ALBERTO RUIZ DE LOS PAÑOS BRUSI

LA PROHIBICION DEL USO DE LA FUERZA: SISTEMA INSTITUCIONALIZADO DE SEGURIDAD COLECTIVA

I. El uso de la fuerza, entendido como fuerza armada, ha sido considerado durante toda la historia de las relaciones internacionales como un instrumento legítimo de la política internacional del Estado, en la medida en que el principio de equilibro de poderes imponía una compensación ante cada nueva potencia emergente. De este modo, cuando un Estado o grupo de Estados comenzaba a tener un protagonismo que podía amenazar el equilibrio internacional, se aceptaban todas las medidas que se consideraban oportunas para su restauración o para la implantación de uno nuevo. Así ocurrió con motivo de los sucesivos predominios de España, de Francia o del Reino Unido de la Gran Bretaña a lo largo de la historia europea. Todo ello no quiere decir que el uso de la fuerza armada fuese considerado como el único o mejor medio, antes bien, los medios pacíficos de solución de controversias eran igualmente habituales, siendo a menudo aplicada la fuerza cuando el fin no se podía lograr de otro manera.

Es en el art. 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas donde por primera vez se establece de forma jurídico-vinculante el principio de prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza "contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas".

La introducción de un principio prohibitivo de carácter general como éste (al que, por otro lado, se le concede la naturaleza de principio ius congens en la medida en que su respeto es considerado como indispensable para la supervivencia de la comunidad internacional), fue complementado con el reconocimiento del monopolio de la utilización de la fuerza en la Organización de las Naciones Unidas, salvo en los supuestos de legítima defensa recogidos en
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el art. 51 de la Carta para aquellos casos en que, con motivo de un ataque armado contra un Estado, el Consejo de Seguridad se encontrase incapacitado para tomar las medidas necesarias para mantener la paz y seguridad internacionales, y siempre con la obligación por parte del Estado que la utilice de comunicárselo inmediatamente a aquél. La legítima defensa únicamente se les concede con carácter de medida de urgencia, hasta que el Consejo pueda actuar sobre la situación conflictiva en cuestión. Por otro lado, la adopción de medidas coercitivas no excluye el derecho de legítima defensa en los momentos en que, pese a haberse adoptado, no puedan efectivamente proteger a los Estados de la agresión inmediata de terceros, aunque éstos sean los mismos contra los cuales se están adoptando las medidas coercitivas en cuestión.

El sistema de seguridad colectiva aparece regulado en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas bajo el Título "Acción en caso de amenaza a la paz, quebrantamientos de la paz o acto de agresión", encomendándose tal tarea de manera exclusiva al Consejo de Seguridad.

Su aplicación por la Organización de las Naciones Unidas se ha visto paralizada durante la denominada “Guerra fría” a causa del derecho de veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (EEUU, Rusia y antes la URRSS, El Reino Unido de la Gran Bretaña, Francia y China). La existencia de este derecho, que impide al Consejo adoptar una resolución (y por lo tanto, ejercer las potestades que le concede el Capítulo VII) ha sido criticada, ya sea por el privilegio que concede a unos Estados sobre otros, ya sea porque no representa exactamente el equilibrio de poderes actualmente existente en la comunidad internacional (debe tenerse presente que lo poseen las potencias en su día vencedoras en la II Guerra Mundial), ya sea porque, en definitiva, trae consigo el incumplimiento por parte del Consejo de Seguridad de lo que en realidad es una obligación y no un derecho: su intervención en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.

Debe, no obstante, tenerse presente que, si bien es cierta e indudable esta paralización, sí hubo (como se apreciará a lo largo de las sucesivas enumeraciones efectuadas en esta exposición) intervenciones de las Naciones Unidas en aquellos asuntos que no enfrentaban a los dos bloques políticos mundiales entonces existentes, como es el caso del Apharteid de Sudáfrica, el de la ilícita declaración de independencia por parte de la comunidad blanca de

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Rhodesia, el del apoyo a los Estados africanos recientemente independizados frente a las agresiones de Sudáfrica, o el del apoyo a la independencia de Angola. Asimismo, es necesario recoger que el modo de aplicar el sistema de seguridad colectiva que surge con la caída del llamado “telón de acero”, si bien llamativo frente a la situación inmediatamente anterior, no es novedoso en el comportamiento que ha tenido el Consejo de Seguridad desde la creación de la ONU, al entroncar con la visión de su papel que empezó a tener durante los primeros años de funcionamiento de aquélla.

De hecho, muchos de los conflictos internacionales recientemente planteados en la realidad internacional tuvieron su origen y fueron tratados por el Consejo durante la denominada “guerra fría”. Tal es el caso del mencionado Apharteid, de la independencia de Namibia, del problema de los colonos de Rhodesia, del asunto de la independencia del Timor Oriental, o del problema de la Guerra civil de Angola (en la que UNITA ha pasado de ser un Movimiento de Liberación Nacional protegido por Naciones Unidas frente a la potencia colonial portuguesa, a convertirse, por resistirse a aceptar el resultado de unas elecciones democráticas, en el primer sujeto de Derecho internacional de este tipo que recibe medidas coercitivas por parte del Consejo de Seguridad).

II. El Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas posee una regulación propia, diferente al resto de sus capítulos, de manera que en él pueden encontrarse principios e instituciones propias del poder de coerción forzosa que se concede a las Administraciones públicas en los ordenamientos jurídicos internos de los Estados del llamado "sistema continental". En este sentido, el análisis de los preceptos del Capítulo VII nos permite apreciar la existencia de límites precisos a la potestad que el Consejo de Seguridad tiene para aplicar el sistema de seguridad colectiva.

