poseer naturaleza . oriundos de instancias inferiores) y de tipo concentrado (consulta realizada por un conjunto de actores políticos predeterminados por el texto constitucional). El cargo de corregidor es indicado por el presidente de la República y no necesita ser ratificado por el Congreso Nacional.

. Entretanto. Las principales dificultades se encuentran en la asimetría de los recursos y de informaciones entre actores societarios y estatales. urbanización / transporte / presupuesto Porcentaje 98* 93 77 73* 34 29 22 13 11 16 * La transferencia de recursos específicos por parte del gobierno central en las áreas de salud y educación está condicionada a la formación de consejos comunitarios. los consejos constituyen el mayor instrumento institucionalizado de control de la administración y participación directa en la gestión pública ya implementada. CUADRO 6. a despecho de las deficiencias. FUENTE: IBGE. la utilización de los consejos para la realización del reclutamiento político-partidario y la dependencia excesiva en relación con el poder estatal. A pesar del gran número de consejos comunitarios inaugurados en todo el país (más de 26 mil hasta 2002). 2002.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 335 deliberativa o consultiva. la mayor parte de los analistas señala problemas para su institucionalización. creados para complementar las actividades de los órganos de la administración. PORCENTAJE DE MUNICIPIOS DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS EN FUNCIONAMIENTO (%) Tipos de consejos Salud Asistencia social Niños y adolescentes Educación Trabajo / empleo Medio ambiente Turismo Cultura Habitación Pol. dado que los consejos no poseen autonomía financiera. Son espacios institucionalizados.

36 En 2002. Los seis go35 Cintra. “Sistema Eleitoral”. REFORMAS AL SISTEMA ELECTORAL La Asamblea Nacional Constituyente se rehusó también a realizar cambios significativos en esta área. Para los cargos de presidente y gobernador es necesaria la obtención de la mayoría absoluta de los votos. Contribuciones. La reelección fue limitada a una sola oportunidad (dos mandatos consecutivos). además de los senadores. seis vencieron y cuatro perdieron. veinte gobernadores intentaron la reelección. en 1998. nota 1. “Reelección a la brasileña: las elecciones generales de 1998”. Asimismo. Eso hizo posible que el presidente Cardoso compitiera en la reelección de 1998 y el presidente Luiz Inácio Lula da Silva en 2006. para gobernadores en 1998. veintidós gobernadores participaron de la reelección. En la elección más reciente (1o. nueve ganaron en el primer turno y cinco perdieron. y no querían competir contra el actual gobernador con la máquina estatal en manos. nueve ganaron y tres fueron derrotados. la medida fue aprobada para incluir gobernadores y alcaldes. en Avritzer. Para la escogencia de los senadores. La mayoría absoluta y la realización de la segunda vuelta también son exigidas en las elecciones para alcaldes en los municipios con más de 200 mil electores. y de alcaldes en 2000 y 2004. De los diez que fueron para un segundo turno. estatales y municipales.336 BARRETO / FLEISCHER IV. De los nueve gobernadores que fueron para el segundo turno. David. de octubre de 2006). Antônio Octávio. Así.35 Anhelando la reelección del actual presidente Fernando Henrique Cardoso. El método mayoritario fue mantenido para la elección de los jefes del Ejecutivo nacional. catorce gobernadores intentaron la reelección. 1998. cuatro fueron reelectos y uno fue derrotado. Había alguna resistencia especialmente por parte de algunos senadores que pretendían competir para gobernador en 1998. basta la mayoría simple. quince gobernadores fueron reelectos. En caso de que ella no sea alcanzada en la primera elección. Fátima (orgs. Leonardo y Anastasia. 36 Fleischer. cit. 15(4).). En el primer turno.. Buenos Aires. el Congreso aprobó la “enmienda de reelección” en 1997. . op. pudiendo el mandatario volver a participar en una nueva elección después de un intervalo de cuatro años. cuatro fueron reelectos y cinco derrotados. se efectúa una segunda vuelta con los dos candidatos que obtuvieron más votos. En el primer turno. 2002 y 2006. En 1998.

nota 1. nota 33.). Esa especificidad causaría el debilitamiento de los partidos.38 Así. en Avritzer. op.775 (entre 5.. op. Campinas. con quien se disputa los campos destinados en el partido.9%). (orgs. contradiciendo la sugerencia hecha por la Comisión Arinos. dado que ellos no precisan ser considerados en el momento de la escogencia del elector. El índice de reelección fue más alto en el Noreste (64. El cálculo del número de asientos dedicados a cada lista partidaria observa el método Hare y resto más alto. estatales y regidores. creando lazos entre electores y candidatos y no entre electores y partidos. y señalado como un elemento responsable por gran parte de los males del sistema partidario. cit. Fátima (orgs. Leonardo y Anastasia.019 tuvieron éxito (55. “As eleições municipais no Brasil: uma análise comparativa (1982-2000)”. Además de eso. Lúcio R. El factor decisivo son los votos recolectados frente a los propios correligionarios. no importa el número de votos obtenidos frente al candidato de uno u otro partido o coalición.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 337 bernadores restantes fueron para el segundo turno el 29 de octubre y cinco fueron reelectos. La utilización de listas abiertas es el mayor blanco de las críticas dirigidas al sistema electoral brasileño. En la primera experiencia con la reelección de alcaldes en 2000. 38 Nicolau. y así sucesivamente. En suma.). después 37 Fleischer.. cit. El principal argumento contrario a ese modelo afirma que él personifica el voto. Aquel que recibe más indicaciones de los electores gana prioridad en la lista partidaria.3%). Glaucio Ary Dillon y Rennó. del mismo autor: “Lista Aberta-Lista Fechada”.37 Para la elección de los diputados federales. cit. 14 de los 20 gobernadores fueron reelectos. transfiere la competencia electoral hacia el interior del partido. 2002. nota 4. determina que el criterio de ocupación de los campos dedicados a un partido se obtiene a partir de la votación individual de cada candidato. Opinião Pública. El coeficiente electoral es determinado por el resultado del número total de votos válidos por el número de asientos en disputa. Jairo. empleada en Brasil desde 1945.. y “Voto personalizado e reforma eleitoral no Brasil”.559) intentaron la reelección y 2. En el caso de que el partido alcance el coeficiente electoral. en Soares. el hecho de que las listas partidarias sean ordenadas de acuerdo con la votación individual de los candidatos. . 3. David. la Asamblea Nacional Constituyente mantuvo el método proporcional de listas abiertas. op. Esa fórmula. 8(1).

son consideradas como un partido provisional único.). sino sólo por los candidatos o los partidos de manera separada. São Paulo. cit. tanto para las elecciones mayoritarias como para las proporcionales (composiciones distintas). p. nota 4. en Soares. de manera que se configura como un bloque o partido único para la mayoría de la población. es difícil analizar el desempeño electoral obtenido por cada partido. 41 Dalmoro. En marzo de 2006 el Congreso Nacional alteró el texto constitucional para redefinir la autonomía de los partidos para que realicen coaliciones en el plan nacional y en el plan estatal de forma independiente. inferior a un año. ni siquiera el 50% de los electores consigue recordar por quien votó. “Eleição Proporcional: os efeitos das coligações e o problema da proporcionalidade”. Esa medida fue una reacción a la interpretación dada por el Tribunal Superior Electo39 Almeida. en Krause. op.). 2005. de la fecha de su publicación y vigencia. como la coalición presenta una lista única. “Amnésia eleitoral: em quem você votou para deputado em 2002? E em 1998?”. Glaucio Ary Dillon y Rennó. Rogério (orgs. Lúcio R. Para evitar el casuismo que marcó las elecciones ocurridas hasta el final de la transición democrática. dado que no poseen sobrevida después de la realización de la elección.40 La posibilidad de componer coaliciones partidarias también fue mantenida por la Constitución de 1988.. el elector no puede votar por las coaliciones. Carlos Ranulfo. Editora UNESP. 40 Melo. Como el partido no tiene control sobre el orden de la lista partidaria. “Sistema partidário.338 BARRETO / FLEISCHER de cuatro años. Ese dispositivo fue colocado a prueba recientemente. el Congreso Nacional aprobó en 1993 una enmienda constitucional. Alberto. Las coaliciones sólo poseen propósito electoral. (orgs. determinando que cualquier modificación a las reglas electorales no pueda ser aplicada a las contiendas que ocurrieron en el periodo anterior. cit. op. Silvana y Schmitt. Partidos e Coligações Eleitorais no Brasil. en el campo jurídico-formal. . No obstante. el candidato fija su compromiso con el elector.. viendo al partido sólo como un instrumento de ocasión para alcanzar el poder. Además de eso. David. 90. Según Dalmoro y Fleischer.39 Otra debilidad causada por la lista abierta es el debilitamiento de la fidelidad partidaria.41 las coaliciones. nota 4. Jefferson y Fleischer. presidencialismo e reforma política no Brasil”. y existe la ausencia de legislación que impida la transferencia de partidos después de la elección.

su eficacia sólo podrá ser vista en 2010. diputados federales y diputados estatales con las elecciones de alcaldes y regidores. cit. 2002 y 2006. el impacto sobre las elecciones para diputado federal fue negativo.2%.6%). op. gobernador del estado. 42 fueron electas (8. etcétera) y en los años de las olimpiadas tenemos las elecciones locales (2008. En 1990 fueron electas 28 diputadas (5.. “As cotas por sexo para a competição legislativa: o caso brasileiro e comparação com experiências internacionais”. En 1995. 13. Sin embargo. “Reelección a la brasileña: las elecciones generales de 1998”. el Congreso aprobó una propuesta de cuotas para mujeres candidatas en las listas abiertas para diputados (estatales y federales) y regidores.1%). senadores. Pero con las cuotas en vigencia. finalmente. 2010.6%) y 34 en 1994 (6. 2014. etcétera). . Fue establecido un calendario electoral diferenciado. Ninguno de los partidos consiguió incluir en sus listas 30% de candidatas. al antiguo texto que obligó a los partidos a reproducir las coaliciones nacionales también en la esfera regional. en un movimiento que fue conocido como “verticalización”. 13. Río de Janeiro.7%) llegaron a la Cámara Federal.4% en 1992 a 11. en 1998 sólo 29 diputadas (5. 14.2%) y en 2006 fueron 42 Fleischer. 2001.0%. No hubo gran alteración en relación con la normatización que ya venía siendo utilizada.6% en 2000.1%. en los años de la Copa del Mundo tenemos las elecciones nacionales y estatales (2006. David. cit. op. Dados. En 1997 fue aprobada la nueva ley para la consolidación de la legislación electoral y establecer. que alterna la escogencia del presidente de la República.42 Sin embargo.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 339 ral.0% y 13..2% en 1996 y 11. reglas permanentes. el impacto fue mayor en las regiones Norte (11. Como la enmienda fue promulgada a menos de un año para la realización de las elecciones de octubre. existiendo un espacio de dos años entre ellos. 2016. en marzo de 2002.9%) y Noreste (9. David. De forma coloquial. 44(1). La proporción de regidores de hecho aumentó (un poco) de 7. “As eleições municipais no Brasil: uma análise comparativa (1982-2000)”. Fleischer. Esta cuota (de 20%) fue aplicada en las elecciones municipales de 1996 y del 30% en las elecciones para diputados en 1998.43 Las candidatas a diputada tuvieron el mismo desempeño en 2002. 43 Véase Araújo. nota 37. nota 38. Clara. 2012. y menor en las regiones más desarrolladas en el Sur del país.

pues el cociente electoral aumentó de 90. La Constitución de 1988 estableció tres mecanismos de democracia directa en el nuevo orden político: el plebiscito. creció apenas 19.1%. Concluyeron que el coeficiente electoral sería reducido y así su reelección sería más fácil en 1998. La reducción en el número de votos blancos y nulos fue muy grande. para estimar el impacto de esta medida en sus estados.743 votos blancos y nulos y en 1998 sólo 72. David.1%—. siendo que ambos pueden ser aplicados en los niveles federal. Idem. Amapá.8%). pues el procedimiento para votar blanco o nulo en la urna electrónica es más complicado que simplemente votar por un candidato o partido. Por ejemplo.44 Por fin. Si la reforma política cerrara las listas para elecciones proporcionales. que obliga a los partidos a incluir a una mujer en por lo menos el tercero.872 (37. en 1994 el Distrito Federal contó con 290. En agosto de 1997 el Congreso aprobó una medida en la cual los votos en blanco en las elecciones proporcionales no fuesen considerados válidos para el cálculo del cociente electoral. estatal y municipal. en las elecciones municipales de 1996 la justicia electoral realizó una experiencia con las urnas electrónicas en cerca de 60 ciudades mayores. que no fue el caso en 1994.525 —una reducción del 75. el referendo y el proyecto de iniciativa popular. En las elecciones generales de 1998 este sistema se extendió al 60% del electorado.825 a 124.340 BARRETO / FLEISCHER electas 45 (8. Brasil podría adoptar la Ley de Cupos de la Argentina. el referendo y el plebiscito pueden ser convocados únicamente por el Congreso Nacional. El impacto sobre la elección proporcional fue grande. con una cobertura total en cinco estados (Distrito Federal. No existe previsión legal respecto a las materias que deban pasar obliga44 45 Fleischer. Antes de votar este proyecto.5%). muchos partidos y diputados hicieron cálculos usando los datos electorales de 1994. Alagoas y Roraima). idem. en cuanto al electorado. Río de Janeiro. En la esfera federal. quinto y séptimo lugar en la lista. Pero olvidaron incluir en sus proyecciones el aumento del electorado (alrededor del 10% de cuatro en cuatro años) y el impacto de la urna electrónica.45 El aumento del cociente electoral en 1998 también se debió a la exclusión de los votos blancos del total de los votos válidos. .

en 2005. La primera ley creó una tipología de crímenes inafianzables y sin derecho a la progresión de la pena. En esa ocasión. al vicepresidente y a los ministros de Estado por medio de la aplicación del procedimiento impeachment. cit. op.47 El nuevo orden democrático no adoptó el mecanismo popular para la revocación de los mandatos.46 La iniciativa popular legislativa. El resultado fue muy favorable a la continuidad del republicanismo presidencialista.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 341 toriamente por consulta popular. las posibilidades de convocación dependen de la Constitución estatal y de la ley orgánica de cada unidad. existen posibilidades de destituir al presidente. Fátima (orgs. prevé la posibilidad de la presentación del proyecto de ley a la Cámara de Diputados. En los ámbitos estatales y municipales.5 millones de electores. en el plan nacional. El referendo también fue aplicado solamente en una oportunidad.. nota 1. la autorización de la Cámara de Diputados para la instauración del proceso de impeachment hizo que el presidente Fernando Collor renunciara al puesto. el proceso debe ser autorizado por al menos 2/3 partes de los diputados federales y ejecutado y juzgado por el Senado Federal. Leonardo y Anastasia. Itamar Franco. Por tanto. cuando la población se decidió por la no prohibición de la comercialización de las armas de fuego. y con un mínimo del 0. el plebiscito fue utilizado sólo en una ocasión. “Iniciativa popular”. el Congreso Nacional posesionó a su vicepresidente. Desde su establecimiento. Por lo tanto. Sônia. La segunda ley (de 1999) otorga mayores facultades a la justicia electoral para combatir la compra de votos y se encuentra actualmente en vigencia. el Congreso aprobó dos leyes oriundas del proyecto de iniciativa popular. En el periodo democrático (pos 1985). . En 1993 los brasileños fueron a las urnas a escoger la forma de organización del Estado (monarquía parlamentarista o república) y del gobierno (presidencialismo o parlamentarismo). en Avritzer. distribuidos en por lo menos 5 estados. 46 Fleury. 47 Idem. Entretanto.3% de las firmas en cada una de ellas. En 1992. a no ser para la formación de nuevas unidades de la Federación (plebiscito). Actualmente ese número corresponde a aproximadamente 1. la propuesta debe ser suscrita por el 1% del electorado.). Ella estuvo vigente durante 11 años y fue decretada inconstitucional por el Tribunal Supremo Federal en 2006.

requerimiento de audiencia pública. Por medio de ella. requerimientos. Ese número contrasta con los indicadores de los proyectos de iniciativa popular. Esa iniciativa fue una de las más importantes y exitosas medidas de creación de mecanismos de participación directa en el país. En los dieciocho años de 48 Véase www2. votos de influencia. pedido de audiencia pública. . De ese total. cualquier entidad civil organizada podrá presentar propuestas de legislación.342 BARRETO / FLEISCHER CUADRO 7. sugerencias presupuestarias.48 Desde su creación. SUGERENCIAS RECIBIDAS EN LA COMISIÓN DE LEGISLACIÓN PARTICIPATIVA (2001-ABRIL DE 2006) Año Sugerencias (proyectos de ley. entre propuestas de proyectos de ley.camara.5 millones de firmas). 135 fueron transformadas en proposiciones (30% del total). la Comisión de Legislación Participativa recibió 424 sugerencias. Las propuestas recibidas serán analizadas por 18 diputados y en el caso de ser aprobadas.gov. etcétera) Sugerencias de enmiendas a la Ley PresupuesRecibidas taria Anual Sugerencias de enmiendas al Plan Plurianual Sugerencias de enmiendas de ley de directrices presupuestarias Total FUENTE: Cámara de los Diputados. entre otros. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total 24 59 57 28 107 55 330 11 21 16 12 21 — 81 — — 01 — — — 01 — 35 — 80 — 74 — 40 05 133 07 62 12 424 En mayo de 2001 fue creada en la Cámara de los Diputados la Comisión de Legislación Participativa (CLP). se transforman en proyecto de ley y se inicia el proceso de tramitación legal en la Cámara.br/comissoes/permanentes/clp. que necesitan de un esfuerzo mucho mayor (aproximadamente 1.

La Comisión de la Legislación Participativa es un buen ejemplo de las formas de aproximación de las instituciones representativas y la población. La participación de la sociedad civil legitima el sistema político. .REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 343 vigencia de ese instituto (hasta 2006). supliendo una demanda resultante de las principales democracias del mundo. apenas tres proyectos fueron presentados. CUADRO 8. SUGERENCIAS TRANSFORMADAS EN PROPOSICIONES (2001-ABRIL DE 2006) Proposiciones Proyecto de ley (PL) Proyecto de ley complementar (PLP) Enmienda al proyecto de ley Indicación (INC) Requerimiento (REQ) de audiencia pública y seminario Requerimiento de información (RIC) Voto por aclamación Voto de influencia Enmienda a LOA Enmienda al PPA Enmienda al LDO Total 2001 01 01 — — — 2002 20 04 — 02 02 2003 22 01 — — 01 2004 10* — 01* 01* — 2005 08 — 02 — 03 2006 13 — — — 02* Total 74 06 03 03 08 — — — 05 — — 07 01 — — 05 — — 34 — — — 05 01 — 30 — — — 05 — — 17 01 05 — 05 — 01 — — — — — 07 01 01 01 25 01 12 135 25 22 FUENTE: Cámara de los Diputados.

Fundar una nueva agremiación es relativamente fácil. autoridades y prestadores de servicios públicos. desde que consigan 1% de los votos recaudados para la Asamblea Estatal. La legislación exige el apoyo de 0. Los criterios de la repartición del . fusión. REFORMAS A LA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS La Constitución de 1988 le confiere una amplia autonomía para la creación. poseen libertad para determinar su organización interna. tienen derecho a programas semestrales. sumando 1% de los votos disputados. no siendo contados los votos blancos y los nulos. Aquellos que sólo eligieron diputados en tres estados diferentes poseen el derecho a tener un programa anual. así como mecanismos para la selección de los candidatos. o sea. por diez minutos. Los partidos políticos reciben recursos privados y públicos. movimientos sociales o grupos políticos. No obstante. distribuido en por lo menos nueve estados. los partidos tienen derecho a inserciones en programaciones estatales.344 BARRETO / FLEISCHER V. prohíbe la obtención de recursos de entidades y gobiernos extranjeros. mostrado en todo el país. Además de eso. también con una duración de diez minutos. El dinero está previsto en la cantidad consignada en el presupuesto del gobierno federal. por lo menos en cinco estados. Los partidos que consiguieron elegir representantes para la Cámara de los Diputados en las últimas dos elecciones generales. en cadena nacional. La primera es realizada por medio de la concesión del acceso gratuito a la radio y la televisión. El partido que no atienda ninguno de esos requisitos posee un programa semestral. Los partidos son considerados instituciones de derecho privado. acrecentado de donaciones y multas pagadas por los partidos en caso de condena por crímenes electorales.5% del número de los electores que votaron en las últimas elecciones para diputado federal. Actualmente casi ninguna de ellas realiza elecciones para decidir sobre los nombres de sus candidatos. sindicatos. en la forma de llamadas de 30 segundos o un minuto cada uno. La segunda forma del financiamiento público ocurre por medio del acceso a los recursos provenientes de un fondo partidario. exhibidos en cadena nacional. por cinco minutos. La legislación no impone límites a la donación de personas físicas o jurídicas. extinción y organización interna de los partidos políticos. Todos los partidos deben tener participación nacional y no pueden poseer carácter paramilitar. El financiamiento público de los partidos se hace de dos maneras.

976.73 Porcentaje 20.139.61 16.71 5.68 5.64 8.65 5. Los castigos aplicados por la justicia electoral van desde multas y pérdida de mandato hasta la cancelación del registro del partido. siendo excluidos los votos en blanco y nulos. El otro 99% es distribuido proporcionalmente de acuerdo con los votos obtenidos por cada partido en la última elección para la Cámara de los Diputados.789.30 15. Los partidos políticos deben rendir cuentas a la justicia electoral.271.83 3.560. Para .85 5. CUADRO 9.76 14.132.313.56 16.530.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 345 fondo determinan que el 1% de su total debe ser repartido igualmente entre los partidos.894.98 6.48 9.227.92 17.05 6.843. TREs).579. que posee un cuerpo de funcionarios propios y está en funcionamiento permanente.177. Fue asegurada su autonomía para definir aspectos sobre su estructura interna. Ella está compuesta por una corte nacional (Tribunal Superior Electoral.28 6.82 14.08 110.308. En septiembre de 1995 fue sancionada la ley que reglamentó los artículos constitucionales que organizan los partidos políticos.00 FUENTE: Tribunal Superior Electoral. TSE) y por cortes estatales (tribunales regionales electorales.480.486.186. PROPORCIÓN DE RECURSOS DISTRIBUIDOS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS (2005) Partido PT PSDB PMDB PFL PP PSB PTB PDT PL Otros Total Recurso (R$) 22.94 6.92 100.278.67 2.192.439.465.602.

