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na Colômbia*
Miguel Urrutia
Olga Marcela Namen
Miguel Urrutia
Olga Marcela Namen
I. Introducción
Gráfico 1
Créditos hipotecarios como proporción del total de créditos (1924-1936)
35%
32,8%
30%
28,9% 28,4%
26,8%
25% 23,5% 25,1%
23,2% 22,9% 23,2% 22,3%
20% 20,5%
16,6%
15%
13,3%
10%
5%
0%
1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936
tenían liquidez inmediata. El atractivo financiero de las cédulas era bajo y el Banco
tuvo frecuentes problemas de captación. El Gobierno intervino creándole a los ban-
cos la obligación de invertir una proporción de sus depósitos en cédulas y extendió
la obligación a las compañías de seguros.
2 Jiménez Suárez, D. A. Banco Central Hipotecario: principio y fin de una era (mimeógrafo), 2010.
Gráfico 2
Cartera del Banco Central Hipotecario (BCH) (1994-2000)
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
01-94 07-94 01-95 07-95 01-96 07-96 01-97 07-97 01-98 07-98 01-99 07-99 01-00 07-00
4 “El programa de “vivienda sin cuota inicial” de los años ochenta fue [desastroso] en cuanto a
la calidad de la vivienda producida” (Developing Planning Unit, 2006, p. 24).
5 Entrevista con Carlos Roberto Pombo (Arango, 1989). De 244 fotos de la arquitectura en
1930-1985, ocho son de construcciones y diseños del ICT y siete del BCH. La única foto realmente
Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA, vol. 30, núm. 67, edición especial historia de la banca central 287
política de subsidios lo hacía dependiente de los siempre escasos recursos del presu-
puesto nacional. El ICT se liquidó en 1991, con la expedición de la Ley 3ª del mismo
año. En el Gráfico 3 se puede ver la evolución de la cartera hipotecaria del Instituto.
Gráfico 3
Cartera hipotecaria del Instituto de Crédito Territorial (ICT) (1966-1994)
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
1991*
1992*
1993*
1982*
1994
1985*
1987
1988
1989
1977
1978
1979
1980
1981
1983
1986
1990
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1984
1968*
1966
1967
1970*
1969*
Nota: Para los años con asterisco no hay información disponible, se imputaron las cifras como un promedio entre los valores
subsecuentes. Las series están en millones de pesos constantes del 2008.
deprimente es de un barrio de los años ochenta del ICT. La foto tiene como subtítulo “[urbanización]
bajo el dictado de normas mínimas, donde el diseño es ya irrelevante” (Arango, 1989, p. 252).
6 Utilizamos los datos de Bogotá como ilustrativos, por no haber encontrado información de
este tipo para otras zonas urbanas.
7 Las cifras se basan en cartografía y, por tanto, tienen algún grado de inexactitud, pero hemos
resuelto no redondear los datos.
288 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
Cuadro 1
Construcción de vivienda en Bogotá (1951-1993)
subsidio les permitía a los beneficiarios ingresar a la demanda por vivienda nueva
construida por el sector privado y financiada por el sistema financiero (Cuervo y
Jaramillo, 2009). En 1991, también se estableció que una proporción de los ingresos
de las cajas de compensación familiar se destinaran a la financiación de vivienda. La
financiación de esos programas viene, por una parte, del impuesto del 4‰ sobre la
nómina recaudada de las empresas a favor de las cajas.
Cuadro 2
Niveles de crecimiento de la vivienda según constructor en Bogotá (1951-1993)
Un episodio diciente sobre los efectos de una política de vivienda con consecuencias
negativas de largo plazo, fue el intento durante el Gobierno de Ernesto Samper de dis-
minuir las tasas de interés de préstamos de vivienda de la banca. El BCH ofreció com-
prar cartera hipotecaria para prestarla a menores tasas que el promedio del mercado,
con el resultado de que le vendieron la cartera más riesgosa, lo que aumentó la car-
tera de dudoso recaudo del Banco, fenómeno que incidió en su posterior quiebra.
Entre 1982 y 1984, el monto de las obligaciones de los usuarios con el ICT pasó de
$ 14.400 millones a $ 48.000 millones. En 1994, de un total de 203.500 obligacio-
nes, el 57% tenía al menos una cuota vencida y cerca de 21.000 presentaban ocho
meses o más de vencimiento (Pizano de Narváez, 2005, p. 26).
Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA, vol. 30, núm. 67, edición especial historia de la banca central 291
8 En Canadá, Holanda, Suecia, Estados Unidos y Alemania Occidental hacia 1980, los subsidios
de vivienda fluctuaban entre 3,5% y 13,1% del ingreso disponible por familia (Timothy y Smeeding,
1993). En Chile, Brasil, Costa Rica, El Salvador y Panamá existen también subsidios de vivienda
(González Arrieta, 1999).
292 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
Gráfico 4
Participación del sector de la construcción en el PIB (1925-2009)
10%
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
1925 1932 1939 1946 1953 1960 1967 1974 1981 1988 1995 2002 2009
* El sector de la construcción incluye edificaciones y trabajos civiles y trabajos de reparación. ** Datos disponibles hasta el tercer
trimestre de 2009.
Nota: Las series son un empalme de la información disponible en Banrep (1925-1996), Camacol (1997-2000) y DANE (2001-2009),
Fuente: elaboración de los autores.
Las cuentas en UPAC, en los inicios del sistema, fueron muy atractivas para el
ahorrador, pues el sistema financiero en esa época pagaba tasas de interés reales
negativas sobre el ahorro. En 1972, por ejemplo, las tasas de interés de las cuen-
tas de ahorro de la Caja Agraria eran de 4% sobre saldos mínimos trimestrales,
cuando la inflación en ese año fue de 14%. Creada la UPAC, los asesores de la
Junta Monetaria presentaron a esta una propuesta de aumentar la tasa de las cuentas
de ahorro de la Caja, y la propuesta fue negada por los miembros del Gobierno en la
Junta, para no crearle competencia a las fuentes de crédito de vivienda. Como había
un diferencial significativo entre la rentabilidad de las tasas del ahorro en UPAC, que
fuera del ajuste por inflación tenían una pequeña tasa nominal adicional, el ahorro
fluyo rápidamente hacia las corporaciones. Como se ve en el Gráfico 5, también cre-
cieron aceleradamente los créditos.
294 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
Gráfico 5
Cartera hipotecaria de las CAV como proporción de la
cartera total de los establecimientos de crédito (1972-2004)
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1997
1998
1999
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1987
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1988
Nota: La mayor parte de los créditos eran proveídos por las CAV. Había un pequeño número de créditos hipotecarios proveídos
por bancos, pero la cartera de las CAV es un buen indicador de los créditos hipotecarios totales.
Fuentes: Asobancaria, elaboración de los autores.
Las CAV tenían otro problema, pues solo podían prestar para construcción, ya que
el objetivo de su creación fue el de contribuir a convertir esta en el sector líder
del desarrollo. La concentración sectorial las hacía vulnerables, y particularmente
cuando crecían las tasas de interés del mercado, pues en esa coyuntura perdían su
fuente de fondos por la competencia del resto del mercado.
Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA, vol. 30, núm. 67, edición especial historia de la banca central 295
Gráfico 6
Cartera vencida como proporción de la cartera neta
para el total de los establecimientos de crédito (1965-2004)
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1971
1965
1967
1973
1975
1977
1979
1987
1989
1991
1997
1993
1995
1999
2001
1969
1981
1983
1985
2003
Fuente: Asobancaria, elaboración de los autores.
Gráfico 7
Cartera vencida como proporción de la cartera
neta de las CAV (1974-2004)
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
2001
2002
1990
1991
1992
1993
1994
1997
2000
2003
2004
1995
1996
1998
1999
Nota: Durante 1974-1990, los créditos hipotecarios provienen de las CAV. A partir de la fecha fueron otorgados por bancos
hipotecarios.
Fuente: Asobancaria, elaboración de los autores.
296 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
Dentro del derecho legal de petición, las CAV y el ICAV fueron muy activas en solicitar
a las autoridades cambiar las reglas con el fin de mantener la competitividad. Con la
liberación en el sector financiero en los años noventa, el ICAV solicita con mucha fre-
cuencia cambios en el sistema. El Ministerio de Desarrollo, encargado de promover
la construcción, también solicitaba cambios para mantener la inversión en vivienda.