La cuestión de la determinación de los límites antes mencionados surge con motivo del denominado “asunto Lockerbie", relativo a la explosión el 21 de diciembre de 1988 de un aeronave de la PAN-AM sobre el pueblo escocés del mismo nombre a causa de un artefacto instalado por presuntos agentes libios. Requerida Libia para que entregara los supuestos autores al Reino Unido de la Gran Bretaña y a los Estados Unidos para su enjuiciamiento, y tras su oposición alegando que en virtud de la Convención de Montreal de 1971 no estaba

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obligada a extraditarlos sino sólo a enjuiciarlos dentro de su propio territorio, el Consejo de Seguridad, a instancias de los Estados primeramente mencionados, declaró que la tensión creada por este asunto constituía una "amenaza para la paz", ordenando al Estado libio la entrega de los sospechosos.

La adopción por el propio Consejo, mediante las resoluciones 731 (1991) y 748 (1991), de medidas coercitivas contra Libia (ante su negativa a realizar lo que había decretado), supuso la interposición, por parte de ésta, de una demanda ante el Tribunal Internacional de Justicia, alegando su antijuridicidad. El planteamiento de esta demanda llevó al ámbito del Derecho Internacional la cuestión de la naturaleza de las Resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad en el marco del Capítulo VII de la Carta y la existencia o no de límites al respecto.

Frente a las primeras tesis que surgieron afirmando la imposibilidad de controlar las resoluciones adoptadas por el Consejo cuando ejercitaba el sistema de seguridad colectiva en aplicación del Capítulo VII de la Carta (dada la no sujeción a Derecho que su carácter de órgano político concedía a las resoluciones que adoptase, cualesquiera que fuese su origen), fueron contrapuestas seguidamente por la afirmación de que, si bien ciertamente nos encontramos ante un órgano de naturaleza política, éste adopta medidas sujetas a Derecho cuando actúa en aplicación de las reglas previstas en el Capítulo VII, por lo que el incumplimiento de las mismas trae necesariamente consigo la ilicitud de las medidas adoptadas. Esta cuestión de fondo se entronca (y a menudo se confunde) con la relativa a si es competente el Tribunal Internacional de Justicia para controlar las resoluciones del Consejo de Seguridad, cuestiones diferentes que, si bien guardan relación, deben separarse en su análisis.

La segunda posición es la que ha de estimarse como válida, sin perjuicio de reconocer que actualmente ningún órgano (ni siquiera el Tribunal Internacional de Justicia) tiene atribuida competencia para controlar la conformidad o no conformidad a Derecho de las resoluciones adoptadas por el Consejo cuando ejerce las potestades del Capítulo VII. Su naturaleza de órgano político y el equilibrio de competencias inmanente en el espíritu de la Carta (que pretende garantizar la complementariedad e independencia de las tareas atribuidas a los órganos de las Naciones Unidas, sin conflictos que supongan interferencias recíprocas

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entre ellos), impiden reconocer su sujeción a la jurisdicción del referido Tribunal, el cual, por otra parte, sólo puede resolver controversias jurídicas surgidas entre Estados y no entre organizaciones internacionales ni, obviamente, entre órganos de éstas.

La posibilidad de control de las resoluciones adoptadas en el marco del sistema de seguridad colectiva queda, y esta es una cuestión a resolver en Derecho internacional público, solamente en manos de una revisión meramente política por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas, revisión que no debe considerarse carente de toda eficacia práctica, aunque sí dependiente de la situación de equilibrio de poderes del momento. Asimismo, queda la posibilidad de que la resolución cuestionada sea incumplida por los Estados a quienes el Consejo haya encargado su imposición, posibilidad que es considerada peligrosa por muchos autores, pero que sin duda debe defenderse ante la inexistencia de un órgano preciso de control jurídico, si bien matizada con la necesidad de que concurra una infracción “manifiesta” del Derecho internacional, es decir, deducible con un análisis sencillo de la juridicidad por el Estado que la cuestiona, y apreciable por cualquier Estado de la comunidad internacional.

III. Siguiendo esta segunda posición, debe recogerse en primer lugar que el Consejo de Seguridad solamente puede adoptar medidas incluidas en el Capítulo VII cuando se encuentra ante la existencia de una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión. Estos tres conceptos, recogidos en el art. 39 de la Carta de las Naciones Unidas, son "conceptos jurídicos indeterminados", en la medida en que por razones gramaticales no pueden precisar detalladamente el ámbito al que se aplican pero que, en cuanto conceptos de experiencia configurados por la comunidad internacional a lo largo del desarrollo de las relaciones internacionales, permiten afirmar de manera concreta y precisa, ante un concreto supuesto controvertido que surga en la vida internacional, si efectivamente nos encontramos dentro de su ámbito de aplicación o no.

De este modo, la comunidad internacional, en un estadio de evolución concreto, puede afirmar si cierta situación de tensión supone o no una amenaza para la paz, pues la “inseguridad” se siente fácilmente por los Estados y se sabe de forma rápida si concurre o no, aunque a priori el concepto a aplicar (“amenaza a la paz”) sea, visto de forma abstracta en el

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precepto, difícil de precisar. Lo usual es que se considere que concurre una “amenaza para la paz” no sólo cuando se quebranta el principio de prohibición del uso o amenaza de la fuerza (recogido por el Consejo en numerosas ocasiones como fundamento de su intervención en conflictos entre Estados) sino, en general, cuando se ponen en peligro los demás principios ius cogens, valores que la comunidad internacional considera primarios e indispensables. De este modo, se ha vinculado la paz y seguridad internacional con otros principios de este tipo:

- Con el principio de libre determinación de los pueblos, con motivo del periodo descolonizador posterior a la II Guerra Mundial, y en concreto, con: la independenecia de Angola (1961), las denuncias contra Portugal por parte de Senegal (1972) y Guinea (1969), el asunto de los territorios administrados por Portugal (1963-1972), el asunto de la indebida declaración de independencia de Rhodesia, las denuncias contra Rhodesia por parte de Mozambique (1977) y Botswana (1977), la negativa de Sudáfrica a declarar la independencia de Namibia (1968-1989), la independencia del ex-Sáhara español (1975-), independencia de Timor oriental (1975-), o la independencia de las islas Palau (1994).

