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EL SISTEMA DE CIUDADES EN COLOMBIA

CAROLINA BARCO

Producto 4
DOCUMENTO FINAL

Contrato DNP 405 - 2012


Diciembre 31 de 2012

1
Contenido
1. PRESENTACIÓN....................................................................................................................... 4
2. ANTECEDENTES ...................................................................................................................... 6
2.1. POR QUÉ PENSAR EL SISTEMA DE CIUDADES EN COLOMBIA? ...................................... 6
2.2. URBANIZACIÓN Y DESARROLLO: ¿QUÉ IMPIDE APROVECHAR LOS BENEFICIOS DE LA
URBANIZACIÓN EN COLOMBIA? ................................................................................................ 9
2.3. ANTECEDENTES: POLÍTICAS NACIONALES SOBRE EL TERRITORIO: 1960-2010 ............ 12
2.3.1. 1960/1980: Desconcentración del desarrollo industrial. ................................. 12
2.3.2. 1980 – 2000: La descentralización ................................................................... 14
2.3.3. 2000 – 2010: La emergencia de nuevos objetivos para el desarrollo urbano y
territorial: competitividad, sostenibilidad, equidad. ........................................................... 15
2.4. LA CONSOLIDACIÓN DE UNA NUEVA APROXIMACIÓN AL DESARROLLO TERRITORIAL18
2.4.1. Seguridad y desarrollo económico ................................................................... 18
2.4.2. Cambios en el crecimiento y condiciones de la población urbana .................. 19
2.4.3. Nuevas bases de planeación y gestión territorial y urbana ............................. 20
2.4.4. Enfoque territorial en el Plan Nacional de Desarrollo ..................................... 21
2.4.5. Transformación positiva de algunas ciudades ................................................. 22
2.5. OBJETIVOS DE LA MISIÓN ............................................................................................ 23
2.6. MARCO CONCEPTUAL DE LA MISIÓN ........................................................................... 24
2.6.1. Paradigmas en Sistemas Urbanos. ................................................................... 25
2.6.2. Modelo de Equilibrio Urbano ........................................................................... 28
2.7. ORGANIZACIÓN, ESTUDIOS Y TALLERES REGIONALES ................................................. 31
PRESENTACION .............................................................................................................. 31
2.7.1. Productos de la Misión ..................................................................................... 35
3. DIAGNOSTICO Y PROPUESTAS PRELIMINARES PARA EL SISTEMA DE CIUDADES ................ 37
3.1. DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE CIUDADES...................................................................... 37
3.1.1. Aglomeraciones en Colombia........................................................................... 38
3.1.2. Resultados del ejercicio de aglomeraciones .................................................... 39
3.1.3. Otras ciudades según otros criterios funcionales ........................................... 41
3.2. DIAGNOSTICOS Y PROPUESTAS TEMATICOS ................................................................ 45
3.2.1. Demografía ....................................................................................................... 45
3.2.2. Conectividad ..................................................................................................... 55
3.2.3. Eficiencia en la provisión de servicios sociales: Capacidad de Pago ................ 75
3.2.4. Sostenibilidad ambiental, cambio climático y gestión del riesgo de desastres 82

2
3.2.5. Las ciudades colombianas y sus atractivos .................................................... 104
3.2.6. Oferta laboral ................................................................................................. 111
3.2.7. Relación Campo/Ciudad ................................................................................. 120
3.3. INSTITUCIONAL........................................................................................................... 139
3.3.1. Marco Institucional - Buen Gobierno ............................................................. 139
3.3.2. Buenas prácticas que llevaron a la disminución de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades de Barranquilla, Medellín y
Bucaramanga...................................................................................................................... 149
3.4. VISIONES REGIONALES DEL DESARROLLO .................................................................. 171
4. PLAN DE ACCIÓN - TEMAS ESTRATÉGICOS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DE
CIUDADES ................................................................................................................................... 177
4.1. Temas estratégicos..................................................................................................... 177
Tema estratégico 1: Nueva estructura del sistema de ciudades y nuevas formas de
organización del territorio ................................................................................................. 177
Tema estratégico 2: Nuevas dinámicas de desarrollo del Sistema de Ciudades. ........ 179
Tema estratégico 3: Renovado papel de la Nación en el desarrollo de las ciudades y
las regiones......................................................................................................................... 182
Tema estratégico 4: Necesidad de consolidar administraciones locales eficientes y una
gestión regional / “supramunicipal” con nuevos instrumentos de planeación, gestión y
financiación. ....................................................................................................................... 184
Tema estratégico 5: Desarrollo de Infraestructura vial ferroviaria y fluvial nacional e
interurbana ........................................................................................................................ 187
Tema estratégico 6: Mejorar la eficiencia de los gobiernos urbanos para impulsar
mayor equidad y la productividad en las ciudades y aglomeraciones urbanas. ............... 190
Tema estratégico 7. Altos requerimientos de inversión para mejorar la productividad,
el funcionamiento y los atractivos (amenities) de las ciudades. ....................................... 192
Tema estratégico 8: Desarrollo territorial con visión urbana, rural y ambiental ........ 194
4.2. Temas estratégicos y Plan de Acción ......................................................................... 197

3
1. PRESENTACIÓN

El documento que se presenta a continuación corresponde al producto número 4 definido


en Contrato de Prestación de Servicios Profesionales y Apoyo a la Gestión DNP-405-2012. El
producto se define como “ un documento final que recoja el análisis general, describa los
objetivos de largo plazo de la política y defina el plan de acción a seguir para formular la política
que consolide el sistema de ciudades de Colombia (Metodología SISCONPES)”. El documento
debe ser entregado al finalizar el plazo de ejecución del contrato

Este documento recoge y resumen el trabajo desarrollado individualmente por la


Coordinación y equipo base, todos los integrantes de la Misión y las conclusiones y
recomendaciones de las reuniones mensuales de trabajo en grupo. La Coordinación programo
estas reuniones mensuales con el fin de avanzar en el análisis integral y territorial de los temas
principales para el fortalecimiento del sistema de ciudades de Colombia. Hubo aportes de los
participantes de la sociedad civil, sector público , privado y académico en los 10 talleres
regionales que se llevaron a cabo en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla,
Bucaramanga, Valledupar, Cúcuta, Pereira, Ibagué y Pasto. Estos talleres permitieron recoger
las precisiones y las visiones de las regiones con respecto al trabajo adelantado por la Misión.
También fueron muy útiles los comentarios de los expertos nacionales e internacionales que
participaron en el taller de trabajo a principios del mes de diciembre con el fin de fortalecer la
reflexión sobre estos temas.

Adicionalmente es un trabajo en el que participaron de una manera muy significativa los


dos expertos del equipo de coordinación: José Salazar Ferro, urbanista, quien aportó de
manera muy significativa en la estructuración y desarrollo del informe; y, Rafael Cubillos,
economista, quien desarrolló el aspecto relacionado con la definición del sistema de ciudades y
el análisis del comportamiento y de los principales instrumentos de financiación de las
ciudades, así como de las necesidades de financiación futura. Agradezco a todos su inmensa
colaboración y apoyo.

El documento está organizado en tres partes principales:

- La primera sección explica el contexto de la Misión y su mandato en el Plan Nacional


de Desarrollo. La Misión encuentra, además, un momento muy propicio para la
redefinición del papel de la Nación en el ámbito del ordenamiento del sistema de
ciudades con la aprobación de la LOOT y la nueva Ley de Regalías. La Misión contó
con los insumos del estudio del Banco Mundial, “Colombia Urbanization
Review”(2012) y la orientación del DNP y en particular de las Directivas y de la
Dirección de Desarrollo Urbano del DNP, quien ejerció la Secretaría Técnica.

- La segunda sección recoge los elementos principales de los diagnóstico y de las


propuestas de los análisis sectoriales de los expertos a decir:
o Proyecciones demográficas al 2035 y 2050 que permitió conocer las tendencias
actuales de crecimiento de la población urbana (tasas de crecimiento, tamaño

4
de los hogares, demanda de vivienda) en las regiones del país elaborado por
Álvaro Pachón y Asociados.
o Conectividad interregional y acceso a mercados, que analizó los impactos de
los TLC sobre los flujos internos en el territorio y las necesidades de
infraestructura para conectar al Sistema de Ciudades elaborado por Pablo
Roda.
o Mercado laboral que versó sobre la movilidad del mercado laboral, las
estimaciones de oferta y demanda laboral y la caracterización del mercado
laboral (tamaño de la ciudad y salarios) elaborado por Jaime Tenjo.
o Atractivos de las ciudades y bienes públicos que realizó un análisis de
incidencia de los «amenities» o elementos atractivos en la calidad de vida de
las ciudades colombianas elaborado por Adolfo Meisel/ Banco de la República.
o Efectividad en la provisión de bienes sociales, que elaboró un análisis de
capacidad de la pago de los hogares (educación, salud, transporte & SPD) en las
principales ciudades del país elaborado por Manuel Ramírez.
o Sostenibilidad ambiental del Sistema de Ciudades, que hizo un análisis de los
factores relacionados con medio ambiente, cambio climático y gestión del
riesgo que inciden positiva o negativamente en la consolidación del sistema de
ciudades elaborado por Carlos Costa.
o Relación entre el Sistema de Ciudades con el entorno rural que trató temas
como la seguridad alimentaria, los servicios de las ciudades al sector rural y, en
general la relación ciudad/campo (seguridad alimentaria) elaborado por Arturo
García.
o Análisis de Buenas prácticas en 3 ciudades del país, que identificó las razones y
factores que generaron o desencadenaron cambios cualitativos que mejoraron
la calidad de vida en ciudades elaborado por Martha Pinto de Hart.
o Buen Gobierno y coordinación regional que identificó las formas de asociación
eficientes entre las entidades territoriales de acuerdo con la experiencia y con
las características propias de los gobiernos locales en el país, así como las
formas de gobierno adecuadas para las aglomeraciones supramunicipales, las
instancias que permitan relacionar las políticas nacionales en los territorios
específicos, principalmente a nivel regional elaborado por Liliana Bonilla

- La tercera sección busca identificar los temas que surgen como estratégicos para una
política de fortalecimiento del sistema de ciudades y se propone un plan de acción.
Se identifican ocho temas para los cuales se resumen las conclusiones y propuestas
principales identificados por la Misión. Estas son propuestas basadas en loas primeras
conclusiones que habrá que ajustar y complementar con los resultados definitivos,
los estudios que se encuentran en curso y los estudios que se propone se amplíen e
incorporen a las definiciones finales. Se concluye con una propuesta de pasos a seguir
en la definición y puesta en marcha de la política.

5
2. ANTECEDENTES

2.1. POR QUÉ PENSAR EL SISTEMA DE CIUDADES EN COLOMBIA?


Las ciudades han sido y serán aún más en el futuro motor del crecimiento del país. El 85%
del Producto Interno Bruto (PIB) nacional se genera en las ciudades. Las 7 ciudades más
grandes son responsables de cerca del 50% del PIB nacional, mientras las siguientes 49
producen el 25%. Según el Departamento Nacional de Estadística (DANE), 34 millones 388 mil
colombianos viven en las cabeceras de 1,101 municipios, un 76,5% de la población total.
Las proyecciones de la Misión indican que para el 2035 la población urbana aumentará en
14 millones de personas y para el 2050 en más de 4 millones, de manera que el país tendrá un
83 y un 86% de población urbana respectivamente. En estos mismo períodos, las ciudades
mayores de 100.000 habitantes subirán de 41 (2010) a 64 (2035) y 69 (2050), mientras que las
mayores a 1’000.000 de habitantes pasarán de 4 a 5 y a 7, respectivamente.

Tabla 1: Colombia: población 2010, 2035 y 2050


2010 2035 2050
Población nacional (miles) 45.510 57.532 61.194
Población urbana (miles) 34.748 48.019 52.688
% urbano 76% 83% 86%
No. ciudades mayores a 100.000 habitantes
(cabeceras) 41 64 69
No. ciudades mayores a 1 millón 4 5 7
Fuente: Proyecciones de APA (2012).

Comparado con los datos del censo de 1951, la población urbana será casi 12 veces la
medición censal mientras que la población en resto sería apenas un veinticinco por ciento
mayor que la de 1951. Las proyecciones demográficas muestran también una reducción de 1,1
millones en la población rural.
Grafico 2: Colombia 1951 – 2050: porcentaje urbano
100,00

80,00

60,00

40,00

20,00

0,00
1900 1950 2000 2050 2100

Fuente: Proyecciones de APA ( 2012).

6
El gráfico 2 muestra un período de mayor crecimiento en el porcentaje urbano seguido de
un período de crecimiento más lento. Este descenso en las tasas de crecimiento de la población
urbana muestra un proceso de consolidación de la red de ciudades.
En comparación con otros países de América Latina, el sistema urbano de Colombia goza de
una distribución relativamente equilibrada de la actividad económica en sus principales
ciudades; la participación de Bogotá en el PIB del país es sólo 2,5 veces más grande que la de la
segunda ciudad: Medellín. En suma, la producción económica de Colombia y la población está
relativamente desconcentrada en comparación con países como Perú, Argentina o Chile1.
En sintonía con importantes estudios económicos y sociales realizados en los últimos 30
años que han demostrado que a mayor concentración, densidad y proximidad urbana, menor
es el nivel de pobreza, las estadísticas en Colombia muestran con certeza que el crecimiento de
las ciudades ha ido acompañado de mejores condiciones de vida en las propias ciudades y en
sus zonas de influencia.
El gráfico 3 muestra que mientras en 1964 solo el 50% de los habitantes de las grandes
ciudades tenía acceso a la los servicios básicos (electricidad, agua y saneamiento) hoy casi el
100% de los habitantes urbanos lo tienen. Las ciudades menores con coberturas de 40% en
electricidad y 20% en saneamiento en los años 60s, también lograron aumentar sus coberturas
por encima del 90% en ese período.

Grafico 3: Porcentaje de ciudades con acceso a electricidad, agua y saneamiento

Fuente. The World Bank (2011). Medido con un promedio de los 3 servicios básicos con base en los Censos
Nacionales.

Algo similar podría decirse de la cobertura en educación y salud. Las necesidades básicas
insatisfechas de la población han disminuido en forma continua y han sido atendidas con mayor
eficiencia en las zonas urbanas. Los gráficos 5 y 6 muestran que la pobreza (medida por el

1
“En Argentina y Chile el PIB se concentra en ciudades específicas. La economía de Buenos Aires constituye el
46% del PIB nacional, lo que es más de cinco veces mayor que Rosario, la segunda ciudad más grande de Argentina.
La economía de Santiago es el 31% del PIB nacional, más de cinco veces la economía de la segunda ciudad más
grande: Concepción. Los patrones de concentración de Colombia son más similares a los observados en México y
Brasil. Participación de México en la Ciudad del PIB nacional es de 3,1 veces mayor que el de Monterrey y la São
Paulo es 2,3 veces mayor que la de Río de Janeiro” Banco Mundial (2011).

7
Índice de Pobreza Multidimensional - IPM2) es menor en las zonas donde la población vive en
zonas urbanas3, con excepción de las ciudades de la Costa Atlántica, donde aún prevalecen
índices altos de pobreza. De manera que el acceso a servicios en las zonas rurales se
incrementa a medida que se incrementa el nivel de urbanización. Así mismo, los niveles de
pobreza en las zonas rurales disminuyen en tanto aumente los niveles de urbanización de
su casco urbano.
Gráfico 5: Zonas urbanas e Índice de Pobreza Multidimensional (IPM - municipal)

Fuente. The World Bank (2011).

Gráfico 6: Nivel de urbanización vs índice de Pobreza Multidimensional

Nivel de urbanización vs. IPM


I

Nivel de
Fuente. The World Bank (2011)

Estos elementos son muestra de que Colombia sigue la regla general que muestra una alta
correlación entre la urbanización y la pobreza. La urbanización debe dejar de pensarse como
un mal innecesario para ser concebida como un bien necesario; las condiciones que trae

2
IPM municipal: Educación + Niñez y Juventud + Trabajo + Salud + Vivienda y Servicios Públicos.
3
El área ocupada por las ciudades representa una mínima fracción, pues no sobrepasa el 0.03% del territorio.

8
consigo la urbanización pueden considerarse hoy como fundamentales para el progreso
humano, la productividad económica y la equidad social (Banco Mundial, 2009).

2.2. URBANIZACIÓN Y DESARROLLO: ¿QUÉ IMPIDE APROVECHAR LOS


BENEFICIOS DE LA URBANIZACIÓN EN COLOMBIA?
Son varias y muy diversas las barreras que han impedido un aprovechamiento más
intensivo de los beneficios de la urbanización en el País. Entre otros son destacables las
siguientes:
El transporte entre las grandes ciudades es limitado y los costos del transporte interno
son muy altos en relación con otros países y aun frente a la porción externa de los
viajes de mercancías de importación y exportación; “…la ubicación de las principales
ciudades de Colombia en la región andina y lejos de puertos contribuye a los elevados
costes de transporte. Esto hace que la conexión entre la competitividad industrial y el
transporte interregional sea especialmente fuerte en Colombia” (Banco Mundial, 2011).
La infraestructura de comunicaciones del país es deficiente para un sistema funcional.
El flujo de camiones se concentra hacia los puertos del país.
Falta de complementariedad entre ciudades y poca interrelación comercial. Las
ciudades mayores presentan economías similares entre sí, muy diversificadas y poco
especializadas, lo cual implica que las ciudades no forman un sistema de ciudades
funcional y complementario. Las ciudades de tamaño medio presentan economías más
especializadas, por la primacía de algún sector económico. En comparación con otros
países, puede afirmarse que, si bien existe una fuerte correlación entre la
especialización y tamaño de las ciudades, las ciudades colombianas tienen bajos índices
de especialización 4 . Estos patrones de especialización no presentan cambios
importantes en las últimas 3 décadas5. Parte de esta situación puede relacionarse con
los altos costos del transporte6.

4
Al construir índices Herfindahl (especialización) para el sistema de ciudades en Colombia, se muestra que las
ciudades intermedias colombianas son consideradas como especializadas, mientras que las cuatro ciudades mayores
son más diversificadas. La ciudad de Cúcuta parece constituir un caso especial, con un índice que indica una alta
especialización. Las más diversificadas son Cúcuta, Pasto y Bucaramanga y la menos Tunja, Montería y Apartadó.
5
“De hecho, no hay cambios sustanciales han sido observados en los patrones de especialización desde 1977”
(The World Bank, 2011). Las economías de las grandes ciudades reflejan la economía de Bogotá; las ciudades más
pequeñas son más especializados en la fabricación. El índice de simetría (que compara la participación de cada
sector en el valor añadido manufacturero total entre dos ciudades) indica que las grandes ciudades tienden a ser
muy similares, mientras que las ciudades más pequeñas tienen bases de fabricación más especializadas. Entre 1997 y
2008, la mayoría de las ciudades se habían vuelto menos similares a Bogotá. Esto indica la posibilidad de una mayor
especialización; la excepción a esta tendencia son las ciudades en las zonas cafeteras y las de Cundinamarca, que
atrajeron algunas de las empresas de Bogotá.
6
Esta falta de comercio interregional puede ser un factor que afecta las exportaciones, pues en lugar de
dedicarse a actividades económicas complementarias, las ciudades compiten entre sí. El análisis de la interacción
económica regional en siete subregiones de Colombia indica que la competencia entre los resultados de las ciudades
produce relaciones negativas entre las economías regionales. En consecuencia, el crecimiento de una subregión
conduce a una disminución de las cuotas de otras subregiones del comercio. En cuanto al comercio exterior, las
empresas exportadoras son impulsadas hacia la Costa Atlántica y hacia aglomeraciones más pequeñas, donde tienen
mejor acceso a las importaciones de insumos (The World Bank, 2011).

9
Gráfico 7. Participación en el valor agregado con relación a Bogotá

Fuente. The World Bank (2011)

Distancia económica en aumento. La brecha entre las grandes ciudades y Bogotá es


cada vez más grande. Así, por ejemplo, la participación (relativa a Bogotá) de Medellín
en el valor agregado ha caído 30% en los últimos 30 años, la de Cali un 15% y la de
Barranquilla un 8%. A su vez, los salarios relativos a Bogotá han caído en los últimos 25
años (7 ciudades); en los 70s, cuatro ciudades tenían salarios más altos que Bogotá, hoy
sólo Cali registra un 10% de diferencia. Todo esto indica que la primacía urbana de
Bogotá ha aumentado en los últimos años.

Gráfico 8. Índice de primacía urbana en Colombia 1951 - 2050

2,000

1,500

1,000

0,500

0,000
1950 1970 1990 2010 2030 2050

IP4 IP11

Fuente. APA ( 2012)

10
Gráfico 9. Comparación índice de primacía urbana en Colombia con varios países

Fuente. The World Bank (2011)

Baja coordinación institucional. El énfasis en la autonomía municipal ha impedido, con


alguna excepción7, un manejo adecuado de la planeación territorial y las relaciones
supramunicipales, situaciones características de las aglomeraciones urbanas que se han
formado en las últimas décadas8. La relación entre el gobierno nacional y las entidades
territoriales no ha podido recomponerse efectivamente desde el proceso de
descentralización; no hay relación efectiva entre las políticas nacionales de corte
sectorial y las políticas locales de corte territorial.
Los gobiernos regionales son muy débiles y la planeación de escala departamental
es casi inexistente. La planeación urbana tampoco ha logrado incorporar los temas y
problemas del desarrollo económico y social del país y establecer relaciones con las
metas del desarrollo nacional; su énfasis sigue siendo la regulación de las inversiones
privadas en el territorio a través de las normas urbanas.
Pobreza y problemas persistentes en las ciudades. Las ciudades colombianas han
sufrido históricamente de niveles de pobreza elevados, desigualdades profundas y
divisiones internas que contrasta con su desarrollo económico (Sánchez & España,
2010). Según UN HABITAT, las ciudades colombianas de Medellín, Bogotá y Cali
presentan una de las brechas económicas más agudas del mundo. Todas obtienen una
gran disparidad de ingresos en el coeficiente de GINI, por encima de 0,55 (ONU-
HABITAT, 2011). El acceso al empleo formal es muy limitado y los niveles de sub-

7
Los procesos de conurbación, conmutación, desplazamiento de actividades económicas, equipamientos y
residenciales hacia fuera, son evidentes y están abundantemente documentados. .
8
De las seis Áreas Metropolitanas existentes (alrededor de las ciudades de Medellín, Barranquilla, Bucaramanga
y Pereira creadas en los años 80, Cúcuta en 1991 y Valledupar en 2005) creadas mediante ordenanzas
departamentales, solo funciona la del Valle de Aburrá (Medellín). Además de esta inoperancia generalizada,
ciudades como Bogotá y Cali, no tienen ningún tipo de gobierno para el manejo del conjunto de las aglomeraciones
urbanas en las que se inscriben. La ley vigente de áreas metropolitanas, Ley 128 de 1994, no ha logrado ser
operativa y no ha permitido la creación de nuevas áreas metropolitanas

11
empleo y desempleo se han mantenido históricamente altos9. La movilidad social
también es baja.
Para muchos colombianos, los beneficios de la urbanización son muy limitados;
pueden acceder a servicios básicos pero no logran desarrollar plenamente su potencial
productivo durante su vida, entre otras por una deficiente calidad en la educación. El
déficit de vivienda sigue siendo muy elevado y los problemas de movilidad no
encuentran aún soluciones definitivas a pesar de las grandes inversiones realizadas.
Para aprovechar plenamente los beneficios de la urbanización, el país debe enfrentar los
problemas descritos y desarrollar un sistema que permita planear y evaluar el desempeño de
las ciudades, que permita ayudar a mejorar las relaciones entre el empleo, el acceso al suelo
servido y la producción orientando una mejora sustancial de las infraestructuras básicas,
especialmente de transporte. Una mejora en la conectividad, por ejemplo, en el contexto de un
sistema de ciudades, debe incrementar las oportunidades para la población más vulnerable y
expandir los beneficios de las ciudades al campo y viceversa.

2.3. ANTECEDENTES: POLÍTICAS NACIONALES SOBRE EL TERRITORIO: 1960-


2010
El Gobierno nacional ha buscado enfrentar la urbanización acelerada del país a través de
políticas muy diferentes, sin que se haya logrado una formulación completa que permitiera
aprovechar los beneficios de este proceso en los últimos 50 años.
Estas políticas parten de reconocer que es necesario actuar diferencialmente sobre la
diversidad del territorio nacional para cumplir los objetivos de desarrollo que el país se ha
propuesto.
Desde los años 60, la política nacional hacia las ciudades tuvo aproximaciones muy
diferentes que pueden sintetizarse en tres grandes períodos: la desconcentración del desarrollo
industrial, la descentralización y la emergencia de nuevos paradigmas para el desarrollo
urbano.

2.3.1. 1960/1980: Desconcentración del desarrollo industrial.


En los años 1960 a 1980, los sucesivos planes de desarrollo propusieron diferentes medidas
de política para lograr la industrialización de las ciudades intermedias y menores, concebida
como un instrumento adecuado para frenar la migración hacia las grandes ciudades y, al mismo
tiempo, crear desarrollos sostenibles territoriales. Fueron políticas que se formularon durante
el período de crecimiento más acelerado de la población urbana en el siglo XX, que había
iniciado la concentración de la población en las grandes ciudades, con gran consumo de suelo a
través de la multiplicación de desarrollos formales e informales en baja densidad,

9
En las economías urbanas hay un peso muy significativo de la informalidad, que puede alcanzar más del 65%,
siendo más aguda en los jóvenes (90,3% en el rango 15 a 19 años) y en los trabajadores sin formación (98%). La
informalidad alcanza el 51,3% en las 13 áreas metropolitanas en 2011, entre las cuales se destacan Cúcuta, con el
67,4%, Pasto con el 63,7% y montería con el 63%. Las menores son Manizales con el 41,6%, Bogotá con el 46,2% y
Medellín con el 47% (Tenjo, 2012).

12
desorganización interna de las actividades y gran precariedad en las infraestructuras y los
servicios.
Estas políticas estaban centradas en la política industrial y su redistribución
(desconcentración) en las regiones para lograr que el desarrollo económico (preferentemente
industrial) en las ciudades intermedias o en las alternas disminuyera las inmensas migraciones
hacia las ciudades principales. De manera que la dispersión de la industria tenía objetivos
estratégicos claramente definidos 10 ; a su vez, la intervención pública debería apoyar el
desarrollo de las industrias privadas y el Gobierno nacional debía actual como orientador del
desarrollo a través de la planeación.
Las propuestas de desarrollo regional partían de considerar que el bienestar global
aumentaba si se desplazaban las fuentes de empleo a las ciudades intermedias, de manera que
los beneficios económicos y mayores salarios en las grandes ciudades deberían compensar los
costos sociales consistentes en menor cohesión social, falta de identidad cultural, desarraigo y
daños ecológicos. En este sentido la política de desconcentración industrial (y el
fortalecimiento de la infraestructura de servicios públicos) en las ciudades intermedias
conllevaría mayor costo económico, con menor costo social.
Las políticas de industrialización fueron acompañadas generalmente de propuestas de
regionalización como un eslabón indispensable en el intento de formular políticas nacionales
con sentido o enfoque territorial, es decir, políticas que pudieran tener enfoques diferentes de
acuerdo con las condiciones económicas, sociales, culturales y territoriales de cada región. A su
vez los esquemas y propuestas de descentralización buscaban la integración física, económica y
sociopolítica del país a través de aumentar el nivel de vida regional; aumentar la competencia y
eficiencia regionales; mejorar la eficiencia de las inversiones públicas en el sector social;
modificar la estructura urbana y concentrar la acción del sector público y privado.
Son ejemplos de esta política los gobiernos de Lleras Restrepo -1966/70 (Programa de
fomento de las ciudades intermedias como polos de atracción y desarrollo)11, López Michelsen
1974/78 (Coordinación de las políticas sectoriales en el territorio, planes sectoriales y
multisectoriales) y Turbay 1978/82 (Plan nacional de Integración – PIN; descentralización
económica y la autonomía regional)
El gobierno Pastrana 1970/74 puede considerarse como un paréntesis en el desarrollo de
esta política de desconcentración industrial, pues bajo las teorías de Lauchlin Currie, el plan de
las Cuatro Estrategias estableció políticas que buscaban cambiar la orientación de las políticas
económicas por un enfoque en el cual la urbanización no significaba un problema, sino la
oportunidad de crear una fuente segura de empleo y la demanda real de productos a través de

10
Tradicionalmente “… los objetivos se centraban en la política industrial, reducción del desempleo crónico en
áreas deprimidas, distribución equilibrada de la actividad industrial y dispersión de industrias con objetivos
estratégicos y de defensa” (Boix, 2006).
11
Esta política incluyó como soporte un esquema de regionalización basado en la teoría de los polos de
desarrollo geográfico, elaborado en 1969 Este esquema retoma los avances desarrollados por el Modelo de
regionalización elaborado por Fornaguera y Guhl en el CID de Universidad Nacional en 1969, basado en la noción de
Epicentrismo regional (Fornaguera y Gulh, 1969). La regionalización de Fornaguera y Gulh consideró obsoleta la
decisión político administrativa del país, que podría ser “reemplazada” por las 6 grandes regiones definidas en el
estudio, que corresponden a los epicentros principales (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y
Manizales/Pereira); al interior de cada una se definieron comarcas (73 en total), cada una con un epicentro. El
instrumento principal del esquema es la noción de saldo migratorio, considerando el crecimiento demográfico en el
territorio como indicador de desarrollo y la urbanización como motor del desarrollo.

13
la construcción masiva de vivienda en las ciudades, donde sería posible atender mejor las
necesidades de la población (servicios organizados en forma más eficiente) y sustentar un
mayor desarrollo (movilización de los recursos ociosos disponibles y ponerlos a trabajar en
donde más se necesitaban). Fue una nueva forma de relacionar la política macroeconómica y la
política urbana12.
La política de desconcentración industrial en los años 60/80 no tuvo los resultados de
desarrollo regional esperados, pero sus realizaciones fueron importantes para el desarrollo
urbano posterior13.

2.3.2. 1980 – 2000: La descentralización


Durante la década de los años 80 se impuso en los países de América Latina un nuevo modelo
de organización institucional basado en la descentralización de funciones y recursos del Gobierno
central hacia las entidades territoriales. El diagnóstico indicaba que los planes anteriores para
corregir los desequilibrios regionales habían fracasado, puesto que las políticas macroeconómicas
sectoriales no tenían la capacidad de incluir los criterios espaciales necesarios para fomentar el
desarrollo equilibrado del país.
La puesta en marcha de esta política fue una respuesta institucional a la grave crisis
económica y política por la que atravesó el país en ese período. La descentralización implicó un
nuevo panorama para los municipios que habían estado sujetos a un gobierno central
excesivamente fuerte, que manejaba casi todos los recursos de inversión pública y tomaba
decisiones según los criterios de desarrollo establecidos en el plan nacional de desarrollo; pero,
a su vez, trajo consigo el decaimiento de las gobernaciones como nivel intermedio de la
estructura político administrativa del país. A su vez el Gobierno nacional abandonó los
instrumentos sobre los cuales se había basado las políticas hacia el territorio en la década

12
Esta base política fue incluida en el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana 1970-1974 - Las Cuatro
Estrategias - que tuvo como instrumento principal un nuevo esquema de financiación de la vivienda conocido como
UPAC (Unidad de poder adquisitivo constante para encauzar el ahorro privado hacia el financiamiento de dicha
estrategia), que fue determinante en la consideración de la construcción como el sector líder que debería impulsar el
desarrollo económico general. Para Currie la planeación del desarrollo urbano “no puede ser tratada separadamente
del problema del desarrollo” (CID – Universidad Nacional, 1969:9), que presupone la idea de "…acelerar el
crecimiento como condición del desarrollo…" (Currie, 1974: 22); un crecimiento sustentado en impulsar la
urbanización del país, especialmente en las grandes ciudades para concentrar la demanda adecuada para el
desarrollo de la industria de la construcción (sector líder) y la prestación de servicios, que incluyó como innovación
institucional la creación de un sistema de valor constante para financiar la vivienda (UPAC).
13
Entre las realizaciones de esta política de desconcentración industrial deben destacarse además del fomento
a la creación de importantes infraestructuras urbanas (como las zonas y parques industriales en ciudades
intermedias, las terminales de transporte o las centrales de abastos) el impulso a la creación de las empresas de
servicios públicos municipales, así como el impulso a la creación de las áreas metropolitanas y las asociaciones de
municipios, así como el intento (menos exitoso) de creación y puesta en marcha de las empresas de desarrollo
urbano, que buscaron coordinar las acciones de la Nación (representada en el ICT) y las ciudades para adelantar
grandes proyectos urbanos. Desde el punto de vista normativo, en estos años son destacables los esfuerzos para
una crear una legislación sobre el desarrollo urbano. Se presentaron cerca de 10 proyectos de ley referentes a la
vivienda para los sectores más pobres y al tema urbano en general, bajo la denominación de Reforma Urbana. Solo
uno de éstos se convirtió en ley: La Ley 81 de 1960 que propuso una reforma tributaria que creaba un impuesto de
acción urbana a los terrenos de engorde, un antecedente importante sobre el tema de plusvalías. En 1978 se
aprobó la Ley 61 de 1978, Ley orgánica de desarrollo urbano, que estaba más ligada a la etapa siguiente en al
proceso, al obligar a los municipios que tuvieran más de 20.000 habitantes a formular un Plan Integral de Desarrollo
(PID).

14
anterior, bajo la premisa de que el tema desarrollo urbano era un problema de las ciudades y que
los esfuerzos de la Nación debían concentrarse en otros temas económicos globales.
El gobierno de Betancur 1982/86 inició el proceso de descentralización (Traslado de
funciones importantes y recursos a los municipios por vía de las transferencias; creación de los
CORPES 14 ), que fue seguido por el gobierno Barco 1986/90, que buscó combinar
desconcentración del desarrollo y descentralización administrativa (Política de Desarrollo
Territorial y programa de ciudades alternas que planteó la articulación de la descentralización a
través de un modelo urbano–regional15).
Si bien los gobiernos de las décadas de 1990 y 2000 continuaron esta política de
descentralización, a la cual se fueron adicionando sin mayor complementariedad los nuevos
paradigmas del desarrollo adoptados por la agenda internacional: competitividad,
sostenibilidad, equidad, como se muestra en el apartado siguiente.

2.3.3. 2000 – 2010: La emergencia de nuevos objetivos para el desarrollo


urbano y territorial: competitividad, sostenibilidad, equidad.
La introducción de nuevas nociones que deben “guiar” el desarrollo urbano según la
agenda internacional, se dio principalmente en los años 90s. En Colombia estas nociones
surgieron paralelamente al desarrollo de una nueva Constitución, adoptada en 1991.
La noción de sostenibilidad surgió en la Cumbre de Río en 1.992 (Earth Summit) y se define
como el desarrollo que satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer las suyas, fue precisada y complementada en
documentos y reuniones posteriores y, en particular de la llamada Agenda 2116. Este objetivo se
concreta en políticas específicas de planeación urbana: la ocupación intensa y racional del
territorio (ciudad compacta y limitada en su expansión – conservación de espacios agrícolas

14
Se crearon 5 CORPES para las 5 regiones en las cuales fue dividido el país (Costa Atlántica, Occidente, Centro
Oriente, Orinoquía y Amazonía) sustentados en un nuevo ejercicio de regionalización. Cada CORPES manejó un
Fondo de Inversión Regional, que los convirtió en entidades de planeación y ejecución, lo cual les permitió adquirir
peso importante en el desarrollo regional. Si bien el funcionamiento global de los CORPES fue muy irregular hasta su
desaparición ordenada en 1.994, no debe desconocerse que constituyeron una experiencia de trabajo regional
concertado entre los entes territoriales y la nación que debe tenerse en cuenta hacia el futuro. En el nivel nacional se
creó el Viceministerio de Vivienda Desarrollo Urbano y Agua Potable, como paso significativo en el fortalecimiento del
soporte institucional del Estado nacional en el tema del desarrollo urbano y territorial. El Viceministerio vino a llenar un
enorme vacío que se había venido creando por el debilitamiento del pequeño componente urbano y territorial
existente en el DNP y en el Ministerio de Desarrollo Económico. El trabajo de estas dos dependencias se había
concentrado en los temas de manejo del UPAC (DNP) y del ICT (MDE), despreocupándose de los demás aspectos del
desarrollo urbano y territorial, que habían quedado sin espacio institucional de concertación entre las entidades
territoriales y la nación; los temas sectoriales eran tratados con las diferentes entidades responsables y los temas
financieros con otras dependencias. El Viceministerio se creó para llenar estos vacíos y convertirse en el espacio
institucional de coordinación territorial de las políticas y programas sectoriales (vivienda, agua potable, espacio
público, etc.), incluyendo la coordinación entre los diferentes niveles territoriales.
15
El programa se propuso reordenar y hacer más eficiente el sistema urbano-regional, contribuir al fortalecimiento
del aparato productivo en sus regiones de influencia y posibilitar una distribución menos desigual y concentrada de la
producción, el capital y la población. Se planteó que las ciudades pudieran aprovechar las ventajas comparativas,
promover una integración vertical de sus productos y disminuir el ritmo de migración hacia las grandes ciudades. Una
política que desarrolló y complementó los principios de las políticas de los 60s.
16
La Agenda 21 es considerado como el Plan Global de Acción concebido para poner en marcha la visión
comprensiva de futuro del desarrollo sostenible de la Cumbre de la Tierra en Río en 1.992.

15
colindantes); la rehabilitación o construcción funcional, que permite a los ciudadanos acceder a
los bienes y servicios urbanos con facilidad y en corto tiempo; la prioridad al transporte público
sobre el uso del automóvil privado para minimizar el volumen y la toxicidad de los residuos,
entre otros.
A esta meta se debe agregar, especialmente para las ciudades de los países en desarrollo,
la Agenda Hábitat, emanada de la Conferencia de Estambul en 1.996 (Hábitat II Conference)17 y
refrendada en la Cumbre del Milenio, que exige combinar la meta de un desarrollo sostenible,
con la acción local de corto y mediano plazos para lograr desarrollos que faciliten la lucha
contra la pobreza y las desigualdades que afectan el conjunto de la vida de las comunidades de
muchas ciudades18. Estos principios pueden incluirse en la noción de equidad, según la cual…”el
nivel de compromiso de una sociedad en el cumplimiento de los derechos humanos se aprecia
en la satisfacción de las necesidades básicas de la población, en el acceso a oportunidades y en
el sustento de la participación de todos en la toma de decisiones colectivas” (Fernández, 2006;
31).
A estos dos paradigmas debe agregarse la competitividad de las ciudades, que desde la
óptica de la economía, implica construir un territorio urbano productivo capaz de competir en
el mundo de la economía globalizada. Se trata de lograr que las ciudades realicen esfuerzos
para desarrollar las capacidades productivas locales y para mejorar calidad del entorno en el
cual operan los agentes económicos. La exigencia de competitividad vino como correlato de la
globalización de la economía, que erigió a la ciudad como un nodo importante del proceso y
planteó que la productividad no debía ser solo de los países, pues el “debilitamiento” de las
fronteras había producido la competencia entre ciudades.
Estos tres objetivos no son fácilmente compatibles, especialmente si se consideran las
ciudades de los países en desarrollo. Las ciudades del mundo desarrollado han podido adaptar
las estructuras urbanas a las exigencias de la globalización, a la vez que han ido apuntalando un
desarrollo urbano sostenible, pues lograron aprovechar la expansión inusitada del comercio
internacional para vincularse a los procesos más dinámicos de desarrollo, emprendiendo la
realización de grandes operaciones urbanas para cualificar los tejidos y crear nuevos espacios
de inversión dentro de una estrategia de consolidar una plataforma competitiva, que refuerza
su capacidad de atraer inversiones y competir con sus productos en el mundo.
Pero ésta no ha sido una tarea fácil para las ciudades de los países en desarrollo que,
paralelamente a las exigencias de la globalización y sostenibilidad, deben atender con urgencia
las acciones de lucha contra pobreza y las desigualdades.
En Colombia, además de nuevos paradigmas para el desarrollo urbano, los años 90 trajeron
grandes cambios en el sustento legal y operativo de la planeación del desarrollo urbano y los
elementos que sobre ésta confluyen. La adopción de un nueva Constitución en 1991, además de
profundizar el proceso de descentralización, introdujo principios sobre la función pública y
ecológica de la propiedad, que fundamentaron una nueva forma de intervención de la

17
UNCHS. (1997). The Istanbul Declaration an d the Habitat Agenda, Habitat, Nairobi.
18
Para un análisis más completo de los desafíos urbanos ver: THE WORLD BANK. (2000). “Cities in transition:
World Bank Urban and Local Government Strategy”, The World Bank Infrastructure Group Urban Development.
Washington, D.C., 2.000.

16
administración pública en el desarrollo urbano y de participación de los municipios en las
plusvalías generadas19.
A la vez, la Constitución adoptó la Planeación como instrumento en todos los niveles del
Estado, creó la Comisión de Ordenamiento Territorial como instancia institucional para
elaborar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que, por encargo directo de la
Constitución, debería reglar las competencias y funciones de las diferentes entidades y niveles
territoriales (que pasaron de las 4 tradicionales – Nación – Departamento – Áreas
Metropolitanas - Municipio a 7 niveles, al agregar regiones, provincias y territorios indígenas)
20.

El Gobierno Gaviria 1990/94 desarrolló la Constitución que profundizó la descentralización


(Establecimiento del Sistema Nacional Ambiental –SINA y el Sistema Nacional de Planeación21);
el Gobierno Samper 1994/98 retomó las políticas sectoriales activas dirigidas a mejorar las
condiciones de competitividad (Política social con énfasis en la generación de empleo;
Competitividad internacional y Desarrollo sostenible22) y adoptó Ciudades y Ciudadanía - La
Política Urbana del Salto Social se propuso llenar el vacío de una política urbana nacional, sin
mayores efectos en la actuación pública nacional. Se expidió la ley 388 de 1997 que adoptó el
Plan de Ordenamiento Territorial (POT) como un instrumento específico de ordenamiento
urbano para todas las ciudades del país; el Gobierno Pastrana 1998/02, continuó la
descentralización (tres componentes: ordenamiento territorial, fortalecimiento fiscal y de
gestión territorial y seguimiento y evaluación de la descentralización). Promovió la
competitividad regional a través del impulso a los clusters y con la reactivación de los CARCES
creados en el período anterior.

19
El Artículo 82 de la Constitución señala: “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades
públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio
aéreo urbano en defensa del interés común”. Los principios generaron una nueva formulación de los derechos
urbanísticos sobre el suelo, con las consecuentes obligaciones de los propietarios en la aplicación de principios de
equidad y conveniencia social, y de subsidiaridad, en un marco de acuerdos y consensos sociales. Mirados en conjunto,
los nuevos principios e instrumentos de planeación y gestión buscaron nuevas formas de financiación del desarrollo.
20
La Constitución establece los lineamientos generales de cómo debe ser esta distribución y reparto de
competencias y además, señala cuáles deben ser los contenidos básicos de la LOOT. Asignación de competencias
normativas a las entidades territoriales; distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales, y
que éstas atribuciones se regirán conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad;
exigencias para la formación de nuevos departamentos se deberían establecer en la LOOT; condiciones para
convertir una región en entidad territorial, sus atribuciones, órganos de administración y recursos; régimen
administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas, así como la forma de convocar y realizar las consultas
populares que decidan sobre la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas; condiciones bajo las cuales
las áreas metropolitanas podrían convertirse en distritos. Después de dos años la COT presentó un proyecto de ley
en el que se proponía la división del país en ocho regiones, 107 provincias y 50 ETIS.
21
En términos general puede afirmarse que el Plan de Desarrollo de la Revolución Pacífica… “subsumió la
política regional en un capítulo denominado Ajuste Institucional y descentralización (capítulo IV), el cual, por
supuesto, sólo contenía directrices en estas materias. En esta forma, la idea de la descentralización, no sólo como
reparto equitativo sino como palanca para el desarrollo regional, quedó desdibujada” (Moncayo, 2002; 28).
22
El concepto de Desarrollo Sostenible se incluyó por primera vez en un Plan Nacional. “…para explotar
plenamente sus beneficios es deseable complementarlas con acciones concertadas entre los sectores público y
privado orientadas a mejorar las condiciones de desarrollo del sector productivo. Es necesario, por lo tanto, conjugar
el tradicional manejo macroeconómico con una verdadera política de internacionalización, que armonice la apertura
con políticas sectoriales activas orientadas a mejorar las condiciones de competitividad”. Presidencia de la República,
DNP (1994; 16).

17
El Gobierno Uribe (2002/10) consolidó un nuevo escenario para el desarrollo urbano
(Seguridad y Tratados de Libre Comercio -TLC). Continuó la descentralización23 y formuló una
nueva política urbana, como parte del ejercicio prospectivo sobre el desarrollo del país,
conocido como Colombia 2019 (Presidencia de la República, DNP, 2005)24, dentro del cual debe
destacarse el texto “Ciudades Amables”25. También son determinantes para el desarrollo de la
Misión la activación de las Agendas Internas (productividad) y las comisiones regionales de
competitividad, en el marco de la transformación requerida por la entrada en vigencia de los
TLC.

2.4. LA CONSOLIDACIÓN DE UNA NUEVA APROXIMACIÓN AL DESARROLLO


TERRITORIAL
En los últimos años se ha ido consolidando un nuevo marco para el desarrollo de las
ciudades en Colombia. Si bien la adopción de la Constitución en 1991 marcó un cambio
importante en la planeación urbana y en forma de actuar del Gobierno nacional sobre las
ciudades, en la primera década del siglo las condiciones generales de desarrollo del país
cambiaron en forma importante, consolidando un nuevo escenario para la formulación de una
política urbana. Entre otros deben mencionarse los siguientes aspectos:

2.4.1. Seguridad y desarrollo económico


El cambio en las condiciones de seguridad en el país y el desarrollo favorable de la
economía, hacen posible reemprender los esfuerzos por incrementar el desarrollo.
El desarrollo económico sostenido ha permitido el aumento del flujo de recursos de
inversión hacia las regiones y ciudades (vía regalías, por ejemplo) permite pensar en el
desarrollo de grandes proyectos (regionales, nacionales) que el país había archivado (o dejado
de formular) a la espera de mejores oportunidades de desarrollo.

23
El plan de desarrollo 2002-2006 del Presidente Uribe se propuso también elaborar una política de desarrollo
territorial que… “enfatizará en la consolidación a corto mediano y largo plazo de regiones con fines de desarrollo
territorial. Con base en la identificación del conjunto de las mismas, determinará instrumentos adecuados para
promoverlas, tanto desde la planificación, como desde la gestión”.
24 (
El ejercicio de prospectiva nacional Colombia 2019 Presidencia de la República, DNP, 2005) propuso, entre
otros, una organización territorial que… “estructure territorios organizados con una calificada dotación de
infraestructuras y equipamientos, con un sistema urbano-regional articulado en red, con facilidades de conectividad y
comunicaciones internas y externas...” (Presidencia de la república, DNP, 2005)
25
En Ciudades Amables se propusieron programas que en buscaban promover “una estructura compacta para
el crecimiento de las ciudades" , favoreciendo mayores densidades urbanas y fortaleciendo la planificación de las
ciudades, optimizando el uso de la tierra y haciendo costo-efectiva la provisión de infraestructura y de bienes y
servicios. Ciudades Amables definió como principios: i) Facilitar la provisión de bienes y servicios que mejoren las
condiciones de vida de los pobres; ii) Armonizar el desarrollo urbano con su entorno natural; iii) Planificar el
crecimiento de las ciudades y actividades urbano-regionales, en consonancia con el desarrollo de servicios públicos,
equipamientos y sistemas de transporte y movilidad; iv) Articular las políticas sectoriales (vivienda, agua potable y
saneamiento básico y transporte urbano), a través de programas integrales; v) Coordinar políticas nacionales y
locales para desarrollo de Macroproyectos que generen suelo para VIS y proyectos estratégicos para el desarrollo
urbano (renovación urbana y equipamientos); y vi) Fortalecer las administraciones locales en la planificación del
territorio, en la provisión costo-eficiente de infraestructura y servicios públicos y en la financiación y gestión del
desarrollo urbano.

18
Las relaciones productivas con los países vecinos y de la región con economías muy
dinámicas (por ejemplo la Alianza para el Pacífico), sumado a la firma de TLC (Estados Unidos,
Unión Europea, Canadá, Corea, etc.) y el aumento de la inversión extranjera, entre otros,
permitirá una creciente inserción de Colombia en la economía internacional, marcada por la
globalización creciente de los mercados (financieros, industriales, tecnológicos y de servicios
avanzados) que puede significar una oportunidad de desarrollo para el país y su Sistema de
Ciudades.
Estos elementos han cambiado fuertemente la imagen del País en el exterior, lo que ha
permitido un aumento substancial de la inversión extranjera y la entrada de capitales en
muchos sectores de la economía que podrán renovar sus expectativas y su nivel de
competitividad.
Estas condiciones deben sumarse a la localización geo-política privilegiada de Colombia en
el continente americano que, entre otras, que podría permitirle ser partícipe de los impactos
positivos de la ampliación del Canal de Panamá y del posible incremento del comercio hacia el
Pacífico), así como el mantenimiento (con los peligros de primacía mostrados) de un país con
una importante red de ciudades mayores e intermedias. También la mejora en la cobertura y
calidad de las comunicaciones dentro de la ciudad y del país, así como con el resto del mundo y
los avances significativos en temas sensibles para el concierto internacional, tales como la
protección del medio ambiente y la conservación del patrimonio .

2.4.2. Cambios en el crecimiento y condiciones de la población urbana


El cambio en las tendencias de crecimiento de la población y la estructura demográfica en
el país puede tener en el futuro, importantes implicaciones en el Sistema de Ciudades. Entre
otros, son importantes: (i) El incremento de la población no homogéneo en el Sistema de
ciudades; se espera que las ciudades principales crezcan menos, mientras que algunas ciudades
intermedias y los municipios que forman parte de las aglomeraciones urbanas sean más
dinámicos en población; ( ii) El envejecimiento rápido de la población urbana (y nacional) y el
incremento de la esperanza de vida, lo que significa una recomposición de la estructura de la
fuerza laboral, un incremento en las exigencias de atención a la población adulta y un
segmento diferente de consumo activo; (iii) La disminución del tamaño del hogar y la
consolidación de algunos cambios en la estructura familiar y (iv) El Incremento en el nivel
medio de estudios de la población urbana, con lo cual se generarán mayores expectativas de
prosperidad, especialmente en los jóvenes, al tiempo que habrá un conjunto de ciudadanos
mejor informados y con mayores exigencias hacia la sociedad en su conjunto.
Estos cambios en la estructura de la población (menos niños, hogares más pequeños)
permitirán que las ciudades puedan abandonar el escenario apocalíptico de las décadas
anteriores26 y enfrentar el desafío de mejorar en la calidad de los servicios públicos y sociales
(educación, salud, bienestar) y el hábitat urbano (vivienda, equipamientos, espacios públicos),
en la medida en que los problemas de cobertura han sido relativamente alcanzados. La
excepción es la vivienda, que sigue mostrando déficit altos, sin solución a la vista.
Además de estas nuevas intenciones regionales, deben citarse desarrollos puntuales que
pueden mejorar las condiciones de competitividad de las ciudades, entre otros, la mejora en la
26
Ingram, G., Pachon, A. y Pineda, J.F., El estudio Urbano: Resumen de Resultados e Implicaciones Políticas en
Lecturas de Economía Urbana, Capítulo 5. BCH, Bogotá.

19
educación superior, en particular en algunos centros públicos y privados que han logrado
consolidar centros de investigación y de formación de profesionales de alto nivel en áreas
estratégicas del desarrollo.

2.4.3. Nuevas bases de planeación y gestión territorial y urbana


En lo que respecta a la planeación urbana la adopción de la Ley de Desarrollo Territorial, ley
388 de 1997, implantó un nuevo esquema de planeación urbana. La obligación de formular un
Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para todos los municipios del país, buscó recuperar la
planeación urbana física principalmente en los territorios urbanos27. Los POT fueron concebidos
como el núcleo del nuevo esquema público de planeación urbana, que buscó adecuarse a las
nuevas tendencias del urbanismo internacional y enfatizó temas de gestión y financiación del
desarrollo urbano como una forma de hacer posible la ejecución de los planes28.
A su vez, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) recientemente adoptada,
creó nuevos instrumentos e instancias de trabajo para la coordinación de las políticas
nacionales en los territorios. En este sentido debe destacarse la Comisión de Ordenamiento
Territorial (COT) como instancia para el manejo del Ordenamiento Territorial en el país, así
como Comisiones regionales en todos los departamentos que, en conjunto, pueden ser
pensados como instancias adecuadas para articular las políticas sectoriales y las territoriales en
cada una de las regiones del país29.
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento (CROT) son instancias de carácter técnico
asesor en materia de ordenamiento territorial y descentralización. La LOOT dio facultad a las
asambleas y consejos para su conformación. Las Comisiones Departamentales, Distritales y
Municipales de Ordenamiento Territorial son el espacio interinstitucional para que las

27
La ley propuso articulaciones con niveles superiores (departamental o regional), que en 1999 fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional. En particular el artículo 7 que establecía las Competencias en
Materia de Ordenamiento Territorial para la Nación y los departamentos, de manera que la ley en su conjunto se
refirió al ordenamiento del territorio municipal, especialmente el urbano.
28
Como parte de los trabajos para implementar al ley 388 de 1997, especialmente en su componente regional se
realizó el Análisis del Sistema Nacional de Ciudades. Aportes para una nueva regionalización del territorio colombiano
(Molina, 2001). Si bien este análisis quedó sin fundamento cuando se declaró inexequible el contenido de la ley
referente a funciones de planeación regional y nacional, para los efectos de este trabajo debe resaltarse el análisis que
condujo a la caracterización del sistema y la clasificación del conjunto de ciudades en 6 categorías según la prestación de
servicios económicos, sociales y culturales a otros centros y territorios. Este ordenamiento funcional jerarquizó los
centros urbanos a partir de variables relacionadas con disponibilidad de comunicaciones, infraestructura y servicios
terciarios que permitieron la identificación de los subsistemas urbanos y las ciudades que los componen, a nivel de
grandes regiones y subregiones principales, características que se consideraron esenciales para la identificación de
acciones de política que hagan posible mejorar la competitividad de diferentes tipos de centros o superar situaciones de
manifiesto desequilibrio y ofrecer bases para orientar decisiones de política urbana. El análisis definió una estructura
del sistema de ciudades compuesta por una Metrópoli Nacional, (Bogotá), cuatro Metrópolis Subnacionales (Medellín,
Cali, Barranquilla y Bucaramanga), 12 Centros Regionales Principales, 16 Centros Regionales Intermedios, así como dos
categorías inferiores: Centros Subregionales Mayores y Centros Subregionales Intermedios. Este análisis fue retomado
para la caracterización que se presenta más adelante. Con la entrada en vigencia del OT, los municipios tuvieron que
comenzar a pensar su desarrollo futuro para elaborar los planes territoriales de mediano y largo plazo (12 años).
29
“La planificación territorial debe articular las diferentes planificaciones sectoriales (social, económica,
infraestructuras, equipamientos, medio ambiente, etc.) en una propuesta del modelo territorial de organización del
territorio”. Departamento Nacional De Planeación: Secretaria Técnica De La COT. Propuesta preliminar de
Lineamientos de Ordenamiento Territorial. Marzo 13 de 2012.

20
entidades territoriales puedan desarrollar de manera articulada al interior de cada entidad
territorial y con el gobierno nacional, las atribuciones relacionadas con el ordenamiento
territorial, y aplicar otros instrumentos complementarios previstos en la LOOT, el PND 2010-
2014, el Sistema General de Regalías, orientados también a promover el desarrollo local y
regional.
A su vez, la LOOT puso a disposición de las entidades diversas formas de asociación, tales
como:
Los Convenios/Plan, que promueven la ejecución asociada de proyectos estratégicos de
desarrollo territorial entre la Nación y las asociaciones de entidades territoriales.
Las Asociaciones municipios y regiones, sobre las cuales hay una importante
experiencia en el país30.
Las Regiones de planeación
o Regiones de Administración y Planeación (RAP)31, concebidas como entidades
conformadas por dos o más departamentos con continuidad geográfica, cuyo
financiamiento se realizará por medio de los recursos o aportes de cada una de
las entidades que conforman la región y por medio de incentivos que defina el
Gobierno Nacional. No generarán gastos del presupuesto general de la Nación
ni del Sistema General de Participaciones ni del Sistema General de Regalías.
o Regiones de Planeación y Gestión (RPG) que son instancias de asociación de
entidades territoriales que pueden actuar como bancos de proyectos de
inversión estratégicos de impacto regional. Son las encargadas de planear y
ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
Desde luego el primer nivel de coordinación en este propósito es la elaboración de planes
regionales, que deben seguir las directrices de ordenamiento territorial emanadas de la COT y
que permitan articular los objetivos territoriales con las políticas económicas y sociales del nivel
nacional.

2.4.4. Enfoque territorial en el Plan Nacional de Desarrollo


A estas condiciones del desarrollo del País y el de algunas ciudades, debe sumarse el
acercamiento del Gobierno nacional a los temas del territorio, iniciado en Ciudades Amables y

30
Entre otras , pueden citarse las siguientes iniciativas regionales con apoyo institucional: 1. Asociación del
Macizo Colombiano- ASOMAC, 2. Asociación de municipios de la región del alto Patía, 3. Ecorregión Eje cafetero, 4
Mesa Regional de Planificación Bogotá Cundinamarca, 5. Plan de Desarrollo Sostenible de la Mojana, 6. Plan
Estratégico de Desarrollo del Sur del Cesar, 7. Proyecto de aprendizaje para el desarrollo sostenible de la Sierra
Nevada de Santa Marta, 8. Región Sur Colombiana, 9. Programa para la reconstrucción y desarrollo sostenible del
Urabá Antioqueño y Chocoano y Bajo y Medio Atrato, 10. Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, 11.
Programa de Apoyo al Departamento del Cauca, 12. Corporación Metropolitana de Planeación y Desarrollo de
Bucaramanga, 13. Apoyo al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, 14. Apoyo a la
armonización de los POT del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 15. Apoyo a Barranquilla y su Área
Metropolitana, 16. Plan Maestro del Valle del Cauca – Ciudad Región en el Plan departamental, 17. Distrito Leticia y
Puerto Nariño. Además de esto existen 5 áreas metropolitanas legalmente creadas y cerca de 60 asociaciones de
municipios (a 2007).
31
La Región Administrativa de Planificación y gestión Especial (RAPE), se creó para permitir la asociación del
Distrito capital con otras entidades territoriales.

21
que se ha fortalecido con la visión territorial incluida en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014, entre los cuales se encuentran esta Misión para el Fortalecimiento del Sistema de
Ciudades, como parte de una renovada Política Nacional de Competitividad (2032). Al mismo
tiempo el Congreso de la República aprobó la Ley de Orgánica Ordenamiento Territorial (LOOT),
en trámite durante casi 20 años, que plantea nuevas posibilidades de planeación y asociación a
las entidades territoriales.
Este nuevo escenario genera las condiciones para la puesta en práctica de un importante
cambio cualitativo en el manejo de las ciudades desde el entorno nacional y el reconocimiento
y conceptualización del nivel regional, muy debilitado desde el proceso de descentralización en
los años 80s. El Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) recoge parte importante de las
experiencias de política nacional territorial y propone “…un enfoque regional que parte de
reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para formular políticas públicas
y programas acordes con las características y capacidades de cada región, teniendo en cuenta
las particularidades de sus diversos grupos poblacionales (…) las particularidades geográficas,
geológicas y los variados climas determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales que
afectan la vida humana, el funcionamiento de la economía y el desarrollo regional (…) Este
enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales, mejorando la calidad de vida de la
población, y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de
vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad
regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades
productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera sostenible los
recursos naturales. Así mismo, el enfoque regional facilita la articulación de éste y de futuros
planes nacionales de desarrollo con los planes y procesos de planificación y gestión territorial, lo
cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nación‐territorio y al logro conjunto
de los objetivos de crecimiento económico, ampliación de oportunidades sociales y buen
gobierno” (DNP, 2011)32.

2.4.5. Transformación positiva de algunas ciudades


A su vez, deben enfatizarse los procesos de transformación (positiva) de algunas ciudades
del país, que han venido ocurriendo desde los años 90, y que pueden marcar elementos que se
deben considerar en el rumbo a seguir en el fortalecimiento del Sistema de Ciudades en
Colombia.
En este contexto debe destacarse el proceso de reversión de la crisis ocurrido desde los
años 90s en Bogotá, donde un conjunto de medidas institucionales (Estatuto Orgánico),
financieras y de gobernanza, sumados a programas de cultura ciudadana y de recuperación
urbanística de la ciudad (movilidad, espacio público, equipamientos), liderados por el sector
público, permitió que la ciudad pasara de ser una ciudad inviable en el comienzo de los años 90
a ser premiada como la ciudad con mejores prácticas en el mundo en la Bienal de Venecia de
2006.