El voto dirigido a los candidatos de los partidos son contabilizados. Así restan apenas cuatro partidos (con 21 diputados) abajo de la barrera. Los partidos políticos que no obtuviesen el mínimo de votos fijado tendrán reducido drásticamente el derecho al financiamiento público del fondo partidario (principal fuente de renta de las siglas). en cuanto que los partidos “medianos” (de 5 a 25 diputados) podrán componer “bloques parlamentarios” con partidos más grandes —y así tener acceso a todas las funciones políticas de la cámara legislativa—. en la realidad esta barrera brasileña “no pone impedimentos a nadie” (como la barrera en Alemania). manteniendo apenas el derecho al uso de la palabra en la tribuna y al posicionamiento en el plenario.346 BARRETO / FLEISCHER promover la reducción de la fragmentación partidaria dentro del Congreso. 3 o 4) usualmente “emigran” hacia un partido mayor. participar de la composición de las mesas directoras e indicar miembros para las comisiones— a los partidos que obtuvieran apoyo mínimo del 5% de los votos válidos para las elecciones de los diputados federales. se aprobó la adopción de la cláusula de barrera. mantendrían sus prerrogativas intocables. En octubre de 2006 (luego de la elección parlamentaria) otros diez partidos (con otros 97 diputados) se agregaron en cuatro nuevos partidos para sobrepasar la barrera del 5% (como puede verse en el cuadro 6). distribuidos en por lo menos nueve estados. provocando una reducción en su número. Se estima que el efecto inmediato deba ser la fusión de siglas. Se excluye de ese cálculo los votos blancos y nulos. El redimensionamiento contribuiría para un mejor funciona- . varias veces se aprobó una “cláusula de exclusión” por el Congreso. apenas siete de ellos. En los años cincuenta y sesenta. Sin embargo. con sus 395 diputados (77%). y pierden el acceso gratuito a los medios de comunicación. que condiciona el derecho al funcionamiento parlamentario —elegir líderes. pero siempre fue postergada para la próxima elección y nunca entró en vigencia. de un total de 29 partidos registrados frente a la justicia electoral. 2. pero los parlamentarios electos están impedidos de participar integralmente en las actividades de las cámaras. pues los diputados electos por los micropartidos (1. con el 2% del total de los votos computados en cada uno de ellos. Es posible que en 2007 la Cámara de Diputados tenga once partidos. 21 de éstos eligieron a por lo menos un diputado. Según proyecciones realizadas con base en los resultados de 2006. Sin embargo. A pesar de existir desde 1995. la cláusula de barreras sólo entró en vigencia en 2006.

40 5. De esa forma.37 4.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 347 miento del presidencialismo de la coalición. en diciembre de 2006 el Supremo Tribunal Federal (STF) suspendió los efectos de la cláusula de barreras. Leonardo y Anastasia. declarándola inconstitucional. Los ministros atendieron a la acción directa de inconstitucionalidad hecha por los pequeños partidos y decidieron que la medida vulnera el derecho de representación de las minorías.31 5.48 4. op. cit. “Cláusula de barreira”.66 5.58 14. todos los partidos continúan teniendo los mismos derechos a la representación en el Congreso Nacional.13 11.38 5.49 No obstante.)..34 7.72 Sillas 89 83 66 65 41 27 24 23 26 26 22 23 22 49 Castro.00 5. nota 1. PROPORCIÓN DE VOTOS VÁLIDOS OBTENIDOS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS.12 15. dado que disminuiría el número de actores dentro de la arena legislativa. en Avritzer. Fátima (orgs.42 6. Mônica Mata Machado de. . CÁMARA DE LOS DIPUTADOS (2002) Papeleta PMDB PT PSDB PFL PP PSB PDT PTB + PAN PR (PL + Prona + PTdoB) PMD (PPS + PMN + PHS) PSC + PV PL PTB Porcentaje 15. CUADRO 10.

23 0.20 0. PROPORCIÓN DE VOTOS VÁLIDOS OBTENIDOS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS.93 0.46 0.348 BARRETO / FLEISCHER CUADRO 10.12 1.61 2.10 0.25 0.26 0.89 3. Porcentaje 3.18 0.06 100.33 0.86 1.97 0. CÁMARA DE LOS DIPUTADOS (2002) (continuación) Papeleta PPS PV PCdoB PSC PTC PSOL PMN PRONA PHS PTdoB PAN PRB PSDC PRP PSL PRTB PTN PSTU PCB Total FUENTE: Tribunal Superior Electoral.0 Sillas 22 13 13 9 4 3 2 2 2 1 1 1 — — — — — — — 513 .38 0.16 0.28 0.87 0.

cit. En lo que se refiere a la gobernabilidad. aún posee un largo y grande camino por recorrer en el desarrollo de su democracia. Brasília. 51 50 .pdf. los partidos y el Congreso Nacional. está presente en los sentimientos de los brasileños. op. CONCLUSIÓN: ¿HACIA DÓNDE VAMOS? Brasil.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 349 VI. Juan y Stepan. Desde entonces. da UnB. Además de eso.52 consagrada en 1998. Mainwaring. op. Las instituciones traídas por la nueva República aún no poseen un grado de consenso razonable dentro de la población. el control de la ejecución del presupuesto. Linz... nota 19. Ames. Giovanni. A ello contribuye el monopolio del presidente de la República sobre la distribución de cargos y carteras ministeriales entre los miembros de los principales partidos. varios analistas51 alertan el riesgo de inestabilidad existente en la combinación entre presidencialismo y pluripartidismo extremo. sólo el 22% de los brasileños está satisfecho con el funcionamiento de la democracia. tres proyectos fueron presentados. de una manera general.. Ed. Por ejemplo. 1982. 52 Sartori. las reformas surtieron efectos positivos. El exceso de partidos y la indisciplina parlamentaria volverían el juego político imprevisible y probaría constantemente la confiabilidad de la coalición. En el ámbito de la participación política. nota 20. Barry. aunque sólo uno se volvió ley.latinobarometro. se observa que de manera general el Ejecutivo ha conseguido imponer su agenda al Legislativo. plebiscito y proyecto de ley de iniciativa popular. La desconfianza sobre los políticos.50 Existen impactos positivos y negativos en las reformas políticas. dentro de otros. Alfred. exclusividad para iniciar el trámite legislativo en áreas estratégicas y editar medidas provisorias con fuerza de decreto y eficacia inmediata. Partidos Políticos e Sistemas Partidários.org/uploads/media/2005. así como la mayoría de los países latinoamericanos. según datos recolectados por el Instituto Latinobarómetro en 2005. Otra innovación que merece ser destacada es la Comisión de Legislación Véase www. La Constitución de 1988 elaboró tres formas de participación directa de la población: referendo. Entretanto. nota 21. cit. cit. op. el país realizó un referendo y un plebiscito. La adopción de las urnas electrónicas contribuyó a la resolución de los votos en blanco y nulos. que. creen que la democracia no se realizó totalmente. ambos con alcance nacional.

En ese sentido. Brasil necesita construir mecanismos efectivos que aumenten el grado de accountability de la gestión pública. así como la Contraloría General de la República. órgano de la Cámara de los Diputados que recibe y transforma en proyecto de ley las propuestas ofrecidas por la sociedad civil organizada. principalmente de los sistemas electoral y partidario. No es por acaso. pues estimula que las personas voten por los candidatos y no por los partidos. El Tribunal de Cuentas de la Unión y de los estados. se destaca la propuesta de reforma ya aprobada por el Senado Federal y en fase final de votación en la Cámara de los Diputados (PL 2679/2003). hecho que personifica el voto y ayuda a comprometer la legitimidad de los partidos. muchas otras propuestas fueron realizadas y debatidas. No obstante. que la mayor parte de las propuestas actuales de reformas políticas busquen alterar ese sistema. En ese sentido. A pesar del gran número de asociaciones creadas. La posibilidad de que los parlamentarios cambien libre y frecuentemente de partido dificulta un acompañamiento del ciudadano y fragiliza el control realizado por los líderes sobre sus representaciones. el sistema de listas abiertas está señalado como un problema grave. La tercera fase de las reformas y del proceso de revalidación de las instituciones democráticas construida en 1988 aún no concluyó. La principal modificación es respecto a la sustitución del sistema proporcional de listas abiertas por el sistema proporcional puro de listas cerradas y bloqueadas. la libertad de crear y extinguir partidos y la indefinición de las reglas de coligación perjudican la capacidad del elector de diferenciar entre las diversas opciones. su actuación aún es muy limitada y sufre muchas restricciones por parte de los gobernantes. la agenda política para 2007 fatalmente será dominada por sugerencias de cambio. En el umbral de la elección de un nuevo gobierno en octubre de 2006. Las reformas que alteran la representación política son las más controversiales. sufren una fuerte influencia de la clase política. lo que parece comprometer su imparcialidad en muchos momentos. En el transcurso de los cambios emprendidos. En ese aspecto.350 BARRETO / FLEISCHER Participativa. Por último. el gran número de partidos. La creación de los consejos comunitarios fue la principal innovación para el acompañamiento y fiscalización de la administración pública. Más de 80 sugerencias ya fueron tramitadas en la cámara baja. El regreso del pluripartidismo dio más legitimidad al sistema partidario. la tendencia del .

el costo de las campañas se cubriría exclusivamente con recursos públicos. como el más conocido. ese instituto resulta de la adopción de las listas cerradas. . que pasa a tener la posibilidad de votar apenas por las siglas de su preferencia. En la práctica. distribuidos de la siguiente forma: a) 1% igualitariamente entre todos los partidos registrados en el Tribunal Superior Electoral. “Reforma política en Brasil: una historia sin fin”.. ellas se volverán efectivamente dueñas de los mandatos. por tanto. que se transfiere al componente subsiguiente de la lista votada. dado que él ordena la lista y. El financiamiento público de campañas también es discutido. En el caso de cambio o expulsión del partido. cit. y no más por candidatos individuales. electos en la elección anterior. Otra propuesta importante es la adopción del principio de la fidelidad partidaria. De esa forma. Actualmente Brasil adopta un modelo mixto. David. y c) eliminar la competición intrapartidaria entre candidatos de un mismo partido o coalición. y c) 85% proporcionalmente al tamaño de la bancada de cada partido en la Cámara de los Diputados. Según la sugerencia que está siendo analizada en la Cámara. Como los electores sólo votan por las siglas partidarias. Los dos mayores objetivos de adopción de listas cerradas son: a) aumentar el control del partido sobre sus candidatos.00 cada uno. se estima que el gobierno gastaría cerca de R$900 millones (420 millones de dólares). Con una base electoral de 126 millones de electores a R$7. Es importante destacar que la adopción de esa medida está condicionada a la aprobación del sistema proporcional de listas cerradas. op. influye directamente en la escogencia de los nombres que ocuparán los campos conquistados.REFORMAS POLÍTICAS Y DEMOCRACIA EN BRASIL 351 Congreso Nacional es abandonar el modelo distrital mixto o modelo alemán (MMP).53 La institución de federaciones de los partidos busca disciplinar y sustituir las actuales coaliciones electorales en las elecciones proporcionales. nota 5. quedando al electo sólo su ejercicio. b) aumentar el vínculo entre los partidos y el elector. b) 14% igualitariamente entre los partidos con representación en la Cámara de los Diputados. el parlamentario pierde el derecho al mandato. que combina el financiamiento público (recursos provenientes del fondo partidario y espacio en los medios de comunicación pagados por el gobierno) y financiamiento privado. los partidos que constituyesen una federación y una identidad unificada en las campañas deberán permanecer afiliados a ella 53 Fleischer.

En 2006 se obtuvo una renovación del 48% de los parlamentarios. se espera una disminución del número de partidos por medio de una cláusula de barrera que realmente “no ponga impedimentos a nadie” y que. Además de eso. ese tipo de cambio enfrenta un grado muy elevado de resistencia por parte de los parlamentarios. Esa resistencia no se refiere necesariamente al mérito de las propuestas realizadas. el otro 52% fue reelecto en su puesto. El movimiento de reforma política tiende a aumentar el control de los partidos sobre sus candidatos y parlamentarios debido a la adopción de las listas cerradas. pero sí a la incertidumbre que ellas traen en cuanto a las expectativas de reelección de cada uno. se espera. De esa forma. Entretanto. tornará el sistema político más previsible y perfeccionará el funcionamiento del presidencialismo de coalición. Por tanto. es probable que las discusiones se prolonguen por un largo tiempo. eliminando así la “migración” de los diputados entre un partido y otro. la unidad construida durante las elecciones permanece por tres cuartos del periodo de actividad parlamentaria de los mandatos obtenidos por los partidos.352 BARRETO / FLEISCHER por el plazo mínimo de tres años después de la elección. .

VII. y mejorar su calidad en términos de la representación. II. Los partidos políticos.REFORMA ELECTORAL EN CHILE* Carlos HUNEEUS SUMARIO: I. Revocatoria de mandato. Reforma al régimen electoral. VIII. Ricardo Lagos Escobar (PS/PPD) (2000-2006) y Michelle Bachelet (2006-2010). IV. III. basada en un modelo de democracia protegida y autoritaria. Balance de las reformas electorales. * Agradezco la ayuda de Fabiola Berríos del CERC y de Carlos Carmona. Transparencia de los legisladores. Reformas para reequilibrar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Eduardo Frei Ruiz-Tagle (PDC) (1994-2000). coalición de centro-izquierda que tiene la dirección del gobierno desde el comienzo de la nueva democracia. V. Rendición de cuentas. transparencia y gobernabilidad. En las últimas dos décadas Chile ha realizado un exitoso proceso de democratización desde un largo y represivo régimen autoritario del general Augusto Pinochet (1973-1990). Las reformas han sido impulsadas por la Concertación de Partidos por la Democracia. 353 . IX. profesor de la Universidad de Chile. inspirado en la doctrina de la seguridad nacional. Discriminación positiva. Este documento se ha preparado en el marco del proyecto Fondecyt núm. que ha permitido tener una democracia consolidada que ha alcanzado considerables grados de profundización. Iniciativa popular. VI. Ello ha ido conjuntamente con importantes reformas políticas que se propusieron eliminar los componentes ajenos a la democracia pluralista consagrados en la Constitución de 1980. la primera mujer en América del Sur que llega a la presidencia directamente por voto popular y ha triunfado en los cinco comicios parlamentarios. con los presidentes Patricio Aylwin (PDC) (1990-1994). 1050627.

explicando por qué ellas han tomado un largo tiempo para realizarse y por qué todavía falta el cambio del sistema binominal. pues impulsó reformas económicas de orientación neoliberal con liberalización. Respecto al primer factor. Santiago. núm. antes de la inauguración de la democracia y como consecuencia de la derrota del general Pinochet en el plebiscito sucesorio de 1988. con cambios incrementalistas. Carmona Santander. Este proceso de democratización y de reformas políticas ha sido gradual. pero la Concertación no ha conseguido eliminar un recurso que es emblemático del régimen anterior: el sistema electoral binominal. Reformas constitucionales 2005. Emilio. como la que modificó el sistema de procedimiento penal y que incorporó el Ministerio Público. 2006. en segundo lugar. Estos factores definen en buena medida el contexto de las reformas. “Modificaciones al órgano presidencial que introduce la Ley 20. y la de 2005. 68. el carácter que tuvo el régimen militar del general Augusto Pinochet (1973-1990). privatizaciones y desregulaciones que modificaron las bases del sistema económico y establecieron nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad. ha contribuido a una mayor transparencia. el régimen militar se caracterizó por haber sido un Estado dual. por el tipo de estrategia adoptada para impulsar el cambio de régimen del autoritarismo a la democracia. derivado de lo anterior. 1 . por la forma en que éste terminó con un desempeño satisfactorio. Editorial Jurídica de Chile. muy distinto a los demás casos de las transiciones de la “tercera ola”.1 bajo el gobierno del presidente Lagos. Otra reforma constitucional. 2005. Revista de Derecho Público. por reforma y a través de las instituciones establecidas por el régimen autoritario. en que predominó el fracaso en la gestión de gobierno e incluso la derrota en una guerra y. que se explican por las singularidades históricas del proceso político chileno que deben ser consideradas para comprender el carácter y el ritmo de estas últimas. en tercer lugar. que fue de larga duración y produjo enormes transformaciones económicas y sociales y aplicó una dura coerción. y aplicó una fuerte represión que produjo Véase Pfeffer Urquiaga. Ellas provienen de tres factores: en primer lugar.050”. provocando heridas que han subsistido hasta la actualidad. Carlos.354 CARLOS HUNEEUS En este proceso sobresalen dos reformas constitucionales: la de 1989. Hay reformas legales que han complementado este cambio institucional. pues los fiscales han buscado esclarecer actos de gobierno que habrían ayudado al financiamiento de campañas electorales.

Los civiles fueron ministros y subsecretarios en todos los ámbitos del gobierno. especialmente en la conducción del sector económico. todo lo cual lo ayudó a ser el líder de una coalición gobernante que alcanzó gran cohesión. ejerciendo las tres tareas con similar dedicación. y desde 1978 dirigieron la cartera del Interior y fueron alcaldes en casi todas las municipalidades. los dirigentes de los partidos de derecha y por una parte de la población. miles de torturados y exiliados). Santiago. Su liderazgo se basó en la legitimidad legal-institucional derivada del hecho de que era el comandante en jefe del ejército al momento del golpe de Estado. sin mostrar rupturas por diferencias políticas o personales y sin que ningún ministro o subsecretario lo haya abandonado integrándose a la oposición. La actualidad del pasado. 2003. . Chile. produciendo una distancia ideológica entre ambos sectores que inhibió a los posibles disidentes de dar un salto hacia la oposición. El gran impacto de la coerción en la sociedad chilena también se explica porque fue aplicada por un régimen cuyo gobierno estuvo formado por militares y civiles. La autoridad y el poder del régimen estuvieron concentrados en el general Pinochet. y por recurrir a la legitimidad electoral. y la hicieron convencidos de haber actuado correctamente. según la doctrina de la seguridad nacional que llamaba a combatir al comunismo y sus aliados. convocando a dos elecciones no competitivas para fortalecer su poder —en 1973 y en 1980—.2 Esta coerción estuvo a cargo de los servicios de seguridad y los militares. que la justificaron como una reacción necesaria ante la situación de “guerra civil” que había existido al momento del golpe militar. jefe de Estado y jefe de gobierno. Fue respaldado por los empresarios. Un elemento institucional de enorme importancia en la consolidación del régimen autoritario fue la aprobación en 1980 de una nueva Constitu2 Esto he analizado en Huneeus. que concentró las tres funciones de comandante en jefe del ejército. Esta cohesión también se debió a la política de confrontación seguida contra la oposición. un país dividido. como ocurrió en el Brasil de los militares (19641985) y en la España del general Francisco Franco (1939-1975). en las cuales recibió un amplio apoyo en los sectores medios y populares. Carlos. causada por la acción del gobierno del presidente Salvador Allende (1970-1973) y los partidos que lo apoyaban.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 355 enormes costos humanos (tres mil muertos. Catalonia.

La carta fundamental establecía un Congreso bicameral. por el partido comunista y el Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR). asegurando a ellas una amplia autonomía respecto del poder civil y se les incorporó al Consejo de Seguridad Nacional (CSN). una Cámara de Diputados y un Senado. propugnen la violencia o una concepción de la sociedad. Para disminuir el poder del Congreso.) que disponía que “todo acto de persona o grupo destinado a propagar doctrinas que atenten contra la familia. de carácter totalitario o fundada en la lucha de clases. funciones y designación de los mandos de las fuerzas armadas. siendo aprobado por el Tribunal Constitucional en 1985. ya que había nueve senadores designados. La Constitución de 1980 estableció un pluralismo limitado (artículo 8o. El presidente debía contar con su acuerdo para declarar estados de excepción y podía “representar. especialmente en el capítulo especial referido a la organización. en el cual los militares tenían mayoría sobre la autoridad civil y se le confirieron nuevas funciones. Fue preparada por una comisión de expertos civiles de acuerdo a los criterios impartidos por el general Pinochet de establecer una democracia protegida y autoritaria. que introdujo nuevos artículos y modificó numerosas disposiciones con la finalidad de hacer más claro y efectivo el modelo que la inspiraba. a cualquiera autoridad establecida por la Constitución. integrado por un sector del socialismo. letra b). del Estado o del orden jurídico. El CSN designaba a dos de los siete miembros del Tribunal Constitucional y a cuatro de los nueve senadores institucionales. acto o materia. el gobierno trasla- . y corresponde al Tribunal Constitucional declarar su inconstitucionalidad.356 CARLOS HUNEEUS ción Política. especialmente la tutela militar sobre el orden político y el fortalecimiento de la autoridad presidencial. que a su juicio atente gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional” (artículo 96. es ilícito y contrario al ordenamiento institucional de la República”. pues le correspondía velar por la institucionalidad. siendo luego debatida y después aprobada por los organismos decisorios del autoritarismo: el Consejo de Estado y la Junta de Gobierno. Este recurso fue usado por la UDI contra el Movimiento Democrático Popular (MDP). La carta fundamental reflejó el tipo de democracia restringida. su opinión frente a algún hecho. Este último era elegido parcialmente por sufragio universal —26 de sus 35 miembros—.

ed. Esto tuvo como consecuencia que los militares estuvieran cohesionados. con reformas institucionales que establecieron una arquitectura favorable al crecimiento y con una situación macroeconómica ordenada. C. . J. lejos del Ejecutivo. todo lo cual desacreditó a quienes participaron en altos cargos de gobierno. como en otros casos de regímenes militares de América Latina. Santiago. que no estuvo exenta de dificultades.. y los civiles se sentían orgullosos de haber participado en altos cargos de dirección de gobierno.3 Los civiles que ocuparon altos cargos en el gobierno militar siguieron actuando en la política como parlamentarios o alcaldes. Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Ricardo. especialmente las de control del Ejecutivo. estableciendo un complejo mecanismo de reforma para impedir que fuera modificada por un Congreso en el futuro. convencidos de haber cumplido exitosamente su tarea. lo cual permitió al primer gobierno democrático impulsar políticas de verdad y justicia por los atropellos a los derechos humanos y buscar con energía alcanzar la supremacía de la autoridad civil sobre los uniformados. El régimen militar no terminó como consecuencia de una derrota en una guerra. Los constituyentes quisieron que la carta fundamental se mantuviera vigente por un largo tiempo. Por el contrario. que debía ser ratificada por el siguiente Congreso. exigiendo dos tercios en cada cámara en esta segunda votación. siendo elegidos por alguno de los dos partidos de derecha: Unión Demócrata Independiente (UDI). 2003. 3a. todo lo cual era admirado por la clase empresarial. como en Argentina.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 357 dó su sede a la ciudad de Valparaíso. Saez Editor. para disminuir sus funciones. que 3 French-Davis. fundada en 1983 bajo el liderazgo de Jaime Guzmán. El segundo elemento a considerar en el examen de las reformas políticas es cómo se produjo el término del autoritarismo y las condiciones en las cuales se abrió el camino a la democratización. Tampoco terminó por el fracaso de su gestión. que debilitó fuertemente a las instituciones de la defensa militar. Tres décadas de política económica en Chile. tuvo un desempeño económico satisfactorio. que debieron abandonar el poder en los años setenta y ochenta en medio del descontento popular y la división de los institutos armados. Se exigió una mayoría de tres quintas partes de los miembros en ejercicio en cada una de las dos cámaras (artículo 116).

defendieron al régimen militar y se opusieron a las reformas políticas que buscaban eliminar los componentes institucionales de la democracia protegida y autoritaria. quien asumió el cargo el 11 de marzo de 1990. Patricio Aylwin (PDC). su esposa e hijos en un banco estadounidense. por el cual buscó ser reelegido para un nuevo periodo presidencial de ocho años (había sido elegido antes en el plebiscito de 1980. formado en 1983 por iniciativa del entonces ministro del Interior Sergio Onofre Jarpa. Los presidentes de los dos partidos durante la campaña electoral de 2005 fueron Jovino Novoa (UDI). elegido senador por Santiago en 1989. y Renovación Nacional (RN). Los artículos transitorios de la carta fundamental regulaban esta situación y se convocaba a elecciones presidenciales y parlamentarias dentro de un año. Esta información destruyó la imagen favorable que mantuvieron hacia él como un hombre de Estado y les llevó a evaluar críticamente su desempeño y a cuestionar la represión. Consideraciones de carácter electoral llevaron a los dirigentes de la UDI y RN a tomar distancia del régimen militar y de la persona del general Pinochet desde las elecciones presidenciales de 1999.4 Ambos partidos.358 CARLOS HUNEEUS fue el principal asesor civil del general Pinochet. que había sido el portavoz del “no” durante la campaña del plebiscito. Esta decisión fue acelerada cuando en junio de 2004 el Senado de los Estados Unidos dio a conocer la existencia de millonarias cuentas secretas del general Pinochet. . En éstas se impuso el candidato de la Concertación de Partidos por la Democracia. que fue por una reforma y no por una ruptura. Los militares estuvieron de acuer4 Esta continuidad se ha prolongado durante todo el periodo democrático. El cambio de régimen se produjo por la derrota del general Pinochet en el plebiscito sucesorio de 1988. La victoria de la oposición en el plebiscito sucesorio quitó legitimidad al orden institucional establecido en la Constitución de 1980 porque había planteado una profunda reforma al texto constitucional para establecer un genuino orden democrático. que aprobó la Constitución). porque fue considerado como un paso indispensable para captar al electorado centrista que le permitiría llegar a La Moneda. que fue embajador en Naciones Unidas (1978-1982). y a través de las instituciones establecidas por el autoritarismo para asegurar su continuidad. El tercer factor que definió el contexto de las reformas fue el tipo de transición a la democracia. que había sido subsecretario general de gobierno (1979-1982) y Sergio Díez (RN). especialmente la UDI.

transitorio) que establecía que dicha facultad sólo podía ejercerse con “motivo de los actos realizados a contar del 11 de marzo de 1990”. para permitir un pluralismo pleno.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 359 do con reformarla y el gobierno llevó a cabo una negociación con la oposición. Esto quiere decir que el cambio de régimen se guió por el principio de la legalidad. . que eliminaron buena parte de los componentes ajenos a la democracia pluralista. Fue aceptada por el régimen por su confianza en que la Corte Suprema no llevaría adelante los procesos judiciales porque sus ministros habían sido designados por el régimen militar teniendo en cuenta su trayectoria favorable al gobierno en los procesos por violaciones a los derechos humanos. que llevó a los militares a reconocer su derrota en el plebis5 Esto ocurrió especialmente durante el gobierno del presidente Aylwin por las tensiones derivadas por su política de verdad y justicia en los atropellos a los derechos humanos. Se derogó el artículo 8o. especialmente el Informe Rettig dado a conocer en 1991.5 Los “senadores institucionales” vieron disminuido su poder. la Cámara de Diputados no puede acusar constitucionalmente a los altos funcionarios del Estado. lo cual estaba impedido por la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (artículo 3o. También se modificó el artículo 5o. por la oposición del gobierno militar. y con motivo de la detención del general Pinochet en Londres en octubre de 1998. La reforma constitucional no removió todos los componentes del modelo de democracia protegida y autoritaria. pues se aumentó el número de senadores elegidos a 38. de la carta fundamental para reconocer la protección de los derechos humanos garantizados por tratados internacionales suscritos por Chile. La reforma constitucional fue aprobada en 1989 y abarcó 54 modificaciones. núm. de acuerdo con el artículo 48. Por ejemplo. Ésta fue una importante reforma de alcances judiciales. con modificaciones en la composición y atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional. 2. con lo cual se convirtió en un organismo sin poder real que sirvió a los intereses del presidente para constituir un espacio institucional para sostener un diálogo con las fuerzas armadas cuando hubo situaciones que lo aconsejaron. pues permitiría apoyar jurídicamente las demandas ante los tribunales por los abusos cometidos durante el régimen militar. se disminuyó fuertemente el poder tutelar de los militares.