- Con el principio de cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas por los Estados, y en concreto, con motivo del asunto de Oriente Medio (1967-), del asunto de Nicaragua (1985), del conflicto en la ex-Yugoeslavia o del asunto de la situación interna en Somalia.

- Con el principio de igualdad soberana de los Estados y no intervención en asuntos de su jurisdicción interna, con motivo de las intervenciones extranjeras en otros Estados, y en concreto: durante el asunto del Congo (1964-1967), de Benin (1977), de América Central (1973), de Nicaragua (1983), del conflicto entre Irán e Irak (1982), del conflicto entre Irak y Kuwait (1997), de la exÝugoeslavia, de Afhanistán (1996), de Georgia (1997-1998), de Tayikistán (1997-1998), de Albania (1997), de Macedonia (1997) o de la Región de los Grandes Lagos (1997-1998).

- Con el principio de arreglo pacífico de las controversias por parte de los Estados, con motivo del asunto del conflicto de las islas Malvinas (1982), de la denuncia de EEUU contra Irán a causa del secuestro de su personal diplomático en la Embajada de Teherán (1979), del asunto del conflicto interno del Líbano (1983), de la denuncia de Nicaragua contra

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EEUU (1983), del conflicto entre Etiopía y Eritrea (1998) o de la situación en los Grandes Lagos (1998).

- Con el principio del respeto y protección de los derechos humanos (tomados individualmente o colectivamente a través de las llamadas “minorías nacionales”), con ocasión de diversos asuntos: el del Apharteid en Sudafrica (1972-1986), el del Congo (1961), el de la independencia de Angola (1961), el de la indebida independencia de Rhodesia del Sur (1965-1978), el de Namibia (1970-1974), el de la situación en Oriente Medio (1967-), el del Líbano (1982-1985), el del conflicto entre Irán e Irak (1983-1988), el del asunto del Africa Austral (1986), el de América Central (1989); y ya, más frecuentemente en los años noventa, durante los asuntos del conflicto entre Irak y Kuwait, de Somalia, del conflicto en la exÝugoeslavia, de Ruanda, de la población del Kurdistán iraquí, de Liberia, de Burundi, de Haití, de Georgia, de Afghanistán, de Sierra Leona, de Angola, entre otros. En todos ellos se ha considerado como determinante para considerar en peligro la paz internacional la existencia de un régimen de discriminación racial, de un catástrofe humanitaria, de una crisis o mala situación humanitaria, de ataques a la población civil, de la realización de una limpieza étnica o genocidio, o del desplazamiento masivo de refugiados.

IV. De los tres conceptos recogidos en el punto anterior, es el de amenaza para la paz el que ha sido más utilizado por el Consejo de Seguridad, debido a que compromete menos políticamente, tanto a él como a los Estados que se encuentren inmersos en una controversia, ya que la determinación de la existencia de un acto de agresión o de un quebrantamiento de la paz internacional supone la mención de un culpable, cuestión a veces no recomendable si se desea un arreglo pacífico de la controversia, fin supremo del Consejo y de toda la Organización de las Naciones Unidas.

Es necesario recoger que el Consejo de Seguridad no ha aplicado el concepto de “agresión” en numerosas ocasiones, sino que sólo lo ha hecho en el asunto de Benin (1977), en el asunto de las denuncias de Túnez contra Israel (1985-1988), en el asunto de Rhodesia del Sur (1978), en el asunto de la denuncia de Mozambique contra Rhodesia del Sur (1977), en los asuntos de las denuncias de Zambia contra Sudáfrica (1980) y contra Rhodesia (1973),

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en los asuntos de las denuncias contra Sudáfrica por parte de Lesotho (1982), Kenia (1976), Angola (1978) y Botswana (1985), así como en el asunto de las islas Seychelles (1979).

Sin embargo, en el asunto de la invasión de Corea del Sur por Corea del Norte en 1950, en el asunto de las Islas Malvinas (1982) o en los primeros momentos de la ocupación de Kuwait por Irak no se ha dado una calificación en tal sentido, con intención sin duda de eludir las consecuencias jurídicas que ello tendría en el ámbito de la legítima defensa del artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Llama especialmente la atención el último supuesto, al tratarse de una época en la que el veto no dominaba en el Consejo, limitándose a calificarla en la Res.660 (1990), de 2 de agosto, como una “amenaza para la paz” cuando encajaba perfectamente en la definición recogida en la Resolución 3314 (XXIX) antes referida. Sin embargo, posteriormente, en el momento en que el Consejo de Seguridad pierde toda esperanza de que se alcance una solución pacífica del conflicto, abandona el tono moderado y conciliador y no duda en calificar la situación como “agresiva” en la Res.667 (1990) de 16 de septiembre.

El concepto de agresión ha sido definido, dada su trascendencia para la aplicación del sistema de seguridad colectiva y de la legítima defensa, en la Resolución 3314 (XXIX), de 23 de diciembre de 1974, de la Asamblea General; y se ha hecho de una forma enunciativa, respetando la discrecionalidad que posee siempre al respecto el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII. Puede consistir directamente en el empleo de la fuerza armada, con mayor o menor intensidad, o simplemente en una “agresión indirecta” o apoyo de cualquier tipo (económico o material) a grupos que actúen dentro del territorio de un Estado frente al poder político establecido, quedando excluida cualquier otro tipo de coerción no armada económica, diplomática o de otro tipo- empleada por un Estado contra otro.

V. La existencia de una amenaza a la paz, de un quebrantamiento de la paz o de un acto de agresión puede ser apreciada por el Consejo de Seguridad por sí mismo, mediante la comunicación de otro órgano de Naciones Unidas con funciones en el mantenimiento de la paz y seguridad, o también a través de la denuncia de un Estado miembro, implicado o no en la controversia concreta de que se trate (en la medida en que se considera que un asunto es de interés para toda la comunidad internacional cualquiera que sea el miembro de ella que se

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encuentre afectado). El Consejo podrá, conforme al conocido y muy estudiado artículo 34 de la Carta, “investigar toda controversia o toda situación susceptible de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales”.