32
Este plan fue acompañado de un nuevo ejercicio de regionalización – no adoptado formalmente- mediante el
cual el Gobierno nacional se propuso avanzar en una nueva relación Nación- Territorios para potenciar los impactos
de las acciones públicas, bajo la premisa de que los grandes objetivos nacionales en materia de crecimiento
económico, generación de empleo, buen gobierno, reducción de la pobreza y la desigualdad … entre otros … se logran
en un contexto de reducción de las desigualdades intra e inter regionales.

22
Algo similar debe decirse de Medellín, que desde los años 2000 inició un proceso de
mejoramiento de su desarrollo que, además de la recuperación urbanística, le ha permitido re-
pensarse en el desarrollo económico y social. En este caso son destacables además de los
programas de intervención urbanística en todo tipo de áreas urbanas, especialmente las más
problemáticas, la planeación urbana y metropolitana con énfasis en temas económicos y
ambientales, que la ponen en la vanguardia de las ciudades del país. Y aún más destacable son
las asociaciones en los diferentes niveles de gobierno (Departamental, Metropolitano y Local) y
entre el sector público y privado, que han sido fundamentales para mantener un desarrollo
sostenido en las últimas décadas a pesar de los inmensos problemas de violencia que tuvo la
ciudad.
Otras ciudades como Barranquilla emprendieron más recientemente procesos de
transformación liderados por el sector público, con participación activa del sector privado. Las
buenas prácticas urbanas de Barranquilla y el mantenimiento de una tasa especialmente baja
en el desempleo en Bucaramanga son, entre otros, ejemplos importantes que marcan nuevas
bases para el fortalecimiento del Sistema de Ciudades en Colombia.

2.5. OBJETIVOS DE LA MISIÓN


La Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades está organizada según los
lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos,
que indicó la necesidad de consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia como uno de los
soportes transversales del Plan.
El objetivo explícito de la Misión es definir una política a 2035 para Fortalecer el Sistema de
Ciudades como motor de crecimiento del país, promoviendo la competitividad regional y
nacional y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. La Misión se propone
formular un conjunto de recomendaciones para la construcción de una Política Nacional hacia
las ciudades que busca ampliar los beneficios de la urbanización en el país, a través de orientar
el desarrollo de los programas nacionales en los territorios y adecuando la normatividad
nacional que afecta el desarrollo de las ciudades, así como influir en los planes y acciones de los
niveles regional, departamental y municipal.
Se busca que las ciudades en Colombia incrementen su papel como motores de desarrollo
social y económico, para lo cual es indispensable mejorar su productividad y potenciar la
asociación entre ciudades y regiones; identificar y facilitar los flujos necesarios y deseados
entre las partes para mejorar la conectividad, así como proponer reglas generales para el
funcionamiento del Sistema; identificar medidas de política para hacer más funcionales las
aglomeraciones urbanas existentes y previstas, todo esto con miras a lograr un mejor
desempeño de la capacidad productiva del país y una mejor calidad de vida para los habitantes
urbanos.

23
El punto de partida de la Misión fueron los análisis sobre los procesos de urbanización
(Banco Mundial, 2011) que identificaron cinco temas relevantes para el desarrollo de estos
objetivos en Colombia33 y el marco de trabajo propuesto por el Profesor Gilles Duranton (2008).
A partir de estos enunciados iniciales el DNP sintetizó 4 objetivos específicos para lograr el
aprovechamiento de los beneficios de la urbanización y la disminución de los efectos negativos,
definidos con base en el marco general propuesto en los apartes anteriores, que son:
Fortalecer el acceso a los mercados, la conectividad y complementariedad entre
ciudades.
Garantizar la sostenibilidad ambiental y controlar las externalidades del sistema de
ciudades
Aumentar la eficiencia urbana para reducir la segregación espacial (pobreza).
Promover el Buen Gobierno, la sostenibilidad fiscal y las iniciativas de armonización
regional.
Todos estos temas buscan lograr un mejor funcionamiento de las ciudades y una mayor
complementariedad entre ellas. Se tiende a conformar un sistema más abierto, con menores
restricciones y mayores flujos tanto económicos como demográficos. Igualmente la promoción
de una gestión integral del territorial que sobrepase los limites jurisdiccionales y que permita
aprovechar economías de escala y la protección del medio ambiente. En el caso de los
mercados de suelo y vivienda, esta coordinación es absolutamente indispensable, así como
mayor transparencia y mejor funcionamiento.
La financiación de las ciudades también es un tema crucial en la sostenibilidad del
desarrollo. Aun cuando varias ciudades muestran balances fiscales sanos, los retos para
adecuar sus infraestructuras para un desempeño eficiente son inmensos y muy poca veces
estimados en su totalidad. De manera que la financiación es un tema crítico para alcanzar los
niveles óptimos de calidad y accesibilidad en servicios generales y bienes urbanos necesarios
para consolidar una sociedad más equitativa.

2.6. MARCO CONCEPTUAL DE LA MISIÓN


El marco teórico de la Misión de Ciudades se basa en el cuerpo académico desarrollado
alrededor del fenómeno de la urbanización y la aglomeración, en un escenario que se puede

33
El Acceso a mercados y costos de transporte, la Gestión metropolitana e integración regional, los Mercados
de suelo y vivienda, la Financiación de la infraestructura urbana y la Equidad y ampliación de calidad de servicios
públicos.
“The choice of core themes for this report was also made with a sense of pragmatism. The range of urban
challenges that Colombia faces – at an advanced stage of urbanization – are extremely broad. It is not possible to
cover all of these topics in an analytical report of this nature. As a result, important topics for the productivity of
Colombia‘s system of cities are left aside. For example, efficient and productive cities must also connect people to
jobs and goods to consumers – through an efficient and affordable transport network. Equitable cities must also
enable access to affordable land and housing through the efficient functioning of land markets and smart housing
policy. The challenges of urban environmental sustainability are also immense requiring a range of innovative
solutions from improved energy efficient building standards to integrated carbon mitigation strategies to effective
planning and mitigation of hazard risks. Lastly, larger cities in highly urbanized middle income countries like Colombia
will increasingly face the real challenge of renovating urban Brownfield areas and underutilized urban spaces to
maximize the productive capacity” (The Wolrd Bank, 2011: 8).

24
resumir como la naturaleza de “ciudades núcleos” y su relación con los ámbitos locales y
rurales. Este cuerpo teórico se puede enmarcar históricamente entre los trabajos pioneros de
Walter Christaller y su Teoría del Lugar Central y el Modelo Espacial Urbano de Vernon
Henderson (1974). Dentro de este marco y a partir de las reflexiones de Gilles Duranton (2008)
se identifican varios temas como puntos de partida del Marco Conceptual para la Misión de
Ciudades:
La teoría económica sobre ciudades
El equilibrio urbano
Las ineficiencias que afectan el bienestar
Recomendaciones para fortalecer sistemas urbanos
A partir del análisis de las economías y deseconomías de aglomeración se pueden
identificar dos tipos de acciones:
La promoción de la provisión de bienes públicos, le movilidad de mano de obra y el
capital, la innovación, la producción y flujo de ideas e información y la localización
frente a los recursos naturales, entre otros.
El control del aumento en precios del suelo y los asentamientos informales, la
congestión, la generación de residuos sólidos y líquidos, la contaminación por
partículas y la inseguridad, entre otros.

2.6.1. Paradigmas en Sistemas Urbanos.

Densidad económica
Una de las principales contribuciones que la geografía ha entregado al desarrollo
económico es la idea que las firmas (industria y servicios) valoran la concentración (Glenn &
Glaeser, 1997) (Krugman P. R., 1995) (Henderson, Shalizi, & Venables, 2001). La densidad
económica se refiere a la compactación geográfica de la actividad económica como un factor
que relaciona el ingreso de la población con la superficie física en la que esta se desarrolla. La
densidad garantiza la complementariedad de las estructuras de producción y relacionan a los
hogares (trabajadores, compradores) y firmas (empleadores y vendedores). Cómo ampliar el
beneficio de esta concentración es, en últimas, un objetivo central en el desarrollo de las
ciudades. Ahora bien, la concentración económica en las ciudades no es un fenómeno que se
dé exclusivamente en los países desarrollados o de gran extensión. Este proceso es más el
resultado de dinámicas de producción, que de variables o condiciones espaciales o macro-
económicas pre-existentes (Dumais, Ellison, & Glaeser, 2002).

25
Gráfico 9. Densidad económica en Corea de Sur y Colombia (Empleos por km2)

Fuente: The World Bank (2009) y (2011)

Distancia económica
La distancia se refiere a la facilidad o dificultad con que los bienes, servicios, mano de obra,
capital, información e ideas viajan a través del espacio. La distancia económica está medida en
el acceso a las oportunidades y la realización plena del potencial productivo de las personas y
las sociedades. La distancia está relacionada con la distancia física o Euclideana, pero supera el
concepto de la accesibilidad relacionado por ejemplo con la topografía. Para el comercio de
bienes y servicios esta distancia captura costos en tiempo y dinero. El acceso a los mercados no
es una línea recta, y la mejor accesibilidad a estos dan una ventaja natural a ciertas regiones. En
palabras de Waldo Tobler y su primera Ley de la Geografía; “todo está relacionado con todo,
pero las cosas cercanas están más relacionadas que aquellas distantes” (Tobler, 1970).
Se puede afirmar que la forma natural para reducir distancias es que la gente migre. Ocho
millones de personas migran al año en Estados Unidos en busca de reducir esta distancia. La
convergencia de las calidades de vida entre los centros urbanos depende en gran medida de
esta disposición a migrar y llevar a otros lugares nuevas ideas y tecnologías (Barro, Sala-IMartin,
Blanchard, & Hall., 1991) (Glaeser E. L., 2001). La noción de distancia económica es vital en la
caracterización de “regiones líderes” y “regiones atrasadas”. Las primeras tienen altas
densidades económicas, las segundas altas distancias con las primeras. Es decir, la distancia
económica es la medida de accesibilidad a la densidad económica.

División económica
La división económica se refiere a las barreras (políticas, sociales, económicas y
ambientales) para el flujo de personas, bienes y servicios, desarrollo empresarial, flujo de
información, capital e ideas. Se puede definir como: (i) la correlación positiva entre producto y

26
condiciones geográficas (Primera Naturaleza) y, (ii) en relación con las economías de escala,
complementariedad y cercanía (Segunda Naturaleza) (Krugman P. R., 1993). La división
económica es quizás la más compleja de las medidas mencionadas por tanto depende de
variables culturales e históricas además de las geográficas. Las fronteras no son sinónimo de
división; ésta última se incrementa cuando las primeras son mal manejadas. Aun así, la
existencia de cualquier frontera reduce el comercio entre el 20 y 50% (The World Bank, 2009).
Los países desarrollados tienden a tener menores barreras al comercio en sus fronteras
(Krugman P. R., 1981). Una mayor fluidez regional incrementa el mercado interno (Glaeser E. L.,
2001). Los países que han promovido el sector exportador y están abiertos a la importación de
bienes y servicios han crecido a mayores tasas aquellos que no lo hicieron. Sin embargo la
realidad va en contra de esta noción. El numero de fronteras entre naciones se triplico en los
últimos 50 años (Douglas M. Stinnett, 2002).

Otros conceptos

Sostenibilidad ambiental
Los retos del cambio climático y el manejo de los riesgos por causas antrópicas es un tema
de vital importancia en la planificación territorial de nuestros días. Este es un nuevo desafío
para las ciudades. Su importancia no era patente hace algunos años cuando se dieron las
primeras intenciones de planificación territorial. La sostenibilidad de las ciudades es hoy un
tema central en la discusión urbana que abarca desde proyectos en transporte hasta decisiones
en usos del suelo y modelos de ciudad (Banco Interamericano de Desarrollo, 2011). Las nuevas
tecnologías juegan un papel muy importante en la sostenibilidad de las ciudades (Gaspar &
Glaeser, 1998).

Ciudades intermedias y emergentes


El aumento de población de los próximos años se dará principalmente en las ciudades
intermedias 34 . Según el Instituto McKinsey estas ciudades en mercados emergentes
participaran con cerca del 40% del crecimiento del PIB mundial en el 202535. Las ciudades
intermedias y emergentes tendrán los retos más importantes relativos a su aparato
institucional en términos de desarrollo urbano (crecimiento, transporte, competitividad y
seguridad y sostenibilidad fiscal). El trabajo de varias agencias multilaterales se basa en estos
centros urbanos identificando cursos de acción para un futuro sostenible36.

Gestión Urbana
El sector privado también se ha adecuado a la nueva realidad urbana y su importancia
dentro del desarrollo económico. El crecimiento y la prosperidad de las ciudades dependerán
de la forma en que los nuevos desafíos de las ciudades sean gerenciados. Este modelo
corporativo no conlleva un mismo esquema administrativo. Cada ciudad tiene necesidades

34
Según el BID ciudades emergentes en Colombia son urbes intermedias entre 300 mil y 1.5 millones de
habitantes (BID, 2011)
35
Según McKynsey estas ciudades emergentes son “pesos medianos” divididos en 3 grupos: Grandes ( 5 a 10
Millones ). Medianas ( 2 a 5 Millones ), y Pequeñas ( 150,000 a 2 Millones ) (McKinsey Global Institute, 2011).
36
Plataforma Ciudad Emergentes (BID, 2010).

27
únicas. El papel económico de las grandes ciudades varía ampliamente entre las regiones de
hoy, al igual que sus patrones de crecimiento futuro; no existe una sola medida para todas.
Como nunca antes, el papel de los hogares toma importancia en el manejo de los centros
urbanos. El tamaño de los hogares en todo el mundo se está reduciendo, lo que lleva a un
crecimiento más rápido en el número de hogares unipersonales, una mayor cantidad de
viviendas y un peso más significativo en el consumo interno. Igualmente la ampliación de los
medios de comunicación y la masificación de las comunicaciones han hecho crecer el peso de la
participación ciudadana en todos los países del mundo.

Brecha Urbana
Al interior de las ciudades también se presentan diferencias sociales significativas que
deben ser resueltas. La brecha entre ricos y pobres es cada vez mayor. Las desigualdades
sociales se han incrementado con el crecimiento de las ciudades y se están consolidando
ciudades en “dos velocidades”. Esta desigualdad no tiene relación con el ingreso de la ciudad. El
fenómeno de la polarización se da en ciudad ricas como Washington DC o pobres como Dhaka
en Bangladesh. Aunque 227 millones de personas han dejado de vivir en asentamientos
miserables desde el 2000, en términos absolutos la población de los barrios marginales ha
aumentado de 776.7 millones en el 2000 a 827.6 millones en el 2010 (ONU-HABITAT, 2011).
La realización de una ciudad socialmente sostenible conlleva la redistribución más
equitativa para reducir la brecha urbana. Esa redistribución sostenible no puede ser
simplemente económica. Integrar a los pobres y marginalizados en la vida urbana normal obliga
a redistribuir también las oportunidades (Giraldo, 2009). De este modo se mejora la calidad de
vida, el capital humano y la integración política y cultural. También se consiguen ciudades más
limpias y ecológicas, que se convierten en lugares propicios a los negocios para todos. La
experiencia ha demostrado que la falta de planificación integradora acaba convirtiéndose en
planificación de problemas. La visión sostenible del futuro de cualquier ciudad tiene que ser
integradora, no divisiva.

2.6.2. Modelo de Equilibrio Urbano


El modelo de ciudad dentro de un sistema urbano presentado por Gilles Duranton permite,
a través de un sencillo análisis grafico, reflexionar sobre algunos elementos fundamentales de
lo que se podría denominar la agenda urbana en los países en desarrollo371. El modelo está
compuesto por la interacción de cuatro variables (curvas): Salarios (wage curve), costo de vida
(cost of living curve), salarios netos (net wages) y oferta laboral (labor supply curve). La curva
de salarios relaciona el nivel de salarios (w) con el tamaño de la fuerza laboral (N).

37
Provisión de bienes públicos y minimización del costo de vida (eficiencia urbana), favoritismo de grandes
ciudades, derechos de propiedad (desarrollos informales), acceso a mercados entre ciudades, migraciones,..etc.

28
Gráfico 10. Salarios y Costo de Vida con relación a la Población

Fuente Duranton (2008)


Detrás de este primer gráfico reposa la idea de que la productividad de la ciudad (medida
como el nivel de salario) aumenta con el tamaño de su fuerza laboral y la disponibilidad de
infraestructura38. Al mismo tiempo, la curva de costo de vida indica que mayor población
implica mayores costos de vida, relacionando el costo de vida39 (CL) con el crecimiento de la
ciudad (N). La curva de salario neto (NW), no es otra cosa que el nivel de salarios (w) menos los
costos de vivir en la ciudad (CL). Finalmente, la curva de oferta laboral, la cual es totalmente
horizontal, supone movilidad perfecta de trabajadores.

Gráfico 11. Salario neto y población

38
La pendiente de esta curva es positiva, contrario a las curvas de demanda neoclásicas comunes porque
suponemos la presencia de rendimientos crecientes dentro de la ciudad. Existe evidencia empírica sobre este
comportamiento (Rosenthal & Strange, 2004)
39
Este costo incluye factores como el transporte, la vivienda y en general los bienes de consumo.

29
El equilibrio de este sistema se halla en la intersección de la curva de salario neto con la
curva de oferta laboral. Como puede verse existen dos puntos de intersección (A y C). Sin
embargo, fácilmente se puede ver que el punto A no constituye un equilibrio estable, pues
pequeños cambios en el tamaño de la población (shocks) generan un desplazamiento de ese
punto. Por otro lado, el punto B, representa lo que Duranton llama un pseudo-óptimo. En este
punto se maximiza el salario neto per cápita de la ciudad. Sin embargo, no se considera un
óptimo verdadero debido a la existencia de fallas de mercado en la producción y en el costo de
vida. La existencia de estas fallas implica que las curvas de salario y costo de vida no son tan
altas (mejor situación) como deberían serlo. El punto C es el único equilibrio estable en este
sistema.

Agenda Urbana desde el análisis de bienestar


¿Cómo mejorar el resultado de equilibrio? (punto C). El análisis gráfico propuesto sugiere
algunas reflexiones sobre este punto. La respuesta se encuentra cuando se encuentran
mecanismos para lograr desplazamientos de las curvas de salario y costo de vida de tal manera
que la curva de salario neto se localice en posiciones superiores.
Para lograr esto existe un amplio abanico de políticas que apuntan a mejorar la eficiencia
urbana, siempre teniendo en cuenta las particularidades de cada caso. Cuando la producción
toma lugar en presencia de rendimientos crecientes, existen diversas ineficiencias que alteran
el resultado del equilibrio (derechos de propiedad mal establecidos sobre la propiedad
intelectual provocarán que las firmas inviertan menos en I&D, por ejemplo). Si estas
ineficiencias son eliminadas la curva de salarios se desplazaría hacia arriba, lo que significa
salarios más altos para un nivel dado de empleo. Por otro lado, si los costos marginales
privados igualaran los costos marginales de la sociedad no existirían ineficiencias en los costos
de vida (esto es, no existiría congestión, el mercado de suelo funcionaría perfectamente, etc.) y
estos disminuirían.
Políticas dirigidas a mejorar el acceso a los mercados entre ciudades a través de la
construcción de infraestructura y reglas de juego más claras también permiten
desplazamientos positivos de la curva de salarios y disminución de los costos de vida. Sin
embargo, el impacto de estas políticas puede ser diferencial dependiendo de la escala de la
ciudad. Por otro lado, políticas dirigidas a limitar la movilidad laboral no son recomendadas.
Una oferta laboral con poca movilidad significa una curva más inclinada y resultados de
equilibrio menos deseables, así como una asignación ineficiente del factor trabajo.
La existencia de desarrollos informales es una característica bien conocida de los países en
desarrollo. Sobre este particular el modelo de Duranton permite reflexionar sobre la
importancia de tener un sistema de derechos de propiedad claro y transparente, así como la
necesidad de eliminar restricciones innecesarias al desarrollo de vivienda formal (normas de
uso de suelo y mecanismos para el desarrollo de VIP y VIS). Esto último tiene un impacto
positivo sobre la curva de costo de vida de manera directa e indirecta sobre la curva de salario.
En resumen, la relación entre el salario, el costo de vida y la oferta laboral determina una
situación de equilibrio urbano eficiente. Cada uno de estos componentes a su vez está
determinado por una amplia gama de fuerzas, con diferentes efectos sobre el sistema y con
responsables en lo local y lo nacional. El modelo hace énfasis sobre la mejor asignación posible

30
de bienes y servicios, así como el establecimiento de instituciones transparentes para lograr un
resultado eficiente en términos económicos.

2.7. ORGANIZACIÓN, ESTUDIOS Y TALLERES REGIONALES

PRESENTACION

Para poder abordar el conjunto de temas propuesto, la Misión para fortalecer el Sistema de
Ciudades, conformó un grupo de trabajo compuesto por:
Un equipo base, con un Coordinador principal (Carolina Barco) y dos expertos de apoyo
(económico y urbano). El equipo base cuenta con el apoyo del DNP, en especial de la
Dirección de Desarrollo Urbano, quien realiza la Secretaría Técnica de la Misión.
Un grupo muy calificado de profesionales expertos en los temas sectoriales y
transversales identificados como prioritarios para la construcción de la estrategia de
fortalecimiento (tal como se describe más adelante).
La participación de expertos internacionales, en particular del profesor Gilles Duranton
durante todo el desarrollo de la Misión.
Este equipo tuvo como soporte:
Un Comité de seguimiento, compuesto por la Presidencia de la República, el Ministerio
de Vivienda, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Comercio Exterior, el
Ministerio de Transporte y FINDETER .
El apoyo externo internacional de las agencias multilaterales: Banco Mundial, BID,
CEPAL, UN-HABITAT y USAID, entre otras
Pares internacionales y otros expertos nacionales como lectores críticos de los
resultados parciales de la Misión.
La Misión trabajó también con las regiones a través de una alianza con la Asociación de
Ciudades Capitales (y con UN HABITAT que ejerce la secretaría técnica) y CONFECAMARAS para
realizar Talleres Regionales de información, trabajo y socialización de la Misión en las regiones
del país. También se trabajó en estrecha relación y complementariedad con el programa de
Ciudades Sostenibles que desarrolla FINDETER con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID).

31
Gráfico 12. Organigrama de la Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades.

Estudios de la Misión
La Misión identificó y estructuró los siguientes estudios “sectoriales” con visión territorial,
que se pueden agrupar en tres áreas principales:
2 estudios de diagnóstico general:
o Caracterización del Sistema de Ciudades que analizó las condiciones básicas
del Sistema de Ciudades producto del acelerado proceso de urbanización
ocurrido especialmente durante la segunda mitad del siglo XX. Equipo base.
o Proyecciones demográficas al 2035 y 2050 que permitió conocer las tendencias
actuales de crecimiento de la población urbana (tasas de crecimiento, tamaño
de los hogares, demanda de vivienda) en las regiones del país. Álvaro Pachón y
Asociados.
9 estudios sectoriales divididos en dos áreas: aquellos que afectan principalmente la
productividad de las ciudades y regiones en las cuales se localizan y aquellos dirigidos a
optimizar la infraestructura y la prestación de servicios que impactan el costo (y la
calidad) de vida. Los 4 estudios sobre la variable ingresos (productividad) de las
ciudades fueron:
o Conectividad interregional y acceso a mercados, que analizó los impactos de los
TLC sobre los flujos internos en el territorio y las necesidades de infraestructura
para conectar al Sistema de Ciudades. Pablo Roda
o Movilidad intra e inter – urbana que identificará las necesidades de transporte
urbano – regional al 2035. Por contratar a través de un concurso de méritos.

32
o Mercado laboral que versó sobre la movilidad del mercado laboral, las
estimaciones de oferta y demanda laboral y la caracterización del mercado
laboral (tamaño de la ciudad vs salarios). Jaime Tenjo.
o Innovación y competitividad que debe plantear los lineamientos diferenciados
para avanzar en la construcción de ciudades del conocimiento. Por contratar.
Los 5 estudios sobre variables que impactan el costo de vida
o Atractivos de las ciudades y bienes públicos que realizó un análisis de
incidencia de los «amenities» en la calidad de vida de las ciudades
colombianas. Adolfo Meisel/ Banco de la República.
o Efectividad en la provisión de bienes sociales, que elaboró un análisis de
capacidad de la pago de los hogares (educación, salud, transporte & SPD) en las
principales ciudades del país. Manuel Ramírez.
o Sostenibilidad ambiental del Sistema de Ciudades, que hizo un análisis de los
factores relacionados con medio ambiente, cambio climático y gestión del riego
que inciden positiva o negativamente en la consolidación del sistema de
ciudades. Carlos Costa.
o Relación entre el Sistema de Ciudades con el entorno rural que trató temas
como la Seguridad alimentaria, los servicios de las ciudades al sector rural y, en
general la relación ciudad/campo (seguridad alimentaria). Arturo García.
o Mercado de suelo y vivienda que deberá revisar los elementos de la política
urbana y del marco regulatorio que tienen efectos significativos sobre el
comportamiento del mercado del suelo, así como el impacto regulación en
precios y fluidez del mercado (1ª generación de POT). Por contratar a través de
un concurso de méritos.

4 estudios del componente institucional y financiero soporte del desarrollo de las


ciudades y las regiones.
o Análisis de Buenas prácticas en 3 ciudades del país, que identificó las razones y
factores que generaron o desencadenaron cambios cualitativos que mejoraron
la calidad de vida en ciudades. Martha Pinto de Hart.
o Instrumentos de Planificación, que analizó la relación entre la planeación
nacional de corte sectorial y la planeación regional y municipal de corte
territorial, así como identificó los elementos básicos para lograr su articulación.
José Salazar.
o Buen Gobierno y coordinación regional que identificó las formas de asociación
eficientes entre las entidades territoriales de acuerdo con la experiencia y con
las características propias de los gobiernos locales en el país, así como las
formas de gobierno adecuadas para las aglomeraciones supramunicipales, las
instancias que permitan relacionar las políticas nacionales en los territorios
específicos, principalmente a nivel regional. Liliana Bonilla

33
o Finanzas Territoriales. Análisis del comportamiento y de los principales
instrumentos de financiación de las ciudades, así como de las necesidades de
financiación futura. Rafael Cubillos

Talleres regionales
Con el fin de lograr un trabajo mancomunado de la Misión con las ciudades del País, se
diseñaron y ejecutaron 10 talleres regionales, concebidos como un lugar de encuentro y de
identificación de estrategias para el sistema de ciudades que consideren las particularidades
del desarrollo de cada región, y que que permitieron poner en contacto a los expertos de la
Misión con autoridades locales, académicos, representantes del sector privado y personas
conocedoras de las temáticas de la misión.
La organización de los talleres de diagnóstico se realizó con el apoyo de la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio (CONFECAMARAS) en cada una de las cinco zonas en las
que están organizadas las cámaras de comercio del país: Occidente, Caribe, Centro – Occidente,
Centro Oriente y Sur; en cada una de estas regiones se realizaron 2 talleres en ciudades
diferentes buscando el mayor cubrimiento posible.
En los talleres de diagnóstico realizados (Cali, Bogotá, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga,
Cúcuta, Valledupar, Ibagué, Pereira y Pasto) se presentó la visión de las ciudades y los
elementos más importantes que permiten identificar cómo se proyectan los sistemas de
ciudades, a partir del trabajo regional, los planes de desarrollo y las apuestas productivas por
parte de los coordinadores regionales de la Red de Cámaras de Comercio. A su vez, los expertos
de la misión expusieron sus análisis e hipótesis de trabajo en mesas de trabajo organizadas por
los siguientes temas:
En cada taller se trabajó en plenarias y en cinco mesas:
Conectividad que trató los temas relacionados con los estudios de (i) Conectividad
interregional y acceso y mercados; identificación de infraestructura; escenarios
impactos TLC y de (ii) Movilidad intra e interurbana.
Los Servicios Públicos y Sociales que trató temas relacionados con los estudios de: (i)
Servicios Públicos; impacto sobre el costo de vida. Relación costo de vida y atributos
urbanos (localización y disponibilidad) y (ii) Calidad de vida y servicios urbanos: espacio
público, escenarios deportivos y oferta cultural. Servicios urbanos óptimos para el
Sistema de Ciudades.
Institucional y finanzas que trató temas relacionados con los estudios de: (i)
Identificación y tipificación de buenas prácticas en las ciudades, (ii) Análisis (nacional e
internacional) y propuestas para desarrollar buen gobierno en el Sistema de Ciudades y
(iii) Finanzas territoriales
Innovación y Mercado laboral que trató temas relacionados con los estudios de: (i)
Diagnóstico retos para el desarrollo de polos productivos; instrumentos que
complementen estrategia nacional de innovación; propuestas de asociatividad y
clusters generadores de valor agregado y (ii) Caracterización y necesidades de capital
humano, relación oferta y demanda. Salarios, necesidades de recurso humano

34
Aspectos Territoriales que trató temas relacionados con los estudios de: (i) Inventario
legislación y políticas ambientales y de desarrollo urbano en áreas prioritarias (aire,
agua, residuos sólidos). Revisión de experiencias de ciudades para enfrentar cambio
climático. Metodología para la sostenibilidad y (ii) Articulación del sistema de ciudades
con el sector rural. Oferta de servicios del campo – ciudad y ciudad - campo
El diagnóstico general de las ciudades y la visión del desarrollo futuro de cada zona del país
presentado en los talleres regionales por los coordinadores de cada región, permitió tener
elementos importantes para entender los desarrollos particulares y sus diferencias, con el fin
de complementar y contrastar los resultados de cada uno de los estudios desarrollados por la
Misión.
Además de las diferencias la magnitud y crecimiento de la población y el desarrollo
económico, fue importante conocer las diferentes visiones que se plantean las regiones hacia
futuro, que se han plasmado tanto en los planes de ordenamiento y desarrollo municipal y
departamental, como en los planes regionales de competitividad, que se han convertido en
referentes de la visión futura de las ciudades y los departamentos, construida de manera
conjunta por los sectores público y privado.
A su vez, las mesas temáticas realizadas durante los talleres de diagnóstico permitieron
evidenciar que hay un mayor reconocimiento de la importancia de la planeación de largo plazo.
Esto se refleja en el hecho de que varios de los planes de desarrollo proyectan sus visiones más
allá de su período actual de gobierno, lo cual incentiva la continuidad en los planes de gobierno
de las futuras administraciones. Adicionalmente, algunos planes se proyectan más allá de sus
jurisdicciones con proyectos de infraestructura, principalmente, lo cual constituye un elemento
fundamental en alcanzar la interconexión entre centros urbanos. Los ejercicios de integración,
de planificación conjunta y de búsqueda de complementariedad han abonado el camino pero
tienen resultados muy limitados.
Según las regiones, la política urbana no puede limitar sus recomendaciones solo a los
grandes centros urbanos. Por lo tanto, se debe buscar el desarrollo de un sistema urbano
nacional soportado en las principales ciudades o aglomeraciones metropolitanas, pero que
reconozca y articule diferentes niveles de desarrollo urbano en la escala subregional. Así
mismo, no se puede hablar de equidad territorial pensando solo en el desarrollo de centros
urbanos.

2.7.1. Productos de la Misión


El producto de la Misión se definió como la formulación de un documento de política con
visión de mediano y largo plazo del sistema de ciudades, concertado con las regiones y el sector
privado, que deberá contener:
Lineamientos, ajustes normativos e intervenciones y/o proyectos concretos y
prioritarios para fortalecer el Sistema de Ciudades, diferenciando los roles del Gobierno
nacional y otras instancias
Estrategias para fortalecer la coordinación entre las ciudades del Sistema y las Ciudades
con sus regiones
Ejercicios de prospectiva: escenarios del crecimiento del sistema de ciudades.

35
Propuesta de plan general de inversiones prioritarias y estratégicas para el
fortalecimiento del Sistema de Ciudades

Este conjunto de temas y problemáticas se deben concretar en:

- Recomendaciones de política nacional para la acción del Gobierno nacional en el territorio


que busca:
o Medidas de política económica y social para el desarrollo de las entidades
territoriales, en especial las ciudades.
o La creación de instancias o esquemas institucionales para el desarrollo de
programas y proyectos conjuntos con las entidades territoriales, que permitan que
las políticas económicas y sociales tengan una visión territorial.
o Inclusión de la visión territorial específica en los programas sectoriales: vías,
vivienda, servicios públicos y sociales, así como en las políticas de desarrollo rural y
en las políticas ambientales.
o Apoyo a las ciudades para la formulación y desarrollo de planes de desarrollo
coherentes con los propósitos del sistema de ciudades, buscando articular la
planeación urbana con la planeación económica del país.
- Recomendaciones de Política para ser consideradas por la Comisión de Ordenamiento
Territorial Nacional para la elaboración de las directrices de ordenamiento territorial
nacional y regional, así como por las Comisiones Regionales
- Recomendaciones a las entidades regionales: Departamentos, CAR, diversas formas de
asociación existentes y nuevas figuras para:
o El desarrollo y adopción de instrumentos de planeación regional y su articulación
con los planes locales y las políticas nacionales.
o La puesta en práctica de alguna de las figuras de asociación adoptadas por la LOOT.
o La identificación de formas de potenciar el desarrollo del territorio articulándolo
con las políticas económicas y sociales del Gobierno nacional
- Recomendaciones a las administraciones locales y Áreas Metropolitanas para:
o Puesta en práctica de algunas de las figuras de asociación adoptadas por la LOOT
o Mejoramiento de los esquemas de gobierno, la formulación de políticas
económicas y sociales y la creación de un ambiente propicio para la innovación y el
desarrollo económico.
o Adopción de esquemas de financiación de los proyectos y programas urbanos.
o Formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), los Planes de
Desarrollo Municipal de cada administración y los planes económicos de largo
plazo, de manera que sean coherentes y estén articulados con las políticas
económicas de largo plazo del país.

36
3. DIAGNOSTICO Y PROPUESTAS PRELIMINARES PARA EL SISTEMA DE
CIUDADES

3.1. DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE CIUDADES40

Bajo la premisa de un fuerte componente de desarrollo liderado por las ciudades41,


acompañado de un creciente proceso de urbanización 42 , el sistema de ciudades
encierra un conjunto de elementos que habrían permitido estos avances. Este conjunto
comprende tanto las relaciones entre ciudades de una misma jerarquía como entre
ellas y una red de ciudades subsidiarias, posibilitada particularmente por la
concurrencia de múltiples actores y la existencia de una variedad de servicios que
soportan las actividades (economías de aglomeración), pero al parecer con un potencial
en cuanto a la explotación de la articulación de las ciudades (economías de red) y la
profundización de la especialización.
Bajo este marco para la conformación de un sistema de ciudades en Colombia se
definieron dos criterios básicos, ambos fundamentados en las relaciones funcionales
entre los municipios. En primer término el sistema se conformaría por municipios que
tuvieran un relación económica a nivel subregional, y en su defecto entrarían al
sistema los municipios que fueran importantes por las funciones administrativas que
ellos brindan.
En cuanto al primer criterio se optó por la configuración de aglomeraciones
subregionales que involucraran alguna forma de relacionamiento productivo. Dada la
disponibilidad de información una buena aproximación para las relaciones económicas
intermunicipales era tomar la conmutación laboral entre distintos municipios que
brindaba el Censo Nacional de Población de 2005. Fundamentalmente se conforman las
aglomeraciones a partir de la tasa de conmutación, calculada como el porcentaje de
población trabajadora del municipio que labora en otro municipio. Se trata pues de la
provisión de mano de obra de los municipios a un núcleo central o nodo, el cual posee
la cualidad de ser atractor, principalmente en virtud su aparato productivo, pero
también por su infraestructura educativa y demás servicios, incluyendo los
administrativos.
Esta relación esconde múltiples aspectos de las conexiones entre municipios: en lo
laboral se habla de mercados de trabajo integrados, en donde cabe preguntarse acerca
del perfil del trabajador que proveen los municipios a los nodos en cuanto a habilidades
y formación educativa; aspecto que a su vez devela las necesidades en materia de
demanda por trabajo del nodo mediada por su estructura productiva. Adicionalmente
este flujo de trabajadores entra a demandar servicios de pasajeros intermunicipales,

40
A cargo de Rafael Cubillos
41
Las actividades urbanas en Colombia han contribuido con más del 50% del crecimiento en el producto interno
bruto durante las últimas cuatro décadas (Urbanization Review: Amplifying the Gains from the Urban Transition,
Wold Bank, Documento preliminar 2012).
42
Al año 2010 el 75% de la población se concentra en los cascos urbanos, pero esta cifra se eleva al 92% en el
sistema de ciudades definido en este trabajo.

37
frente a lo cual se hace frente a las estructuras de transporte y de vías; esta población
flotante eventualmente se convierte en demandante de muchos otros servicios
(comidas, esparcimiento, culturales, y de salud). A su turno todos estos eventos llevan a
preguntarse acerca del grado de afectación inter-jurisdiccional en materias como salud
e impuestos de consumo y de rodamiento vehicular (se impacta a subsistemas por
fuera del ámbito del municipio de residencia); así como también se abre el espacio para
la coordinación inter-jurisdiccional en todos los aspectos mencionados. Definidas de
esta manera, estas aglomeraciones se constituyen en mayor o menor grado en
“regiones económicas” que ciertamente tendrían el potencial de desarrollarse como
tal, tanto más si las relaciones laborales se hacen más fuertes entre sus miembros.
El segundo criterio para la conformación del sistema de ciudades enfatiza en las
funciones administrativas de los municipios, aunque se consideran otras actividades
funcionales, siendo las capitales de departamento donde se concentra un mayor
número de estas funciones. En la mayoría de los departamentos de Colombia sus
capitales concentran la mayor población urbana de sus departamentos y son sede de
las gobernaciones43.

3.1.1. Aglomeraciones en Colombia


Aglomeración de ciudades podría definirse como la conjunción de ciudades que comparten
ciertas características44. En el caso que nos ocupa, las aglomeraciones definidas según la tasa
de conmutación de la población trabajadora, entre un municipio y otro, se definen en torno a
un núcleo central o nodo, que atrae población trabajadora de otros municipios cercanos (no
necesariamente limítrofes con el nodo pero sí en un espacio contiguo geográficamente).
En los párrafos subsiguientes se resume la metodología para la conformación de las
aglomeraciones de municipios propuesta por el asesor de la Misión de Ciudades Gilles
Duranton, y posteriormente se exponen los resultados del ejercicio.
La información censal de conmutación laboral recolectada en el 2005, provee una gran
matriz de orígenes y destinos por municipio para las personas que trabajan. Con esta base se
estima la tasa de conmutación entre un municipio de residencia y otro donde se labora, al
encontrar la relación entre los trabajadores que se desplazan en esta dirección y el total de
trabajadores del municipio de residencia. Esta tasa así calculada para todos los pares de
municipios (origen y destino) constituye la base para realizar el ejercicio de aglomeraciones de
ciudades. La metodología propuesta es de uso común en los ejercicios para determinar áreas
urbanas o metropolitanas. Un primer aspecto es que se define un umbral de la tasa de
conmutación a partir del cual se agregarán los municipios; aquellos casos en los cuales la tasa
esté por encima del umbral entrarán en el proceso. Un segundo aspecto es que el proceso de
agregar municipios a una misma área metropolitana es de tipo iterativo. Así, tan pronto como
los flujos de desplazamiento de un municipio origen a un municipio de destino caigan por

43
Esta aseveración también con la población total salvo los casos de Putumayo y Vichada, en donde la mayor
proporción de población total no corresponde a la capital departamental. Aún en estos casos las gobernaciones
departamentales despachan desde la capital.
44
En la práctica esto equivale a la definición de un área metropolitana, pero para evitar confusión con el mismo
término administrativo de las áreas definidas en Colombia, se prefiere usar el término aglomeración de ciudades o
municipios.

38
encima de dicho umbral, el municipio de origen se agrega con el municipio de destino y los dos
se convierten en parte de la misma área metropolitana. Ahora esta área metropolitana se
convierte en el referente para la conmutación con los demás municipios, redefiniendo los flujos
de municipios externos ahora hacia el nuevo agregado. Este procedimiento se repite hasta que
no queda ningún municipio por agregarse al área metropolitana.
El algoritmo seguido no determina a priori cuáles serán los nodos sobre los cuales
gravitarán los municipios, como sucede en algunas experiencias de otros países. En su lugar se
ha determinado que los municipios pequeños se agregan a los más grandes (los nodos
centrales resultan ser los de mayor población). Tampoco se considera como predefinidas
cualquiera de las seis áreas metropolitanas oficialmente reconocidas en el país, lo cual brinda
cierta independencia al ejercicio en términos de relaciones político-administrativas. No se
consideran igualmente limitantes en cuanto al tamaño de población mínimo de los municipios
a ser considerados, sino que más bien al considerar cualquier tamaño podría aportar
información de interés para el entendimiento del proceso [N.T. particularmente en términos de
la integración de los territorios].
La elección del umbral de conmutación es un tanto arbitraria. Al tomar un umbral alto, muy
pocas municipalidades podrían agregarse, en tanto que la adopción de un umbral muy bajo
puede dar lugar a unidades territoriales muy grandes. Si todos los municipios se interconectan
en algún grado, un umbral de conmutación el área metropolitana resultante podría llegar a
abarcar todo el país. Un criterio para la elección del umbral es considerar el desarrollo de la
movilidad intermunicipal, mediada por la tenencia de automóvil, por la eficiencia del sistema
de transporte y por sus carreteras. En países desarrollados donde estos componentes pueden
tener un buen grado de avance, la tasa de conmutación podría ser mayor (y así mismo la
elección del umbral) frente a países como Colombia, donde el umbral podría ser no tan alto45.
Este solo hecho determina mercados de trabajo con distintos grados de integración, tanto más
en cuanto más desarrollo del país.
Para el ejercicio de delimitación de áreas metropolitanas o aglomeraciones de municipios
(para no confundir con el término administrativo de áreas metropolitanas) se tomó un umbral
de conmutación del 10% (luego de ensayar con tasas inferiores y superiores) por la magnitud
del territorio, la jerarquía de las ciudades que abarca y las posibilidades de planificarlo. A las
municipios agregados se les imputó la población total al año 2010 estimada por el DANE46 con
el fin de dimensionar las aglomeraciones y su composición de ciudades.
Adicionalmente el ejercicio incluyó una propuesta de agregación de regiones siguiendo un
algoritmo similar, pero este arrojaba resultados no esperados (regiones que se expanden más
allá de las aglomeraciones ya definidas). Por lo tanto, para definir las regiones agregadas se
propuso juntar las áreas metropolitanas o aglomeraciones que fueran contiguas entre sí,
conformando ejes o subsistemas.
3.1.2. Resultados del ejercicio de aglomeraciones
El algoritmo seguido y luego de procesar todos los pares de municipios origen-destino
arroja una lista de áreas metropolitanas con sus municipios. Sin importar el tamaño de los

45
Para el caso francés se anota que los municipios son bastante pequeños (existen más de 35 mil
municipalidades en Francia), aspecto que favorece la movilidad intermunicipal.
46
Si bien puede ser inconveniente tener agregaciones que involucren áreas rurales, en la práctica este efecto es
minimizado por el fuerte componente urbano de la mayor parte de las ciudades que presentan conmutación laboral
a la tasa seleccionada.

39
municipios y considerando un umbral del 10% para la tasa de conmutación, se encuentran 22
aglomeraciones que albergan 121 municipios. Para efectos de la conformación del sistema de
ciudades, se consideró solo dejar aquellas aglomeraciones con población urbana mayor a 100
mil habitantes al 2010. Esto dejó 18 aglomeraciones con 113 municipios, cuyos tamaños
difieren significativamente de acuerdo a la jerarquía de los nodos involucrados47. Así, Bogotá
resulta con más municipalidades relacionadas (23)48, seguida de Barranquilla (16), Medellín y
Cali (10)49. Estas cuatro aglomeraciones (solo 59 municipios) representan cerca de la mitad
(48%) de la población urbana del país y concentran 55 de los 99 municipios periféricos
identificados en las 22 aglomeraciones. A modo de ejemplificación el algoritmo solo agrega 9
municipalidades a Bogotá en la primera ronda, las demás (13) se agregan en las rondas
posteriores una vez que se redefine el área central con los municipios que se van agregando. En
todo caso el proceso para toda la base converge a la séptima iteración. En la Tabla 1 se puede
observar en área de mayor influencia para las cuatro áreas metropolitanas más grandes del
país, determinada a partir del grado de conmutación. En todos los casos se evidencia la
primacía del centro como principal catalizador de sus subregiones.
Hay algunas particularidades adicionales que pueden ser identificadas para estos casos.
Para el caso de Medellín, el municipio de Rionegro se constituye en un importante centro
alterno, el cual no solo canaliza parte de la actividad de la región más próxima sino que se
convierte en un enlace importante gracias al aeropuerto internacional. Siendo las ciudades de
Medellín y Cali muy cercanas en población (2.3 y 2.2 millones, zona urbana en 2010), sus áreas
metropolitanas difieren grandemente (en cerca de 800.000 personas, 3.4 para Medellín frente
a 2.6 millones para Cali de población urbana), lo que en principio denota una mayor
preponderancia de los municipios metropolizados alrededor de Medellín, situación que se
expresa a su vez en su fortaleza económica. En el caso de Barranquilla, su influencia como
capital del departamento y principal centro productivo de la región se extiende hasta los límites
del departamento, siendo su radio de acción el de mayor alcance en el sistema de ciudades. En
general los municipios subsidiarios de las áreas metropolitanas aportan un porcentaje
importante a la aglomeración, entre el 12% como en el caso de Villamaría con Manizales, hasta
un 63% en el caso de los 4 municipios anexos a Rionegro, hecho que de por sí pone de
manifiesto la relevancia de actuar sobre un territorio compartido. A su vez los aportes más
significativos en términos de los volúmenes de población se dan en los dos primeros centros
urbanos del país y en el tercero: Bogotá, Medellín y Barranquilla, con aportes a la población del
conglomerados en el rango de 1.0-1.3 millones de personas. En contraste las aglomeraciones
donde los municipios anexos aportan solo marginalmente a su población son Villavicencio,
Tuluá, Pasto y Duitama, las cuales cuentan con solo un municipio de interés en su área de
influencia50.
Considerando las 18 aglomeraciones del sistema de ciudades, de las 32 capitales
departamentales que tiene el país (incluyendo a Bogotá), estas zonas capturan 13 de ellas, las
cuales se configuran como el nodo central de sus aglomeraciones. En promedio este conjunto
de zonas metropolizadas alberga 23.7 millones de personas (52%), 22,4 millones en las áreas
urbanas (65%), con un 94% de su población viviendo en sus cabeceras municipales (año 2010).

47
Se excluyeron las áreas metropolitanas de La Jagua de Ibirico, Albania, Ipiales, San Gil,
48
Siendo además la más grande de todas, con 8.7 millones de personas al 2010.
49
El número de municipios integrados incluye el nodo central.
50
En la misma condición está Ipiales. Aunque esta población se ha excluido de las aglomeraciones urbanas por
no alcanzar los 100 mil habitantes en la parte urbana, posteriormente resulta incluida en el sistema de ciudades bajo
otros criterios funcionales.

40
Tabla 1 Configuración espacial de las aglomeraciones de mayor tamaño

Medellín-
Bogotá Cali Barranquilla
Rionegro
Pob.Urbana 2010
8.4 3.6 2.6 2.1
(Mill)
Número de
23 15* 10 16
municipios
% Pob. Urbana
97 93 93 96
2010
Radio de
30 25 30 75
influencia mayor (Km)

Radio de influencia mayor (km). Determinado por la distancia lineal desde el nodo al municipio más lejano que
tengan conmutación de al menos 10%. Las distancias son determinadas por los centroides de los municipios.
* El conglomerado de Medellín abarca 10 municipios.
Fuente: Misión de Ciudades 2012

3.1.3. Otras ciudades según otros criterios funcionales


Las 18 aglomeraciones reseñadas en el apartado anterior aportan 113 municipios al
sistema de ciudades, y representan el grueso de la población del sistema (81%). En adición a
estos municipios se consideraron otros casos donde otras relaciones funcionales (distintas a las
laborales) pueden ser relevantes para el centro y su entorno. En particular se consideró el
trabajo de Humberto Molina y Pedro Moreno “Aportes para una nueva regionalización del
territorio colombiano”51, en donde se hace una regionalización del país con base en distintas
variables funcionales de la red urbana nacional52. Las 18 variables consideradas en el trabajo
cubrían una variada temática: mercado bancario y de capitales, servicios a la sociedad (salud,
educación, justicia), infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones, infraestructura
para el desarrollo tecnológico, servicios comerciales y a las empresas, y servicios culturales.
Este amplio conjunto de información les permitió a los autores construir un único índice
con el cual se categorizaron los municipios del país según la jerarquía de los servicios que
prestaban las ciudades, considerando en cada uno de ellos un cierto radio de influencia. La

51
Publicado en Ciudad y Región en Colombia, Oscar Alfonso R. Editor. Universidad Externado de Colombia.
2001. (pp:584-605) [Trabajo elaborado inicialmente para el Ministerio de Desarrollo Económico en 1998)
52
Se excluyeron del estudio los territorios nacionales.

41
siguiente tabla muestra las primeras seis categorías u órdenes funcionales y el número de
ciudades centrales incluidas en cada una de ellas53.

Orden Número de
Orden Tipo
Funcional municipios
1 Metrópoli nacional 1
2 Metrópolis subnacionales 4
3 Centros regionales principales 12
4 Centros regionales intermedios 16
5 Centros subregionales mayores 19
6 Centros subregionales intermedios 56

Buena parte de los municipios considerados en las aglomeraciones que tuvieran un rol de
nodos regionales o subregionales quedan incluidos en las seis categorías funcionales del
trabajo de Molina y Moreno. Así que el ejercicio en esta parte consistió en complementar el
sistema de ciudades con aquellos municipios centrales de esta clasificación funcional. Como
resultado se detectaron 32 nuevos municipios a ser incluidos en el sistema de ciudades.

Número de % población Población


Orden
Orden Tipo municipios urbana Urbana
Funcional
adicionales 2010
3 Centros regionales principales 4 94 1.479.9
4 Centros regionales intermedios 11 85 17 2.203.6
5 Centros subregionales mayores 15 80 53 1.103.3
6 Centros subregionales 2 56 43 122.83
intermedios 7

Como criterio final se incluyeron aquellos municipios que tenían una condición
administrativa importantes por ser capitales de departamento (sedes del gobierno
departamental) o por tener una población urbana de 100 mil o más habitantes al 201054, lo que
denotaba para éstos una condición de centralidad dado su tamaño poblacional. Esta condición
agregó seis nuevos municipios al sistema de ciudades, cinco capitales de departamento y un
municipio frontera.55

53
Se consideran solo los centros principales de cada orden y no se incluyen los municipios de sus regiones de
influencia.
54
Que obviamente no habían quedado incluidos en los pasos anteriores.
55
Las capitales ubicadas en los antiguos territorios nacionales (Mocoa, Inírida, San José del Guaviare, Mitú,
Puerto Carreño). El municipio frontera corresponde a Maicao en el departamento de La Guajira.

42
En conclusión el sistema de ciudades que se conformó como base para el trabajo de la
Misión de Ciudades se constituía por 151 municipios, cuya población y mayores
establecimientos productivos se resumen en la siguiente tabla.
Número

%
municipios

Establecimientos
Población Pob.Total Pob.Total Pob.Urbana Pob.Urbana Establecimientos
de

Mediano y
urbana 2010 2035 2010 2035 Mediano y
Grandes 2005,
2010 Grandes 2005
Industria

151 92.2 29,772,856 38,916,807 27,558,304 36,998,627 1,807 8,317

% en nacional 65% 68% 79% 77% 91% 89%

El sistema de ciudades propuesto consta de un conjunto de municipios que interactúan en


conglomerados, compartiendo territorios comunes, y que constituye el grueso del sistema
(87% de su población urbana, 113 municipios), y otros municipios uninodales que se
encuentran relativamente dispersos en el territorio y que son el referente para sus subregiones
(ver Mapa).
Como se señaló anteriormente, con los conglomerados identificados se pueden vislumbrar
subsistemas regionales que expresan una contigüidad del sistema de ciudades en las grandes
regiones del país, y que sirven de referencia para los ejercicios de diagnóstico y de prospectiva
que adelantará la Misión. Inicialmente se definieron 8 subsistemas que incluyen cada uno tanto
aglomeraciones como ciudades uninodales56:
Aunque el Sistema en conjunto aumenta la población urbana en cerca de 10 millones al año
2035, su porcentaje en el nivel nacional disminuye en 2 puntos que se explican por la
dinámica de los centros poblados que quedaron por fuera del Sistema.
Bogotá y su área de influencia: conformada por una sola aglomeración de 23 municipios. Es
la de mayor crecimiento tanto nominal como absoluto y la de mayor nivel de urbanización.
Cuenta con 8.4 millones de personas en sus áreas urbanas.
Medellín y su área de influencia: conformado por 2 aglomeraciones (Medellín y Rionegro) y
un total de 15 municipios. Con 3.6 millones de personas en sus áreas urbanas.
Valle del Cauca: Conformado por dos aglomeraciones (Cali y Tuluá) y 3 ciudades uninodales
(Buenaventura, Buga y Palmira). En total 15 municipios, con 3.4 millones de personas en
sus áreas urbanas.
Bucaramanga y su área de influencia: Incluye la aglomeración de Bucaramanga y el enclave
petrolero de Barrancabermeja. En total 5 municipios, que cuentan con una población
urbana de 1.2 millones de personas.
Cúcuta y su área de influencia. Una aglomeración con 4 municipios, que dan cuenta de 750
mil habitantes es su parte urbana.
Eje cafetero: Incluye tres aglomeraciones (Armenia, Pereira y Manizales) y una ciudad
uninodal (Cartago). En total 10 municipios, que cuentan con una población urbana de 1.6
millones de personas.

56
Las cifras de población que se mencionan corresponden al año 2010.

43
Eje Caribe: Incluye dos aglomeraciones (Cartagena y Barranquilla) y dos ciudades
uninodales (Santa Marta y Ciénaga). En total 25 municipios, que cuentan con una población
urbana de 3.7 millones de personas.
Eje Tunja- Duitama – Sogamoso. Incluye tres aglomeraciones (Tunja, Duitama y Sogamoso).
En total 16 municipios, que dan cuenta de 388 mil habitantes es su parte urbana.
Eje Apartadó-Turbo. Conformada por estos dos municipios uninodales los cuales dan
cuenta de 194 mil habitantes es su parte urbana.

44
3.2. DIAGNOSTICOS Y PROPUESTAS TEMATICOS

3.2.1. Demografía57

Introducción
El trabajo demográfico realizado a partir de la realización del último censo de población en
el 2005 permite contar con unas estimaciones y proyecciones de población por edad y sexo a
nivel municipal para el período 1985-2020. Sin embargo, con el paso del tiempo se ha
encontrado que en algunos casos el período escogido puede tener limitaciones tanto por su
comienzo en el año 85 como por el fin en el año 2020. Con el fin de poder analizar algunas
implicaciones del futuro demográfico del país se hizo un ejercicio de extensión de las
proyecciones del DANE hasta el año 2050. Este juego de proyecciones tomó como base las
estimaciones demográficas a nivel departamental realizadas por el DANE e hizo unas hipótesis
sobre la evolución futura de los componentes del cambio demográfico entre el año 2020 y
2050. Si bien las nuevas proyecciones para el período 2005-2050 tomaron las estimaciones
demográficas realizadas por el DANE incorporaron algunos avances metodológicos
importantes. En primer lugar, las estimaciones de fecundidad, mortalidad y migración se
desagregaron por años simples de edad lo que permitió utilizar un paquete de proyecciones
demográficas elaborado por la Oficina de Censos de los Estados Unidos que permite obtener
proyecciones por años simples de edad para cada uno de los años calendario del horizonte de
proyección. En segundo lugar, en vez de desagregar el total nacional por departamentos se
obtuvo el total nacional por agregación de las proyecciones departamentales. En tercer lugar,
se desagregaron las migraciones en sus componentes internacional e interno para facilitar la
modelación de la migración interna y el cumplimiento de la restricción de que la suma de los
saldos netos migratorios internos sea igual a cero. Finalmente, con el fin de poder obtener un
buen ajuste en el período 2005-2020 se desarrollo un procedimiento que permite desagregar
los nacimientos, las defunciones y las migraciones de períodos quinquenales a períodos
anuales.
Como preparación del trabajo de la extensión de las proyecciones se hizo un análisis de las
proyecciones vigentes. Para el propósito del proyecto se realizaron los cálculos de los
principales indicadores utilizando para ello un libro Excel desarrollado por la Oficina de Censos
de los Estados Unidos. El análisis se realizó para el período 1985 al 2020 para poder estudiar la
evolución de estos indicadores durante el período de proyecciones y estimaciones.
La extensión de las proyecciones departamentales realizada por el método de los
componentes para el período 2005-2050 ha implicado un importante esfuerzo importante de
análisis demográfico para permitir generar los insumos requeridos por el programa de
proyecciones utilizado y ha mostrado que en los insumos utilizados por el DANE se presentan
algunas irregularidades menores que no se aprecian cuando se trabaja con grupos
quinquenales pero que se alcanzan a percibir cuando se trabaja con grupos anuales de edad.
También se observan irregularidades cuando se desagrega el grupo de 85 y más en cuatro
grupos quinquenales y un grupo abierto de 100 y más tanto en la población base como en las
tablas de mortalidad.
Las proyecciones demográficas han requerido un trabajo en el campo de la migración pues
el programa contempla los dos componentes de la migración, la interna y la internacional. La

57
A cargo de Álvaro Pachón y Asociados

45
desagregación del componente interno permite una mejor categorización de los
departamentos entre los que atraen la migración interna y los que la expulsan. El trabajo
adicional para la elaboración de un manejador de escenarios de migración ha mostrado algunas
incoherencias entre los resultados del censo y los parámetros utilizados en las proyecciones del
DANE.

Revisión del porcentaje urbano


Del análisis de las proyecciones se encontró que el comportamiento del porcentaje urbano
no seguía el patrón esperado propio de los modelos tradicionalmente utilizados para proyectar
el porcentaje urbano. Las estimaciones y proyecciones del porcentaje urbano calculado por el
DANE no presentan un comportamiento logístico tal como se espera en el procedimiento
generalmente utilizado en este tipo de proyecciones. Más aún, el total de la población rural
después de presentar una reducción en valor absoluto vuelve a crecer terminando en niveles
superiores a los observados en el censo de población.

Los resultados preliminares que se presentan en el gráfico anterior mostraron que para
propósitos de un proyecto relacionado con las ciudades y en un horizonte planeación más largo
sería conveniente rehacer el cálculo del porcentaje urbano para todos los municipios y a partir
de este cálculo realizar por suma la población rural departamental y a partir de esta población
rural departamental obtener el total nacional urbano. Con algunas excepciones el
procedimiento propuesto no tuvo problemas de extrapolación a nivel municipal para el período
2020-2050.
De acuerdo con las nuevas proyecciones para el año 2050 el porcentaje urbano sería del
ochenta y seis por ciento, siendo la población en cabecera de 52,7 millones y la población en el
resto rural de 8,5 millones de personas. Cuando se compara con los datos del censo de 1951 se
nota que la población en cabecera será casi 12 veces la medición censal mientras que la
población en resto sería apenas un veinticinco por ciento mayor que la de 1951. En el Gráfico
siguiente se puede apreciar la evolución del porcentaje urbano calculada con base a los censos
y las nuevas proyecciones muestran un incremento de 16,8 millones de personas en las
cabeceras y una disminución de 2,1 millones de personas en el resto rural para el período junio
2012 a junio de 2050. Hasta el año 2035 muestran un aumento de 12,1 millones en la población
urbana y una reducción de 1,1 millones en la población rural.

46
Colombia 1951-2050: Porcentaje Urbano
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
1940 1960 1980 2000 2020 2040 2060

En el gráfico anterior se observa un período de rápido crecimiento en el porcentaje urbano


seguido de un período en el que el crecimiento es más lento. Una manera de definir el ritmo en
que se está urbanizando es un país a través del concepto de Tempo de Urbanización medido
por la diferencia entre las tasas de crecimiento anual de las zonas urbanas y rurales. Entre
mayor sea este diferencial mayor es el ritmo de urbanización del país.
En el gráfico siguiente se muestra el Tempo de Urbanización a partir de los censos del
DANE y las nuevas proyecciones de población. Se puede ver que en líneas generales hay una
reducción en el diferencial de crecimiento a través del tiempo, con la única diferencia del
periodo 1985 a 1993.
Colombia 1951-2050: Diferencial de crecimiento entre
cabecera y resto %
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
1940 1960 1980 2000 2020 2040 2060

Evolución de algunos indicadores urbanos


Las nuevas proyecciones permiten realizar el cálculo de algunos indicadores diferentes a
los ya mencionados del porcentaje urbano y el tempo de urbanización. Para entender la

47
importancia relativa de la ciudad más grande se utilizan el índice de primacía y el Índice de
distribución de ciudades58.