1996. Por todos estos motivos. el alejamiento de éstas de las funciones de tutela de las instituciones y la eliminación de los senadores designados. aunque la Concertación no presionó fuertemente por ello porque existe en algunos sectores. aceptando casi todas las demandas de la Concertación. que trabajaron en el sector económico. I. con amplias atribuciones 6 Linz. The Johns Hopkins University Press. REFORMAS PARA REEQUILIBRAR LAS RELACIONES ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO El régimen presidencial se caracteriza por tener un presidente que concentra una alta cuota de autoridad y poder. a pesar de haber ganado ampliamente las elecciones simultáneas de presidente y Congreso realizadas en 1989. en su oportunidad. que impidieron que la Concertación tuviera mayoría en éste. disposición que aprovechó el general Pinochet para seguir en la dirección de la principal rama de las fuerzas armadas hasta marzo de 1998. Sólo durante el gobierno del presidente Lagos la derecha estuvo de acuerdo con reformar la Constitución. que debieron tolerar la continuidad de instituciones y personalidades que participaron en el régimen militar. Juan y Stepan. así como cada una de las celebradas con posterioridad. . p. Alfred. La UDI y RN. 211. La oposición se negó a modificar el sistema electoral binominal. Problems of Democratic Transition and Consolidation. acertadamente Linz y Stepan6 concluyeron que “políticamente la democracia chilena comenzó bajo las mayores limitaciones constitucionales de los casos de América Latina y el Sur de Europa” considerados en el libro. Baltimore. como el restablecimiento del poder presidencial sobre los altos mandos de las fuerzas armadas. Esta continuidad incluyó —entre otras— la de los comandantes en jefe de las fuerzas armadas por ocho años a partir de la transmisión de poder en marzo de 1990. También influyó en el comportamiento del gobierno y los partidos de la Concertación. se opusieron a las reformas políticas que propusieron el presidente Aylwin y el presidente Frei para eliminar los componentes de la democracia protegida y autoritaria aún existentes. También consistió en la presencia de los senadores designados en el Senado. una evaluación —errada pensamos nosotros— sobre su contribución positiva a la gobernabilidad de la democracia.360 CARLOS HUNEEUS cito de 1988 y dar paso a la transición a la democracia.

suma urgencia. Además. en que el proyecto debe ser despachado en 30 días en la respectiva cámara.918. y la práctica seguida por los cuatro presidentes ha sido de cooperación y no de antagonismo con el Congreso. Orgánica Constitucional del Congreso Nacional. cuya aprobación requiere con mayor premura. con las cuales trabajan en estrecha relación. del 5 de febrero de 1990. nombrando a embajadores y a los altos oficiales de las fuerzas armadas. Las urgencias El presidente dispone de la urgencia para acelerar la tramitación de los proyectos de ley. . que se conseguía a través de sus bancadas parlamentarias. que han dado lugar a un sistema político más complejo. especialmente al Senado. era conveniente fortalecer la integración de la oposición al sistema político. A. en que el proyecto debe ser despachado en un plazo de 10 días. 18.7 En la práctica. en la cual fue muy influyente. en sólo tres días. Este cambio se explica por la necesidad que tuvo la Concertación de impulsar una política de acuerdos con la oposición por carecer de mayoría en el Senado y por las complejas condiciones en que se desarrolló la democratización. el Ejecutivo hace uso de la urgencia de acuerdo con la correspondiente cámara y se utiliza especialmente para indicar las priori7 Artículos 26 y 27 de la Ley núm. Facultades legislativas El presidente cuenta con facultades legislativas que le permiten ser un poderoso colegislador. Este avance hacia un Senado más fuerte significó vincularse a una evolución histórica de esta corporación antes del golpe militar de 1973. Existen tres tipos de urgencias: simple urgencia. que le eran propuestos por el presidente. Éstas han sido moderadas desde 1990 a través de reformas políticas aprobadas.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 361 legislativas y no legislativas. y discusión inmediata. y los partidos de gobierno estaban interesados en mantener una cierta autonomía respecto del Poder Ejecutivo. 1. Los recursos que posee para ello son los siguientes. con mayor espacio de influencia y capacidad decisoria del Congreso.

En algunos casos. normas sobre la seguridad social del sector público y privado. asuntos relacionados con la venta y alquiler de bienes del Estado y leyes relacionadas con el uso de las fuerzas armadas en el exterior. porque encontraron errores en los proyectos de leyes aprobados por el Congreso. de los cuales 32 fueron aprobados por el Congreso. El Congreso Nacional sólo podrá aceptar. Secretaría General de la Presidencia.362 CARLOS HUNEEUS dades de su agenda. Entre 1990 y 2002 hubo sólo 45 vetos. gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el presidente de la República (artículo 65 de la Constitución). El veto ha sido muy poco utilizado. Iniciativa exclusiva El presidente tiene iniciativa exclusiva en la amplia variedad de materias referidas a la modificación de la división política o administrativa del país. disminuir o rechazar los servicios. a la administración presupuestaria o financiera del Estado. 8 Información obtenida de la División Jurídica del Ministerio. sólo 3 fueron insistidos por el presidente y los demás quedaron sin efecto porque el Ejecutivo desistió de su insistencia. los vetos fueron solicitados por los propios parlamentarios. emolumentos. Un análisis de los proyectos de leyes vetados por el presidente muestra que se trata de materias diversas y no siempre relevantes. préstamos. C. incluyendo la ley de presupuesto. y contratación de empréstitos del Estado. No es un recurso empleado para presionar al Congreso. El veto El presidente dispone del veto total o parcial para detener los proyectos de leyes aprobados por el Congreso y que rechaza. remuneraciones de la administración pública y otros). 7 fueron parcialmente aprobados y 4 fueron rechazados. considerando necesario corregirlos mediante este mecanismo. empleos. .8 De los últimos 11 casos. al gasto público (creación y supresión de cargos públicos. beneficios. porque generaría un efecto adverso de parte de los legisladores. fijación de las remuneraciones mínimas para los trabajadores del sector privado. el veto es un procedimiento que ha tenido una relevancia menor en la relación Ejecutivo-Legislativo. En consecuencia. B.

10 El presidente puede convocar a cualquiera de las cámaras con la 9 Silva Bascuñán. Los gobiernos de la Concertación han seguido una estricta disciplina fiscal y las bancadas parlamentarias han sido muy cuidadosas de cautelar estos principios de responsabilidad en el manejo de los recursos públicos. Para compensar este cambio. La estimación de ingresos corresponde al presidente. Éstas fueron derogadas por la reforma constitucional de 1970. se faculta al presidente para “pedir. . 10 Por ejemplo. En tal caso. D. La reducción de la inflación tiene bastante que ver con esta política. pidiendo a la Cámara de Diputados que citara a una sesión especial para discutir el proyecto de subcontratación el 6 de enero de 2006. para promover la tramitación de sus proyectos de ley prioritarios. Santiago. El debate del presupuesto nacional está regulado en la Constitución. a menos que estén establecidos por ley permanente. La reforma constitucional de 1970. Esta última permitía al presidente convocarla y fijar la agenda que debiera tratar. la sesión deberá celebrarse a la brevedad posible” (artículo 32. el presidente Lagos hizo uso de esta facultad en asuntos legislativos. disminuida durante la Constitución de 1925 por algunas facultades económicas que tenía el Congreso. que ha sido fortalecida por las decisiones del Banco Central. que se cite a sesión a cualquiera de las ramas del Congreso Nacional.9 Este principio fue el que tomó la Constitución de 1980. La facultad para pedir sesiones especiales La reforma de 2005 hizo un cambio en el calendario legislativo. Editorial Jurídica de Chile. en Lagos. el Congreso no está facultado para aumentar ni disminuir esa estimación y sólo puede reducir los gastos contenidos en el proyecto de ley de presupuesto. El Congreso no puede aprobar ningún nuevo gasto sin indicar al mismo tiempo las fuentes de recursos con los cuales se financiarán (artículo 67). Alejandro.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 363 Esta disposición se fundamenta en el convencimiento de que el Poder Ejecutivo debe tener el control de la dirección económica del país. 1970. que no ha sido modificado desde entonces. 2). suprimiendo la distinción entre legislatura ordinaria y extraordinaria. indicando los motivos. El objetivo de esta nueva disposición es para tratar asuntos legislativos. Gustavo (ed. núm.). “El nuevo régimen de iniciativa exclusiva del Ejecutivo”.

Mediante esta facultad. Editorial Jurídica de Chile.364 CARLOS HUNEEUS finalidad de completar la tramitación de un proyecto de ley pendiente. p. coordinado y sistematizado de las leyes cuando sea conveniente para su mejor ejecución.11 Esta disposición faculta al presidente a pedir a la Cámara o al Senado que debata un asunto determinado o escuche lo que los ministros de Estado u otras altas autoridades tienen que decir sobre un aspecto de la realidad. pues sólo puede coordinar y sistematizar las leyes. considerando que el Congreso. 226. Tal prohibición fue suprimida por la reforma constitucional de 1989. en caso alguno. el presidente podrá dar a conocer la opinión del gobierno sobre asuntos de interés nacional y tendrá la ocasión de conocer las distintas opiniones de los parlamentarios. pero no de fondo o de contenido. al permitirle que fije “el texto refundido. . Esta labor implica hacer cambios de forma. sin alterar. inciso 5). su verdadero sentido y alcance” (artículo 64. Santiago. La Constitución establece los límites precisos dentro de los que se debe desenvolver esta facultad presidencial. Carlos. es un organismo en que se discuten políticas de Estado. 1991. que limitaba el rol del Congreso y rompía la tradición que consideraba al Senado como una alta tribuna para debatir los más importantes asuntos públicos. podrá introducirle los cambios de forma que sean indispensables. Esta disposición también puede ser empleada para tratar asuntos no legislativos. de manera que el nuevo texto tenga un orden lógico. cuidando que haya correspondencia entre ellas. Reforma de la Constitución Política de la República de Chile de 1980. prohibiéndole a éste “destinar sesiones especiales o partes de sesiones a emitir opiniones sobre aquellos actos [actos del gobierno]. programas gubernamentales o asuntos de gran interés para la opinión pública. ni sobre materias ajenas a sus funciones” (inciso final del entonces artículo 49). eliminando aquellas disposiciones contradictorias o que han sido derogadas o han quedado obsoletas. Sistematizar quiere decir ordenar disposiciones dispersas. 11 Andrade Geywitz. La Constitución de 1980 impedía esta tarea al Senado. E. En ejercicio de esta facultad. especialmente el Senado. La facultad para dictar textos legales refundidos La reforma de 2005 entregó al presidente una facultad destinada a perfeccionar la aplicación de la ley.

coordinados y sistematizados (67). pero el presidente evitará llegar a esa situación. sin que se haya variado esta facultad.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 365 Desde 1990. C. La reforma de 2005 amplió la facultad fiscalizadora del Congreso respecto de los ministros a través de la citación a fin de formularle preguntas sobre los temas de su cargo. DFL y sobre leyes que abordan cualquier materia. pidiéndole la renuncia. B. consagrado en la Constitución (artículos 108 y 109).12 2. Banco Central Autónomo El presidente está limitado en sus atribuciones no legislativas en relación con la política monetaria y fiscal por la existencia de un Banco Central Autónomo. leyes orgánicas.050 facultó al presidente de la República para que dictara el actual texto refundido. Ahora se consagra esta facultad constitucionalmente y puede hacerse efectiva sobre todo tipo de leyes. 20. leyes interpretativas. se requiere una autorización expresa del Congreso. Esta labor no había sido muy importante. Facultades no legislativas del presidente A. 12 . pero ello había sido autorizado en cada caso por el Congreso como una facultad delegada. leyes de quórum calificado. Es Por ejemplo. coordinados y sistematizados en materias sustantivas. el presidente había dictado un número importante de textos refundidos. Sólo son destituidos después de un juicio político. porque un significativo número de ellos (31) había correspondido a la fijación de un texto único para cada una de las plantas de los servicios de salud del país. es decir. coordinado y sistematizado de la Constitución. Formación de gabinete El presidente tiene la facultad de nombrar y remover a sus ministros con entera libertad. la reforma de la Ley núm. sólo 36 correspondieron a textos refundidos. Destitución de ministros La destitución de los ministros es de entera responsabilidad del presidente. pero sin tener consecuencias para la continuidad en el cargo. Respecto a la refundación de textos constitucionales.

al Congreso o al Tribunal Constitucional esta inquietud. y que representan las posiciones de los partidos de gobierno y oposición. Universidad Finis Térrea-Lexis Nexis Chile. la más grave de las cuales fue durante el gobierno del presidente Allende. 2001. La reforma de 1989 eliminó la mayoría castrense a través de la incorporación del contralor general de la República. al presidente del Senado y al presidente de la Corte Suprema. funciones que se sumaban al presidente de la República. similar al que hubo durante el goNacrur Gazali. que tutelaba el funcionamiento de las instituciones civiles. Facultades frente a las fuerzas armadas El presidente fue limitado en la Constitución de 1980 en sus facultades frente a las fuerzas armadas. 13 . a solamente “hacer presente” al presidente de la República. “El Banco Central de Chile”. 20 años de la Constitución chilena 1981-2001. que condujo a una hiperinflación en varias ocasiones. Las decisiones del Banco Central tienen gran influencia en el proceso económico y han tenido un rol importante en terminar con la inflación y promover el crecimiento económico. La finalidad del Banco Central es dirigir la política monetaria y cuidar la estabilidad macroeconómica del país. el que sería reajustado según la inflación. fijado con base en el de 1989. Santiago.13 D. pues debía compartir su autoridad con el Consejo de Seguridad Nacional. El gobierno de la época exigió asegurar la independencia económica de las fuerzas armadas respecto del Poder Ejecutivo a través del establecimiento de un piso mínimo para su presupuesto anual. Miguel Ángel. Las limitaciones al poder de los militares fueron compensadas con beneficios económicos a éstos. que era un órgano con mayoría castrense. Este cambio se explica por la traumática experiencia de la inflación que tuvo Chile desde fines del siglo XIX y por la incapacidad de los sucesivos gobiernos por controlarla. Eligieron este criterio para protegerse de un escenario futuro de hiperinflación que esperaban se presentaría de manera inevitable por la gestión del gobierno democrático.366 CARLOS HUNEEUS dirigido por un consejo de cinco miembros. y restringió sus funciones de representar a cualquier autoridad en lo que atentara contra las bases de la institucionalidad.). elegidos por el Senado a propuesta del presidente. Enrique (ed. en Navarro Beltrán.

que precipitó la crisis de la democracia y el golpe militar de 1973. además de que se elimina “toda posibilidad de que pueda actuar de modo independiente del presidente de la República. explicando los motivos que lo llevaron a tomar la decisión. Lexis Nexis.14 El presidente estaba limitado respecto de las fuerzas armadas porque no podía cambiar a los comandantes en jefe de cada una de las ramas de las fuerzas armadas y al director general de Carabineros. 3. El presidente podía llamarlos a retiro anticipadamente.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 367 bierno de la Unidad Popular (1970-1973). la reforma de 2005 lo convierte en un órgano asesor que no puede tomar acuerdos y que sólo lo convoca el presidente. “Consejo de Seguridad Nacional”. los cuales no pueden impedir su decisión. Santiago. que eran designados por él por un periodo de cuatro años y gozaban de inamovilidad (artículo 93). También establece que sólo podrá ser convocado por el presidente de la República. es decir.). p. restableciendo una facultad que tuvieron en el pasado y que es consustancial a un régimen democrático (artículo 104). Reforma constitucional. Francisco (coord. . que podía ser hecha por el presidente de la República o por dos de sus miembros. Raúl. Controles del Legislativo sobre el Ejecutivo A. pero requería el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional del cual formaban parte los comandantes en jefe y el director general de Carabineros. Para hacerlo. los militares. La reforma de 2005 faculta al presidente a llamar a retiro anticipado a los comandantes en jefe de las fuerzas armadas y al director general de Carabineros. y para que pueda expresar una voluntad propia en sus labores asesoras relativas a la seguridad nacional”. debiendo informar previamente a la Cámara de Diputados y al Senado. es decir. en Zúñiga Urbina. necesita dictar un “decreto fundado”. 2005. Petición de antecedentes e información al gobierno Hasta antes de la reforma de 2005. Esta información es por razones de transparencia. Por 14 Bertelsen. Este cambio no es muy relevante porque este organismo había perdido las funciones constitucionales que se le dieron originalmente en el texto de 1980. 739. La reforma de 2005 modificó la convocatoria al Consejo de Seguridad Nacional. que ha estado radicada en la Cámara de Diputados. se ejercía de dos maneras. En síntesis. la facultad fiscalizadora.

Buenos Aires. que es igual al de la respuesta para los acuerdos u observaciones. núm. De ahí que fueron constituidas respecto de asuntos públicos de amplio impacto en la opinión pública. formulando acuerdos u observaciones al gobierno por la mayoría de los miembros presentes (artículo 48). Publicación de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Sin embargo. Por otro. Por la otra. Su efectividad fue limitada porque la Concertación tenía mayoría en la cámara baja y no quiso complicar la labor del Ejecutivo. El caso de Chile”. Por una parte. Éste fue un mecanismo más práctico que permitía ser empleado por la oposición. septiembre de 2005. pero introduce algunos cambios y establece nuevos mecanismos de fiscalización. 2. tal regulación no existía. Éste era un mecanismo poco práctico porque la Concertación obtuvo la mayoría desde las primeras elecciones y la oposición requería el acuerdo de ésta para hacer uso de esta facultad. Revista SAAP. A la solicitud de antecedentes se le introdujeron dos cambios. quien debía responder a través del ministro del ramo dentro del plazo de 30 días. sobre los cuales nos referiremos más adelante. B. estaban contempladas en el Reglamento de la corporación y fueron constituidas desde 1990. 15 . la respuesta la tiene que entregar el ministro de Estado fundadamente. sólo 34 terminaron su labor. la Cámara podía solicitar antecedentes determinados al gobierno.368 CARLOS HUNEEUS un lado. Respecto de la facultad de formular acuerdos u observaciones. se establece un plazo para que el ministro responda. requiriendo el solicitante tener el respaldo de un tercio de los miembros presentes de la Cámara. vol. Este elemento no lo contemplaba la Constitución. que se transmitían al presidente de la República. Hasta antes de la reforma. la reforma establece que la respuesta del ministro debe ser fundada. Estas limitadas funciones llevaron a que fueran pocas las comisiones que terminaron su trabajo con un informe que diera cuenta de los resultados alcanzados. es decir. 2. Comisiones investigadoras La Constitución de 1980 no establecía las comisiones investigadoras de la Cámara de Diputados como uno de los mecanismos para controlar al gobierno. La reforma mantiene estas facultades. “El Congreso en el presidencialismo. Fabiola.15 Huneeus. Carlos y Berríos. De las 85 comisiones investigadoras constituidas entre 1990 y 2005. de 30 días.

El quórum es bajo para permitir que la oposición haga uso de este mecanismo. frente a un Senado que ha visto aumentadas sus atribuciones. a las comisiones investigadoras. Los ministros de Estado sólo pueden ser citados hasta tres veces a una misma comisión investigadora. La citación es para un fin específico: formularle preguntas. Esta innovación buscaba fortalecer las atribuciones fiscalizadoras de la Cámara y darle mayor visibilidad a la labor de ésta. La reforma precisó el objetivo de las comisiones: reunir informaciones relativas a determinados actos del gobierno. Y el ministro sólo debe responder a las pre- .REFORMA ELECTORAL EN CHILE 369 La reforma de 2005 reconoció en el artículo 52. La Constitución regula las facultades de las comisiones. La Constitución dispone que la Ley Orgánica del Congreso Nacional deberá completar la regulación de las comisiones investigadoras respecto de su funcionamiento y atribuciones y para establecer mecanismos que protejan los derechos de las personas citadas a declarar o que sean mencionadas en ellas. la Fiscalía Nacional o el Tribunal Constitucional. Quedan fuera de su ámbito los actos privados y de otros órganos del Estado no integrantes del gobierno. que antes se prestaba a dudas. y éstas deben referirse a materias vinculadas con el ejercicio de su cargo. C. lo cual implica que están incluidas las empresas del Estado y aquellas en que éste tenga participación mayoritaria. como el Banco Central. Si se les quiere citar más veces se requiere el respaldo de la mayoría absoluta de los miembros de la comisión. letra c). numeral 1. No cabe interrogar sobre asuntos que excedan del ámbito de atribuciones o del sector a cargo del ministro. que son consecuentes con su objeto: pueden despachar citaciones y solicitar antecedentes. con el acuerdo de al menos un tercio de sus miembros. Los funcionarios citados está obligados a comparecer y a suministrar los antecedentes e informaciones. “a fin de formularle preguntas en relación con materias vinculadas al ejercicio de su cargo”. que pueden ser constituidas por iniciativa de dos quintos de los diputados en ejercicio. Interpelación de ministros La reforma de 2005 introdujo la facultad de la Cámara de Diputados de citar a un ministro de Estado.