Esta capacidad de investigación ha sido muy potenciada por la ONU, habiéndola ejercido el Consejo de Seguridad en numerosas ocasiones. Con ella se pretende que éste conozca la existencia de una situación de cualquier naturaleza susceptible de poner en peligro la paz y seguridad internacionales, y pueda así adoptar una resolución efectiva, acorde con la circunstancias y con la finalidad del mantenimiento de la paz, garantizando los intereses de los afectados y los de toda la comunidad internacional. De hecho, del contenido normativo del Capítulo VII puede deducirse que la Carta de las Naciones Unidas obliga al Consejo de Seguridad a que conozca información suficiente antes de adoptar su resolución, teniendo discrecionalidad a la hora de elegir qué tipo de información desea obtener y el medio de obtenerla, pudiendo incluso abstenerse de emplear medio alguno si considera que ya están lo suficientemente claros.

El Consejo de Seguridad ha utilizado esta capacidad que le otorga el artículo 34 de la Carta a lo largo de su práctica, eligiendo al Secretario General de las Naciones Unidas para realizar esta función, creando órganos subsidiarios (Comisiones) al efecto, reclamando directamente a los Estados la presentación y obtención de las pruebas que acreditasen hechos determinantes, o, incluso, acudiendo a otros sujetos de Derecho internacional (a UNICEF, durante el asunto del conflicto en la ex-Yugoeslavia, a la CEDEAO, durante el Asunto de Sierra Leona, o al Comité Internacional de la Cruz Roja, en el asunto del conflicto entre Irak y Kuwait). De hecho, ha concedido una gran relevancia a los informes emitidos por el Secretario General, remitiéndose expresamente a ellos en el preámbulo o articulado de sus resoluciones, con el fin de que le sirvieran de fundamento de las mismas.

La labor de investigación del Consejo de Seguridad se suele prolongar durante todo el tiempo que dura la situación de amenaza o quebrantamiento de la paz, pudiendo tener objetivos diversos, si bien suele recaer sobre el cumplimiento por los Estados de los comportamientos prescritos en sus resoluciones, sobre las circunstancias de hecho que afectan a las medidas decretadas o suponen una agravación de la situación sobre la que se actúa.

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En este punto es necesario precisar que los Estados parte en una controversia vienen obligados (como principio ius cogens complementario del principio de prohibición del uso de la fuerza) a arreglar sus controversias internacionales por medios pacíficos, de tal manera que no pongan en peligro ni la paz ni la seguridad internacionales (artículo 2.3 de la Carta de las Naciones Unidas), debiendo, si no logran arreglarla por estos medios, someterla al Consejo de Seguridad. Pero no tienen solamente el deber, sino que como Estados “parte” en una controversia tienen el derecho de ser consultados por el Consejo con carácter previo a la adopción de su resolución (art.32 de la Carta). Derecho a acudir ante el Consejo con carácter previo a su intervención en un asunto (aunque no derecho a que sea el propio Consejo quien les llame de oficio) tienen los Estados que, sin ser parte en una controversia, acrediten que se encuentran “afectados de manera especial” por ella y, por lo tanto, tienen la condición de “interesados” en el asunto.

A lo largo de su práctica, el Consejo de Seguridad ha ofrecido con asiduidad a los Estados afectados por una determinada situación la posibilidad de expresarle cuales son sus intereses al respecto. No obstante lo anterior, la petición del Estado interesado no vincula al Consejo, pues éste realiza una función de interés para toda la comunidad internacional que no puede depender únicamente de los particulares intereses de los Estados, ni siquiera de los que están directamente implicados. Es más, si se decide a intervenir en una situación concreta, puede ir aún más allá de los solicitado por el Estados afectados si así lo requieren la paz y seguridad internacionales. La práctica del Consejo demuestra que procura dar cumplimiento adecuado a los postulados anteriores, bastando para ello realizar un análisis de los preámbulos y partes dispositivas de las resoluciones que ha venido adoptando en los diferentes asuntos.

VI. El Consejo de Seguridad no puede utilizar el sistema de seguridad colectiva más que para un exclusivo fin: el mantenimiento de la paz y seguridad de la comunidad internacional, evitando emplear los poderes del Capítulo VII para atender los intereses particulares y exclusivos de alguno de sus Estados miembros. Dos factores facilitan en la práctica la apreciación de la “desviación de poder” en el Consejo: los intereses privativos de algún Estado miembro objetivamente satisfechos en alto grado por la resolución cuestionada

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y la incapacidad de ésta de acreditar necesidades reales de mantenimiento de la paz como razón de su adopción.

En esta línea, la intervención del Consejo de Seguridad en el asunto de Haití constituye un supuesto controvertido de posible desviación de poder, en la medida en que las circunstancias alegadas por él como causa de su intervención no afectaban a la paz y seguridad internacionales, sino que el fin que se perseguía era la paz y seguridad interior de este Estado, con escasa trascendencia para el ámbito de la paz internacional. La intervención en el asunto del conflicto entre Irán e Irak es otro supuesto objeto de controversia. Desde la primera resolución adoptada por el Consejo de Seguridad (Res.479, de 28 de septiembre de 1980) hasta la Res. 514 de 12 de julio de 1982, se abstuvo de hacer toda referencia a la existencia de una “amenaza o quebrantamiento de la paz internacional”, estableciéndo solamente en ésta última que la situación “ponía en peligro” la paz y seguridad, y solicitando por primera vez el establecimiento de un cese del fuego y la retirada de las fuerzas de las fronteras internacionalmente reconocidas. Pudiera mantenerse que esta actitud “pasiva” adolecía de cierta intencionalidad, partiendo de la conducta que la República Islámica había tenido desde su nacimiento (en concreto, el asunto de la toma de rehenes de la embajada de EEUU en Teherán). Esta tesis vendría avalada por el hecho de que cuando se adopta la referida Res.514 (1982) es precisamente cuando Irán inicia una contraofensiva con éxito.