La primacía
El cociente entre el tamaño de la ciudad más grande y la suma de las tres siguientes se
conoce como el índice de primacía de cuatro ciudades. El cociente entre el doble de la
población de la ciudad más grande y la suma de las diez siguientes que se conoce como el
índice de primacía de once ciudades. Cuando se cumple la regla rango tamaño los dos índices
son iguales a uno. Tomando como base los censos de población y las nuevas proyecciones se
han calculado los índices de primacía para período amplio que cubre un siglo desde el año 1951
hasta el 2050.
En el siguiente gráfico se aprecia el comportamiento del índice de primacía en sus dos
modalidades. Como se puede apreciar ambas versiones del índice de primacía muestran una
tendencia creciente. El IP11 es superior al IP4 lo que muestra que la quinta a la undécima
tienen una población total inferior a la suma de la segunda a la cuarta.
Colombia 1951-2050: Índice de Primacía
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
0,800
0,600
0,400
0,200
0,000
1940 1960 1980 2000 2020 2040 2060

IP4 IP11

El crecimiento de la quinta a undécima ciudades en relación con el crecimiento de la


segunda a la cuarta está relacionado con el crecimiento de ciudades cercanas a Medellín,
Barranquilla y Bogotá que muestran un rápido crecimiento que podría estar limitado por
razones de tierra urbanizable. Esta independencia entre las grandes capitales y sus zonas
aledañas presentan un reto interesante tanto para las proyecciones de población como para la
coordinación de políticas públicas.59

La población en cabeceras por tamaño.

58
El índice de distribución de ciudades es igual al exponente de la llamada ley de Zipf. Cuando es igual a uno las
ciudades siguen la regla rango tamaño es decir la segunda ciudad es la mitad de la ciudad más grande la tercera es la
tercera parte y así sucesivamente. Si se cumple la regla rango tamaño ellos índices de primacía son iguales a uno.
59
El cálculo del índice de distribución de ciudades para las cabeceras mayores de 10 000 habitantes oscila alrededor
de 1.1 lo que muestra que la regla rango tamaño se aplica aproximadamente para las cabeceras mayores de 10 000
habitantes.

48
La dinámica poblacional por tamaño de las cabeceras en el período 1951 -2050 ha sido
bastante diferente. Como se puede apreciar en el gráfico siguiente en el que se presenta el
índice de población con base en el censo del 51 igual a 100. En los cien años la población que
vive en las cabeceras de cien mil y más habitantes se ha multiplicado por veinte mientras que la
población correspondiente a los grupos entre 20 mil y cien mil apenas se ha multiplicado por
diez. La población que vive en cabeceras entre diez mil y 20 mil se ha multiplicado por siete y la
que vive en las de menos de 10 mil habitantes apenas creció un sesenta por ciento con relación
a la población registrada en el censo de 1951. Este último grupo registra una población
descendente a partir del 2015 con un patrón bastante similar al de la población en el resto
rural.

Colombia 1951-2050: Crecimiento por tamaño de las


ciudades
2.500,0

2.000,0

1.500,0

1.000,0

500,0

0,0
1940 1960 1980 2000 2020 2040 2060

0-9 999 10 000-19 999 20 000-49 999


50 000-99 999 100 000 y más

Principales cambios demográficos.


Las proyecciones demográficas por departamentos y la obtenida por suma de los
departamentos para el total nacional presentan una visión del escenario población para los
departamentos. Estas proyecciones reflejan las tendencias incorporadas en las proyecciones
del DANE y su extensión hasta el año 2050. En algunos casos el escenario adoptado de
migración produce un crecimiento negativo hacia el final del período en algunos de los
departamentos con migración interna negativa como Caldas, Tolima y Boyacá. Cambios en el
escenario de migración se pueden modelar siguiendo un procedimiento desarrollado en esta
consultoría. Además, una vez se conozcan las nuevas proyecciones del DANE se podrían
recalcular. El total regional y nacional no diferirá mucho de las proyecciones pues los efectos de
la migración tienden a cancelarse tanto para el país como para las regiones. Suponiendo que el
grueso de las migraciones interdepartamentales son de carácter intrarregional.

Los componentes del cambio demográfico a nivel nacional.


Como se puede apreciar en los gráficos siguientes la población nacional llega a un nivel de
sesenta millones en año 2050. Se aprecia también una reducción permanente en la tasa de
crecimiento del país que se va reduciendo desde un nivel de 1,2 por ciento en el año dos mil
cinco hasta 0, 2 por ciento en el 2050. Una reducción de un punto porcentual en 45 años casi
dos puntos básicos por año.

49
El incremento anual tiene origen en el crecimiento vegetativo con una escasa participación
prevista de la migración internacional. El crecimiento vegetativo se reduce pues se observa un
descenso en los nacimientos y un crecimiento fuerte en las defunciones.

Population Growth Rate


Proyecciones de Colombia 2005 2050 por edades simples 9-6-12 Proyecciones de Colombia 2005 2050 por edades simples 9-6-12
70,000 2.0

60,000

1.5
Population (thousands)

50,000

Growth rate (percent)


40,000
1.0
30,000

20,000
0.5

10,000

0 0.0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Years Years

Vital Events Vital Rates


Proyecciones de Colombia 2005 2050 por edades Proyecciones de Colombia 2005 2050 por edades simples 9-6-12
1,000,000 25

800,000 20
Rate per 1,000 population
Number of events

600,000 15

400,000 10

200,000 5

0 0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
-200,000 -5

Years Years

Births Deaths Total net migrants CBR CDR NMR


RUPTA -- RUP TEST RUN A

La tasa bruta de natalidad muestra una tendencia negativa mientras que la tasa bruta de
mortalidad tiene una tendencia positiva. Debe anotarse que el crecimiento en la tasa bruta de
mortalidad está relacionado con el cambio en la composición de la población hacia una
población cada vez más vieja pues la mortalidad infantil tiene una tendencia negativa y la
esperanza de vida tiene un crecimiento positivo con el paso del tiempo tanto para los hombres
como para las mujeres.
En los gráficos siguientes se puede ver el comportamiento de los parámetros de mortalidad
y fecundidad asociados con el total nacional. Se puede apreciar un crecimiento de
aproximadamente diez años en la esperanza de vida tanto para los hombres como para las
mujeres. En las proyecciones se contempla una reducción en el diferencial por sexo de siete

50
Mortality Sex Dif f erentials
Expectation of Lif e at Birth
Proyecciones de Antioquia 2005 2050 por edades simples 9-6-12
Proyecciones de Antioquia 2005 2050 por edades simples 9-6-12
8.0 1.4
85
83 7.0 1.4

81 6.0 1.3
Lif e expectancy (years)

Female e0 - male e0
79

Male/f emale IMR


5.0 1.3
77
75 4.0 1.3

73 3.0 1.3
71
2.0 1.3
69
67 1.0 1.2

65 0.0 1.2
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Years Years

Both sexes Male Female e0 difference IMR ratio

Inf ant Mortality Rate Total Fertility Rate


Proyecciones de Antioquia 2005 2050 por edades simples 9-6-12 Proyecciones de Antioquia 2005 2050 por edades simples 9-6-12
30 2.50
Inf ant deaths per 1,000 live births

25

TFR (births per woman)


2.25
20

15 2.00

10
1.75
5

0 1.50
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Years Years

Both sexes Male Female TFR(5) TFR(1)

C:\IPCApps\Rupex\DNP\Dp\Antioquia\ANT.in

La estructura por edad.


La disminución de la fecundidad y el aumento en la expectativa de vida tiene como efecto
un cambio en la estructura por edad de la población colombiana. Con el paso del tiempo, tal
como se puede apreciar en el juego de gráficos siguientes se va reduciendo la base de la
pirámide al mismo tiempo que va número de personas de sesenta y cinco y más años.

51
Como se puede apreciar en el siguiente gráfico que presenta la pirámide para el año final
de la proyección, la cohorte más numerosa es la nacida en el 2020 que cumple 30 años en el
2050. El tamaño de las cohortes disminuye a partir de los cincuenta y cinco años o sea de las
personas que tenían 10 años o más en la fecha del último censo.

Relación de dependencia e Índice de envejecimiento.


Como se dijo anteriormente, es claro el cambio en la distribución por edades que se puede
apreciar en las proyecciones de población nacional. La disminución de la población joven y el
crecimiento de la población mayor. Este cambio en la distribución por edad tiene dos
implicaciones que se pueden cuantificar por medio de indicadores fácilmente calculables a
partir de la población por grupos quinquenales de edad. La primera conocida como la relación
de dependencia mide el número de personas en edades jóvenes (0-14 años) y los adultos
mayores (65 y más años) en donde es muy infrecuente el trabajo por cien personas en las
edades de alta participación en la fuerza de trabajo.
Como se puede ver en el gráfico siguiente entre el 2005 y el 2022 la relación de
dependencia tiene una tendencia decreciente mostrando que la población en edad de trabajar
crece más rápidamente que la población dependiente. A partir de esta fecha se aprecia una
tendencia creciente mostrando un crecimiento más rápido de la población dependiente que la
población en edad de trabajar.

52
En los períodos en los cuáles la relación de dependencia es decreciente, se presentan las
condiciones para que se genere un dividendo o bono demográfico pues en estos períodos crece
más rápido la capacidad de producir que la capacidad de consumir. Esta situación favorable
debe aprovecharse para hacer una mayor inversión en capital físico, y humano lo que permite
afrontar la época en que crece la relación de dependencia. Se puede decir entonces que se
prevé un período de siete años en el que las condiciones son favorables para la inversión y que
se debe aprovechar para afrontar las épocas de menor capacidad de inversión.
La relación de dependencia considera como dependientes tanto a los jóvenes como a los
adultos mayores. Sin embargo, para efectos de políticas públicas es necesario considerar
adicionalmente cuál de los dos grupos está creciendo más rápido. Con el fin de medir de una
manera más precisa la práctica demográfica ha definido el llamado índice de envejecimiento
como el número de personas de 65 y más años por cada cien personas de menos de quince
años. En las poblaciones con una base amplia el índice tiende a ser bajo pues en la base de la
pirámide se encuentra más de la mitad de la población y en la cúspide hay muy pocas personas
con sesenta y más cinco años. Como se puede apreciar en el gráfico siguiente el Índice de
envejecimiento tiene un crecimiento continuado pues pasa de 15,4 en el 2005 a casi cincuenta
por ciento (48,8) en el 2035, llegando a 70,8 en el 2050.

53
Conclusiones
Dentro de la consultoría se ha logrado extender las proyecciones vigentes hasta el año
2050. Como parte del trabajo se ha podido conocer algunas de las fortalezas y debilidades del
juego de proyecciones vigentes. El único cambio introducido a las proyecciones vigentes ha
sido el cambio del porcentaje urbano a nivel municipal lo que ha tenido como consecuencia un
aumento en la proyección en cabeceras y una reducción en la población residiendo en el resto
del municipio.
Combinando los resultados de los censos de población con las proyecciones del DANE y las
nuevas proyecciones se ha podido establecer una serie de indicadores urbanos que permiten
estudiar casi cien años del crecimiento de las ciudades. Cuando se analiza el crecimiento
poblacional por tamaño de las ciudades se aprecia claramente una concentración del
crecimiento en las cabeceras de cien mil y más personas en las cabeceras y una dinámica muy
baja de la población en las cabeceras de menos de diez mil habitantes.
Al revisar las cifras utilizadas en el cálculo de los indicadores se ha podido apreciar que la
continuación de las tendencias inherentes en las proyecciones del DANE hay casos en los que
las poblaciones cercanas tienen un crecimiento que puede estar sobrepasando la capacidad
misma de las capacidades para crear nuevo terreno urbanizable. En algunos casos es
importante imponer restricciones o techos relacionados con la disponibilidad de terrenos
urbanizable, disponibilidad de servicios públicos en especial agua potable que eviten la
posibilidad de hacer extrapolaciones a largo plazo sin entrar en conflicto con la oferta de tierra
y de servicios públicos.
También se puede apreciar que la conurbación experimentada en algunas áreas
metropolitanas haga más apropiado trabajar los indicadores a nivel metropolitano que a nivel
nacional. Por ejemplo, el análisis del índice de primacía o el cumplimiento de la relación rango
tamaño resulta más apropiado cuando se trabaja con áreas metropolitanas o nodos que
cuando se hace a nivel municipal.
Aunque las proyecciones permiten un análisis a nivel departamental y municipal el análisis
demográfico presentado en este documento se ha hecho a nivel nacional. Este tipo de análisis

54
se puede generalizar fácilmente pues se ha planteado a partir de las tablas dinámicas
generadas a partir de las bases de datos generadas en esta consultoría. Más aún el análisis a
nivel departamental se puede hacer a partir de la información generada por el programa de
proyecciones demográficas.
Las nuevas proyecciones han partido de las existentes por lo que cualquier cambio que se
haga en las proyecciones del DANE debería dar lugar a ajustes en las proyecciones presentadas
en esto permitiría lograr un mejor producto esta consultoría. Por otro lado, es muy importante
que toda la información generada en este trabajo sea tenida en cuenta por el DANE antes de
dar a conocer las nuevas proyecciones pues esto permitiría lograr un mejor producto.

3.2.2. Conectividad60

Introducción
La red de transporte a nivel nacional cumple un papel central en la estructura y dinámica
del sistema de ciudades. Los costos de transporte de determinada ciudad hacia las fronteras y
puertos determinan, en alguna medida, su competitividad en los mercados externos. Los costos
de transporte entre ciudades, por su parte, ayudan a explicar la estructura económica de los
núcleos urbanos. Costos de transporte bajos entre ciudades generan un mayor nivel de
comercio y, en consecuencia, estructuras más especializadas y concentradas en los sectores
con mayores ventajas comparativas. Altos costos de transporte, por su parte, se traducen en
ciudades relativamente autárquicas con presencia de un gran número de sectores económicos
pero a escalas bajas que pueden no agotar las economías y, por lo tanto, restar eficiencia y
competitividad.
De acuerdo con lo anterior, la intensidad de la relación entre dos ciudades depende de los
costos de transporte. Este fenómeno se denomina en la teoría como el principio de gravedad,
porque los flujos entre dos ciudades se relacionan directamente con el tamaño del PIB e
inversamente con los costos de transporte entre ellas. La relación de gravedad se ha
constatado empíricamente en innumerables estudios y contextos.
La literatura económica también se ha ocupado de mostrar la incidencia de la
infraestructura de transporte en el crecimiento económico. En estos modelos la infraestructura
se trata como un factor de producción con externalidades sobre todo el aparato productivo.
Mejor infraestructura pública aumenta la eficiencia de toda la economía y potencia mayores
tasas de crecimiento (Albala-Bertrand & Mammatzakis, 2004) y (Cárdenas, Escobar, &
Gutiérrez, 1995).
En la última década, en el marco de la economía geográfica, se han desarrollado métodos
más precisos para resolver el problema de endogenidad en la estimación de las relaciones
entre infraestructura de transporte y actividad económica. En efecto, es un reto estadístico
determinar la dirección de causalidad para establecer si la mayor actividad económica se
explica por la presencia de mejor infraestructura o, si las inversiones en infraestructura de
transporte se canalizan hacia aquellas regiones y ciudades con mayor potencial económico.
Trabajos como los de Donaldson (2010) en la India, Volpe Martincus (2012) en Perú y Duranton
(2011) en el caso de los Estados Unidos, han aislado formalmente la relación de causalidad

60
Equipo de Trabajo: Pablo Roda, Francisco Perdomo y Jorge Sánchez.

55
entre el desarrollo de la infraestructura de transporte y la distribución espacial de la economía,
el crecimiento de las exportaciones y los flujos de comercio, respectivamente.
Las estimaciones se sustentan en modelos microeconómicos que explican cómo actúan los
costos de transporte sobre el desarrollo urbano. Como lo recoge el marco teórico de la Misión
de Ciudades, construido por Giles Duranton, los costos de transporte inciden directamente en
las dos funciones que explican el crecimiento de las ciudades. Por una parte, menores costos de
transporte reducen el costo de vida porque permiten ofrecer bienes de consumo a menor
precio. Por otra parte, con menores costos de transporte, la producción local es más
competitiva en mercados externos lo que se traduce en ganancias de productividad y salarios.
Con la reducción de costos de transporte, entonces, aumentan los ingresos, se reduce el costo
de vida y la ciudad se convierte en un atractor de población, con tasas de crecimiento por
encima de las vegetativas.
De acuerdo con lo expuesto, el tema de conectividad entre ciudades se debe tratar
explícitamente en la Misión de Ciudades, porque los crecimientos de los núcleos urbanos y la
evolución futura de los flujos de carga y pasajeros entre ciudades, y entre estas y los mercados
externos, estarán determinados por la evolución de la infraestructura y los costos de transporte
asociados. De igual forma, los productos que arrojan otros componentes de la misión en temas
demográficos, macroeconómicos, agrícolas y la evolución de los mercados laborales
constituyen un insumo importante para planificar la red de transporte que debe desarrollar el
país en un horizonte de 25 años.
El capítulo de conectividad está estructurado en tres secciones. En la primera se intenta
relacionar la configuración urbana del país con el desarrollo de la red de infraestructura de
transporte y se presentan los resultados de algunos ejercicios econométricos dirigidos a
parametrizar los modelos de gravedad. De igual forma se describe la red de infraestructura, los
costos de transporte y los flujos de carga y pasajeros entre las principales ciudades del país y
entre estas y el exterior.
La segunda sección presenta los resultados de los ejercicios de prospectiva. En el marco de
un modelo de asignación de flujos, se analizan los problemas de capacidad y sobrecostos de la
red de transporte hacia el futuro, bajo un escenario en que se mantiene la distribución espacial
de la economía y bajo un escenario alternativo que incorpora los cambios en el sistema de
ciudades que se esperan por efectos macro como los TLCs, el crecimiento económico en la
cuenca del Pacífico y los nuevos frentes de explotación minera y agrícola que se espera
marquen el desarrollo del país en las próximas décadas. Como resultado de estas simulaciones
se plantearán algunos proyectos macro de transporte que permitan consolidar el sistema de
ciudades e introduzcan eficiencia en los flujos de carga y pasajeros en las regiones
metropolitanas.
Finalmente, en el tercer capítulo se aventuran algunas recomendaciones institucionales y
de política sectorial.

Diagnóstico
La geografía colombiana es particularmente
accidentada. La cordillera de los Andes se bifurca en
tres ramales que atraviesan gran parte del país en
dirección sur - norte, lo que dificulta la comunicación
transversal del territorio. El proceso de colonización,
por su parte, se direccionó geográficamente siguiendo
los asentamientos indígenas y sus rutas en tiempos
precolombinos. Como se observa en el mapa de la

56
izquierda, la principal función de los caminos reales fue Ilustración 1. Mapas de pasos
conectar los ríos Magdalena y Cauca, con las zonas aborígenes precolombinos
medias y altas de las cordilleras oriental y central que
concentraban la mayor población aborigen. De igual
forma, los caminos reales consolidaban corredores a lo
largo de estas cordilleras y rutas en los márgenes de
los ríos, para integrar los distintos asentamientos
indígenas. La convergencia de los caminos reales de la
costa y los de la red andina se sitúa cerca de
Tamalameque, a orillas del rio Magdalena. Existen
varias rutas para acceder a Venezuela por caminos
reales, tanto desde la costa, (Valledupar y Riohacha vía
Maicao), como desde el oriente (Cúcuta y Arauca). El
acceso a Ecuador, y todo territorio Inca, se concentra
en un solo camino real, muy cerca del actual paso de
frontera en Rumichaca.
Fuente: IGAC

Con esta configuración, el desarrollo económico Ilustración 2. Red férrea 1961


colombiano se basó en el transporte fluvial. Hasta
principios del siglo pasado, las cargas de las ciudades
andinas se movilizaban a lomo de mula desde Bogotá,
Bucaramanga, Medellín y Manizales, hasta los
respectivos puertos fluviales en el Magdalena. El
desarrollo de una red férrea con amplia cobertura
geográfica permitió remplazar la mula y el rio por
conexiones directas entre las principales ciudades y los
puertos del Atlántico y el Pacífico. Con el ferrocarril
aumentó la eficiencia del transporte para el comercio
exterior, pero en no la integración de los principales
centros urbanos de la región Andina. La infraestructura
y gestión del ferrocarril entraron en un proceso de
deterioro que se agudizó en la década de los 60s, en
parte debido a la competencia del modo carretero, en
parte por una mala gestión del servicio.
Fuente: IGAC

En solo 24 años, entre 1914 y 1938, se construyeron los sistemas viales del occidente y de
la costa atlántica, se extendió la red de la cordillera oriental, se crearon cruces de las cordilleras
que permitieron unir las redes de las cordilleras central y oriental (alto de Letras) y esta última
con los Llanos. En los 12 años siguientes, hasta 1950, se construyó otro paso de la cordillera
central (alto de la Línea), se conectó por carretera el puerto de Buenaventura y se unieron las
redes de oriente y la costa pero por una ruta indirecta que pasa por Cúcuta y Ocaña. De
acuerdo con los mapas, solo hasta los años 80 del siglo pasado se construyó una carretera que
comunicara directamente Bogotá con Medellín y fue necesario esperar hasta mediados de los

57
años noventa, hace apenas 17 años, para contar con una carretera directa entre Bogotá y los
puertos de la costa.

Ilustración 3. Evolución de la red vial en Colombia (1914 – 1995)

Red Red Red Red


1914 1938 1950 1995
Fuente: IGAC
La conjunción de una geografía accidentada, la debilidad de la infraestructura de transporte
y su enfoque hacia comercio exterior, se tradujeron en un sistema de ciudades complejo y
relativamente autárquico. Colombia tiene más ciudades con una población superior a 500.000
habitantes que cualquier país de América Latina, si se exceptúan México y Brasil. Por otra
parte, la estructura de la industria manufacturera en los principales conglomerados es muy
poco especializada, con índices de Herfindhal-Hirshman de 1.192 en Antioquia, 1.201 en
Bogotá, 2.052 en Atlántico, 2.191 en Cundinamarca, 2.255 en Caldas, 2.327 en Risaralda y 2.442
en Cauca. Las únicas regiones industriales relativamente especializadas son Santander y Bolívar,
por la importancia, en términos de valor agregado, de su industria petroquímica.
El siguiente mapa muestra la infraestructura de transporte disponible en el país a 2011. La
red vial nacional cuenta con 18.600 Km61, la mayoría de los cuales ya se han entregado en
concesión. El avance de las dobles calzadas ha sido muy lento. Actualmente hay construidos
cerca de 1.170 km de dobles calzadas concentradas en Cundinamarca, Boyacá, el Valle del
Cauca, los departamentos cafeteros y, en menor medida en la costa atlántica. Es evidente el
atraso en la capacidad vial para conexiones intermunicipales en ciudades de la importancia de
Medellín, Bucaramanga y Cúcuta. Además, el sistema de dobles calzadas en su configuración
actual no conecta los grandes centros de producción y consumo con los principales puertos ni
con las fronteras.
En materia férrea, si bien se han rehabilitado las líneas del Pacifico (La Tebaida – La Paila –
Cali – Buenaventura), y la del Atlántico (La Dorada – Chiguaná – Ciénaga) los únicos
movimientos importantes se registran en las operaciones realizadas por los dueños de las
minas de carbón del Cesar (Chiriguaná – Ciénaga) y Guajira (El Cerrejón - Puerto Bolívar). El rio
Magdalena es utilizado por Ecopetrol, quien moviliza un flujo importante de hidrocarburos en
el trayecto Barrancabermeja - Cartagena (canal del Dique), pero la operación comercial de
terceros es muy incipiente porque no hay garantías de navegabilidad en los veranos o inviernos
intensos. En estas condiciones el transporte multimodal en Colombia es prácticamente
inexistente y, salvo el carbón y el petróleo, los movimientos de carga dependen del modo
carretero.

61
El mapa incluye algunas vías departamentales de importancia. La red graficada contiene 26.600 kilómetros de vías.

58
El equipo de la Misión de Ciudades realizó un ejercicio de agrupamiento de núcleos
urbanos a partir del nivel de integración de los mercados laborales62. Con el modelo de
transporte se realizó un ejercicio adicional para identificar subsistemas de ciudades
considerando tiempos de viaje. El ejercicio consiste en identificar las áreas comprendidas en un
radio definido por una hora de desplazamiento a la velocidad promedio desde el centro de
cada núcleo urbano. Se observa, en el mapa de la derecha, que los círculos son más pequeños
en las zonas urbanas o en las regiones de topografía montañosa, porque las velocidades
estimadas son menores. En particular, en grandes ciudades como Bogotá, Medellín,
Bucaramanga, Cali, Cartagena y Barranquilla el círculo central es muy reducido (blanco) porque
en una hora no es posible salir del municipio debido a la congestión y las bajas velocidades
asociadas.

Ilustración 4. Configuración red de transporte Ilustración 5. Configuración de zonas a partir de


actual tiempos de viaje

Fuente: IGAC, ANI, INVIAS y simulación de los


Fuente: IGAC, ANI e INVIAS autores

Bajo el criterio de tiempos de viaje se simplifica la configuración del sistema de ciudades.


En la práctica se podría decir que el país está constituido por 10 grandes conglomerados
urbanos donde los tiempos de viaje entre los municipios que conforman cada uno de ellos no
exceden una hora:
Bogotá, que abarca además de los municipios del altiplano, Villavicencio, hacia el
oriente, y Girardot e Ibagué, hacia el occidente
Tunja, conforma un área con varios municipios del norte de Boyacá y Yopal
Bucaramanga, con los municipios del área metropolitana y Barrancabermeja
Cúcuta, con los municipios del área metropolitana y Ocaña.
Cali y las capitales cafeteras se agrupan en la región urbana más extensa del país.
Medellín, con los municipios del área metropolitana constituye una zona única.
Cartagena, Barranquilla y Santa Marta crean una región urbana que agrupa todos los
municipios vecinos.

62
Se tomaron de base 119 agrupaciones urbanas definidas en el ejercicio de Rafael Cubillos.

59
Montería y Sincelejo constituyen una región urbana al sur occidente de la costa
Valledupar es el centro de un núcleo urbano al sur oriente de la costa
Riohacha y Maicao constituyen el único eje urbano en la Guajira
Turbo, Apartadó y Carepa consolidan la región urbana en la zona bananera de Urabá

El sur del país merece un trato especial. Las distancias entre ciudades y la abrupta
topografía hacen que, bajo el criterio utilizado, cada centro urbano se trate en forma aislada.
Funcionalmente, se observa que Neiva podría constituir una relación de jerarquía con otras
ciudades del sur oriente como Florencia y Mocoa, pero las distancias no permiten tratarlas
como una sola región urbana. Igual sucede en el sur occidente con Popayán, Pasto, Ipiales y
Tumaco. Finalmente, restan tres ciudades que no encuentran centros urbanos de importancia a
una hora de distancia ni una relación de jerarquía definida: Quibdó, Arauca y Caucasia.
El siguiente mapa (izquierda) muestra dos características de la funcionalidad vial a 2011. El
grosor de las líneas ilustra los volúmenes de tráfico en cada tramo63; la intensidad del color,
expone la relación flujo/capacidad 64 . Los tramos más oscuros presentan problemas de
congestión; los más claros aún cuentan con capacidad suficiente para movilizar los flujos
actuales. En general, se observa que los problemas más agobiantes de congestión e
insuficiencia vial se concentran en los accesos a las ciudades. Este fenómeno sigue patrones
observados a nivel internacional y está asociado con los viajes de corta distancia entre las
grandes ciudades y los municipios vecinos integrados en el mercado laboral. La solución a este
problema no es trivial. Dotar de mejor infraestructura vial para acceder a las ciudades reduce
los costos de transporte y estimula la conmutación, lo que conlleva, a su vez, a una expansión
de las áreas urbanas (reducción de las densidades), que presiona nuevamente la demanda por
capacidad vial.
Entre grandes núcleos urbanos es clara la insuficiencia de capacidad vial en las vías
Villavicencio – Bogotá; en la ruta entre Bogotá y Bosconia donde se distribuye el tráfico hacia
los puertos de la costa; en algunos tramos de la red que une Santa Marta con Barranquilla y
Cartagena; en algunos sectores de la troncal de occidente; y en trayectos del recorrido Bogotá
– Buenaventura.
El mapa de la derecha, por su parte, muestra la relevancia para los flujos de comercio
exterior que tiene Bogotá y, en consecuencia, los corredores entre esta ciudad y las costas
Atlántica y Pacífica. También es importante el papel de la troncal de occidente. Se debe
mencionar que el mapa excluye los flujos de carbón e hidrocarburos movilizados por tren y
ductos, respectivamente, que no presionan la infraestructura pública de transporte. Por esta
razón, el flujo de importaciones representado es de una magnitud muy superior al de las
exportaciones.

63
A partir de los Tráficos Promedio Diarios (TPD) registrados en los conteos del INVAS.
64
La relación flujo capacidad se estimó a partir del Manual de Capacidad desarrollado para el INVIAS por la
Universidad de Cauca.

60
Ilustración 6. Congestión de la red vial Nacional Ilustración 7. Flujos de comercio exterior (2011)

Fuente: IGAC, ANI, INVIAS, Base DANE – DIAN y Simulación de los autores

Otro resultado de interés para el análisis del sistema de ciudades, son los costos de
transporte para un camión de carga, entre los principales centros urbanos65 del país. En la
comparación conviene tener presente que el flete marítimo desde un puerto colombiano en el
Caribe hasta un puerto europeo es de cerca de 70 USD/ton. De esta forma, se observa que el
flete interno es mayor que el externo para los flujos desde y hacia Bogotá, con destino a Europa
vía los puertos del Atlántico. También se observa que el costo de transporte Buenaventura
hasta Bogotá es un 58% del que implica traer la carga desde Cartagena. Por otra parte,
Medellín está en una situación de indiferencia entre utilizar Cartagena o Buenaventura y el
direccionamiento de los flujos de comercio exterior depende del origen o destino internacional
de la carga. Cali está realmente en una posición muy competitiva con los mercados del Pacífico.
Esta conclusión se puede extender a las capitales cafeteras.

Tabla 2. Costos de transporte entre principales ciudades de la red


USD/ton Barranquilla Bogotá Bucaramanga Buenaventura Cali Cartagena Cucuta Ipiales Medellin Santa Marta
Barranquilla 77 50 104 95 8 65 134 55 7
Bogotá 77 39 48 39 82 58 78 45 74
Bucaramanga 50 39 73 64 55 22 103 37 47
Buenaventura 104 48 73 12 99 94 52 50 101
Cali 95 39 64 12 91 86 40 42 93
Cartagena 8 82 55 99 91 70 130 51 15
Cucuta 65 58 22 94 86 70 125 59 62
Ipiales 134 78 103 52 40 130 125 81 131
Medellin 55 45 37 50 42 51 59 81 61
Santa Marta 7 74 47 101 93 15 62 131 61
Fuente: Simulaciones en HDM-4 y Transcad
Analizando las relaciones internas se observa que Cali y Bucaramanga se encuentran
equidistantes de Bogotá, en términos de costos. Los costos entre Bogotá y Medellín son
mayores. Cúcuta puede comerciar con Bucaramanga a costos relativamente bajos; no obstante

65
En el modelo de transporte se incluyen las características de cada tramo: distancia, topografía, estado de la vía,
especificaciones, estado, etc. Con el módulo VOC (Vehicle Operation Costs) del HDM IV (Highways Design Model),
programa desarrollado por el Banco Mundial, es posible establecer los costos de operación para cada tipo de
vehículo en cada tipo de vía. Para este ejercicio se utilizó como referencia un camión articulado de 5 ejes, que
representa el camión típico en los flujos de comercio exterior, según la Encuesta de Carga del Ministerio de
Transporte.

61
los costos para acceder a cualquier otra ciudad, o a los puertos son elevados. El aislamiento es
aún más marcado en el caso de Ipiales, Quibdó y Arauca. El análisis de costos, confirma la
incidencia de las dificultades topográficas y los atrasos de infraestructura, en las relaciones al
interior del sistema de ciudades y este con los mercados externos.
Las relaciones entre las ciudades de la cordillera oriental son importantes pero tienen un
peso similar al de estas con la costa Atlántica. Como se discutió, las economías de Medellín y
Bogotá son sustitutas y, en consecuencia, sus relaciones comerciales relativamente débiles. El
sur parece tener vínculos más estrechos con el oriente que con el occidente.
En el marco de la misión de ciudades se llevó a cabo un análisis econométrico para
establecer las relaciones entre los flujos de carga y los costos de transporte, en el marco de un
modelo de gravedad. Se presentan los resultados de los flujos entre departamentos. El ejercicio
a nivel municipio arroja ajustes estadísticos muy pobres porque la Encuesta de Carga (EC) no
cuenta con una cobertura de puntos de muestreo suficientemente amplia para dar
representatividad a los flujos entre municipios. Por otra parte se hicieron esfuerzos para
conformar un panel de datos con cortes distanciados en el tiempo, pero a la fecha los
consultores no han tenido acceso a la información histórica. De cualquier forma, el ejercicio de
corte transversal con la EC de 2008 y la información de costos de transporte embebidos en el
modelo de transporte arrojó un buen ajuste estadístico.

Ilustración 8. Flujos de comercio entre nodos El mapa expone los flujos reportados por
la Encuesta de Carga del Ministerio de
Transporte 2008, proyectados a 2011. Para
sintetizar la información se agregan los flujos
en las grandes zonas urbanas que se
definieron a partir de los tiempos de viaje.

Es muy clara la dominancia en de los


flujos direccionados desde y hacia la costa
Atlántica. Se observa una presión significativa
en el corredor del Magdalena y, en menor
grado, en el corredor occidental del rio
Cauca. También se destaca la relación
transversal entre el oriente y los núcleos
urbanos del sur occidente y el Pacífico en el
corredor Bogotá – Buenaventura.

Fuente: Encuesta de carga (2008) y simulaciones de


los autores

La variable dependiente es el flujo de carga (ton/año) entre el nodo i y el nodo j. Se


estimaron dos modelos y salvo las dummies todas las variables se expresan en logaritmos. En el
primero la variable de masa se obtiene como resultado de multiplicar el producto de los nodos
i y j; en el segundo se utiliza la suma de los PIB. Los costos de transporte (VOC), como se
mencionó, se estiman con el modelo del Banco Mundial. Se incluye la población para capturar
la intensidad del comercio de bienes básicos de consumo de baja elasticidad ingreso. Se incluyó
una dummy de puerto para controlar los flujos de comercio exterior que no están asociados
directamente a las fuerzas de gravedad del mercado doméstico. Finalmente se incluye una

62
dummy de minería para controlar factores de oferta minera que inciden en la generación de
flujos independientemente de los equilibrios comerciales entre regiones.
De acuerdo con el modelo, el parámetro de gravedad es negativo y cercano a la unidad.
(Estadísticamente no se descarta un coeficiente de -1). En otras palabras, si se reducen los
costos de transporte por mejoras a la infraestructura o en los servicios de transporte en un
10%, el comercio al interior del sistema de ciudades se incrementa en aproximadamente en un
10%, para un mismo nivel de PIB. Una consecuencia inmediata de este resultado, es que las
mejoras en infraestructura se traducen en una mayor especialización de las bases productivas
de las economías regionales y, con ello, una mayor productividad. El coeficiente del PIB en la
ecuación 1 es de 0.8, lo que indica que si la economía crece al 10%, los flujos de carga
reaccionarán con un crecimiento del 8%. La dummy portuaria de 1.2 en la ecuación 1, se
interpreta como que las ciudades portuarias tienen 3.2 veces más probabilidades de ser
generadoras y receptoras de carga que las que no lo son. De igual forma, las zonas mineras
tienen, en promedio, flujos 50% mayores que las demás regiones del país. Todos los
coeficientes son estadísticamente significativos y las ecuaciones capturan un porcentaje
elevado de la varianza de los flujos interdepartamentales.

Tabla 3. Resultados econométricos modelo de gravedad de flujos


Variable Dependiente: Ln Flujo Modelo 1 Modelo 2
LnVOC -0.916*** -0.962***
(0.105) (0.108)
LnPIB_Producto 0.814***
(0.114)
LnArea 0.200*** 0.182***
(0.036) (0.037)
LnPop 0.460*** 1.145***
(0.147) (0.121)
Puerto 1.210*** 1.170***
(0.132) (0.138)
Mineria 0.440* 1.119***
(0.249) (0.239)
LnPIB_Sumado 0.406**
(0.157)
Constante -11.015*** -18.623***
(2.517) (2.522)
N 611 611
r2 0.623 0.591
t estadísticos en paréntesis
* p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.001
Errores Estándar Robustos
Fuente: Encuesta de carga (2008) y datos de la misión

En el país no se cuenta con un sistema de información que registre el origen y destino de


los viajes de pasajeros. No obstante, a partir de información parcial compilada de algunas
estructuraciones de proyectos viales, se calibró un modelo econométrico de gravedad, que
permite estimar el flujo entre cada par origen – destino en función de los costos de transporte
socioeconómicas de orden municipal. La simulación se realizó para las ciudades identificadas en
la Misión, con lo cual no aparecen los flujos de municipios menores. Como se observa en el
mapa, los viajes intermunicipales por carretera en vehículos privados, se concentran en
distancias cortas y medias. En Colombia, el carro particular no un modo frecuente para largos
recorridos. Con el ejercicio se identifican algunos corredores en los cuales hay un flujo
importante de viajes carreteros. Se destaca un eje conformado por Buenaventura, Cali, las
ciudades cafeteras, Ibagué, Bogotá, Villavicencio y Tunja. En la Costa Atlántica 4 grupos al
interior de los cuales hay un flujo importante de pasajeros.

63
Ilustración 9. Flujo de pasajeros privados derivados del modelo de gravedad

Fuente: Estructuraciones proyectos antiguos, modelo de gravedad y calibración Transcad

Con el desarrollo de la red de dobles calzadas entre ciudades, actualmente en ejecución,


los costos de transporte se reducen considerablemente, con lo cual se puede esperar que se
intensifiquen los flujos entre las ciudades ya relacionadas y se extiendan los clusters
identificados. Así por ejemplo, Medellín con las autopistas de la Prosperidad podría entrar a ser
parte de las ciudades cafeteras, y Bogotá podría extender su área de influencia hasta
Bucaramanga.

Perspectivas de mediano plazo


La conectividad del sistema de Ilustración 10. Configuración red de transporte 2020
ciudades se fortalecerá
sustancialmente con la culminación y
puesta en servicio de los proyectos de
infraestructura vial ya contratados o en
proceso de contratación.

En el mapa de la derecha se puede


observar que de cristalizarse el plan de
inversiones puesto en marcha por el
Gobierno Nacional, la red de dobles
calzadas conectará Bogotá y Medellín
con los puertos en los dos océanos, lo
que elimina las restricciones viales en
los principales corredores de comercio
exterior (Ruta del Sol, Autopistas de la
Prosperidad, corredor Bogotá
Buenaventura). De igual forma eleva la
capacidad de las vías Bogotá –
Villavicencio y Cartagena – Barranquilla
a doble calzada. Fuente: IGAC, ANI e INVIAS

64
Se espera, además, que mediante iniciativas privadas se construya un ferrocarril que
conecta el Altiplano Cundiboyacense, dónde existe un gran potencial de carbón metalúrgico,
con los puertos del Caribe, incluidos los nuevos desarrollos portuarios en Dibulla, Guajira. De
igual forma, se prevé que, a través de un ambicioso programa de encausamiento, se
restablezca la navegabilidad del Magdalena. En este escenario se asume que el servicio de
transporte fluvial operará desde Barrancabermeja hasta Cartagena (canal del Dique) y
Barranquilla. De configurarse esta red, al 2020 se contará la posibilidad de reducir los costos
aprovechando las fortalezas de una verdadera red intermodal de transporte, por lo menos en el
corredor del Magdalena. El plan puede restablecer la competitividad de las actividades
productivas en el sistema de ciudades en el marco de los TLC.
Por otra parte, como se ilustra en los siguientes mapas, con la red de infraestructura de
transporte prevista al 2020, se eliminan los problemas de congestión en los tramos
interurbanos. Persisten algunos cuellos de botella muy localizados en los accesos a las
ciudades, como las entradas a Cali desde el sur y desde Yumbo, el tramo entre Barranquilla y
Ciénaga, entre Cúcuta y Pamplona y un sector de la ruta del sol. No obstante, en términos
generales, la conectividad entre ciudades y con el comercio exterior estará asegurada con el
plan de inversiones trazado.
El mapa de la derecha, por su parte, muestra como las “Autopistas de la Prosperidad” en
Antioquia, generan un impacto favorable en la distribución de flujos de comercio exterior a
nivel nacional. En efecto, con la construcción de la variante para conectar a Medellín con la
costa Caribe mediante una variante al oriente de Antioquia, los flujos con origen o destinos en
el oriente del país hacia y desde Cartagena, se en rutan por la troncal de occidente. El efecto es
positivo porque descongestiona el corredor del Magdalena y reduce los costos generalizados
de transporte del comercio exterior colombiano. También se destaca la canalización de flujos
por las nuevas dobles calzadas desde Buenaventura hacia Bogotá y Medellín.

Ilustración 11. Congestión de la red vial Nacional Ilustración 12. Flujos de comercio exterior
para 2020 (2020)

Fuente: IGAC, ANI, INVIAS, Base DANE – DIAN y Simulación de los autores

65
Prospectiva al 2035
Se recreó un escenario de flujos de carga que incorpora las proyecciones demográficas por
municipio preparadas en la Misión de Ciudades y los impactos macroeconómicos de los TLC
simulados por los modelos de equilibrio general de la Unidad de Estudios Económicos del DNP.
En particular, los destinos de los bienes de consumo en las matrices que alimentan el modelo
de asignación de flujos, se estimaron utilizando como driver las proyecciones de población. El
crecimiento del resto de productos que incluyen materias primas y bienes de capital se asoció a
la evolución esperada del PIB, que incorpora un shock vinculado a los Tratados de Libre
Comercio66. Con el fin de analizar la sensibilidad de necesidades de infraestructura a la
distribución espacial del crecimiento demográfico se simuló, además, un escenario de flujos
que supone un crecimiento poblacional sesgado hacia la Costa Atlántica y la región funcional de
Bogotá.
Se observa que la red de transporte del 2020 es insuficiente para atender las demandas de
cargas previstas al 2035. En efecto, con un crecimiento sostenido del 5%, el PIB colombiano al
2035 se habrá multiplicado por 3. Este crecimiento está acompañado de un aumento en el
comercio externo más que proporcional, por la apertura comercial vinculada a los TLCs y por el
rezago que aún muestra Colombia en términos de participación del comercio exterior en el PIB.
El crecimiento del PIB, por su parte, aumenta los ingresos per cápita y con ello los patrones
de consumo, acentuando aún más el crecimiento explosivo en las tasas de motorización. Esta
tendencia puede introducir mayor presión a las vías interurbanas, sobre todo en aquellas al
interior de las grandes regiones urbanas identificadas en el estudio. Por otra parte, los auges
mineros y el desarrollo de polos agrícolas generan demandas específicas de infraestructura
para conectar nuevos centros de producción con los puertos y el sistema de ciudades.
En este panorama, la estructura espacial de la economía puede modificarse
sustancialmente. La maduración de proyectos de transporte y conectividad, históricamente ha
sido muy lenta y por lo tanto, es necesario anticipar las demandas de infraestructura para
evitar agudizar cuellos de botella que puedan restringir el crecimiento económico potencial. El
siguiente mapa presenta los resultados de una asignación en el modelo de transporte para este
horizonte. Se observa que, a pesar de las dobles calzadas, el aumento en los flujos satura la vía
al Llano, la Ruta del Sol en los tramos del sur, algunos sectores del recorrido Bogotá –
Buenaventura, la conexión de las troncales de oriente y occidente por Puerto Berrio, algunos
tramos en la costa Atlántica y, en general, los accesos a las grandes ciudades.

66
El choque de los TLC sobre el PIB se genera una sola vez en el tiempo.

66
Ilustración 13. . Congestión de la red vial Nacional para 2035

Fuente: IGAC, ANI, INVIAS y Simulación de los autores

La incapacidad de la red 2020 para canalizar los flujos de 2035 es un problema pero
también una oportunidad. En efecto, las restricciones de la capacidad se pueden superar de
dos formas. Por un lado, es posible expandir las especificaciones de la infraestructura en los
corredores actuales. Por el otro, se pueden priorizar nuevas conexiones y desarrollos
intermodales que activen corredores actualmente en desuso. Esta segunda estrategia cumple
la doble función de integrar regiones a la economía y desviar flujos desde las rutas actuales,
con lo cual se reduce la demanda en la red y se mitigan los problemas de congestión.

Proyectos viales
En este orden de ideas se analizó la conveniencia de un paquete de inversiones que elimine
grandes vacíos en la conectividad del sistema de ciudades:
Llanos Orientales: La economía de los Llanos orientales, por problemas de orden
público y una débil conectividad, se ha desarrollado muy por debajo de su verdadero
potencial. Actualmente los costos de transporte para situar un producto en Venezuela,
a pesar de que es un país limítrofe con la región, son superiores a situarlo en
Buenaventura. Se modeló un proyecto que consolida un verdadero corredor de
transporte de sur a norte en el pie de monte, con un paso fronterizo a Venezuela,
dobles calzadas en las zonas urbanas de rápido crecimiento (Villavicencio y Yopal) y vías
de buenas especificaciones hacia el oriente para conectar la Altillanura. Además, se
modela el mejoramiento de los cruces de cordillera para evitar que todos los flujos se
concentren en el tramo Bogotá – Villavicencio: Yopal – Sogamoso, Medina – Sisga;

67
Sácama – La Cabuya. De igual forma se modela la nueva conexión al sur entre Granada
y Colombia en el Huila (este proyecto se complementa con un nuevo paso de la
cordillera central).En el ejercicio de asignación de flujos de 2035 no se presentan
grandes problemas de congestión.
Troncal de Occidente: A pesar de las dificultades geológicas y topográficas, para el
funcionamiento de la red vial sería muy conveniente contar con una comunicación
directa entre Santa Fe de Antioquia y Puerto Valdivia. Con este conector, la troncal de
occidente recorrería terreno plano en las márgenes del rio Cauca desde Jamundí hasta
Cartagena, integrando todo el occidente del país y conectando los puertos en los dos
Océanos. Esta variante, además, evita que tráficos de larga distancia presionen las
rutas urbanas de Medellín. De hecho, con este proyecto y el incluido en “Autopistas de
la Prosperidad”, se crea un anillo externo a Medellín, que evita que la ciudad deba
soportar carga de tránsito. Como se puede ver en el mapa de congestión de 2035, este
proyecto logra descongestionar todos los flujos que rodean Medellín.
Alternativa al paso de la cordillera central: Actualmente el gobierno evalúa cruces
alternativos de la cordillera central al sur del Alto de la Línea. En este ejercicio, se
modeló la conexión entre Buga y Ortega. Esta nueva ruta disminuye los costos de
transporte del centro y sur oriente (incluidos los llanos) hacia el sur occidente y el
puerto de Buenaventura. Esta vía reduce en alguna proporción la presión sobre la
doble calzada Bogotá – Buenaventura, pero dependen en gran medida de los flujos de
comercio exterior que se pudiesen originar en los llanos orientales con destino a los
mercados asiáticos.
Conexiones transversales de la costa atlántica: El sur de la costa está completamente
fraccionado porque la comunicación occidente – oriente solo se puede hacer al norte
de la región. Se consideran en el modelo alternativas planteadas en el taller realizado
en Barranquilla tales como elevar las especificaciones de la vía Fundación – Pivijay,
incluyendo un puente para cruzar el Magdalena que conecte con la red vial del
departamento del Atlántico al norte de Cruz del Viso. Esta ruta puede restar congestión
al tramo Barranquilla - Ciénaga, actualmente saturado y muy sensible desde el punto
de vista ambiental, porque desvía los flujos de Barranquilla que se orientan hacia el
interior del país. También se considerará la integración del corredor de la Momposina
(para acercar las economías de Córdoba y Sucre con las del Cesar; la transversal San
Marcos la Gloria, que cumple un papel similar más al sur y la conexión de los
municipios del sur del Bolívar hasta Mompox. Estas zonas tienen un alto potencial
agrícola. De acuerdo al mapa de congestión 2035, esta vía logra direccionar los flujos
de transporte hacia las principales ciudades de la Costa, reduciendo la presión general
de los flujos que van desde y hacia el interior del país, así como los flujos entre estas
ciudades.
Conexiones al Urabá. Con el desarrollo de la variante hacia el norte en “Autopistas de
la Prosperidad” se conecta en terreno plano el magdalena Medio con Caucasia sobre el
rio Cauca. Una carretera entre este último municipio y la zona bananera acercaría
considerablemente esta región, y eventualmente un puerto, con todo el oriente del

68
país. También se debe asegurar una vía de buenas especificaciones que integre al
Urabá con Montería y el resto de la costa Atlántica. Esta vía no presenta mayores
congestiones hacia 2035 dadas sus especificaciones técnicas, sin embargo podría llegar
a tener una mayor dinámica si se considera el puerto de Necoclí como un puerto viable
para los flujos provenientes del centro – occidente del país.

Puertos y Aeropuertos
Se analizó la captura de carga potencial de nuevos puertos en Necoclí, Caribe, y
Tribugá, Pacífico. En la práctica, la orientación de la carga hacia los distintos terminales
portuarios no depende exclusivamente de los costos de transporte internos. Los dueños de
la carga seleccionan una naviera, que a su vez tienen preferencias por puertos específicos
en función de sus atributos y niveles de eficiencia. Es por esto que en las asignaciones de
comercio exterior, los flujos se dejan atado a los terminales que actualmente utilizan. Sin
embargo, para evaluar la eventual de nuevos terminales portuarios, se realizó una
simulación en que el puerto de entrada o salida no se predetermina. En esta simulación, se
incluyeron como alternativas a los puertos existentes, un terminal en Necoclí y uno en
Tribugá. Como se observa en el siguiente mapa, estos terminales sólo capturarían carga de
Antioquia y, presumiblemente, en volúmenes que no permiten estructurar un plan de
negocios rentable. De acuerdo con lo anterior, el desarrollo de estos proyectos se debe
condicionar a crecimientos en los flujos de comercio exterior de Antioquia, muy superiores
a los previstos en este ejercicio. En la simulación, Santa Marta captura la mayoría de los
flujos de comercio por los menores costos de transporte internos. No obstante, como se
mencionó, la distribución de carga está afectada por otros atributos portuarios y no sólo
por los fletes internos.
De este resultado se desprende que el énfasis de política en el mediano plazo es
mejorar los accesos terrestres y marítimos a los puertos de Buenaventura, Cartagena,
Barranquilla y Santa Marta. En materia de accesos marítimos el Gobierno ya ha iniciado las
acciones para profundizar los canales de acceso en Buenaventura y Cartagena. En este
último caso se construirá un canal de entrada para reducir la congestión de barcos. En
materia de accesos terrestres, en Buenaventura se está planteando la construcción de un
puerto interior que ofrezca que diferentes servicios a los distintos terminales en la bahía,
actuales y futuros. Por otra parte, se está desarrollando el puerto de Brisa en Dibulla que
puede constituirse en una solución para exportar el carbón de la pequeña y mediana
minería del interior del país.
En los últimos años, la presión de la competencia entre aerolíneas se ha traducido en
reducciones tarifarias y en crecimientos sin precedentes tanto en el número de pasajeros
nacionales como internacionales. El avión ha desplazado al bus como modo de transporte
de pasajeros entre ciudades. Por otra parte, las grandes distancias y la complejidad
topográfica, hacen improbable, que en el horizonte de este estudio, modos como el férreo
constituyan una alternativa para conectar las ciudades. En términos generales, con las
concesiones de los terminales aeroportuarios en todo el país no se requieren grandes
inversiones adicionales a las que están en ejecución. En las visitas en las ciudades se
identificaron algunos proyectos que se deben contemplar en el mediano plazo. En Cali se
plantea una expansión del aeropuerto orientada a atender los mercados de Asia; En
Cartago se identifica un potencial para un terminal de carga que sirva a la zona cafetera;
Entre Barranquilla y Cartagena se ha planteado la posibilidad de hacer un aeropuerto
internacional de buenas especificaciones que sirva a las dos ciudades.

69
En todo caso, como se ve en la simulación, la importancia de Bogotá como atractor y
generador de viajes, lo ha convertido en hub natural que impone sobrecostos en tiempos
para los vuelos de pasajeros entre orígenes destino que no involucren a la capital. Esta
concentración de viajes, además, congestiona el aeropuerto El Dorado, lo que crea
problemas operativos en todo el sistema aéreo. Recientemente, algunas aerolíneas están
descentralizando sus rutas para conectar ciudades sin pasar por Bogotá. De seguir con este
proceso, se puede mejorar la conectividad para pasajeros en el sistema de ciudades.

Ilustración 14. Captura de carga de nuevos Ilustración 15. Simulación de flujos de transporte
puertos aéreo

Fuente: Encuesta de carga (2008) y simulaciones de los autores

Ferroviario
En Colombia las únicas inversiones férreas exitosas han sido aquellas construidas y
operadas por los generadores de la carga. Este es el caso de las vías del Cerrejón en la Guajira, y
la de Fenoco que conecta las minas de Drummond, Glencore y Vale en el Cesar, con los puertos
de Ciénaga. Lo anterior se explica porque la viabilidad del ferrocarril depende estrechamente
de asegurar grandes flujos de carga. En este contexto, el Gobierno no es el promotor natural de
la expansión férrea porque el riesgo de demanda no está bajo su control. En contraste, la
industria minera, puede estructurar bajo Iniciativas Privadas (IP) proyectos férreos que
garanticen un mínimo de carga que viabilicen las inversiones. Mediante IP, entonces, en el
mediano plazo es probable que se restablezca el servicio en el corredor del Magdalena bajo
especificaciones de operación de calidad mundial, y se desarrollen ramales para capturar los
carbones de Cundinamarca, Boyacá y Santander, y una nueva conexión al puerto de Dibulla en
la Guajira.

70
Ilustración 16. Flujo de carga del modo férreo

En un plazo más largo, no es impensable que se conecte el corredor del Magdalena con
Buenaventura o alguna otra solución portuaria en el Pacífico para exportar los minerales a los
mercados de Asia. En el presente estudio, se llevó a cabo una simulación conservadora que
presume que el desarrollo del tren del Carare habilita la construcción de terminales de
transferencia a modo férreo en las cercanías a Bogotá, Puerto Berrio y Barrancabermeja. En
este escenario no se consideran los flujos de carbón cuya generación depende de la realización
del ferrocarril, con el propósito de analizar el papel del tren en la captura de otras cargas con
vocación ferroviaria. Como se observa en el mapa, el ferrocarril efectivamente captura un flujo
de productos con vocación férrea67.

Ahorro en costos generalizados del Plan de Inversiones


Con la información disponible no es posible estimar el costo de las inversiones propuestas.
Sin embargo, el Trancad permite estimar el costo generalizado de transporte en las situaciones
con y sin proyecto. La diferencia entre estos costos constituye el ahorro inducido por el
programa de inversiones y es una forma de medir el beneficio conjunto de estos proyectos. En
la primera columna se incluye el costo anual de operación de carga y transporte de pasajeros
con la demanda estimada para 2035, suponiendo que ya se encuentra en operación todos los
proyectos que tiene el Gobierno en ejecución (ejemplo ruta del Sol, autopistas de la
Prosperidad, doble calzada Bogota – Buenaventura). En este escenario el país destina 107.470
MM USD en transporte anualmente. Si se construyen las vías propuestas en la Misión de
Ciudades, se genera un ahorro anual de 520 MM USD anuales, concentrado en los flujos de
pasajeros, que permitiría apalancar inversiones del orden de 4.000 MM USD68. Es interesante
constatar que el ahorro aumenta considerablemente con el desarrollo del ferrocarril del

67
Abonos y fertilizantes, aceites, alimentos para animales, arroz, azúcar, carbón, cemento, ferroníquel, hierro y
acero, madera, maíz, harina, papa, soya y trigo.
68
Corresponde al VPN del flujo a un horizonte de 20 años, a una tasa del 12%.

71
Magdalena, incluido el ramal del Carare. En efecto, la posibilidad de desarrollar el transporte
multimodal, generaría ahorros de 868 MM USD/año que financian inversiones por 6.400 MM
USD. Estos beneficios no incluyen el mayor valor agregado asociado al desarrollo de la minería
del interior. No se consideró este flujo para mantener la comparación entre configuraciones de
la red con la misma base de demanda.
Tabla 4. Costos generalizados de transporte

Recomendaciones

Política sectorial
Los diagnósticos del gobierno han identificado las causas que, en las últimas décadas han
impedido desarrollar la infraestructura de transporte al ritmo que exige la economía. Hay
debilidades de planeación y priorización de proyectos; insuficiencia absoluta de estudios;
problemas contractuales que impiden alinear los incentivos de los contratistas con la celeridad
y reducción de costos que busca el gobierno; atrasos en las soluciones técnicas para enfrentar
las dificultades geológicas y topográficas del país (cambio climático); indefiniciones en la
distribución de la red vial por niveles de gobierno (Departamentos con redes extensas,
departamentos con poca red, el INVIAS a cargo de 27.000 km de caminos rurales, redes
desfinanciadas, etc); problemas de información de la red; capacidad de atender emergencias
por debajo de las necesidades.
El Gobierno está actuando en estos frentes. Se aumentó considerablemente el presupuesto
de pre inversión; se modificó el modelo contractual (cuarta generación de concesiones, límites
a anticipos, Ley de APPs); aumento en los recursos de inversión; entre otras.

Política Institucional
Planeación de la red nacional. El país abandonó, hace muchos años, los ejercicios de
planeación para trazar la red óptima que se debe desarrollar para atender las demandas
presentes y futuras de infraestructura de transporte. Ante la ausencia de esta guía, cada
gobierno plantea nuevos proyectos, que en general no cuentan con estudios, no responden a
un plan de largo plazo y, en general, están afectados por decisiones de carácter político. Es
importante reconocer que los ciclos de maduración de los proyectos de infraestructura son más
largos que el período presidencial. Desde este punto de vista, los proyectos de transporte no
son de un gobierno particular; son proyectos de Estado cuya rentabilidad económica y social
está garantizada y son consistentes con el desarrollo de largo plazo de la red. Si se logra
reiniciar este tipo de planeación “Top Down” para la red de transporte, el sector privado y las
regiones contarán con un referente para decidir la localización de sus inversiones y se permite
explotar las economías de escala y complementariedad de todas las instalaciones logísticas y el
multimodalismo.