El Consejo está formado por cuatro personas nombradas por el Senado a propuesta del presidente y dirigido por otra designada por el presidente. Fue usado respecto del ministro de Educación. autoridad creada por la reforma procesal penal. que son propuestos por el presidente a partir de una quina entregada por el más alto tribunal de la República. El Senado también nombra al fiscal nacional. Durante el gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle. María Inés Barría (PS). que fueron fuertemente respaldados por los diputados de las bancadas oficialistas. En ambas oportunidades los ministros respondieron con habilidad las preguntas de los diputados. En la Constitución de 1980. en temas de la modernización del Estado y de probidad.370 CARLOS HUNEEUS guntas y consultas que motiven su citación. se creó el Consejo de la Alta Dirección Pública con la facultad de designar a altos funcionarios de la administración pública integrados al Sistema de Alta Dirección Pública. y a la ministra de Salud. propuestos por el presidente de la República. Martín Zilic (PDC). y que tiene como función dirigir el Ministerio Público. Hay un límite en las citaciones: hasta por tres veces en un año calendario. Fortalecimiento del Senado en relación con el Ejecutivo Una de las constantes de las reformas aprobadas desde 1990 ha sido el fortalecimiento del Senado en un tema específico: designación de altos funcionarios del Estado. en 2003. por motivos de su cartera. Esta facultad ha sido utilizada en dos oportunidades por la oposición. También participa en la designación de los seis miembros del Consejo de Televisión Nacional (TVN). se le entregó la facultad de elegir a los diez miembros del Consejo Nacional de Televisión. sin tener mayor impacto en la opinión pública y sin mostrarse como un mecanismo eficaz para controlar al gobierno. con motivo de la masiva protesta escolar en mayo-junio de 2006. D. A raíz del acuerdo alcanzado entre el gobierno del presidente Lagos y la oposición. en el marco de la reforma judicial se facultó al Senado a designar a los ministros de la Corte Suprema. el Senado sólo nombraba a los consejeros del Banco Central. En 1989. y se requiere el acuerdo de la mayoría de la cámara para serlo más veces. Su función es nombrar a quienes deban ocupar los cargos superiores de la administración pública que son . poco antes del fin del régimen militar.

II. pues tiende a la politización de éstos. Balance Las reformas políticas han eliminado los componentes ajenos a la democracia pluralista establecidos durante el régimen autoritario y han permitido su profundización. la evaluación del Senado en los nombramientos del Poder Judicial está produciendo efectos negativos. 1958 y 1970. Sistema de elección La Constitución de 1925 requería tener la mayoría absoluta para ser elegido presidente. el presidente era elegido por el Congreso pleno entre las dos primeras mayorías.16 La elección por el 16 La elección por el Congreso pleno se produjo en 1946. Ésta ha agilizado los procesos. Sin embargo. lo cual puede producir un debilitamiento de la calidad de los miembros del más alto tribunal de la República. En cada caso se respetó la primera mayoría. 1952. E. que tienen una carrera sin mayor brillo y. habiendo negociaciones entre los partidos. con fiscales bastante activos y jueces que pueden dedicarse a dictar sentencias. Sistema de elección presidencial A. espe- . mediocres. pero si ello no ocurría.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 371 de exclusiva confianza del presidente así como vigilar el profesionalismo e imparcialidad de los procesos de selección de los altos funcionarios. REFORMA AL RÉGIMEN ELECTORAL 1. La necesidad de contar con el acuerdo del Senado pone al gobierno en una situación de dependencia a los acuerdos parlamentarios. Los parlamentarios de la oposición han vetado a ministros que han tenido una participación en los juicios por violaciones a los derechos humanos que han terminado con el procesamiento de militares y han apoyado a aquellos que se opusieron y aplicaron la Ley de Amnistía. particularmente a través de la reforma procesal penal. Otra consecuencia de esta facultad es el peligro de que se incurra en el nombramiento de ministros opacos. sin conflictos con los intereses de los partidos. por ende. que pueden orientarse a satisfacer intereses locales de sus distritos.

apoyado por los partidos de la Unidad Popular. que fue aceptada por los constitucionalistas de la oposición democrática durante el régimen de Pinochet. la vio desvanecerse rápidamente por carecer de apoyo de los partidos. aprobó un proyecto de “régimen de gobierno semipresidencial”. . y reducido a cuatro años por una norma transitoria en la reforma constitucional de 1989 para cialmente en 1946 entre los liberales y los radicales. y en 1970 entre el PDC y los partidos de la Unidad Popular. 17 En junio de 1988 la Comisión Permanente del Grupo de Estudios Constitucionales. Duración del mandato presidencial Ha habido cambios en la duración del periodo presidencial. pp. elegido en 1958 con el 34% de los votos. Hubo presidentes que tuvieron un bajo apoyo en las urnas. sin representar un respaldo al nuevo gobierno. que llevó a una reforma constitucional para fortalecer ciertas instituciones políticas. Hubo casos de mayoría absoluta en los tres primeros presidentes elegidos desde el restablecimiento de la democracia en 1932 y con el triunfo de Eduardo Frei Montalva en 1964. B.17 Los presidentes Aylwin y Frei Ruiz-Tagle fueron elegidos en primera vuelta. La evaluación que hubo de este mecanismo fue negativa y de ahí el consenso en cambiar el sistema de votación e introducir la segunda vuelta. La Constitución de 1980 introdujo la segunda vuelta cuando ninguno de los candidatos obtuviera la mayoría absoluta. Corporación Grupo de Estudios Constitucionales.372 CARLOS HUNEEUS Congreso pleno implicaba un apoyo político limitado a ese acto. en el cual se establece la segunda vuelta. recibiendo los votos del Partido Comunista. Grupo de Estudios Constitucionales. 253 y 254. 1992. mientras que Lagos y Bachelet lo fueron en segunda vuelta. y el socialista Salvador Allende. que recibió sólo el 36%. Santiago. La mala experiencia de gobiernos de minoría llevó a adoptar la segunda vuelta. en 1970. Las propuestas democráticas del Grupo de los 24. que reunía a distinguidas personalidades de la oposición democrática. Carlos Ibáñez del Campo. La Constitución de 1925 estableció un periodo presidencial de seis años. que seguía siendo minoritario. mecanismo que compartían los dirigentes de los partidos de la Concertación antes del cambio de régimen a partir de un análisis crítico del sistema de elección que se dio hasta 1973. que fue extendido a ocho años en la Constitución de 1980. elegido por una abrumadora mayoría en 1952. como el derechista Jorge Alessandri.

Diversos argumentos se dieron para reducir el periodo presidencial de seis a cuatro años.. Durante la vigencia de la Constitución de 1925 sólo Arturo Alessandri fue elegido en dos oportunidades.19 Se estimó que el de seis era demasiado largo. nota 1. . pero gobernó por seis. El general Carlos Ibáñez del Campo. porque sus dirigentes creyeron que sería muy difícil lograr un acuerdo sobre el candidato presidencial común con un mandato tan largo. había sido elegido por ocho años. Este periodo daría mayor flexibilidad al sistema político. cuando Eduardo Frei Ruiz-Tagle había sido elegido presidente.18 La reforma constitucional de 2005 volvió a establecer el periodo presidencial de cuatro años. que exigiría de los gobierno actuar con eficacia. Reelección presidencial Chile no ha tenido la reelección inmediata de presidente de la República desde el siglo XIX. y al final de su mandato se reformó la Constitución para establecer una norma definitiva y se volvió al periodo de seis años. 19. del 4 de marzo de 1994. cit. 118-140. C. que es el que tiene la presidenta Bachelet.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 373 quien asumiera el cargo a partir del 11 de marzo de 1990. sin poder terminar su mandato porque fue derribado por un golpe militar en 1924 y en 1932. en la medida en que habría mayor circulación de las elites y se podrían enfrentar en mejores condiciones las situaciones de crisis al tener un horizonte de tiempo limitado para cambiar a un presidente que está muy debilitado para cumplir sus funciones. pp. Este periodo de cuatro años se aplicó sólo al primer presidente. Patricio Aylwin. Éste fue el que tuvieron los presidentes Frei Ruiz-Tagle y Lagos. que hacía difícil mantener una agenda política continuada. 19 Pfeffer Urquiaga. El avance de las comunicaciones y el desarrollo tecnológico habrían producido una aceleración de los procesos decisorios. Esta reducción fue propuesta por la Concertación de Partidos por la Democracia.295. exigiendo que transcurra un periodo. había llegado a la Presidencia de la República en 1927 a través de una elección no competitiva y en el contexto de una dictadura que él encabezaba. más viable de conseguir con un mandato acotado a cuatro años. 18 La reforma constitucional que amplió el periodo constitucional a seis años fue por Ley núm. Curiosamente. Emilio. elegido por las urnas en 1952. op. en 1920.

pues se eligen por mitades.374 CARLOS HUNEEUS D. 90 días antes de aquél en que deba cesar en el cargo el que está en funciones (artículo 26. la simultaneidad obliga a los candidatos a estrechar sus vínculos con el postulante a la Presidencia. obligando al gobierno a orientar su acción con la finalidad de ganarlas. en el convencimiento de que la simultaneidad de elecciones lo favorecería. E. Esto quiere decir que se realiza en el mismo acto. 1993 y 2005— y no la hubo en los comicios presidenciales de 1999.20 La simultaneidad de elecciones fue adoptada por tres razones. en la misma convocatoria y el mismo día. Fue el mecanismo empleado durante la vigencia de la Constitución de 1925 y de 1980 que fue modificado por la reforma de 2005. lo que promueve la unidad entre los parlamentarios y el gobierno. En segundo lugar. Las elecciones se realizan un día domingo. Esto tuvo como consecuencia que ningún presidente de la República pudiera tener mayoría en el Congreso. Registro electoral El régimen militar conservó la obligatoriedad del voto (artículo 15 de la Constitución de 1980 y en el texto de 2005) y mantuvo la tradición En 1965. Esta simultaneidad es respecto de la elección de una parte de los senadores. En primer lugar. En tercer lugar. se buscó la formación de gobiernos de mayoría. Ha habido simultaneidad de elecciones parlamentarias y presidenciales en tres ocasiones —1989. 20 . Ésta dispuso que la elección del presidente de la República se efectuará conjuntamente con la de los parlamentarios. pues las elecciones parlamentarias adquirían esa función cuando se realizaban durante el periodo presidencial. porque se renovaba sólo la mitad de sus miembros. el PDC obtuvo una abrumadora mayoría en la Cámara de Diputados. se buscó evitar plebiscitos durante la gestión. las elecciones presidenciales se hacían en un día distinto al de las elecciones parlamentarias. La simultaneidad no se permitía en la Constitución de 1925 y nunca coincidió una elección parlamentaria con una presidencial. que no le permitió alcanzar la mayoría de los escaños en el Senado. Fecha de las elecciones Históricamente. inciso 1).

En las elecciones de 2005. Esto ha ido disminuyendo porque los jóvenes no se inscriben.2% sobre el total potencial de inscritos. No ha habido una política decidida para promover la inscripción de los jóvenes a través de campañas de información política o a través de la inscripción automática. que tuvo un efecto negativo en la gobernabilidad de la democracia. que fue cambiado por el régimen autoritario a uno binominal establecido en la Cons- . Ello ha tenido como consecuencia el estancamiento del padrón electoral desde la gran movilización electoral de cara al plebiscito de 1988.29% del electorado estaba inscrito en los registros electorales. evitando repetir los errores de la política confrontación que siguieron entre 1964 hasta el golpe militar de 1973.08% que había en las últimas elecciones de la democracia. 2.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 375 histórica de exigir la inscripción electoral en el Registro Electoral para ser ciudadano. que era levemente superior a los ocho millones de votantes. que había sido obligatoria en Chile durante los últimos tres lustros de la democracia. El cambio proviene del hecho de que los dirigentes de los partidos de la Concertación tomaron la decisión de formar gobiernos de mayoría sobre la base de la cooperación. cuando hubo una inscripción del 92. Elecciones legislativas A. el 78. en marzo de 1973. Hay quienes han justificado su marginación del sistema electoral porque están de acuerdo con la voluntariedad del voto. La segunda vuelta facilita esta política de acuerdos. Sistema electoral utilizado en las elecciones legislativas Hasta 1973 Chile tuvo un sistema electoral proporcional. Balance La experiencia de la segunda vuelta ha sido positiva porque ayuda a formar un gobierno de mayoría y ordena la competencia entre los partidos. un porcentaje levemente inferior al que hubo en los comicios de 1999. pero introdujo un importante cambio: hizo voluntaria la inscripción. Esto no quiere decir que la gobernabilidad alcanzada por Chile se explique por esta norma electoral. que saben de antemano que requieren el apoyo de otros para ganar. pero es considerablemente alto si se le compara con el 69. F.

. 22 Gamboa. “Chile: a System Frozen by Elite Interests”. pero no lo es porque favorece a la primera minoría. senadores vitalicios —los presidentes de la República 21 Huneeus. se permiten los pactos electorales. y la Alianza por Chile. que agrupa al PDC. “El establecimiento del sistema binominal”. que habían sido suprimidos por la reforma electoral de 1958. International IDEA. que temieron que la oposición podría ganar los dos escaños si iban en dos listas. que necesita doblar en votación a la lista que le sigue en votos para conseguir ambos escaños. Esto fue pedido por los dirigentes de la UDI y RN a la Junta de Gobierno. en Huneeus. Ricardo. y tampoco es proporcional porque excluye a todos aquellos candidatos que no consiguen el umbral que lo define como tal. su reforma o eliminación. que duran cuatro años. Konrad Adenauer Stiftung. Esto no quiere decir que Chile tenga un sistema bipartidista.376 CARLOS HUNEEUS titución de 1980. Estocolmo. Además. en International IDEA. Chile mantiene su tradición de un Congreso bicameral: una Cámara de Diputados de 120 miembros elegidos en 60 distritos binominales. 2006. En la práctica existen dos grandes coaliciones que concentran más del 90% de los votos: la Concertación por la Democracia. formada por la UDI y RN. a pesar de recibir entre el 5% y el 7%. una del PDC y otra de la izquierda.21 La reforma constitucional de 2005 establece que la regulación del sistema electoral queda entregada a una ley con la finalidad de facilitar un acuerdo parlamentario para alcanzar.).22 El sistema binominal se tiende a asimilar con el mayoritario. Socialista. en un momento especial de polarización política. por la Democracia y Radical Social Demócrata. La reforma al sistema binominal en Chile. Esta concentración de votos ha impedido que el partido comunista tenga representación parlamentaria. Santiago. Carlos. que con el 33. siendo sólo restablecidos en las elecciones parlamentarias de 1973. eventualmente. y un Senado que —hasta la reforma constitucional de 2005— tuvo una composición mixta: 36 senadores elegidos desde la reforma constitucional de 1989 (originalmente eran 26) por mitades y que duran ocho años. Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. 2004. Carlos (comp.4% de los votos puede obtener un escaño. pues cada partido mantiene su independencia y tiene su propia bancada en el Congreso. y perjudica a la primera mayoría.

al cual había pertenecido entre 1965 y 1973 por elección popular. No tuvieron un rol significativo en la formación de las leyes y su opaco desempeño les desprestigió. aunque lo ejerció con una baja actividad porque rechazaba esta institución. facilitando su eliminación. un ex contralor general de la República. dos ex ministros de la Corte Suprema. La experiencia de los senadores designados pertenecientes a las fuerzas armadas y al Poder Judicial fue frustrante. elegirá un cargo cada una de las listas que obtengan la mayoría de votos totales de lista y se proclamará a aquellos candidatos al Senado o a la Cámara que hubieran obtenido el mayor número de votos (artículo 109 bis de la Ley 18. hasta la reforma de 2005. Para ser elegido diputado se requiere tener 21 años de edad y para el Senado. B. se requería tener 40 años de edad. uno de la armada.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 377 que hubieran ejercido el cargo por seis años—23 y los senadores “institucionales” o designados (nueve): un ex rector de una universidad estatal o reconocida por el Estado y un ex ministro. Tipo de lista Se trata de listas abiertas y desbloqueadas. otro de la fuerza aérea.700). . cuando los sufragios recibidos excedieren el doble de los que alcance la lista que le siguiere en el número de sufragios. C. Si ninguna lista pudiera elegir los dos cargos. sin que se planteara su modificación durante la reforma constitucional de 1989 porque no quiso serlo por rechazar esta forma de llegar al Senado. 23 Fueron el general Pinochet. que lo ejerció por poco tiempo porque fue detenido en Londres y a los pocos meses de su regreso a Chile fue desaforado por el Senado en agosto de 2000. elegidos por el Consejo de Seguridad Nacional. y el ex presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. que fue rebajado a 35. Fórmula electoral utilizada Se proclamarán elegidos a los dos candidatos de la lista más votada. La reforma de 2005 eliminó los senadores vitalicios y los designados. que hayan desempeñado el cargo a lo menos por dos años. elegidos por ésta en elecciones sucesivas. nombrado por la Corte Suprema y un ex comandante en jefe del ejército. y un ex general director de Carabineros. El requisito de los seis años impidió que el ex presidente Aylwin fuera senador vitalicio. ambos nombrados por el presidente.

Por ello.03 UF por voto.884 del 5 de agosto de 2003. Los nuevos partidos reciben un monto similar al que recibe el partido que obtuvo la menor cantidad de votos. 19. en elecciones municipales y parlamentarias. que se aplicó por primera vez con motivo del plebiscito sucesorio de 1988 y que se había usado en las elecciones presidenciales de 1970 y en las parlamentarias de 1973. con excepción de los efectuados por extranjeros habilitados legalmente para ejercer en Chile el derecho al sufragio. incluidos los independientes que hubieren ido en pacto o subpacto con él. con un límite por candidato según el tipo de elección de que se trate (véase cuadro). el PC no ha logrado tener representación parlamentaria. El financiamiento público depende del tipo de elección.884 del 5 de agosto de 2003 dio financiamiento público a las campañas electorales.24 24 Artículo14 de la Ley núm. Los candidatos pueden recibir donaciones privadas.378 CARLOS HUNEEUS D. Anteriormente sólo había una contribución del Estado de carácter indirecto. cada candidato recibe no más de 0. Barreras legales Explícitamente no existen barreras legales. 19. los partidos reciben una cantidad de acuerdo a la votación obtenida en la elección anterior. . En una presidencial. El tiempo se distribuye entre los candidatos de acuerdo con la votación que hayan tenido en las anteriores elecciones. E.4% de los votos. admitió el financiamiento privado y estableció límites al gasto electoral. Los aportes de campaña deben ser anónimos. y que aún se mantiene. que pueden conseguir los partidos de la Concertación y de la oposición en todos los distritos. a través de la franja televisiva establecida en la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios. Financiamiento de campañas electorales La Ley núm. Se prohíben los aportes de personas naturales o jurídicas extranjeras. reservados o públicos y se harán en la cuenta que tendrá el Servicio Electoral para ese fin. pero en la práctica el sistema electoral binominal constituye un impedimento para que entren al Congreso partidos o coaliciones de partidos que no logran más del 33.

Aplicación en la práctica El financiamiento de las campañas electorales es uno de los problemas de la política chilena.000 UF 1. deja fuera del Congreso a los partidos que no se integran a ninguna de las dos grandes coaliciones. mostraron errores en el Servicio de Impuestos Internos.000 UF 700 UF F.250 UF 2.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 379 MONTO MÁXIMO DE DONACIONES PRIVADAS A CANDIDATOS. a su vez.884 (UF = USD $35). En primer lugar. por el débil control de los aportes privados y por la debilidad del Servicio Electoral para revisar las rendiciones de cuentas de los candidatos para proceder al correspondiente reembolso.3% de los votos. En segundo lugar. Máximo de donación 1. POR TIPO DE ELECCIÓN Tipo de elección Municipal Parlamentaria Presidencial Presidencial. Balance El sistema electoral binominal ha sido perjudicial para la representación política y para los partidos. restringe la competencia electoral al presionar a los partidos a formar coaliciones. la Concertación y la Alianza. pues una parte de sus electo- . No hay un control de los límites de las donaciones privadas ni del gasto electoral. que. segunda vuelta FUENTE: Ley 19. como ha sido el caso del PC. que tuvo un importante protagonismo en la democracia que colapsó en 1973 y que ha visto debilitada su votación como consecuencia del voto útil. porque establece un umbral muy alto para alcanzar un escaño: 33. G. En las elecciones parlamentarias de 2005 se objetó la rendición de cuentas de algunos candidatos por irregularidades en las boletas de gastos.

nominando un candidato en cada distrito acordado entre sus directivas. porque exige un trámite burocrático que no guarda relación con el nivel de desarrollo alcanzado por el país. Los jóvenes no se inscriben en los registros electorales. aunque la competencia entre los candidatos provoca fuertes antagonismos que buscan evitar. que nominan candidatos que tienen altísimas probabilidades de ser elegidos. el 78. La Alianza por Chile está en una relativa mejor situación que la Concertación porque está formada por dos partidos. porque ha sido la principal causa del estancamiento del padrón electoral desde la gran movilización electoral de cara al plebiscito de 1988. La Concertación hizo lo mismo con una candidatura al Senado en 2005. como es su esencia. lo que lo pone en una situación de desventaja porque históricamente. luego que renunciara a su postulación presidencial en beneficio de la abanderada del PS. En tercer lugar. con excepción de las elecciones parlamentarias de 1965 y al comienzo de la transición.08% que había en las últimas elecciones de la democracia. la izquierda ha sido más fuerte electoralmente.380 CARLOS HUNEEUS res termina apoyando a un candidato de la Concertación. en marzo de 1973.29% del electorado estaba inscrito. y desde 2001 el PRSD— han formado un subpacto para evitar la competencia. En cuarto lugar. En las elecciones de 2005. De ahí que en las elecciones senatoriales de 2001 evitó la competencia en siete de los nueve distritos en disputa. las colectividades de izquierda del conglomerado —el PS y el PPD. Michelle Bachelet. La inscripción voluntaria es un anacronismo. cuando hubo una inscripción del 92. que era levemente superior a los ocho millones de votantes. entrega un enorme poder a las directivas de los partidos. Por otra parte. En efecto. acordando un candidato común.2% sobre el total potencial de inscritos. Con todo. por ejemplo. provocando tensiones que los perjudican en su política de cooperación. que sea posible realizar cente25 Favoreció a Soledad Alvear (PDC).25 Hay una desigual competencia intrabloque en la Concertación que tensiona enormemente las relaciones entre los partidos. que ha permitido. . Esto hace que el candidato del PDC enfrente a tres partidos. la inscripción voluntaria ha tenido efectos negativos en la participación electoral. es muy alto si se le compara con el 69. sino entre los candidatos de los partidos aliados. provoca una competencia electoral que no gira entre los partidos adversarios. un porcentaje levemente inferior al que hubo en los comicios de 1999.

las fuentes de su financiamiento no podrán provenir de dineros. 2. III. A pesar de que la Constitución exige tener la lista de sus militan- . Democracia interna La democracia interna de los partidos es deficitaria. establecida por el régimen militar. LOS PARTIDOS POLÍTICOS 1. La directiva nacional es elegida por los afiliados o por el consejo general. 15). 2. núm. El PS. La Constitución todavía mantiene una disposición de sospecha hacia las funciones de los partidos. La abstención electoral es baja.11% en 2005. bienes. como el servicio militar. 15). 13. que es superior a anteriores elecciones.603). en el que se indica que sus estatutos deberán contemplar las normas que aseguren una efectiva democracia interna (artículo 19. PDC y RN han tenido elecciones directas de sus directivas nacionales. compuesto por los senadores y diputados y por los consejeros elegidos por los consejos regionales. pero no es un problema comparado con la enorme cantidad de jóvenes que optan por mantenerse fuera de las elecciones. núm.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 381 nares de trámites por Internet. Corresponde al Servicio Electoral hacerse cargo de estas tareas. Los partidos pueden conservar su existencia legal con un mínimo de cuatro diputados (es el caso del PRSD). LOC 18. aportes ni créditos de origen extranjero” (artículo 19. donaciones. que establece los requisitos y el procedimiento para la constitución de los partidos. Las normas de partidos son desarrolladas en la Ley Orgánica Constitucional núm. Los partidos que no alcanzan el 5% de los votos en ocho regiones o en tres regiones adyacentes deberán disolverse (artículo 42. porque señala que “los partidos políticos no podrán intervenir en actividades ajenas a las que les son propias ni tener privilegio alguno o monopolio de la participación ciudadana. Legislación sobre partidos La Constitución de 1980 fijó el marco institucional de los partidos. Hay “inscripción automática” para otros deberes cívicos. del 23 de marzo de 1987. mientras que la UDI ha optado por la vía indirecta. 18. PPD.603. núm. sus registros y contabilidad deberán ser públicos.