Quedarían asimismo en entredicho determinadas actuaciones del Consejo de Seguridad que exceden de la función policial que tiene atribuida, encargado simplemente de terminar con una situación de amenaza a la paz o quebrantamiento de la misma, sin que pueda actuar en funciones más propias de un órgano jurisdiccional. Es el caso de la determinación de la frontera entre Irak y Kuwait o de la exigencia de compensaciones a Irak como

consecuencia de la denominada “Guerra del Golfo” con el consiguiente establecimiento de una Comisión de Indemnización encargada de determinar su importe, los beneficiarios, y la cantidad que ha de pagar Irak anualmente (30% del valor anual de las exportaciones de petróleo). También ha sido el caso del requerimiento a Israel para que procediese a una adecuada reparación conforme a las normas de Derecho internacional de los perjuicios causados a las víctimas como resultado del asesinato por colonos judíos de tres alcaldes palestinos (1980) o derivados de su ataque a Túnez (1985), del requerimiento similar efectuado a Vietnam para que procediera a una “compensación justa y equitativa” a Camboya

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(1964), del realizado a Portugal para compensar a la República de Guinea por los daños ocasionados a la vida y a la propiedad por su ataque armado e invasión (1970), pidiendo al Secretario general de la ONU que ayudara a Guinea a la evaluación de los mismos, o de los requerimientos efectuados a Sudáfrica para “compensar plena y suficientemente” a Angola (1980), a Botswana (1985) o a Lesotho (1985) por las pérdidas de vidas y propiedades ocasionadas por su agresión, afirmando que “tenia derecho a una reparación y indemnización apropiadas por todos los daños materiales”.

No obstante todo lo anterior, es cierto que el fin genérico de mantener la paz y seguridad internacionales se materializa en el caso concreto en otros fines más precisos e inmediatos. En este sentido, por ejemplo, el Consejo de Seguridad ha declarado que interviene con el fin de impedir la consolidación de una guerra civil en el conflicto del Congo (1961), en el conflicto de Angola (1998), en el conflicto de Tayikistán (1993), en el conflicto de Ruanda (1998), en conflicto de Liberia (1997), en el de Georgia (1998), o en el conflicto de Afghanistán (1998). También ha intervenido declarando que su fin es el de prestar ayuda humanitaria en el asunto de Somalia, en el asunto de la guerra de la ex Yugoeslavia, en el asunto de Ruanda, en el asunto de Albania, en el asunto de la población kurda en el norte de Irak, o en el asunto del conflicto entre Kuwait e Irak. Ha intervenido asimismo declarando expresamente que busca facilitar la partida de dirigentes políticos y militares en el asunto de Haití (1994), o garantizar el establecimiento de un régimen democrático en Rhodesia del Sur (1965-1978), en Haití (1997) o en Liberia (1997).

También ha declarado que su pretensión era facilitar la consecución de un acuerdo político global en la zona durante el asunto de Camboya (1991-1992) y de Mozambique (1994); garantizar la libre determinación de un pueblo en el asunto de Rhodesia (1965-1980) y del Sáhara Occidental (1994-1998) o evitar la represión de un pueblo en el asunto de la población kurda en Irak o en el asunto de Afhanistán (1998). Igualmente, en ocasiones ha comunicado que su intervención era para eliminar el terrorismo internacional (asunto de Lockerbie y de Sudán -1996-), para conseguir la eliminación de armas de destrucción masiva (asunto del conflicto del Golfo y asunto de la no proliferación de armas nucleares), para garantizar el respeto de los derechos humanos (asuntos de Liberia, de Ruanda o del conflicto en la exYugoeslavia), o para suspender las ejecuciones decretadas por delitos políticos y obtener la amnistía (asunto del apharteid en Sudáfrica-1964 y 1982-1984).

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VII. En ejercicio del sistema de seguridad colectiva, el Consejo de Seguridad, debe, si la situación internacional así lo exige, proceder a declarar, conforme al artículo 39 de la Carta de las Naciones Unidas, la existencia de una amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión. Dicha declaración tiene por sí sola funcionalidad práctica, como lo corroboran las numerosísimas ocasiones en que la ha utilizado durante el periodo de la denominada “guerra fría”, y ello a pesar del conocido obstáculo del abuso del ejercicio del derecho de veto. Con la calificación como amenaza para la paz manifestaba su desacuerdo con una situación determinada, y “amenazaba” (habilitado el camino con semejante calificación) con la adopción de medidas coercitivas del Capítulo VII de la Carta si la situación seguía poniendo en peligro la paz y seguridad internacionales. Es el caso de la condena a Indonesia por su intervención en Timor Oriental (1976), de la condena de la política de un sólo territorio estatal llevada a cabo por Portugal en sus colonias (1963), de la condena de la invasión de Angola por parte de Sudáfrica (1976-1979), de la declaración como inaceptable de la independencia unilateral de Rhodesia del Sur, de las sucesivas condenas de las intervenciones de Israel en el Sur del Líbano (1962-1982), o de la condena de las intervenciones armadas de Portugal en Senegal (1963-1965) y en Guinea (1970).

Con posterioridad a la “Guerra fría”, el Consejo de Seguridad ha seguido adoptando declaraciones condenatorias similares: el incumplimiento sistemático de las normas de Derecho internacional humanitario durante el conflicto en la ex-Yugoeslavia, el incumplimiento por Corea del Norte del acuerdo de no proliferación nuclear (1993), la deportación de palestinos del sur del Líbano por Israel (1998), el incumplimiento por UNITA del Protocolo de Lusaka (1997), el incumplimiento del Acuerdo de Paz en el territorio de la ex -Ýugoeslavia y del Acuerdo de Dayton (1998), o la realización de ensayos nucleares (1998).