72
Planeación de las redes regionales y locales. La planeación de las redes de carácter
regional y local, en contraste, debe seguir una aproximación “Bottom Up” porque son las
regiones las que cuentan con la información necesaria para priorizar la expansión de sus redes.
En este contexto, es muy importante que la nación cuente con una red troncal de largo plazo
que guíe la conectividad de las distintas infraestructuras. El problema de la planeación regional
(red secundaria) y local (red terciaria) está en la debilidad institucional para agotar todas las
herramientas técnicas, ambientales y económicas que se utilizan para diseñar un plan de
inversiones. Sería útil considerar la creación de un fondo de cofinanciación de proyectos de
transporte (nutrido con regalías y cargos a los usuarios) que solo financie proyectos bien
estructurados y coherentes con los planes de desarrollo de cada región. Un fondo de este tipo
obliga a las regiones, ciudades y municipios a agruparse para constituir sus unidades de
planeación de transporte, que se pueden hacer directamente o por medio de contrato con
firmas privadas. Si los recursos del Fondo se orientan en función estricta de la rentabilidad
económica y social de los proyectos, se crean los incentivos necesarios para que las regiones
instauren estas unidades de planeación.
Incluir en la red nacional las rutas que actúan como distribuidores de flujos en los accesos
a las ciudades y regiones metropolitanas. En los talleres se detectó que los principales
problemas de congestión vehicular se concentran en los accesos a las áreas urbanas. También
se hizo evidente que los altos costos de transporte de carga al interior de las ciudades son una
barrera a la competitividad en las principales ciudades. Si se logra que el sistema vial nacional
articule los flujos de carga y pasajeros en las áreas metropolitanas, se facilita la solución de
accesos a las ciudades. En efecto, si la nación tiene competencia para resolver los accesos de
sus autopistas en las áreas metropolitanas se evitan los problemas de decisión colectiva,
coordinación con varios municipios e interferencias políticas. Si un solo actor puede trazar y
ejecutar un plan óptimo para articular los flujos de tránsito de acceso a las grandes zonas
urbanas se garantizará un crecimiento urbano más ordenado, mejor uso del suelo, optimización
de viajes y la articulación logística entre la red de carreteras, otros modos de transporte y las
instalaciones de almacenamiento y distribución de carga. Es necesario definir cuál es el costo
de las soluciones de distribución de tráfico en áreas metropolitanas y tratar de identificar
fuentes de financiación que reduzcan la presión fiscal en la nación, tales como las regalías.
Reunificar la gestión de la red nacional en una sola entidad. La red vial nacional
actualmente está fraccionada en dos entidades: INVIAS y ANI. Esta separación impide analizar
la funcionalidad integral de la red al servicio del sistema de ciudades. Sin un sistema central de
planeación se dificulta la priorización de proyectos y se duplican esfuerzos en la ejecución.
Actualmente, la mayoría de la red con demanda suficiente para financiar con recursos propios
la expansión ya está concesionada. El mantenimiento, por su parte se ha delegado en privados,
bajo un modelo que ha resultado exitoso. Por lo anterior se recomienda reunificar la gestión de
la red en una sola entidad y continuar con modelos de expansión y gestión con alianzas
privadas.
Establecer un mecanismo de financiamiento que recaiga en los usuarios de las vías. En
Colombia los usuarios de los vehículos están gravados con impuestos específicos (sobretasas a
la gasolina, rodamiento, sobre arancel, peajes, entre otros). Estos recursos se destinan, en
general a cubrir gastos ordinarios de la administración pública y no al mantenimiento y
expansión de las redes viales. En este contexto, como se ha discutido, la capacidad vial siempre
es inferior a las necesidades e, incluso, a la disponibilidad a pagar por los usuarios. En otros
países se han establecido sistemas eficientes que relacionan los recaudos del sector automotor
con la financiación de las redes viales, donde las decisiones de cuanto recaudar y en que gastar
se apoyan en análisis de costo beneficio. Estos fondos cuentan con reglas de gobernabilidad y

73
en la toma de decisiones participan los usuarios. Sería conveniente estudiar un sistema con
estas características que oriente recursos a las redes urbanas, regionales y nacionales.

74
3.2.3. Eficiencia en la provisión de servicios sociales: Capacidad de Pago69

Diagnostico:
El objetivo general de este estudio es analizar las diferencias entre ciudades en los patrones
de gasto de los hogares en alimentos, vivienda, transporte interurbano, educación, salud,
servicios públicos domiciliarios. Además observar los rubros de gasto antes y después de las
intervenciones de los gobiernos nacionales y locales y como dichas diferencias en las
intervenciones a través de subsidios o contribuciones impacta la capacidad de pago de los
hogares en las diferentes ciudades del país. Y finalmente observar el impacto sobre medidas de
bienestar y pobreza de los hogares.
La idea central del estudio se basa en que la provisión de servicios sociales a través de
subsidios y su financiamiento a través de contribuciones puede hacer más o menos atractivas
unas ciudades con respecto a las otras. Además, que permite entender cómo se puede
conectar el sistema de ciudades a través de las condiciones de vida de los hogares y la
población.

Metodología:
Para desarrollar este proyecto se utiliza como principal fuente de información la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos del 2007 -ENIG, la cual puede ser considerada como la fuente
más completa para analizar patrones de gasto para las diferentes ciudades del país. Aunque
existen problemas de información en la ENIG en las fuentes de ingreso, las estructuras de gasto
siguen siendo una fuente adecuada y consistente de información. Otro aspecto importante es
la baja muestra de hogares encuestados en los estratos altos (estrato 5 y 6) de algunas
ciudades capitales, es por este motivo que los análisis por estrato al interior de las ciudades se
agrupan en tres categorías, a saber: estratos 1 y 2; estrato 3 y estrato 4,5 y 6.
Para analizar el sistema de ciudades se incluyeron dos tipos de clasificaciones de las
ciudades. Primero se explotó el diseño de muestra de la encuesta y se analizaron los principales
estadísticas por las 23 ciudades y las áreas metropolitanas (donde corresponda), se comparan
estos dominios con otras cabeceras (urbano), resto (rural) y con el promedio nacional.
Segundo, se siguió la recomendación de la misión sobre el sistema de ciudades propuesto y
discutido al interior de la misión.

Aspectos de cobertura:
Los servicios públicos domiciliarios (energía, acueducto y alcantarillado) han alcanzado
niveles de “cobertura universal” en la mayoría de las 23 principales ciudades consideradas en el
estudio. Esta tendencia de universalización en la cobertura es estable cuando se observan
grupos poblacionales al interior de cada ciudad, es decir, no existen diferencias
estadísticamente significativas en cobertura por quintiles del gasto de los hogares y por
condición de pobreza. Esta cobertura universal se entiende como el resultado de políticas de
infraestructura implementadas en décadas anteriores y por tal motivo las políticas actuales
deben estar encaminadas a mantener la infraestructura actual a través inversiones futuras y a

69
Equipo de Trabajo: Manuel Ramírez (Director), Juan Miguel Gallego (Coinvestigador), Guillermo Rivas (consultor
DNP)

75
renovar los nuevos asentamientos que se presentan en las dinámicas poblacionales actuales de
las ciudades (ver mapas 1,2 y 3 y tabla 1 en anexos). Los mapas muestran una alta cobertura
para la mayoría de las ciudades, con diferencias marginales entre las ciudades de mayor
desarrollo y sus áreas metropolitanas comparados con ciudades de menor desarrollo o
intermedias.
Sin embargo, existen algunas excepciones que son importantes resaltar porque para ellas
se justifica una intervención particular en temas de cobertura en servicios públicos
domiciliarios. Montería y Riohacha presentan bajos niveles de cobertura en alcantarillado, que
justificarían una intervención directa en estos aspectos. Sin embargo, el caso que más
sobresale es el de la ciudad de Quibdó donde la cobertura de acueducto y alcantarillado está
por debajo del 25% (ver tabla 1). El caso de Quibdó es significativo porque sus malos
desempeños en cobertura se acentúan cuando se observa al interior de grupos poblacionales
de la ciudad. En particular, para aquellos hogares que clasifican como hogares bajo condición
de pobreza por gasto, la cobertura en alcantarillado es del 8% y acueducto del 10%. Dichas
diferencias al interior del Quibdó se mantienen por distribución del gasto de los hogares. El
20% de hogares con menor gasto tienen una cobertura del 3% en acueducto y 5% en
alcantarillado, comparado con el 20% de los hogares de mayor gasto donde el porcentaje al
38% y 39% respectivamente (ver tabla 2).
En lo que respecta a la cobertura en aseguramiento en salud el país tiene altos niveles de
cobertura y son superiores al 80% en el total nacional, y en grandes ciudades dichos niveles
están por niveles del 90%. Con los niveles más bajos de afiliación en Barranquilla y AM (68.9%)
y Sincelejo (68.1%) (Ver tabla 1). Esta alta cobertura en afiliación al seguro de salud es el
resultado de las políticas nacionales incluidas en la Ley 100 de 1993 y en el hecho de que las
ciudades han alcanzado un nivel de capacidad de ejecución de políticas sociales, en particular
en afiliación.
Sin embargo existen diferencias significativas entre ciudades grandes y ciudades pequeñas
en lo que respecta a la distribución de afiliados por régimen de afiliación. En las ciudades más
pequeñas (Sincelejo, Riohacha, Valledupar, Popayán, Pasto y Quibdó) la mayor distribución de
la población afiliada se encuentra en el régimen subsidiado, por el contrario las ciudades
grandes un porcentaje importante de la afiliación corresponde al régimen contributivo. Estas
diferencias en la distribución del aseguramiento plantean retos al Sistema General de
Seguridad Social en Salud como un todo y en particular a la administración de dichos recursos
en aquellas ciudades pequeñas o intermedias (ver figura 1).

Patrones de gasto:
La Tabla 3 y la figura 2 presentan los patrones de gasto de los hogares en las 23 ciudades.
En dicha figura se puede observar que los rubros más
importantes en la estructura de gasto de los hogares en todas las ciudades son alimentos y
vivienda. En el promedio nacional los hogares destinan el 30% del gasto total a gasto en
alimentación y un 25% a gasto en vivienda.
El porcentaje de gasto en alimentos es significativamente más alto para los hogares
ubicados en “otras cabeceras” (34.4%) y el “resto” (45%) comparando con el porcentaje para
cada una de las 23 ciudades. Esta observación está acorde con la idea de la “regla de Engel”, la
cual implica que la participación del gasto en alimentos debe disminuir a mayor desarrollo

76
económico y mayores ingresos. Las ciudades donde se espera un mayor ingreso de los hogares
(Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) tienen un porcentaje menor al total nacional, y el otro
grupo de ciudades como Quibdó, Riohacha, Villavicencio y Cúcuta tienen porcentajes
ligeramente superiores. Es importante resaltar el caso de Bucaramanga que presenta un nivel
de porcentaje del gasto en alimentos superior a todas las ciudades y al promedio nacional (32.l
%) (ver tabla 3).
Además, existen diferencias considerables entre ciudades cuando se observa la distribución
del gasto por quintiles de gasto (medidas de status económico) al interior de cada ciudad. La
tabal 4 y las figuras 3 y 4 presentan el gasto en alimentos como porcentaje del gasto total por
quintiles de gasto y por condición de pobreza, respectivamente para las 23 ciudades. Se resalta
la altas diferencias que existe entre el quintil 5 (hogares con mayor gasto como proxy de alta
capacidad de pago) con el resto de los hogares, y en particular con respecto al quintil 1 de
menor gasto, para todas las ciudades.
En general, el quintil de mayor gasto de la población tiene los niveles de gasto en salud más
bajos y cercanos a los niveles de hogares de altos ingresos en países desarrollado. Pero estos
porcentajes de gasto son más bajos en las ciudades grandes, por ejemplo en ciudades como
Bogotá y Medellín los hogares de mayor capacidad de pago destinan únicamente un 22% de su
gasto en alimentos. Para los otros quintiles de gasto total los porcentajes de gasto son un poco
más altos y superiores al 25%, pero sin muchas diferencias entre dichos quintiles en las grandes
ciudades y sus áreas metropolitanas.
Sin embargo, las diferencias entre quintiles de gasto parecen ser más pronunciadas en
ciudades pequeñas o intermedias (Riohacha, Valledupar, Popayán, Pasto, Quibdó y Florencia),
donde los hogares del quintil más bajo gastan cerca del 40% de su gasto en alimentos (niveles
muy superiores a los presentados por hogares de la misma distribución en ciudades de mayor
desarrollo y el total nacional) y los hogares del quintil de mayor gasto (quintil 5) gastan niveles
muy similares a los de sus contrapartes en ciudades más grandes, como Bogotá, Medellín y Cali
(ver figura 3). Es decir, en ciudades pequeñas o intermedias se observa mayores niveles de
dispersión en el porcentaje del gasto en alimentos debido, principalmente, a una mayor
participación del gasto en alimentos en los hogares de menor capacidad de pago (quintil 1 y
quintil 2 de la distribución del gasto).
Otra forma de documentar la observación anterior, sobre mayor brecha en porcentajes de
gasto entre los hogares de menos gasto con aquellos con mayor capacidad e pago en las
ciudades pequeñas o intermedias es observar por condición de pobreza. La figura 2 y la tabla 4
muestran el porcentaje del gasto en alimentos por hogares pobres(o de menor capacidad de
pago) y hogares no pobres (de mayor capacidad de pago). Se observa que para las ciudades
pequeñas o intermedias los hogares pobres destinan un porcentaje importante de su gasto
total en alimentos, limitando sus gastos e inversiones en otros rubros.
En resumen, al observar el porcentaje de gasto en alimentos, se identifican dos grupos
bastante diferentes de ciudades, a decir: grandes de ciudades, aquellas compuestas por las
urbes más desarrolladas y sus áreas metropolitanas (Bogotá, Medellín y AM, Cali y AM,
Bucaramanga y AM, Barranquilla y AM), ciudades intermedias (Cúcuta, Pereira y Manizales) y el
resto de ciudades más pequeñas con una mayor dispersión en el gasto en alimentos como
porcentaje del gasto total (regla de Engel).
El segundo rubro más importante como porcentaje del gasto total es vivienda (este gasto
incluye gasto en hipoteca o arriendo). En promedio los hogares de las 23 principales ciudades

77
realizan un gasto mayor en vivienda comparada con el resto rural y otras cabeceras (ver tabla
3). Es importante resaltar que en las grandes ciudades (Bogotá, Medellín y Cali) el gasto en
vivienda es superior o cercano al gasto en alimentación. Al observar por distribución de los
hogares por quintiles de gasto al interior de las ciudades se observa un patrón diferente en
dicho gasto en ciudades grandes comparado con ciudades intermedias y pequeñas, sin
embargo la relación ahora es inversa donde los hogares de mayor capacidad de pago gastan
significativamente más en vivienda que hogares de menor capacidad de pago (quintil 1). En el
grupo de ciudades pequeñas e intermedias el gasto en vivienda como porcentaje del total es
muy similar entre quintiles de gasto y por condiciones de pobreza, pero en el grupo de grandes
ciudades los hogares del quintil 5 gastan una parte considerable de su presupuesto en vivienda.
Este comportamiento de los patrones de gasto puede estar relacionado con el precio de la
tierra y la segregación espacial en las grandes urbes donde el precio de la tierra está altamente
relacionado con la capacidad de pago de los hogares. (Ver tabla 5 y figuras 5 y 6).
El tercer rubro más representativo es el gasto en trasporte intra-urbano, el cual representa
un porcentaje importante del gasto total con niveles cercanos al 9% del gasto total en el
promedio nacional. Este porcentaje de gasto es muy superior a otros tipos de gasto, incluyendo
educación, salud, y servicios públicos domiciliarios por separado y en agregado.
Adicionalmente, este gasto es el más volátil de todos los rubros cuando se observa para las
diferentes ciudades. En el grupo de las grandes ciudades, como Barranquilla, Medellín, Cali y
Bogotá, se tienen los mayores porcentajes de gasto en transporte intra-urbano, los cuales son
superiores al 10% alcanzando hasta un nivel del 12% en Barranquilla. Para el grupo de ciudades
intermedias y pequeñas, este rubro es bajo y puede estar por debajo del 7% en promedio (ver
tabla 3 y figura 2). Cuando se observa por diferencias de de quintil de gasto, se tiene que
hogares del quintil 5 gastan significativamente más que los hogares de otros quintiles en
transporte y estas diferencias se mantienen para todas las ciudades. En resumen, el gasto en
transporte como porcentaje del total es alto para el quintil 5 en todas las ciudades y alto para
los hogares de los otros quintiles en las ciudades grandes (ver tabla 6 y figuras 7 y 8).
Los componentes sociales como salud y educación no representan un componente
significativo del gasto total En el promedio nacional lo hogares gastan alrededor del 5.7% del
total del gasto en salud y educación (2.1% y 3.65, respectivamente). En general todas las
ciudades experimentan un gasto mayor en educación y salud. Las ciudades con mayor gasto en
educación son Bogotá (5.3%), Tunja (5.0%) y Barranquilla (4.8%) y las de menor gasto son
Rioacha (2.3%), Sincelejo (2.4%) y Florencia (2.5%). En Salud Bogotá mantiene uno de los
porcentajes de gasto más altos con un 2.3%.
Al observar el porcentaje de gasto en salud y educación como porcentaje del gasto total
por quintiles de gasto no se encuentran grandes diferencias por las diferentes ciudades. En
general el quintil 5 destina porcentajes importantes del gasto a educación y salud, explicado en
gran parte por los costos de la educación privada y la medicina propagada. Estos porcentajes
también son significativamente altos para el quintil 4 y muy bajos para los quintiles 1 y 2, lo
cual está relacionado con las políticas de subsidios en salud y educación que están
implementadas en el país (ver tabla 7 y figuras 9 y 10).
Para servicios públicos domiciliarios se observan grandes diferencias por quintiles de gasto
y por condición de pobreza, la cual se mantiene a lo largo de las ciudades. En particular para el
promedio nacional el quintil 1 gasta el 7.2% en servicios públicos domiciliarios y el quintil 5 solo
el 4.3%, las diferencias son menos marcadas entre pobres y no pobres. Sin embargo ciudades
como Medellín, Manizales y Pereira presentan grandes diferencias de gasto por quintiles y por

78
condiciones de pobreza, siempre observándose mayor porcentaje de gasto en los hogares de
menores condiciones. Y en general, al igual que el gasto en alimentos se observa dos grandes
grupos de ciudades cuando se mira el gasto como porcentaje del total por quintiles de gasto,
ciudades grandes e intermedias presentan grandes diferencias entre el quintil 5 y el quintil 1
del gasto, pero la brecha se reduce para ciudades pequeñas o intermedias (ver tabla 8 y figuras
11 y 12).
Finalmente se presenta el gasto en recreación, el cual es significativamente algo en los
quintiles 5 y 4 de la distribución del gasto, comparado con el quintil 1 y 2. Si se considera este
gasto como un bien de lujo, donde su participación en la capacidad de pago aumenta con el
ingreso o el estatus económico del hogar, es natural observar las diferencias en el porcentaje
de gasto entre pobres y no pobres y entre distribución del gasto (ver tabal 9).

Impacto de los subsidios:


La descripción anterior de los patrones de gasto se basa en lo que los hogares reportan
como gasto realizado. Sin embargo, existe un componente importante de subsidios y
contribuciones que pueden afectar la capacidad de pago de los hogares y en general afectar la
condición o no de pobreza de un hogar. En particular, muchas de estas políticas pueden ser
diseñadas e implementadas por los gobiernos nacionales y locales (ciudades) y marcar
diferencias entre sus impactos a lo largo de las diferentes ciudades.
El enfoque que aquí asumimos es calcular el valor monetario del subsidio o la contribución
y agregárselo al gasto para construir un ejercicio de gasto estimado y de este modo observar si
dichas políticas afectan el porcentaje de
hogares en condición de indigencia y pobreza en las diferentes ciudades. El supuesto que
estaría detrás de este ejercicio es la soberanía del consumidor.

Salud:
El gasto en salud ajustado por subsidios cruzados a la salud (aseguramiento) reduce el
coeficiente de GINI en 3 puntos porcentuales a nivel nacional pasando de 0.4696 a 0.4367.Este
subsidio es altamente redistributivo, y tiene un impacto considerable en reducir porcentaje de
hogares por debajo de la línea de pobreza y de indigencia.
En general, luego de ajustar el gasto según el subsidio en salud, el porcentaje de hogares
por debajo de la línea de indigencia se reduce hasta en un 50%, pasando el agregado nacional
de 10.1% a 5.1%. A su vez el porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza se reduce
en 5 puntos porcentuales, pasando la población pobre en el agregado nacional de 38.9% a
32.5%.
Las reducciones significativas en porcentaje de hogares por debajo de la línea de indigencia
ocurren en el régimen subsidiado. Las reducciones importantes en porcentaje de hogares
pobres se dan en aquellos con régimen subsidiado. Las políticas en salud han sido altamente
focalizadas con impactos redistributivos. Todas las ciudades presentan reducciones
considerables, presentándose los mayores impactos en ciudades como Bogotá, Medellín y Cali
(ver tabla 11 y 12).

Servicios Públicos:

79
Con respecto a los subsidios o contribuciones en servicios públicos domiciliarios se tiene
que el subsidio (cruzado) estimado de servicios públicos es el 29.8% del gasto estimado total
nacional: es redistributivo por diseño el resto, otras cabeceras y ciudades pequeñas reciben
mayor subsidio. Al interior de las ciudades altamente redistributivo por medidas de ingreso
(por diseño).
Impacto sobre Línea de Indigencia -LI: cuando se imputa el valor monetario del subsidio (lo
que debería pagar el hogar) la LI se reduciría en 20% a nivel nacional. Al ver por ciudades y
distribución de los hogares por gasto se tiene que en Pasto, Pereira, Bogotá y Medellín se
presentan reducciones significativas (40% aprox). Quibdó y Florencia presentan las reducciones
más bajas (12% o menos). Y el nivel de reducción no está asociado con niveles absolutos altos
de indigencia, es decir en ciudades con Líneas de Indigencia baja se dan las mayores
reduccione, lo cual puede estar más asociado con distribución de mayor población en estratos
altos que contribuye (estratos 5 y 6).
El iimpacto sobre Línea de Pobreza -LP: Después de imputar el valor monetario del subsidio
(lo que debería pagar el hogar) la LP se reduciría en 7% a nivel nacional. Existe menor
heterogeneidad por ciudades, aunque Pereira (11%), Bogotá (22%) y Medellín (12%) siguen
ocupando los lugares con mayores impactos. Nuevamente existe un rol del diseño del subsidio,
sujeto a eficiencia de la provisión del servicio y a distribución de poblaciones que contribuyen
(estrato 5 y 6).

Temas de política:
Del diagnostico descriptivo y de las diferencias en impactos en pobreza de los ejercicios
anteriores se concluye que la misión de ciudades debe plantear políticas sociales y de subsidios
diferenciadas por ciudad, dado que dichas ciudades se pueden clasificar por grupos que se
encuentran en etapas distintas del ciclo de vida de una ciudad.
Grandes ciudades:
En este sentido las grandes ciudades deben mantener y mejorar la calidad de los servicios
públicos y los servicios sociales. Sin embargo deben tener monitorear dos aspectos
fundamentales que impactan las condiciones de vida y la capacidad de pago de los hogares y
son: la movilidad y los cambios epidemiológicos.
En la primera problemática las grandes urbes están enfrentando problemas claves de
movilidad que uno define en dos aspectos fundamentales en lo que respecta a los hogares.
Primero el gasto en transporte es creciente a mayor tamaño de la ciudad (no es un
comportamiento monótono), lo cual impacta de manera significativa a todos los hogares
independientemente de sus condiciones sociales. Segundo, es el costo en tiempos de
transporte el cual es creciente y afecta las actividades que deben llevar a cabo los hogares.
Con respecto al cambio epidemiológico es importante resaltar que las grandes ciudades
deben estar atentas a los cambios poblacionales, la proporción de la población envejece
considerablemente y en términos de distribución los niños disminuyen su participación y los
viejos la aumentan. Este cambio epidemiológico impacta las políticas sociales en educación y
salud. Con respecto a la educación los gobiernos locales deben buscar políticas de reconversión
de la fuerza de trabajo en reentrenamiento y actualización. Las enfermedades que afectan a la
población en edad adulta son diferentes a las que afectan a población infantil.

80
Un punto clave que corresponde a la política nacional y que afecta a gobiernos locales es el
desmonte de subsidios. Un aspecto importante del diagnostico anterior es la focalización de
subsidios la cuales parece llegar a un porcentaje mayor de aquellos que realmente necesitan el
subsidio. Al observar el porcentaje de población en el régimen subsidiado y aquella bajo línea
de pobreza (por gasto) se encuentra que el porcentaje de hogares con subsidio a la salud es
mayor que aquellos en línea de pobreza. La política de graduación o desmonte de subsidios es
un tema complejo desde el punto de diseño de política pública porque enmarca conceptos de
reinserción en condiciones de pobreza e incentivos de los hogares.

Ciudades medianas y pequeñas:


Las políticas planteadas para este grupo de ciudades van encaminadas a seguir algunos
ejemplos ya ejecutados en las ciudades grandes y a prevenir otros aspectos críticos. En lo que
respecta a cobertura existen casos específicos de ampliación de cobertura de servicios públicos
y sociales. Quibdó es el caso más sobresaliente pero no es el único a considerar. Un aspecto
fundamental a mejorar es la calidad de los servicios. Los indicadores generales de salud,
educación y servicios públicos domiciliarios muestran niveles de calidad inferiores con respecto
a las grandes ciudades. Es importante aplicar políticas que prevengan problemas de movilidad
en tiempo y costos de transporte.

81
3.2.4. Sostenibilidad ambiental, cambio climático y gestión del riesgo de
desastres70
Garantizar el crecimiento sostenible de las ciudades y el soporte de los requerimientos de
la población urbana en sus diferentes actividades y usos, exige los aportes de diversas
disciplinas y saberes, tanto desde las ciencias sociales como naturales. Por ello, el presente
análisis parte de una premisa metodológica que se deriva de diversos enfoques en el ámbito de
la planificación estratégica, la gestión ambiental territorial, la gestión ambiental urbano rural y
el manejo orientado a resultados; – siendo fundamental el reconocimiento de la realidad y de
las perspectivas de un territorio, como base para la identificación, la priorización y la
estructuración de unos lineamientos a tener en cuenta en la formulación de la política del
sistema de ciudades, en materia de sostenibilidad ambiental, cambio climático y gestión del
riesgo de desastre.
Se parte de 5 ejes temáticos (Figura 1) que se consideran como las areas críticas para la
sostenibilidad del sistema de ciudades; y a partir de los cuales se orienta la construcción de los
documentos diagnósticos, integrando análisis técnicos cualitativos y cuantitativos, que
contienen información del contexto nacional, con énfasis en los 9 núcleos principales del
sistema de ciudades: Bogotá-Área de influencia; Medellín-Rionegro; Apartadó-Turbo; Cali-
Norte Valle; Bucaramanga; Cúcuta; Eje Cafetero; Eje Caribe; y Tunja-Duitama-Sogamoso. En
particular, el análisis cuantitativo se realiza a través de un conjunto de indicadores y la
comparación de los mismos con los estándares establecidos para la región y/o el país.

El análisis tanto la información secundaria, como de la síntesis de los talleres regionales que
dan cuenta de las prioridades identificadas a nivel regional, finalmente permite la consolidación
de lineamientos técnicos, jurídicos y políticos para la incorporación de criterios de
sostenibilidad ambiental, salud ambiental urbana, cambio climático y gestión del riesgo de
desastre en la planificación del sistema de ciudades.

70
A cargo de Carlos Costa. Equipo de trabajo: Carolina Díaz Giraldo, Jorge Pachón, Fernando Salazar

82
La sostenibilidad ambiental en el sistema de ciudades en Colombia

Recurso Hídrico
La disponibilidad del recurso agua en Colombia muestra importantes diferencias
interregionales que dependen no solo de condiciones ambientales, sino además de factores
técnicos, institucionales y financieros, que afectan las condiciones de vida de la población. La
disponibilidad de agua en las ciudades, la regularidad de su oferta o su calidad depende tanto
de factores biofísicos (clima, erosión, cobertura vegetal, estabilidad del relieve, etc.) y de
accesibilidad a fuentes de agua, como a factores relacionados con la prestación del servicio, la
capacidad de la infraestructura de acueducto, el comportamiento de la demanda, gestión del
uso racional del agua, entre otros. Estos factores inciden en la existencia de amplias diferencias
interregionales en cuanto a la disponibilidad y uso del recurso en el país.
En el país existe una distribución heterogénea de la oferta del recurso agua. Una
estimación general de la oferta hídrica disponible para abastecimiento municipal1 para los 9
núcleos principales del sistema de ciudades permite establecer que la menor disponibilidad del
recurso se presenta en el Eje Caribe – en las ciudades de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta
sus aglomeraciones; así mismo, hay una menor oferta del recurso en núcleo de Cúcuta, y Tunja-
Duitama-Sogamoso. Por otra parte, en Bogotá y su área de influencia la disponibilidad
moderada, mientras en los núcleos de Medellín y Valle del Cauca se identifican cuencas que
aportan importantes volúmenes de agua.

En Colombia el consumo de agua per cápita varían entre 45 a 73 m3/hab/año (123 a


200l/hab-día), con un promedio de 62 m3/hab/año. El dato de la demanda de agua para uso
doméstico proviene del sistema de información de la Superintendencia de Servicios Públicos,
siendo particularmente sub núcleos de Bucaramanga, Cúcuta, Barranquilla y Pereira los que
mayores consumos per cápita registran, en contraste con núcleo de Bogotá y Tunja-Duitama-
Sogamoso que reportan los menores consumos. Estos valores promedio para Colombia son

83
similares al consumo promedio para America Latina de 70 m3/hab/año, y Europa de 65
m3/hab/año; e inferiores al consumo de Estados Unidos con 109 m3/hab/año. Por otra parte,
según la Organización Mundial de la Salud (OMS), son necesarios entre 18 y 36 metros cúbicos
de agua por persona al año (50 a 100 l/hab/dia) para garantizar que se cubren las necesidades
básicas y no surjan grandes amenazas para la salud.
La demanda presente y futura del recurso agua para consumo humano se concentra en las
ciudades más grandes del país. La demanda de agua se refiere al recurso destinado a suplir las
necesidades y requerimientos del consumo humano donde cerca del 24% es demandando por
Bogotá, 12% en Cali, 10% Medellín y Barranquilla 6%. Por otra parte, en términos de la
proyecciones al 2035, de acuerdo con las estimaciones de población de la Misión de Ciudades,
se muestra una demanda creciente de agua con aumentos superiores al 40%, en especial en el
núcleo de Medellín – Rionegro para los municipios de Turbo (65%); Apartadó (54%), Envigado
(42%) y Rionegro (41%), en tanto la capital Medellín solo registra un amento de la demanda del
15%. En el núcleo de Valle del Cauca, se identifica incrementos de la demanda del recurso agua
en Jamundí (47%) y Buenaventura (40%). Para Bogotá la demanda al 2035 aumentará en un
23%, mientras las tendencias crecientes en su área de influencia serán en Chía y Cajicá (46%
cada una) y Soacha 37%. Otros municipios como Girón en Santander y Soledad en Atlántico
también denotan incrementos superiores al 45% para el escenario planteado. La pregunta es si
habrá capacidad para satisfacer esta demanda
La oferta hídrica en Colombia es 14 veces mayor a la demanda actual, sin embargo, esta
relación no es homogénea en el territorio nacional. La relación entre la oferta natural de agua y
la demanda de los sistemas municipales es particularmente crítica en el Eje Caribe, donde la
oferta solo logra duplicar la demanda para el 2010, y esta proporción es mucho más crítica para
los escenarios a 2035 y 2050. Para Bogotá y su sistema de municipios, la oferta natural es 5
veces mayor a la demanda; en tanto para el núcleo de Medellín – Rionegro la oferta natural
supera en 9 la demanda. Si bien, estas proporciones parecen amplias, se debe tener en cuenta
que solo se están incluyendo los requerimientos para consumo humano, además, se podrían
presumir pérdidas en los caudales naturales (incluso del 10% al año 2035) por factores
asociados al cambio climático. Aunque esto tiene un alto grado de incertidumbre.
En el país se han hecho importantes avances en construcción de infraestructura de
sistemas de abastecimiento de agua potable, no obstante la capacidad de las plantas de
tratamiento es desigual, siendo factor de desigualdad regional importante, asociado a la
calidad de vida de la población. Según la Superintendencia de Servicios Públicos2, la cobertura
urbana de acueducto alcanza al 97%, cifra muy cercana a las metas del 99% para el año 2015;
además el 66% de la población del país es atendida por siete operadores especializados que
atienden las siete ciudades más grandes del país:
- Para Bogotá y área de influencia la capacidad de tratamiento de agua potable supera la
demanda actual de la población; no obstante para el 2035 ya estaría cercana a la
demanda en caso de que la demanda por habitante se mantenga en los niveles
actuales. Vale la pena mencionar que los municipio de Cajicá, Chía, Cota, Funza,
Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Soacha, Sopó y Tocancipá compran agua
potable en bloque de la Empresa de Acueducto de Bogotá. En tanto, los municipios de
Cogua, Nemocón y Zipaquirá disponen de una planta de tratamiento regional para
suplir sus necesidades.

84
- Los municipios de Medellín, Barbosa, Copacabana, Envigado, Girardota, Itaguí, y
Sabaneta comparten el mismo sistema de tratamiento de agua potable
correspondiente a las Empresas Públicas de Medellín, donde la capacidad de
suministrar agua potable en relación a la demanda de agua para el es suficiente 2010 y
se va reduciendo el 2035. Por otra parte, los municipios de Barbosa, Caldas, La Estrella;
y los del sub núcleo de Carmen del Viboral, la Ceja y en particular Rionegro, tienen
sistemas que necesariamente deben ampliarse para satisfacer la demanda.
- Cali y Yumbo comparten el mismo sistema de tratamiento; en tanto los demás
municipios del núcleo disponen de plantas de tratamiento individuales. El escenario es
similar a los planteados, pues la capacidad de tratamiento es suficiente para el
escenario actual, pero se va reduciendo para el 2035. Sin embargo el problema de Cali
y Yumbo es la calidad del agua del Rio Cauca que abastece al acueducto. En invierno
suele tener bastantes sedimentos por la erosión en la cuenca alta mientras que en
verano, los aportes de contaminación del Canal Sur han obligado a cerrar las
bocatomas del acueducto impactando el abastecimiento de agua.

- Los municipios de Cúcuta y San Cayetano comparten el mismo sistema de tratamiento


de agua potable, con capacidad de tratamiento para cubrir la demanda actual, sin
embargo, los bajos niveles de agua del Rio Pamplonita en época de verano han hecho
necesario imponer racionamientos y planes de contingencia para el abastecimiento en
años críticos. Por su parte, los municipios de Los Patios y Villa del Rosario, requieren
ampliación de los sistemas pues denotan condiciones aún más críticas.

85
- Para el núcleo de Bucaramanga se dispone del acueducto regional y de otros sistemas
de tratamiento municipales cuya capacidad de tratamiento y la oferta hídrica de la
fuente abastecedora prácticamente iguala a la demanda en el 2010, por lo que se
requiere una pronta ampliación.
- Para los municipios del Eje Cafetero, la capacidad de tratamiento actual supera el
volumen demandado y la estabilidad de las fuentes abastecedoras genera tranquilidad
en el presente pero para el año 2035 se requerirá una ampliación.
- Para el Eje Caribe, la relación entre la capacidad de tratamiento de agua potable frente
a la demanda de agua para el 2010 es suficiente, no obstante, la oferta hídrica natural
de las fuentes abastecedoras de Santa Marta se reduce en épocas de verano habiendo
puesto a la ciudad en dificultades durante años extremos. En cuanto a Cartagena,
debido a su geografía y su gran crecimiento espacial, cada vez es más evidente la
necesidad de sistemas complementarios de abastecimiento de agua.

Calidad del Aire


En Colombia las grandes ciudades ya superaron los niveles permisibles de calidad del aire y
estudios epidemiológicos muestran que, al igual que en el resto del mundo, esto se materializa
en mortalidad y afecciones infantiles y en la tercera edad. Las ciudades grandes para las que
hay buena información, como Bogotá, Medellín y Bucaramanga, presentan concentraciones
promedio de MP10 (Material Particulado de 10 micras) por encima del valor normativo (50
de otros contaminantes (NOx,
SO2, CO) están por lo general por debajo de la norma. Las altas concentraciones de MP10 están
claramente correlacionadas, en estudios para Bogotá y por la OMS en general, con afecciones y
mortalidad infantil y en la tercera edad.
El país ha incurrido en enormes esfuerzos para controlar la contaminación producida por
los vehículos con relativo éxito; pero no es claro si estas medidas serán suficientes para
controlar el problema a largo plazo. La calidad del Diesel en el país pasó de 5000 partes por
millón de azufre a menos de 50 partes por millón como resultado de importaciones temporales
de diesel limpio mientras se acomete la transformación de las refinerías nacionales para
producirlo (El azufre es el principal responsable de la generación de material particulado de los
vehículos). Complementariamente, las normas de emisiones para los nuevos vehículos se
hicieron más estrictas, lo cual junto a los nuevos sistemas de transporte masivo hicieron que la
calidad del aire en las principales ciudades mejorara un poco. Sin embargo, a pesar de esta
mejoría, los niveles de calidad del aire en las grandes ciudades siguen estando alrededor del
máximo permitido por la norma lo que hace dudar que a mediano plazo la calidad del aire se
mantenga en niveles aceptables, particularmente cuando las emisiones por fuentes industriales
están en amento.
Para analizar la calidad del aire a mediano plazo es posible construir proyecciones a partir
de la información disponible. Como parte del presente proyecto se estimaron proyecciones de
calidad del aire al 2035 para los nodos del sistema de ciudades con más de un millón de
habitantes. Partiendo de Bogotá como modelo de ciudad grande y Bucaramanga como modelo
de ciudad intermedia, se modeló el comportamiento futuro de la calidad del aire en esas
ciudades y los resultados se usaron para estimar la calidad del aire en el resto de nodos.
Partiendo de la buena información de calidad de aire con que cuentan estas ciudades, Se
utilizaron los inventarios de emisiones atmosféricas del 2008 y 2011 para calibrar el modelo y

86
luego extrapolar a los demás nodos principales del Sistema. Las emisiones futuras de fuentes
móviles (vehículos) se estimaron a partir de proyecciones del parque automotor en el País
mientras que las de fuentes fijas (industria) se proyectaron teniendo en cuenta el incremento
del PIB (5.7% para el año 2015, 5.6% para el año 2020, 5.6% para el año 2035).
El impacto futuro por calidad del aire en salud humana asociado a mortalidad infantil
también puede construirse a partir de las proyecciones de calidad de aire. Una vez calculadas
las proyecciones de calidad del aire para los principales nodos del sistema de ciudades, se
estimó la mortalidad infantil futura por enfermedad respiratoria a partir de las proyecciones de
MP10 (Material Particulado de 10 micras), tomando como elemento de análisis la relación
concentración respuesta estimada por la OMS.
La modelación para Bogotá y Bucaramanga muestra que la calidad del aire en estas
ciudades continuará deteriorándose hasta niveles muy serios si no se toman medidas
adicionales de control durante los siguientes años. En el año 2035, la concentración de PM10
podría llegar a niveles superiores a 200 para Bogotá y de cerca de 80 para Bucaramanga, ambas
superando los niveles permitidos por la norma. La diferencia entre ambas se debe a la ausencia
de una industria fuerte en el casco urbano de Bucaramanga. La figura 2 muestra como el
principal aporte a la concentración futura de MP10 en Bogotá ante un escenario “Business as
usual” provendrá del sector industrial, mientras que en Bucaramanga, la contaminación de los
vehículos continuará deteriorando la calidad del aire aunque se estará muy por debajo de los
niveles proyectados para Bogotá
La modelación del impacto de varias medidas para controlar la calidad del aire muestra
como es posible reducir la concentración de PM10 a niveles aceptados por la norma. En el caso
de Bogotá se demuestra como el grueso del impacto en calidad de aire se obtendrá a partir de
la toma de medidas dirigidas al sector industrial, mientras que en el caso de Bucaramanga, la
modelación sugiere que habrá que tomar medidas en materia de vehículos mucho más fuertes
que en Bogotá (Fig 2).

87
La aplicación en los nodos del sistema de ciudades con más de 1 millón de habitantes
concluye que todos estos nodos tendrán dificultades de calidad de aire en el año 2035 en caso
de no tomarse medidas de control adicionales. La tabla 3 muestra como las proyecciones de
calidad de aire para todos los nodos de más de 1 millón de habitantes superarían la norma al
2035 y se presentarían números importantes de casos de mortalidad infantil. Para los nodos del
eje Caribe, Medellín-Rionegro y Cali-norte Valle se usó calibrado con los datos de Bogotá,
mientras que para el eje cafetero se utilizó el modelo calibrado con los datos de Bucaramanga
por similitud en tamaños de las ciudades.
Si se continúa con la tendencia actual, en aquellas ciudades con actividad industrial
importante, el impacto futuro de la industria en la calidad del aire será mayor que el de los
vehículos aunque estos por si solos también generarán problemas. Cuando se hace la
modelación de calidad de aire suponiendo que solo existe industria o que solo existen vehículos
en el futuro, en ambos casos también se iguala o se supera el límite permitido por la norma,
aunque los niveles de contaminación son mucho mayores cuando está la industria sola. Esto
quiere decir que las fuentes industriales podrían constituirse en las principales responsables de
la calidad del aire en los centros urbanos del país por lo cual requieren especial atención. Sin
embargo, si se continúa con la tendencia actual del parque automotor, los vehículos también
generarán niveles de incumplimiento de la norma aunque no haya industria en las ciudades.

88
Riesgo de Desastres
En Colombia el crecimiento de la población y de los bienes localizados en áreas expuestas a
fenómenos geológicos e hidrometeorológicos son factores determinantes en el aumento del
riesgo, en especial para las zonas urbana71. Las deficiencias en el conocimiento y la
incorporación de las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de
planificación y ordenamiento urbano y regional; la falta de capacidad para cubrir las
necesidades de vivienda72; la exclusión socioeconómica; acciones como la desecación de
humedales y ciénagas, y la pérdida de bosques y cobertura vegetal73; generan el aumento de
los asentamientos en zonas no aptas y el crecimiento de barrios informales asociados con
infraestructura deficitaria, e inciden en el incremento de las condiciones de vulnerabilidad ante
la ocurrencia de eventos físicos diversos.
Entre 1970 y el 2011 se han registrado en el país más de 28.000 eventos desastrosos, de los
cuales cerca del 60% se reportan a partir de la década de 1990, ocasionando la afectación de
más de 1 millón de viviendas y la destrucción de 190 mil74. Las pérdidas generadas por los
desastres en el sector vivienda se asocian a la ocurrencia de diferentes fenómenos; el 73% por
inundaciones, el 7% por sismos, el 5% por deslizamientos y el 15% por otros fenómenos. Las
ciudades del Eje Caribe, como Barranquilla, Cartagena, Santa Marta y Soledad, concentran el
40% de los impactos, con un promedio anual de 300 viviendas destruidas y cerca de 6.000
viviendas afectadas; seguido de los municipios de Bogotá – rea de influencia y el núcleo de
Cali –Norte del Valle. Estas pérdidas están relacionadas con los fuertes impactos que se
presentaron en el país por el fenómeno de La Niña 2010 - 2011.
Para el Sistema de Ciudades el promedio de pérdidas anuales en el sector vivienda es de
$260.000 millones de pesos, es decir, US$ 145 millones de dólares. Si bien no se dispone de una
valoración económica de las pérdidas por desastres, se realiza un cálculo aproximado basado
en dos supuestos: la pérdida de una vivienda equivale al costo de construcción de una vivienda
de interés social (VIS), y la afectación de una vivienda equivale a 10% del costo de construcción
de una VIS75. Estas pérdidas afectan de manera adversa el desarrollo de las ciudades, impactan
variables de carácter económico y social, y exigen la necesidad de redireccionar recursos para
la atención y la recuperación de los desastres.
En el marco de las inversiones municipales el 85% se destinan al conocimiento, reducción y
gobernabilidad; frente a un 13% destinado al manejo de los desastres, no obstante, esos
71
Campos A.; Holm-Nielsen N.; Díaz C.; Rubiano D.; Costa C.; Ramírez F.; Dickson E. (Ed). 2012. Análisis de
la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas. Bogotá,
Colombia: Banco Mundial - GFDRR.
72
En Colombia, en promedio se inicia la construcción 140 mil viviendas/año en el mercado formal, cifra que
suple sólo el 60% de la demanda (DNP, 2010. Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para odos 2010-201 .
o o , olom ia
73
La deforestación promedio anual estimada para el período 2000-2007 es de 336.581 ha/año (Ideam, 2009.
Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia – Bosques.
o o , olom ia
74
orporación , 2011. ompor amien o del ries o en olom ia. n ampos . olm-Nielsen N.; Díaz
C.; Rubiano D.; Costa C.; Ramírez F.; Dickson E. (Ed). 2012. Análisis de la gestión del riesgo de desastres en
Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas. Bogotá, Colombia: Banco Mundial - GFDRR.
75
as es imaciones se consideran ue son conser adoras, pues en primera ins ancia no odas las i iendas
des ruidas son , muc as ienen reas alores superiores se undo, las i iendas a ec adas pueden ener
porcen a es de a ec ación muc o ma or. orporación , 2011. ompor amien o del ries o en olom ia. n
Campos A.; Holm-Nielsen N.; Díaz C.; Rubiano D.; Costa C.; Ramírez F.; Dickson E. (Ed). 2012.

89
porcentajes son heterogéneos y existe una desarticulación entre las inversiones públicas y la
efectividad de dichas acciones. Aunque de manera general, se asumiría que hay mayores
esfuerzos en acciones preventivas a nivel municipal, se debe tener en cuenta dos factores:
cuando han ocurrido grandes desastres, los recursos provienen directamente del nivel nacional
(por lo que no se ven reflejados en los presupuestos municipales) y; además, en las sub cuentas
analizadas se identifican partidas presupuestales sin especificar o que no están relacionadas
con la gestión del riesgo que hacen que se “sobre valore” lo que realmente se está invirtiendo
en los municipios. Es así que para el Sistema de Ciudades es fundamental mejorar la efectividad
de la gestión del riesgo, pues a excepción de Bogotá-Área de influencia, y el núcleo Medellín-
Rionegro, los impactos económicos de los desastres son superiores a los recursos invertidos en
reducción y prevención.
Los cálculos de inversión en gestión del riesgo per cápita muestran un valor promedio para
el país de $13.000; sin embargo el panorama cambia radicalmente, y por un margen
importante, incluso entre las grandes ciudades. Los valores per cápita indican que mientras
Bogotá invirtió $20.000, Medellín dirigió $14.000 per cápita, y Cali $10.000; los municipios que
menos gastan en gestión del riesgo están en el sub núcleo de Barranquilla y de Cúcuta con
inversiones que no superan los $5.200 por persona.

Tabla 5. Impacto económico de los desastres e inversiones en gestión del riesgo

Estructura Ecológica Principal


La sostenibilidad del sistema de ciudades depende de la Estructura Ecológica Principal que
es la encargada de garantizar la provisión a largo plazo de los bienes y servicios ambientales,
incluyendo a los que requieren las ciudades. Los elementos del territorio que proveen a los
nodos del sistema de ciudades de bienes y servicios ambientales como agua, regulación hídrica
para el control de inundaciones y protección de la biodiversidad como patrimonio de la región
entre otros, deben estar según la ley colombiana, bajo algún tipo de protección de manera que
se garantice la sostenibilidad. Según el Decreto 1640 de 2012, la Estructura Ecológica Principal
es el “conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos
esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración,

90
uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad
de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones”.
Los Planes de Ordenamiento Territorial deben identificar y proteger la Estructura Ecológica
principal pero en la mayoría de los casos se limitan a identificar solamente las áreas protegidas
existentes. En la primera generación de Planes de Ordenamiento Territorial del país, la mayoría
de estos instrumentos se limitaron a identificar las áreas protegidas ya existentes, en su
mayoría de carácter nacional. En muchos casos, inclusive las cuencas abastecedoras de los
acueductos municipales y veredales se encuentran sin ningún tipo de protección
Los Planes de Ordenamiento de Cuencas Hidrográficas también deben identificar y
proteger la Estructura Ecológica Principal, sin embargo, muy pocas cuencas están ordenadas y
aún no se han identificado las cuencas prioritarias a ordenar. A noviembre de 2010, de un total
de 271 procesos en curso (aproximadamente el 21% del área del territorio nacional), solo se
reportaban 83 Planes de Ordenamiento de Cuencas adoptados. Estos planes además se
adelantaron con diferentes metodologías y para cuencas de tamaños muy disímiles. Por esta
razón el actual Plan Nacional de Desarrollo, luego de determinar que “Las cuencas hidrográficas
serán el instrumento fundamental para avanzar en la planificación y el ordenamiento ambiental
del territorio”, se propone entre otras cosas: formular lineamientos estratégicos y
determinantes ambientales para las cinco macrocuencas del país; expedir un manual para la
gestión integral del recurso hídrico, con la guía para la formulación de POMCA; y priorizar las
cuencas a ordenar. Recientemente, el decreto 1640 de 2012, atendió estos compromisos y le
dio al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, un plazo para la priorización de las
cuencas a ordenar, de manera que el proceso de ordenamiento de cuencas en el país y con él la
consolidación de la protección de la estructura ecológica principal está apenas empezando.
Aunque la Estructura Ecológica Principal está en proceso de definición, algunos de sus
elementos ya están identificados. El actual Plan Nacional de Desarrollo, también identifica la
necesidad de definir la Estructura Ecológica Principal de la Nación, mientras que la estructura
ecológica principal regional y local se irá determinando a través de los Planes de Ordenamiento
de Cuencas. Este trabajo todavía no ha concluido, sin embargo hay elementos como las áreas
protegidas de carácter nacional, regional y local, los humedales y los páramos, que hacen parte
de esta estructura y ya cuentan con algún grado de protección.
A pesar de ser necesarias para la sostenibilidad del sistema de ciudades, en algunos casos
las áreas protegidas son consideradas en conflicto con el desarrollo de las ciudades. Algunas
ciudades como Bogotá, Medellín y Cali, se encuentran en el perímetro de su zona urbana con
diferentes tipos de áreas protegidas que restringen su crecimiento y algunos consideran que la
restricción al crecimiento es restricción al desarrollo de las ciudades. Excluyendo las reservas
forestales de la ley 2ª de 1959, Bogotá la ciudad con mayor conflicto con áreas protegidas. La
Reserva de los Cerros Orientales acompaña todo el borde oriental de la ciudad y a excepción de
Monserrate no hay prácticamente ninguna oportunidad de que los Bogotanos ingresen a
disfrutar de la reserva. Los bogotanos deberían poder beneficiarse más de la reserva, contando
por ejemplo con múltiples puntos de acceso con servicios públicos para el disfrute de la
naturaleza. A su vez, los bogotanos contribuirían con control social sobre la invasión de la
reserva.
Hay más de 100 municipios cuyos cascos urbanos están dentro de las Reservas Forestales
de la Ley 2ª, lo cual representa un impedimento grande a su crecimiento. Actualmente las
reservas forestales de la ley 2ª de 1959 cubren más de 51 millones de hectáreas del territorio
continental del país. Desde su declaración en 1959, muchas actividades en principio

91
incompatibles con la declaración de reserva se han desarrollado en su interior, incluyendo 103
cabeceras municipales se han internado dentro de las reservas ocupando más de 8 mil
hectáreas. Por esta razón, los últimos dos gobiernos han incluido dentro del Plan Nacional de
Desarrollo la necesidad de redelimitar las reservas, sin embargo los estudios técnicos de
soporte, las dificultades de acceso a algunas regiones y principalmente los procesos de consulta
pública han retrasado el proceso de re delimitación. Mientras tanto, aunque proyectos
específicos y las cabeceras municipales pueden solicitar sustracciones de polígonos específicos
sustentando interés público o interés social, a la fecha, la mayoría de las cabeceras municipales
no han surtido el proceso de sustracción para normalizar su situación. Estas 103 cabeceras
municipales no solamente tienen problemas con la parte urbanizada que se encuentra dentro
de la reserva sino con la posibilidad de expansión urbana. Ciudades como Valledupar,
Villavicencio y Manizales tienen conflictos importantes con las reservas de la Ley 2ª de 1959.

Figura 3. Cruces entre la Transversal del Caribe y Parques Nacionales Naturales


Las vías, conectores del sistema de ciudades, también pueden entrar en conflicto con áreas
protegidas. No son muchas las vías que atraviesan o pasan cerca de Parques Nacionales
Naturales, y en algunos casos la longitud de contacto es muy corta, sin embargo esta relación
puede generar problemas en caso de ampliaciones futuras de la vía. El caso más importante es
el de la vía de Barranquilla a Ciénaga que atraviesa el Parque Isla de Salamanca durante un
tramo de 47 kilómetros (Figura 3). Esta región que ya vivió un gran impacto ambiental por la
construcción de la carretera, empieza a sentir la presión por una ampliación de la vía ya que a
ambos lados del tramo en cuestión se acercan dobles calzadas mientras que las restricciones
de un Parque Natural Nacional no permitirían en principio la ampliación de la vía.

Có Ruta Códi Tramo PARQUE CONTACTO


digo go NACIONAL CON PARQUE
Ru Tra NACIONAL (KM)
ta mo
20 Costa Pacífica- 2002 Patico-Puente R. PURACÉ 28
Caquetá Mazamorras
24 Río Cauca-Río 2401 Patico - Candelaria PURACÉ 14
Magdalena
25 Troncal de 2515 Sincelejo-Puerta de LOS COLORADOS 4
Occidente Hierro-Calamar
64 Río Sarabita-Río 6404 Paz de Río-Sácama PISBA 6
Casanare
90 Transversal del 9007 Barranquilla-Ye de ISLA DE 48
Caribe Ciénaga SALAMANCA
90 Transversal del 9008 Santa Marta-Palomino TAYRONA 2
Caribe
90 Transversal del 9008 Santa Marta-Palomino SIERRA NEVADA 15
Caribe DE SANTA MARTA

92
90 Transversal del 9009 Cruce a Matita- LOS FLAMENCOS 5
Caribe Rioihacha
Tabla 5. Contacto entre vías nacionales y Parques Nacionales Naturales: Kilómetros de vía que pasan a menos de 5km de
un Parque Nacional.

Aguas Residuales y Residuos Sólidos


El Colombia el 35% de los municipios cuenta con Plantas de Tratamiento de Aguas
Residuales (PTAR), donde los sistemas en las grandes ciudades (Bogotá, Medellín, Cali),
permiten tratar solo el 32% de las aguas residuales que se vierten a los cuerpos hídricos76. Las
aguas residuales de los sectores urbanos se consideran uno de los mayores contaminantes de
las fuentes hídricas donde las deficiencias en el país frente a su tratamiento obedece a carencia
de infraestructura, a la baja cobertura de las plantas existentes, y a la no operación de las
mismas – de los 370 sistemas de tratamiento de aguas residuales existentes el 29% no está en
operación.
- En Bogotá y su área de influencia, la demanda de agua supera 2,6 la capacidad del sistema
de las plantas de tratamiento. Bogotá y Soacha se soportan en el mismo sistema con
tratamientos primarios que tiene una capacidad de depuración de cerca del 50% de la
carga contaminante. A excepción de Tausa y Sutatausa, los demás municipios cuentan con
PTAR.
- El sistema de tratamiento de aguas residuales de las Empresas Públicas de Medellín cubre
los municipios de: Medellín Bello, Copacabana, Envigado, Girardota; Itaguí, La Estrella y
Sabaneta. Los municipios de Barbosa y Copacabana no tienen PTAR. Para el 2010, la
demanda de agua es 5 veces mayor a la capacidad de tratamiento para Medellin y su área
metropolita, es decir, que sólo se está tratando alrededor de 20% del agua demandada.
Este sistema es uno de los mejores del país, con remociones de carga contaminante
superiores al 80%.
- En el núcleo de Cali – Norte del Valle, la PTAR de Cañaveralejo tiene una gran capacidad de
tratamiento; sin embargo, al igual que para Bogotá, mantienen sistemas de tratamiento
primario cuyas remociones en carga contaminante no superan el 50%.

76
SSPD (2010), Estudio Sectorial Acueducto y Alcantarillado 2006-2009, Bogotá, D.C., Colombia

93
Tabla 6. Relación Demanda para consumo humano vs Capacidad de Tratamiento de Aguas Residuales

- Para el Eje Caribe la demanda de agua es 5 veces mayor a la capacidad de tratamiento de


las aguas residuales. El 20% de las aguas que se logran depurar se soportan en las PTAR de
Barranquilla, Santa Marta, Malambo y Ciénaga. En tanto, Cartagena está próxima a
inaugurar su emisario submarino.
- La situación para el núcleo de Bucaramanga, donde se dispone de un sistema de PTAR para
los municipios Bucaramanga, Floridablanca, Girón, que tratan el 20% de la demanda para el
2010. Se reconoce que el sistema de tratamiento dispone de capacidad tecnológica para
lograr una remoción del 80% de la carga contaminante.
- Para el núcleo de Cúcuta, Tunja-Duitama-Sogamoso, y el Eje Cafetero la situación es crítica
pues carecen de PTAR o que están sin funcionamiento. No obstante, vale la mencionar que
la PTAR de Tunja están en construcción; en tanto los municipios de Pereira y Manizales
adelantan estudios para su diseño y construcción.
En Colombia la generación de residuos sólidos muestra una tendencia creciente, con un
promedio diario de 26.537 toneladas, un 8% más con relación a lo generado en el año 201077;
sin embargo se debe reconocer que los sitios de disposición final han mejorado para todo el
territorio nacional. El 79% de los municipios del país disponen sus residuos en sitios adecuados,
donde los rellenos sanitarios continúan siendo el tipo de disposición final más utilizados.
Gracias a los esfuerzos regionales en la mayoría de los núcleos urbanos se tienen rellenos
sanitarios con una vida útil remanente superior a los 15 años.

77
SSPD (2011), Situación de la disposición final de residuos sólidos en Colombia - Diagnostico 2011 -Bogotá,
D.C., Colombia

94
- Para los municipios aledaños a Bogotá está el Relleno Sanitario de Nuevo Mondoñedo, con
23 años de vida útil; siendo más crítica la situación para la capital frente a su disposición
final en el Relleno de Doña Juana.
- El relleno santiario Centro Industrial de Sur (Heliconia) tiene una vida útil remanente de 17
años y cubre a la mayoria de los municipios del núcleo de Medellín y Rionegro. La situación
más crítica está en el municipio de Barbosa, pues el relleno de La Pradera ya ha llegado al
término de su vida útil.
- Cúcuta y área metropolita disponen sus residuos sólidos en El Guayabal, con una vida útil
de 14 años.
- Por otra parte, el núcleo de Bucarmanga, con el Relleno Sanitario El Carrasco, es el tiene
una de las situaciones más críticas para el país, con 0,5 años de vida útil.
- En el núcleo de Cali – Norte del Valle se reconocen dos situaciones; pues se dispone del
Relleno Sanitario El Guabal con una vida útil de 27 años y que cubre a los municipios de
Cali, Candelaria, Florida, Jamundí, Padilla, Puerto Tejada y Villa Rica. En tanto los demás
municipios del núcleo que dependen del Relleno Regional Presidente solo disponen de 4
años de vida útil remanente.
- La situación en el Eje Caribe, difiere un tanto de los demás, en el sentido que se identifican
numerosos rellenos sanitarios pero con una vida útil suficiente que puede variar entre los
27 y 15 años.
- Para Duitama, Sogamoso y sus municipios aledaños se identifica el Relleno Sanitario
Regional El Porvenir con una vida útil remanente de 14 años. No obstante, para el sub
núcleo de Tunja y sus municipios, la situación es crítica ya que el Relleno de Pirigua solo
tiene 6 años disponibles antes de su clausura.
- Para el Eje Cafetero la situación también es crítica, pues la vida útil promedio de sus
rellenos no superan los 5 años.

Recomendaciones

Recurso hídrico, aguas residuales y residuos sólidos


Implementación del Decreto 1640 2012
Uno de los principales elementos para garantizar la sostenibilidad del abastecimiento de
agua para el sistema de ciudades es la protección de la oferta natural de agua a través del
manejo responsable de las cuencas abastecedoras de agua. Sin embargo, el proceso de
ordenamiento de cuencas en el país ha sido muy lento y se ha desarrollado con diferentes
instrumentos metodológicos. El decreto 1640 de 2012 da instrucciones para estandarizar el
proceso, para construir el mapa de Zonificación Hidrográfica del país y para priorizar la cuencas
a ordenar. Además identifica las fuentes de financiación para la implementación de los Planes
y, respaldado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, permite invertir recursos de
las CAR y de los entes territoriales por fuera del territorio de su jurisdicción, siempre y cuando
sea dentro de la cuenca.
Es importante que para la adopción de los criterios de priorización de las cuencas a
ordenar, el MADS tenga en cuenta las cuencas que abastecen el agua de las aglomeraciones del

95
sistema de ciudades y de las ciudades capitales e intermedias con gran tendencia de
crecimiento.
Adicionalmente es importante la ordenación de aquellas cuencas que tienen un alto aporte
de aguas residuales aún sin ordenar, como el Rio Cesar.
En cuanto al desarrollo conceptual e instrumental del Decreto, a la fecha no se cuenta ni
con la Guía Técnica para la elaboración de los Planes ni con la cartografía de Zonificación
Hidrográfica. El decreto otorga diez meses para la elaboración de la primera y tres para el de la
segunda. Es importante adelantar estas tareas a la mayor brevedad de manera que se puedan
ordenar un número relevante de cuencas con la nueva metodología durante el presente
gobierno, de manera que no se corra el riesgo de que un próximo gobierno modifique la
metodología sin haber evaluado la actual.

Hacer permanente el Artículo 213 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Este artículo es fundamental para la implementación de los Planes de ordenamiento de
cuencas ya que es el que permite que los recursos de las CAR y los entes territoriales, de una
cuenca con plan de ordenamiento se puedan invertir en cualquier parte de la cuenca
("Solidaridad en la financiación de los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas.
Las autoridades ambientales competentes, las entidades territoriales y demás entidades del
orden nacional, departamental o municipal, asentadas y con responsabilidades en la cuenca,
podrán en el marco de sus competencias, suscribirse a los convenios para la ejecución de
proyectos de financiación por fuera de los límites jurisdiccionales”).
Sin embargo es muy probable que esta disposición sea muy poco utilizada ya que por su
naturaleza tiene la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo. Por esta razón se
recomienda su adopción en una Ley que permita hacerla permanente o, en su defecto, incluirla
en la próxima Ley del Plan mientras se hace permanente.