Entre 1992 y 1995, se cambia el sistema de cálculo del UPAC cinco veces.
Las autoridades no podían dejar que las CAV tuvieran crisis de liquidez o solvencia. Las
corporaciones tenían una proporción sustancial de los depósitos de los ahorristas, y
su quiebra perjudicaría a una gran cantidad de personas. El problema de solvencia y uti-
lidades en los años noventa, consistía en que las tasas de interés de mercado aumen-
taban, pero las CAV no podían aumentar las tasas activas para competir en depósitos
9 Un choque inflacionario se traducía en mayores costos para las empresas, lo cual generaba
más inflación.
10 Recuerdos de M. Urrutia, participante en las reuniones lideradas por Rodrigo Botero, futuro
ministro de Hacienda.
Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA, vol. 30, núm. 67, edición especial historia de la banca central 297
La reforma que pedía el ICAV al sistema UPAC para poder competir ante los cam-
bios en el mercado de capitales, era la inclusión de la tasa de los depósitos a término
en el cálculo de la unidad de poder adquisitivo constante (UPAC)11. La autoridad
monetaria gradualmente y con poco entusiasmo, dado el prestigio del sistema UPAC
tradicional, hizo cambios en ese sentido para evitar una crisis financiera en ese sec-
tor y con el fin de mantener la actividad de la construcción. En 1990, se incluye el
depósito a término fijo (DTF) con ponderación de 35% en el cálculo; se sube a 50%
en 1992, a 74% en 1994 y 74% del DTF de cuatro semanas anteriores en 1995. De
hecho, se transformó el UPAC en una tasa de interés de corto plazo.
Gráfico 8
Tasa de crecimiento de la cartera neta (1974-2004)
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Nota: Durante 1974-1990, los créditos hipotecarios provienen de las CAV a partir del nuevo siglo fueron otorgados por bancos
hipotecarios.
Fuente: Asobancaria, elaboración de los autores.
Las reformas económicas del Gobierno del presidente Gaviria y la recesión y bajas
tasas de interés en Estados Unidos a principios de los años noventa, generan ingresos
de capitales a Colombia que producen un aumento en las reservas internacionales
del Banco de la República y una aceleración del crédito en general (véase Gráfico 9).
En Colombia ha habido una alta correlación positiva entre crecimiento del crédito
interno y los aumentos en el crédito externo (Villar y Esguerra, 2006). Los flujos de
capital tuvieron varias causas, incluyendo el diferencial de tasas de interés y rentabi-
lidad a favor de Colombia, y bajas expectativas de devaluación por el descubrimiento
de unos nuevos campos petroleros. En el Gráfico 10 se ve la comparación entre las
rentabilidades del DTF colombiano e inversiones en tesoros de Estados Unidos más
la devaluación del peso12. Se observa en el Gráfico 10 que entre 1990 y 1997 fue más
rentable la inversión en pesos que en dólares. Por otra parte, la rentabilidad de la
inversión en finca raíz en Colombia fue muy superior a la tasa de interés del sistema
financiero por aumentos en el precio del metro cuadrado de construcción.
Gráfico 9
Cartera neta total (1972-2004)
250.000.000
200.000.000
150.000.000
100.000.000
50.000.000
0
2002
2000
2004
1994
1996
1998
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1986
1988
1990
1992
1984
El aumento en el crédito acelera los precios de la finca raíz y esto estimula la inver-
sión en el sector y se produce una burbuja de finca raíz financiada con recursos a la
vista en las CAV. Entre 1990 y 1997, el crédito hipotecario crece 165% en términos
reales. Como se observa en los Gráficos 11 y 12, en 1996 comienzan a caer los pre-
12 1 + tasa de interés de títulos del tesoro de Estados Unidos multiplicado por 1 + tasa de
devaluación del peso versus tasa de interés de certificados a término a 90 días en Colombia (DTF).
Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA, vol. 30, núm. 67, edición especial historia de la banca central 299
Gráfico 10
Diferencia entre el DTF y la tasa de interés de los
bonos del tesoro americano más devaluación (1986-2010)
0,6%
0,5%
0,4%
0,3%
0,2%
0,1%
0%
-0,1%
-0,2%
-0,3% 2002q3
1997q2
2010q1
2001q1
2001q4
2007q1
2007q4
1987q3
1991q2
1986q1
1988q2
1989q1
1992q1
1994q2
1998q1
2003q2
2004q1
2004q4
2005q3
2008q3
2006q2
2009q2
1989q4
1990q3
1992q4
1993q3
1995q1
1995q4
1996q3
1998q4
1999q3
2000q2
1986q4
Fuente: Banco de la República-Bloomberg. Retorno de los tesoros = (1 – iT) (1 + % devaluación del peso).
Gráfico 11
Índice real de precios de vivienda usada (1988-2009)
120
100
80
60
40
20
0
1995-III
1998-III
2001-III
2004-III
2005-II
1991-IV
1994-IV
1997-IV
1992-III
1993-II
1996-II
1999-II
2000-IV
2002-II
2003-IV
2006-IV
2007-III
2008-II
1988-IV
1989-III
1994-I
1997-I
1990-II
1991-I
2000-I
2003-I
2006-I
2009-I
1988-I
Todo esto ocurre en una época en que el recientemente independiente Banco Central
está empeñado en cumplir la misión establecida en la Constitución Política de 1991
300 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
Gráfico 12
Total de licencias aprobadas para construcción (1986-2009)
1.800
1.600
1.400
1.200
Metros 1.000
cuadrados 800
600
400
200
0
Ene-2008
Ago-2001
Jul-2002
Dic-2009
Sep-2000
Jun-2003
Abr-2005
May-2004
Mar-2006
Feb-2007
Dic-1997
Ene-1997
Ago-1990
Jul-1991
Jun-1992
Nov-1998
May-1993
Abr-1994
Mar-1995
Feb-1996
Oct-1999
Ene-1986
Dic-1986
Nov-1987
Oct-1988
Sep-1989
Gráfico 13
Tasas de interés (1988-2010)
60
50
40
30
20
10
Ene-2002
Ene-2005
Ene-2008
Oct-2005
Jul-2006
Abr-2007
Oct-2008
Jul-2009
Jul-1997
Jul-2000
Abr-2001
Oct-2002
Jul-2003
Ene-1999
Abr-2004
Jul-1991
Ene-1993
Jul-1994
Ene-1996
Abr-1998
Oct-1999
Abr-1995
Oct-1996
Jul-1988
Ene-1990
Abr-1992
Oct-1993
Abr-1989
Oct-1990
Nota: Desde 1988, los datos son tomados de la Superintendencia Bancaria. Desde diciembre de 1996, la información proviene de
Asobancaria.
** La tasa de interés hipotecaria se calculó como (1 + UPAC)*(1+ tasa de interés nominal).
Las CAV pierden depósitos y ven un aumento en la cartera de mala calidad. Varios
bancos hipotecarios se vuelven insolventes y el Gobierno los interviene. Otros ban-
cos reciben liquidez y apoyos para capitalización por parte de Fogafín (la entidad
que asegura depósitos) y crédito del Banco de la República. Las CAV que sobreviven
se vuelven bancos, con activos diversificados.
En plena crisis, la Corte Constitucional produce una serie de fallos que declaran
el sistema UPAC no ajustado a la Constitución. Los fallos son cuestionables
desde el punto de vista jurídico, pero la motivación política es clara. Al aumentar
la tasa de interés con la crisis internacional en 1997-1998, la inclusión del DTF en el
cálculo del UPAC aumenta las cuotas de amortización y el valor de las deudas hipo-
tecarias al tiempo que caen los precios de la finca raíz. La Corte pide volver a una
unidad estrictamente atada a la inflación anual, y el Congreso crea la UVR (unidad
de valor real). El fallo tiene la motivación de reducir las cuotas de amortización de
los deudores y así salvarles las viviendas.
Los bancos tienen grandes pérdidas y paralizan el crédito hipotecario por el cambio
en las reglas del juego y las reliquidaciones de los créditos. La cartera hipotecaria
solo crece a partir del 2005 después de la caída en 1999 (Fogafín, 2009, p. 205).