Tras la determinación previa, puede, si son necesarias, adoptar resoluciones en las que “recomiende” a los Estados determinados comportamientos para evitar que se agrave o empeore, o puede también que establezca directamente “obligaciones” o “prohibiciones” a seguir por los Estados afectados con la posibilidad, en caso de oposición, de reaccionar

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adoptando las medidas coercitivas previstas en los artículos 41 y 42 de la Carta para conseguir dicho cumplimiento.

Las “recomendaciones” expresan un tipo de conducta que el Consejo de Seguridad considera como “aconsejable” para el logro del mantenimiento de la paz y segruidad internacionales, constituyendo una invitación para comportarse en determinado sentido. No suponen una obligación directa de cumplimiento, aunque sí obligan al Estado destinatario a tomarla en consideración y a examinar de buena fe si puede o no llevarla a cabo, consultando al Consejo sobre si hay alguna manera alternativa de lograr el objetivo trazado. Esta exigencia de buena fe no supone una mera obligación moral, sino que impone jurídicamente un límite a la libre apreciación del Estado respecto del cumplimiento: al incorporarse a las Naciones Unidas han manifestado su compromiso de llevar a cabo una cooperación internacional en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y las recomendaciones del Consejo persiguen este fin. Por lo tanto, la negativa reiterada e injustificada a aceptar las recomendaciones adoptadas conforme al artículo 39 sería contraria a estas exigencias de cooperación política, trayendo consigo la responsabilidad internacional para sus autores. En definitiva, los destinatarios no pueden permanecer indiferentes.

La resoluciones obligatorias adoptadas conforme al artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas, tienen una imperatividad de la que, ciertamente, carecen las recomendaciones, obligando inmediatamente a su cumplimiento aunque el Estado afectado discrepe sobre ellas, y prevaleciendo sobre cualesquiera otras obligaciones internacionales asumidas por los destinatarios, ya procedan de la costumbre o de cualquier otro tratado internacional (artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas). Esta prevalencia de las resoluciones del Consejo sobre, por ejemplo, la Convención de Montreal de 1971, es la que movió al Tribunal Internacional de Justicia a desestimar la solicitud de Libia, (efectuada en su demanda cuestionando la legalidad y conformidad a Derecho de la Res.784), de que se procediese a la suspensión provisional y cautelar (a la espera de que se dictase sentencia, y para evitar daños de difícil reparación) de las medidas coercitivas decretadas contra ella.

VIII. El Consejo de Seguridad tiene asimismo la capacidad

de proceder, en el

supuesto de incumplimiento de las resoluciones obligatorias que adopte, a su ejecución

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forzosa mediante el ejercicio de sus poderes de coerción, de manera que se pueda así satisfacer rápidamente el interés de la comunidad internacional de mantener la paz y seguridad. Dichas medidas coercitivas, como su propio nombre indica, no tiene una naturaleza jurídica de sanción, sino sólo de medidas de coerción encaminadas exclusivamente al cumplimiento de las obligaciones previamente decretadas, de manera que, una vez llevado a cabo este cumplimiento, deben desaparecer. Estas medidas pueden consistir en el

empleo de la fuerza armada (por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres) o comprender simplemente la interrupción total o parcial de las relaciones económicas, de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.

Hasta la década de los noventa, el Consejo de Seguridad ha realizado una escasa aplicación del artículo 41, pudiendo mencionarse tan sólo las adoptadas durante el asunto de Rhodesia, el asunto del apharteid en Sudáfrica, el asunto de Namibia, el asunto de la denuncia de Angola contra Sudáfrica, o el asunto de los territorios administrados por Portugal. Con posterioridad ha decretado este tipo de medidas con mayor asiduidad: en el conflicto entre Irak y Kuwait, en el conflicto de la ex-Yugoeslavia, en Somalia, en Ruanda, en Liberia, en el asunto de Lockerbie, en Angola, en Haití, o en el asunto de Sudán.

La aplicación del artículo 42 ha sido aún más limitada con anterioridad a los años noventa. Tienen como precedente la Res.83 (1950) de 27 de junio y la Res.84 (1950) de 7 de julio, adoptadas durante el asunto de Corea, en virtud de las cuales recomendó a los Estados mimbros de Naciones Unidas para que proporcionaran a la República de Corea toda la ayuda necesaria para repeler el ataque armado de Corea del Norte y restablecer en esta región la paz y seguridad internacionales, así como delegó a las tropas de determinados Estados, bajo el mando unificado de los EEUU, la competencia de emprender una acción militar en nombre de las Naciones Unidas. Seguidamente tuvo su protagonismo la Res,221 (1996), de 9 de abril, en la que se requería al Reino Unido para que impidiera, mediante el empleo de la fuerza armada, la llegada al puerto de Beira (Mozambique) de buques sospechosos de quebrantar el embargo de petróleo decretado contra Rhodesia.

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Tras el comienzo de los años noventa, la Res.665 (1990) y la Res.678 (1990) autorizaron a los Estados a adoptar “medidas proporcionadas” para asegurar el cumplimiento de las medidas coercitivas que habían sido impuestas a Irak, y a recurrir a “los medios necesarios”, a partir de 15 de enero de 1990, si Irak persistía en su actitud. Con posterioridad, se han venido concediendo autorizaciones similares para garantizar el respeto de los derechos humanos en Somalia, para asegurar el respeto de la interdicción de vuelos en el espacio aéreo de la República de Nosnia-Herzegovina, para proteger la labor efectuada por la Fuerza de Naciones Unidas en Bosnia Herzegovina y en Croacia, para reinstaurar la democracia en Haití, para garantizar la seguridad y libertad de circulación del personal de la misión de Naciones Unidas en la República Centroafricana, para salvaguardar la seguridad y libertad de circulación del personal de la Fuerza de protección multinacional en Albania, o para la defensa de la zona de seguridad de la misión de Naciones Unidas establecida en Gorazde.