Instrumentos para promover el uso eficiente del agua


Protegidas las cuencas abastecedoras de agua, la siguiente medida para garantizar
suficiente disponibilidad de agua para el sistema de ciudades es el de optimizar su uso. El uso
eficiente de agua reducirá el consumo per cápita para consumo humano y para los demás tipos
de usuarios. La reducción del consumo per cápita se logra con la adopción mejores hábitos de
consumo y tecnología eficiente. En el pasado se ha demostrado que la combinación entre
campañas de información y medidas económicas ha llevado a logrado reducciones importantes
de consumo en Colombia. El ejemplo más reciente fueron las medidas tomadas para enfrentar
el fenómeno del Niño en el 2008. Una campaña de medios más el cobro del doble del valor del
agua a los usuarios despilfarradores (que consumían más del doble del consumo promedio) en
todo el país, generó una reducción del 11% en promedio en todo el país y aproximadamente la
mitad de ese ahorro continuó después de levantar la medida.
La tasa por uso de agua podría ser un instrumento económico permanente para incentivar
el uso eficiente de agua. Actualmente la tasa está activada con un valor mínimo ($0.5/m3) por
lo que el usuario de agua para consumo humano no alcanza a pagar 50 pesos al año por este
concepto, haciendo que este instrumento no tenga ningún impacto como señal económica.

96
Esta tasa podría reformarse haciéndola más baja en donde hay abundante agua y más alta en
donde hay escasez de agua.

Control de Pérdidas en los Sistemas de Distribución de Agua Potable


Actualmente la normatividad tarifaria para el servicio de agua potable, permite que las
empresas le transfieran a los usuarios los costos asociados a las pérdidas de agua en la red del
sistema siempre y cuando estas no superen el 35% del volumen entregado. La Comisión
Reguladora de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo se encuentra en proceso de modificación del
régimen tarifario incluyendo la revisión del nivel de pérdidas aceptable. Sería aconsejable que
además de reducir el nivel de pérdidas aceptable, se adoptara también un cronograma de
reducciones graduales de pérdidas aceptables para los próximos 20 años, de manera que las
empresas diseñen un programa progresivo de control de pérdidas.

Plan Maestro Nacional de Agua, Alcantarillado y Aseo


El país ha adelantado un esfuerzo continuo de aumento de la cobertura de acueducto en el
país. En los últimos años, la estrategia del gobierno nacional ha sido la de constituir unas bolsas
de recursos nacionales, regionales y locales a través de los Planes Departamentales de Agua
(PDA), enfocado sus recursos en aquellas comunidades y poblaciones con bajos niveles de
cubrimiento e ingresos limitados. Normalmente las grandes ciudades no hacen parte de los
PDAs ya que las cofinanciaciones del orden nacional y regional para las grandes ciudades no
son lo suficientemente atractivas para acogerse a los procedimientos de los PDA. Sin embargo,
la situación de sistemas de abastecimiento de agua en el límite de su capacidad en algunas de
las grandes ciudades del país como Bucaramanga, Cali y Cúcuta, llama a reconsiderar esta
estrategia. Es difícil que las empresas prestadoras del servicio asuman la totalidad de las
inversiones ya que esto tendría un gran impacto en las tarifas de agua.
Adicionalmente, el rezago en el tratamiento de aguas residuales en el país es evidente, de
hecho el país está rezagado con respecto a sus Metas de Desarrollo del Milenio a este respecto.
La atención de este rezago requiere también de inversiones importantes que no pueden
recuperarse exclusivamente vía tarifa. En el caso de Manizales, quién junto a Villamaría está
obligado a por una acción popular a descontaminar el Rio Chinchiá, la financiación de las
inversiones exclusivamente por la empresa, incrementaría las tarifas del orden del 200% .
De manera similar, como se presentó en el diagnóstico, hay municipios y regiones que
cuentan con una vida útil de rellenos sanitarios muy limitada lo cual amenaza también la
sostenibilidad del sistema de ciudades, ya que ante un eventual cierre de los rellenos sanitarios
se generaría una emergencia sanitaria sin precedentes.
Ante las limitaciones en materia de agua potable y saneamiento básico en las
aglomeraciones y ciudades del Sistema de Ciudades y la ausencia de las grandes ciudades en los
PDA, sería conveniente que el gobierno nacional en cabeza del MVCT formulara una estrategia
que atendiera tanto las necesidades de las comunidades con baja cobertura como las
necesidades de grandes ciudades. Este sería una especie de Plan Maestro Nacional de Agua,
Alcantarillado y Aseo.
Esta estrategia partiría de la línea base y de un ejercicio de prospectiva para los siguientes
20 años de manera que se anticipen las deficiencias que el sistema pueda tener en el futuro,

97
dado que el tipo de proyectos e inversiones necesarias para aumentar la capacidad del sistema
requieren suficiente tiempo de anticipación.
En busca de gestión integral del agua, el Plan Maestro podría construirse por cuencas,
siguiendo la Zonificación Hidrográfica que está construyendo el IDEAM lo que le permitiría
analizar el problema desde el punto de vista de la oferta del recurso natural y no solamente
desde la demanda. Cuando se requiera del agua de una cuenca para abastecer población de
otra cuenca, se partiría analizando la primera cuenca como si tuviera un nuevo usuario. Esto
permitiría una clara vinculación entre el proceso de ordenamiento de cuencas y el Plan
Maestro.
La estrategia financiera del Plan maestro, partiendo de los diferentes instrumentos de
financiación disponibles, muy seguramente requerirá de aportes de inversión del Presupuesto
General de La Nación, teniendo en cuenta que las inversiones requeridas son importantes y
que el aporte de recursos frescos por parte del gobierno nacional es un elemento clave para la
gobernabilidad que el MVCT pueda tener sobre la receptividad regional del proceso de
construcción del Plan Maestro y su implementación.
Como es de esperarse, además de atender la dimensión de las inversiones y la
infraestructura, el Plan Maestro debería incluir, estrategias para la protección de las cuencas
abastecedoras en línea con los Planes de Ordenamiento de Cuencas; estrategias para el ahorro
y uso eficiente del agua por parte de los usuarios, y una política a mediano y largo plazo sobre
el manejo de las pérdidas en los sistemas de acueducto

3.2. Calidad de aire


Planeación regional de la ubicación de la industria teniendo en cuenta su impacto en
calidad de aire.
Se puede afirmar que la mala calidad del aire es el problema ambiental que mayor impacto
directo tiene en la población colombiana, teniendo en cuenta que este problema se presenta
en donde hay mayores concentraciones de población y que está demostrada su causalidad en
muertes y afecciones respiratorias infantiles y problemas cardiovasculares en adultos mayores.
De acuerdo con la modelación del diagnóstico, las grandes ciudades del país seguirán
teniendo problemas de calidad de aire, tanto por contaminación vehicular como industrial,
siendo sin embargo cada vez más importante el aporte de las industrias. Esto es
particularmente real si, como se espera, los TLC contribuyan a la dinamización de la industria
nacional llevándonos a mayores niveles de desarrollo.
En el caso de las industrias colombianas, la principal causa de contaminación de aire es el
uso de carbón para generar energía, lo cual tiene además contribuye con el cambio climático.
Por supuesto esta situación también se ha presentado en las naciones desarrolladas del
planeta y como resultado, en la mayoría de ellas, la industria ha sido paulatinamente sacada de
las ciudades, a excepción de algunas ciudades portuarias.
Por esta razón, es importante que en los procesos de ordenamiento territorial regional se
considere la ubicación de la industria también desde la perspectiva de contaminación de aire y
salud. De manera que cada región decida si quiere mantener la industria en el casco de las
ciudades o si establece una estrategia de reubicación planeada. En aglomeraciones como la de
Bogotá, la industria se está reubicando principalmente por razones económicas y ante la

98
ausencia de estrategias regionales al respecto, este proceso no es guiado, lo que seguramente
generará efectos indeseados incluyendo problemas de calidad de aire atomizados en la región.
Para la industria que permanece dentro de las ciudades, la alternativa actual más expedita
es el remplazo del carbón por gas natural en los procesos de generación energética en la
industria. Para ello se haría necesaria la adopción de normativas ambientales locales mucho
más exigentes que las nacionales.

Normatividad e incentivos locales para vehículos


El país ha tomado un gran número de medidas para reducir la contaminación del aire
producida por los vehículos y ponerse al día con estándares internacionales. Estas medidas
incluyen, la adopción de normas para la calidad del combustible; la modernización de las
refinerías para, entre otros, producir diesel limpio; las mezclas con biocombustibles; y el
incremento a estándares Euro IV para el ingreso de nuevos vehículos. Estas medidas han
mejorado la calidad del aire en el país según se evidencia en las redes de monitoreo del aire en
las grandes ciudades, sin embargo la modelación del diagnóstico muestra que, en las grandes
ciudades, el aumento del parque automotor hará que la calidad del aire se mantenga por
encima de los niveles permitidos. Para las ciudades pequeñas y medianas, la modelación del
diagnóstico y la experiencia nacional, muestran que en Colombia las ciudades y aglomeraciones
sin industria empiezan a tener problemas de calidad de aire solamente cuando superan el
millón de habitantes.
Teniendo en cuenta que, a pesar de contar con altos estándares nacionales, el problema
subsiste en las áreas metropolitanas de grandes ciudades, el siguiente paso está en manos de
las áreas metropolitanas. Las autoridades ambientales de las áreas metropolitanas deberán
decidir sobre instrumentos económicos para la acelerar la modernización del parque
automotor, gravámenes diferenciales de acuerdo a los volúmenes de contaminación de cada
vehículo, e incentivos para vehículos limpios (eléctricos e híbridos) que pueden ir desde
incentivos tributarios hasta levantamiento de la restricción del pico y placa como ya se hace en
algunas ciudades.
La intensidad de estas medidas deberá ir de la mano de las decisiones que se tomen con
respecto a mantener la industria dentro de las ciudades y el remplazo del carbón por gas para
la generación de energía en la industria.

Estructura Ecológica Principal


Instrumento de Ordenamiento Territorial Regional que alimente a los POT municipales y
que permita la articulación con los Planes de Ordenamiento de cuencas
En todos los talleres regionales se mencionó la desarticulación los POT de municipios
vecinos y la preocupación por los procesos de ordenamiento de cuencas que, son controlados
por las autoridades ambientales, pero en materia ambiental tienen prevalencia sobre los POT,
que son liderados por los entes territoriales.
Se concluye entonces en la necesidad de un instrumento de ordenamiento territorial
supramunicipal, que aporte lineamientos con cierto nivel de obligatoriedad para los municipios.
Las alternativas de instrumento con este objetivo son presentadas en detalle por la consultoría
de institucionalidad y gobernabilidad, sin embargo, aquí se hace la recomendación de que

99
dicho instrumento considere alternativas para simplificar su articulación con los Planes de
Ordenamiento de Cuencas Hidrográficas.
Una alternativa puede ser que este instrumento incluya la Estructura Ecológica Principal
como una de las capas de ordenamiento, y que esa capa se maneje de manera independiente
para cada una de las Subzonas Hidrográficas o su nivel subsiguiente de que habla el decreto
1640 de 2012, de acuerdo con el mapa de Zonificación hídrica de Colombia 1:500.000 del
IDEAM.
Esta capa debe determinar, entre otros elementos, las áreas que requieren algún tipo de
manejo especial como cuencas o microcuencas de abastecimiento de agua de los acueductos,
áreas de regulación hídrica para el control de inundaciones, humedales, páramos y las áreas de
protección biodiversidad. El objetivo es que ambos instrumentos tengan una capa en común
que facilite la articulación entre ambos.
Sería de gran utilidad que el DNP, el MADS y el MVCT adoptaran normatividad de manera
conjunta para orientar metodológicamente este proceso.

Reforma a las CAR manteniendo las Autoridades Ambientales Metropolitanas


En la mayoría de los talleres regionales se discutió el tema de la gobernabilidad y la
autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las CAR tienen competencias que,
bajo el lente de los Entes Territoriales, restringen su autonomía para administrar el territorio.
Instrumentos como los Planes de Ordenamiento de Cuencas y la intervención de las CAR en los
Planes de Ordenamiento Territorial son los principales ejemplos. Esta percepción de conflicto
de competencias, se complica porque, en muchos casos, las CAR son percibidas como
entidades politizadas e inclusive corruptas.
El Sistema Nacional ambiental diseñado por la Ley 99 de 1993, designaba al Ministerio de
Ambiente como el ente rector de políticas y a las CAR como los entes ejecutores de la política.
Sin embargo, la conformación de los consejos directivos de las CAR y los conceptos de la Corte
Constitucional con respecto a la autonomía de las CAR hacen que ente rector de política tenga
muy poca injerencia sobre la toma de decisiones en las CAR.
Es indispensable el trámite de la ley de reforma de las CAR que avanza lentamente en el
Congreso. El proyecto pretende, entre otros, aumentar la participación relativa de entidades
del gobierno nacional en la conformación del Consejo Directivo como respuesta a las
limitaciones actuales de gobernabilidad. Este es el tercer proyecto de Ley al respecto que se
discute en el Congreso en los últimos años, los dos anteriores sin éxito. La gobernabilidad de la
institucionalidad del sector ambiental requiere del trámite exitoso de este proyecto de Ley.
Otro tema que está en discusión es la pertinencia de las Autoridades Ambientales
Metropolitanas. .Actualmente estas autoridades se conforman cuando la población de las áreas
metropolitanas supera el millón de habitantes. Esta dinámica genera tensiones entre las nuevas
Autoridades y la CAR. A este respecto, la continuación de las Autoridades Ambientales
Metropolitanas se convierte en un elemento institucional coherente con las propuestas de esta
misión de ciudades que facilita la inclusión de la dimensión ambiental en los procesos de
planeación, ordenamiento territorial y gestión a escala regional.

100
Estandarización de los tipos de áreas protegidas y definiciones claras sobre las actividades y
tipos de uso permitidas en cada una de ellas
En el país existen más de 40 tipos de área protegida, incluyendo Parques Nacionales
Naturales, que es la categoría de protección más estricta y es únicamente declarada por el
Ministerio de Ambiente; Distritos de Manejo Integrado, declaradas por las CAR; y una gran
variedad de tipos de reservas locales declaradas por los municipios que no son fácilmente
homologables entre ellas como Reserva Ecológica y Patrimonio de la Ciudad. Ante esta
diversidad de tipos de áreas protegidas no es claro cuáles son los tipos de actividades y usos de
la tierra en cada una de ellas debido a que para muchas de ellas no es claro cuál normatividad
las rige. Esta falta de claridad genera conflictos con las ciudades y vías que colindan o a veces
atraviesan con áreas protegidas.
Ante esta situación se hace necesario estandarizar los tipos de área protegida y definir con
claridad las objetivos de cada uno y consecuentemente las actividades y usos del suelo
permitidos. Esto permitiría que las áreas protegidas sean bien recibidas por todos los grupos de
interés ya que no necesariamente un área protegida restringe todo tipo de actividad. El
Decreto 2372 de 2010 tenía la intención de estandarizar las áreas protegidas declaradas por las
CAR, sin embargo a la fecha prácticamente no se ha implementado. Por otra parte, el
Ministerio de Ambiente y la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
hace varios años están preparando un Proyecto de Ley sobre el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, en este caso para homologar las categorías de manejo de las áreas que componen
el sistema, pero por distintas razones no ha salido adelante y en una oportunidad hubo que
retirarlo luego de varios debates en el Congreso. Este Proyecto de Ley es fundamental,
teniendo en cuenta que entre áreas protegidas de carácter nacional, regional y local hay más
del 15% del territorio terrestre nacional, sin contar las reservas forestales de la Ley 2ª de 1959,
que cubren prácticamente la mitad del territorio terrestre del país y que también requieren de
una definición urgente.

Estrategia nacional para atender el conflicto entre las ciudades y las reservas forestales de
la ley 2ª.
A la fecha la estrategia pública para resolver el conflicto entre las más de 100 cabeceras
municipales que tienen conflicto con reservas forestales de la ley segunda es esperar la re
delimitación total de las reservas a que ellas soliciten una sustracción de la reserva. Ninguno de
los dos procesos se ha dado con la velocidad esperada por lo que no se considera prudente
seguir esperando. Actualmente, muchos de los POT de estos municipios asignan usos del suelo
dentro de las reservas y, en muchas ocasiones, los curadores han dado permisos de
construcción con base en el POT, ignorando las reservas, lo que ha generado serios conflictos y
la imposibilidad de ejercer control sobre la reserva.
Se considera necesario implementar una estrategia conjunta entre el MVCT y el MADS para
adoptar estándares comunes y adelantar la sustracción específicamente de los terrenos
urbanizados y con potencial de expansión urbana de las reservas forestales. Esta tarea es
mucho más simple que la redelimitación total de las reservas y tendría un impacto inmediato
en el desarrollo del sistema de ciudades. Esto permitiría, además, utilizar criterios ambientales
homogéneos para la sustracción y atender las necesidades de los cascos urbanos en conflicto
con las reservas, al tiempo que permitiría un desarrollo urbano ordenado en estas ciudades y
un control ambiental efectivo sobre las áreas que finalmente continúan como reserva. Sería

101
conveniente iniciar con la ciudad de Valledupar como caso piloto dado que, dentro de las
ciudades grandes, es la que enfrenta mayor conflicto.

Evaluación ambiental estratégica de los planes de expansión vial


Los proyectos de ampliación y construcción de nuevas vías nacionales de los últimos años
involucraron con seriedad la variable ambiental únicamente al final del proceso cuando se
radicaron ante el Ministerio de Ambiente para solicitar la licencia ambiental. Esta situación
generó conflictos entre ambos sectores, exigencias a veces consideradas excesivas por el sector
de transportes y algunos casos, inclusive, tramos que no han podido ser licenciados. Esta
situación habría podido ser controlada si se incluyera seriamente la dimensión ambiental desde
las primeras etapas de factibilidad, ni siquiera de los proyectos sino de los planes de expansión
vial.
El gran rezago de infraestructura vial del país implica que la nación estará en un proceso de
continua expansión vial durante por lo menos las próximas dos décadas. Por esta razón es
indispensable que los próximos planes de expansión vial atraviesen por evaluaciones
ambientales estratégicas de manera que se usen criterios ambientales en la selección de
alternativas minimizando el impacto ambiental y el posible conflicto en la etapa de
licenciamiento ambiental.

3.4. Gestión De Riesgo De Desastres


Normatividad y estándares para el manejo del riesgo de inundaciones
Luego del terremoto de Popayán y hasta hace muy poco se consideraba que el principal
riesgo de desastre en Colombia eran los terremotos. De hecho la máxima pérdida en Colombia
causada por un terremoto con periodo de retorno de 500 años se estima en US $45 billones
(Ingeniar, 2011) . Como resultado, hay un gran desarrollo normativo al respecto que incluye el
Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente y normatividad que obliga al
reforzamiento estructural de edificaciones indispensables y a la microzonificación sísmica de las
grandes ciudades, entre otros.
Esta concepción se cambió con la temporada invernal 2010-2011, ya que las estimaciones
de pérdidas del DNP superan los US $20 billones. Se espera además que este tipo de fenómeno
se repita con frecuencia ya que aunque ésta fue la mayor inundación de la historia, no fue
causada por las lluvias más intensas de la historia. De hecho el periodo de recurrencia de estas
lluvias se estima en 20 años. Esta vez, sin embargo, las lluvias encontraron un territorio mucho
más vulnerable que la última, con muchas de las ciénagas de amortiguación de inundaciones
desecadas y poblaciones bajo la cota de inundación.
Esta situación llama al desarrollo de normatividad para inundaciones equivalente a la que
existe para terremotos. Incluyendo períodos mínimos de retorno para el diseño de puentes y
para zonas urbanas en industriales en los POT y metodologías para la estimación de períodos
de retorno, cotas de inundación y crecientes máximas.

Adelantar el ordenamiento de cuencas con el componente de gestión del riesgo

102
El decreto 1640 de 2012 establece la necesidad de incluir la gestión del riesgo como uno de
sus componentes. Este elemento es crucial, particularmente para los riesgos de origen
hidrometeorológico como las inundaciones, los deslizamientos de tierra y las avalanchas. Es
frecuente que las soluciones para el control de inundaciones como jarillones y muros de
contención trasladen el riesgo de inundación a otra sección de la cuenca por lo que estas
intervenciones deben hacerse teniendo en cuenta la modelación del tránsito de crecientes en
la totalidad de la cuenca.

Financiación de las subcuentas de Conocimiento y Reducción del Riesgo del Fondo Nacional
de Gestión del Riesgo de Desastres
La normatividad con funciones y responsabilidades para los entes territoriales en materia
de prevención de desastres, incluyendo el conocimiento y mapeo del riesgo y de la población
en riesgo, la reducción de la vulnerabilidad a través del reforzamiento de las edificaciones
indispensables, la mitigación del riesgo y en última instancia, la reubicación de comunidades en
zonas de riesgo no mitigable. Sin embargo, el cumplimiento de esta normatividad está muy
limitado a la disponibilidad de recursos por parte de los municipios, pocas veces disponible ya
que no existe una fuente de recursos con disponibilidad específica para el tema.
Por su parte, el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, antes llamado Fondo
de Calamidades, tradicionalmente ha manejado recursos principalmente para atender
desastres y muy poco para conocimiento y reducción del riesgo. Durante el trámite del
proyecto se intentó sin éxito que la financiación del Fondo contara con un porcentaje fijo del
presupuesto nacional que le permitiera en años tranquilos invertir en estos temas. De todas
maneras, el nuevo Fondo cuenta con unas subcuentas específicas para financiar el
conocimiento y para la reducción del riesgo que es determinante financiar adecuadamente
para no continuar con las debilidades del pasado que el riesgo en el país crezca en vez de
disminuir.
Durante la primera etapa de operación de estas subcuentas se debe dar prioridad a las
inversiones en conocimiento, ya que además de contribuir a identificar el riesgo existente, esta
información es fundamental para manejar adecuadamente el riesgo en los desarrollos futuros,
evitando que el riesgo crezca. Los criterios para la asignación de recursos deberían responder a
una estrategia diferencial según la capacidad financiera del municipio, pero siempre
incentivando la cofinanciación local.

Énfasis en la gestión de riesgos que serán acentuados por el cambio climático


Uno de los impactos del cambio climático en el país será el incremento de los riesgos de
origen hidrometeorológico. Esto incluye inundaciones, deslizamientos de tierra y mayor
intensidad en las temporadas de verano generando riesgo de desabastecimiento de agua.
Además aumentará la intensidad de las tormentas y con ellas el riesgo de anegamiento urbano.
En las ciudades costeras el aumento del nivel del mar incrementará aún más el riesgo de
arroyos y de anegamiento urbano y las alteraciones de la línea costera amenazarán la
infraestructura pública y privada.
Es indispensable apoyar a las ciudades, particularmente a las ciudades costeras, a construir
sus estrategias de adaptación al cambio climático ya que las inversiones requeridas serán
importantes y es conveniente hacerlas progresivamente.

103
3.2.5. Las ciudades colombianas y sus atractivos78
Los grandes cambios que ha venido enfrentando Colombia durante las últimas décadas, en
términos económicos y de seguridad, han cambiado la visión de los habitantes en cuanto a las
ciudades en donde habitan. En el país, el proceso de urbanización que trae consigo el
desarrollo se ha visto acelerado a causa del conflicto armado interno, a través de las presiones
armadas y los desplazamientos forzosos, generando la llegada masiva de habitantes a los
centros urbanos. Estos hechos, junto con las perspectivas de una senda de mayor desarrollo
ponen de manifiesto la necesidad de adoptar medidas que vayan en armonía con el
mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de los habitantes de las ciudades.
Los resultados obtenidos a lo largo de este documento dejan ver una estructura urbana
desarticulada y con grandes y crecientes diferencias en términos económicos y de desarrollo.
Por ejemplo, los índices de primacía urbana indican que durante la última década Colombia ha
enfrentado una redistribución poblacional concentradora, en donde Bogotá no sólo sigue
siendo el mayor centro poblado sino que su importancia relativa ha venido aumentando en el
tiempo.
En cuanto a la dinámica económica, se evidenciaron también grandes diferencias. El análisis
realizado a los ingresos propios de las ciudades, aquellos generados por concepto de impuesto
predial e ICA, mostró que existen disparidades entre ellas y que estas diferencias no presentan
una tendencia decreciente en el tiempo. Adicionalmente, los resultados del análisis de
persistencia mostraron que tales diferencias no son temporales, y que las ciudades que tenían
bajos ingresos una década atrás siguen siendo hoy de bajos ingresos, perpetuando los ya altos
niveles de desigualdad en el país.
La dotación de las ciudades de lo que en la literatura se conocen como las amenidades, o
todos aquellos aspectos que hacen de ellas sitios atractivos y que mejoran el bienestar y la
calidad de vida de los habitantes, deja ver que aún en los principales centros urbanos existen
deficiencias. Si bien, las grandes ciudades son las de mayor dotación absoluta en términos de
museos, bibliotecas, parques, instituciones educativas y restaurantes, entre otros, en términos
relativos a la población la situación es diferente. En este caso son las ciudades de tamaño
medio son las que ocupan los primeros lugares: Tunja, Popayán y Pasto para el caso de los
museos, o Manizales, Riohacha y Florencia en el caso de las bibliotecas. Junto a estas, la
literatura menciona un amplio grupo de factores culturales, geográficos o económicos que
hacen de las ciudades lugares más o menos atractivos para visitar o para vivir.
Dentro de este, la literatura internacional ha encontrado que la temperatura, las lluvias, la
cercanía a la costa, la calidad del aire, el capital humano y la disponibilidad de sitios históricos y
culturales, son los principales determinantes de los individuos en sus decisiones de migrar a
otras ciudades. Para el caso colombiano, los resultados encontrados en este documento,
muestran evidencias de que las ciudades que más han crecido durante la última década son
aquellas con bajos niveles de lluvias, las de mayor número relativo de colegios privados y de
restaurantes, y aquellas con menor número relativo de población desplazada recibida. También
se encontraron evidencias, aunque débiles, acerca del efecto positivo del número relativo de
bibliotecas sobre el crecimiento poblacional. En el caso del espacio público, aunque no existe

78
A cargo de Adolfo Meisel y Javier Pérez

104
suficiente información para corroborarlo, parece existir una relación positiva entre el
crecimiento poblacional y el número de m2 de espacio público.
Una aproximación cruda de un indicador de las amenidades, calculado a través de la
llegada relativa de pasajeros por vía aérea a las diferentes ciudades, mostró que si bien Bogotá,
Medellín, Cali, Barranquilla y Cartagena son las ciudades con mayor número de pasajeros
recibidos, cuando se hace el cálculo relativo al tamaño poblacional, los primeros lugares los
ocupan en su orden: Bucaramanga, Cartagena, Santa Marta, Pereira, Medellín y Montería.79
Bogotá ocuparía el séptimo puesto. Bajo el supuesto de que los lugares más atractivos son los
más visitados, estas serían las ciudades a las que los visitantes reconocen con más amenidades
y, por lo tanto, las que ofrecen mayor calidad de vida y bienestar. Por el otro lado están las
ciudades que menos visitas relativas reciben: Tunja, Tuluá y Buenaventura y que, según el
argumento anterior, serían las menos atractivas para vivir.
El otro aspecto de importancia fue el de determinar qué tanto los individuos están
haciendo uso de los bienes y servicios culturales en las diferentes ciudades. Los resultados
encontrados muestran que las actividades más populares son las pasivas, como la televisión,
los videojuegos y el internet, por razones que van desde el desinterés por otras actividades, los
altos costos que representan, la falta de tiempo y la no-disponibilidad cerca a sus sitios de
residencia. Dentro de las actividades alternativas las de más baja asistencia son las visitas a los
centros culturales y a los museos, con tan sólo un 11% promedio de asistencia, seguido de
cerca con un 18% en el caso de la visita a monumentos y sitios históricos. Por otro lado, las
bibliotecas son un caso particular ya que a pesar de presentar el mayor porcentaje de
asistencia (25%) dentro de las actividades analizadas, la principal razón que ofrecen aquellos
que no asisten es el desinterés (60%), seguido por la falta de tiempo (20%) y la distancia (10%).
Esto muestra que existe un problema estructural, que se soluciona no solamente con la
adecuación de la infraestructura necesaria sino además con programas de fomento a la lectura.
Es importante mencionar que Quibdó y San José del Guaviare resultaron ser, para casi todos los
casos, las ciudades cuyos habitantes menos participan de las actividades culturales y
recreativas de tiempo libre.
Luego de analizar la inversión en tiempo de los individuos en actividades lúdicas, se analizó
qué tanto de su gasto familiar dedican las personas a este tipo de actividades. Los resultados
mostraron que en promedio destinan poco más del 1% de su gasto total, cifra que está muy por
debajo incluso cuando se compara con países de menor grado de desarrollo. Si se comparan
estos resultados, por ejemplo con algunos países de Europa, se observa que el país en el que
los hogares invierten una mayor proporción del gasto total es Austria con el 12,6%, y en el que
invierten la menor proporción del gasto total del hogar es en Turquía, con el 2,5%. Como se
puede observar, Colombia está muy por debajo incluso de los países que menor proporción del
gasto dedicado a recreación y cultura en Europa.
Por el lado del gasto de los gobiernos locales en bienes y servicios relacionados con la
recreación y la cultura, los resultados mostraron que la mayoría de las ciudades dedican menos
del 2% de su gasto a este tipo de actividades. Dentro de las cuatro ciudades que más invirtieron
en recreación y cultura en 2008 hay tres antioqueñas (Itagüí, Envigado y Medellín) y Cali. Otras
ciudades dentro de las de mayor inversión son: Neiva (4,0), Ibagué (3,8), Manizales (3,6) y

79
Aunque Quibdó y Yopal estuvieron también dentro de los primeros lugares, no se incluyeron en el ranking ya que
el alto número de pasajeros recibidos con respecto a su propia población, se debe más a que sus aeropuertos son
puntos estratégicos de comunicación con otras poblaciones cercanas que no cuentan con un aeropuerto, y no
necesariamente a su dotación de amenidades.

105
Apartadó (3,1). En promedio, para las ciudades consideradas en el análisis, los gobiernos locales
invierten el 1,9% de su gasto en bienes y servicios relacionados con recreación, deporte y
cultura.
Para complementar el análisis del estado actual de las ciudades y, en particular, de su
dotación de bienes y servicios, se analizaron los principales resultados de las encuestas de
percepción ciudadana de los proyectos Cómo Vamos. Ante preguntas como ¿qué tan
satisfechos se encuentran los habitantes con la ciudad como sitio para vivir?, ¿qué tan
satisfechos están con la oferta cultural? y ¿con las zonas verdes y parques?, y ¿cuál es la
imagen que tiene de las instituciones a cargo de proyectos recreativos y culturales?, los
resultados pueden resumirse de la siguiente manera. Medellín es la ciudad con la mejor
percepción por parte de sus habitantes en cuanto a que ofrece unas condiciones adecuadas
para el disfrute de actividades de tiempo libre relacionadas con la cultura y el deporte. Bogotá y
Pereira tienen también una buena imagen por parte de sus habitantes en estos aspectos,
aunque con menores niveles de satisfacción. El caso más preocupante es el de la ciudad de Cali
en donde, para la mayoría de los aspectos, los niveles de satisfacción de sus habitantes son
bajos y con tendencia decreciente.
En general, al analizar estos resultados las diferencias no se deben solamente a
características culturales de las diferentes regiones, sino a asuntos institucionales. Por ejemplo,
Medellín es precisamente la ciudad en la que sus habitantes perciben la más alta probabilidad
de ser castigados ante daños o invasión a los espacios y bienes públicos, mientras que en las
demás ciudades, incluida Cali, los habitantes manifiestan como baja la posibilidad de ser
castigados. Adicionalmente, cuando se observa la dotación de bienes culturales, es posible
observar que Cali se encuentra en los últimos lugares en cuanto al número relativo de museos y
bibliotecas. Esto lo que está indicando es que parte de las medidas que pueden llevarse a cabo
con el fin de mejorar las amenidades de las ciudades y, por lo tanto, mejorar la calidad de vida y
el bienestar de sus habitantes, es a través de cambios institucionales y mejoramiento en la
dotación y mantenimiento de los espacios culturales y recreativos y, en general, de resaltar y
mejorar la belleza urbanística de las ciudades.
Como ejemplos exitosos se analizaron sólo algunos de los más conocidos: la Ronda del Sinú
(Montería), los Parques Biblioteca (Medellín), el Parque Nacional del Café (Montenegro) y el
Parque Nacional del Chicamocha (Aratoca). Todos ellos, de un modo u otro y con sus
características particulares han contribuido al desarrollo de sus regiones, brindando a locales y
visitantes la oportunidad de disfrutar de espacios óptimos para el esparcimiento y la realización
de actividades culturales, deportivas y recreativas, y por lo tanto contribuyendo a un mayor
desarrollo y bienestar para sus habitantes.
La Ronda del Sinú abrió la posibilidad a todos sus habitantes de poder disfrutar de un
espacio único en el que, por sus características, es posible llevar a cabo todo tipo de actividades
deportivas, recreativas y culturales. La recuperación de la ronda del río, a través de la
construcción de un parque lineal con las características urbanísticas que posee es un ejemplo
para replicar por parte de las ciudades que cuentan con las ventajas del recurso hídrico. Los
parques biblioteca por su parte no necesitan presentación, ni muchos argumentos para
reconocer los efectos positivos sobre la calidad de vida que han generado a los habitantes de
Medellín, especialmente a los niños, quienes tienen la oportunidad de aprender y divertirse en
el proceso. El Parque Nacional del Café, y el Parque Nacional del Chicamocha, son otros dos
proyectos en los que, cada uno desde su propia visión, han generado espacios para la
realización de actividades lúdicas, contribuyendo al mejoramiento al bienestar de la familia.

106
Propuestas de política
En esta sección se presentan algunas propuestas que contribuirían al mayor bienestar de
los habitantes de las ciudades a través del mejoramiento de la calidad del tiempo libre. Estas
proposiciones tienen tres fuentes principales: 1. los análisis realizados en las secciones
anteriores; 2. las experiencias internacionales y 3. la socialización de resultados preliminares
con representantes de sectores sociales y económicos de las diferentes regiones del país. Es
importante tener en cuenta que una de las acciones que más fácilmente pueden llevar a cabo
las autoridades gubernamentales, es la generación de externalidades, vistas en este caso como
los efectos indirectos en el bienestar de los habitantes ante políticas encaminadas a hacer las
ciudades más atractivas. En particular, la inversión en bienes y servicios recreativos, deportivos
y culturales, y en el espacio público en general, ha demostrado tener efectos positivos en el
bienestar y la calidad de vida de los habitantes.
Antes de mencionar las acciones particulares que podrían contribuir a mejorar la oferta y
calidad de las amenidades de las ciudades y que, a su vez, contribuirían a mejorar la calidad del
tiempo libre de las personas, es importante que las autoridades locales o a quien corresponda
la aplicación de medidas a este respecto, tengan en cuenta en sus decisiones la dinámica
poblacional de mediano y largo plazo con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de
recursos. Los principales centros urbanos tienen una población más acorde a los países
desarrollados y, por lo tanto, con una población adulta creciente, mientras que las ciudades
medianas y pequeñas, de bajos niveles de desarrollo, aún presentan una pirámide poblacional
en donde la población joven predomina. Estos hechos se traducen en que las necesidades de la
población en términos de la provisión de espacio público, bienes y servicios culturales,
deportivos y recreativos son diferentes en algunos casos y dependen del grado de desarrollo de
las mismas o de la dinámica poblacional que enfrenten.
Para el caso de las ciudades en las que la población adulta está creciendo, las inversiones
deberían tener énfasis en la implementación de bienes y servicios lúdicos, culturales y
recreativos enfocados a los adultos mayores. Esto no quiere decir que los escenarios infantiles
y juveniles se descuiden, pero no deberían aumentarse en número si ya está garantizada cierta
cobertura, sino que más bien deberían mejorarse la calidad tanto de la dotación como del
servicio que se presenta.

Apreciación cultural
Dentro de las razones por las cuales gran parte de los habitantes de las ciudades no
participan de ciertas actividades, tales como la visita a los museos, la música en vivo, el teatro y
las exposiciones de arte, entre otros, aparece el desinterés, en algunos casos incluso por
encima de las restricciones económicas. Los resultados de las secciones anteriores mostraban
que aún en los eventos musicales o teatrales gratuitos las personas mostraban apatía en
participar. Para el caso particular de los museos, el principal factor, por encima de la falta de
tiempo, la falta de dinero o la disponibilidad de un museo en el área, fue el desinterés de las
personas por asistir a este tipo de escenarios.
Esta situación está haciendo evidente el desconocimiento general acerca de la importancia
que tiene la educación artística y cultural como parte de la formación integral del ser humano.
La educación artística y cultural no se traduce únicamente en el entrenamiento artístico en un
área específica, sino más bien en la habilidad de poder asistir, entender y disfrutar de los

107
eventos culturales. En este sentido es de gran importancia que desde la edad escolar los niños
reciban instrucción de apreciación de las expresiones artísticas y culturales, en donde artistas
locales de diferentes disciplinas les trasmitan el conocimiento, la sensibilización y los valores
que les permitan a los niños desarrollar sus aptitudes individuales y fortalezca su capacidad
creativa. A través de estas medidas se estaría gestando una población adulta más participativa
de las actividades artísticas y culturales de su ciudad, capaz de entender, disfrutar y participar
de este tipo de eventos.

Espacio público
De acuerdo a la legislación (Decreto 1504/98), espacio público comprende no solo a los
inmuebles públicos sino los elementos arquitectónicos y naturales de los privados que tienen
afectación de la comunidad en general. Dentro de ellos se encuentran las calles, los ríos, los
parques, las zonas verdes, las plazas, las playas, los campos deportivos y los demás espacios de
disfrute colectivo.
Parques lineales y parques biblioteca.
El tema del espacio público, y cómo las ciudades podrían aumentarlo y mejorarlo, parecería
ser extenso y complejo en su implementación. Sin embargo, las experiencias tanto nacionales
como internacionales han demostrado que lo único que realmente se necesita es la voluntad
por parte de las autoridades locales para poner en marcha medidas que hagan más agradable
el entorno. Dentro de los ejemplos nacionales están la Ronda del Sinú en Montería, y los
parques biblioteca en Medellín. En el primer caso la idea de recuperar la ronda del río Sinú no
se limitó a ofrecer a los habitantes una accesibilidad segura e iluminada a través de un camino
peatonal, sino que el proyecto trascendió hasta convertirse en lo que hoy es, uno de los
parques lineales más atractivos de Colombia, en donde se llevan a cabo actividades no sólo
deportivas y recreativas sino culturales como la música y el teatro. El caso de los parques
biblioteca en Medellín es otro claro ejemplo que demuestra que, si las autoridades locales
están dispuestas a cambiarle la cara a una ciudad, y además aumentar la oferta recreativa y
cultural, pueden hacerlo.
Estos dos son claros ejemplos de las cosas positivas que deberían replicarse en otras
ciudades. Con la riqueza hídrica de Colombia pocas serían las excepciones de municipios en los
que no se puedan llevar a cabo proyectos de recuperación de las rondas de los ríos. La mayoría
de las más importantes ciudades del mundo le dan gran importancia al recurso hídrico, a la
recuperación de los ríos y a convertirlos, a ellos y a sus riveras, en parte fundamental del
entorno. En el caso de los proyectos de los parques biblioteca existen aún menos restricciones
para que otras ciudades multipliquen esta experiencia adaptándola, por su puesto, a su propio
entorno. Lo positivo vale la pena replicarlo.
Una propuesta puntual que podrían considerar las autoridades locales con el fin de
desarrollar proyectos de parques lineales en las ciudades, y al mismo tiempo ahorrando
recursos y tiempo para lograrlo, es a través de la adaptación de las ciclorutas existentes en
espacios diseñados para llevar a cabo no sólo actividades deportivas y recreativas sino también
artísticas y culturales como presentaciones de danza, música y teatro.
La implementación de este tipo de propuestas tiene la virtud adicional de ofrecer espacios
de esparcimiento y recreación al aire libre, que en Colombia por ser un país tropical se pueden
realizar sin restricciones durante cualquier época del año. Esta oportunidad debe ser
aprovechada por los gobiernos locales a través de la implementación de medidas que
fomenten las actividades al aire libre. Recordemos que los resultados de diagnóstico mostraron

108
que en Colombia son las actividades pasivas de tiempo libre, tales como la televisión, los
videojuegos y el internet, las actividades de mayor preferencia por parte de la población.

Mantenimiento y adecuación del espacio público.


Otro aspecto, adicional a la mayor dotación de espacio público en las ciudades, es el
adecuado mantenimiento del ya existente, ya que en muchos casos el mal estado de parques,
playas, zonas verdes, andenes y paseos peatonales limita el disfrute de estos sitios por parte de
los habitantes. Tal como lo mencionan Glaeser et al. (2001) y Terry et al. (2002), la estética y el
entorno físico de las ciudades están cobrando cada vez mayor importancia en las decisiones de
localización de las personas al interior de las ciudades, ya que cada vez con más frecuencia los
ciudadanos se quejan del mal estado del espacio público existente.
Los habitantes de las distintas regiones han mencionado que para muchos de los parques y
zonas verdes que llevan años de existencia no es suficiente el simple mantenimiento de sus
instalaciones, sino que se debe ir más allá, hasta su modernización y adecuación, ya que en
muchos casos los accesos, el equipamiento y la iluminación no son los adecuados para el
creciente número de visitantes.

Cultura ciudadana y sanciones.


Los resultados de las secciones anteriores mostraron cómo los habitantes de la mayoría de
las ciudades son escépticos sobre la posibilidad de recibir algún tipo de castigo, ya sea en forma
de multas o amonestaciones, frente a cualquier tipo de invasión o daño causado al espacio
público. La excepción se manifestó en dos ciudades principalmente, Medellín y Valledupar, en
donde sus habitantes perciben una mayor probabilidad (relativa a las demás ciudades) de
recibir algún tipo de sanción ante infracciones en contra del espacio público.
Esta situación implica una oportunidad para las autoridades locales, en el corto y en el largo
plazo. En primer lugar, en términos de procurar el cumplimiento de las normas existentes que
deben aplicarse ante daño e invasión del espacio público. Un mayor control por parte de las
autoridades y la efectiva imposición de sanciones económicas a quienes infrinjan la ley. En
segundo lugar, y que es una medida de más largo plazo, es la labor pedagógica que deben
adelantar las autoridades locales. Es imprescindible que se realicen campañas pedagógicas y de
concientización de los habitantes, en procura de aumentar el sentido de pertenencia del lugar
en donde habitan, de cuidar su entorno y respetar el derecho de los ciudadanos de disfrutar un
espacio público disponible y limpio para todos.

Movilidad y acceso al espacio público.


Finalmente, hay un aspecto en el que se hecho aún poco énfasis en las ciudades de mayor
desarrollo, y es el de garantizar la libre movilización y el fácil acceso al espacio público a las
personas de movilidad reducida. Esto es especialmente importante en las ciudades, no solo por
la población discapacitada sino por la creciente población de adultos mayores. Esta debería ser
una condición sin la cual no es posible realizar obras de mejoramiento del espacio público,
contribuyendo así al bienestar y la calidad de vida de los habitantes.
Sistemas de información. Complementario a todo lo anterior, es imprescindible que el país
cuente con un Sistema Nacional de Información de Espacio Público, alimentado con la
información que continuamente deberían estar actualizando los organismos competentes de
cada gobierno municipal. Esta entidad cumpliría funciones de recolección, procesamiento,
construcción y análisis de la información de espacio público, así como las de hacer

109
recomendaciones a los entes nacionales y municipales correspondientes para el cumplimento
de los estándares internacionales de espacio público. Es importante tener en cuenta que en el
proceso se haga la distinción de las diferentes categorías de espacio público: zonas verdes,
andenes, avenidas, parques, plazas y plazoletas (o lo que se conoce como Espacio Público
Efectivo, DNP, 2012) ya que para la mayoría de centros urbanos no se cuenta con esta
información. Recordemos que, según la OMS, el nivel adecuado de zonas verdes, que reducen
los niveles nocivos de la polución, están entre los 10 m2 y los 15 m2 por habitante, y que de
acuerdo a las aproximaciones que se han hecho para algunas ciudades colombianas, en el
mejor de los casos ninguna de nuestras ciudades supera los 5 m2 por habitante.

Planeación Integral
La dinámica de expansión territorial y poblacional que han venido presentando las ciudades
en las últimas décadas, extendiendo cada vez más los límites de sus fronteras, hace necesario
pensar no solamente en la planeación urbana de las ciudades sino también en lo que se conoce
como ‘la provisión de amenidades urbanas en las áreas rurales’. El programa PURA (Provision of
Urban Amenities in Rural Areas), ha sido pensado recientemente para ser implementado en
India, con el objetivo de proveer los medios necesarios para la subsistencia y el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes de las áreas rurales, y así reducir la brecha que existe
entre las áreas urbanas y las rurales.
Para la puesta en marcha de dicho programa se requiere del esquema de cooperación
público-privado, en donde el socio privado sería el encargado de la dotación de los principales
servicios tales como acueducto, alcantarillado, carreteras, manejo de residuos sólidos, entre
otros. Del mismo modo, se ofrece la posibilidad de potenciar a las ciudades según sus ventajas
comparativas particulares, a través de proyectos tales como las actividades turísticas, la
tecnificación agropecuaria, o el desarrollo como eje de comercio en su área, entre otros. El
resultado esperado de este tipo de iniciativa va más allá de la simple dotación de bienes y
servicios indispensables para el mejoramiento de la calidad de vida material, que sería por sí
mismo un avance. Este proyecto busca brindar la oportunidad a los habitantes de las áreas
rurales de tener acceso, a través de la conectividad física y tecnológica, a las amenidades que
ofrecen las áreas urbanas. Por esto la planeación de los municipios debe ser integral, en donde
tenga presente el territorio como un todo, y prevalezca la armonía entre las áreas urbanas y las
rurales.

110
3.2.6. Oferta laboral

Caracterización de los mercados laborales por ciudades


En general Colombia es un país de alto desempleo. Las cifras de la CEPAL permiten
comparar nuestras tasas de desempleo con las de otros países de la región y muestran que
durante los últimos 10 años Colombia ha tenido las tasas más altas de la región. En ese sentido
se puede afirmar que el alto desempleo es un fenómeno estructural que afecta a todas la
regiones del país. Es un fenómeno transversal.
El mercado laboral ha seguido en líneas general la evolución de la economía. Algunos de los
aspectos general que se pueden resaltar de esta evolución son los siguientes:
- Después de la recesión de finales del siglo XX, la economía comenzó una lenta
recuperación que lleva a una caída significativa de la tasa de desempleo entre 2001 y
2007. En el año 2007 hubo una mini-recesión que generó pequeño incremento en 2007
y desde entonces la economía ha estado en una fase de recuperación.

- La tasa de participación también tiene un comportamiento similar: Cae durante el


período 2001-2006 y después se incrementa. El punto de inflexión es un año antes que
el de la tasa de desempleo.
- Las tasas de ocupación han mostrado una tendencia creciente continua durante el
período 2001 – 2011.
- En 2006 la encuesta de hogares, que se basaba en información para 13 áreas
metropolitanas, incluyó dentro de la muestra mensual otras 10 ciudades, para tener
información sobre todas las capitales de los viejos departamentos. Esta inclusión de las
ciudades adicionales en 2006 no cambia las tendencias generales porque las nuevas
ciudades se comportan de la misma manera que las 13 áreas. Sin embargo, los niveles

111
de participación sí caen, los niveles de las tasas de desempleo aumentan y las tasas de
ocupación disminuyen. Ver gráfico No. 1.
Es posible identificar algunas zonas específicas que parecen tener características similares y
que posiblemente constituyen mercados regionales. Estos mercados tienen características
propias específicas, pero están interrelacionados801. El cuadro No. 1 resume parte de la
información disponible sobre el mercado laboral de las 23 ciudades principales. A partir de
dicha información, como se dijo anteriormente, es posible identificar algunas áreas de
características especiales. En especial se deben mencionar las siguientes:
- La zona cafetera (Manizales, Armenia y Pereira), caracterizada por tener (y haber
tenido en el pasado) altas tasas de desempleo (las más altas del país). En general, las
tasas de de participación laboral (que son una medida de la oferta de trabajo) por
debajo del promedio de las áreas metropolitanas, especialmente desde el año 2004.
Posiblemente en esta zona las altas tasas de desempleo se deben a las bajas tasas de
ocupación, es decir, a dificultades para generar empleo.
- La costa atlántica (Barranquilla, Cartagena y Santa Marta), caracterizada por tener muy
bajos niveles de desempleo, pero con tasas de participación laboral también muy bajas.
En este caso, los buenos resultados en términos de desempleo posiblemente se deban
a que en dicho mercado no hay una presión muy alta por parte de la oferta laboral.
Cuando se profundiza en la información sobre esta zona, se encuentra que las bajas
asas de participación son el fundamentalmente el resultado de la baja participación
laboral femenina.
- Se podría hablar también de la zona central (Bogotá y Bucaramanga) que son ciudades
de bajo desempleo, pero alta participación laboral. En este caso, los buenos resultados
se deben particularmente a una robusta demanda por trabajo.

Las demás ciudades no conforman un mercado especial con otras ciudades, sino más bien
cada una constituye un centro en si misma. Sin embargo, hay una serie de interacciones entre
ellas (incluyendo las tres zonas ya identificadas) que no se detectan fácilmente debido a que
son mecanismos bastante complejos. Como ya se mencionó, el modelo de econometría
espacial que se está estimando ya arroja resultados en este sentido, indicando que el grado de
correlación entre las ciudades en bastante robusto (estadísticamente significativo).
En el resto del documento se profundiza en el tipo de interrelaciones que se pueden
encontrar en los mercados laborales de las ciudades.

El Futuro de los Mercados Laborales

80
En la actualidad se está avanzando en la estimación de un modelo espacial para explicar la tasa de desempleo de
las ciudades. En dicho modelo se introduce un factor de correlación espacial que depende tanto de las distancias
entre las ciudades como del tamaño de su mercado laboral. Los resultados preliminares (no presentados aquí)
indican que hay una significativa correlación entre las tasas de desempleo de las ciudades y que hay efectos tanto
directos como indirectos (a través de la correlación espacial) entre las

112
Dados los altos niveles de desempleo que durante tanto tiempo ha tenido la economía
Colombiana tanto a nivel nacional como a nivel de las regiones, es importante hacer algunas
inferencias sobre lo que se podría esperar hacia el futuro en dichos mercados. Una primera
aproximación se puede obtener a partir lo que pueden ser las tendencias recientes observadas
en el mercado laboral.
Hay dos aspectos que se deben tener en cuenta cuando se hacen proyecciones de este
tipo: por un lado, el país está entrando en las etapas finales de la transición demográfica. Este
aspecto posiblemente va a tener efectos importantes sobre la oferta laboral, tanto en términos
de cantidad como de composición por edades. Las tendencias generales son hacia el
envejecimiento de la fuerza laboral, la disminución en la importancia relativa de los jóvenes y
predominancia de los grupos de mayor edad812. El segundo aspecto tiene que ver con el
potencial de desarrollo de la economía en general y de las economías regionales.
La metodología que se utilizó fue la de estimar elasticidades empleo del PIB82 y aplicar
dichas tasas y a partir de dichas tasas estimar el crecimiento del empleo futuro a partir de
algunos escenarios de crecimiento regional. Debe mencionarse que para esta estimación hay
algunas limitaciones. Primero, las series de empleo por ciudades tienen el limitante que
implican los cambios de metodología de la encuesta de hogares en 200683, por lo tanto se usa
solo el período 2006-2011 para la estimación de las elasticidades de empleo por ciudad (se
incluyen todas las capitales). Segundo, la información correspondiente al PIB se refiere a las
actividades económicas de los departamentos, no a las ciudades84. Bajo el supuesto de que la
capital de departamento tiene el peso más importante en el PIB departamental utilizamos
dichas cifras para las estimaciones de elasticidad. El ejercicio se hizo a partir de las tasas de
crecimiento entre el 2006 y 2011 y los resultados de las tasas de crecimiento y elasticidad
presentan en las primeras tres columnas del cuadro No. 2.
Aunque se han hecho estimativos de PIB para las ciudades, todos parten de las cifras
departamentales. En general dichos ejercicios son un esfuerzo por “repartir” del PIB
departamental entre los municipios que conforman el departamento.
El siguiente paso es estimar el crecimiento esperado de la oferta laboral hacia el futuro.
Para esto se usan las proyecciones de población por ciudades hechas para la Misión de
Ciudades por el doctor Álvaro Pachón y su equipo para los años 2035 y 2050. Sin embargo, las
proyecciones de Pachón se refieren a la población total, no a la oferta de trabajadores. A falta
de mejor información usamos la relación entre las tasas de crecimiento de la PEA (Población
Económicamente activa) y población total entre 2006 y 2011 como factor de corrección de las
tasa de Pachón, a fin de estimar unas tasas de crecimiento esperado de la oferta laboral (PEA).
Los resultados de esta primera parte muestran tasas de crecimiento de la PEA (oferta
laboral) para el período 2010-35 inferiores a las observadas en 2006-11. Esta disminución en la
tasa de crecimiento refleja la caída en las tasas de crecimiento demográfico.

81
Las implicaciones de los cambios demográficos de los que estamos hablando son muy importantes y variadas. La
discusión de estas implicaciones es muy amplia y transciende los alcances de este documento. Aquí solo nos vamos a
referir, de manera breve, a algunos de los efectos más importantes en materia de oferta laboral.
82
Definidas como el porcentaje de cambio en el empleo de cada cambio de 1% en el PIB.
83
A partir de dicho año se introdujo la GEIH que aumentó de manera importante los tamaños de muestra e incluyó
nuevas ciudades en las estimaciones.
84
Aunque se han hecho estimativos de PIB para las ciudades, todos parten de las cifras departamentales. En general
dichos ejercicios son un esfuerzo por “repartir” del PIB departamental entre los municipios que conforman el
departamento.

113
Un primer escenario que se plantea es el relacionado con la tasa de crecimiento del PIB que
garantice un crecimiento en el empleo igual al de la oferta laboral, con lo cual se mantendrían
constantes las tasas de desempleo del 2011. Como se puede observar en el cuadro No. 2 dicho
crecimiento es bastante moderado. El único caso que resalta es el de Villavicencio por sus altos
requerimientos de crecimiento. Sin embargo, este dato probablemente exagera la situación de
Villavicencio, porque el crecimiento del PIB refleja el crecimiento del sector del petróleo en el
departamento del Meta, que probablemente tienen muy poco impacto tanto en términos de
generación de empleo como de generación de producción en Villavicencio85. En este caso el
supuesto en el que se basa la estimación (que el crecimiento del PIB departamental refleja en
gran medida el crecimiento del PIB de la capital) no se cumple
Finalmente, se estima el crecimiento del empleo que se obtendría bajo escenarios
modestos de crecimiento del 3 y 4 % promedio anual. Como se puede ver, en todos los casos
menos el de Villavicencio (por las razones ya explicadas) los crecimientos que se obtendrían en
el empleo significarían disminuciones en las tasas de desempleo.
En general, no es esperable que existan las tasas de desempleo disminuyan de manera
indefinida. Por lo tanto las estimaciones anteriores deben tomarse con indicadores generales
de lo que se esperaría que sucediera en el mercado laboral y lo que las tendencias indican es
que posiblemente no van a haber problemas de empleo serios en el futuro (aunque desde
luego sí pueden haber problemas coyunturales, dependiendo de lo que suceda con las
fluctuaciones de corto plazo de las economías). Posiblemente una parte de la dinámica a la baja
en el desempleo eventualmente se va a convertir en presión para el aumento de salarios. Sin
embargo, para poder captar bien los posibles efectos de estos cambios se requieren modelos
de equilibrio general bastante complejos, razón por la cual no es posible, en este momento,
profundizar mucho en esta dirección.

Estructura del empleo por ciudades


Las ventajas que se predican del desarrollo de ventajas comparativas y la especialización de
los países, aplican con mucha mayor fuerza a las relaciones entre regiones de un mismo país.
Cada región o ciudad tiene mucho que ganar al especializarse en las actividades económicas en
las cuales tienen alguna ventaja comparativa e intercambiar sus productos con el resto de
regiones. Poco se ha estudiado este aspecto en el caso Colombiano. Aquí presentamos un
primer intento de profundizar en el grado de especialización de las regiones a través del análisis
de sus estructuras ocupaciones (por sector industrial) y productivas. La información disponible
proviene, en el caso del empleo, de las encuestas de hogares y en el caso de la producción, de
las cuentas regionales. Como se mencionó anteriormente, las cuentas regionales proveen
información para los departamentos (no para las ciudades), lo cual implica que el análisis a
partir de dicha fuente requiere del supuesto de que el peso de las capitales departamentales
dentro de la economía del departamento es bastante alto.
Una primera aproximación es considerar la estructura del empleo de las ciudades por
grandes sectores dela producción, lo cual se presente en el cuadro No. 3 a continuación.

85
La exploración y explotación petroleras son actividades muy intensivas en capital que generan poco empleo
directo. Por otro lado, no tienen muchos encadenamientos productivos con las economías locales y por lo tanto
tampoco tiene efecto importantes sobre la producción y el empleo del resto de la economía.

114
Aunque los niveles de agregación del cuadro son altos, sirve para indicar algunos aspectos
importantes de las estructuras ocupacionales. Por ejemplo, indica que las composiciones
sectoriales del empleo de las ciudades son muy similares (conclusión que profundizaremos más
adelante). El cuadro también permite observar que aunque no hay muchas diferencia entre
ciudades, si hay diferencias entre trabajadores calificados (con alguna educación superior) y no
calificados. En general mas o menos dos terceras partes de los calificados están en el sector
servicios, mientras que de los no calificados la proporción es ligeramente superior a un tercio.
El alto grado de agregación del cuadro posiblemente oculte diferencias en las estructuras
sectoriales. Por esta razón también se trabajó con las distribuciones ocupacionales de la CIIU
(rev 4) a dos dígitos por sectores económicos a partir de la encuesta de hogares de 2011.
Sin embargo, cuando se trabaja a este nivel de desagregación, el volumen de información
es bastante grande (hay que trabajar con matrices de más de 60 filas y aproximadamente 15
columnas) lo cual dificulta su presentación. En estos casos se requiere utilizar algunos
indicadores sintéticos para resumir los resultados del análisis. Una forma sencilla de adelantar
este análisis y obtener conclusiones importantes es a través del índice de Duncan y Dunan867,
D, cuya fórmula es:

En esta expresión Xi y Yi son la proporción del empleo en el sector i de las ciudades X y Y.


Este índice varía entre 0 y 1. Cuando es igual a cero significa que las estructuras ocupacionales
de las dos ciudades comparadas son idénticas y cuando es igual a 1 las estructuras son
completamente diferentes. Entre más cercano a cero sea el índice de Duncan más similares son
las estructuras de empleo y entre más cercano a uno más diferentes serán.
Se estimaron índices Duncan para cada par de ciudades (de las 13 áreas metropolitanas y
resto) y para cada ciudad y el total. Dichas estimaciones se hicieron tanto para el total de
empleo como para el empleo calificado y el no calificado87. Los resultados se presentan en los
cuadros No 4, 5 y 6 respectivamente.
Como se puede ver en las tablas, los valores del índice son muy cercanos a cero, indicando
un alto grado de similitud en las estructuras ocupacionales de las diferentes ciudades. Este
resultado es importante porque, como se indicó arriba, se calculó a partir de la desagregación
del empleo por sectores económicos a dos dígitos. No parece haber ninguna diferencia
importante en los índices de Duncan se si trata de la distribución de trabajadores calificados o
no calificados.
También se estudió la composición sectorial de la producción por departamentos. Los
departamentos se usaron como una aproximación de la estructura productiva de las ciudades
ya que no existe información estadística para las ciudades. La información disponible sobre
valor agregado por departamento solo tienen una desagregación sectorial muy limitada, lo cual
hace difícil ver en detalle las diferencias o similitudes en las estructuras productivas.

86
Duncan Otis D. and Beverly Duncan: “A Methodological Analysis of Segregation Indexes”. American Sociological
Review, Vol 20 No 2 (April 1955) pp 210 – 217.
87
Entendiendo por empleo calificado los que tienen algún nivel de educación superior (o técnica).

