LAS NORMAS TÉCNICAS Y EL ESTANDAR EN EL CONTROL DE

SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

I.- INTRODUCCION
 La seguridad y salud en el trabajo está siendo un tema de mucha novedad
en nuestro país tal vez en el interés de lograr la implementación de las
políticas públicas, y ello esta muy bien por el grado de siniestralidad en
las empresas. Sin embargo en el Perú, la temática, tiene una larga data,
tomando en cuenta que una de las primeras normas es la Ley Nº. 1378,
Ley de Accidentes de Trabajo, del 3 de julio de 1911 instaurada a
iniciativa del gran jurista José Matías Manzanilla y que tiene un
precedente en las reflexiones de los claustros universitarios
especialmente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. [2]

 La Seguridad y Salud en el trabajo ha estado y sigue estando muy

vinculado a la seguridad social[3] pero considero que pretende una carta
de ciudadanía[4]que le dé autonomía para el tratamiento especializado y
en esa lucha se encuentra.

 Por otro lado la seguridad y salud en el trabajo requiere establecer

indicadores que permita conocer bajo qué estándares se va implementar
los derechos de la seguridad y salud en los centros de trabajo y justamente
el presente artículo pretende visibilizar las normas técnicas vinculadas
con la protección directa del consumidor, al permitir verificar la
idoneidad, seguridad e inocuidad de productos.

 En consecuencia para el desarrollo de la temática centraremos en el

análisis en el Decreto Legislativo 1030, Ley que aprueba los Sistemas
Nacionales de Normalización y Acreditación (SNNA) y su Reglamento
 el Decreto Supremo 081-2008-PCM, Reglamento de la Ley de los SNNA
que regulan la naturaleza jurídica de las normas técnicas en el Perú.

 A este respecto nuestro análisis tendrá un sesgo de aplicar el escenario

jurídico a la fiscalización de calderas[5] y de ahí derivar al
fortalecimiento de las facultades de los inspectores de trabajo.

 Finalmente tomamos la postura que la seguridad y salud en el trabajo es

un derecho fundamental por lo que requiere una marcada protección. El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art.
7º literal b) y el Protocolo Adicional de la Convención Americana de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 7º literal e) convierten
a la seguridad y salud en el trabajo como un derecho humano laboral.
Igualmente las lamentables cifras que nos alcanza la OIT y el Perú nos
conducen al referido derrotero: Según la OIT[6], cada 15 segundos,
muere un trabajador de un accidente o enfermedad relacionado con el
trabajo. Cada 15 segundos, 160 trabajadores sufren un accidente
relacionado con el trabajo. En el Perú

 El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo[7] nos muestra que

durante el mes de marzo del 2014 se ha reportado 1, 113 accidentes de
trabajo; por su parte Rimac Seguros[8] nos indica que trece de cada 100
trabajadores están expuestos a sufrir algún accidente en el
trabajo. Esta información aún se viene consolidando para lograr un
Registro Unificado de Información sobre accidentes de trabajo,
incidentes peligrosos y enfermedades ocupacionales como señala la
Décima Disposición Complementaria Transitoria del D.S. 005-2012-TR,
Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

II.- REFERENCIA HISTORICA DE LA OIT, EL AVANCE DE LA

SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La seguridad y salud en el trabajo es una apuesta porque el desarrollo
empresarial avance con escasos niveles de riesgo especialmente para la vida de
los trabajadores. La comunidad jurídica internacional ha mostrado su interés de
atender esa problemática y asi vemos que el primer considerando de
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1919
expresa la urgencia de “ (….) mejorar dichas condiciones, por ejemplo, en lo
concerniente a reglamentación de las (…) protección del trabajador contra las
enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes del trabajo (…)”

Es un gran esfuerzo que realiza la OIT por lograr las mejores condiciones de
seguridad y salud desde un escenario, de diálogo social, donde
participan: Estado, empleadores y trabajadores; espacio tripartito construido
para visibilizar los grandes problemas y las alternativas que se presentan en los
centros de trabajo, logrando que los actores fijen coordinadamente normas y
estándares mínimos en el trabajo.