El Gobierno tiene el costo fiscal del salvamento financiero. Los futuros dueños de
vivienda ven esa posibilidad frustrada al paralizarse el crédito hipotecario durante
302 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
cuatro o cinco años. Muchos de los trabajadores del sector quedan desempleados. El
ataque al UPAC atado al DTF es liderado por miembros de la clase media, sector cuyos
precios de finca raíz más habían caído. Ese fue el sector más favorecido por diferentes
fallos de la Corte Constitucional de la época y los diferentes alivios a los deudores.
Cuando se liberaron las tasas de interés de las viviendas “de lujo”, las CAV aumentaron
la tasa de interés que se sumaba al UPAC para compensar la diferencia entre el costo
de la cartera histórica en UPAC y las más altas tasas de captación. También se estable-
cieron tasas de amortización bajas al inicio y crecientes en el tiempo para estimular la
demanda de crédito. Estas prácticas reforzaron el costo de las cuotas de pago después
de 1998, y este tipo de cartera se deterioró más que el promedio. La Corte también
resolvió solucionar este tema con altos costos para los bancos y muchos pleitos.
La historia de la intervención estatal a favor del crédito hipotecario, tiene una nueva
etapa durante la crisis financiera internacional del 2009, cuando hay indicadores
de que en Colombia el crédito hipotecario y la construcción están cayendo y que
la economía se ha desacelerado significativamente. Como medida contracíclica, el
Gobierno crea una cobertura condicionada para que los bancos subsidien la tasa de
interés por los primeros años de los créditos hipotecarios.
Sin embargo, durante esta década, gracias a la labor del Banco de la República, la
inflación se ha mantenido en niveles relativamente estables y, por tanto, no fue nece-
sario usar el dinero del FRECH. Este fondo tiene recursos que provienen de cinco
fuentes: primera, un impuesto del 50% sobre la remuneración mensual de los enca-
jes, pagado por los establecimientos de crédito desde enero de 2000 hasta diciembre
de 2002. Segunda, $ 150.000 millones de las utilidades del Banco de la República
durante 1999. Tercera, el pago, por parte de los establecimientos con líneas de crédito
hipotecario, de la diferencia entre el DTF y la UVR, cuando esta última sea mayor.
Cuarta, los rendimientos del capital que conforman el Fondo, y quinta, los recursos
que provengan de préstamos otorgados al Banco de la República como agente fiscal
del Gobierno Nacional.
Más allá de las expectativas, el programa tuvo una gran acogida, especialmente por
los segmentos de vivienda VIP y VIS. Este hecho que no fue planeado inicialmente, sí
contribuyó a que posteriormente se destinara más cupos focalizados en este sector.
Los datos demuestran que la medida reactivó la construcción. Según Asobancaria, sin
subsidio a la tasa, la vivienda se habría estancado. Sin embargo, ya logrado el efecto, el
Gobierno decidió a mediados del 2010, ampliar la línea para la cobertura en el tiempo,
ya no con el argumento contracíclico, sino con el objetivo de crear empleo. Además,
porque la vivienda forma parte de una de sus locomotoras, o políticas bandera.
VII. Conclusión
Como se verá, siempre hay una razón para los subsidios a la vivienda. En un país que
lleva veinte años con peligrosos déficits fiscales, es válido preguntarse si estos sub-
sidios se justifican en términos macroeconómicos y de redistribución de ingresos.
Creemos que en Colombia sería bueno comparar la rentabilidad social del uso del
presupuesto para este fin, con relación a otros programas de gasto con rentabilidades
altas, como la inversión en educación, infraestructura o transporte.
La experiencia con el crédito sin cuota inicial, también sugiere que los créditos para
vivienda de interés social van a tener alta probabilidad de no pagarse, si el beneficia-
rio no ha invertido algo de ahorro propio o si las cuotas mensuales se hacen impaga-
bles ante cualquier choque a los ingresos de las familias.
Finalmente, en un país con una muy desigual distribución del ingreso, es necesa-
rio asegurarse de que los dineros públicos para subsidiar la vivienda beneficien al
50% más pobre de la población. Las deducciones de intereses de los préstamos de
vivienda o sobre el ahorro en la legislación del impuesto de renta, uno de los meca-
nismos establecidos frecuentemente en las últimas décadas para fomentar la cons-
trucción, no cumplen con este criterio.
306 Historia del crédito hipotecario en Colombia
pp.280-306
REFERENCIAS
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planos, 2010. nal de Planeación, Bogotá, 2009.
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