115
También se hizo en análisis por estructuras, productivas. Sin embargo, como ya se dijo, no
existe información a nivel de ciudad y por lo tanto es necesario usar la información
departamental de las cuentas regionales. Los niveles de desagregación sectorial son mucho
menores que los de la estructura laboral. La información utilizada se presenta en el cuadro No.
7. A partir de dicha tabla se estimaron índices de Duncan, cuyos resultados aparecen en el
cuadro No. 8.
Los resultados son interesantes, porque los índices de Duncan son mayores que los
obtenidos para las estructuras ocupacionales. Esto se explica en parte, porque los niveles de
desagregación son diferentes y en parte porque no se refieren al mismo universo económico
(los primeros se refieren a las ciudades y los segundos a los departamentos). Uno de los
resultados importantes es el alto valor del índice para el departamento del Meta, lo que
muestra una diferencia importante con el resto de departamentos. Esto se debe a la alta
participación de la minería (exploración petrolera) en la economía del Meta, como se puede 9

ver en la cuadro No 7. Sin embargo el efecto de esta actividad económica no se refleja en la


estructura del empleo en Villavicencio por dos razones: una es que la actividad minera genera
relativamente poco empleo y la otra que las zonas petroleras del Meta no quedan cerca de
Villavicencio.
La hipótesis que este análisis plantea es que las ciudades no han desarrollado (a lo mejor
tampoco han identificado) sus ventajas comparativas. Esto posiblemente se explica, en parte
por lo menos, por el tipo de desarrollo regional que ha tenido el país, y el alto grado de
influencia que tuvo la geografía. El reto que existe es el de la identificación oportunidades de
especialización y desarrollarlas. Esto son procesos difíciles y que tienen lugar a través de
ensayo-error. El desarrollo de un adecuado sistema de inter-comunicaciones (tanto físico como
virtual) y la reducción de costos de transporte seguramente ayudará a estos procesos de
especialización.

Diferencias en ingresos laborales entre ciudades


Un aspecto importante del funcionamiento del mercado laboral está relacionado con los
ingresos que genera y las diferencias salariales entre diferentes grupos del mercado dentro de
cada ciudad. La información disponible proveniente de la GEIH indica diferencias importantes
entre los ingresos de las diferentes ciudades (ver cuadro No. 9). Las ciudades con ingresos
nominales más altos son Bogotá, Bucaramanga y Medellín.
El problema es que cuando se comparan ciudades, el ingreso nominal no es un buen
indicador ni de la capacidad de compra de los salarios, ni del costo laboral para los
empleadores. En Colombia88 se pueden usar los valores de las canastas familiares se puede
construir un índice de Paridad de Poder de Compra (PPP Purchasing Power Parity) para las 23
ciudades más importantes y usar ese índice para deflactar los ingreses de la ciudades. En este
caso, la interpretación de los ingresos deflactados sería el ingreso equivalente de Bogotá, para
comprar los bienes de la canasta de cada ciudad.
La información se presenta en mencionado cuadro No. 9 (primera y segunda columnas) y
presenta resultados muy importantes. Por ejemplo, hay un buen número de ciudades grandes y
pequeñas que, cuando los ingresos son corregidos por las diferencias en poder compra,
88
Este punto no se ha investigado mucho por falta de información sobre costos laborales relativos, pero si existe
información sobre las canasta familiar que sirve para la construcción de indicadores relacionados.

116
terminan teniendo niveles de vida más altos que Bogotá. El siguiente gráfico (gráfico No. 2)
ilustra esta situación. Como se puede ver, el ingreso de las ciudades, medido en términos de
poder de compra, aumenta con respecto al nominal por el hecho de que la base del índice es la
ciudad de Bogotá que es la que tiene la canasta más costosa. Es 10 interesante resaltar el
hecho de que el rango de variación entre ciudades de los ingresos promedio aumenta cuando
se mide en términos de poder de compra.
Algunas ciudades grandes, Medellín por ejemplo, tendrían salarios mayores (en ppp) que
Bogotá, pero en Cali y Barranquilla las diferencias en precios no alcanzan a compensar los
menores ingresos laborales con respecto a Bogotá.

Un segundo aspecto importante que se debe mencionar tiene que ver con las diferencias
salariales por género que en cuadro No. 9 se miden como la relación entre el salario de mujeres
y el de hombres. No es sorprendente que esta relación sea inferior al 100% en todas las
ciudades, pero si vale la pena nota que hay un rango de variación muy grande. En Tunja, la
ciudad donde mayor igualdad existe entre hombres y mujeres, éstas ganan en promedio el 82%
de lo que gana los hombres (diferencia de aproximadamente 18%). En Bucaramanga que es
donde mayor nivel de desigualdad se observa, las mujeres ganan el 63% de lo que reciben los
hombres
Finalmente es importante mirar las diferencias salariales por niveles educativos y de
capacitación que se presentan en las últimas columnas del cuadro No. 9. Estas columnas
muestran el ingreso laboral promedio de los trabajadores con diferentes grados de calificación
como porcentaje del ingreso que ganan los trabajadores calificados (los que tienen algún nivel

117
de educación superior). Lo primero que se resalta es que hay una brecha muy grande entre los
ingresos de los calificados y los no calificados: por ejemplo, con la única excepción de
Villavicencio, los trabajadores con educación media ganan menos de la mitad de lo que ganan
los calificados. Los trabajadores sin educación ganan menos de una quinta parte de lo que
ganan los calificados. Estas relaciones varían entre ciudades, como se puede ver en el gráfico
No. 3.

En el gráfico se observa como las ciudades grandes (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla)
son ciudades donde las diferencias salariales entre calificados y no calificados son en general
mayores, mientras que ciudades menores tienen diferencias también son menores. Como se
mencionó anteriormente, las grandes (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) representan el
79% de todo el empleo de trabajadores calificados en las zonas urbanas89 y son donde estos
trabajadores reciben los mayores “premios” (rentabilidades) por su inversión en capital
humano. Posiblemente esta es una razón de por qué la altísima concentración de trabajadores
calificados en estas ciudades.

5. CONCLUSIONES PRELIMINARES Y POSIBILIDADES DE POLITICA


Algunos de las conclusiones más importantes que se han obtenido son las siguientes:

89
Si se incluye Bucaramanga este porcentaje aumenta a 84%

118
- Colombia es un país con altos niveles de desempleo en general. Esta es una
característica trasversal a todas las regiones y mercados laborales. En este sentido,
muchas de las políticas son también transversales.
- Sin embargo, es posible identificar mercados regionales con características particulares
y dinámica propia. Resalta el hecho de que hay mercado con tasas de desempleo
relativamente bajas debido, probablemente a baja presión de la oferta laboral (costa
norte, por ejemplo). Hay otros mercados también de relativa bajas tasas de desempleo,
pero con altas tasas de participación (Bogotá y Bucaramanga), que posiblemente
tienen altas capacidades de generación de empleo.
- Las proyecciones del mercado laboral indican que en los años venideros, como
resultado de los cambios demográficos en curso, la oferta de trabajadores va a crecer a
tasas relativamente bajas. El efecto de esto probablemente va a ser que las tasas de
desempleo regionales comiencen a bajar, dependiendo de las características de las
economías locales.
- Cuando se analiza la estructura del empleo regional por sectores económicos, se llega a
la conclusión de que dichas estructuras son muy similares. Aún con desagregaciones a 2
dígitos, los coeficientes de Duncan (una medida de la similitud de distribuciones)
muestran estructuras productivas muy parecidas entre regiones. Esto posiblemente
indica que las regiones no han desarrollado ventajas comparativas importantes que les
permita especializarse en algunas actividades importantes. Este es un aspecto que
necesita mucha más profundización.
- Hay diferencias importantes en los salarios nominales entre regiones. Sin embargo,
cuando se corrigen dichas diferencias por el índice de paridad de poder de compra, las
diferencias cambian de manera importantes. Ciudades como Bogotá, que en términos
nominales tiene los salarios mas altos, queda localizada en niveles intermedios.
Ciudades relativamente pequeñas, con ingresos nominales bajos presentan ingresos de
paridad de poder de compra mucho más altos. Esto indica que las simples diferencias
salariales nominales no reflejan adecuadamente las condiciones de las poblaciones.
- La gran mayoría de los trabajadores calificados (educación superior) se concentra en las
ciudades más grandes. Por ejemplo, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla general casi el
80% del empleo calificado de las ciudades estudiadas. Además, hay evidencia de que es
precisamente en estas ciudades en donde la rentabilidad de la educación superior es la
más alta, lo cual es un muy consistente.
- En los diseños de política salarial y laboral en general debe tenerse en cuenta las
diferencias en el costo de vida entre las ciudades y el poder de compra de los salarios.
- Una línea de política que puede ser importante es el diseño de estrategias de
calificación (y especialmente de recalificación) de la fuerza de trabajo. Esta debe ser
una medida de apoyo al desarrollo de ventajas comparativas dentro de cada región.

119
3.2.7. Relación Campo/Ciudad

Introducción
El objetivo del trabajo “Relación Ciudad-Campo” es:
La elaboración de un documento técnico que contenga los lineamientos para la
formulación de la política del sistema de ciudades y su relación con el campo, en materia de
ordenamiento adecuado del territorio particularmente en lo que se refiere a las actividades
agropecuarias y agroindustriales, teniendo en cuenta consideraciones de tipo ambiental,
agroecológica y social a partir de la caracterización suministrada por el DNP. Es importante
hacer notar que estos lineamientos deben proporcionar todos los elementos para que las
actividades que se desarrollan en ambos espacios se complementen y no entren en
conflicto901.
Un primer hecho notorio en la perspectiva de abordar el tema de la relación del campo con
las ciudades es constatar que en el campo se concentran los mayores problemas de pobreza
del país y como tal los mayores retos al desarrollo. Campo y ciudades parecieran ir por sendas
de crecimiento diferentes que no conllevase complementación y por tanto su integración a lo
que sería un “Sistema de Ciudades”.
Este planteamiento inicial puede irse concretando con la formulación de unas hipótesis
iniciales a validar en el trabajo:
- Campo y ciudad tiende a tener dinámicas de crecimiento y desarrollo divergentes,
resaltándose más esta diferencia cuando se comparan las áreas metropolitanas más
grandes con las regiones más apartadas que son preponderantemente rurales.
- Los aumentos en el valor de la tierra rural, más allá de lo que correspondería a una
renta del suelo asociada a los proyectos productivos, podrían generar dinámicas
perversas de ocupación territorial incentivando a que la gente se ubique en la periferia
donde los avalúos son menores pero es más costoso mejorar las condiciones de vida y
se tiene una menor competitividad.
- El crecimiento (bienestar) depende más de una eficiencia colectiva que de la individual.
Esto corresponde con el concepto de las ventajas de la cooperación de los clásicos que
retoma entre otros North91 y Lucas92.
- El origen de estas hipótesis de trabajo proviene del análisis en detalle de proyectos
productivos agropecuarios y proyectos de desarrollo regional en el marco de
evaluaciones de impacto934. En particular como un hecho transversal a todas estas
evaluaciones se resalta la importancia del entorno como un determinante fundamental
para el logro de un mayor crecimiento y un mayor bienestar.

90
Términos de referencia de la consultoría “Articulación sistema ciudades sector rural”
91
North, Douglass. Instituciones, Cambio institucional y desempeño económico. (1.990)
92
Lucas, Robert. Lecturas sobre crecimiento económico. (2.002)
93
Programa Alianzas, Programa de apoyo a la Microempresa Rural –Pademer-, Programa Agro Ingreso Seguro –AIS- ,
Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible –Midas-, Programas de Desarrollo y Paz –PDP- y
Laboratorios de Paz –LP-, Plan Nacional de Consolidación Territorial –PNCT-, Evaluación de Impacto de Largo Plazo
del programa Familias en Acción en municipios de menos de 100.000 habitantes . Krugman, Paul. Desarrollo,
Geografía y Teoría Económica (1.995)

120
Enfoque metodológico
Por el propósito mismo de la Misión Sistema de Ciudades, donde la dimensión territorial es
fundamental para abordar los problemas que se quieren tratar, se contempla trabajar en el
marco de la teoría de la Nueva Geografía Económica5.
Se parte de considerar que lo fundamental es modelar el comportamiento de los agentes
económicos que básicamente son dos: a) consumidores –aproximados como población-, y b)
productores –aproximados como áreas de siembra-; los cuales deben tomar una decisión
fundamental: dónde ubicarse?
Esta decisión será el resultado de tres factores:
- Fuerzas centrípetas que tiende a atraer los agentes hacia los lugares donde
históricamente primero se ubicó la población por cualquier “accidente” (cruce de
caminos, puertos naturales, existencia de minas, etc.). Estas fuerzas pueden asociarse
con las economías de aglomeración,
- Fuerzas centrífugas que actúan en la dirección opuesta de las fuerzas centrípetas y
tienden a expulsar los agentes de los núcleos donde se va dando la aglomeración. Estas
fuerzas pueden asociarse con las deseconomías de congestión donde los costos de la
tierra son fundamentales, y
- Las características específicas de los distintos agentes, las cuales hacen que esta fuerzas
centrípetas y centrífugas actúen de manera diferencial.
El resultado es una variada dinámica de ocupación territorial con múltiplos núcleos (áreas
metropolitanas o aglomeraciones), ciudades medianas o pequeñas y en el intermedio áreas
rurales con densidades diversas.
En la medida que en un modelo como estos se cuenta con dos agentes será necesario
estimar dos funciones de ubicación territorial. Una para la población y otra para la dinámica
productiva. Posteriormente se incluirán los cambios en población y el área sembrada como
variables independientes en la estimación de una función de crecimiento con la perspectiva de
valorar los aportes de estas dinámicas al crecimiento o el bienestar. Finalmente se mira el
aporte de la inversión pública en la mejora de las condiciones de vida.

Bases de datos
Aparte de la información secundaria que tradicionalmente existe en el país desagregada a
nivel municipal94, para este trabajo se hizo uso de:
- Las Evaluaciones Agropecuarias –EVA´s- que reportan anualmente95 a nivel municipal y
a nivel de producto agrícola: el área sembrada, el área cosechada, la producción y el
rendimiento, y
- Los mapas del IGAC sobre vocación del suelo, uso del suelo y conflicto en el uso. En
este caso a partir de esos mapas de tierras cruzados con los mapas de la división
político administrativa se llegó a la municipalización de la información, la cual permite
derivar bases de datos numéricas que a su vez pueden usarse para estimaciones.

94
En particular para las estimaciones contempladas en este documento se usaron las siguientes variables:
población, distancia a la capital departamental, avalúos, tasas de homicidios, ingresos tributarios, unidades agrícolas
familiares, índice de desempeño fiscal, y cobertura en educación.
95
Si bien la información viene de años atrás, se usaron las series desde el 2.006 en la medida que son de mejor
calidad y más consistentes

121
Diagnóstico
Como punto de partida se presentan unos hechos estilizados básicos a partir de variables
descriptivas que nos permiten tener una visón inicial. Para la presentación de la información de
soporte se usarán mapas desagregados a nivel municipal que permiten ir visualizando
geográficamente los temas:
- La población presenta una dinámica de concentración principalmente entorno a las
principales áreas metropolitanas. En el resto del territorio se encuentran
simultáneamente municipios que decrecen con municipios que crecen. Estos últimos
con tendencia a estar ubicados en la periferia.

122
- El crecimiento del área sembrada por el contrario tiende a ser mayor en los municipios
más apartados de las capitales departamentales

123
- El valor de la tierra, que es una fuerza centrífuga fundamental, es mayor entorno a las
principales ciudades y decrece conforme se aleja.

124
- Las Necesidades Básicas Insatisfechas se comportan de manera opuesta al crecimiento
poblacional (ver mapa de la izquierda) y el crecimiento del área sembrada tiende a ser
mayor tanto en municipios con los más bajos NBI, como en los municipios con los más
altos NBI (ver mapa de la derecha); lo cual tendería a corresponder a una situación un
tanto dualista del desarrollo. Coexistencia de regiones dinámicas de desarrollo
moderno con regiones también dinámicas de bajo desarrollo

- A lo largo y ancho de todo el país se presenta simultáneamente tierras bien


adecuadamente aprovechadas y tierras subutilizadas en términos agrológicos, según
estándares establecidos por el IGAC. En total son más tierras las subutilizadas, que las
adecuadamente utilizadas

125
- Esas tierras subutilizadas que tienen vocación agrícola cuentan con la capacidad de
albergar una mayor población asumiendo que al menos toda familia debe contar con
una UAF como cantidad mínima de tierra, sin desconocer que algunos municipios
tienen en sus áreas rurales mayor población que la que deberían tener.

A los avalúos en el trabajo se les da una importancia fundamental. Según se plantea en la


teoría se toman como proxy del costo de la tierra que es a su vez una importante fuerza
centrífuga (de expulsión). Igualmente es una variables relevante se acuerdo a los resultados de
evaluaciones de impacto. En tal sentido, el cuadro siguiente con estadísticas descriptivas
agregadas por quantiles de avalúos confirma los planteamientos de los mapas.

126
Los municipios con menores avalúos son los más distantes de las capitales, los más
pequeños y los que tienen las peores condiciones de vida, pero es a vez donde se está dando el
mayor crecimiento del área sembrada, menos se usa adecuadamente la tierra, menos
dinámicas de aglomeración se tienen (que además decrecen en el tiempo) y la valorización de
la tierra es mayor.
El esfuerzo marginal de incorporación de tierras para la agricultura se está dando mucho
más en la periferia, donde no se tienden a contar con las mejores condiciones de productividad
y condiciones de vida.

Análisis de resultados
Para interpretar los resultados derivados de variables descriptivas presentados en el
capítulo anterior y según el enfoque metodológico formulado en la introducción, en esta
sección se estiman dos funciones para identificar los factores asociados a la ubicación de los
cambios en la población y en las áreas sembradas. Una tercera para valorar que tanto esta
dinámicas aportan al crecimiento. Y una última para valorar el aporte de la inversión pública en
la mejora de condiciones de vida.

127
3.1. Función de ubicación para la población

(1) (2) (3)


VARIABLES Cambio % Población (2006-2010)

Log (Dist. Aglomerado) -0.00250*** 0.00138* 0.00107


(0.000605) (0.000754) (0.000686)
Log (Población) – 2006 0.0232*** 0.0196***
(0.00238) (0.00256)
Log (Ing. Trib. per capita) - 2006 0.00850***
(0.00323)
Cambo % Ing. Trib. (2006-2010) 0.00111
(0.000748)
Índice de Desemp. Fiscal – 2006 0.00168***
(0.000349)
Cambio I. Desemp. Fiscal 0.000574*
(0.000330)
Log (Avalúos / Km2) – 2006 -0.000342 -0.00572*** -0.00616***
(0.00146) (0.00137) (0.00133)
Cambio % Avalúos / Km2 0.000664 -0.000923 -0.00108
(0.00100) (0.000927) (0.000867)
% Uso adecuado del suelo 0.0275*** 0.00994 0.0131
(0.00902) (0.00900) (0.00873)
% Sub-utilización del suelo 0.0339*** 0.0237*** 0.0236***
(0.00822) (0.00746) (0.00750)

Constant 0.0325 -0.131*** -0.219***


(0.0201) (0.0301) (0.0306)

Observations 828 821 818


R-squared 0.034 0.160 0.169

- Los factores determinantes en la ubicación de la población son:


o Tamaño inicial de la población: que corresponde a un efecto aglomeración de
tipo positivo
o Distancia a la capital: cuando se estima sin población (aglomeración) o
desempeño fiscal (más recursos para bienes públicos) se tiene que se dan
mayores crecimientos a menor distancia al centro de la aglomeración. Sin
embargo, la distancia por su alta correlación con esas otras variables pierde su
valor explicativo cuando en unas regresiones se incluyen todas.
o Avalúos: como un factor expulsor que va en dirección opuesta a las dinámicas
de aglomeración
o Disponibilidad de tierras subutilizadas: como un factor de expectativas y que
actúa como atractor de la población

128
o Dinámica económica (medida como ingresos o desempeño fiscal) como otro
factor de atracción

3.2. Función de ubicación para el crecimiento de las áreas sembradas


(1) (2) (3)
VARIABLES Cambio % Área Sembrada (2006-2010)

Log (Dist. Aglomerado) -0.0500*** 0.0279** 0.0313***


(0.0112) (0.0119) (0.0118)
Log (Población) – 2006 0.517*** 0.537***
(0.0397) (0.0415)
Log (Área Sembrada) – 2006 -0.495*** -0.596*** -0.605***
(0.0284) (0.0278) (0.0279)
HHI – 2006 1.373*** 1.294*** 1.281***
(0.219) (0.191) (0.191)
Cambio HHI 0.0135*** 0.0132*** 0.0130***
(0.00227) (0.00192) (0.00192)
Log (Avalúos / Km2) – 2006 -0.122*** -0.191*** -0.177***
(0.0218) (0.0244) (0.0254)
Cambio % Avalúos / Km2 -0.00267 -0.0327** -0.0298*
(0.0168) (0.0159) (0.0165)
% Uso adecuado del suelo 0.929*** 0.750*** 0.719***
(0.189) (0.169) (0.172)
% Sub-utilización del suelo 0.516*** 0.361*** 0.355***
(0.144) (0.133) (0.133)
Índice de Desemp. Fiscal – 2006 -0.0130**
(0.00531)
Cambio I. Desemp. Fiscal 0.00558
(0.00399)
Constant 5.220*** 1.155** 1.554***
(0.367) (0.489) (0.495)

Observations 767 767 757


R-squared 0.459 0.569 0.580

- Los factores determinantes en el crecimiento de las áreas sembradas son:


o En términos de atracción
Tamaño de la población,
Concentración (se toma como proxy de clusters) y su cambio,
El adecuado uso del suelo,
La disponibilidad de tierras subutilizadas, y
El desempeño fiscal, que mostraría cómo donde hay carencia de
gobierno (por ejemplo no cobro del predial) se dan mayores
posibilidades de negocios.

129
o En términos de expulsión
El área sembrada, limita las posibilidades de crecimiento,
Tantos los avalúos como sus cambios que reflejan el gran peso que
tiene el precio de la tierra en la decisión de ubicación, y
La distancia a aglomeraciones que sólo cobra sentido en cuanto a
que da un mayor acceso a mercados.

Función de crecimiento y dinámicas de ocupación

(1) (2)
VARIABLES Cambio % Ingresos Tributarios

Log (Ing. Tributarios) - 2006 -0.376*** -0.381***


(0.107) (0.110)
Cambio % Población 3.892*** 3.878***
(1.364) (1.382)
Cambio % Área Sembrada 0.0336
(0.0477)
Cambio Abs. Área Sembrada 1.78e-05
(1.33e-05)
Constant 3.212*** 3.249***
(0.698) (0.733)

Observations 932 932


R-squared 0.065 0.065

La respuesta de los agentes a ciertos estímulos para tomar la decisión de ubicación solo
reflejaría el carácter racional de los mismos. Refleja un comportamiento maximizador, pero
esto no significa que sea lo mejor en términos de crecimiento y/o bienestar.
- En términos de funciones de crecimiento la dinámica poblacional tiende a incrementar
los ingresos, mientras el crecimiento del área sembrada no tiene un efecto significativo
y si lo fuese es mucho menor.
- Se puede ver una tendencia de convergencia hacia los municipios de mayores ingresos
aunque es relativamente lenta.
- La distancia al centro de los aglomerados actúa en dirección opuesta, que reflejaría
dinámicas diferentes respecto al resto del país y que a su vez podría implicar que la
convergencia en estos lugares (los más distantes) no esté garantizada.
- El tamaño de la población inicial actúa como un factor positivo para el crecimiento de
los ingresos, lo cual es consistente con los planteamientos de las economías de
aglomeración.

Impacto del gasto público en NBI


De los resultados de las variables descriptivas y de las estimaciones de funciones de
ubicación y crecimiento se tienen dinámicas divergentes de la población y de las áreas
sembradas, con efectos diferenciales sobre el crecimiento local. La concentración de la

130
población en las grandes ciudades tiene efectos positivos, mientras el crecimiento de la
agricultura no tiene un aporte significativo.
En este proceso el gasto público juega un papel importante en la medida que es la fuente
de financiación de parte importante de los servicios públicos. En tal sentido se buscó ver que
tanto el gasto público en el periodo 1993/200596 tienen un efecto sobre la mejora en
condiciones de seguridad.
Lo primero que se hizo fue ver que tanto los ingresos totales de los municipios podrían
llegar a explicar el cambio en las NBI. En términos agregados, no hay impacto:

Cuando se controla por quantiles de distancia979, se encuentra que no hay efecto del gasto
sobre las NBI ni en el quantil uno ni en el quantil tres, pero sí en el quantil dos:

Volviendo a las estadísticas descriptivas que están detrás de la información de estas


regresiones se tienen varios resultados que vale la pena resaltar consistentes con los resultados
de las regresiones:

96
Se toma un periodo diferente dado que los cambios en NBI no son de corto plazo y que los censos permiten tener
la información más precisa para la estimación de estos indicadores.
97
Quantil 1: De 0 a 76 Kms, Quantil 2: De 77 a 136 Kms y Quantil 3: De 137 a 790 Kms

131
- Conforme crece la distancia a los centros de las aglomeraciones las poblaciones son
más pequeñas y las condiciones de vida menores
- En el periodo intercensal se paso de un gasto de carácter regresivo (menor en términos
per cápita para los más pobres) a progresivo
- A pesar de esto en los municipios más apartados se dio la menor reducción de NBI, al
tiempo que se da una reducción de población
- La mayor reducción de las NBI se dio en las ciudades ubicadas en puntos intermedios

Recomendaciones
A la luz de estos resultados lo recomendable para buscar mejorar el desempeño económico
del sector rural y que el mismo sea un aporte para el país es crear estímulos para cambiar el
comportamiento de los productores en la dirección de:

132
- Hacer énfasis prioritario en el uso adecuado del suelo.
o Como política general propiciar que en los nuevos Planes de Ordenamiento
Territorial se incorporen para las zonas rurales pautas que de la UPRA y los
estudios sobre conflictos de uso del suelo.
o Respecto a tierras sobre utilizadas promover incentivos asociados a:
Desarrollos tecnológicos
Acceso a tierras
Relocalización de población hacia zonas subutilizadas o centros
urbanos
o Respecto a las tierras subutilizadas establecer impuestos prediales
diferenciales que aumente el costo del no uso de la tierra, similar a lo que se
aplica para los lotes de engorde en las zonas urbanas
- Controlar el alto costo de la tierras, que tiene poca relación con las posibilidades
productivas y lleva a la actividad agrícola a lugares donde no pueden generar beneficios
económicos afectando el abastecimiento de las ciudades
- Buscar que el crecimiento del área sembrada se de lo más cerca posible de los núcleos
de las aglomeraciones. En tal sentido los programas de gobierno deben dar prioridad a
estos desarrollos
- Propiciar el desarrollo y/o la creación de clusters
- Propiciar el desarrollo de actividades no agropecuarias en las zonas rurales.
- Estructurar planes integrales de abastecimiento con actividades a desarrollar a corto,
mediano y largo plazo.
- Acompañar todo este proceso con programas de fortalecimiento institucional de los
gobiernos locales

Análisis del marco jurídico


Partiendo del análisis de los mecanismos actualmente existentes, que implica dar prioridad
de usar adecuadamente lo que existe, sin excluir nuevos desarrollos, la promoción del
adecuado uso del suelo rural requiere de dos instrumentos fundamentales para prevenir y
disminuir la sobreutilización y subutilización del suelo rural:

Los Impuestos como mecanismo para precaver la sobreutilización y subutilización del


suelo rural

El establecimiento de la tributación diferencial como mecanismo para evitar la


sobreutilización y la subutilización del suelo rural debe tener en cuenta, en lo legal, las
restricciones que prevé la Constitución Política en materia de impuestos territoriales, esto es, la
prohibición de trasladar los impuestos territoriales a la Nación (art. 362), la prohibición de que
las leyes nacionales concedan exenciones o tratos preferenciales sobre tributos territoriales
(art. 294) y la previsión según la cual sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble
sin perjuicio de que otras entidades impongan contribución por valorización (art. 317).

133
Actualmente, el impuesto predial está regulado en la Ley 44 de 1990, con las siguientes
particularidades:
- La administración y el recaudo corresponde a los municipios. (art. 2)
- La base gravable o base de cálculo del avalúo catastral será el avalúo catastral o el auto
avalúo cuando se establezca la declaración anual de impuesto predial unificado. (art. 3)
- La tarifa oscilará entre el 5 y el 16 por mil del avalúo en cada municipio o distrito de
manera diferencial teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo
en el sector urbano, la antigüedad en la formación y actualización del catastro, el rango
del área y el avalúo catastral.
Cuando se trate de inmuebles rurales con destinación económica agropecuaria de
estratos 1, 2 y 3 la tarifa podrá oscilar entre el 1 y 16 por mil. Cuando se trate de
terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados podrán ser gravados
hasta un máximo del 33 por mil. (art. 4, modificado por el art. 23 de la Ley 1450 de
2011)
Tal como pudo observarse, la normatividad tributaria vigente en materia de impuesto
predial unificado no está orientada a promover el adecuado uso del suelo en lo rural,
desconociendo expresamente su importancia al limitar los parámetros diferenciales de la tarifa
al uso del suelo en el sector urbano.
Así las cosas, la adopción de un mecanismo tributario para promover el uso adecuado del
suelo requiere de una nueva modificación del Artículo 4º de la Ley 44 de 1990 que fue variado
por el Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, que admita la determinación de la tarifa teniendo en
cuenta el uso del suelo en lo rural, definido por la UPRA, así como la posibilidad de gravar con
una tarifa de máximo 33 por mil aquellos predios rurales que siendo aptos para actividades
agrícolas, no se encuentran explotados.

Planes de Ordenamiento Territorial, Planes de Desarrollo y Planes de Ejecución


En desarrollo del Principio Constitucional de Autonomía de las Entidades Territoriales, el
Artículo 313 de la Carta Política asignó a los Concejos Municipales entre otras funciones las de
Adoptar los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Reglamentar los usos del Suelo,
estas funciones fueron materializadas en los instrumentos denominados por la Ley 388 de 1997
Planes de Ordenamiento Territorial (Para reglamentar los usos del Suelo), Planes de Desarrollo
(para fijar la ruta y presupuestos necesarios para el cabal desarrollo del municipio), y Planes de
Ejecución (para hacer posibles las disposiciones adoptadas en los dos primeros).
En cuanto a los Planes de Ordenamiento Territorial es pertinente revisar la Ley 388 de
1997, la Ley 1454 de 2011 y la Ley 1551 de 2012.
La primera, como ya se expuso, fijó las bases para el ordenamiento territorial previendo
diferentes mecanismos para su realización efectiva, de planificación (planes parciales,
actuaciones integrales y macroproyectos urbanos), de financiación (participación en la
plusvalía, pagarés y bonos de reforma urbana), de gestión del suelo (unidades de actuación
urbanística, compensaciones y transferencia de derechos, reajuste de suelos, integración
inmobiliaria y cooperación entre partícipes), de intervención que facilitan la adquisición de
inmuebles para la actividad urbanística (enajenación voluntaria, enajenación forzosa,
expropiación administrativa, expropiación judicial y derecho de preferencia), y de control
urbanístico ejercido por los curadores (licencias y sanciones urbanísticas).
La segunda dicta normas orgánicas sobre ordenamiento territorial creando una Comisión
de Ordenamiento Territorial para promover la adopción de políticas, desarrollos legislativos y
criterios para mejorar la organización del Estado en el Territorio, y la última es la Ley de

134
Modernización de los Municipios que además de adoptar disposiciones en materia de Planes
de Ordenamiento Territorial y Planes de Desarrollo, reconoce expresamente la necesidad de
que los municipios tengan en cuenta para la formulación de dichos planes los criterios e
instrumentos definidos para el ordenamiento y uso eficiente del suelo rural por la Unidad de
Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios –UPRA- .
Sin embargo, estos instrumentos, tal como se encuentran regulados en la normatividad
vigente cuentan con las siguientes limitaciones que deben ser ajustadas a fin de que sean
instrumentos idóneos para contrarrestar los problemas de subutilización y sobreutilización del
suelo rural:
- Los mecanismos previstos por la Ley 388 de 1997 si bien en principio están previstos
para la totalidad del territorio municipal tanto en lo urbano como en lo rural, están
claramente enfocados a la regulación y promoción del adecuado uso del suelo
únicamente en lo urbano.
- Las competencias de los curadores urbanos en el área rural se circunscriben al
establecimiento de parcelaciones para vivienda.
- No se establece un plazo para el ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial a
los criterios e instrumentos definidos para el ordenamiento y uso eficiente del
suelo rural por la UPRA.
- La Ley 1454 de 2011 no incluyó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ni a la
UPRA entre las entidades que deben hacer parte de la Comisión de Ordenamiento
Territorial.
- El Artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 sobre Distribución de Competencias en el
Territorio asigna a la Nación la determinación de lineamientos del proceso de
urbanización y el sistema de ciudades pero no se ocupa del ordenamiento del
territorio rural ni dota a la Nación de herramientas en este sentido.
- Los Programas de ejecución previstos en el Artículo 18 de la Ley 388 de 1997 están
claramente direccionados a la adopción de actuaciones de carácter urbanístico
salvo la mención que se hace a la posibilidad de determinar inmuebles cuyo
desarrollo se considere prioritario.
- La posibilidad de formular Planes Parciales, que son instrumentos que desarrollan y
complementan las disposiciones de los Planes de Ordenamiento se limitan a las
áreas determinadas del suelo urbano y las áreas incluidas en el suelo de expansión
urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación
urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas, dejando totalmente por
fuera la posibilidad de aplicar este mecanismo al suelo rural.

Agotado el anterior análisis, se procede a la propuesta de los mecanismos enderezados a la


prevención y corrección de la Subutilización y Sobreutilización del Suelo Rural.

Viabilidad jurídica de las propuestas


Teniendo como perspectiva que la prioridad es propiciar el adecuado uso del suelo (que
actualmente está sobre o sub utilizado) y que el costo de la tierra que se aproxima con la
valorización es unos de los factores determinantes en la creación de las dinámicas perversas
que se han ilustrado en el trabajo, a continuación se analizan desde el punto de vista jurídico la
posibilidades de ajustar el marco institucional para crear los incentivos que propicien un mayor
crecimiento y bienestar.

135
136
137
138
3.3. INSTITUCIONAL

3.3.1. Marco Institucional - Buen Gobierno98

¿Cuál debe ser la institucionalidad de las aglomeraciones urbanas del sistema de ciudades?
Sobre esta pregunta versa esta consultoría. Para intentar responderla, se hicieron tres
aproximaciones: revisión de algunas experiencias internacionales de manejo institucional
exitoso de aglomeraciones urbanas, análisis de los instrumentos de asociación vigentes en la
legislación colombiana y su capacidad para afrontar los retos que se vienen y evaluación de la
institucionalidad de las ocho principales regiones urbanas identificadas en el sistema de
ciudades colombiano.

Lecciones de las experiencias internacionales


Del estudio de las experiencias de las regiones de Nueva York, Barcelona y Randstad, la
revisión de las estructuras administrativas de Sídney, Ciudad de México y Chicago y el examen
de los sistemas escalares españoles de ordenación del territorio se obtuvieron las siguientes
conclusiones inspiradoras para el caso de las aglomeraciones colombianas:
Existencia de una Autoridad de Planeación fuerte encargada de la ordenación del
territorio en un ámbito regional y de jerarquía superior.
Acuerdos entre el gobierno nacional y las regiones urbanas o aglomeraciones para los
temas estratégicos: definición de roles y priorización de proyectos de interés nacional,
con participación activa de los sectores empresariales y comunitarios.
Autoridades ambientales supramunicipales especializadas en el manejo del agua, de los
residuos sólidos y de las áreas protegidas
Autoridades sectoriales fuertes, en especial en transporte y servicios públicos con
jurisdicción supramunicipal.
Agencias mixtas o privadas conformadas por equipos profesionales de gran solvencia
técnica encargadas del diseño de proyectos regionales.
Agilidad en constituir empresas gestoras o promotoras con el objeto único de ejecutar
proyectos específicos de escala regional.
Clara distribución de competencias ente niveles de la administración pública.
Acuerdos interjurisdiccionales con múltiples propósitos. Han tomado especial fuerza los
convenios que se suscriben de manera simultánea y coordinada por un grupo de
agencias sectoriales del gobierno nacional con entidades de una aglomeración urbana
para adelantar conjuntamente un paquete de proyectos con impacto territorial.

Instrumentos de asociación supramunicipal

98
A cargo de Liliana Bonilla

139
Para comprender las características y los alcances de los instrumentos de asociación en
Colombia es preciso partir de que el municipio es la célula base de la división político-
administrativa del país y que toda la arquitectura institucional se construye a partir de ella.
Los procesos descentralizadores que caracterizaron las últimas décadas del siglo XX,
condujeron a profundizar la descentralización administrativa y fiscal y la autonomía municipal.
El resultado fue el fortalecimiento de los municipios en detrimento de la consolidación regional
y subregional de los territorios.
De acuerdo a la ley 1551 de 2012 sobre el régimen municipal, los municipios se dividen en
3 grupos: grandes, medianos y pequeños, agrupados en seis categorías según su población, sus
ingresos libres anuales y su importancia económica. A pesar de esta clasificación no existe una
jerarquía entre los municipios de las diferentes categorías, teniendo todos las mismas
competencias, -salvo en lo ambiental que solo aplica para aquellos mayores a 1millón de
habitantes y está circunscrita al perímetro urbano-, ni tampoco establece una estructura
administrativa mínima, favoreciendo la profusión de secretarias, gerencias, direcciones,
departamentos y unidades administrativas.
Adicionalmente los municipios tienen la opción de convertirse en distritos, es decir, en
entidades territoriales con características especiales entre municipio y departamento, para lo
cual se requiere reforma constitucional. Buscando los beneficios fiscales que conlleva esta
figura, algunos han adelantado iniciativas infructuosas ante el Congreso de la República, de los
cuales solo Buenaventura ha alcanzado este objetivo mediante el Acto legislativo 02 de 2007
aunque aún no se ha expedido la correspondiente ley que organiza su régimen político,
administrativo y fiscal. Los Distritos al igual que los municipios se concentran en si mismos sin
contemplar una visión supramunicipal.
Ante la creciente necesidad de resolver problemas que superan los límites municipales,
desde los años sesenta se han venido desarrollado figuras de asociación entre entidades
territoriales. Con miras a fortalecer la visión regional, este gobierno ha dado un énfasis especial
creando nuevos instrumentos de integración interjurisdiccional, remozando antiguas figuras y
haciendo obligatorio el principio regional tanto en la distribución de los recursos de las regalías
como en escogencia de los proyectos cofinanciados por el gobierno nacional. Finalmente, en la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT – expedida en junio de 2011, se recoge el
conjunto de estas iniciativas.
Aunque el número de instrumentos para la integración parece amplio, una revisión en
detalle muestra que las opciones de asociación municipal son pocas y se reducen a: áreas
metropolitanas, provincias, asociaciones de municipios y acuerdos de voluntades.
Estas figuras presentan distintas características y poseen diferentes grados de flexibilidad
como se puede ver a continuación:
Área metropolitana: Figura que aparece en la legislación colombiana en 1968. Se trata
de una entidad administrativa de derecho público con personalidad jurídica y
patrimonio independiente conformada para gestionar hechos de carácter
metropolitano que se conforman entorno a un municipio núcleo que genera una
dinámica funcional con sus vecinos. Esta estructura cuenta con una organización
supramunicipal que involucra a los alcaldes de los municipios que la integran y que
puede asumir competencias en planeación, medio ambiente y/o transporte en todo el
territorio de su jurisdicción. En la actualidad existen 6 áreas metropolitanas en el
territorio nacional.

140
Asociación de municipios: Instrumento mencionado por primera vez en la legislación
colombiana en 1975. Es una entidad administrativa de derecho público con
personalidad jurídica y patrimonio independiente concebida para la prestación de
servicios, la construcción de obras regionales y la planificación en más de dos
municipios contiguos del mismo departamento. En 2009 existían 58 asociaciones de
municipios en el país.
Provincias administrativas y de planeación: La figura de provincia aparece en la
Constitución de 1991 y posteriormente es desarrollada en la LOOT. Se trata de otra
entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio
e independiente que tiene el fin de asociar a más de dos municipios del mismo
departamento para prestar servicios públicos, realizar obras de interés de ámbito
regional y realizar gestión ambiental. Esta figura es atractiva porque tiene la posibilidad
de convertirse en una entidad territorial. Aunque el término de provincia existe desde
la Colonia y algunos departamentos designan con este nombre a sus subregiones, la
provincia tal como la enuncia la LOOT aún no se ha implementado.
Acuerdos de voluntades: Mecanismos flexibles que permiten a las entidades
territoriales asociarse para las realizar funciones que se encuentren dentro de sus
competencias. Estos no generan estructuras administrativas adicionales y su
establecimiento como implementación están condicionadas a la voluntad política de
los municipios que los suscriben.
El Distrito como figura de integración supramunicipal al anexar al territorio del municipio
principal otros municipios vecinos como se implementó en Bogotá en 1954 implicando la
desaparición de los municipios anexados, no es de buen recibo.
La Región Administrativa y de Planificación (RAP) que aparecía como una figura atractiva de
asociación supramunicipal, apunta a la conformación de regiones que abarcan porciones
significativas de territorio, que trascienden de lejos las aglomeraciones y sus áreas de
influencia. Tan sólo el Distrito Capital tiene la posibilidad de conformar con los municipios
aledaños una Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE).
En lo relativo a las demás figuras de cooperación consagradas en la LOOT se puede indicar
que se trata de esquemas de asociación que permiten integrar entidades territoriales y
administrativas del mismo orden: asociaciones de departamentos, distritos, áreas
metropolitanas y corporaciones autónomas regionales.
Existen además otros instrumentos que aunque no son figuras asociación sí se constituyen
como escenarios donde el desarrollo regional es obligatorio. Es el caso de los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión, (OCAD) y los contratos-plan. Los OCAD son las
instancias a través de las cuales se asignan los recursos del Sistema General de Regalías que
además privilegian los proyectos de impacto regional. Los contratos plan son acuerdos de
voluntades en los que participa el Gobierno Nacional y las diferentes entidades territoriales
para la planificación estratégica con vocación territorial. Ambas instancias cuentan con recursos
y privilegian los proyectos regionales.
Sin embargo, dado el mecanismo establecido para la selección de proyectos en los OCAD
regionales, se ha privilegiado los proyectos locales versus aquellos de impacto regional,
desvirtuando los criterios establecidos originalmente. Se advierte además la carencia de
mecanismos en las regiones para formular y estructurar proyectos. En cuanto a la primera
generación de contratos-plan, éstos se han direccionado hacia territorios rurales. No obstante

141
continúa siendo un instrumento óptimo para propiciar la consolidación de aglomeraciones
urbanas.
Dentro de la batería de instrumentos, ha generado también gran expectativa, la inclusión
novedosa de la posibilidad de transferir competencias entre entidades territoriales, consagrada
en el artículo 4 de la Ley 1551 de 2012 sobre el Régimen Municipal, entendiéndose como una
oportunidad de concretar los acuerdos flexibles.

142
Gráfico 1 Figuras de asociación vigentes o en proceso de consolidación en el Sistema de
Ciudades

143
Tabla 1 Resumen de las figuras de asociación vigentes o en consolidación en las aglomeraciones urbanas del
sistema de ciudades

Tabla 1 Resumen de las figuras de asociación vigentes o en consolidación en las aglomeraciones


urbanas del sistema de ciudades (continuación)

144
145
Tabla 1 Resumen de las figuras de asociación vigentes o en consolidación en las aglomeraciones
urbanas del sistema de ciudades (continuación)

Aspectos institucionales comunes encontrados en los conglomerados del sistema de


ciudades
La revisión de los ocho conglomerados urbanos permite indicar la existencia de ciertos
elementos que se repiten de manera recurrente en las regiones urbanas del sistema de
ciudades. Estos elementos son:
Legislación que privilegia la autonomía municipal
Incoherencia entre el tamaño de los municipios y la complejidad de la estructura
administrativa
Superposición y fragmentación de competencias entre entidades territoriales y
administrativas.
Dificultad de delegar y asumir funciones.
Subsistemas compuestos por diversas entidades territoriales y administrativas.
Coexistencia de diversas estructuras de asociatividad en una misma aglomeración.
Asociatividad en torno a problemáticas sectoriales (convenios para manejo de
transporte masivo y servicios públicos).
Existencia de asociaciones multipropósito sin resultados concretos.
Carencia de planeación supramunicipal, y en los pocos casos donde existe está
desarticulada de los procesos locales.
Ausencia de un mecanismo ágil y efectivo para la formulación, estructuración y gestión
de proyectos de impacto subregional.
Manejo discrecional de la actualización catastral. Valoración del suelo
significativamente dispar dentro de una misma aglomeración.
Manejo discrecional por parte de municipios o distritos en el otorgamiento de
incentivos para la localización de actividades económicas, sin responder a una visión
subregional
Multiplicidad de empresas prestadoras de servicios públicos en una misma
aglomeración.

146
Sistema de transporte público desarticulado
Infraestructura vial gestionada de manera descoordinada por varias entidades de los
órdenes nacional, departamental y municipal.
Decisiones de agencias de orden nacional sobre los territorios de municipios y distritos
sin informar (concesiones mineras)

Estrategias para fortalecer los aspectos institucionales en el sistema de ciudades


Para mejorar la situación descrita en el capítulo anterior y fortalecer la institucionalidad
entendida como la capacidad de asociación del Sistema de Ciudades, se propone:
Evaluar el desempeño económico y fiscal de los municipios con miras a la supresión de
los inviables. De manera complementaria, tipificar los municipios apuntando a
redistribuir competencias acorde a su capacidad.
Con base en la regionalización establecida para el manejo de las regalías (5 regiones),
desconcentrar el DNP en Planeación Nacional en temas de planeamiento estratégico y
ordenamiento territorial a manera de los antiguos Corpes. Se recomienda fortalecer los
OCAD constituidos para el manejo de las regalías, como instancia de coordinación de
proyectos regionales dotándola de un dispositivo técnico especializado en la
formulación y estructuración de proyectos de inversión.
Fortalecer las funciones de coordinación de los Departamentos. En especial fortalecer
las secretarias de Planeación Departamental de tal manera que tengan capacidad de
asumir la elaboración de las Directrices de Ordenamiento Territorial y la priorización de
proyectos de su región y nutran los cinco OCAD de nivel nacional.
Favorecer la constitución formal de Regiones Administrativas y de Planificación (RAP)
para coordinar los procesos de planeación regional interdepartamental.
Imprescindibles para:
o Los subsistemas Valle del Cauca / Eje cafetero
o El subsistema Eje Caribe
Fortalecer la figura de Área Metropolitana convirtiéndola en un instrumento fuerte y
atractivo.
Incentivar la creación de autoridades únicas de transporte para los conglomerados de
más de un millón de habitantes.
Unificar los catastros de las aglomeraciones mayores a un millón de habitantes.
Con estas estrategias se estaría dando respuesta a las deficiencias de asociatividad
indicadas anteriormente y tal como se resume en la tabla siguiente:

147
Tabla 2 Cuadro resumen de las estrategias para el fortalecimiento institucional del sistema de
ciudades

148
3.3.2. Buenas prácticas que llevaron a la disminución de la pobreza y el
mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades de Barranquilla,
Medellín y Bucaramanga
La finalidad del presente trabajo es la elaboración de documentos técnicos que contengan
un análisis interpretativo de las razones y factores que generaron o desencadenaron cambios
cualitativos que llevaron al mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades de Barranquilla,
Bucaramanga y Medellín en los últimos 20 años. En otras palabras, se busca identificar las
buenas prácticas que permitieron lograr estos resultados.
La indagación permitió conocer una rica y variada información que en algunos casos se
remonta a la primera mitad del siglo anterior, mientras que en otros sólo se encontró para los
años recientes.
En cuanto a qué se considera una buena práctica, se acogen los criterios de la UNESCO para
especificar cuáles son los atributos o rasgos que la caracterizan. En términos generales las
buenas prácticas se pueden definir como innovadoras, efectivas, sostenibles y replicables.
Tratándose de buenas prácticas para reducir la pobreza, se debe también analizar sus efectos
sobre los factores que determinan la pobreza, así como el potencial para disminuir la
discriminación y la exclusión. En Colombia, por ejemplo, donde es tan crítico el fenómeno de
desplazamiento, la segmentación que sufre la población desplazada limita de manera severa las
oportunidades para mejorar sus condiciones de vida.
Hay que entender las diversas dimensiones de la pobreza urbana para poder elaborar
soluciones viables y eficaces destinadas a mejorar la calidad de vida de las ciudades. El grado de
privación que afecta a los pobres no depende sólo de niveles insuficientes de ingresos o
consumo, sino del grado de privación de libertades y capacidades básicas con que deben contar
los individuos para lograr un mejor nivel de vida. Influyen en gran medida los resultados de
indicadores como salud, nutrición, educación, acceso a la infraestructura básica, medio
ambiente (exposición al riesgo), vivienda, seguridad, identidad, relaciones sociales, capital
social, empleo, todos ellos de diferente manera y con diferentes impactos, por tanto, las
estrategias deben ser diferenciales.
En el documento se analizan los indicadores monetarios Línea de Pobreza (LP) y Línea de
Indigencia o pobreza extrema (LI); los indicadores no monetarios Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), Índice de Desarrollo Humano (IDH), el Coeficiente de Gini (CG) y el
Indicador de Condiciones de Vida (ICV). El índice de Pobreza Multidimensional (IPM),
desarrollado en años más recientes, cuenta con muy pocas mediciones en los territorios.
El enfoque del análisis es primordialmente cualitativo, rescatando los elementos que de
una u otra forma influyen en la calidad de vida de los individuos de manera que sean tenidas en
cuenta en la elaboración de las políticas públicas. Se tuvieron en cuenta aspectos como los
perfiles de los gobernantes y de los integrantes de los gabinetes de gobierno, el papel del
sector privado, la interacción entre el sector público y privado, y la academia, la percepción de

149
actores claves de las ciudades, los planes de desarrollo y su ejecución, la autonomía y la gestión
fiscal, la dimensiones territoriales, políticas, culturales e institucionales, entre otros.
Con las limitaciones anotadas, se identificaron hechos, personas, acciones y políticas que
podrían ser factores determinantes para el éxito alcanzado en la reducción de los índices de
pobreza y en el mejoramiento de la calidad de vida en Barranquilla, Bucaramanga y Medellín.

Diagnóstico
Aunque aún hay un largo camino por recorrer, Colombia ha logrado avances importantes
en la reducción de pobreza. Políticas del Gobierno Nacional como el incremento en coberturas
de los Servicios Públicos, Familias en Acción, la red Juntos (hoy Red Unidos), los programas de
atención integral a la primera infancia del ICBF, entre otros, han tenido impacto en la reducción
de la pobreza. También el crecimiento económico, la reducción de la inflación, el mayor acceso
al crédito gracias a una reducción significativa en las tasas de interés, han permitido a las
familias acceder a bienes que les han representado mejoras significativas en su calidad de vida.
Es así como el índice de pobreza por NBI se redujo de 43.2% en 1985 a 27.7% en 2005 y el
porcentaje de población en condición de miseria bajó de 21.4 a 10.6 en el mismo periodo, pero
subsisten marcadas diferencias entre la zonas urbanas y rurales que hacen necesario un mayor
esfuerzo en estas últimas.
La creación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS y de la
Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema- ANSPE son buenas iniciativas para
articular toda la oferta institucional del Estado, focalizar la inversión social y evaluar el impacto
de las políticas.
Bucaramanga es la ciudad que muestra el más bajo nivel de pobreza medido por ingresos
en el 2010 (10.8%), Medellín 22% y Barranquilla con 39.5% supera la media nacional de 37.2%.
También en el indicador de pobreza extrema es Bucaramanga el municipio con índice más bajo
(1.2%), mientras que Medellín mostró el 4% y Barranquilla 5.3%. El promedio nacional se sitúa
en 10.6%.
De acuerdo al coeficiente de Ginni, Bucaramanga aparece como la ciudad metropolitana
con menor concentración del ingreso (0.449), por debajo del promedio nacional (0.548) y de las
ciudades de Medellín (0.507) y Barranquilla (0.472). Es también el área metropolitana de
Bucaramanga la que menos concentra el PIB de su departamento (51.61%), mientras que las de
Medellín y Barranquilla concentran el 76% y 97.4% del PIB de sus respectivos departamentos.
Los datos del índice NBI mostraban a Julio del 2010 que Barranquilla es la que presenta una
proporción más alta con un 17,72%, le sigue Medellín con 12,42% y Bucaramanga con 11,55%
es la que muestra la menor pobreza por NBI.
En cuanto hace referencia a la situación de desplazamiento, las 3 áreas metropolitanas son
focos problemáticos. Especialmente crítica es la situación de Soledad en el Atlántico, pues este
fenómeno es una de las causas del desmedido crecimiento que ha tenido su población en los
últimos 20 años.

150
En relación con las áreas metropolitanas conformadas alrededor de las tres capitales, se
evidencian en Bucaramanga y Barranquilla dificultades para desarrollarse institucional y
territorialmente, presentando problemas de movilidad, desigualdad social, desequilibrios en la
estructura político-administrativa y financiera y duplicidad de funciones entre instituciones de
los municipios. En general no se vislumbran como un territorio sostenible que afronte de
manera conjunta los hechos metropolitanos. Por el contrario, el Área Metropolitana del Valle
de Aburrá AMVA ha tenido una mayor tradición de planificación y ha venido trabajando de
manera integrada con las alcaldías y el departamento, haciendo parte activa de la Comisión
Tripartita y de la actual Alianza Medellín Antioquia (AMA), institucionalidades que tratan de
corregir el marcado desequilibrio económico y social que existe entre el AMVA y el resto del
departamento.

La percepción sobre la calidad de vida


La encuesta de Calidad de Vida que realiza cada año la Red de Ciudades Cómo Vamos99
busca captar por medio de preguntas directas a las personas, su opinión acerca de los temas de
la ciudad y cómo perciben su situación individual. La importancia de este instrumento radica en
que permite medir y dar a conocer aquellas cosas que son importantes para los habitantes de
las ciudades y si los esfuerzos que realizan las autoridades, y si lo que ocurre, realmente influye
en lo que piensan y sienten las personas. La encuesta analizada fue practicada entre agosto y
noviembre del 2011 en las 9 ciudades de la Red. De las respuestas se deduce que la percepción
de los ciudadanos sobre la calidad de vida en la ciudad está muy relacionada con la imagen y la
opinión que tienen de sus gobernantes. Los alcaldes evaluados fueron Alejandro Char en
Barranquilla, Alonso Salazar en Medellín y Fernando Vargas en Bucaramanga.
Esta hipótesis es relevante y podría decirse que la primera condición para que una ciudad
sea exitosa en el mediano y largo plazo, es contar con un buen gobierno que sea capaz de
liderar y movilizar sus recursos internos empezando por su capital humano, su gente. Debe
atraer y retener el talento, especialmente el talento joven, y para estos efectos la calidad de
vida que ofrece es crucial, pues detrás del talento llega la inversión.
Los barranquilleros, que son los que mejor califican a su alcalde entre las 9 ciudades donde
se practicó la encuesta, perciben que su ciudad va bien, se sienten orgullosos de ella, están muy
satisfechos con los servicios de salud, creen que la alcaldía invierte bien el presupuesto, que la
administración es transparente, que ha disminuido la corrupción. No califican muy bien la
seguridad, los servicios públicos ni la educación y están medianamente satisfechos con la oferta
cultural y recreativa.
Medellín es la segunda ciudad de las 9 analizadas que mejor califica a su alcalde. Los
medellinenses son los que más orgullosos se sienten de su ciudad, creen que va por buen
camino, son los más satisfechos con los servicios públicos, con la educación, con la oferta
cultural y recreativa y los segundos en satisfacción con la salud y la seguridad.

99
Creada hace 10 años, la red la integran hoy 9 ciudades que se han ido integrando paulatinamente: Bogotá,
Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín, Ibagué, Pereira y Valledupar. La encuesta realizada por
Napoleón Franco pregunta a 1.200 adultos en cada ciudad.

151
En contraste, los bumangueses, que en general calificaron mal a su alcalde100, se muestran
entre los más insatisfechos en todos los aspectos como lo evidencia el hecho de que las
respuestas de sus encuestados la ubican en los últimos lugares (posición séptima a novena)
entre 9 ciudades. Bucaramanga es además la ciudad con mayor percepción de pobreza entre
las ciudades evaluadas, hecho que causa curiosidad puesto que es la ciudad con menores
índices de pobreza e indigencia en el país.
Aunque es claro que en los progresos alcanzados en las tres ciudades ha tenido papel
protagónico el sector privado, los logros alcanzados por Barranquilla y Medellín desde 2004
tienen que ver en gran medida con sus gobernantes, las políticas públicas implantadas por ellos
y la confianza que generan en empresarios y ciudadanos en general, mientras que en
Bucaramanga las razones que explican sus favorables indicadores de pobreza están más
asociadas a determinantes históricos, económicos y culturales propios del éthos
santandereano.

De dónde vienen Barranquilla, Bucaramanga y Medellín


A fines del siglo XX, la otrora pujante ciudad de Barranquilla había perdido liderazgo y
enfrentaba una profunda crisis institucional. El sector privado estaba alejado de la clase
política y se esforzaba por suplir las falencias derivadas del mal gobierno y la corrupción
generalizada. A comienzos de la década de 1990, se dan hechos significativos para la ciudad y el
departamento, como fue la decisión de liquidar las Empresas Públicas Municipales y entregar el
manejo de los servicios de acueducto, aseo y alcantarillado a una nueva compañía con
participación mayoritariamente privada, la Triple A, lo que condujo al mejoramiento radical en
la prestación de los servicios y consecuentemente en la calidad de vida del área metropolitana
de Barranquilla. Posteriormente, en 1992 asumen como alcalde y Gobernador
respectivamente, el padre Bernardo Hoyos y el ex vicepresidente de la República Gustavo Bell,
tras ser elegidos en lo que analistas han interpretado como un acto de rebelión contra la clase
política dominante de la región. El padre Hoyos pone en evidencia la pobreza y desigualdad
imperantes en la ciudad y las prioriza en su programa de gobierno.
Con algunas excepciones, sucesivos gobernantes no logran articular el impulso que se
vislumbrada en los tempranos 90s. Surgen otras instituciones valiosas como Fundesarrollo y
Probarranquilla que junto con la Cámara de Comercio que venía supliendo los vacíos
institucionales, enriquecieron el conocimiento económico y social para elaborar políticas
públicas más efectivas y decisiones económicas más acertadas. En las elecciones del 2007,
consideradas como determinantes, son elegidos Eduardo Verano como gobernador y Alejandro
Char como alcalde de Barranquilla, dando paso a administraciones más técnicas y eficaces que
implementaron políticas públicas exitosas en educación, salud y mejoramiento de barrios,
entre otras. El buen entendimiento entre los dos gobernantes y de éstos con el Gobierno
Nacional, redundó en la atracción de mayores recursos y agilidad en la ejecución. Los perfiles

100
El alcalde Fernando Vargas Mendoza fue destituido e inhabilitado por la Procuraduría General de la Nación cuatro
meses antes de terminar su mandato

152
de los gobernantes elegidos en 2011, José Antonio Segebre como Gobernador y Elsa Noguera
como alcalde, guardan similitud con los atributos de sus predecesores.
Para el 2012 Barranquilla se sitúa como la capital con menor tasa de desempleo del país.
Sin embargo, la tasa de participación laboral es una de las mas bajas y la tasa de informalidad
es alta.

Como buenas prácticas para reducir pobreza y mejorar la calidad de vida se destacan en
Barranquilla:

El modelo de gestión de la triple A para prestación de servicios públicos.