El Consejo de Seguridad tiene discrecionalidad para elegir este tipo de medidas, sin perjuicio de tener presente que deben guarda proporcionalidad con la gravedad de la situación, buscando el menor detrimento posible de la soberanía de los Estados (sobre la que inciden, restringiéndola), así como su neutralidad (no deben perjudicar los derechos, reclamaciones o la posición de las partes interesadas). El principio de mínima restricción de la soberanía adquiere especial importancia en los supuestos en los cuales se considera por el Consejo que un conflicto o situación interna de un Estado constituye una amenaza para la paz y seguridad internacionales.

De hecho, esta interdependencia entre paz y seguridad interna de un Estado y paz y seguridad internacionales no es tan reciente como pudiera pensarse, pues desde hace tiempo viene siendo recogida por el Consejo de Seguridad en el texto de sus resoluciones. Es el supuesto del conflicto de la independencia de la India y Pakistán (1948), de la independencia del Congo (1960), del conflicto interno de Chipre (1964-1974), del asunto del subcontinente indo-paquistaní (1971), del asunto de Rhodesia (1978) o del asunto de los territorios árabes ocupados (1979-1980). No obstante, es en la década de los noventa cuando esta asociación ha sido, en proporción, más frecuente. Así ha sido con motivo de las situación en Somalia, en la ex-Yugoeslavia, en el Kurdistán iraquí, en Camboya, en Mozambique, en Ruanda, en Burundi, en Afghanistán, en el Zaire, en Angola, en la República Centroafricana, en Sierra Leona, o en Albania.

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La realización física, material, de estas medidas coercitivas no puede ser llevada a cabo por el Consejo de Seguridad, ni siquiera por otro órgano de las Naciones Unidas, toda vez que, aunque sí está previsto en la Carta, no posee actualmente medios materiales permanentes propios. De este modo, son los Estados miembros lo que deben aportarlos, pudiendo ser obligados a ello cuando se trata de medidas de coerción no consistentes en el empleo de la fuerza armada, siendo únicamente voluntaria su participación cuando las medidas precisamente consisten en esto último.

En este sentido, la Carta establece que todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, la ayuda y las facilidades que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y seguridad referidas, de manera que, como afirma el artículo 48 “La acción requerida para llevar a cabo las decisiones del Consejo de Seguridad…será ejercida por todos los miembros de las Naciones Unidas o por algunos de ellos, según lo determine el Consejo de Seguridad”, siendo realizadas “directamente y mediante su acción en los organismos internacionales apropiados de que formen parte”.

Más aún, la Carta establece que los miembros de las Naciones Unidas deberán prestarse ayuda mutua para llevar a cabo las medidas así dispuestas, teniendo presente que, si con motivo de la adopción de medidas coercitivas, un Estado tuviese problemas económicos especiales originados por su ejecución, tendrá el derecho de consultar al Consejo de Seguridad acerca de la solución de esos problemas. Dicha consulta se ha efectuado en algunas ocasiones pero no ha tenido mucha eficacia práctica, en la medida en que no garantiza recibir compensación alguna, dados los problemas presupuestarios de la ONU. Sin embargo, lo que sí puede hacer el Consejo de Seguridad es eximir al Estado afectadon de seguir con la ejecución de las medidas coercitivas adoptadas.

El derecho del artículo 50 de la Carta fue aplicado por primera vez durante el asunto de Rhodesia. En este caso, los Estados fronterizos con Rhodesia alegaron durante los años 1967 y 1968 dificultades económicas para cumplir con el embargo decretado por el Consejo. Nunca hubo suficientes fondos para solventar debidamente la situación. Posteriormente, las

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resoluciones adoptadas durante el asunto de Lockerbie y el conflicto en la ex-Yugoeslavia recogen expresamente esta cuestión pero, salvo en el primer caso, su eficacia ha sido dudosa.

Pero no sólo los Estados pueden sufrir perjuicios, sino también las personas físicas. El Consejo de Seguridad, en consecuencia con el reconocimiento que en la propia Carta se hace de los derechos humanos, se ha preocupado de solventar los efectos negativos que sus medidas coercitivas pueden producir en la población de los Estados afectados, sobre todo cuando éstas tiene un carácter económico. Es el supuesto de la resolución adoptada durante el asunto de Haití (1993), en la que se excepciona su aplicación cuando se trata de asistencia humanitaria o entrega de medicamentos. Es igualmente el caso de la resolución adoptada durante el asunto del conflicto entre Irak y Kuwair, en la que se establece la fórmula “petróleo a cambio de alimentos” como excepción al embargo que se impone a Irak. Puede también mencionarse la indemnización a los ciudadanos iraquíes de los perjuicios derivados de su traslado forzoso a causa de la demarcación de la frontera, o la excepción de vuelos efectuados por razones humanitarias del embargo decretado contra Libia en el asunto de Lockerbie, o la autorización de exportación de medicinas que a petición de UNICEF se realizó con motivo del embargo decretado contra las Repúblicas de Servia y Montenegro.

Desde la creación de las Naciones Unidas, el Consejo ha acudido a menudo a la participación de los Estados miembros en el ejercicio de las medidas acordadas conforme al Capítulo VII. Es el caso del asunto de Corea (1956), del Congo (1960-1961), de Rhodesia (1966-1979), de Namibia (1985), de Sudáfrica (1963-1994), del conflicto en la ex Yugoeslavia (1991-), del asunto de Lockerbie (1992), de Somalia (1992-1994), del conflicto entre Irak y Kuwait (1990-), del asunto de Haití (1994), de Ruanda (1994-1996), de Liberia (1994-1996), de Sudán (1996), de Burundi (1996), o de Sierra Leona (1997-1998).

Normalmente, el Consejo hace un llamamiento a los Estados de forma genérica, sin especificación alguna, sin perjuicio de que implícitamente se pueda deducir cierta determinación de los Estados más directamente obligados de los mismos hechos que se recogen en la resolución, del conflicto de que se trate y del contenido de las medidas adoptadas. Sin embargo, en ciertas ocasiones sí individualiza quienes son los Estados obligados. Así ocurrió en el asunto de Rhodesia, cuando el Estado directamente obligado era

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el Reino Unido de la Gran Bretaña, y también ocurrió durante el asunto del conflicto en la exÝugoeslavia, cuando algunas resoluciones obligaron directamente a Rumanía o Turquía.