Transfuguismo No está regulado el transfuguismo de parlamentarios. pero esta regulación no evitará los conflictos mencionados. que han seguido apoyando al gobierno. ésta se mantiene atrasada. La experiencia ha sido negativa porque se infla artificialmente el padrón electoral con personas que son incorporadas a último momento a las listas de afiliados y las tensiones durante la campaña interna debilitan el desempeño del candidato que triunfa. no conducen a una mayor democracia interna. Fernando Flores. accesible a sus afiliados. 5. En 2006 abandonaron el PPD uno de los tres senadores del PPD y uno de sus diputados. han optado por primarias para elegir al candidato cuando ha habido varios postulantes. Nominación de candidatos La Ley de Partidos establece que deben ser nominados por el consejo general. senador de la República. Sólo existen plebisci- . que debieran ser usadas como mecanismo para nominar a los candidatos. 4. 3. y fue acompañado de un diputado. sin dar de baja a los fallecidos. sea a nivel general del país o de las regiones. porque el sector derrotado se margina de la campaña electoral.382 CARLOS HUNEEUS tes en el Servicio Electoral. En el caso del PPD. provocándose conflictos. formalmente reguladas en la Ley de Partidos (artículo 30). Democracia directa No se han hecho reformas para establecer formas de democracia directa. Los casos de transfuguismo han sido muy pocos y sus efectos han sido moderados por seguir adhiriendo a la coalición respectiva. Quienes abandonan el partido mantienen el escaño. Algunos partidos. a proposición de los consejos regionales. porque las insuficiencias del padrón electoral provocan sospechas de manipulación en favor de la lista apoyada por la directiva. como el PDC y el PS. Los partidos de derecha plantean que se regulen las primarias. en las elecciones de mayo de 2006 ellas terminaron con la renuncia del candidato a presidente derrotado. Las elecciones con participación de los militantes.

como fue Joaquín Lavín en Las Condes.26 Los plebiscitos comunales han sido aplicados en algunas comunas por ciertos ediles. especialmente de la UDI. publicado en el Diario Oficial el 3 de mayo de 2002. 26 . con acuerdo del concejo comunal. cuando salieron dos mujeres sin ser reemplazadas por ministras. INICIATIVA POPULAR No está regulada y no se aplica en la práctica. Párrafo 3. VI. fija el texto refundido. que pueden ser convocados por el alcalde. “De los plebiscitos comunales”. subsecretarios. sistematizado y actualizado de la Ley núm. concurriendo con la firma de al menos el 10% de los ciudadanos inscritos en la respectiva comuna. Esta experiencia de democracia directa no ha sido valorada positivamente por los peligros de fortalecimiento del liderazgo personal de los alcaldes y el debilitamiento de las instituciones. Orgánica Constitucional de Municipalidades. con la excepción del nivel comunal antes mencionado. aunque fue flexibilizado en el cambio de gabinete de marzo de 2007.704. coordinado. especialmente del concejo comunal. Esto ha significado un enorme cambio en la elite política y hasta el momento su resultado ha sido positivo. El gobierno de la presidenta Bachelet aplicó la paridad de género en la designación de ministros. DFL núm. Estos plebiscitos deben referirse a materias propias del gobierno local.695. IV. V. REVOCATORIA DE MANDATO No está regulada.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 383 tos a nivel comunal. ciertas poblaciones o minorías. o por iniciativa de los ciudadanos de la respectiva comuna. 18. DISCRIMINACIÓN POSITIVA No existe una legislación hacia la discriminación positiva de género. intendentes y gobernadores. 1/19.

384 CARLOS HUNEEUS Esta paridad de género no ha tenido mayores consecuencias en otros sectores de la sociedad. La Constitución de 1833 nada establecía sobre esta materia. La reforma también solucionó una duda interpretativa de la doctrina. RENDICIÓN DE CUENTAS 1. en verdad. el gobierno no ha dicho que presentará un proyecto de ley para establecer cuotas de mujeres en listas electorales. VII. VIII. en que no funcionó el Parlamento. porque es rechazada por sectores de la coalición de gobierno y por la oposición. Oficialmente. La rendición de cuentas se hizo ininterrumpidamente desde 1832. ante el Congreso Pleno. estableciendo que el presidente de la República debe rendir cuentas. Presidente de la República La reforma de 2005 introdujo una disposición. al menos una vez al año. formaliza una práctica que existía en esta materia desde hacía un largo tiempo. porque no todos hacen esta declaración y son muy pocos los que la hacen pública. que comenzaba el 21 de mayo. interrumpiéndose sólo en 1938. TRANSPARENCIA DE LOS LEGISLADORES La reforma por la Ley 19653 del 14 de diciembre de 1999 estableció que los parlamentarios deben hacer una declaración jurada de intereses ante notario dentro de los 30 días de haber asumido su cargo de diputado o senador. La razón que el Senado tuvo a la vista para establecer el 21 de mayo fue la supresión de la distinción entre la legislatura extraordinaria y ordinaria. Esta reforma. Durante la Constitución de 1925 se generó la costumbre de que la cuenta anual la hiciera el presidente al inicio del periodo legislativo. debía dar cuenta al país del estado administrativo y político de la nación. pues antes de ella se sostenía que la norma constitucional no le exigía . Esta norma es parcialmente cumplida. como la dirección de empresas y en los altos puestos de los organismos de educación superior. La reforma dispone que el presidente debe dar esa cuenta el 21 de mayo de cada año. El texto original de la Constitución de 1980 establecía que el presidente.

LOC de Municipalidades).640). que antes eran nombrados por el presidente.263). rendición de cuentas y gobernabilidad.27 2. el intendente (artículo 26. transparencia. En la actualidad. Corte Suprema El presidente de la Corte Suprema rinde cuenta pública de la labor realizada en el año anterior por el máximo tribunal de la República y de las dudas y dificultades que hayan ocurrido a la Corte Suprema y a las cortes de apelaciones en la inteligencia y aplicación de las leyes y de los vacíos que se noten en ellas y de que se haya dado cuenta al presidente de la República en cumplimiento del artículo 5o. Esto le permite a la oposición tener 27 Además. pues el presidente debe dar cuenta ante el Congreso pleno. el gobernador (artículo 47. y todos los órganos de la administración del Estado (artículo 52. son muchos órganos los que deben dar cuenta.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 385 al presidente su asistencia personal para leer el mensaje presidencial. que participa en la elección de altos funcionarios del Estado. Se alcanzaron a través de negociaciones entre el gobierno y la oposición y se propusieron eliminar los componentes de la democracia protegida y autoritaria establecidos en la Constitución de 1980 y mejorar la calidad de la democracia en términos de representación. BALANCE DE LAS REFORMAS ELECTORALES Las reformas electorales realizadas desde 1989 han sido positivas para el establecimiento de una genuina democracia. Su exposición será publicada en el Diario Oficial y en la Gaceta de los Tribunales. Esta cuenta se establece en el artículo 102 del Código Orgánico de Tribunales. LOC de Gobierno y Administración Regional). DL 1. La reforma despejó este punto. Ley 19. a la cual deberán concurrir su fiscal y los miembros y fiscales de la Corte de Apelaciones de Santiago. el contralor general de la República (artículo 143. deben rendir cuentas el alcalde (artículo 67. LOCGAR). IX. LOCCGR). Estos cambios tuvieron como efecto el fortalecimiento del Senado. . el fiscal nacional (artículo 21. del Código Civil. Esta cuenta se realiza el primer día hábil de marzo en una audiencia pública. teniendo que concurrir a cumplir esta obligación.

la Concertación. fortaleció el sistema político al asegurar la supremacía del poder civil sobre los militares. basado en el voto de los ciudadanos. Otra consecuencia de esta facultad es el riesgo de nombrar ministros opacos. mejorando la representación y la transparencia.386 CARLOS HUNEEUS una mayor influencia política. y la coalición opositora. el nombramiento del Senado ha provenido de un acuerdo de senadores de gobierno y oposición para favorecer los intereses del distrito que representan. porque no ha habido acuerdo entre la coalición de gobierno. Ha quedado pendiente la reforma del sistema electoral binominal. por ende. sin conflictos con los intereses de los partidos. Sin embargo. Fueron eliminados casi todos los componentes contrarios a la democracia pluralista que estaban en la carta fundamental. antes del plazo constitucional de cuatro años. pues los senadores de la oposición vetan a ministros que han tenido una participación en los juicios por violaciones a los derechos humanos en los cuales se ha procesado a militares y apoyan a aquellos ministros que se opusieron a ellos y aplicaron la Ley de Amnistía. a los comandantes en jefe de las fuerzas armadas. Esta manifestación de politización de los nombramientos se ha hecho presente en los ministros de la Corte Suprema. quedando pendientes ciertas normas contrarias a los grupos de interés y los partidos. la reforma de 2005 sacó de la Constitución el binominalismo para ser materia de ley. En otro caso. Además. al eliminar a los senadores designados y vitalicios. La reforma constitucional de 2005 fue un avance muy importante porque restableció el principio fundamental de la representación política. En una señal de flexibilizar la regulación electoral. pero tiene el riesgo de llevar a politizar las designaciones. en el sentido de distribuirse los cargos entre personeros que son considerados como partidarios de la Concertación y los que son vistos como respaldados por la Alianza. . En las elecciones de 2005. porque no permite que haya una efectiva competencia a nivel de los distritos. El sistema binominal perjudica la participación política y daña la competencia electoral. porque el subpacto PS/PPD/PRSD la evita al concordar un candidato y porque las posibilidades que tienen los parlamentarios que van a la reelección es enorme. la Alianza. al restablecer la facultad presidencial para destituir. no hay unanimidad en la Concertación sobre la necesidad de modificar el sistema binominal. con una carrera judicial sin brillo y. lo cual puede producir un debilitamiento de la calidad de los miembros del más alto tribunal de la República.

al abandonar el gobierno. creándose complicadas relaciones entre el dinero y la política. mayoritariamente pertenecientes a actividades reguladas. En un país que crece de manera sostenida y fuerte desde hace años. no cuenta con los recursos humanos para hacer un pleno uso de su poder e influencia. El Congreso. En primer lugar.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 387 más del 80% de los parlamentarios que fueron a la reelección tuvieron éxito en ello. con candidaturas derrotadas que objetan la rectitud de los comicios. influye el menor espacio que les proporciona el presidencialismo. la política debiera tener una posición más clara para separar los conflictos de interés con el sector privado. Ésta es una debilidad que está causando muchos problemas a varios partidos y está dañando la imagen del sistema en su conjunto. que se puede explicar por varios motivos. En tercer lugar. y los parlamentarios. entran a trabajar como directores de empresas. RN ha sostenido conversaciones con el PC para explorar un acuerdo de reforma del sistema binominal. que consistiría en añadir un número de diputados (20) que serían elegidos por el sistema proporcional. especialmente a las colectividades de oposición. algunos de los cuales. Si RN se suma a la propuesta de reforma. A pesar de que se han tomado medidas para aumentar la transparencia y la probidad. no tienen relación con sus directivas mientras están en el gobierno. pero está pendiente el apoyo a los partidos. ella sería aprobada. especialmente los diputados. no hay normas que aseguren la independencia de los altos funcionarios del gobierno. la falta de financiamiento de los partidos obstruye su labor. pues sus directivas deben buscar el respaldo en el gobierno y en la empresa privada. aunque militantes de los partidos. conciben su trabajo distrital más en términos asistenciales que de servir de mecanismo de comunicación entre el Estado y los ciudadanos. . Creemos que esta alternativa de corrección del sistema binominal tiene más posibilidades de imponerse que una eliminación del mismo y la introducción de un sistema proporcional. por su parte. que condujo al quiebre en el PPD. El financiamiento de las campañas electorales ha sido un paso de enorme importancia. porque los ministros. Los partidos políticos muestran un debilitamiento de su grado de institucionalización. se aprecian serias deficiencias en la calidad de la democracia interna en varios partidos. En segundo lugar. especialmente aquellas actividades más vinculadas con el Estado y el gobierno.

del mismo autor. Arturo (eds. en Linz. 1989. Journal of Democracy. al mismo tiempo que su relación con la sociedad muestra debilidades. “Presidentialism in Latin America”. Juan J. 1:2. XIX. Scott. 28 Este argumento se desarrolla en Huneeus.28 desmintiendo las tesis pesimistas difundidas por Juan Linz y otros académicos. Estas debilidades del sistema político tienen menos visibilidad en el debate público y en las prioridades de los dirigentes por el buen desempeño económico. “¿Por qué ha funcionado el presidencialismo en Chile?”. porque la inmensa mayoría de los países de la región tiene más de dos partidos. Persona y Sociedad. Multipartism. lo que hacía necesario cambiarlo por un régimen parlamentario. The Failure of Presidential Democracy. vol. lo cual había sido cuestionado por algunos académicos estadounidenses que creían que sólo el bipartidismo permitiría la gobernabilidad. 1990. vol. que sostuvieron su inviabilidad en América Latina. 2. Journal of Democracy. los partidos no están presentes en el debate de las ideas y no tienen recursos humanos como para participar en la preparación de propuestas programáticas sobre los grandes problemas nacionales. vol. . que es considerado como el factor necesario y hasta suficiente para construir un futuro mejor. La defensa del cambio de régimen hacia el parlamentarismo fue desarrollado para el caso de Chile por Arturo Valenzuela. que no estimulan la inscripción de los jóvenes en los registros electorales. no crean un ambiente favorable para que profesionales y dirigentes sociales entren a la política para renovar la clase política y no favorecen el mejor funcionamiento de las instituciones. 25.388 CARLOS HUNEEUS En cuarto lugar.29 La experiencia de estos 17 años demostró que el sistema múltiple de partidos es compatible con la democracia. 1994. y Valenzuela.).30 Demostró. vol. Baltimore. “The Virtues of Parliamentarianism”. planteamiento carente de fundamentos en la realidad. The Johns Hopkins University Press. “Presidentialism. núm. Todos estos factores deben ser tomados en cuenta al considerar la imagen crítica que se tiene de la política según indican las encuestas. Linz desarrolló su tesis en varios artículos: “The Perils of Presidentialism”. 30 Por ejemplo. a fines de los años ochenta y comienzos de los años noventa. Latin American Research Review. agosto de 2005. los partidos muestran una débil capacidad de renovación de sus dirigentes. 29 El profesor Juan J. 1. Comparative Perspectives. En quinto lugar. “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference?”. 1990. 1:4. Mainwaring. Las reformas políticas que ha tenido Chile han favorecido el desarrollo del régimen presidencial y el buen funcionamiento de éste demuestra que es una forma de gobierno que permite la gobernabilidad. vol. Carlos.

cuya centralidad en el sistema político lo convierte en una figura determinante en ese desarrollo. mostrando tener un alto grado de pragmatismo y capacidad de llegar a acuerdos.REFORMA ELECTORAL EN CHILE 389 en tercer lugar. como ocurrió antes del golpe militar de 1973. además. Mark P. Es indispensable. Comparative Political Studies. con capacidad para llegar a acuerdos con el Ejecutivo para acordar las reformas constitucionales y legales requeridas para perfeccionar las instituciones democráticas. en Mainwaring. Scott y Shugart. Buenos Aires. julio de 1993. Presidencialismo y democracia en América Latina. 26(2). “Una evaluación de la democracia presidencialista argentina: 1983-1995”. . ni tampoco lleva a la confrontación entre el Ejecutivo y el Poder Legislativo. Jones. que el gobierno dividido no conduce fatalmente al inmovilismo en el funcionamiento del gobierno. Esto pone de manifiesto la importancia del liderazgo como recurso político valioso para conseguir un buen funcionamiento de las instituciones. and Democracy: The Difficult Combination”. Paidós. especialmente por parte del presidente.. 2002. una oposición responsable. El exitoso desempeño del presidencialismo chileno se puede explicar porque su posible rigidez y limitaciones institucionales fueron flexibilizadas por las decisiones oportunas e inteligentes de las autoridades de gobierno y los dirigentes de los partidos de la Concertación y de la Alianza. (eds. Matthew S.).

I. sistema electoral y partidos políticos. II. antinómico. Introducción. La dinámica general de los tres frentes reformistas es diferente y. III. la búsqueda de nuevos mecanismos de participación política diferentes a 391 . IV. Evaluación final. Reformas al sistema electoral. Las reformas del régimen de gobierno y de la ley de partidos fueron impulsadas para lograr una mayor apertura política. La piedra de toque de la reforma electoral fue la gobernabilidad. Impacto de las reformas. Reforma de los partidos políticos. INTRODUCCIÓN Análisis integral de las reformas efectuadas En el presente estudio trataremos las reformas introducidas en Colombia después del proceso democratizador de los años setenta en tres aspectos fundamentales: régimen de gobierno y de rendición de cuentas. particularmente los congresistas. A. la evidencia de que muchos ciudadanos no se sienten representados por sus dirigentes. V. Reformas al régimen de gobierno. la persistencia de altos niveles de abstención electoral. en algunos casos.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA Humberto de la CALLE SUMARIO: I. El contexto político de las reformas El telón de fondo de los diversos esfuerzos para promover la reforma electoral en Colombia ha sido la erosión constante de la confianza de la ciudadanía en los mandatarios elegidos.

pese a que ocupaban en la realidad un amplio segmento del escenario político. sí lo permitieron e impulsaron. Breve recuento histórico La historia moderna de la reforma política en Colombia puede dividirse en tres ciclos principales. a un creciente desapego de la ciudadanía frente a la dirigencia política. financiación de partidos y campañas. Los primeros esfuerzos dirigidos a institucionalizarlos y a dictar normas para su reconocimiento y su financiación fueron bastante tímidos (Ley 58 de 1985). si bien no dieron nacimiento al proceso de disgregación de los partidos. Nacida bajo la idea de que la voluntad general no debía fragmentarse y que la partidización de la vida pública era inadecuada. . dada su laxitud. En vigencia de la Constitución anterior (18861991). yo bajaré tranquilo al sepulcro”. ocuparon un lugar preponderante en demérito de los partidos tradicionales. Una interpretación del marco normativo de la Constitución de 1991 no puede desprenderse del contexto político. Dos movimientos coyunturales. que orbitaban alrededor de la persona de sus líderes.1 la Constitución ni siquiera mencionaba a los partidos políticos. la nueva Constitución —expedida en 1991— contiene normas específicas sobre formación y reconocimiento de los partidos. La gestación de la Constitución misma respondió. Es por lo tanto explicable que la Constitución hubiese optado por una institucionalización débil y por permitir un amplio juego a movimientos coyunturales y a grupos sig1 Famosa es la frase pronunciada a manera de testamento político por Bolívar en su lecho de enfermo: “Si mi muerte contribuye para que cesen los partidos y se consolide la unión. derecho de postulación de candidaturas. La preocupación central del Constituyente de 1991 no fue la institucionalización de los partidos sino la apertura política. entre otros factores. la relación formal entre el Estado y los partidos era bastante débil.392 HUMBERTO DE LA CALLE la democracia representativa clásica y las dificultades que ha significado en el terreno de la gobernabilidad la crisis de los partidos envueltos en un proceso de dispersión y pérdida de liderazgo que ha generado un esquema de relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo basado fundamentalmente en arreglos personalistas. En una segunda etapa (1991-2003). uso de medios de comunicación y estatuto de la oposición. Pero estas normas.

doble militancia. Esta nueva Constitución contiene todas las regulaciones constitucionales en materia de reforma electoral (representación. Antes de esa fecha. Una persistente discusión pública llevó al Congreso a modificar la Constitución en estas materias. que contiene lo que en la jerga se conoce como “reforma política”. los cuales recibían financiación y a los que se les reconoció el derecho de postular candidaturas. dentro del marco de delimitación temporal dispuesto para la presente investigación. El siguiente paso corresponde a la expedición de la nueva Constitución de 1991. 2 Por razones que no vienen al caso. que el candidato presidencial actuara como locomotora de arrastre de sus seguidores. espacios en medios de comunicación. que hoy comienzan a aplicarse. actuación de los congresistas en bancadas. En una tercera etapa vinieron entonces normas más severas en la regimentación de los partidos. En 2003 se expidió el Acto Legislativo núm. inscripción de candidaturas. los comicios tenían lugar simultáneamente. rendición de cuentas y gobernabilidad).2 por medio del cual se separó el calendario electoral a fin de que las elecciones de presidente de la República y de miembros del Congreso se efectuaran en días distintos. . participación. podrían esquematizarse de la siguiente manera: En 1977 se aprobó el Acto Legislativo 2. financiación de la política. los puntos de referencia histórica en el proceso de reforma política en Colombia.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 393 nificativos de ciudadanos. 3 El título formal del mencionado Acto Legislativo es el siguiente: “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. en Colombia se denomina acto legislativo a las normas de contenido constitucional. cambio del sistema de cociente racional (Hare) por el de la llamada “cifra repartidora” (D’Hondt). vigentes en su mayoría. El propósito de la reforma fue implantar un escenario propio para los candidatos al Congreso y evitar. Desde el punto de vista estrictamente normativo. Después de 1991 se han presentado varias modificaciones sustanciales. 1. como venía ocurriendo. transparencia. la cual reemplazó en su totalidad a la de 1886 (reformada varias veces).3 Este precepto introduce cambios a la Constitución en materia de partidos. consultas populares. voto preferente opcional y cambios en la organización electoral.