Las estrategias de promoción de inversión Probarranquilla
El programa Salud para Todos
El programa Educación para Todos
El programa de pavimentación social
Fundesarrollo como centro de pensamiento que investiga sobre temas políticos,
sociales y económicos para el diseño y puesta en marcha de mejores políticas públicas
y decisiones privadas más acertadas
Santander y Bucaramanga, han llamado la atención en los últimos años por muchas
razones, entre ellas, por su crecimiento económico consistentemente superior al promedio
nacional y al de casi todos los demás departamentos, por su reducción de los índices de
pobreza que son hoy los más bajos del país, y por ser uno de los departamentos con menor
inequidad como lo evidencia el hecho de que en Bucaramanga predomina la clase media: el
58% de su población está clasificado en los estratos 3 y 4, mientras que en Medellín estos
estratos representan un poco menos del 40% de su población y en Barranquilla el 33%. El PIB
per cápita de Santander en 2011 supera a Bogotá y es el más alto después de Casanare y Meta,
departamentos petroleros con baja densidad poblacional.
Diversos estudios permiten concluir que no hay una explicación única del dinamismo
económico que ha tenido Santander en las últimas décadas. Este parece ser el resultado de
crecimiento e inversiones sostenidas en el tiempo y en algunos sectores con desempeño
favorable. Se resalta que Santander es el departamento en que la industria tiene mayor
participación en el PIB y dentro de ella, la refinación de petróleo representa el 78%. Alrededor
de este sector se ha generado toda una cadena de bienes y servicios que ha sido factor de
desarrollo regional. Adicionalmente, el valor agregado por trabajador industrial en Santander
supera con creces el del conjunto del resto de departamentos. El sector agropecuario es
también importante, en particular la avicultura, la palma y el cacao. El cooperativismo tiene
gran fuerza en Santander, como lo indica el hecho de que más del 40% de la población
pertenece a alguna cooperativa u organización similar, indicador en que supera ampliamente a
las otras regiones. Se destacan también las altas tasas de ahorro.
En la ciudad y su AM priman las microempresas en el sector comercio, éstas a su vez son
los mayores generadores de empleo, concentran un alto porcentaje de la población ocupada y

153
son las responsables de los altos niveles de informalidad laboral y empresarial de la ciudad. La
diversificación de las mipymes locales entre los diferentes sectores económicos protege a la
economía local de ser afectada significativamente en las crisis sectoriales..
Otros factores que explican el crecimiento son los buenos indicadores de capital humano,
directamente relacionados con el emprendimiento.101 En efecto, los colegios de Santander se
ubican en los primeros lugares en las pruebas Saber, la cobertura en educación superior llegó al
48% en 2011 superando ampliamente a las otras regiones en estudio; el porcentaje de
graduados en ingenierías fue del 30% de los egresados y el 39% de los estudiantes del
segmento de educación superior estaban matriculados en carreras técnicas.
Santander ha ocupado lugares destacados en los escalafones de competitividad. Sin
embargo, los episodios invernales recientes han puesto de manifiesto la fragilidad de la
infraestructura vial que comunica al departamento con el resto del país, afectando la
competitividad de los municipios de la subregión andina, principalmente la del área
metropolitana de Bucaramanga, al incrementar de manera importante los costos de
transporte. Esta circunstancia está haciendo que muchas empresas busquen reubicarse en el
Magdalena Medio o en otros departamentos, lo que llevaría a la pérdida de empleos en el área
metropolitana.
Bucaramanga ha registrado niveles de desempleo de un dígito en las mediciones
trimestrales entre 2007 y 2009 y nuevamente en 2011. Investigaciones de la UIS muestran que
las obras de infraestructura que se vienen construyendo desde el 2008, después de muchos
años en que no se realizaron inversiones de importancia, han sido responsables de la
generación de numerosos puestos de trabajo, que sin embargo son de carácter transitorio y no
perdurables. Aún así, alrededor de estas obras se mueven también otros micronegocios que
generan ingresos a la población aliviando su condición de pobreza.
En lo que hace a las relaciones entre gobierno, academia y sector privado, los bumangueses
han sido congregados en los últimos años por los gremios, la Cámara de Comercio y la Comisión
Regional de Competitividad. En este espacio se han creado vínculos de confianza que facilitan
consensos alrededor de proyectos que privilegian el interés general. En su seno y con base en
el modelo desarrollado por Antioquia, se creó en el 2007 el Comité Universidad Empresa
Estado de Santander, espacio que se ha venido afianzando con solidez. En contraste, la opinión
ciudadana sobre el desempeño de los gobiernos municipales de los últimos lustros no es
favorable y percibe altos niveles de corrupción.
Como buenas prácticas en Bucaramanga merecen ser destacadas:

La expansión de la cobertura de la educación superior


La gestión del conocimiento, la investigación y la innovación en el Instituto Colombiano
del Petróleo ICP.
La articulación de actores por parte de Santander Competitivo, la Comisión Regional de
Competitividad de Santander.

101
Santander tiene una de las tasas más altas de generación de nuevos negocios.

154
El Comité Universidad Empresa Estado de Santander
La atención a la niñez en situación de trabajo infantil y riesgo social por parte de la
Fundación Estructurar.
El plan de inversiones en infraestructura de la Alcaldía a partir del 2008.
Medellín se beneficia de una fuerte institucionalidad, tanto en lo gremial, como en sus
entidades públicas. Fue muy gestionada por el sector privado desde comienzos del siglo XX a
través de la Cámara de Comercio, la Sociedad de Mejoras Públicas y en años más recientes
Proantioquia, desde donde figuras prestantes de la sociedad dirigieron con espíritu cívico los
grandes proyectos de desarrollo de la ciudad. En Medellín nacieron los principales gremios del
país y las cajas de compensación familiar. Sin embargo, hacia los años 70 la política absorbió lo
público y alejó al empresariado, lo privado se desentendió de lo público, los empresarios
dejaron de pertenecer al Concejo y a las juntas directivas de las entidades públicas. Se pasó de
la preponderancia del sector privado a comienzos del siglo, a la captura de lo público por la
clase política, luego a la violencia arrasadora del narco terrorismo y finalmente a la etapa en
que “Antioquia es de todos, hay que acompañar a los políticos, participar de las decisiones”,
trabajar en asociaciones público-privadas. Hoy hay más de 40 instituciones públicas con
relevante injerencia del sector privado, en una muy buena articulación público-privada.
Son de resaltar el valor y la entereza con los que la sociedad antioqueña enfrentó la
profunda crisis generada por el narcotráfico y sus poderosas redes infiltradas en las
comunidades. La clase dirigente no cayó en la tentación de abandonar la ciudad para evadir los
riesgos y junto con las autoridades locales y nacionales diseñaron un plan estratégico, la Visión
Antioquia Siglo XXI que aun hoy es el hilo conductor de los planes de gobierno.
El programa Universidad-Empresa-Estado, nacido en la universidad de Antioquia hace una
década y hoy abierto a otros centros académicos y otras ciudades, surgió gracias a la iniciativa
de importantes empresarios antioqueños que desde su asiento en el Consejo Directivo de la
Universidad de Antioquia propusieron su creación para incrementar la pertinencia de la
educación y dinamizar la investigación aplicada. De la mano, investigadores y empresarios
trabajan en soluciones concretas para el sector productivo, lo que ha llevado a que Medellín
haya sido escogida recientemente por el Urban Land Institute como una de las tres ciudades
más innovadoras del mundo junto con TelAviv y Nueva York.
En los buenos resultados obtenidos ha sido determinante la buena calidad de los
funcionarios públicos que ha tenido la ciudad en recientes periodos de gobierno. En general,
son altos los perfiles de los secretarios de despacho y es común que los empresarios vayan por
unos años al sector público con el ánimo desinteresado de prestar un servicio. Esta es una de
las razones que explica el criterio empresarial con el que se maneja la administración pública.
Un ejemplo son las Empresas Públicas de Medellín EPM, cuentan con estrictos códigos de
gobierno corporativo y son semillero para la formación de gerentes públicos de alto perfil.
Desde el 2004 se creó la Comisión Tripartita integrada por el municipio de Medellín, la
gobernación de Antioquia y el Área Metropolitana para aprovechar las potencialidades y suplir
las deficiencias de cada territorio y de las diferentes instituciones. Se parte del principio de que

155
gobiernos coordinados entre sí, actuando con transparencia en la búsqueda de la equidad,
pueden transformar las condiciones de vida de la población. Fajardo adoptó el presupuesto
participativo como política pública en el 2005 para ejecutar el 5% de los ingresos de la ciudad
definiendo un techo por comuna para las obras que prioriza la comunidad en un proceso
pedagógico y político que modificó los viejos esquemas de los líderes comunitarios.
Otra virtud de Medellín es su arraigada cultura de planeación basada en completa
información, como lo evidencia la gestión del Departamento Administrativo de Planeación de
Medellín en sus 52 años de existencia. De las 3 ciudades estudiadas, Medellín tiene el mayor
potencial de desarrollo ya que cuenta con autonomía fiscal gracias a las utilidades que cada año
le transfiere EPM y según Colciencias, la región es el segundo centro motriz de Colombia en
ciencia y tecnología y ocupa el primer lugar en número de instituciones de desarrollo científico.
La cobertura universitaria es también una de las más altas.
La estructura empresarial está constituida por pequeñas unidades económicas agrupadas
mayoritariamente en el sector comercio. Le siguen en importancia el sector manufacturero y el
inmobiliario. La densidad empresarial se considera baja comparada con Bogotá y con otras
ciudades del mundo; la mortalidad empresarial es alta y la productividad por trabajador está
por debajo de otras regiones. Esta baja productividad es causa y consecuencia de la
informalidad pues los costos de ésta se perciben altos frente a los beneficios. La ciudad, las
empresas y la Cámara de Comercio han invertido cuantiosos recursos desde hace más de 10
años en una estrategia de asociatividad empresarial (clusters), aun no suficientemente
arraigada. Los sectores que muestran mayor grado de avance son diseño, seguridad,
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), construcción y salud.
En lo atinente a la ocupación del territorio, la población de la zona urbana del Valle de
Aburrá en el 2005 representaba aproximadamente el 73% del total urbano departamental,
hecho que ha generado un fuerte desequilibrio en la localización de funciones, equipamientos
e infraestructura y por tanto un desarrollo inequitativo en el departamento. Existe la
percepción de que Medellín y los demás municipios del Valle de Aburrá han mirado hacia su
propio centro y no hacia la región circundante a pesar de que conforman una unidad funcional
urbana cuya influencia de carácter regional debería ser mayor dado que es una entidad
dinámica en el intercambio de bienes y servicios, lo que le ha permitido construir algunas
ventajas comparativas, especialmente en telecomunicaciones, servicios públicos básicos, y
servicios especializados de salud y educación superior, entre otros.
En resumen, en Medellín se destacan las siguientes buenas prácticas:

La cultura de planeación y la gestión de la información, (Metroinformación)


La articulación Universidad Empresa Estado
El programa de Salud Familiar Comunitaria
El programa Medellín la más Educada
El ejercicio Visión Antioquia Siglo XXI
La Comisión Tripartita
El modelo de gestión de EPM

156
La institucionalidad que gestiona la política de vivienda: Vivienda para Antioquia (VIVA)
y el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín (ISVIMED)
El programa de atención integral a las primera infancia (CDI) del alcalde Salazar
Los Proyectos Urbanos Integrales PUI, metodología que permitió generar Metrocable,
bibliotecas, megacolegios, entre otros.
El presupuesto participativo.

Propuestas y conclusiones

Lineamientos de políticas públicas para superar la pobreza y mejorar la calidad de vida


Las políticas públicas encaminadas a reducir los índices de pobreza y mejorar la calidad de
vida de los ciudadanos deben actuar de manera integral en varios frentes al mismo tiempo:
salud, educación, vivienda, atención a la primera infancia, a la juventud y al adulto mayor,
capacitación para el trabajo, generación de ingresos, entre otros.
En la mayoría de los temas evaluados los municipios tienen competencias para tomar
acciones, tal es el caso de sectores como salud, educación, servicios públicos, vivienda, finanzas
públicas, y en menor grado pobreza e ingresos, y aún menos en empleo. Estos dos últimos
frentes responden en mayor medida a políticas macroeconómicas.102
Resulta fundamental la articulación público – privada para obtener mejores resultados en
la aplicación de las políticas. Cuando se crean lazos de confianza entre estos actores para
trabajar de manera coordinada y complementaria, sumando recursos y voluntades entre las
entidades del Estado y las estrategias de Responsabilidad Social Empresarial, se pueden
conseguir resultados extraordinarios.
Por otra parte, la evidencia indica que para superar los problemas de pobreza no basta el
crecimiento económico, ni las inversiones en infraestructura. Se requieren inversiones directas
focalizadas en salud, educación, nutrición, en ayudar a la gente a moverse hacia un mejor estar
(acompañamiento a desplazados, p ej).
Conviene precisar que las inversiones en infraestructura pueden tener un efecto más
directo sobre la pobreza cuando en los procesos de planeación y ejecución se involucra a las
comunidades en procesos participativos.
Las propuestas de política pública que se presentan surgen unas del análisis y de la
experiencia de expertos entrevistados y otras han sido identificadas en las ciudades objeto de
estudio. En función de su ámbito de aplicación han sido agrupadas en 3 categorías:
Relacionadas con gestión territorial y buen gobierno
Relacionadas con la inversión social, educación, ambiente y cultura
Relacionadas con el empleo y la generación de ingresos

Políticas relacionadas con institucionalidad y buen gobierno

102
Fundesarrollo. Presentación Situación Socioeconómica del Área Metropolitana de Barranquilla, 2000-2008

157
La importancia de la información: Ciudades Inteligentes
La primera recomendación que debe hacerse a los municipios es que adopten las medidas
necesarias para mejorar sus sistemas de información. Con excepción de Medellín, los
municipios analizados (y la mayoría de ellos en Colombia) no cuentan con información
organizada que permita la toma de decisiones acertadas tanto a los gobernantes como al
sector privado, así como la elaboración de políticas públicas adecuadas y la evaluación de
impacto de las mismas. La información debe ser detallada y geo-referenciada, de manera que
permita ubicar la pobreza y sus manifestaciones en el territorio si se quiere abordar el
problema con alguna posibilidad de éxito.
La enorme limitación que surge de la falta de información podría resolverse en gran medida
si se pudieran sistematizar y compartir las bases de datos, mapas y demás información de un
sinnúmero de entidades que deben converger en sus acciones. Para ello se debe superar el
bajo nivel de apropiación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para
aplicarlas a la gestión territorial y a la competitividad de las ciudades, encaminando a las
ciudades colombianas hacia un Sistema de Ciudades Inteligentes Interconectadas, basadas en
la apropiación social, la participación ciudadana y la conectividad.
El marco jurídico y parte de los recursos para financiar la política están dados por el Plan
Nacional de Desarrollo, la Ley 1341 de 2009 (Ley TIC), el Plan Vive Digital del Mintic, y el
programa en ejecución para conectar a 750 municipios de Colombia con fibra óptica.103
Ejemplos de metas a alcanzar :
Penetración de Banda Ancha superior al 80% en las principales ciudades
Monitoreo y control del medio ambiente a través de TIC´s en un 100% de las áreas
metropolitanas colombianas;
Aumentar en un 40% los trámites públicos y negociaciones comerciales realizados a
través de las TIC´s
Generar por lo menos un programa social de capacitación social en adopción de las
TIC´s en cada una de las 13 áreas metropolitanas colombianas.
Con sistemas de información se pueden implementar metodologías y herramientas como
las que ha implementado Medellín: loa Proyectos Urbanos Integrales-PUI, cuya concepción son
todas las herramientas de concertación puestas en el mismo territorio (educación,
conectividad, adulto mayor, etc). Cada PUI tiene una gerencia que establece roles para la
comunidad. La metodología PUI generó Metrocable, bibliotecas, colegios de calidad con aula
abierta a la comunidad en las noches y fines de semana.
Medellín también construyó el Mapa Verde con los indicadores de calidad de vida ICV e
Índice de Desarrollo Humano IDH. La inferior calidad de vida se presenta en verde claro y la
superior en verde oscuro. Sabiendo dónde están la inseguridad, el hambre, la violencia, el
mapa es un instrumento para focalizar inversión social.

103
El Ministerio de las TIC contrató la conexión de 750 municipios a la red de fibra óptica, proyecto que está en
ejecución y debe terminarse a finales de 2013.

158
Fortalecimiento institucional de los conglomerados urbanos- Distritos Metropolitanos
Durante la investigación se observó un reconocimiento bajo del desempeño que han tenido
en las 3 décadas de existencia las Áreas Metropolitanas. Su incidencia en la planeación y en el
desarrollo de los servicios públicos que conforman el hecho metropolitano es de poco impacto.
El caso de Bucaramanga ilustra la realidad del territorio: la existencia de una ciudad
conurbada, conformada por 4 municipios, administrada por 4 alcaldes y 72 concejales, con
políticas, planes y programas sin integralidad y a veces contradictorios, es una mala práctica.
La actual legislación, en aras de la autonomía municipal, ignora la realidad de vivir en una
ciudad que debería funcionar como una y no como 4, afectando los derechos de los ciudadanos
metropolitanos.
Para superar este problema se plantea, idealmente, encaminar estas áreas conurbadas
hacia distritos metropolitanos, o en su defecto, fortalecerlas, con el objetivo de generar
acciones adecuadas y articuladas para la correcta identificación, atención, superación y gestión
de los problemas o hechos metropolitanos.
La política pública debe buscar que se dote a las Áreas Metropolitanas o asociación de
municipios de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía
reconocida por la Constitución Política y la Ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir
con sus funciones; así mismo crear incentivos para la conformación de distritos metropolitanos
que privilegien el hecho metropolitano sobre la autonomía municipal . El resultado debe ser la
articulación de los POT municipales con los lineamientos del POT metropolitano, la
identificación de los hechos metropolitanos y su gestión articulada, así como disminuir las
confrontaciones, discusiones y actuaciones individuales municipales en cuanto a problemas de
orden metropolitano y ambiental
Cambiar lo existente exige reforma constitucional o por votación popular. Sin embargo,
existen interpretaciones sobre la nueva ley 1551 de 2012 que reforma el Derecho
Administrativo y Público según la cual se pueden superponer competencias sin que medie una
ley, facilitando así la gestión del territorio para que los municipios puedan gestionar a la
medida de sus condiciones económicas y sociales. De esta manera, con los Contratos Plan y la
ley 1551, se tienen los instrumentos legales para la gestión entre municipios. Desde luego, es
determinante la actitud de colaboración que se tenga entre los equipos de gobierno.

Fortalecimiento de los mecanismos de articulación público-privada


La observación en las tres ciudades estudiadas proporciona numerosas evidencias de los
efectos benéficos que han tenido los ejercicios de acercamiento entre el sector público, los
gremios, los empresarios, la academia, los investigadores, la ciudadanía. Son institucionalidades
que generan un clima de cooperación y confianza que trasciende los periodos de gobierno y

159
estimulan la participación amplia de los líderes naturales de las ciudades. Entre estos espacios
se cuentan las Comisiones Regionales de Competitividad, los Comités Universidad Empresa
Estado, las Cámaras de Comercio, las agencias de promoción de inversión y otraas fundaciones
de reconocida solvencia y trayectoria.
La ley 1508 de 2012 que regula la participación privada para la construcción de
infraestructura o prestación de servicios públicos es otra oportunidad para la articulación.
Se quiere resaltar los beneficios del buen entendimiento entre los distintos niveles de
gobierno (alcaldes, gobernadores, alto gobierno), hecho que potencia enormemente la eficacia
de la gestión. Consolidar los equipos técnicos de los entes territoriales y procurar su
continuidad es otra práctica deseable.

Lucha contra la corrupción


Entre los componentes de una política para combatir la corrupción deben estar:

Presupuesto participativo104: con todos los actores locales y las JAL. Invertir los
recursos para solucionar los problemas de la ciudad con criterios técnicos y de equidad.
Veedurías ciudadanas: Fortalecer las organizaciones comunitarias, capacitar
constantemente a sus líderes, promover el funcionamiento de las veedurías a los
recursos públicos y los mecanismos de participación ciudadana y democrática.
Efectividad en el recaudo: Vincular la política fiscal con el desarrollo de la ciudad, a
través de la creación de mecanismos novedosos de financiamiento y captación.
Transparencia en la información: adoptar las prácticas de Gobierno en Línea. Publicar
toda la contratación y las compras públicas.

Justicia
Una de las más grandes privaciones de la pobreza es la falta de acceso a la justicia. Para
atender esta necesidad, debe hacerse una revisión, rediseño, restructuración y difusión de los
asuntos y procedimientos que son competencia de las autoridades municipales - procesos
ordinarios civiles de policía. Es necesario fortalecer las instituciones de justicia municipales y la
articulación de esfuerzos con el Gobierno Departamental y con el Sector Privado y las
autoridades jurisdiccionales, con el propósito de dotar y fortalecer las Casas de Justicia. De

104
Los presupuestos participativos pueden articularse con la ejecución de algunas obras públicas en los sectores más
deprimidos, como una forma de crear empleo e ingreso. Esta práctica se observó en Barranquilla con la
Pavimentación Social del alcalde Char y en Medellín, con la adopción del presupuesto participativo como política
pública en el 2005, mecanismo mediante el cual se ejecuta un equivalente al 5% del presupuesto de la ciudad.
Mediante el instrumento se fortalece a las JAC y las JAL, se las capacita y convoca para elaborar un presupuesto
participativo, con mecanismos efectivos de veeduría. Se han logrado modificar los esquemas bajo los cuales actúan
los líderes comunitarios, pues antes que sus intereses particulares, deben interpretar y ejecutar lo que prioriza la
comunidad en las asambleas barriales, en un proceso pedagógico y político, concertado con la administración
municipal.

160
igual manera, implementar los modernos mecanismos de solución alternativa de conflictos -
Conciliación, Arbitramento y Amigable Composición- colaborando de paso con la solución a la
grave crisis de congestión que aqueja a los despachos judiciales. Adicionalmente se deben
fortalecer las Comisarías de Familia y abrir Casas de Justicia que además operen como sitio
inmediato de albergue temporal para las víctimas de la Violencia Intrafamiliar.

Estrategias Prioritarias Para El Plan De Inversiones


En el caso de la primera área relevante los lineamientos por parte del DNP podrían
encaminarse a la implementación de programas, estrategias o proyectos de fortalecimiento
financiero, técnico, administrativo e institucional para la planeación metropolitana y de los
subsistemas urbanos (principalmente enfocado en las áreas metropolitanas). Como una
constante se evidencia la ausencia de canales de comunicación eficiente entre los niveles
locales y la institucionalidad encargada de la planeación a nivel nacional, ausencia que debe ser
suplida rápidamente, algunas sugerencias hablan de la posibilidad de encargar consejeros de
enlace entre el DNP y las subregiones para el fortalecimiento de la planeación y la
comunicación de lo local con la planeación nacional. Así mismo el DNP debe impulsar la
conformación de buenos equipos de gobierno, de perfil técnico o por lo menos implementar
programas de capacitación técnica exhaustiva para los funcionarios públicos tomadores de
decisiones, así como estimular la estrategia de Pactos de Buen Entendimiento entre el Alcalde y
el Gobernador y de éstos con el Gobierno Nacional, que redunden en la atracción de mayores
recursos y agilidad en la ejecución (por ejemplo la Alianza AMA), incluyendo Comisiones
tripartitas para el fortalecimiento de la capacidad y vigilancia técnica.
En segunda medida se identifica la necesidad de implementar la red de sistemas de
ciudades inteligentes, en lo cual el DNP juega un papel esencial en la medida que puede
generar articulación sectorial de alto nivel y a la vez orientar y delinear este proceso con el
fortalecimiento y apoyo técnico de la planeación y gestión territorial con programas y
lineamientos enfocados en promover una Red de Ciudades Inteligentes. Esta estrategia apunta
a la masificación de las TIC´s en la planeación aprovechando la interconexión por fibra óptica
entre los principales núcleos urbanos y entre las ciudades principales de cada subsistema
urbano con las ciudades intermedias que las rodean. La estrategia de ciudades inteligentes
debe tener como elemento esencial el desarrollo e implementación de sistemas de información
para la planeación integral en el marco de una perspectiva de nueva planeación territorial
estratégica (NPTE). Bajo este entendimiento se puede identificar tres acciones o proyectos
prioritarios a implementar, en las ciudades colombianas o por lo menos como pilotos en las
ciudades objeto de estudio de la Misión105:

105
: El Atlántico es el único departamento de Colombia que tiene a todos sus municipios conectados con fibra óptica,
ese programa se puede replicar para los departamentos de estudio y para generar estrategia de ciudades
inteligentes.

161
Desarrollo de sistemas de Información Geográficos Multifinalitarios: estos sistemas
permiten el manejo integral de las distintas variables que se deben controlar, manejar,
monitorear y evaluar para la planeación integral del territorio a través de un SIG y
permite concentrar la información en una plataforma sin necesidad de centralizar las
fuentes y responsabilidades de producción de las mismas, a través del manejo
independiente de capas de información (según cada variable) por cada institución
responsable de las mismas106.
Planes estratégicos de desarrollo territorial: Desarrollo de planes estratégicos
concertados por los distintos actores del territorio bajo el acompañamiento y dirección
técnica del DNP, que permitan definir la visión de cada subsistema urbano y las
acciones de coordinación necesarias para llegar a un futuro deseado. Estos planes
responden en gran medida a la necesidad de la construcción de visiones de futuro
como elemento esencial de la planeación, pero con un fuerte componente de
participación y concertación social que permita pactos de compromiso y articulación
interinstitucional107.
Articulación Metropolitana: Se requiere la financiación de POT metropolitano; generar
directrices de políticas nacionales para la consolidación de distritos metropolitanos;
estudios de caracterización de la segregación socioeconómica espacial de las ciudades y
estrategias de superación e inclusión de la población. A lo anterior se suma la
posibilidad de impulsar a través de lineamientos y estudios técnicos la articulación de
los prestadores de servicios públicos municipales en las áreas conurbadas o la
posibilidad de la sustitución de las empresas Públicas Municipales por la empresas que
aprovechen las economías de escala como las Triple A

Políticas relacionadas con la inversión social, educación, ambiente y cultura


Atención Integral a la Primera Infancia
Un problema en las ciudades es que muchos niños y niñas entre 0 y 6 años no tienen la
protección adecuada para asegurar su desarrollo psicosocial y cognitivo, su salud y nutrición,
por lo cual se corre el riesgo de que permanezcan en una trampa de pobreza. Para superar este
problema se propone que las entidades territoriales apliquen a recursos del ICBF para
construir, dotar y operar Centros de Atención Integral a la Primera Infancia (espacios y
ambientes de aprendizaje estimulantes), y para capacitar a padres, madres y cuidadores de los
menores con metodologías pedagógicas.

106
Los proyectos de implementación de catastros multifinalitarios como alternativa a sistema de información
geográfica multifinalitaria a nivel latinoamericano se han realizado principalmente a nivel de grandes ciudades, en el
caso por ejemplo de Quito (Ecuador) el programa de implementación de este sistema tuvo un presupuesto
aproximado de US 12´073.800,00. Aun así los costos de estos programas varían enormemente según el software y
hardware que se adquiera, incluso existen algunos de uso libre.
107
En Colombia existe amplia experiencia de estos planes a nivel Departamental, aun así su existencia para el nivel
de sistema de ciudades y áreas metropolitanas aun no es fuerte. La formulación de cada uno de estos planes ha
tenido como costo aproximado costos promedio de 400 a 600 millones por cada plan realizado.

162
El objetivo es promover el desarrollo integral en cuanto a nutrición, salud, socialización y
aprestamiento pedagógico de niños y niñas menores de 6 años pertenecientes a la población
más vulnerable.
Atención en salud- el modelo de Barranquilla
El exitoso modelo de atención en salud en Barranquilla Salud para Todos implementado en
el periodo 2008-2011 apuntaba a resolver la compleja problemática que representaba la
deficiente cobertura del aseguramiento, tanto en urgencias como en atención programada; la
deficiente calidad en infraestructura, equipamiento, logística y procesos; la falta de articulación
y de liderazgo en la red pública en todos los niveles; la poca concertación con la comunidad y la
falta de apropiación; las dificultades en la cultura del servicio; las deficiencias en el sistema de
información; el déficit financiero del sector salud y las dificultades del marco organizacional del
ente territorial
Para superar estos problemas se diseñó un modelo de salud familiar que se contrató con la
red pública, estructurado en un análisis detallado de las necesidades, causas y soluciones, con
énfasis en atención primaria. La Alcaldía ejerce el control y la vigilancia a la prestación por parte
de los actores del sistema de salud y se realizaron importantes inversiones en infraestructura,
dotación y sistemas de información. Igualmente se implementaron acciones puntuales de
prevención y atención diseñadas y ejecutadas desde el distrito.
El objetivo de la atención fue la familia. Cada punto de la red tenía una población asignada
de acuerdo a su área de influencia para la atención primaria y se articulaba con la atención
intermedia.
Las metas propuestas fueron aumentar la cobertura en aseguramiento para garantizar la
universalidad, complementar servicios no cubiertos por el POS-S, alcanzar estándares de
calidad, implementar sistema de monitoreo y control de calidad y lograr cancelación del 100%
de la deuda contraída con las IPS en 3 años

Educación- Medellín, la más Educada


El programa implementado por el alcalde Sergio Fajardo en el periodo 2004-2007, tuvo
como propósito principal alcanzar la equidad social garantizando el acceso, la inclusión y la
permanencia en el sistema educativo de niños, niñas y jóvenes, articulando esfuerzos e
inversiones oficiales y del sector privado en programas, proyectos y acciones de educación
formal, desde la primera infancia, hasta la educación superior.
Medellín, la más educada es una acción intersectorial para cada uno de los ciclos de vida;
se enfoca hacia la educación para la vida y en que los niños, niñas y jóvenes aprendan a
aprender. Se soporta en inversiones importantes de formación de educadores y en recursos
para el aprendizaje como infraestructura y dotación. Para ello se establecieron las siguientes
estrategias:

Mejorar el aprovechamiento de la oferta oficial y la contratación con las ONG.


163
Reforzar la coordinación intersectorial e interinstitucional.

Fomentar el uso de metodologías flexibles y de ciclos propedéuticos.

Establecer subsidios, créditos, planes de mejora e incentivos por los logros.

Desarrollar una atención integral focalizada en las instituciones con mayores déficit.

Realizar una evaluación docente y directiva, acompañada de cualificación, promoción
del bienestar y desarrollo social.
Adoptar una Política de Infancia; el Pacto de Salud Pública y una Política de Seguridad
Alimentaria.

Política de Vivienda
Se ha expresado reiteradamente que la vivienda es uno de los determinantes más
importantes en relación con pobreza y calidad de vida. Infortunadamente, la experiencia
colombiana muestra que los proyectos de iniciativa pública para construir vivienda de interés
social, han tenido tradicionalmente altas tasas de siniestralidad y se amplía el déficit
habitacional que afecta a gran cantidad de familias de bajos recursos que no tienen acceso a la
vivienda. Cuando el estado y el mercado no atienden la necesidad en su magnitud, prolifera la
ilegalidad y el deterioro en la calidad de vida (hacinamiento, abaja salubridad y violencia
intrafamiliar). A pesar de lo expuesto, la reducción del déficit nunca ha sido considerada como
prioritaria dentro de los destinos de la inversión pública en Colombia, lo que se refleja en que la
vivienda no sea uno de los usos mandatorios para los recursos que la Nación transfiere a los
entes territoriales a través del Sistema General de Participaciones (SGP) ni de los que reciben
por concepto de regalías directas o indirectas.
La siniestralidad de los proyectos de vivienda, ejecutados con recursos de regalías,
evidencia serias deficiencias en la capacidad de estructuración y ejecución e interventoría de
proyectos por parte de los entes territoriales, y en los mecanismos de aprobación, y control por
parte de la Dirección Nacional de Regalías. Son muy pocos los departamentos que dentro de
sus estructuras administrativas cuentan con oficinas especializadas en el tema de vivienda108,
suficientemente capacitadas para apoyar a los municipios en la estructuración y ejecución de
proyectos de vivienda.
Para superar estos problemas se propone crear los Planes Departamentales de Vivienda.
Se busca que los Departamentos puedan apoyar a los municipios, especialmente a aquellos con
mayor debilidad fiscal e institucional para: desarrollar de manera eficiente proyectos para la
construcción de vivienda que impacten positivamente en la disminución del déficit
habitacional; promover la coordinación interinstitucional en la política de vivienda y establecer
deberes y responsabilidades a cada uno de los actores en la política de vivienda regional;
formar alianzas estratégicas entre municipios para acordar soluciones habitacionales conjuntas,
en los casos en que se identifiquen patrones de vecindad espacial del problema habitacional;
reducir la siniestralidad de los proyectos que se llevan cabo por parte de las entidades
territoriales; asegurar la concurrencia de recursos para el desarrollo de nuevos planes de

108
En Antioquia se cuenta con VIVA (Vivienda para Antioquia) que ha desempeñado un importante papel

164
vivienda, identificando esquemas eficientes de financiación.
Como instrumentos se cuenta con todo el marco legal para la vivienda y gestión de suelo
urbanizable, con los recursos de Fonvivienda, las Cajas de Compensación, el esfuerzo municipal
y departamental, los recursos destinados a la población en condición de vulnerabilidad
(desplazamiento, damnificados), las regalías, el Fondo Nacional del Ahorro, el sistema
financiero, la cooperación internaciona, los bancos inmobiliarios, la titulación de predios, los
bancos de materiales y la participación gremial.

Política de Juventud
Los Jóvenes y Adolecentes entre 7 y 25 años no tienen las bases familiares ni el apoyo
social (Estado y privado) que garantice el desarrollo psicosocial y cognitivo, su salud y bienestar
para un adecuado desempeño y formación en su entorno, lo que pone en riesgo de no culminar
exitosamente sus estudios básicos y menos iniciar una formación en educación superior; y por
el contrario, son ciudadanos vulnerables a la delincuencia, narcotráfico, grupos al margen de la
ley, drogadicción y hasta prostitución, entre otras problemáticas sociales.
Una política de juventud debe atender asuntos como el trabajo infantil y el embarazo en
niñas y adolescentes, una de las problemáticas que viene creciendo hasta alcanzar ribetes
alarmantes en Colombia, cuyo índice de ocurrencia aumenta al descender en los estratos
socioeconómicos. La maternidad precoz es una trampa de pobreza intergeneracional porque
compromete el futuro de la madre y del hijo.
En Santander se busca superar este problema con la política pública de Juventud, mediante
la cual se ilustra la propuesta.

Atención a la población en condición de desplazamiento y vulnerabilidad


Atender a la población en condición de desplazamiento que representa un porcentaje
importante de la población en condición de pobreza de las áreas metropolitanas, impactaría
fuertemente la pobreza. Existen recursos acumulados sin ejecutar en varias entidades del
orden nacional, con destinación específica para atender a la población en condición de
desplazamiento. Se requieren políticas para movilizar estos recursos.
Infortunadamente, las políticas para atender a esta población no han sido bien articuladas
en los territorios y el impacto logrado es muy bajo, como se reconoce en los informes del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y de la Agencia Nacional para la
Superación de la Pobreza Extrema.
En Piedecuesta (Santander) se encontró un buen programa cuyo instrumento es un Centro
de Atención Integral a la Familia CAIF, bajo lo parámetros y lineamientos dados por el ICBF.
Atención integral al adulto mayor
El problema radica en que el sistema pensional colombiano no está diseñado para
asegurarle a la mayoría de la población una vejez con dignidad y libre de la amenaza de la

165
pobreza o la indigencia. Aunque existen leyes y normas, en la práctica la intervención del
Estado se limita a ofrecer programas de carácter asistencial.

Estrategias y programas para la línea de inversión social, educación, ambiente y cultura


La identificación de buenas prácticas en las ciudades de estudio permite evidenciar la
importancia de vincular directamente a la población en la inversión social por ejemplo con
programas sociales comunitarios de inclusión productiva o con el desarrollo de instrumentos
que impulsen la vinculación real de la población (Barrios a la obra y presupuestos
participativos).
En el caso específico de los servicios de salud se propone Impulsar modelos de salud
familiar que se contraten con la red pública, haciendo un estricto seguimiento y evaluación de
los resultados. La estructuración de estos programas debe estar basada en un análisis detallado
de las necesidades, causas y soluciones, con énfasis en atención primaria en cada municipio
(Barranquilla Salud para tTodos). También propiciar programas de fortalecimiento al tejido
social de las madres comunitarias como actores clave en la salud de la niñez colombiana.
En cuanto a la juventud Colombiana, se le identifica como un de los principales recursos de
futuro del sistema de ciudades, razón por la cual se propone fortalecer y fomentar la
implementación de los sistemas departamentales y municipales de juventud como elemento
empoderador y promotor de las capacidades de los y las jóvenes de Colombia. Es por ello que
una estrategia de política tiene que dar garantías de protección de los adolescentes y facilitar la
inclusión social de los jóvenes en este rango de edad (15 a 17 años).
Otra estrategia está encaminada a recuperar y fortalecer el papel de la familia como núcleo
esencial de la sociedad y como instrumento para canalizar y potencializar las acciones
encaminadas a vincular a las personas más vulnerables al desarrollo socioeconómico del país.
En este caso se propone promover e impulsar pilotos en las distintas ciudades colombianas de
atención y apoyo a personas en situación de desplazamiento o vulnerabilidad, basados en el
modelo Alianza Visión En Familia109.
En relación con la educación, se deben promover y articular esfuerzos e inversiones
oficiales y del sector privado para ofrecer programas, proyectos y acciones de educación
formal, desde la primera infancia hasta la educación superior, con pertinencia productiva y
social de calidad (Medellín la más Educada). Así mismo vale la pena resaltar que La ley 715
parece haber puesto a competir a los municipios contiguos por recursos y así fomentó
aumentos en la cobertura de educación, esta práctica se puede extender no solo a cobertura
sino a calidad y no solo en educación sino en otros servicios o derechos de la población.
La cultura ciudadana parece ser uno de los temas vitales a impulsar en el país. Cada vez
más, los problemas mas graves de violencia, se deben en gran medida a la ausencia de políticas
que formen al ciudadano y lo ayude a aceptar la diversidad y apropiarse mas de su territorio. El
cuidado y respeto por el metro en Medellín no es simple casualidad, responde a políticas
especificas de cultura ciudadana que han permitido identificar esta infraestructura como un
patrimonio de la ciudadanía y a la vez ha generado todo una cultura de civismo alrededor de
este medio de transporte. Dado lo anterior se requiere definir unas directrices de orden
nacional que impulsen el desarrollo e implementación de políticas públicas locales de cultura

109
Desarrollado en Piedecuesta, Santander

166
ciudadana, donde se asuma la cultura como elemento determinador de la calidad de vida, que
deberá estas soportada en redes locales de aliados.
La experiencia de Barranquilla en cuanto a la recuperación de su zona céntrica y la
inversión en espacio e infraestructura física demuestra la importancia de generar e impulsar la
revitalización urbana de los centros deteriorados de las ciudades incluyendo el espacio publico
como elemento estructurador de la planeación y vinculando a la población en estos proyectos.
Medellín logró priorizar el espacio físico público sobre el desarrollo vial y con esto generó un
impulso del patrimonio cultural, mejoras en el desarrollo arquitectónico de la ciudad y logró
enviar un mensaje de inclusión a los sectores tradicionalmente olvidados. El secreto de estas
dos ciudades es la planeación y los proyectos incluyentes con visión y mirada de mediano y
largo plazo.
Se podría proponer un programa de apoyo a hitos culturales e históricos que consoliden la
oferta y reconocimiento de la identidad local y atraigan el turismo de carácter internacional. El
caso del Parque Nacional del Chicamocha- Panachi es un ejemplo de cómo la construcción de
un hito en infraestructura se logra en alguna medida articular todo un sector en torno a esa
construcción e impulsar mejoras en los territorios.
En el caso ambiental se vislumbra la superposición de responsabilidades a nivel
institucional en las ciudades en estudio y el débil entendimiento de la correlación entre el
medio ambiente urbano y el medio ambiente rural que lo rodea, en tal sentido, se requiere una
revisión o concertación de los roles ambientales y de control, que cada entidad territorial e
institución juega en los territorios locales sobre todo en el orden metropolitano.
Así mismo, es importante que las empresas prestadoras de servicios alcancen economías
de escala y que se vinculen con el desarrollo de la región; el caso de la EPM y su importancia en
Antioquia es una muestra de ello. En igual sentido, se requiere impulsar a través de estrategias
nacionales la vinculación del sector privado en la promoción de la educación y la
implementación de sistemas robustos para el seguimiento y la medición de impactos de los
programas implementados a escala local.

Políticas relacionadas con el empleo y la generación de ingresos


Papel fundamental del Estado, tanto en el nivel nacional, como en los territorios, es
promover el ambiente propicio para invertir, trabajar y producir, en donde el Estado sea
eficiente, construya políticas públicas y destine recursos para facilitar y potencializar proyectos
productivos que generen empleo y bienestar, logrando que los beneficios del desarrollo
económico se traduzcan en inclusión social.
Uno de los elementos importantes de la calidad de vida que ofrece una ciudad es la
movilidad, que está muy relacionada con la distancia y tiempos de desplazamiento. En razón a
que en la mayoría de las ciudades este es un aspecto crítico, sería muy conveniente reducir los
desplazamientos y en ese orden de ideas, los gobiernos municipales deberían crear las
condiciones convocando a los empresarios, a los gremios, al Sena, a las organizaciones de los
trabajadores, para organizar centros de producción (ciudadelas productivas) localizados en los
barrios perimetrales que den empleo a padres y madres cabeza de familia, de modo que
puedan trabajar cerca de sus hogares, ahorrando tiempo y costos de desplazamiento,

167
generando mayor productividad a las empresas y permitiéndole al trabajador(a) para tener más
tiempo con su familia.

Emprendimiento
Las políticas de emprendimiento implementadas desde el nivel nacional y las desarrolladas
por las regiones han tenido poco impacto en años recientes. Monitor realizó un benchmark en
7 regiones para comparar lo que llama un sistema de Emprendimiento de Alto Impacto o
Ecosistema Dinámico Innovador EDI con resultados poco alentadores para las regiones. Es
necesario implementar acciones locales que permitan cerrar la brecha existente entre el
ecosistema local y los ecosistemas líderes en EDI en el mundo, siendo relevante, práctico,
económico y de mayor impacto, realizar la transferencia de un modelo existente en estas
regiones líderes, y lograr su adaptación a la realidad local, para de esta manera, mejorar las
capacidades locales para identificar, acelerar y acompañar a los EDI, haciendo énfasis en las
áreas de servicios de asesoramiento, tecnología e infraestructura.
La Cámara de Comercio de Bucaramanga lidera un programa local para el fomento de
emprendimientos de alto impacto a través de la transferencia del Modelo de acompañamiento
a EDI de la Universidad de Texas.

Formalización, fortalecimiento empresarial y Asociatividad


Ejemplos nacionales en la institucionalización de políticas de fomento productivo y
promoción internacional se encuentran en Bogotá (Invest in Bogotá y Bogotá Emprende) y
Medellín (Comunidad Cluster), ciudades que cuentan con amplia oferta institucional para el
fomento de la productividad y la internacionalización. En el ámbito internacional está el
Instituto para el Desarrollo de Emprendedores del Tecnológico de Monterrey y es también
reconocida la experiencia de la ciudad de Córdoba en Argentina con el
“Fondo para la ciudad y de los sectores productivos”.
Como ejemplo de una política de fortalecimiento empresarial se presenta el programa
Fortalecimiento de Clusters y Rutas Competitivas que se lleva a cabo en Santander, el cual
busca desarrollar un piloto de intervención de sectores, y generación de capacidades en
actores del entorno regional, mediante la transferencia y aplicación de una metodología
probada . Se busca transferir capacidades para que haya una apropiación de la metodología de
“iniciativas clúster” por parte de actores claves regionales, así como promover la identificación
de proyectos de innovación y desarrollo tecnológico y emprendimiento dinámico innovador
con impacto regional. Se elaboran hojas de ruta, proceso que incluye el mapeo, segmentación,
análisis de la industria y cadena de valor, benchmarking internacional y lineamientos
estratégicos de clusters identificados. Finalmente se realiza un plan de acción por cada cluster
intervenido con acciones y/o actividades a ser implementadas para mejorar el entorno del
cluster y permitir que la estrategia definida en cada una de las Hojas de Ruta impacte de
manera eficaz a las empresas y actores de entorno, para que estos logren competir en la opción
estratégica más atractiva.
Acceso al Crédito

168
Los establecimientos de crédito vigilados y regulados ofrecen crédito a pequeños y
medianos empresarios que deben demostrar su capacidad de pago, deben presentar
codeudores y ofrecer una garantía de pago. Estas entidades han tenido éxito en su intención de
atender con préstamos a los micros y pequeños empresarios, desarrollando con ellos el círculo
virtuoso del crecimiento mutuo. Sin embargo, esta modalidad de microcrédito (individual), por
su misma naturaleza, no puede llegar a los sectores más pobres de la sociedad, cuyos
miembros, aunque sean emprendedores, no pueden cumplir los requisitos para acceder a uno
de estos créditos. “La necesidad de estas personas de obtener financiación no es reconocida por
el grueso de la sociedad y el sistema financiero se niega atenderlos… Se puede decir que los
emprendedores pobres no saben a dónde ir por apoyo financiero, aunque los montos que
necesitan son bajos. De ahí que sus posibilidades de progreso se anulan y siguen atrapados en
la pobreza. Ese es un problema para la sociedad.110

Es necesario adecuar la legislación, crear nuevas prácticas, fundar nuevas instituciones,


probar nuevas metodologías. Se debe formular una política pública para el acceso al capital de
los colombianos de más bajos ingresos y Se deben crear las condiciones que promuevan la
creación y funcionamiento rentable de Instituciones Microfinancieras IMF que atiendan a los
emprendedores del segmento más bajo de población. Esas condiciones pueden estímulos
fiscales como subsidios a los intereses o la liberación de tasas para ese subsector financiero.
También podría el estado contratar a IMF especializadas en esta población También podría el
estado contratar a IMF especializadas en esta población111, para que pusieran el dinero
destinado para tal fin en manos de los particulares, utilizando la tecnología que han
desarrollado para ello, que garantiza la baja morosidad.

Estrategias y programas básicos para generación de ingresos- emprendimiento y


competitividad.
Las distintas experiencias analizadas permiten identificar como requisito fundamental para
generar mayor emprendimiento y competitividad impulsar la formalización y dignificación del
trabajo, puesto que se destaca que gran parte de los avances en oferta laboral no son empleos
perdurables. En tal sentido y como temas primordiales que se pueden implementar o impulsar
encontramos:
Fomentar e impulsar modelos y estrategias de formalización laboral y asociatividad
empresarial, principalmente en el sector microempresarial. También desarrollar modelos de
cooperativismo productivo y de acceso a crédito.
En educación, promover una estrategia de identificación y caracterización de los
requerimientos educacionales y formativos según la vocación y potencialidades de cada
subsistema urbano frente a la globalización, en otras palabras ofrecer educación con

110
http://www.monografias.com/trabajos84/microcredito-pobres-medellin/microcredito-pobres-medellin2.shtml
111
Ejemplos de éstos son Bancamía, Procredit, Bancos de la Mujer, Financiera Coomultrasán, cooperativas,
fundaciones de reconocida trayectoria como la Fundación Mario Santodomingo e Interactuar (antigua Actuar
Famiempresas), entre otras

169
pertinencia social y productiva diferenciando las capacidades de lo local, para lo cual el insumo
básico es el estudio de cuáles son esos requerimientos de formación diferenciada para que se
mejore la cualificación a través de formación y educación.
Estructurar Proyectos de Bilingüismo para preescolar y básica primaria, y consolidar y
mejorar la calidad de la formación en una segunda lengua a nivel de básica secundaria y media.
En generación de empleo y vinculación de la fuerza laboral menos especializada, la
construcción de obras de infraestructura pública ha sido determinante para aumentar las
oportunidades de trabajo y de inclusión laboral. En tal línea, se requiere generar un enfoque de
participación e inclusión social en la ejecución de los Macroproyectos e infraestructura publica
y privada, que genere oportunidades directas para la población local mas vulnerable y a la vez
permita una mayor apropiación y aceptación de tales infraestructuras. Para esto es necesario
impulsar como requerimiento el acompañamiento y la organización productiva de las
comunidades, para que su mano de obra y servicios puedan ser aprovechadas en el desarrollo
de tales macro proyectos; de esta manera se generaría intervención directa sobre la población
y se articularia el desarrollo de infraestructura del país con mayores oportunidades laborales
para la población.

170
3.4. VISIONES REGIONALES DEL DESARROLLO
En el Plan Nacional de Desarrollo se reconoce la importancia de abordar la problemática de
desarrollo de las ciudades para superar los problemas generados por la urbanización y
aprovechar sus beneficios. En la literatura especializada hay un consenso acerca de las ventajas
que tiene la urbanización y la relación que tiene con el desarrollo económico. Sin embargo, en
Colombia las ciudades crecen sin aumentar su densidad, sus patrones de especialización son los
mismos desde hace 30 años y los altos costos de transporte limitan la conectividad entre las
ciudades.

En el marco de la Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades en Colombia, la


Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio ha venido apoyando al Departamento
Nacional de Planeación en la realización de talleres de diagnóstico que permitieron poner en
contacto a los expertos de la Misión con autoridades locales, académicos, representantes del
sector privado y personas conocedoras de las temáticas de la misión en cada una de las zonas
en las que están organizadas las cámaras de comercio del país.
El rol estratégico que juegan las cámaras de comercio en las ciudades es un elemento
determinante para facilitar la interacción entre los expertos de la misión y la visión regional de
los sistemas de ciudades que se articulan en las zonas de las cámaras de comercio.
En los talleres de diagnóstico realizados en Cali, el 13 de agosto; en Bogotá el 14 de agosto;
en Medellín el 15 de agosto; en Barranquilla el 22 de agosto; y en Bucaramanga el 6 de
septiembre de 2012, los coordinadores regionales de la Red de Cámaras de Comercio
presentaron la visión de las ciudades y los elementos más importantes que permiten identificar
cómo se proyectan los sistemas de ciudades, a partir del trabajo regional, los planes de
desarrollo y las apuestas productivas. Adicionalmente, los expertos de la misión tuvieron
oportunidad de exponer sus hipótesis de trabajo en mesas de trabajo organizadas por los
siguientes temas: competitividad, institucional, territorial, transporte y calidad de vida.
El presente resumen ejecutivo contiene los elementos de diagnóstico que resumen la visión
del sistema de ciudades desde la perspectiva regional organizados por zona central,
Suroccidental, Caribe y Nororiental.
En la zona central, la predominancia de Bogotá sobresale como el primer hecho socio-
económico principal. Si bien la región tiene varias ciudades por encima de los 100 mil
habitantes (Girardot, Duitama, Sogamoso, Facatativá, Florencia, Tunja, Neiva, Villavicencio e
Ibagué), la concentración de la actividad económica y de la población alrededor de Bogotá es
significativa. Bogotá es la octava economía de América Latina medida por su nivel de PIB. El PIB
de Bogotá es superior al de las demás ciudades pertenecientes al área Andina, con excepción
de Santiago de Chile y de Lima. En términos de la economía doméstica, Bogotá representa el
27% del PIB nacional, lo cual es equivalente a la suma del PIB de Antioquia y del Valle del
Cauca.

Desde el punto de vista demográfico, la evidencia mostrada por la pirámide poblacional


muestra un contraste importante para Bogotá frente a las demás ciudades. Mientras en Bogotá
la pirámide poblacional tiende asemejarse a una pirámide regresiva, donde se presenta un
descenso en la natalidad y envejecimiento de la población, en las demás ciudades se observan
pirámides más progresivas.

171
Desde el punto de vista económico, Bogotá también sobresale por la diversificación de su
estructura productiva. Las actividades de servicios generan el 80% de la producción,
principalmente los establecimientos financieros y las actividades inmobiliarias, los servicios
sociales, comunales y personales, el comercio, el transporte y las telecomunicaciones. El 20%
restante de la producción es generada por la industria junto con la construcción y la actividad
agropecuaria.
La importancia de Bogotá como generador de actividad económica también se relaciona
con el mercado laboral. Bogotá es el mayor mercado de trabajo en Colombia, albergando cerca
del 40% de los ocupados del país que equivalen a los que se encuentran en Medellín, Cali,
Barranquilla y Bucaramanga.
En la región Suroccidental sobresale Cali dentro del conjunto de 12 municipios con más de
100 mil habitantes.112 En este grupo, ocho se ubican en el departamento del Valle del Cauca:
Cali, Buenaventura, Palmira, Tuluá, Cartago, Buga, Jamundí y Yumbo. Los cuatro municipios
restantes se ubican en Nariño (Pasto, Tumaco e Ipiales) y Cauca (Popayán).
Algunos de estos municipios se espera tengan crecimientos poblacionales acelerados entre
2015 y 2020 como es el caso de Yumbo (+12,4%), Ipiales (+11,6%), Tumaco (+10,9%), Jamundí
(+10,9%) y Buenaventura (+10,4%)113. Adicionalmente la pirámide poblacional de esta región
exhibe una forma progresiva con aumento de la población joven.
Desde el punto de vista económico, la región mantiene una presencia destacada en la
economía nacional: Contribuye con 13,7% del PIB114 nacional, genera el 16,8% de la producción
industrial del país, participa con el 15% de las exportaciones no tradicionales del país, cuenta
con 199.846 empresas activas115 y aporta el 8,4% de los ingresos fiscales116 de la nación.
A diferencia de las regiones anteriores donde una ciudad tiene mayor predominancia, en la
región Caribe, sobresalen los centros urbanos de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena.
Además se encuentran 11 municipios más con población superior a los 100 mil habitantes
(Soledad, Malambo, Magangué, Valledupar, Montería, Lorica, Riohacha, Uribia, Maicao,
Ciénaga y Sincelejo).

En su conjunto los departamentos de la Región Caribe colombiana contribuyen con cerca


de un 14,4% del PIB. Los departamentos que aportan más al PIB son Atlántico y Bolívar que
sumados representan un 52% del total de la Región Caribe

En la composición del PIB de la región Caribe sobresale la participación de la minería que


alcanza el 14% y aporta el 27% al total nacional. Sin embargo, en ciudades como Cartagena y
Barranquilla la actividad industrial ocupa un lugar destacado como generador de riqueza y
empleo.

Al analizar la región Nororiental se encuentran tres centros urbanos con población superior
a los 100 mil habitantes. Se trata de Bucaramanga117 (1.024.350 habitantes), Cúcuta118 (724.790
habitantes) y Barrancabermeja (190.058 habitantes).

112
Fuente: Proyecciones poblacionales, DANE.
113
Ídem.
114
Fuente: DANE. Dato correspondiente al año 2010.
115
Fuente: Confecámaras. Incluye sociedades y personas naturales.
116
Incluye impuesto de renta, impuesto al patrimonio, IVA y seguridad democrática.
117
Incluye Floridablanca, Girón y Piedecuesta.

172
El PIB de Norte de Santander se concentra principalmente en servicios comunales y
personales (25%), servicios financieros e inmobiliarios (16%), comercio, restaurantes y hoteles
(13%), transporte, almacenamiento y comunicaciones (11%) y agricultura, ganadería y pesca
(11%). Incluyendo servicios públicos, la producción del departamento tiene una concentración
del 70% en servicios. En cuanto al PIB per cápita, su nivel está por debajo del promedio
nacional (aproximadamente 12 millones de pesos en 2005).
Santander presenta una distribución del PIB diferente a la de su departamento vecino pues
las actividades manufactureras lideran la producción con una participación del 28%; le siguen
los servicios financieros e inmobiliarios (15%), los servicios comunales y personales (12%), la
construcción (11%) y el comercio, restaurantes y hoteles (11%). A pesar del liderazgo de la
industria manufacturera, los servicios agrupan en conjunto el 47% del PIB departamental. El PIB
per cápita en Santander se ubica por encima del promedio nacional al nivel de Bogotá y los
departamentos petroleros de los llanos orientales.
Esta información socioeconómica de las regiones de Colombia funciona como contexto de
las diferentes visiones que se plantean las regiones hacia futuro. A continuación se resumen los
principales elementos de dichas visiones.
En la zona central, la realización de ejercicios de planeación de largo plazo constituye un
antecedente que cada vez tiene mayor importancia. Se reconoce la necesidad de planear más
allá de los períodos de gobierno y plantear necesidades de coordinación con diferentes
entidades territoriales. A pesar de lo anterior, la institucionalización de acciones coordinadas
ha tenido resultados poco satisfactorios y se limitan a casos puntuales como proyectos viales
(Ejemplo: doble calzada Bogotá – Sogamoso – Duitama).
Los Planes Regionales de Competitividad, en cada departamento, se han convertido en
referentes de la visión de las ciudades y los departamentos, construida de manera conjunta por
los sectores público y privado.
Bogotá, además, cuenta con un proyecto con visión al año 2038 que busca posicionar a la
capital como una ciudad admirada en Latinoamérica por su desarrollo económico, alta calidad
de vida y respeto por el medio ambiente. Los planes de este proyecto incluyen metas puntuales
en indicadores económicos, ambientales y de calidad de vida. Según estas metas, para 2038
Bogotá contará con un PIB per cápita de US$23.000, una informalidad inferior al 25%,
desplazamientos inferiores a 40 minutos y un nivel de pobreza inferior al 15%.
Desde el punto de vista de las apuestas productivas, los departamentos de la región central
ven en la agroindustria y el turismo los sectores más promisorios para aprovechar su potencial
y facilitar el desarrollo económico. Otros sectores como los servicios, el transporte, la logística y
la energía también son comunes a varios departamentos de la región.
En la Noroccidental se evidenció un antecedente muy importante de trabajo coordinado
entre diferentes entidades territoriales. Se trata de la Alianza Medellín – Antioquia (AMA) la
cual surge como una estrategia de convergencia de intereses de escala regional y local
metropolitana. Esta alianza reúne una serie de iniciativas impulsadas por la Comisión Tripartita,
integrada por la Gobernación, el Área Metropolitana y Municipio de Medellín, con la secretaría
técnica de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia. Otra iniciativa sobresaliente de
la Comisión Tripartita fue la elaboración del documento de Lineamientos de Ordenamiento

118
Incluye Villas del Rosario, Los Patios y San Cayetano.

173
Territorial de Antioquia, en el cual ya se plantea un sistema urbano regional determinante para
el desarrollo del departamento donde la productividad es esencial.
Dentro de las apuestas de la región, vale la pena destacar los proyectos regionales de
infraestructura que tendrán un impacto importante sobre la capacidad productiva de la región.
Proyectos como las autopistas de la prosperidad, la recuperación de la vía férrea, la
hidroeléctrica de Hituango, el dragado del Río Magdalena, representan esfuerzos importantes
por generar oportunidades de desarrollo económico para múltiples sectores, sobretodo
aquellos ligados a la base natural del departamento (agricultura, pesca y minería).
En la región Suroccidental se ha logrado trabajar en la definición de un direccionamiento
estratégico a partir de la unificación de criterios, mecanismos de articulación a nivel nacional,
regional y local, alianzas público-privadas, trabajo interinstitucional y construcción de un Plan
Regional de Competitividad.
El direccionamiento estratégico definido por la región ha estado delimitado por diversos
principios: i) desarrollo a partir de la riqueza de la biodiversidad con proyectos productivos
sostenibles; ii) estructuración e implementación de una agenda estratégica para consolidar el
Pacífico colombiano y el suroccidente; iii) mejoramiento de la formación de capital humano
acorde con las vocaciones productivas; y, iv) lograr un desarrollo más homogéneo entre los
departamentos. Estos principios se han visto reflejados en estrategias incorporadas en los
Planes Regionales de Competitividad (PRC) de la región.
Las apuestas productivas comunes a los cuatro departamentos de la región consignadas en
sus respectivos PRCs se concentran en dos sectores: Turismo y Agroindustria. Nariño tan sólo
tiene estas dos apuestas productivas mientras que Putumayo propuso una apuesta productiva
para el sector de Biodiversidad, Biotecnología, Bioindustria y Medio Ambiente; por su parte, el
departamento del Cauca estableció su apuesta para el sector Software. Finalmente, el Valle del
Cauca además de todos los sectores mencionados elaboró apuestas productivas para los
sectores de Logística y Estética-Belleza integral.
Las 14 apuestas productivas de la región Suroccidente están orientadas a desarrollar
cadenas de clase mundial para el mercado interno y externo. Para lograr el desarrollo de las
apuestas productivas de la región, se propone conformar proyectos productivos comunes de
carácter asociativo, gestionar las cadenas de clase mundial, promover exportaciones a través
de trabajo asociativo de pymes y atraer recursos para apalancar la transformación productiva.
En la región Caribe algunos antecedentes de trabajo conjunto le han dado identidad a la
región. El esfuerzo más reciente es el de “Compromiso Caribe”, el cual en gran medida estuvo
motivado en la búsqueda de mayor autonomía para la región. Los compromisos acordados
mediante esta iniciativa incluían la creación de un Fondo de Compensación Regional, el
fortalecimiento del aparato productivo de la Región Caribe, la erradicación de la desnutrición
de la población infantil de 0 a 4 años y el cumplimiento de los ODM.
Desde el punto de vista de las apuestas productivas, la región ha identificado como
estratégico promover en la agroindustria la yuca, frutales, lácteos y cárnicos; en la industria, el
diseño y confecciones, metalmecánica, materiales para la construcción; y en el sector servicios,
la logística portuaria y el turismo de negocios.
En la región Nororiental, la Comisión Regional de Competitividad (CRC) de Santander
“Santander Competitivo” se ha constituido como la más importante iniciativa para aglutinar
esfuerzos públicos y privados, no solo en Bucaramanga, sino también en la región. Esta

174
comisión ha avanzado en un proceso de articulación de los actores regionales en función del
desarrollo de la competitividad, a través de un trabajo mancomunado, colectivo y cooperativo.
Además, a través de esta CRC se han consolidado redes de trabajo como los Comités
Universidad-Empresa-Estado y la red Compite360.