La participación de los Estados carece de toda autonomía, en la medida en que están actuando como “agentes” del Consejo, ejecutando una actividad que es de las Naciones Unidas y no particular suya, de manera que deben efectuarla siempre y en todo momento bajo la autoridad y dirección del Consejo, sin que sea suficiente el mantenerle informado. Esto supone una obligación para los Estados miembros y también un deber para el Consejo, que no puede limitarse a autorizar su ejecución y desentenderse después de llevar a cabo su dirección.

IX. En definitiva, el tema aquí planteado tiene trascendencia práctica, en la medida en que el Estado español puede venir obligado a cumplir las resoluciones obligatorias adoptadas conforme al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas (incluyendo la adopción de medidas coercitivas de su artículo 41, no consistentes en el empleo de la fuerza armada), o capacitado para llevar a cabo las “recomendaciones” que éste efectúe (entre ellas, las medidas consistentes en el empleo de la fuerza armada previstas en el artículo 42). Debe tenerse presente que en ambos casos sólo se verán amparado si las resoluciones a seguir son conformes a Derecho internacional público, incurriendo en caso contrario en un acto ilícito internacional del que se puede derivar responsabilidad internacional frente a terceros perjudicados. De hecho, los actos del Gobierno adoptados en el marco de las relaciones internacionales han dejado, tras la nueva Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, de ser considerados como actos de naturaleza política (excluidos del control jurisdiccional), pudiendo ser recurridos ante los órganos de lo contencioso administrativo (lo cual, por otro lado, coincide con la línea seguida en el resto de los ordenamientos internos europeos).

Debe tenerse en cuenta, a estos efectos, que el Consejo de Seguridad no utiliza siempre las potestades del Capítulo VII con la misma claridad ni en situaciones similares. Así, se puede cuestionar el comportamiento del Consejo de Seguridad en los asuntos de Mozambique y Ruanda durante el año 1993, en la medida en que las resoluciones que adoptó no revelan una actitud equivalente a la que en esos mismos momentos llevaba a cabo en la ex Yugoeslavia, en Angola o en Somalia. La concurrencia de circunstancias como problemas

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humanitarios o inseguridad en la región no provocaron una declaración de amenaza a la paz y seguridad internacionales, ni se adoptaron medidas adecuadas al respecto, tal y como sí ocurrió en los otros asuntos. Los mismo puede afirmarse de la actitud del Consejo de Seguridad durante el conflicto entre Armenia y Azerbayán (1993): a tenor de los hechos que recogen expresamente las resoluciones que él mismo adopta al efecto (entre los que se pueden apreciar ocupaciones del territorio ilícitas, uso ilícito de la fuerza y grave situación humanitaria de la población), podría haberse adoptado, al igual que en otras situaciones contemporáneas similares, algún tipo de medida que no fuera la adoptada de limitarse a declarar expresamente que concurría una amenaza para la paz y pedir conforme al artículo 40 de la Carta un alto el fuego. Lo mismo puede afirmarse de su intervención durante el asunto de Camboya, en el cual el comportamiento obstaculizador del partido de los Jemeres Rojos no motivó al Consejo para aplicar alguna medida del Capítulo VII, cosa que sí hizo ante una situación similar en Angola, donde consideró que el comportamiento de UNITA exigía la aplicación de medidas coercitivas del artículo 41 (1993).

El control de los actos de ejecución forzosa efectuados por los Estados, por otro lado, pueden referirse a la validez de la resolución del Consejo que se ejecuta, como a la validez de la ejecución forzosa en sí misma considerada y la observancia de sus límites. Así, debemos incluir los supuestos en que, en el cumplimiento de la ejecución forzosa de una resolución que es conforme a Derecho, se comete una grave irregularidad o exceso; en estos casos, el uso de la coerción pierde toda legitimidad y se presenta como una actuación antijurídica susceptible de originar responsabilidad internacional.

Este supuesto de ilicitud ha sido subrayado como consecuencia de actuaciones de coerción cuya conformidad con las normas del Derecho de la Guerra y del Derecho Internacional Humanitario ha sido cuestionada. Es el caso del bombardeo efectuado sobre Bagdad el 13 de febrero de 1991, en el que fallecieron numerosos civiles, así como el de otras operaciones militares que, encaminadas a la destrucción de objetivos no estrictamente militares, han ocasionado sufrimientos a la población civil (instalaciones eléctricas, de agua potable...). También se alegó coerción ilegítima en relación a la Res.837 (1993), de 6 de junio, en la que el Consejo autorizó a ONUSOM II a mantener el orden público en Somalia tras el ataque armado al contingente paquistaní. Los excesos cometidos en cumplimiento de esta función el día 12 de junio de 1993 trajeron como consecuencia la Res.885 (1993), que

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suspende la autorización concedida para realizar arrestos personales y constituye una Comisión de investigación de los hechos.

Finalmente, es necesario hacer notar que, si bien el Consejo de Seguridad debe abstenerse de oficio de proceder a la aplicación de una resolución cuando los destinatarios de una obligación incumplida o los Estados requeridos para llevar a cabo su ejecución forzosa, aleguen y demuestren la ausencia en la resolución de las condiciones mínimas externas de conformidad al Derecho internacional, sin embargo esta abstención no se dará siempre. La facilidad de intervención en la realidad internacional que conlleva los poderes que el Capítulo VII concede al Consejo, constituye sin duda una contínua tentación para las grandes potencias (miembros permanentes del Consejo), ante la posibilidad de aplicarla como medio para imponer su exlusiva voluntad, fuera de los supuestos concretos en los que el referido Capítulo VII permite actuar a este órgano.

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