introdujo también cambios importantes. De esta manera se deja descrito en líneas gruesas el panorama normativo que será examinado más adelante en detalle. el cual contiene. A nuestro juicio. normas sobre garantías a la oposición. Tipología de las reformas Ninguna de las reformas ha sido producto de una imposición hegemónica. así como el despresti4 Su denominación formal es: “por medio de la cual se reglamenta la elección de presidente de la República. La primera oleada reformista. Por designio del propio Acto Constitucional mencionado se expidió la Ley 996. de modo que el examen debe ir más allá. y abarcar el análisis de otros elementos de cultura política que resultan también determinantes. tuvo su punto nodal y su epicentro generador por fuera de los partidos y el Congreso. a propósito de la implantación de la reelección presidencial inmediata. los dirigentes sociales y los universitarios quienes se dieron a la tarea de promover un cambio de fondo hacia un ejercicio más limpio y más incluyente de la política. de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia. aunque los consensos que les sirvieron de fundamento exhiben en cada caso particularidades y disimilitudes. B. se expidió el Acto Legislativo núm. la cual. participación en la política de los servidores públicos. el objeto del presente trabajo no se limita al estudio de las normas. No obstante. y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004. acceso equitativo a los medios de comunicación. . utilizando amplios poderes interpretativos. financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales. La crisis profunda desatada por el asesinato en 1989 de varios candidatos presidenciales. la que se cristalizó con la expedición de la Constitución de 1991. en esta materia hay a veces una distancia considerable entre la norma y la realidad. la prensa. conocida como Ley de Garantías Electorales. y se dictan otras disposiciones”. además. derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República. 2 de 2004. Fueron los grupos de pensamiento.394 HUMBERTO DE LA CALLE Más adelante.4 La constitucionalidad de esta ley fue examinada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1153 de 2005.

las normas de 2003 y siguientes. C. de falta de racionalidad auténtica desde el punto de vista democrático en el trabajo legislativo y la pérdida de gobernabilidad. al expedir la nueva Constitución. una amplitud ilimitada en el uso de los medios del Estado y la permisividad (a la vez en la ley y en la práctica política) para promover simultáneamente candidaturas diversas para los mismos cargos. Los nuevos partidos. primero la sociedad civil. la equiparación de éstos con los movimientos y los grupos significativos de ciudadanos a los efectos de las ventajas ofrecidas por la ley. finalmente. fueron materia de discusión y consenso entre las fuerzas políticas y aprobadas mediante los mecanismos ordinarios en el seno del Congreso. pues. . y los sectores menos comprometidos con el pasado en la dirigencia política tradicional. un esquema de reposición de votos que terminó. y habiendo acogido y promovido el propósito de cambio el nuevo gobierno de César Gaviria. es evidente que algunas de sus instituciones coadyuvaron (aunque no originaron) el proceso de despartidización de la política. Orientación de las reformas Aunque la Constitución de 1991 dio un paso enorme en materia de apertura política. enderezadas a la búsqueda de la gobernabilidad. gozaron de un respaldo generalizado. determinaron que los sectores opuestos carecieran de mecanismos efectivos para oponerse a la convocatoria de una Asamblea Constituyente mediante mecanismos extrajurídicos. sectores progresistas de los partidos luego.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 395 gio profundo del Congreso. el establecimiento político tradicional se dividió. Creados estos factores determinantes. la oposición a éste quedo reducida a una expresión mínima. aunque con apoyo también en sectores especializados de la opinión académica. terminaron de catalizar el fenómeno de crisis en los partidos que venía de antes. optaron por apoyar la idea del cambio. Normas muy laxas en materia de requisitos para la inscripción de partidos. recién elegido. En cambio. reconociendo gastos electorales en cabeza de los candidatos personalmente. De esta manera. en la práctica. los que sirvieron de base para la toma de decisiones que. producto en un caso de la desmovilización de algunos grupos guerrilleros. de desmoronamiento de los partidos. estos consensos sucesivos. Fueron.

instauró un sistema fuertemente presidencialista. II. REFORMAS AL RÉGIMEN DE GOBIERNO 1. vigente como se dijo hasta 1991. Análisis La Constitución de 1886. la explicación parece insuficiente. se le dio el carácter de jefe de Estado. Más allá de la especulación histórica. el presidencialismo permea las instituciones políticas. adicionalmente. la ampliación de los umbrales. sobre todo aquellos que provienen de los poderes y competencias del Congreso. Rotos los lazos de dominación con los poderes de ultramar. a quien. la implantación de las listas y candidaturas únicas. tomando para sí el presidencialismo pero olvidando los controles —checks and balances— en ella previstos. nuestros pueblos buscaron una especie de reemplazo de esa autoridad todopoderosa de la Corona y los transfirieron a la cabeza del Ejecutivo. Se piensa que este fenómeno es herencia y prolongación del caudillismo militar que ocupó la escena pública durante las guerras de la independencia. No obstante. la aplicación del voto preferente (que aunque optativo fue el sistema más generalizado) junto con la llamada “cifra repartidora” (D’Hondt) y las nuevas exigencias para la postulación de candidaturas.396 HUMBERTO DE LA CALLE Por su parte. Por fin. la cual se implantó en Hispanoamérica. Del poder central personali- . en 2003. el cual todavía está en una etapa de transición. han significado un avance en el proceso de racionalización de los partidos. Una interpretación sobre los orígenes del acento presidencialista propio de América Latina se nutre de diversas raíces. además de su papel como jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa. Se atribuye también a una copia incorrecta de la Constitución de los Estados Unidos. la ley de bancadas. por cuanto aun en aquellos países hispanoamericanos donde el proceso de liberación de la Corona española careció de activismo militarista acentuado. hay como una especie de inercia histórica. lo cierto es que sí existe una cultura providencialista en nuestras tierras. Presidencialismo A.

cambiaria y crediticia y se establecían cupos de fomento para determinados renglones de la actividad económica. de su libre nombramiento y remoción. que implicó la existencia de relaciones de poder cada vez más tenues entre los dirigentes formales y los barones electorales. por fuerza de las normas y de las realidades culturales. el presidente gozaba de un gran poder. tanto en la formación de las leyes como en el control político y la transparencia. incidía en el nombramiento de la casi totalidad de los empleados públicos.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 397 zado en el presidente se exige todo. Nombraba libremente a la totalidad de los ministros. que a las amplias competencias que le brindaba la Constitución respecto del Congreso. el eje de la vida pública continuó siendo el presidente. simultáneamente con el pa5 Entiendo por finlandización el proceso de desinstitucionalización y dispersión de los partidos. disgregando la acción del partido y generando. una respuesta inorgánica de parte de aquél en la ejecución de las políticas públicas. como no mejoró significativamente el panorama de disgregación partidaria. se sumaran prácticas políticas que. y a la función legislativa ejercida inveteradamente mediante decretos extraordinarios. en menoscabo del papel de los partidos como punto de encuentro del pluralismo y escenario para la formulación de políticas públicas. La Constitución de 1991 quiso enmendar esta situación ampliando los poderes del Congreso. pues. las relaciones Ejecutivo-Congreso se desenvolvieran en el marco de negociaciones individuales y —muchas veces— privadas. porque a él se le atribuyen culturalmente todos los poderes. Utilizaba fuertes herramientas de intervención económica. por fuera de las leyes. presidida por el ministro de Hacienda. la Junta Monetaria entre ellas. De igual modo. No obstante. la práctica política convirtió al presidente en la pieza central del quehacer público. manejaba las importaciones y las exportaciones e incidía en el sector financiero. sobre todo con el comienzo del proceso de finlandización5 de los partidos que permitía al Ejecutivo relacionarse directamente con cada congresista. altos funcionarios. A través de dicha Junta se manejaba la política monetaria. llevaba a cabo individualmente su propio esquema publicitario y. En el caso colombiano. En todo caso. se aproximaba también en forma individual y personal al Ejecutivo. Aún más: en la práctica. por medio de instituciones diversas. quizá porque. No era de extrañar. una vez elegido. por medio de funcionarios suyos. a su vez. Cada candidato local conseguía por sí mismo la financiación de su campaña. gobernadores y alcaldes. .

Los defensores de estas iniciativas agregan que un segundo efecto será el de lograr mayor estabilidad o. como un prius. como se mencionó. la existencia de partidos organizados. lo cual permitiría el cambio de gobierno en forma menos traumática y. todo ello vinculado a un fuerte estatuto de la oposición que permita superar las dificultades del cambio de gobierno. además. se propuso configurar un esquema de partidos menos disperso. al menos. La reforma política de 2003. En primer lugar. . que se formaban para favorecen candidaturas aisladas y gozar de los privilegios de la ley en materia de financiación y uso de los medios de comunicación. No obstante. dotar al sistema políti6 Entiendo por tales pequeñas agrupaciones sin arraigo real. Se estima que una organización constitucional que se acerque al modelo parlamentario permite superar varios problemas.398 HUMBERTO DE LA CALLE norama normativo. de modo que además de las elecciones que deben practicarse en periodos fijos habría la posibilidad de su anticipación. No obstante. algunos sostienen que la aprobación de la reelección presidencial inmediata apuntala aún más los poderes del presidente. se ha hablado de la instauración de un primer ministro. que puede y debe ser parlamentario (hoy existe prohibición para que los congresistas desempeñen otros cargos). eliminar muchos de los llamados “partidos de garaje”6 y establecer mecanismos más eficaces de acción colectiva. el presidencialismo obedece a una realidad cultural bastante arraigada. Iniciativas en torno al sistema parlamentario o semipresidencial-parlamentario De tiempo atrás se han escuchado voces calificadas urgiendo la necesidad de ir hacia un sistema parlamentario. son muchos los que creen que. dejando atrás la política al menudeo. Algunos de estos puntos serán desarrollados más adelante. un sistema parlamentario exige. Aunque no se ha configurado un proyecto concreto. por el contrario. obliga a los partidos políticos a institucionalizarse y a obrar colectivamente. B. Colocar a un Parlamento configurado por partidos desorganizados y personalistas como eje y centro de gravedad de la acción pública no es sino un llamado al caos. que está sometido conjuntamente con su gabinete a la moción de censura pero que puede buscar la confianza del electorado mediante la disolución del Parlamento.

el presidente en Hispanoamérica. en el caso colombiano. Reformas para reequilibrar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo A. el efecto será el de una mayor inestabilidad institucional. estudiantes. Otra cuestión que ha entrado a jugar en la discusión es la relacionada con la corrupción. suele ser un agente de cambio. al menos en principio. el presidente ha originado grandes impulsos de cambio. a nivel académico. indígenas. podía presentar proyectos en todas las materias. El Congreso se hace eco de las protestas y el presidente dimite. . Los enemigos de este modo de pensar sostienen que. en fin.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 399 co de mecanismos para suavizar el impacto de las crisis. sindicalistas. hasta ahora la discusión se ha llevado a cabo más en foros de reflexión pública. 2. Es cierto que el sistema de favores personalistas a cambio del voto en el Congreso tiene de por sí un fundamento deleznable. además. En todo caso. los poderes del presidente en materia legislativa eran bastante amplios. por virtud de su mandato propio derivado directamente de la voluntad del cuerpo electoral. ora utilizando subterfugios para mantener el hilo constitucional. en muchas ocasiones contra la voluntad del Congreso. mediante los mecanismos tradicionales de acción política. Es cierto que. Quienes promueven estas ideas consideran que es más sano resolver las crisis en el Parlamento. y no en torno a una iniciativa concreta que haya sido materia de deliberación en el Congreso. por medio de sus ministros. Agregan éstos que. bien por franca presión de sus opositores. los grupos descontentos se toman las calles para protestar. El entorno latinoamericano ha mostrado una especie de parlamentarismo de cacerola: amas de casa. sin someter a las instituciones al traumatismo de la ruptura de los periodos fijos previstos para el presidente. las siguientes ideas permiten esquematizar lo dicho: a) El presidente. Pero quienes se oponen a la implantación de modalidades parlamentaristas creen que la corrupción llegaría a su clímax si no se encuentran correctivos antes de dar ese paso. En efecto. Facultades legislativas del presidente Hasta 1991.

— Objetar íntegramente los proyectos aprobados por inconstitucionalidad o inconveniencia. decidía la Corte Supre- . Las materias a tratar en tales sesiones las fijaba con exclusividad el Ejecutivo.400 HUMBERTO DE LA CALLE b) Eran de iniciativa exclusiva del gobierno. d) En cuestiones relacionadas con el orden público (terreno bastante amplio en un país con un crónico conflicto armado cuya duración se acerca a los 50 años) podía dictar decretos legislativos mediante los cuales podía suspender y reemplazar temporalmente las leyes ordinarias. y modificar los aranceles. c) Podía ser investido por el Congreso de facultades legislativas extraordinarias. entre otros. Si el proyecto de presupuesto de rentas y gastos no era aprobado por el Congreso. f) Adoptar el plan de desarrollo mediante decreto si el Congreso o la Comisión respectiva no decidían oportunamente. como facultad propia. la estructura de la administración y los que decretan exenciones tributarias. señalando aquellos proyectos que debían ser discutidos prioritariamente. los proyectos sobre gasto público. — Mediante “mensajes de urgencia” podía intervenir en la agenda del Congreso. mediante decreto. el de ley orgánica del presupuesto. regular el cambio internacional y el comercio exterior. g) En aplicación de las llamadas leyes-cuadro. En el primer caso. como el estado de sitio se perpetuó. e) Tenía iniciativa exclusiva en materia de gasto público. de modo que podía dictar decretos-leyes. la vigencia de los decretos se tornó indefinida. esta facultad se usó para las más diversas materias y. el plan de desarrollo. podía organizar el crédito público. h) Ejercer. la intervención necesaria en la banca central y en las entidades públicas o privadas que manejen ahorro del público. podía poner en vigencia el proyecto del gobierno. A estas facultades se sumaban otras en relación con el Congreso: — Podía convocar el Congreso a sesiones extraordinarias —durante los recesos parlamentarios—. En la práctica. pudiendo fijar al efecto la duración de las mismas. sin limitación de materia. verdaderas leyes en sentido material.

régimen de partidos. 3) Limitación de las facultades extraordinarias. Regulan ciertas materias importantes. . el Congreso podía insistir sin lugar a nuevas objeciones. de algunos derechos económicos y sociales ha significado una cesión de poder a favor de la rama judicial. La implantación del recurso de tutela permite a cualquier juez. sólo a solicitud del gobierno y con el voto favorable de la mayoría absoluta de los congresistas. Para tal efecto. para precisas materias. 2) Se amplía la iniciativa legislativa. leyes orgánicas7 (Ley de Presupuesto. regulan la propia actividad legislativa como en el caso del presupuesto o el plan de desarrollo. entre otras. mecanismos de participación y estados de excepción). Innovaciones para moderar el presidencialismo Como se dijo. procedimientos para su protección. eliminado fuentes importantes de poder para el presidente. la Comisión Nacional de Televisión. 7 Las leyes estatutarias exigen mayoría absoluta y revisión previa de la Corte Constitucional. la Constitución de 1991 introdujo una serie importante de modificaciones: 1) La iniciativa exclusiva del gobierno fue limitada. mediante un proceso brevísimo. En el segundo. creó algunos organismos dotados de autonomía frente a ambas ramas. Estas facultades no se pueden conceder para expedir códigos. competencias normativas de las entidades territoriales) ni creación de impuestos. leyes estatutarias (derechos fundamentales. estatuto de la oposición. las cuales sólo pueden ser concedidas por un periodo máximo de 6 meses. En cuanto a las funciones del presidente en materia legislativa. Se incluye la iniciativa popular y la de organismos judiciales. administración de justicia. que también exigen dicha mayoría. Las leyes orgánicas. La inclusión en la tutela. el Consejo Superior de la Judicatura. por vía jurisprudencial. Ley del Plan de Desarrollo.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 401 ma (hoy la Corte Constitucional). acudir a la protección de derechos fundamentales violados por el gobierno o por particulares dotados de un gran poder. la Constitución de 1991 buscó un mejor equilibrio de poderes. Entre ellos la Junta del Banco de la República (banca central).

El Plan tiene supremacía sobre las leyes que decreten inversiones. En cuanto a las relaciones entre Congreso y presidente. b) Se creó la posibilidad de la objeción parcial de las leyes por parte del gobierno. su actividad se rige por leyes aprobadas en el Congreso. así como la obligación de tomar en consideración el índice de necesidades básicas insatisfechas en la distribución territorial del gasto público. Además. se aplica el derecho internacional humanitario. Las sesiones prácticamente permanentes permiten un control político más amplio. hay transferencias a las entidades territoriales señaladas por la Constitución.402 HUMBERTO DE LA CALLE 4) Se crearon limitaciones materiales para la utilización de los estados de excepción (no pueden suspenderse los derechos y libertades fundamentales. 5) La facultad de intervención económica del presidente sobre las personas que ejercen la actividad financiera. debe ejercitarse. se exige severa relación de causalidad entre los decretos y la perturbación) así como limitaciones temporales (90 días iniciales. 7) El plan de desarrollo se discute en asocio de la rama judicial y las entidades territoriales. 8) Aunque una amplia gama de entidades puede prestar los servicios públicos. Por ejemplo. de acuerdo con la ley. se requiere el concepto del Consejo Nacional de Planeación donde hace presencia la sociedad civil. bursátil. que a juicio de mu- . a la facultad de dictar decretos con fuerza de ley bajo el amparo de los mismos. las innovaciones fueron éstas: a) Los periodos de receso del Congreso se abreviaron notablemente. la cual también prevé prioridad para el gasto social (precepto cuyo cumplimiento la Corte Constitucional ha garantizado). prorrogables dos veces en el caso de la llamada conmoción interior) y. Deja de ser una atribución constitucional propia del presidente. aseguradora y cualquiera otra relacionada con el ahorro privado. a diferencia de la Constitución anterior. La discusión detallada incorpora a un mayor número de congresistas. 6) Existen ahora restricciones nuevas para el gobierno en la elaboración del presupuesto. c) Se restringieron los llamados auxilios parlamentarios (partidas para obras específicas señaladas por los congresistas. por ende.

REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 403 chos se habían convertido en gastos de fomento electoral o fuente de corrupción). Control del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo En la Constitución de 1991 la regulación de los debates de control político es más severa. jamás ha logrado superar la severidad de las exigencias. Carece además de su correlato necesario: la disolución del Congreso por parte del Ejecutivo para conquistar en las urnas la confianza perdida en el Parlamento. La ausencia sin excusa de los ministros citados da lugar a la . C. ni puede removerlos. el presidente. e) Se estableció la moción de censura contra los ministros por asuntos relacionados con sus funciones. d) Como se verá luego. al distribuir tales cargos. ha sido mirada como un cuerpo extraño. por la décima parte de los miembros de la cámara en la que se origina. Esta institución. Su aprobación requiere el voto de la mayoría absoluta de los congresistas en sesión conjunta de ambas cámaras. En lo que concierne a este capítulo. se implantó la moción de censura. consultar al pueblo asuntos de trascendencia nacional. a lo menos. el ministro quedará separado de su cargo. suele interpretar las realidades partidistas y regionales. pero el ministro inculpado renunció pocas horas antes de la sesión conjunta del Congreso. el presidente puede someter al Congreso proyectos de leyes que convoquen a referendos y también. Sólo en un caso estuvo a punto de decretarse. En la práctica. con excepción de la llamada moción de censura a los ministros. se pusieron en marcha diversos mecanismos de democracia participativa. previo concepto favorable del Senado. Si la moción es aprobada. importada de los sistemas parlamentarios. B. Esta situación continúa inmodificada hasta el presente. En la práctica. Poderes presidenciales no legislativos El Congreso no interviene formalmente en el nombramiento de ministros. aunque se ha intentado. embajadores y altos funcionarios. Deberá ser propuesta. Como se ve en otro lugar. sin embargo.

De igual modo. no puede afirmarse lo mismo de las contralorías locales y regionales. en busca del robustecimiento de los poderes de control. 2) Se autorizó que la vigilancia se contrate con empresas privadas. Esta función se ha cumplido de manera exitosa. Asimismo. la Corte Suprema y el Consejo de Estado. la economía. ahora se elige al contralor nacional por el Congreso pleno. y se pasó a un control selectivo y posterior. de terna elaborada por la Corte Constitucional. No obstante. de gestión y de resultados. 4) En vez de ser elegido por la cámara baja. Contraloría General Antigua institución encargada tradicionalmente del control fiscal. se han prescrito mecanismos de participación ciudadana para la vigilancia de la gestión pública. En la Constitución de 1991 fue sometida a un proceso de modernización que ha rendido algunos frutos. 3. . el Congreso puede citar obligatoriamente a particulares para que declaren bajo juramento sobre asuntos de interés público. 6) Se dispuso también la creación del control interno bajo los parámetros que dicte la Contraloría. 1) Del control numérico legal se pasó al control financiero. 5) Como función nueva. 3) Se eliminó el control previo que era fuente de corrupción. algo que sin embargo se ha quedado escrito. el contralor puede promover juicios contra quienes hayan causado perjuicio patrimonial al Estado. ha adquirido mayor respetabilidad y ejerce relativamente bien sus funciones. La percepción de corrupción (acreditada por Transparencia) ha mejorado. a fin de obtener resarcimiento.404 HUMBERTO DE LA CALLE moción de censura. Instituciones de rendición de cuentas A. fundado en la eficiencia. que suelen estar condicionadas por intereses político-electorales y por la corrupción. La idea generalizada es que la Contraloría se ha tecnificado. la equidad y la valoración de los costos ambientales.

Como se verá. vía Internet. Gobierno en línea Más allá de los mecanismos de democracia directa. Participación. Hay un mecanismo especial de consulta para las comunidades indígenas. y vigila la conducta de los funcionarios. Derecho de petición La Constitución de 1991 reforzó el derecho de petición que obliga a las autoridades a responder las peticiones y preguntas de las personas. el Ejecutivo ha dispuesto de un mecanismo de gobierno en línea. Lamentablemente. Puede considerarse que este punto está todavía pendiente. En un intento de brindar transparencia. Si la autoridad no cumple en un plazo breve. todavía en muchos casos es necesario acudir a este mecanismo. suscribir contratos y para otro tipo de funciones. Para muchas funciones oficiales se requieren espacios de consulta previa. para tomar de decisiones. Ha aumentado la percepción de que se trata de una entidad cada vez más independiente. Es un poderoso instrumento de transparencia.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 405 Esto ha sido materia de intentos reformistas. El procurador es elegido por el Senado. D. Procuraduría General Ejerce el Ministerio Público. Se estima que alrededor del 20% de las tutelas invocadas corresponden al derecho de petición. . la Corte Suprema y el Consejo de Estado. el referendo no logró pasar el umbral mínimo. defiende los intereses de la sociedad y los intereses colectivos. de terna propuesta por el presidente. En el frustrado intento de referendo de 2003 se intentó llevar a cabo profundas reformas en la rendición de cuentas a nivel local. B. se ha ampliado el campo de la participación ciudadana en la función pública. hay lugar a la tutela judicial de este derecho. C. para lo cual se ha expedido un nuevo y más severo Código Disciplinario.

el periodo presidencial ha sido siempre de cuatro años. Duración del mandato Durante el periodo estudiado. Los objetivos de la reforma se han cumplido. Sistema Hasta 1991 la elección presidencial se hacía por mayoría relativa en una vuelta. Como consecuencia de estos razonamientos. se estableció en 1991 el sistema de doble vuelta: el presidente se elige por la mitad más uno de los votos. B. En general se piensa que es un término adecuado. las nuevas fuerzas han adquirido protagonismo y el bipartidismo que nació con la República ha desaparecido. REFORMAS AL SISTEMA ELECTORAL 1. aunque . El propósito axiológico era lograr un mayor apoyo al presidente. habrá una segunda vuelta electoral en la que sólo participarán los dos candidatos que hubiesen obtenido las más altas votaciones. La primera crítica —legitimidad— se basaba en una realidad matemática: en muchas ocasiones. Aunque hay otros factores concomitantes. Para darle fundamento a la segunda crítica. Estas fuerzas sentían que estaban excluidas de antemano. la política colombiana es más abierta. Además —problema éste que sigue sin resolver— la alta abstención. Sistema de elección presidencial A. se argumentaba que el sistema impedía a las terceras fuerzas tener un papel significativo en la disputa electoral presidencial. Algunas de las nuevas fuerzas integradas en la Asamblea Constituyente de 1991 sostuvieron que este sistema carecía de suficiente legitimidad y fomentaba el predominio excluyente del bipartidismo tradicional. Si ningún candidato obtiene esa mayoría. que ha sido crónica en la historia electoral colombiana.406 HUMBERTO DE LA CALLE III. El propósito político era permitir que un escenario de coaliciones provocado por la segunda vuelta le diera mayor juego político a las fuerzas minoritarias. el presidente lograba ser elegido con una votación que no alcanzaba siquiera a representar a la mitad de los electores. determinaba que el presidente llegara a ocupar la jefatura del Estado con el apoyo de una fracción mínima de la población.