Santander ha establecido una visión de largo plazo dentro de su CRC, la cual proyecta a
Santander en el año 2032 como uno de los tres departamentos más competitivos de Colombia,
con elevados niveles de calidad de vida y el más alto ingreso per cápita del país, gracias al
dinamismo de su economía alcanzado a través de sectores productivos respetuosos del medio
ambiente, innovadores en bienes y servicios de alto valor agregado, con un ambiente de
negocios que incentive la inversión local y extranjera y propicie el desarrollo integral y
equitativo de la región.
Los proyectos prioritarios que la región ha identificado son los siguientes: Programa de
modernización de la Refinería de Barrancabermeja, Hidrosogamoso, Ruta del Sol, Tranversal
Yuma, Embalse del río Tona, vías para la prosperidad, Zona Franca de Santander, parque
Guatiguará y Zonas Francas en salud.
Finalmente, las mesas temáticas realizadas durante los talleres de diagnóstico de la Misión
para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades permitieron evidenciar que en Colombia,
actualmente existe mayor reconocimiento de la importancia de la planeación de largo plazo.
Esto se refleja en el hecho de que varios de los planes de desarrollo proyectan sus visiones más
allá de su período actual de gobierno, lo cual incentiva la continuidad en los planes de gobierno
de las futuras administraciones.
Adicionalmente, algunos planes se proyectan más allá de sus jurisdicciones con proyectos
de infraestructura, principalmente, lo cual constituye un elemento fundamental en alcanzar la
interconexión entre centros urbanos.
Los ejercicios de integración, de planificación conjunta y de búsqueda de
complementariedad han abonado el camino pero tienen resultados limitados.
Según las regiones, la política urbana no puede limitar sus recomendaciones solo a los
grandes centros urbanos. Por lo tanto, se debe buscar el desarrollo de un sistema urbano
nacional soportado en las principales ciudades o aglomeraciones metropolitanas, pero que
reconozca y articule diferentes niveles de desarrollo urbano en la escala subregional. Así
mismo, no se puede hablar de equidad territorial pensando solo en el desarrollo de centros
urbanos.
La transformación del país con el predominio urbano de las formas de vida y la
concentración de la población en el sistema de ciudades exige enfocar el concepto de ruralidad
basado en la mutua relación de dependencia campo-ciudad, en la que se identifiquen
diferentes formas de articulación que trascienden la producción agropecuaria tradicional en
aprovechamiento de atributos del territorio asociados a bienes y servicios ambientales y la
generación de nuevas actividades económicas no agropecuarias soportados en estos.
El desarrollo de las regiones y del sistema de ciudades depende de la conectividad a su
interior como con el resto del país y los puertos.
Se requiere otorgar mayor importancia a la figura de áreas metropolitanas, por ser el
instrumento más adecuado para la gestión de la planificación y el desarrollo de las grandes

175
ciudades, con procesos de conurbación muy definidos o en consolidación, pues con la
asignación de competencias de planificación y gestión en materia ambiental, movilidad y
transporte y vivienda son las instancias más adecuadas para la solución de conflictos en los
procesos de sub-urbanización.
Los Contratos Plan debe estar basados en principios de equidad territorial con base en
cargas y beneficios, las competencias deben ser entregadas a las Áreas Metropolitanas y se
debe fortalecer el marco legal para que éstas dispongan de competencias específicas.
La concentración de la población como estrategia de la relación campo-ciudad, bien
manejada puede ser más verde frente a la dispersión de la población por sus impactos positivos
por la opción de manejo y prestación integral de servicios. Sin embargo, la estrategia no puede
ser solo para las ciudades, es necesario un desarrollo equilibrado con equidad para el campo en
términos de calidad de vida, disponibilidad de servicios, oportunidades económicas, culturales
sociales y políticas porque de lo contrario se rompe el balance que se busca.
Frente a la normatividad ambiental, es necesario rescatar los Planes de Ordenamiento y
Manejo de Cuencas (POMCA) por su potencial como instrumento de planificación y gestión
asociado del territorio de estas, diferenciando el papel de las CAR, que no en todos los casos es
positivo, una cosa es el instrumento y otra la institucionalidad. El POMCA puede ser el
instrumento articulador ideal de los POT por ser de escala regional y superior, pero a su vez se
debe hacer claridad sobre su articulación con otras categorías de clasificación del suelo como
las áreas de manejo especial y el suelo de desarrollo restringido.
Las alianzas público-privadas están siendo implementadas y esto ha generado ideas,
acciones a realizar y apuestas para lograr incrementar los niveles de integración de los
departamentos. Algunas buenas prácticas de unos departamentos intentan ser replicadas en
otros, obteniendo resultados mixtos.

176
4. PLAN DE ACCIÓN - TEMAS ESTRATÉGICOS PARA EL FORTALECIMIENTO
DEL SISTEMA DE CIUDADES

4.1. Temas estratégicos.

Tema estratégico 1: Nueva estructura del sistema de ciudades y nuevas formas de


organización del territorio
El fortalecimiento del Sistema de Ciudades requiere entender tanto la relación entre las
ciudades principales (en términos de población y funcionalidad) como las nuevas estructuras
supramunicipales que se están desarrollando alrededor de estas ciudades.
La Misión encontró:
- Colombia tiene una importante red de ciudades mayores a 100,000 habitantes,
relativamente equilibrada en comparación con otros países de la región. La compleja
geografía nacional y la precariedad de la conectividad, hicieron que se formaran
regiones relativamente independientes, cada una con centros urbanos que fueron
núcleo de su desarrollo.
- El avanzado proceso de urbanización en Colombia (76% de la población en 2012) se
desarrolló en gran parte sobre la base de la estructura histórica heredada de la Colonia.
El proceso de urbanización fue muy acelerado entre los años 50 y 60; en los años 70 se
comenzaron a reducir las tasas de crecimiento urbano, tendencia que continúa hasta el
presente.
- Las proyecciones de población muestran que mientras en 2010, 41 ciudades alcanzaron
los 100.000 habitantes, estas serán 64 en el 2035 y 69 en el 2050. A su vez, el Sistema
de Ciudades muestra una creciente primacía de Bogotá, cuya población pasó de
representar el 110% de la población conjunta de Medellín, Cali y Barranquilla en 1985
al 134% en 2010.
- El análisis mostró un Sistema de Ciudades formado por tres categorías de elementos:
o 18 aglomeraciones119 formadas alrededor de las principales ciudades (con
centros urbanos que tienen mayor relación, medida como la conmutación
mayor al 10% de la fuerza laboral del municipio menor). que incluyen 113
municipios con una población urbana en 2010 cercana a los 22.4 millones de
habitantes.
o 19 capitales de departamento (no incluidas en las anteriores) con 3.2 millones
de habitantes para el año 2010. (7 de las cuales tienen menos de 100.000
habitantes, pero tienen un papel estratégico en el país)120.

119
Alrededor de las ciudades de: Bogotá, D.C.; Medellín, Barranquilla, Rionegro, Cartagena, Cali, Duitama, Tuluá,
Sogamoso, Bucaramanga, Tunja, Cúcuta, Girardot, Armenia, Pasto, Manizales, Villavicencio, Pereira.
120
Ibagué, Quibdó, Santa Marta, Arauca, Montería, San Andrés, Valledupar, Mocoa, Neiva, Puerto Carreño, Popayán,
San José de Guaviare, Sincelejo, Mitú, Riohacha, Leticia, Florencia, Inírida y Yopal.

177
o 19 ciudades correspondientes a la categoría nivel 5 (no incluidos en los
anteriores) establecida en el 2001 por el MAVDT121, con aproximadamente 2
millones de habitantes para el año 2010.
De manera que el Sistema de Ciudades sobre el cual trabajó la Misión está
compuesto por 151 municipios, que tienen una población al 2010 de 29.8 millones de
habitantes, de los cuales 27.6 millones son población urbana.
- Estas aglomeraciones tienden a formar corredores urbanos sobre las carreteras
nacionales principales; pueden distinguirse, entre otros, ejes formados por las
aglomeraciones formadas por:
o Bogotá y su área de influencia - 23 municipios; 8.4 millones de habitantes
urbanos
o Medellín y su área de influencia formado por las aglomeraciones de Medellín y
Rionegro - 15 municipios y 3.6 millones de habitantes urbanos.
o Valle del Cauca formado por las aglomeraciones de Cali y Tuluá y 3 ciudades
uninodales (Buenaventura, Buga y Palmira) - 15 municipios y 3.4 millones de
habitantes urbanos.
o Bucaramanga y su área de influencia formado por la aglomeración de
Bucaramanga y el enclave petrolero de Barrancabermeja - 5 municipios y 1.2
millones de habitantes urbanos.
o Cúcuta y su área de influencia. Una aglomeración con 4 municipios, que dan
cuenta de 750 mil habitantes es su parte urbana.
o Eje cafetero formado por las aglomeraciones de Armenia, Pereira y Manizales y
la ciudad de Cartago - 10 municipios y 1.6 millones de habitantes urbanos.
o Eje Caribe formado por las aglomeraciones de Cartagena y Barranquilla y las
ciudades de Santa Marta y Ciénaga - 25 municipios y 3.7 millones de habitantes
urbanos.
o Eje Tunja- Duitama – Sogamoso formado por las aglomeraciones de Tunja,
Duitama y Sogamoso - 16 municipios y 388 mil habitantes urbanos.
o Eje Apartadó-Turbo formado por estas dos ciudades con 194 mil habitantes
urbanos.
- El análisis del área que está localizada a menos de 1 hora de viaje (Roda, 2012)
confirma la formación de estos ejes del Sistema. A la vez se observa la existencia de
discontinuidades entre el sistema de ciudades de la cordillera y: (i) el desarrollo sobre
la costa Atlántica, explicado en parte por la presencia de La Mojana; (ii) el piedemonte
llanero y la Amazonía y (iii) la selva pacífica. Otra discontinuidad se identificó entre Cali
y las ciudades del sur.

La Misión considera que:

121 .
Elaborado por Molina, H y Moreno, P. (2001) “Aportes para una nueva regionalización del territorio colombiano”.
Buenaventura, Cartago, Ipiales, Magangué, Turbo, Apartadó, Palmira, Fusagasugá, Barranbermeja, Buga, Tumaco,
Lorica, Ciénaga, Tuluá, Caucasia, Ocaña, Puerto Asís, Pamplona, Maicao, Málaga, San Gil, Honda.

178
- Es necesario revisar más detenidamente el Sistema de Ciudades en el país, conformado
por diferentes elementos sus interrelaciones específicas y las discontinuidades
descritas. En una primera fase podrían considerarse tres tipos de centros urbanos:
o Ciudades cuya interconexión y cercanía le permiten formar redes de ciudades
o Ciudades que operan como núcleos de una región (prestación de servicios),
relativamente aisladas de las redes de ciudades
o Ciudades menores cuya localización las hace estratégicas desde el punto de
vista geopolítico (y posiblemente de prestación de servicios a sus regiones)

Para cada una de estas categorías de ciudades es necesario establecer políticas


diferenciadas, tanto desde el punto de vista territorial (con las especificidades de cada
una) como desde las políticas sectoriales (por ejemplo de interconexión física o virtual).
- Es necesario definir cuáles son los resultados esperados al fortalecer el Sistema de
Ciudades, estableciendo metas generales para el Sistema en su conjunto y metas
específicas para cada uno de las ciudades (o tipos de ciudades) que son los elementos
que lo componen.
- Establecer con precisión cuál es el papel que puede tener la Nación en este
fortalecimiento del Sistema (por ejemplo, conectividad -física y virtual-, legislación y
normativa, políticas sectoriales, planes regionales supradepartamentales o
supramunicipales, entre otros muchos) y que corresponde a los gobiernos y fuerzas
territoriales (públicas y privadas), indicando en cada caso como es posible impulsar los
cambios requeridos en las regiones y los municipios.

Tema estratégico 2: Nuevas dinámicas de desarrollo del Sistema de Ciudades.


El Sistema de Ciudades es el gran motor de desarrollo del país; cerca del 85% del PIB
nacional se genera en las ciudades. El mayor desarrollo económico del país impulsado por la
dinámica regional y por las mejores condiciones de seguridad, el aumento de la inversión
nacional e internacional y el potencial aumento del flujo comercial internacional (Entre otras
por la entrada en vigencia de los tratados de libre comercio - TLC) presenta un contexto con
nuevas oportunidades para impulsar el ciudades más competitivas, sostenibles y equitativas.
Existe un nuevo o renovado dinamismo de crecimiento urbano generado por el auge la
industria, los servicios, la minería, el sector energético (petróleo, gas, carbón e hidroeléctricas),
la agricultura intensiva y el comercio internacional. Cada uno de estos temas genera dinámicas
diferentes que repercuten en las estructuras urbanas.
El Sistema de ciudades debe adecuarse a estas nuevas situaciones y potenciar las
oportunidades para consolidar territorios que faciliten el aprovechamiento de las economías de
aglomeración, para responder tanto a los retos de una mayor competitividad.

179
La Misión encontró que:
- El Sistema de Ciudades muestra un desarrollo muy heterogéneo que debe ser analizado
y entendido para poder definir el tipo de política que se puede impulsar desde el
Gobierno nacional122:
o Aglomeraciones con dinámicas económicas de transformación importantes tales
como:
Las ciudades de la Costa Atlántica, especialmente Barranquilla y Cartagena,
por la dinámica de comercio internacional, la localización de empresas
cercanas a los puertos y el auge del turismo de playa. Barranquilla muestra un
impulso importante en el desarrollo urbano que ha iniciado un amplio
proceso de transformación de la ciudad (Pinto, 2012)
Bogotá y Medellín por la dinámica de los servicios (financieros, personales).
Cali por los servicios y su conexión con el Pacífico por Buenaventura. Estas
ciudades concentran la gran mayoría de la fuerza de trabajo altamente
calificada del país.
Villavicencio por ser la ciudad cercana al desarrollo petrolero de los llanos (y
en el futuro la agroindustria en la Altillanura) y su conexión con el resto del
país.
Bucaramanga ha tenido un desarrollo económico continuo, que le ha
permitido tener las tasas más bajas de desempleo.
Turbo y Apartadó por su condición de enclave agroindustrial y portuario.
Sogamoso y Diutama por el desarrollo renovado de la industria metalúrgica.
o Aglomeraciones con poca dinámica económica o francamente estancadas, tales
como:
Cúcuta, cuya economía depende fuertemente de la variable relación con
Venezuela, muy aislada de los ejes de desarrollo andinos.
La zona cafetera (Pereira, Manizales, Armenia) que no ha logrado reemplazar
al café como base de la economía; se registran una de las tasas más altas de
desempleo del país. El turismo no ha logrado ser un motor importante de la
economía. Ibagué presenta condiciones similares.
o Ciudades mayores uni-nodales de economías regionales, capitales de
departamento, que constituyen centros de servicios importantes para las regiones
circundantes, cuya economía depende de la dinámica del sector agropecuario o
minero en sus alrededores. Estas ciudades requieren atención especial.
Pasto, Popayán, Neiva y Florencia en el sur del país
Montería, Sincelejo y Riohacha en el norte
o Ciudades en regiones francamente aisladas que presentan condiciones urbanas
atrasadas, muy alejadas de los promedios nacionales, especialmente en la Costa

122
Estas consideraciones deben ser constatadas por el trabajo sobre economía, competitividad e innovación del
Sistema de Ciudades que se desarrollará en la siguiente fase de la Misión.

180
Pacífica: Quibdó, Buenaventura y Tumaco (A pesar de su condición de puertos
principales sobre el Pacífico).
o Ciudades mayores uni-nodales de economías regionales, capitales de
departamento, que constituyen centros de servicios importantes para las regiones
circundantes, cuya economía depende de la dinámica del sector agropecuario o
minero en sus alrededores. Estas ciudades requieren atención especial.
- Hay fuertes diferencias en las tasas de desempleo entre las ciudades del Sistema, lo
cual presupone mercados laborales fraccionados o aislados. No se conoce con certeza
la movilidad laboral que permitiera unificar los mercados.
- Se identificaron algunas ciudades que pueden quedar relativamente alejadas de las
estructuras principales de comunicaciones del país, tales como Bucaramanga, Medellín,
Neiva, Popayán, Pasto, además de las capitales de los antiguos territorios nacionales en
la Amazonía y la Orinoquía. Esta localización puede tener repercusiones importantes
para lograr dinámicas provenientes de la interrelación entre las ciudades del Sistema.
- Se identificaron posibles impactos que las nuevas conexiones viales puedan tener en
algunas ciudades:
o La vía de conexión a Turbo por el Río Cauca
o El nuevo Cruce de las cordilleras Oriental y Central Llanos – Tolima- Valle –
Buenaventura.
o El acceso a la Altillanura
o La desviación de la autopista del Sol hacia Barranquilla por Pivijai.

- El comercio exterior es un factor importante para el crecimiento de la economía; tiene


un efecto positivo en la innovación, pues la movilidad de la carga que implica movilidad
de las personas y por lo tanto movilidad de las ideas.
- Los Consejos Regionales de Competitividad tienen funcionamiento muy irregular. Si
bien son un espacio importante de encuentro de los sectores público y privado y la
academia, no han explotado la capacidad que tendrían como impulsores del desarrollo
urbano y económico de las regiones. (Confecámaras, 2012).
-

La Misión considera que:


- Se requiere revisar la estructura de la economía de cada una de las ciudades principales
y su relación con dinámicas económicas específicas (por ejemplo el crecimiento de los
servicios en las grandes ciudades), así como la forma como se interrelacionan; su
estructura empresarial y su dinámica específica. Hay que trabajar más de cerca con el
sector privada de cada ciudad.
- Hay que elaborar un cuadro comparativo de los datos de las aglomeraciones
principales: población, tasa de crecimiento, PIB, diversidad o similitud entre la
estructura de actividad económica hasta el tercer o cuarto dígito; cuántas y cuáles
empresas se están formando, clima de inversión, talento que atrae, etc.

181
- Hay que hacer un análisis de los proyectos aprobados para financiar por regalías, por
ciudades y regiones.
- Con base en ese análisis se deben establecer desde el Gobierno nacional políticas
diferenciadas que atiendan los requerimientos específicos de los tipos de ciudades, de
acuerdo con las metas que se haya puesta en Sistema.
- También se podrán establecer la posible complementariedad entre las ciudades (la
formación de redes de ciudades) identificando la forma como ésta puede ser impulsada
desde el Gobierno nacional: conectividad física o virtual, apoyos económicos,
proyectos, etc.
- Hay ciudades y regiones que requieren planes de emergencia por la situación de
postración en la cual se encuentran. Ciudades como Quibdó y Buenaventura en el
Pacífico y Cúcuta en el nororiente deben ser objeto de estos planes comprensivos de
largo plazo.
- Otras ciudades requieren un impulso decidido para reinventar su desarrollo, buscando
trasformar positivamente las economías en función, por ejemplo de la localización
privilegiada (Eje cafetero, Ibagué) o de otras ventajas comparativas (Cúcuta).
- Los Consejos Regionales de Competitividad deben ser repotenciados como los lugares
apropiados para crear sinergias entre los sectores público y privado y los diferentes
niveles territoriales.
- Las ciudades deben profundizar sus propuestas de competitividad con la participación
de los sectores público y privado y de la academia. Entender las estructuras actuales,
las dinámicas de creación y cierre de empresas, las dinámicas de inversión, etc.

Tema estratégico 3: Renovado papel de la Nación en el desarrollo de las ciudades y


las regiones.
El Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 Prosperidad para todos y la recientemente
aprobada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) concretan una nueva aproximación
de la Nación al desarrollo territorial que había quedado en segundo plano a partir de la puesta
en marcha de la política de descentralización en los años 80.
Esta nueva aproximación dispone de un conjunto importante de instrumentos (Regalías,
Contratos Plan, etc.) que permitirá posibilita una mayor coordinación y efectividad de las
acciones del Gobierno Nacional, las regiones y las ciudades.
La creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) y las Comisiones Regionales
de Ordenamiento Territorial, concretan un espacio específico para avanzar en una política
nacional de ordenamiento territorial.
A su vez, la región (Departamentos, regiones, asociaciones, etc.) dispone de nuevos
instrumentos y de un fuerte impulso del gobierno nacional para convertirse en el espacio
fundamental para lograr la articulación entre las políticas nacionales (de corte sectorial) y las
política municipales (de corte territorial), como es explícito en la experiencia internacional.

La Misión encontró:

182
- Cambios drásticos en las políticas nacionales hacia el territorio: industrialización
desconcentrada en los años 60/80 y descentralización desde los años 80, que buscaron
cerrar las brechas de desarrollo entre las regiones y hacer más eficiente las políticas
sectoriales, sin conseguirlo plenamente.
- El decaimiento y debilidad de las gobernaciones como nivel intermedio de gobierno,
por el énfasis excesivo del municipio en la política de descentralización. Esta política
también produjo el abandono de los instrumentos nacionales para la intervención en
las ciudades.
- Hay en el desarrollo urbano nacional tres paradigmas impulsados por la agenda
internacional: Competitividad (Economía globalizada), Sostenibilidad (Cumbre de Río),
Equidad (Metas del Milenio, Hábitat). No se ha formulado una política nacional hacia
las ciudades que responda a estos nuevos paradigmas. Ciudades Amables formulada
como política urbana dentro del ejercicio Colombia 2019, es una base inicial que debe
ser complementada para establecer la política urbana a 2035, que pretende la Misión.
- La COT ha iniciado su trabajo de formulación de una política de ordenamiento
territorial nacional. Quedan importantes instrumentos por desarrollar y aplicar. Las
directrices de ordenamiento territorial nacional son importantes para incluir en la
formulación de la nueva generación de POT una visión supramunicipal.
- Los instrumentos recientemente creados apenas están empezando a operar o están en
reglamentación. Los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) creados
para administrar los recursos de regalías, apenas están haciendo la primera ronda de
aprobación de proyectos. Su reglamentación enfatiza los proyectos regionales producto
de asociación entre entidades territoriales. Las regiones de planificación aprobadas en
la LOOT (RAP, RPG y RAPE) no se han empleado aún, aunque ya hay iniciativas al
respecto.
- Los Contrato s/Plan igualmente tienen un enorme potencial para desarrollar proyectos
regionales de envergadura, con el apoyo nacional.

La Misión recomienda:
- Fortalecer y hacer más operativas los OCAD. Se requiere una reflexión sobre el montaje
inicial y una evaluación sobre su funcionamiento una vez se haya cumplido la primera
fase de trabajo, con el fin de formular un programa de fortalecimiento. Es importante
que el programa refuerce la capacidad de concertación entre las ciudades, las regiones
y la nación. Los OCAD pueden ser el punto de arranque de una nueva política hacia los
territorios, si se le da una dimensión más allá de un trámite burocrático.
- Definir y nutrir el contenido de la agenda y el funcionamiento de la Comisión de
Ordenamiento Territorial (COT) en el nivel nacional y a las Comisiones Regionales de
Ordenamiento (CRO) en los niveles regionales, como posibles lugares de concertación
entre las políticas nacionales y las políticas territoriales en el mediano plazo; estudiar
posibles formas de coordinación de las CRO con los OCAD.
- Diseñar esquemas que incentiven la puesta en marcha de las figuras asociativas
adoptados por la LOOT. Identificar y formular un programa de impulso al desarrollo de
proyectos urbanos tales como equipamientos para las actividades urbanas estratégicas:

183
transporte y movilidad, desarrollo económico (Logística, recintos feriales, parques o
centros de innovación, etc.).
- Fortalecer los OCAD como instrumento para fortalecer las regiones pero sin
menoscabar las ciudades mayores. Impulsar la planeación regional, dándole un espacio
específico en el esquema de planeación territorial. Impulsar y financiar desde el
gobierno nacional equipos de formulación de proyectos regionales para ser
presentados a consideración de los OCAD.
- Continuar apoyando la formulación y desarrollo de contratos / plan en zonas
estratégicas para el desarrollo regional.
- Impulsar la transformación de la formulación de los programas y proyectos nacionales
para hacerlos más flexibles, de forma que:
o Las políticas y programas nacionales sectoriales tengan los espacios adecuados
para concertar con las regiones su puesta en marcha, de forma que se pueda
articular los objetivos nacionales a las necesidades y objetivos regionales y locales
o Sea viable formular proyectos y programas multisectoriales de impacto regional
que puedan ser desarrollados en conjunto con las administraciones territoriales
y/o por intermedio de los recursos de regalías.
- Fortalecer las funciones de coordinación de los Departamentos, en especial las
secretarias de Planeación
- A largo plazo, repensar el esquema global de descentralización en el país, la
distribución de competencias y los instrumentos de intervención de la Nación en el
desarrollo territorial. Se debe:
o Aclarar el papel de la nación en el desarrollo territorial. Identificar las metas de
la intervención del Gobierno nacional. Repensar las instituciones nacionales
encargadas del desarrollo urbano y regional (Minvivienda, Mininterior, DNP,
IGAC, entre otras)
o Fortalecer los niveles intermedios de gobierno: las gobernaciones y los
esquemas de asociación de las entidades territoriales a través de incentivos
tributarios.
o Estudiar experiencias internacionales sobre la descentralización (Brasil en los
70; políticas de integración del territorio en Chile; cofinanciación condicionada
en México).

Tema estratégico 4: Necesidad de consolidar administraciones locales eficientes y


una gestión regional / “supramunicipal” con nuevos instrumentos de planeación,
gestión y financiación.
Las nuevas formas de organización de territorio, especialmente las aglomeraciones y ejes
urbanos, han sobrepasado las posibilidades de planeación y gestión del territorio con los
instrumentos existentes.

184
El ordenamiento territorial se ha circunscrito a la al territorio municipal sin directrices que
propendan por una mayor coordinación, armonía y eficiencia en el desarrollo de las regiones
circundantes aún cuando existe una relación funcional como en el caso de las aglomeraciones
urbanas. Los departamentos no han podido ejercer de una manera efectiva el papel de proveer
directrices de ordenamiento por falta de claridad en sus competencias y dificultades de
capacidad técnica institucional.
A su vez las administraciones municipales o distritales son poco eficientes; tienen muy poca
capacidad de gestión y esquemas de planeación incompletos, que no abordan los principales
problemas del desarrollo urbano, ni aquellos de las aglomeraciones y ejes urbanos en los cuales
están inmersas. El ordenamiento territorial que se ha implantado desde la década pasada en
las ciudades, ha permitido abordar con mayor suficiencia los problemas físicos de los
municipios, pero no ha logrado abordar problemas urgentes tales como su relación con el
desarrollo económico (en un entorno internacional cambiante), la emergencia de la
urbanización supramunicipal y los fuertes cambios en las demandas urbanas.

La Misión encontró:
- La legislación privilegia la autonomía municipal. Se han adoptado y están vigentes
múltiples instrumentos de todo tipo para la asociación entre las entidades territoriales
(Bonilla, 2012). La mayoría de éstos poco se ha empleado; las experiencias son muy
reducidas.
- Las áreas metropolitanas, figura privilegiada para atender los grandes desarrollos
urbanos en el país sólo han operado muy parcialmente; la más exitosa es la del Valle de
Aburrá; las demás operan muy fragmentariamente.
- Las aglomeraciones están compuestas por diversas entidades territoriales y
administrativas. Hay superposición y fragmentación de competencias entre entidades
territoriales y administrativas; coexisten diversas estructuras de asociación de las
entidades territoriales en una misma aglomeración.
- Las asociaciones se dan principalmente en torno a problemáticas sectoriales
(convenios para manejo de transporte masivo y servicios públicos). Existen también
asociaciones multipropósito, pero no presentan resultados concretos.
- Hay incoherencia entre el tamaño de los municipios y la complejidad de la estructura
administrativa que tienen, pues las categorías son demasiado amplias, con estructuras
que no son adecuadas para la diversidad de tamaño de funciones de los municipios.
- Ausencia de un mecanismo ágil y efectivo para la formulación, estructuración y gestión
de proyectos de impacto subregional. Multiplicidad de empresas prestadoras de
servicios públicos en una misma aglomeración. Sistema de transporte público
supramunicipal desarticulado y con dificultades normativas para su implementación.
- Grandes ineficiencias en los gobiernos locales: (i) manejo discrecional de la
actualización catastral y valoración del suelo significativamente dispar dentro de una
misma aglomeración; (ii) Manejo discrecional por parte de municipios o distritos en el
otorgamiento de incentivos para la localización de actividades económicas, sin
responder a una visión subregional; (iii) Infraestructura vial gestionada de manera

185
descoordinada por varias entidades de los órdenes nacional, departamental y
municipal

La Misión recomienda:
- Evaluar el desempeño económico y fiscal de los municipios con miras a la supresión de
los inviables.
- Fortalecer la figura de Área Metropolitana convirtiéndola en un instrumento fuerte y
atractivo. Reconocer los grandes retos que en este tema hay en la experiencia
internacional. Revisar esquemas de financiación con fuentes específicas, tales como los
fondos de cofinanciación-
- Atender la problemática derivada de la formación de aglomeraciones urbanas, a través
de la revisión de las normas para la formación y operación de las Áreas Metropolitanas
y de los instrumentos adoptados por la LOOT, en especial las nuevas figuras de
asociación de municipios, las Regiones Administrativas de Planeación (RAP) y la
Regiones de Planeación y Gestión (RPG), que deben permitir una planeación de: (i) La
ocupación del territorio y la identificación, valoración y protección de las zonas con
valor ambiental y zonas de desarrollo agropecuario que no deben ser valoradas como
simples vacíos urbanos; (ii) El desarrollo de infraestructuras y proyectos de desarrollo
económico regional, que implican la participación de varios municipios y/o del sector
privado; (iii) El desarrollo de programas de vivienda, en espacial programas VIS y VIP; la
puesta en marcha de esquemas de transporte regional; la construcción de
infraestructuras de servicios públicos de alcance regional (agua potable, saneamiento,
etc.) y la dotación de equipamientos sociales y (iv) El desarrollo de una infraestructura
vial subregional conectada tanto con la red vial nacional como con la red vial de cada
municipio. Entender cuáles han sido las dificultades de las figuras actuales:
o Falta de claridad de las competencias
o Dificultad para ceder competencias a municipios aledaños
o Falta de recursos o dificultades de invertir en otros municipios
- Incentivar la creación de autoridades únicas de transporte para los conglomerados de
más de un millón de habitantes.
- Unificar los catastros de las aglomeraciones mayores a un millón de habitantes en
cuanto a las tasas.
- Apoyar por parte del Gobierno nacional a las entidades locales (Especialmente a las
oficinas de planeación municipal) y departamentales en la identificación y formulación
previa de los proyectos que se discuten en estas instancias de gobierno.
- Impulsar la adopción de directrices departamentales de ordenamiento territorial,
según lo estipulado en la LOOT y proponer los ajustes legislativos para que sea
obligatorio que los planes municipales estén acordes con los lineamientos adoptados
en los planes regionales/departamentales. Fortalecer las funciones de coordinación de
los Departamentos, en especial las secretarias de Planeación
- Complementar el esquema de planeación con nuevos espacios de reflexión y
formulación del futuro de la ciudad en el entorno nacional (Sistema de Ciudades) e

186
internacional (Economía globalizada). Se requiere crear espacios de reflexión con una
participación activa y comprometida de los diversos estamentos de la ciudad
(empresarial, académico, cívico, etc.) para la formulación de escenarios y planes
generales que no se limitan a la elaboración de los planes cada 4 o 12 años.
- Formular esquemas de planeación más flexibles que permitan que se hagan las
adecuaciones necesarias para responder a: (i) La necesidad de concertación con otros
municipios que forman parte de la aglomeración urbana, con el fin de atender la
formulación de planes a escala supramunicipal; (ii) Los cambios en el entorno nacional
e internacional del desarrollo urbano y los cambios estructurales en las demandas
urbanas; (iii) El desarrollo de grandes proyectos urbanos en asocio con el Gobierno
nacional, otras entidades territoriales o el sector privado nacional o internacional y (iv)
La participación ciudadana en la planeación, buscando formular esquemas que
permitan el acercamiento con las comunidades, con el sector privado y con el conjunto
diverso de actores que participan en el desarrollo urbano.
- Asegurar la articulación entre el Plan de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento
Territorial, lo cual implica:
o En la formulación del POT precisar los proyectos de orden territorial que deben ser
ejecutados en cada cuatrienio, mientras que cada dos años es necesario elaborar
documentos de evaluación de la ejecución del POT así como un balance claro de la
ejecución del POT cada cuatro años, con el fin de dar insumos al debate electoral y
a la formulación del Plan de Desarrollo.
o En la formulación del Plan de Desarrollo relacionar el Plan de Gobierno y los
presupuestos de inversión con los proyectos prioritarios adoptados por el POT y
precisar los proyectos de carácter multisectorial que se espera ejecutar durante su
vigencia. Paralelamente deben hacerse cambios en los bancos de proyectos y en
los presupuestos para poder programar proyectos multisectoriales y de largo
plazo.
- Articular los planes sectoriales de las entidades (servicios públicos y vías) desde su
formulación, con estrategias territoriales a nivel municipal y subregional.

Tema estratégico 5: Desarrollo de Infraestructura vial ferroviaria y fluvial nacional


e interurbana
La deficiente infraestructura vial nacional relaciona principalmente las aglomeraciones
urbanas mayores y los lugares de producción con los puertos. La construcción de la red no ha
estado relacionada con un proceso de integración de las ciudades y por lo tanto no han
generado espacios que faciliten la especialización, eficiencia y complementariedad entre
ciudades.
Las dificultades de transporte relacionados con la geografía del país, han hecho que las
ciudades principales se comporten como ciudades que abastecen sus regiones, con una base
económica diversificada y poco especializada, con débiles intercambios comerciales entre
éstas, según el estudio Colombia Urbanization Review adelantado por el Banco Mundial.

187
Es necesario formular y poner en práctica una política integral de conectividad, definición
de competencias y ajuste institucional que permita un aumento de la productividad del Sistema
de Ciudades y la articulación de las redes locales con la red nacional.

La Misión encontró
- La red de carreteras corresponde en gran medida al trazado existente desde la Colonia
(Carreteras y Ríos), que conectaban las principales zonas del país entre sí y con los
puertos. El Río Magdalena fue sustituido por el Ferrocarril y luego por la Autopista del
Sol. Otras carreteras nuevas son la extensión de la red existente hacia las zonas de
frontera o lugares de producción minera. Vía nuevas como la Marginal de la Selva o
nuevos cruces entre oriente y occidente no se han completado.
- La conjunción de una geografía accidentada, la debilidad de la infraestructura de
transporte y su enfoque hacia el comercio exterior, se tradujeron en un sistema de
amplio de ciudades relativamente autárquico. Las ciudades principales (Bogotá,
Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga) han consolidado economías dirigidas a los
mercados regionales de su zona de influencia, lo que ha limitado la eficiencia, el
comercio y la complementariedad económica.
- El desarrollo de la red vial corresponde a la ampliación y mejoramiento de la red
existente, de acuerdo a los requerimientos de transporte de carga actual y a la
congestión existente. No contempla nuevas infraestructuras para la integración del
territorio.
- El país está rezagado en infraestructura. Colombia tiene un déficit mayor de kilómetros
de carreteras al de un país en su mismo nivel de desarrollo. No existe una red nacional
de carreteras precisamente definida y gestionada coordinadamente. Varios sectores
importantes de la red soportan niveles altos de congestión que son ineficiente en
términos económicos (tiempo y costo). El mayor costo relacionado con la congestión se
encuentra en las entradas de las grandes ciudades.
- La mayor conectividad del país - medida por carga- está relacionando las ciudades
principales con los puertos de salida principales; hay una fuerte conectividad norte-sur
desde Bogotá y Medellín a Barranquilla y Cartagena y un alto nivel de conectividad
desde Cali, Medellín y Bogotá a Buenaventura. El nivel de conectividad entre las
“ciudades” principales del sistema de ciudades es bajo.
- Los costos de transporte de carga son comparativamente muy elevados con diferencias
regionales; las estimaciones de costos (Roda, 2012) indican que: (i) Cali y las ciudades
cafeteras están en una posición muy favorable frente a los mercados del Pacífico; (ii)
Medellín es equidistante entre puertos y (iii) Cúcuta, Villavicencio, Pasto enfrentan
altos costos de transporte hacia los puertos
- La nueva contratación de ANI atenderá congestión actual, pero habrá congestión de
nuevo en el 2035 y necesidad de conexiones entre el sistema y nuevas áreas de
desarrollo al oeste, norte, etc.
- No hay articulación entre carreteras nacionales y redes urbanas locales. La red nacional
de carreteras, además de problemas de manejo institucional coordinado (ANI, INVIAS,
Departamentos, municipios, etc.), no está articulada a las redes viales de las ciudades,
de manera que se presentan problemas de congestión en los accesos a los lugares de

188
destino final de la carga (Zonas industriales, de logística, puertos, terminales, etc.). No
se han planeado las variantes y anillos circunvalares de escala subregional (no hay
planeación ni ejecución a este nivel territorial), indispensables para la correcta
movilización de pasajeros y carga.

La Misión recomienda:
- Hay que explorar si el desarrollo de mayor infraestructura llevará claramente a una
mayor especialización de las ciudades. Los estudios recientes llevados a cabo en los
Estados Unidos por Duranton et. al. demuestran una calara relación entre una mayor
conectividad y una mayor especialización de los núcleos urbanos.
- Dados los tiempos requeridos de maduración para la formulación y desarrollo de
proyectos viales es fundamental iniciar los estudios requeridos para definir la nueva
red. Se propone recuperar el ejercicio de planeación de futuro de la Red Vial Nacional.
- Se requiere la reestructuración del esquema institucional (planeación y gestión) y de
financiación de la red de carreteras para la conectividad del Sistema de ciudades, lo
que incluye:
o La planeación completa y a largo plazo de la red nacional, articulada y
coordinada con la planeación de las redes regionales y locales. Reunificar la
gestión de la red nacional en una sola entidad (Articulación entre el INVIAS, la
ANI y los demás entidades que estén a cargo de parte de la red de carreteras).
o Incluir en la red nacional las rutas que actúan como distribuidores de flujos en
los accesos a las ciudades y regiones metropolitanas
o Establecer un mecanismo de financiamiento que recaiga en los usuarios de las
vías
- Planes para los puertos, los ferrocarriles y la comunicación fluvial
- La articulación a escala subregional de la red vial nacional, las redes locales de las
ciudades y las vías secundarias y terciarias.
- La red nacional de autopistas debería incluir las soluciones de tráfico nacional en las
áreas urbanas para conectar los distintos destinos y las conexiones con centros
logísticos y áreas industriales; este tipo de soluciones aplica para Bogotá, Cali,
Bucaramanga, Pereira. Por restricciones topográficas o ambientales, algunas ciudades
la distribución de tráfico entre corredores, se plantea fuera de las áreas urbanas; este
es el caso de Medellín y el sistema de ciudades de la Costa Atlántica.
- Idealmente, la expansión de la red férrea se debe basar en Iniciativas Privadas
- Es necesario estudiar la conectividad virtual entre las ciudades del Sistema (por medio
de banda ancha, por ejemplo). Para la economía de servicios puede ser más importante
la conectividad virtual que la misma infraestructura física.
- También es necesario revisar la relación de infraestructura nacional y secundaria que
soporta la agricultura y su relación con las ciudades.
- La consultaría de movilidad intra e inter urbana que se desarrolla próximamente debe
incluir análisis de:

189
o La conexión red nacional red local y los costos de congestión
o El impacto en los costos de carga y la productividad de la ineficiencia del
sistema de transporte en cuanto a accesos entre red nacional y red
intraurbana y dentro de la ciudad tiene.
- Hay que abordar el tema del transporte urbano y metropolitano.

Tema estratégico 6: Mejorar la eficiencia de los gobiernos urbanos para impulsar


mayor equidad y la productividad en las ciudades y aglomeraciones urbanas.
El desarrollo del Sistema de Ciudades depende en gran parte de cómo las regiones y las
ciudades gestionen su propio desarrollo en coordinación con el desarrollo general del país; para
este efecto dependerán también del apoyo que puedan recibir del Gobierno Nacional y de la
capacidad de asociación con el sector privado.
Durante la segunda mitad del siglo XX un tema fundamental del desarrollo de las ciudades
era la ampliación de la cobertura de los servicios públicos. Este tema está prácticamente
superado en la mayoría de ciudades del país. Al mismo tiempo han surgido otros temas
relevantes para el desarrollo futuro.
Para lograr las coberturas universales el Estado en sus diferentes niveles ha dispuesto de
un conjunto de subsidios que tienen efectos importantes en los indicadores de desarrollo.

La Misión encontró que:


- La cobertura en servicios públicos domiciliarios es casi universal. Las excepciones
importantes son Quibdó en acueducto y alcantarillado; Montería y Riohacha tienen aún
cubrimientos bajos en alcantarillado.
- La cobertura en aseguramiento en salud ha alcanzado niveles del 83% (2007) para el
total nacional y es superior al 78% para todos los niveles socioeconómicos medidos por
distribución del gasto.
- La distribución de la afiliación difiere por ciudades. Quibdó, Valledupar, Riohacha,
Sincelejo, Florencia y Pasto tienen un mayor porcentaje de afiliación en el régimen
subsidiado, lo cual significa un importante reto para las finanzas públicas locales.
- El transporte urbano ha adquirido relevancia como un nuevo reto de política pública
para la mayoría de las ciudades. Además de problemas de movilidad y efectos en
bienestar ampliamente documentados, se observa que el gasto en transporte urbano
es cercano al 9% en promedio nacional, monto cercano a lo destinado en salud,
educación y servicios públicos. El tiempo de transporte en minutos es superior a 50
minutos en Bogotá y 30 minutos en el promedio nacional (según ECV2010). Este gasto
es significativamente alto como porcentaje del presupuesto del hogar para diferentes
niveles económicos y para diferentes regiones y ciudades.

190
- Gasto en alimentos es siempre el rubro más importante del gasto total. Para hogares
pobres es mucho más importante (Ley de Engel).
- El gasto promedio en servicios públicos es bajo. Las políticas de cobertura generaron
bajos costos en la provisión y los subsidios cruzados parecen beneficiar a una parte
considerable de la población y en mayor medida a la población más vulnerable. Las
tarifas están controladas.
- El gasto en sectores sociales como educación y salud evidencian que las políticas
sociales a nivel nacional y locales impactan positivamente la capacidad de pago de los
hogares más pobres. El gasto en educación, en particular, es muy alto en hogares más
ricos por su concentración en colegios privados: mayor calidad implica mayor gasto, un
reflejo de la segregación de la educación por calidad. En general las políticas
implementadas en las últimas décadas sobre subsidios a la demanda y transferencias
condicionadas, complementarias a las políticas de oferta tienen efectos positivos.
- El subsidio en salud es altamente redistributivo en la población más pobre (régimen
subsidiado). Si ese subsidio se diera en transferencias en dinero, podría reducir el
porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza y de indigencia. En general,
luego de ajustar el gasto según el subsidio en salud, el porcentaje de hogares por
debajo de la línea de indigencia se reduce hasta en un 50%, pasando el agregado
nacional de 10.1% a 5.1%. A su vez el porcentaje de hogares por debajo de la línea de
pobreza se reduce en 5 puntos porcentuales, pasando la población pobre en el
agregado nacional de 38.9% a 32.5%. El gasto en salud ajustado por subsidios cruzados
a la salud (aseguramiento) reduce el coeficiente de GINI en 3 puntos porcentuales a
nivel nacional pasando de 0.4696 a 0.4367.
- El subsidio (cruzado) en servicios públicos es el 29.8% del gasto estimado total
nacional. Los subsidios en servicios públicos tienen un impacto altamente redistributivo
(por su diseño). Las ciudades pequeñas y los centro poblados (otras cabeceras) reciben
mayor subsidio. Al interior de las ciudades el subsidio en servicios públicos es
altamente redistributivo por medidas de ingreso; tiene un alto impacto sobre la línea
de Indigencia y la línea de pobreza.

La Misión recomienda:
- Pensar en mejorar la infraestructura y unificar un sistema único de regulación del
transporte, que evite los costos por transbordo de rutas. Implantar un subsidio para
grupos poblacionales.
- Atender los problemas puntuales de cobertura de servicios públicos en algunas
ciudades (Quibdó, Montería) y definir líneas de política que permitan enfrentar los
nuevos problemas relacionados con la calidad de los servicios tanto los domiciliarios
(calidad del agua, por ejemplo) como los servicios de educación y salud.
- Esto implica políticas sectoriales en educación y ajustes necesarios al sistema de salud.
- Focalizar mejor los subsidios con el fin de evitar que sean recibidos por población que
no los requiere.
- Hacer una interrelación con los resultados de la Misión Social en lo atinente a las
ciudades.

191
Tema estratégico 7. Altos requerimientos de inversión para mejorar la
productividad, el funcionamiento y los atractivos (amenities) de las ciudades.
Las ciudades del Sistema presentan baja productividad asociada a deficiencias en el
funcionamiento urbano: movilidad, vivienda, servicios públicos, equipamientos urbanos y
metropolitanos y logística, entre otros.
Las nuevas aglomeraciones urbanas supra-municipales y ciudades nodales del sistema de
ciudades presentan un importante rezago en la inversión necesaria para una mejor eficiencia y
prestación de servicios, que requiere una nueva estructuración y ampliación de los
mecanismos para su financiación.
El descenso en las tasas de crecimiento poblacional de las principales ciudades permitirá
tener un horizonte menos complejo en lo que se refiere a los servicios básicos para la
población, de manera que será posible tener una evaluación más completa de las necesidades
de las ciudades para superar los problemas crónicos de su desarrollo (vivienda, movilidad,
calidad de servicios públicos, etc.) y emprender el desarrollo de los nuevos espacios y
equipamientos que el desarrollo contemporáneo exige.
En las nuevas aglomeraciones surge la necesidad de establecer mecanismos para lograr
redistribución de los ingresos entre los municipios para cubrir los costos asociados con la
vivienda y los servicios urbanos.
Por otra parte, el escenario internacional las ciudades ha resaltado los atractivos
(amenities) de las ciudades (oferta cultural, calidad de vida, espacios públicos, etc.) como
elementos importantes para fortalecer su oferta para la localización de empresas.

La Misión encontró que:


- No se ha logrado disminuir en forma sistemática el déficit persistente de vivienda para
los sectores más desfavorecidos de la población. Si bien el Gobierno nacional ha
emprendido importantes iniciativas para aumentar significativamente la oferta de
vivienda social (aumento de monto destinado a subsidios, macroproyectos de vivienda,
programa de vivienda gratis), aún no se ha logrado consolidar un esquema permanente
que permita sumar los esfuerzos de los municipios, los departamentos y la nación en
una política nacional de largo plazo.
- Los problemas de movilidad interna están siendo enfrentados a través de los
programas de apoyo del Gobierno nacional para construir BRT (Bus Rapid Transit) en
las principales ciudades y Sistemas de Transporte Masivo en otras ciudades
intermedias. Sin embargo aún no se ha logrado la implementación completa de estos
sistemas y, sobre todo, no se ha implementado sistemas supramunicipales para
aglomeraciones urbanas.
- En el tema de servicios públicos ya se hicieron comentarios en el aparte anterior sobre
los hallazgos en los problemas de cobertura y calidad.

192
- En los temas relacionados con equipamientos urbanos, el trabajo de la Misión se
concentra en aquellos equipamientos destinados a fortalecer el desarrollo general de la
ciudad (Logística, transporte, etc). El esfuerzo realizado en los años 60 y 70 para
impulsar equipamientos como las terminales de transporte y Centrales de Abastos no
se continuó, y se limitó a temas como el transporte urbano.
- En el tema de espacio público hay avances significativos en muchas ciudades y se ha
formulado (recientemente) una política nacional al respecto. También hay avances en
temas como los equipamientos culturales (bibliotecas, etc.).
- En este punto debe destacarse los procesos de transformación emprendidos por
Bogotá (a partir de 1990), Medellín y Barranquilla, a través de un conjunto de
medidas institucionales, financieras y de gobernanza, sumados a programas de
cultura ciudadana y de recuperación urbanística de la ciudad (movilidad,
espacio público, equipamientos), liderados por el sector público.

La Misión recomienda:
- Un análisis más profundo y comparativo de las aglomeraciones en todos sus aspectos
territoriales, económicos, institucionales, etc., con el fin de:
o Identificar y cuantificar las inversiones que se requieren para el desarrollo
futuro del Sistema de Ciudades. Comparar con otras ciudades equivalentes.
o Evaluar la magnitud y uso de las fuentes de recursos que tienen disponibles las
ciudades.
o Identificar las potenciales nuevas fuentes de recursos; adecuar la normatividad
para su uso.
- El estudio sobre los precios del suelo que se desarrollará próximamente en la Misión,
debe aportar elementos para la definición de la política de suelo y de vivienda.
- Profundizar la política de apoyo al desarrollo de sistemas de transporte urbano,
identificando las soluciones adecuadas a cada caso.
- Formular una política de impulso al desarrollo de equipamientos adecuados para
sustentar el desarrollo futuro de las ciudades y potenciar sus ventajas comparativas.
- Política de Espacio público. Las ciudades colombianas cuentan con bajos niveles de
espacio público por habitante, con respecto a las recomendaciones internacionales. Por
lo tanto se sugiere: (i) Aumentar el número de m2 por habitante; (ii) Mantenimiento y
adecuación de espacio público existente y (iii) Construir Sistema Nacional de
Información de Espacio Público para monitorear los avances en el aumento y
mejoramiento del espacio público en las ciudades.
- Evaluar la aplicación del concepto de amenidades urbanas a las ciudades del sistema de
ciudades.

193
Tema estratégico 8: Desarrollo territorial con visión urbana, rural y ambiental
El ordenamiento y gestión del medio ambiente y el desarrollo rural han estado ausentes del
ordenamiento territorial; la planeación ambiental a nivel nacional no ha logrado un desarrollo
suficiente; las zonas rurales no han sido objeto de planeación sistemática en relación con las
características de ocupación del suelo del sistema de ciudades.
Las políticas y prácticas de desarrollo urbano, desarrollo rural y protección y valoración del
medio ambiente se han desarrollado independientemente, sin encontrar espacios de
coordinación y de complementariedad.
La protección y valoración del medio ambiente es además de una exigencia una condición
de base para el desarrollo de las ciudades: suministro de agua, contaminación del agua y el
aire, manejo de riegos, etc. A su vez, el desarrollo rural es un complemento fundamental para
el sistema de ciudades pues determina en buena medida el abastecimiento alimenticio y su
costo para las ciudades, produce bienes que son usados como insumos en empresas ubicadas
en las ciudades, etc.
El fortalecimiento del sistema de ciudades requiere una visión, planeación y gestión
integral del desarrollo que permita y facilite la complementariedad de los objetivos de
sostenibilidad ambiental y el aprovechamiento de las tierras con mayor productividad agrícola.

La Misión encontró:
- Las áreas de valor ambiental en las ciudades y las aglomeraciones urbanas se han
deteriorado por el inmenso impacto del desarrollo urbano; las zonas con potencial
agrícola en las áreas de influencia de las ciudades y las aglomeraciones son mal
utilizadas y presentan importantes conflictos de uso.
- En lo ambiental:
o El crecimiento y la competitividad del sistema de ciudades está limitado por la
oferta hídrica, o por el manejo ineficiente del recurso. En el país existe una
distribución heterogénea de la oferta del recurso agua; ciudades como las de
Costa Atlántica, Cúcuta, y Tunja-Duitama-Sogamoso tienen disponibilidad baja
del recurso.
o Las mejoras en los sistemas de transporte masivo y combustibles limpios va a
desplazar/concentrar el problema de calidad de aire en las zonas industriales
o Muy pocas ciudades están manejando apropiadamente su riesgo de desastres.
Entre 1970 y el 2011 se registraron en el país más de 28.000 eventos
desastrosos ( el 60% desde 1990) que generaron enormes pérdidas en las
viviendas
o La relación entre el sistema de ciudades y la estructura ecológica principal ha
presentado problemas, entre otras, por la gran cantidad de categorías que se
aplican a las zonas protegidas, sin una clara distinción de las posibilidades de
uso por los ciudadanos.
o Hay un manejo inadecuado de las aguas residuales (domésticas/ industriales) y
de residuos sólidos limitan en crecimiento urbano. El 35% de los municipios
cuentan con PTAR. Las aguas residuales de los sectores urbanos se consideran

194
uno de los mayores contaminantes de las fuentes hídricas; los sistemas en las
grandes ciudades permiten tratar solo el 32% de las aguas residuales. Por su
parte el 79% de los municipios del país disponen sus residuos en sitios
adecuados, donde los rellenos sanitarios continúan siendo el tipo de
disposición final más utilizados.
- En la relación ciudad / campo:
o El crecimiento del área sembrada tiende a ser mayor en la periferia. En las
aglomeraciones urbanas el valor de la tierra tiende a alejar los cultivos de los
centros de consumo. Los valores de los avalúos son mayores en torno a las
grandes ciudades. El decrecimiento de las áreas sembradas está asociado a los
avalúos más altos, principalmente en torno a las grandes ciudades.
o Para el conjunto de los municipios la actividad agrícola no es un motor de
desarrollo (medido en términos de aumentos en los ingresos municipales). La
agricultura sólo es un motor de crecimiento cuando: (i) Hace adecuado uso del
suelo y (ii) Propicia clusters.
o La reducción del área sembrada en torno a las ciudades se da a pesar de
contarse con importante áreas de tierras potencialmente aprovechables para la
agricultura que están subutilizadas en términos agrológicos (caso de tierras
aptas para la agricultura que se usan para ganadería)

La Misión recomienda:
- En la política ambiental.
o Es necesario hacer compatible el manejo de los temas ambientales con las
exigencias del desarrollo económico y urbano (y no por esto menos
comprometido con sus objetivos), que permita priorizar y lograr avances
efectivos en el medio ambiente urbano. Es necesario construir una visión
ambiental como parte integral de la visión del desarrollo del país y de sus
infraestructuras principales del país y no un aspecto adicional.
o Dar mayor jerarquía de lo ambiental implica acotar y priorizar los elementos de
la estructura ecológica principal. Estandarización de los tipos de áreas
protegidas y definiciones claras sobre las actividades y tipos de uso permitidas
en cada una de ellas. Definir medidas de gestión de los diversos componentes
de la estructura propiciando una interrelación positiva entre las áreas urbanas
y los elementos de la estructura ecológica principal, considerando su posible
uso. Estas categorías deben ser de uso obligado en las reglamentaciones
locales. Hacer la delimitación precisa de las diferentes áreas protegidas de nivel
nacional; Implementar una estrategia nacional para atender el conflicto entre
las ciudades y las reservas forestales de la ley 2ª de 1959123

123
Se trata de un conjunto muy amplio de áreas que fueron declaradas para el desarrollo de la economía forestal, la
conservación de las aguas, los suelos y la fauna silvestre mediante la Ley 2 de 1959. Comprende 7 zonas de reservas,
que abarcan 51.376.621 hectáreas, localizadas a lo largo y ancho de Colombia. Estas áreas por su naturaleza son de
utilidad pública e interés social y se han constituido por años en el principal elemento integrador del patrimonio
ecológico y ambiental de la nación.

195
o Definir que indicadores de sostenibilidad deben ser condicionantes estrictos
del crecimiento y de políticas de provisión de servicios; la oferta hídrica debe
ser un elemento de ordenamiento del crecimiento de las ciudades.
o Definir una política nacional (Plan Maestro nacional) de Agua, Alcantarillado y
Aseo con vinculación de grandes ciudades y perspectiva a 20 años. Construido
por cuencas y articulado con los POMCAs.
o Apoyar a las ciudades para adoptar políticas y estándares normativos locales:
desarrollo bajo en carbono del sector transporte, planeación regional de la
ubicación de la industria teniendo en cuenta su impacto en calidad de aire.
o Impulsar la formulación y utilización de un instrumento de Ordenamiento
Territorial Regional que alimente a los POT municipales y que permita la
articulación con los Planes de Ordenamiento de cuencas.
o Establecer una normatividad y estándares para el manejo del riesgo de
inundaciones. Adelantar el ordenamiento de cuencas con el componente de
gestión del riesgo- Hacer énfasis en la gestión de riesgos que serán acentuados
por el cambio climático
o Articular las exigencias ambientales a nivel regional que deben hacer las
Corporaciones Autónomas Regionales con otros lineamientos en los aspectos
sociales y económicos pertinentes para el Fortalecimiento del Sistema de
Ciudades. Se trata de complementar las determinantes ambientales que en
este momento son las únicas que deben seguir los planes de ordenamiento,
con el fin de hacerlas compatibles con las exigencias propias del desarrollo
económico de la ciudad.
- En el desarrollo rural:
o En la política de desarrollo rural es necesario contemplar los instrumentos
adecuados para el desarrollo de las tierras de vocación agrícola en las
inmediaciones de las grandes ciudades o dentro de las aglomeraciones urbanas.
o Debe estudiarse con detalle la forma como los instrumentos de gestión de suelo
contemplados en la ley 388/97 pueden utilizarse en la zona rural, con el fin de
lograr un mejor uso de la tierra “no-urbana”.
o Propiciar el uso adecuado del suelo incorporando en la formulación de los nuevos
Planes de Ordenamiento Territorial las pautas para las zonas rurales que dé la
UPRA:
Promover incentivos para el mejor uso de las tierras sobre utilizadas
asociados a: (i) Desarrollos tecnológicos, incluido cambios de productos; (ii)
Acceso a tierras y (iii) Relocalización de población hacia zonas subutilizadas
o centros urbanos.
Establecer impuestos prediales diferenciales que aumenten el costo del no
uso de la tierra (especialmente sobre tierras subutilizadas) similar a lo que
se aplica para los lotes de engorde en las zonas urbanas o no “castigar”
inversión productiva en avalúos.
Dar prioridad al crecimiento del área sembrada se dé lo más cerca posible
de los núcleos de las aglomeraciones.

196
Adoptar la UPRA como autoridad en uso del suelo rural, vinculante para el
POT municipal y establecer Programas de Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial.
Graduación del tributo atada al uso adecuado del suelo / lote de engorde.

4.2. Temas estratégicos y Plan de Acción

La Misión se encuentra en una primera etapa de definición y análisis de los temas


fundamentales tal como quedan definidos en el documento y que permitió vislumbrar las ocho
áreas estratégicas desarrolladas en el acápite anterior.

Sin embargo, quedan por incorporar los resultados algunos elementos adicionales:
a. Los resultados de dos estudios producto de concursos de mérito que entregarán
resultados en el primer semestre del 2013 en las áreas de precios del suelo y
vivienda y en el área de transporte intra e inter urbano.
b. Estudios que los análisis que se han adelantado hasta la fecha sugieren que se
requieren para profundizar y concretar la política para el fortalecimiento del sistema
de ciudades. Estos estudios incluirían los aspectos institucionales relacionados con
las figuras de asociación y de financiación del desarrollo de las nuevas
aglomeraciones, estudios acerca de las economías locales a partir de una
información mas detallada acerca de sus estructuras, dinámicas y tendencias y
competitividad.

Estos insumos adicionales permitirán avanzar hacia propuestas concretas que se propone
se ajusten a partir de ejercicios en dos o tres ciudades piloto del sistema de ciudades. Al ser
ejes, aglomeraciones y ciudades-núcleo los tres tipos de componentes del sistema de ciudades,
se sugiere que los pilotos se adelanten con un ejemplo de cada uno. En lo posible se sugiere
adicionalmente trabajar con ciudades que han expresado interés en avanzar en esquemas de
asociatividad con los instrumentos existentes: areas metropolitanas, regiones administrativas
de planeación, contratos- plan, entre otros.

En los pilotos se trabajaría con la ciudad en la institucionalidad, financiación y definición de


proyectos estratégicos a partir de procesos participativos con los diversos niveles del sector
público y con participación activa y comprometida del sector privado y de la academia .

Los resultados de estos ejercicios permitirá ir ajustando la política de fortalecimiento del


sistema de ciudades de manera que se potencie su productividad, competitividad y desarrollo
económico, la calidad de vida de sus habitantes y la equidad de su estructura. Son tareas de
gran alcance y que representan un inmenso reto. Pero es una tarea impostergable en un país
donde se proyecta que en el 2050 , las ciudades albergarán el 85% de la población y sus
economías representarán una participación aún mayor al 85% en el PIB del país.
-

197
Estrategias para fortalecer la coordinación entre las ciudades del Sistema y las Ciudades
con sus regiones

Propuesta de plan general de inversiones prioritarias y estratégicas para el


fortalecimiento del Sistema de Ciudades

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