C. de paso. con extremado celo. la prohibición era una medida antidemocrática por cuanto excluía al presidente de la contienda. Dejando de lado la coyuntura y el peso que sobre ella gravita. Reelección presidencial Hasta 1991 se permitía la reelección alterna del presidente. No obstante lo anterior. Esta iniciativa no fue aprobada finalmente. es todavía prematuro hacer un balance de las bondades de la reforma. Y que. generaban un esquema poco democrático. en sí misma. Las fortalezas de este sistema tenían una doble aproximación: el presidente en ejercicio manejaba los asuntos de gobierno. 02/2004. no había un desperdicio de recursos humanos. se prohibió la reelección absoluta del presidente. a la vez. Quien mostrara condiciones superlativas de liderazgo podría regresar a la Presidencia dejando pasar un periodo. como estaban siempre en potencia de ser reelegidos. entorpeciendo el acceso al poder. Sus enemigos aseguran que se han roto los equilibrios previstos en la Constitución y que la reelección inmediata genera condiciones inequitativas en el terreno electoral. la Asamblea Constituyente de 1991 estimó que en esta solución pesaban más los vicios que las virtudes. Sus defensores sostienen que. la popularidad sobresaliente del presidente Uribe puso sobre el tapete de la discusión la cuestión de la reelección. conformaban una especie de elite que seguía pesando demasiado en la vida pública. la pulcritud administrativa entre ellos. se pensó en la prolongación a 5 años del término del mandato presidencial. Éste fue uno de los argumentos utilizados para implantar la reelección presidencial inmediata. dado el grado de aceptación de Uribe. Luego de una aguda controversia. Por otro lado. Durante las sesiones de la Asamblea Constituyente de 1991. pensando en mantener limpia su imagen para una posible reelección futura. Se dijo que los ex presidentes. Después de 15 años. el Congreso modificó la Constitución y autorizó la reelección inmediata mediante el Acto Legislativo núm. Era uno de los ingredientes del bipartidismo tradicional. que fue declarado ajustado a la Constitución por la Corte Constitucional.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 407 esporádicamente surgen algunas voces que piden la prolongación del mismo por considerarlo demasiado breve para la culminación del programa presidencial. En consecuencia. órgano que implantó la prohibición absoluta de la reelección. de nuevas personas y de nuevas fuerzas. .

dicha Constitución señaló que. se ha convertido en una fuerza importante. el panorama político se ha venido abriendo crecientemente en Colombia. por cuanto. Fecha y separación de elecciones Como se dijo. alcaldes. Las críticas contra dicho arreglo interpartidario arreciaban. En efecto (aunque no es la única causa). El esquema ha rendido sus frutos en relación con el propósito explícitamente buscado. cuerpo normativo que amplió los eventos electorales al implantar la elección de gobernadores y reforzar la elección de alcaldes recientemente aprobada. se profundizó el régimen de separación del calendario. Colombia terminaba por aquella época el sistema de Frente Nacional. Muchos de éstos resultaban elegidos a la sombra de la campaña presidencial.408 HUMBERTO DE LA CALLE D. las elecciones regionales y locales (gobernadores. quien había sido elegido a la Presidencia en buena parte para afianzar la terminación del mencionado Frente Nacional. Si bien esta circunstancia generaba un efecto homogeneizador de la política. diputados. en la Constitución de 1991. el efecto colateral adverso se manifestaba en la pretermisión de las fuerzas políticas disidentes. el bipartidismo ha desaparecido. se adoptó la norma. que agrupa varios partidos de izquierda. concejales y ediles) debían tener lugar en una tercera fecha separada. Más adelante. En efecto. al igual que las elecciones de presidente y Congreso. del otro lado. lideradas precisamente por Alfonso López Michelsen. como se dijo. según la cual se separó el calendario electoral con el propósito de permitir que la disputa por el Congreso tomara su propia dinámica y no se viera arrastrada por la elección presidencial. que redundaba en un afianzamiento de la gobernabilidad. . Es en el marco de esas críticas. en razón del cual se había pactado la alternación en la Presidencia —a un mandatario liberal seguía uno conservador y así sucesivamente— y la paridad de ambos partidos en los altos cargos del Estado. hasta llegar a la situación actual. además de lo dicho. donde el Polo Democrática Alternativo. y. lo que generalmente ocurría era que la mayoría en la contienda presidencial se veía automáticamente reflejada en el Congreso. particularmente en un entorno de rígido bipartidismo como el que imperaba a la sazón. antes de 1977 las elecciones de presidente y de Congreso tenían lugar el mismo día. hoy vigente. Esta circunstancia colocaba literalmente al candidato presidencial como jefe de debate de los congresistas de su partido o movimiento.

o en un lugar determinado escogido a voluntad. el elector que quiera depositar el sufragio en un lugar cercano a su residencia o su trabajo.m. figura distinta al censo de población) de ingreso automático. Las cédulas permanecen en el lugar de expedición o de inscripción. El único documento apto para votar es la cédula de ciudadanía. surgen complicaciones para la solvencia del censo que se examinan enseguida. pues. de manera indefinida. pero nunca resuelta favorablemente. La cédula así inscrita (en la ciudad de expedición o en otra cualquiera) se da de alta en el censo del lugar específico y de baja en el listado general o zona de censo. A esta inscripción se le denomina en la jerga como zonificación. y las 4 p. La ventaja de este sistema es la de facilitar el voto. La dinámica de la votación presidencial suele ser más libre. No obstante. como se dijo. La explicación más probable es que las maquinarias clientelistas están mucho más en actividad durante dichos comicios. es la de ampliar el horario de las votaciones con el objeto de aminorar el alto grado de abstención. Registro Electoral Desde mucho antes del periodo estudiado. En resumen. según el caso. Este listado general se conoce en la jerga como la zona de censo. de modo que el ciudadano no tiene necesidad de realizar un registro adicional para depositar su voto.m. el registro es automático y permanente. Estas cédulas así ingresadas van al listado general de votantes en el municipio de expedición de las mismas. De igual modo. viene rigiendo en Colombia un padrón (llamado censo electoral en la ley. La fecha de cada evento electoral está señalada en la ley con carácter inamovible. E. Una aspiración recurrente. hay quienes creen que las votaciones en día domingo desestimulan el voto. pero no hay ninguna evidencia empírica sobre el particular y más bien podría operar el fenómeno contrario.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 409 En cuanto a los efectos sobre la participación electoral. puede registrarla en lugares determinados por la organización electoral. Todos ellos tienen lugar en día domingo. El número de cada cédula expedida ingresa automáticamente al censo electoral. . No obstante. en términos generales se presenta una mayor afluencia de votantes para las elecciones legislativas. entre las 8 a.

los cuales siguen figurando en el padrón pese a su imposibilidad de votar. sugiere lo contrario. y el crecido número de emigrantes. la reciente reelección del presidente Uribe. hay dificultades operativas para dar de baja a las personas fallecidas. las cifras de abstención en Colombia suelen ser altas. En Colombia no han faltado voces que han propugnado.410 HUMBERTO DE LA CALLE Abstención Como ya se dijo. significativamente mayor que el número real. por implantar el sistema parlamentario. muchos de ellos en condiciones de ilegalidad. Sin embargo. Es ya alarmante el número de presidentes que no termina su mandato. Balance Ha sido reconocida y admitida la crisis de gobernabilidad que afronta el sistema presidencialista en muchos países de Latinoamérica. todo sugiere que la abstención porcentual es menor. los miembros de las fuerzas armadas. En todo caso. Participa alrededor del 45% de los ciudadanos incorporados en el censo electoral. aunque persisten serios problemas de gobernabilidad. que a diferencia del pasado no se limita a la proveniente de la guerrilla. El pasado censo de población demostró que éste es ya un hecho y no una simple especulación. Todo ello determina que hay un alto número de cédulas que abultan el censo de manera que no corresponde a la realidad. en vista de que dicho número es imposible de cuantificar con certeza. el cual incorpora un número irreal de cédulas. tampoco es viable determinar de manera precisa la verdadera magnitud de la abstención. De hecho. denominados . lo que sí parece claro es que cualquiera que sea el papel del sistema parlamentario en Latinoamérica. no son dados de baja en forma completa. dadas las deficiencias en el censo electoral. Pareciera que se ha abierto un panorama amplio de gobernabilidad y sostenibilidad democrática. en la esperanza de que éste provea instrumentos para asimilar las crisis y genere un marco de mayor estabilidad política. en el caso colombiano la crisis del sistema presidencialista muestra una versión más moderada. que aunque constitucionalmente no puede sufragar. sobre todo en las zonas azotadas por la violencia. como en otros países. No obstante. sino que muestra ciertas características de virulencia a cargo de grupos de paramilitares de derecha. al menos por ahora. En efecto. Muchos de ellos terminan huyendo o afrontando procesos judiciales. F.

En el transcurso de las deliberaciones se llegó. Quienes defienden la idea en sí misma piensan que los cambios en la práctica han quedado aplazados porque simultáneamente se agudizó el proceso de dispersión de los partidos. 2. ha impedido que la circunscripción nacional rinda sus frutos. cuyo ejercicio político se consideraba ajeno a las prácticas clientelistas. Hay . dado que los partidos tradicionales copaban la mayoría de los escaños. Sistema de elección legislativa A.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 411 grupos de autodefensa. Funciones del sistema electoral Con el ánimo de buscar correctivos al desprestigio del Congreso. El balance no ha sido totalmente satisfactorio. La primera idea consistió en crear una circunscripción nacional para minorías que permitiera sumar los votos de los partidos que las agrupaban y conseguir escaños por fuera de la representación territorial tradicional. la subrepresentación de las fuerzas nuevas y de los partidos alternativos —situados a la izquierda del espectro político—. sobre todo en las regiones de provincia. a. lo que. A esto contribuyó. que aunque lograban una votación relativamente importante en el territorio nacional. a su juicio. como consideración adicional. sin embargo. las cuales correspondían a los departamentos dentro de la división política existente. a adoptar un sistema de circunscripción nacional que permitiera el acceso al Senado de movimientos de opinión. su representación en el Congreso era escasa. había contribuido a afianzar el poder de los llamados barones electorales. Es claro que ambos tipos de organizaciones criminales —aunque el nuevo fenómeno se acentúa en estas últimas— generan condiciones de difícil gobernabilidad. Hacia un Congreso más representativo a) Circunscripción nacional para el Senado La Asamblea Constituyente estimó que el sistema de circunscripciones territoriales que elegían un número limitado de senadores. se adoptaron las reformas que se relacionan enseguida. senadores prácticamente inamovibles y que garantizaban su reelección indefinida mediante el poder de las maquinarias clientelistas.

El resultado es que personas que no habían sido realmente elegidas se desempeñaban como congresistas y derivaban diverso tipo de ventajas de esta situación. Los votantes son incapaces de formarse una opinión seria respecto de su comportamiento. un mecanismo equivalente. la Constituyente optó por una tímida institucionalización de los partidos. se pensaba que cámaras más pequeñas redundarían en una mejor calidad de los debates. Además. bien para sellar alianzas. Eficiencia a) Reducción del quórum deliberativo El ausentismo parlamentario ha sido una fuente de descrédito de los congresistas. se redujo a una cuarta parte de miembros el quórum para deliberar tanto en comisiones como . ello se logró al precio de una alta desinstitucionalización partidaria. poco después de expedida la Constitución. se reimplantó. b) Reducción del número de congresistas Se pensó que un número excesivo de parlamentarios dificulta el proceso de rendición de cuentas. muchas veces en cabeza de personajes sin representatividad ninguna. b. d) Facilidades para partidos nuevos y grupos ciudadanos En consonancia con lo anterior. en cambio. Con el ánimo de mitigar sus efectos. aunque hubo una importante apertura política. Como se dijo.412 HUMBERTO DE LA CALLE un sector de la opinión que sostiene que esta figura ha encarecido la política y. El resultado práctico ha sido escaso. Lamentablemente. los cuales fueron virtualmente equiparados a movimientos coyunturales y a grupos de ciudadanos que promovieran candidaturas independientes. bajo un cierto disfraz. c) La eliminación de las suplencias Si algo irritaba a la opinión pública era observar cómo dirigentes conocidos utilizaban las suplencias. no ha logrado erradicar los viejos vicios. el cual aún subsiste. ora para asegurar mecanismos de financiación.

realizar estudios o preparar proyectos de ley. c) Sesiones conjuntas y en el receso Se amplió la posibilidad de realizar sesiones conjuntas de las comisiones.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 413 en sesiones plenarias (el quórum decisorio continuó siendo la mayoría de miembros). Moralidad a) Prohibición de los auxilios parlamentarios Se ha entendido por tales. con el fin de agilizar el trabajo legislativo. En todo caso. las partidas presupuestales acordadas con los congresistas. Por violaciones a estas normas. El resultado ha sido satisfactorio. es una tarea todavía no resuelta el grado legítimo de incidencia que pueden tener los congresistas en la iniciativa del gasto público. Igualmente. Aunque destinadas inicialmente a obras benéficas o a pequeñas obras públicas. Ha sido también una reforma benéfica. divididos en dos periodos. como cada periodo semestral corresponde a la antigua legislatura anual. se sostiene que han reaparecido bajo otras formas. Ha sido una de las causas significativas de desprestigio del Congreso. o por inasis- . Pese a todo. las comisiones pueden sesionar para debatir asuntos pendientes. Pérdida de la investidura Se dictaron normas más severas sobre inhabilidades. De 150 a 300 días. hoy es posible aprobar leyes en la mitad del tiempo previsto en la legislación anterior. incompatibilidades y conflictos de interés. Lo más llamativo es que se adoptó un sistema de pérdida de la investidura. Hay alguna mejoría en esta materia. b) Ampliación del periodo de sesiones Se aumentó casi al doble el periodo de sesiones del Congreso. pronto se convirtieron en fuente de corrupción o en partidas de fomento electoral. durante el receso. Asimismo. b) Ampliación del régimen de prohibiciones y conflictos de interés. c.

los requisitos y salvaguardas fueron tan exigentes —deben iniciarla un mínimo del 10% de los congresistas. El Congreso y los partidos siguen contando con muy poco apoyo popular. Pero. — Ha existido respaldo de la ciudadanía y de los medios de comunicación. — Se han implantado algunos criterios de responsabilidad objetiva. — El Congreso no puede frenar las decisiones. .414 HUMBERTO DE LA CALLE tencia. se decide en reunión conjunta de Senado y Cámara. pese a estos esfuerzos. puede desinvertir al congresista. aunque se observa una cierta mejoría reciente. el Consejo de Estado —organismo judicial independiente. El resultado ha sido de 42 congresistas desinvertidos. Es poco probable que otros países puedan mostrar avances semejantes. Ambos son unas de las instituciones políticas más desprestigiadas. el procedimiento ha sido rápido. d. Aspectos positivos han sido: — Se trata de una acción pública que puede iniciar cualquier ciudadano. se requiere el voto de la mayoría absoluta de miembros— que en la práctica no se ha aplicado nunca. lo cual equivale al 12% de los casos. Control político a) Moción de censura Con el ánimo de vigorizar el control político y atenuar el excesivo presidencialismo. Sólo en una ocasión un ministro dimitió “voluntariamente” antes de la votación. es claro que los efectos han sido limitados en cuanto a la percepción de la gran masa. En efecto. la pérdida de la investidura se ha invocado 347 veces (algunos escándalos disparan las cifras). No obstante. Su efecto es que el ministro censurado debe dimitir. a través de un procedimiento breve —20 días—. el Consejo de Estado ha obrado de manera independiente. El mecanismo ha sido bastante eficaz. máxima jerarquía en la jurisdicción contencioso-administrativa—. se tomó en préstamo del sistema parlamentario la institución de la moción de censura.

pero la percepción de la gente sigue siendo la de una gran dispersión temática. atendiendo a su naturaleza. es poco lo que se ha avanzado. pero esto se extendió a otras materias) mediante decretos legislativos al amparo del estado de sitio. d) Control sobre los regímenes de excepción Antes de 1991. . como se dijo. Algo ha mejorado la dinámica. fijando procedimientos más estrictos que propugnaran por debates sobre temas concretos y mediante conclusiones claras para la opinión pública.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 415 b) Citación a personas naturales Pueden ser convocadas a testimoniar en las comisiones. a la cual se le atribuyó competencia sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos. emergencia económica) fue acompañada de un mayor control político del Congreso sobre la declaratoria y la pertinencia. con el propósito de ampliar el control político. a la vez. No ha tenido utilidad práctica relevante. c) Racionalización de los debates e interrogatorios a los ministros Se buscó. A ello también ha contribuido el papel de la Corte Constitucional. En la práctica se ha logrado el efecto buscado de manera colateral. incluso bajo juramento. Desde la perspectiva de la abstención crónica. porque la utilización de los estados de excepción. poca seriedad y entorpecimiento innecesario de las tareas de la administración. Participación Hay dos maneras de mirar este asunto. e. los alcances y el contenido de los decretos. guerra. existía la práctica crónica de legislar (sobre todo en orden público. La racionalización material y temporal de los estados de excepción en la Constitución (conmoción. ahora es verdaderamente excepcional. darle carácter imperativo a las citaciones de los ministros (lo cual incluye la moción de censura por falta de asistencia injustificada) y racionalizar el contenido de los debates.

El tamaño de las circunscripciones para la cámara baja es variable. por cuanto. C. como se dijo. Su utilización viene de antes del periodo bajo estudio. Antes de la reforma de 2003 se utilizaba el cociente electoral (sistema Hare de cociente racional) complementado por el subsistema de mayores residuos. compuesto por 102 miembros (dos de ellos elegidos en circunscripción especial indígena). Fórmula electoral utilizada Para la asignación de escaños se ha implantado el sistema de cifra repartidora (D’Hondt). Así. de tal manera que la casi totalidad de miembros eran elegidos por residuo. sino que están calcadas en la disímil división política territorial.416 HUMBERTO DE LA CALLE En cuanto a la implantación de mecanismos de democracia representativa. con una participación de más de 800. respectivamente.000 habitantes. de modo que es difícil establecer un juicio definitivo sobre él. B. Todavía la experiencia en la utilización de ese nuevo sistema es limitada.000 sufragios. lo que había dado como resultado que muy pocas listas eligieran . éstas no se conforman en función del potencial electoral. transicional. La Cámara de Representantes (cámara baja) se elige en circunscripciones territoriales que corresponden a los departamentos que conforman la división política del país y al Distrito Capital de Bogotá. respectivamente. Más allá de la ley.000 o un millón de electores. Después de 1991 hay circunscripción única nacional para la elección del Senado (cámara alta). mientras en Amazonas o Arauca se eligen dos representantes con votaciones que no llegan a 10. a razón de dos representantes por cada una de ellas y uno más por cada 250. pero es evidente que la tendencia hacia la reagrupación es ya una realidad. es materia que se verá luego. Existe una circunscripción especial para minorías étnicas y políticas. en Antioquia o Bogotá resultan electos 17 y 18 representantes. en la práctica se había venido refinando en esa época un sistema destinado a lograr la mejor “economía” de votos. Sistema electoral utilizado en la cámara alta y en la cámara baja Tanto en la Cámara como en el Senado se aplica el sistema de representación proporcional.

E. según el cual cada partido es libre de continuar presentando listas cerradas y bloqueadas o poner en práctica el voto preferente para que la lista sea ordenada en función del número de votos preferentes obtenidos por los distintos candidatos. No era posible combinar ni alterar el orden de la lista. previa discusión democrática interna. ahora sólo subsisten 11. Antes de 2003. Esto había permitido implantar en la práctica un sistema de elección unipersonal. la reforma implantó la llamada ley de bancadas.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 417 más de un candidato. Esta operación afectó seriamente el funcionamiento de los partidos. A este resultado contribuyó que el sistema de postulación era libérrimo: dentro o fuera de los partidos. elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano. Sólo ahora empieza a aplicarse la ley. la cual se ha venido atenuando después de la reforma. Los estatutos definirán los asuntos de conciencia donde habrá libertad de voto. los partidos y movi- . cuando realmente se experimentó por vez primera. Hay expectativa por sus resultados prácticos. Barreras legales Otro aspecto que va a contribuir a mitigar la dispersión partidista es la implantación de barreras legales. Tipo de lista Hasta el reciente Acto Legislativo núm. D. 1 de 2003. Paralela a ella se presentó una tendencia a la dispersión. por el cual se adoptó la llamada reforma política. homogéneamente. sistema opcional que produjo confusión en los pasados comicios de 2006. El lenguaje corriente avaló la expresión “microempresa electoral” para aludir a un sistema en el que cada uno de los elegidos es jefe de sí mismo. hace campaña en solitario y poco obedece orientaciones de la dirección de su partido. esto es. De igual modo. de más de 50 partidos reconocidos. que exige listas y candidaturas únicas. deben votar en bancada. En efecto. las candidaturas se presentaban virtualmente mediante listas cerradas y bloqueadas. y dentro de ellos. una práctica no prohibida que permitía a cada partido avalar oficialmente una multiplicidad de candidaturas para el mismo puesto. permisión ahora derogada por la reforma. aunque el sistema tuvo serias deformaciones en la práctica. A partir de esa reforma se establece el llamado “voto preferente opcional”. Los miembros del Congreso.

— Para entrar efectivamente en la competencia (umbral) se requiere obtener al menos el 2% de la votación nacional para Senado. — Cada partido escogerá entre el sistema de listas cerradas y bloqueadas o de voto preferente. que el sistema de listas se deformara por completo.000 votos o el mismo número de firmas. — El sistema de asignación de escaños es el de la cifra repartidora (D’Hondt). Esta misma situación anómala se presentaba para las elecciones unipersonales. o el 50% del cociente electoral (producto de dividir el total de votos por el de puestos por proveer) para las demás corporaciones. Un partido podía presentar varios candidatos para la misma alcaldía o gobernación. como ya se dijo. movimientos y grupos sólo podrán presentar listas o candidatos únicos. A su vez. buscando obtener escaños con el menor de los residuos posible. de una póliza de seriedad. En este último caso. movimientos y grupos significativos de ciudadanos exige el 2% de los votos en las elecciones de Senado o Cámara. incluso con financiación parcial. Esto produjo. Cada partido presentaba varias listas. — El reconocimiento de los partidos. — El Estado estará obligado a apoyar el proceso de consulta democrática interna. menos aún.418 HUMBERTO DE LA CALLE mientos obtenían su reconocimiento con 50. Por otro lado. La reforma de 2003 dispuso lo siguiente: — Los partidos deberán organizarse internamente en forma democrática. además. Finalmente. podían postular candidaturas. sólo se toman en consideración. — Nadie puede militar en varios partidos a la vez. — Los partidos. la Constitución prohibía establecer exigencias sobre la organización interna de los partidos. sin ningún requisito adicional. Aquellos votos que no hayan sido atri- . se permitía a cada partido o movimiento presentar varias candidaturas para el mismo cargo. para efectos de ordenación de la lista. con dicho reconocimiento. y esto fue determinante para fomentar las microempresas electorales. a conseguir varios escaños. Casi ninguna lista aspiraba a obtener el cociente electoral y. función que también se le permitía a los grupos significativos de ciudadanos mediante la presentación. los votos que ejerzan la preferencia.

No obstante. En cuanto a la gobernabilidad. puede decirse que. la acción de los partidos ha sido más coherente y más institucional. 8 . de manera extra-jurídica. Antecedentes históricos Formalmente. La coalición gobernante ha tratado de mantener vivo el esquema de voto a cambio de favores y ha sido más reacia a darse mecanismos institucionales más fuertes. que en esa época dominaban el panorama político. hubo en el pasado algunas experiencias en cuanto a la aplicación de hecho de mecanismos de esta naturaleza. aunque parezca una paradoja. los partidos liberal y conservador. exigen mayoría especial y se someten a control constitucional automático. acordaron un sistema de gobierno compartido que tomó el nombre de Frente Nacional.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 419 buidos por el elector a ningún candidato en particular se contabilizarán a favor del partido al aplicar la cifra repartidora. aunque subsiste en grado importante la personalización de la política como consecuencia del voto preferente. 3. F. No obstante. Con posterioridad a ello se expidió la Ley Estatutaria8 núm. 134 de 1994. han sido más activos en poner en marcha los nuevos mecanismos de acción política (por ejemplo. actuación unificada en bancadas) los partidos de oposición. Balance Como se dijo. Reformas a las instituciones de democracia directa A. El conjunto de reformas electorales ha mejorado los niveles de representatividad. Caída la breve dictadura de Rojas Pinilla. pero no se tendrán en cuenta para la ordenación de la lista. actualmente vigente. aunque se repite que todavía vivimos un periodo de transición. Son leyes estatutarias las que tratan de ciertos temas relevantes. la implantación de los instrumentos de democracia directa tuvo lugar en Colombia con la aprobación de la Constitución de 1991. el balance hasta ahora es favorable. La baja participación sigue siendo un mal crónico del esquema electoral colombiano. pero todavía estamos en un periodo de transición.

9 Después de la implantación constitucional de varios mecanismos de democracia directa. habiendo sido aprobadas por una amplísima mayoría y con una participación bastante alta para los promedios colombianos. de diciembre de 1957. conocida como el Movimiento de la Séptima Papeleta. que se describirán luego. Andrés Pastrana anunció que promovería un referendo para implantar una reforma política. Gaceta Constitucional. El voto afirmativo fue ampliamente mayoritario pero la participación escasa. Este desenlace estuvo precedido de otra manifestación popular. En el propio texto de la tarjeta electoral de convocatoria se estableció que uno de los propósitos de la Constituyente era la puesta en marcha de la democracia de participación. Jaime y Esguerra. el principal motor en cuanto a la movilización de la opinión pública fue sin duda una gran insatisfacción con el Congreso. y la sensación de que la crisis de las instituciones había tocado fondo. Si bien el catalizador del movimiento fue el asesinato de Luis Carlos Galán Galán y otros candidatos presidenciales. 32 de los proyectos presentados a la Constituyente proponen diversas instituciones de participación. “Informe-ponencia para Primer Debate en Plenaria. la convocatoria y la composición de la Asamblea Constituyente que aprobó la Constitución de 1991 fueron también sometidas a votación el 8 de diciembre de 1990. El referendo de la administración de Andrés Pastrana Desde la campaña presidencial. reforma y pedagogía de la Constitución”.420 HUMBERTO DE LA CALLE Las bases de ese pacto político fueron sometidas a votación popular el 1o. a fin de promover la convocatoria de una Asamblea Constituyente. 24 de mayo de 1991. Ahora bien. Juan Carlos. Democracia participativa. . Años más tarde. Ese cuerpo normativo se conoce como el Plebiscito de 1957. 9 Arias. De hecho. los intentos de aplicación práctica de ellos han estado signados por la frustración. Grupos de estudiantes promovieron la introducción de una papeleta electoral adicional a las seis oficiales. en las elecciones de marzo de 1990. otra de las razones esgrimidas durante este proceso reformista fue la implantación de la democracia participativa. a.

la disminución del número de congresistas. tope máximo a las pensiones de jubilación y. la idea se puso en marcha el 30 de marzo de 2000. tales como congelación de salarios de algunos trabajadores oficiales. la convocatoria se marchitó durante las discusiones en el Congreso. El referendo del gobierno de Álvaro Uribe El mismo día de su posesión. pues. sobre puntos similares al fallido intento del gobierno anterior. recortes al gasto público. Ante la reacción de la oposición. Transcurridas las votaciones. b. en esencia. además. solamente una de las preguntas superó ese umbral. la idea de recoger firmas para realizar un esfuerzo paralelo mediante la iniciativa popular no pudo superar el rigorismo y el exceso de formalismo del organismo electoral. El día de las votaciones la participación fue muy baja. Éste fue. Esta circunstancia generó una fuerte oposición a cargo de los partidos de izquierda y algunas organizaciones sociales y sindicales. por último. Por su lado. el umbral para combatir el extremo fraccionamiento de los partidos. Pero. se introdujeron normas destinadas a hacer un fuerte ajuste fiscal. la revocatoria del Congreso y el llamado a nuevas elecciones. En parte por la tradicional tendencia abstencionista de los colombianos y en parte también porque los opositores tomaron la bandera de la “abstención activa” como una manera de derrotar el referendo si no se alcanzaba el 25% de los inscritos. la exclusión de la injerencia de los congresistas en la administración del Congreso. Éstos son los resultados: .REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 421 Luego de ensayar sin éxito la vía ordinaria. que era el quórum mínimo exigido por la Constitución. una serie de normas sobre moralidad pública y. del método D’Hondt para la asignación de escaños en reemplazo del tradicional cociente electoral que corresponde al cociente racional de Hare—. el presidente Uribe radicó en el Congreso un proyecto de referendo para una reforma política. en general. un intento fallido. la implantación de la cifra repartidora —esto es. Buscaba.

261.33 94.354 5.807 6.52 24.369 967.243 450.267.00 94.616 703.16 22.139 Votos no 294.82 24.121 295.819 5.557 5.221 % sí 93.35 93.944 616.688 6.871.056.069.106 6.915 104.27 86.078 6.733 5.348 232.293.668.193 5.908 208.222.319.729.00 Pregunta Pregunta 1 Pregunta 2 Pregunta 3 Pregunta 4 Pregunta 5 Pregunta 6 Pregunta 7 Votos sí 5.040 93.11 24.773 6.71 % de participación 25.150 100. VOTACIÓN NACIONAL Comunicado nacional No Potencial de votación Umbral nacional Escrutinio 25.681 5.829 .150 75.255 5.85 22.CUADRO 1.100 Votos nulos 125.76 Preguntas sin marcar 379.634 283.612 5.213 125.839.874.972 524.705.52 93.982 Total votos (sí + no + nulos) 6.850 124.148.443 Mesas instaladas Mesas procesadas Porcentaje de mesas escrutadas 75.97 24.266 119.328.60 93.030 295.403.795 943.406 105.362 411.

48 24.025 829.36 24.57 93.994.CUADRO 1.28 91.714.749 485.738 5.668.823 5.38 23.926 117.511 560.557.87 93.06 90.68 24.06 93.039 285.301 6.563 460.866 5.104 100.539 6.738 536.283 5.705 5.469 4.457.213 565.282 6.859 270.837 6.221.946 109.951 Votos no 493.941 283. VOTACIÓN NACIONAL (continuación) Pregunta Pregunta 8 Pregunta 9 Pregunta 11 Pregunta 12 Pregunta 13 Pregunta 14 Pregunta 15 Pregunta 18 Votos sí 5.136.397 % sí 90.545 115.300 97.843.91 23.31 Preguntas sin marcar 451.228 141.475.653 .249 Votos nulos 124.384 123.878 5.57 93.842 1.907.440 270.107.39 80.950 5.025 5.82 24.312 6.187.768 633.345 679.112.09 24.039.778.197 Total votos (sí + no + nulos) 6.877 420.602.71 % de participación 24.063.

a una discusión amplia sobre las reglas de juego de la democracia directa. han influido el carácter abstracto de las decisiones. Concurrieron a las votaciones 3. la iniciativa popular. De igual modo. En aquel entonces no se exigía quórum. la cual llevó a la Corte Constitucional a dictar un fallo que ha señalado para el futuro los principios que deben regir la utilización de estos instrumentos. además de la apatía inveterada. el referendo puede considerarse un fracaso. siguiendo lineamientos internacionales propuestos por IDEA. sólo superaron el quórum mínimo de participación. para los efectos de este trabajo. Marco legal La regulación de los mencionados mecanismos hace parte de la Constitución. el cabildo abierto y la consulta popular. por primera vez. en el último caso. Seguramente. el plebiscito. esto es.710. la votación para convocar la Constituyente en diciembre de 1990 tuvo una participación baja. el 20% aproximadamente. lo que muestra una situación preocupante.10 B. como se observa en el cuadro anterior. la cual contiene los desarrollos operativos.237. es claro que en estos eventos ha sido todavía más baja. Lo rescatable es que dio lugar. Aunque hay una larga tradición de abstencionismo en Colombia (participación entre el 45% y el 50%). No obstante. desde la perspectiva de las aspiraciones del gobierno. el cabildo abierto y la revocatoria del mandato. Mecanismos de democracia directa en Colombia. la consulta popular. para la primera pregunta.424 HUMBERTO DE LA CALLE En consecuencia. que incluye el referendo. el plebiscito. reagruparemos la prolija lista legislativa en sólo tres grupos: 1) Consulta popular. Las demás no alcanzaron la votación mínima para su validez. 10 Sentencia C-551 del 9 de julio de 2003.570 sufragantes de un total de inscritos de 14. Luego se expidió la Ley 134 de 1994 “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”. la complejidad y extensión del cuestionario. Los niveles de participación. el cual corresponde al 25% de los ciudadanos integrantes del censo electoral. la inactividad del clientelismo tradicional y.118. Los mecanismos previstos en dicha norma son el referendo. .

de acuerdo o de resolución local o a la abrogación de una de tales normas. El referendo es obligatorio cuando debe tener lugar si se da la hipótesis señalada en la norma. en armonía con lo anterior. Consulta popular El referendo es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. departamentales. si se toma en consideración la iniciativa. En consecuencia. el referendo puede referirse a un proyecto de ley. hay una doble clasificación con consecuencias jurídicas diversas. Hay dos formas de referendo: el referendo aprobatorio. también éste puede provenir de la iniciativa gubernamental. En consecuencia. Tal es el caso del referendo derogatorio de las reformas constitucionales referidas a los derechos fundamentales. al menos el 5% de los ciudadanos que integran el censo electoral. se refiere al referendo no constitucional. Una corresponde al referendo constitucional. El referendo puede tener lugar en la jurisdicción de cada uno de los territorios que configuran la división política. Ahora bien. existe el referendo de iniciativa ciudadana. a. En los demás casos es facultativo. . de ordenanza. dentro de los 6 meses siguientes a su promulgación. municipales y locales. a los procedimientos de participación popular o al Congreso. y otra. por su naturaleza material. con requisitos y funcionamiento diferentes. si así lo solicita. existen referendos nacionales. relacionado con la aprobación o abrogación de normas secundarias. Por su parte. Para la validez del referendo constitucional se requiere una participación superior a la cuarta parte de los ciudadanos inscritos y un voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes. distritales. cuyo propósito es permitir que el pueblo excluya del ordenamiento jurídico una norma existente. 3) La revocatoria del mandato. que busca dar nacimiento a una norma (una subespecie del cual es el referendo que se promueve para aprobar una iniciativa negada por el órgano de representación) y el referendo derogatorio (abrogatorio). En cuanto al referendo constitucional.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 425 2) La iniciativa popular.

La decisión del pueblo es obligatoria. amnistías e indultos y la preservación y el restablecimiento del orden público. en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. El Congreso. de ley o de normas de inferior categoría. modificarlo o negarlo. El plebiscito carece de efecto jurídico y se desenvuelve en el terreno de la política. relaciones internacionales. sino que se limita a presentar ante el órgano de representación popular. Revocatoria del mandato Un número de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario. con el apoyo del 5%. normas presupuestales. Sólo podrán solici- . podrán aprobarlo. No hay lugar a la iniciativa normativa cuando se trate de los siguientes asuntos: cuestiones de iniciativa exclusiva del gobierno. los gobernadores o los alcaldes. c) Cabildo abierto. Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el presidente de la República. o de las juntas administradoras locales. Pero si es negado. b) Consulta popular. con la firma cuando menos del 10% de los ciudadanos inscritos. Según el caso. b. de modo que el plebiscito termina siendo un voto sobre el presidente. mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo. de los ciudadanos inscritos. un proyecto de reforma constitucional. los promotores pueden solicitar. Por medio de ella se le pide al cuerpo electoral que conteste una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia en la nación o en alguno de los territorios subnacionales.426 HUMBERTO DE LA CALLE a) Plebiscito. Iniciativa popular En este caso no es el pueblo el que decide. o los demás cuerpos colegiados. a lo menos. fiscales o tributarias. que se convoque un referendo para que el cuerpo electoral tome una decisión final. c. la pregunta la somete a la consideración ciudadana el presidente. Es la reunión pública de los concejos distritales o municipales. podrá solicitar la revocatoria del mandato de un gobernador o alcalde. Hay una tendencia a la personalización.

debería ser materia de nueva valoración.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 427 tar la revocatoria quienes participaron en la votación en la que se eligió al funcionario correspondiente. se convocará a elecciones para escoger al sucesor dentro de los 30 días siguientes. 4. pese a los mencionados reveses. existe todavía cierto recelo en los partidos y el Congreso sobre estos mecanismos. Democratización interna Las características principales del esquema de partidos incorporado a la Constitución de 1991 son éstas: . aunque se justifica por razón del conflicto interno y por el temor de que grupos armados usen indebidamente la democracia participativa. contado a partir del momento de la posesión. Los métodos de información a la ciudadanía no están suficientemente desarrollados. Balance. aunque las consultas municipales han tenido éxito relativo. La lista de materias excluidas. La revocatoria del mandato procederá si ha transcurrido no menos de un año. verificación por dactiloscopistas y grafólogos. En general. Se considera que los requisitos dispuestos por la ley para validar la iniciativa ciudadana (número y examen de las firmas. siempre que el número de sufragios no sea menor al 60% de la votación con la que se eligió al mandatario. aunque todavía éste es incipiente. REFORMA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS 1. Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde. se estima que el desarrollo de los mecanismos de participación todavía está en veremos. No obstante. hay síntomas de un mayor deseo de participación en la sociedad colombiana. No existe revocatoria del mandato de presidente o congresistas. procedimientos ante el órgano electoral) son demasiado dispendiosos. La Ley 741 de 2002 estableció una participación del 55% y una votación de la mitad más uno cuando la razón de la revocatoria es el incumplimiento del programa registrado. La puesta en práctica de los mismos es una asignatura pendiente. Se considerará revocado el mandato si se aprueba con un resultado no inferior al 60% de los votantes. ¿Ha tenido éxito en Colombia la democracia directa? Las tentativas de convocatoria de referendos han fracasado. IV. En fin.

9) El Estado colabora con la realización de consultas internas para escoger candidatos y con la elección democrática de directivos. dada la mencionada restricción . movimientos. 7) Los partidos y movimientos con personería tienen derecho a utilizar los medios de comunicación del Estado para difundir sus ideas y hacer propaganda. al menos en el plano institucional. una ligera mayoría dispuso que la ley no puede establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos. En muchos aspectos se asimilaron a los partidos. Esta colaboración era instrumental y. 4) Los partidos y movimientos pueden presentar candidaturas sin requisito adicional alguno. aunque relativamente clara en la teoría (los partidos son organizaciones permanentes. Como se explicó. 5) En votación estrecha en la Constituyente. Quedó paralizado hasta 2003 todo el proceso de democratización interna. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos gozan de igual derecho. 3) El Consejo Nacional Electoral reconoce personería jurídica a los partidos y movimientos que obtengan 50. todos los protagonistas (partidos. los demás partidos y movimientos y los candidatos presidenciales gozan del mismo derecho. 8) No existían normas que impidiesen el transfuguismo y la doble militancia. 2) También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a actuar en la vida política.000 votos o firmas de apoyo. garantizando la seriedad de las inscripciones. El papel del Estado se limitaba a regular la democracia interpartidaria. 6) Como se verá. La diferencia entre partidos y movimientos. el régimen de postulación es libérrimo. En la práctica. cada partido o movimiento presentaba candidaturas múltiples.428 HUMBERTO DE LA CALLE 1) Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar. los movimientos obedecen a determinadas coyunturas) en la práctica se comportan de manera sustancialmente igual. organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos y la libertad de afiliarse o retirarse de ellos. grupos significativos y —en la práctica. Pero aunque con limitaciones. aunque no en la ley— hasta los candidatos) reciben financiación estatal.

todavía es difícil precisar los contornos concretos de esta obligación. f) Se estableció la obligación de presentar candidaturas y listas únicas. b) Se aplican las normas de financiación estatal y acceso a los medios a las consultas internas de los partidos. en cuanto a la verdadera dimensión del apoyo. todavía se requieren precisiones al respecto. en concurrencia con las elecciones del Congreso. antes restringida a los medios de propiedad estatal. Como se dijo. aunque se observa una creciente tendencia a que este principio sea efectivo. que podrán llegar a la expulsión y la pérdida del derecho al voto. no tenía verdadera incidencia en la vida interior de los partidos. En la práctica. Un balance de la situación mostraría que aunque la nueva legislación dispone con carácter obligatorio la utilización de métodos democráticos para la elección de directivos. El Partido . se prevé que el apoyo a los procesos de consulta para escoger candidaturas podría ampliar la utilización de este mecanismo. el Liberal ha venido usando desde antes el sistema de consulta para escoger candidato presidencial. En cuanto a los partidos. c) Se aumenta al 2% de los votos el requisito para obtener personería. Las principales modificaciones que se desprenden del Acto Legislativo 1 de 2003 son: a) Los partidos y movimientos se organizarán democráticamente. Ahora se ha abierto la posibilidad de financiación estatal y uso de los medios. Desapareció la restricción constitucional en este punto. Allí mismo se establecerán sanciones graduales. en los estatutos se regularán los asuntos de conciencia respecto de los cuales el voto será libre. Asimismo. No obstante.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 429 constitucional. entendiendo por tal la costumbre acentuada de votar en el Congreso sin consideración a la posición del partido. e) Se amplía la utilización de los medios. esta norma todavía requiere desarrollos reales. Antes. d) Los partidos votarán en bancada en las corporaciones públicas. g) Se prohíbe a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento. la cual hasta ahora se ha quedado escrita. Se limita el transfuguismo. el apoyo del Estado se limitaba a elementos logísticos.

por fin. y de manera indirecta a través del otorgamiento de facilidades y garantías de diversa índole. se ha previsto tanto la financiación por parte del Estado de las actividades permanentes de los partidos. El financiamiento público de las campañas se realiza de manera directa mediante la reposición parcial y posterior de los gastos de las mismas. . publicidad y régimen de sanciones. hay que distinguir el esquema que arranca en 1991 y las modificaciones dispuestas en 2003 y 2004. A. en parte público y en parte de origen privado. en las pasadas elecciones el Polo Democrático Independiente (de izquierda) utilizó también la consulta popular. como en los demás temas. Actividades objeto del financiamiento a) Financiamiento público directo 1) Financiación de actividades ordinarias de los partidos. Financiamiento de partidos y campañas En éste. calculadas en proporción al número de votantes. el cual se alimenta anualmente con partidas directas del presupuesto nacional. sí constituye un mecanismo de consulta selectiva a las bases partidarias y. 2. La normatividad de 1991 Se presenta enseguida una descripción general de las normas que regulaban la materia antes de 2003. Respecto del primero. Se creó el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales. como de las campañas. La financiación privada está sometida a controles. b. Tipo de sistema de financiamiento La legislación colombiana establece un sistema mixto de financiamiento. a. límites.430 HUMBERTO DE LA CALLE Conservador ha implantado un mecanismo de convención ampliada que si bien no implica una votación abierta.

El 30% para contribuir a las actividades que realicen los partidos y movimientos para el cumplimiento de sus fines y el logro de sus propósitos. movimientos y candidatos a los medios de comunicación. en Colombia hay un esquema de financiación mixta (público-privado) con reposición parcial y posterior de los gastos de las campañas. el Consejo Nacional Electoral reglamenta la forma de distribución de este porcentaje de manera que consulte el número de votos obtenidos en la última elección de representantes a la Cámara. El 50% se distribuye en proporción al número de escaños obtenidos en la última elección de Congreso o de asambleas departamentales. Financiamiento público indirecto 1) Espacios gratuitos en radio y televisión. También se hace a los grupos o movimientos sociales. la libertad de acceso de los partidos. que éste señale.REFORMA ELECTORAL EN COLOMBIA 431 Son beneficiarios de dichas sumas los partidos y movimientos con personería jurídica o con representación en el Congreso. Se establece. Estas dos sumas son de libre destinación e inversión en actividades propias de los partidos o movimientos.11 2) Financiación de campañas. La entrega de los valores correspondientes puede hacerse a través de los partidos o movimientos. Como se dijo. como principio general. aun si carecen de aquélla. natural o jurídica. 11 . se distingue entre divulgación política y propaganda electoral. en cuyo evento el aporte le será entregado al candidato o a la persona. Anualmente. Los criterios para la distribución de dicha suma son los siguientes: El 10% se divide por partes iguales entre todos los partidos y movimientos políticos con derecho a financiación. salvo que se trate de candidatos independientes o respaldados por movimientos sin personería jurídica. según el caso. La primera es aquella que realizan los partidos y Los vacíos que deja el texto son producto de la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes. El 10% restante no tiene asignación específica. b. En desarrollo de este principio. o de sus organizaciones adscritas (tales como fundaciones constituidas para tal fin).

En cambio. tiene el propósito explícito de obtener respaldo electoral. dos canales operados por particulares. por petición conjunta de ellos.13 En cuanto a la elección de Congreso. En caso de segunda vuelta. Las regulaciones sobre espacios políticos se aplican a todos los canales. mediante la transmisión de programas institucionales de divulgación política. Este tipo de divulgación no está dirigido a obtener apoyo electoral de manera directa. realizada por partidos. 13 Se requiere la firma de 50. y por las personas que los apoyen.000 ciudadanos. En el caso de los medios de comunicación social del Estado. La divulgación política podrá difundirse en cualquier tiempo. así definida. programas y realizaciones. pero en cuanto a su explotación coexisten dos canales operados por el Estado a través de concesiones por franjas. movimientos y candidatos tienen acceso a los medios de comunicación. con el fin de difundir y promover sus principios. dentro de los treinta días anteriores a la elección presidencial para que los candidatos expongan sus tesis y programas. la propaganda electoral. De igual modo. Se examinan enseguida las diversas formas como los partidos. por movimientos sociales o por grupos significativos de ciudadanos. . los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen acceso gratuito de la siguiente manera: En forma permanente. La propaganda electoral. así como expresar su postura política frente a los temas de interés nacional. movimientos y candidatos. tendrán derecho a celebrar dos debates de sesenta minutos cada uno. un canal público operado directamente por el Estado y varios canales regionales y locales con o sin ánimo de lucro. los partidos y movimientos con personerí