El grado de importancia que tiene la OIT en la temática de la Seguridad y Salud

en el Trabajo es bastante considerable si tenemos en cuenta que más de 70
Convenios de la OIT de los 185 que tienen aprobado, están vinculados a la
seguridad y salud en el trabajo. [9]

En los primeros avances sobre la materia la OIT ha ido abordando la atención

de la seguridad y salud en el trabajo desde una óptica más proteccionista para
luego avanzar hasta un interés más de prevención, “estimándose que las
medidas de protección se adoptarán como último recurso si no se pueden
impedir, reducir al mínimo o eliminar los riesgos”.[10]

Una de las primeras normas vinculadas a la seguridad y salud que aprobó la OIT
es el Convenio Nº. 6 “destinado a prohibir el uso del fósforo blanco. Desde
mediados del siglo XIX el uso de esta sustancia estaba muy extendido en la
fabricación de cerillas, a pesar de que provocaba en las personas que
trabajaban en esta industria – niños en su mayoría – una temible y desfigurante
enfermedad, la necrosis química de los maxilares”[11] y fue aprobada en la
primera reunión de la OIT en 1919. Y el último instrumento normativo
aprobado es el Convenio 187[12], norma que fija un Marco Promocional para
la Seguridad y Salud en el Trabajo del 2006.

Los Convenios de la OIT son una adecuada herramienta que permite a los
Estados articular a las organizaciones de trabajadores y empleadores para que
puedan orientar las políticas en materia de seguridad y salud en el trabajo. El
fin último de este esfuerzo, en tal caso, es lograr un crecimiento económico y
desarrollo de un país, con Trabajo Decente. [13]

Un escenario peligroso podría ser reducir los niveles de protección en seguridad

y salud con el fin de lograr ventajas comparativas en un país a otro. Ello puede
llevarnos a generar “dumping social” y obtener resultados completamente
opuestos a los buscados.[14]

III.- REFERENCIAS HISTORICAS EN EL PERU SOBRE EL AVANCE

DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
Si hacemos una pequeña remembranza sobre la evolución histórica[15] de los
antecedentes de la seguridad y salud en el trabajo en nuestro país, observaremos
4 etapas:

 La primera que se presenta durante las 4 décadas del siglo XX en donde

se expiden normas legales que están interesadas más en brindar una
indemnización[16] a las consecuencias que sufren los trabajadores en su
salud por ocasión del trabajo. En esa orientación se registra la Ley de
1908, indemnización a favor de los trabajadores que sufren accidentados.
 La segunda etapa vendría con un programa que permitía la prevención de
los accidentes de salud y enfermedades ocupacionales. Esta etapa está
muy vinculado a lo que se ha denominado como salud ocupacional; y en
ese sentido consideramos que tiene carta de nacimiento con la creación
del Departamento Nacional de Higiene Industrial creada por Decreto
 Supremo del 05 de agosto de 1940, que más tarde devendría en el
Instituto de Salud Ocupacional para posteriormente incorporarse sus
funciones al Instituto Nacional de Salud.

Como se aprecia en ambos casos estamos a una priorización de la salud[17] del

trabajador pero la seguridad parece no tener la importancia que cobrará en el
devenir histórico.

 La tercera etapa se presenta con la dación del Decreto Supremo 42 F, del

22 de mayo de 1964, Reglamento de Seguridad Industrial y que consta
de 1.327 artículos. Se constituye en un catalogo normativo a tomar en
cuenta en los centros de trabajo. Merece la pena resaltar que el primer
considerando del dispositivo señala la relación seguridad y salud: “Es
obligación del Estado cuidar que las actividades industriales se
desenvuelvan dentro de un adecuado régimen de seguridad
salvaguardando la vida, salud e integridad física de los trabajadores y
terceros (…)” Además es importante resaltar la participación de los
trabajadores en los Comités de Seguridad que es una instancia que vela
por la seguridad al interior del centro de trabajo. (art. 46)

 La cuarta etapa consideramos el escenario que se presenta con la

promulgación de la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo
de agosto del 2011 y su reglamentación el D.S. 005-2012. En el diseño
normativo de la Ley apreciamos que el “Estado promueve mecanismos
de consulta y participación de las organizaciones de empleadores y
trabajadores más representativos y de los actores sociales para la
adopción de mejoras en materia de seguridad y salud en el trabajo.”
Como se aprecia la participación de los trabajadores y empleadores ya no
se presenta únicamente en el centro de trabajo sino “el Estado, en
consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y
de trabajadores, tiene la obligación de formular, poner en práctica y
reexaminar periódicamente una Política Nacional de Seguridad y Salud
en el Trabajo que tenga por objeto prevenir los accidentes y daños para
 la salud (…)” (art. 4 de la Ley 29783) y en similar medida los Consejos
Regionales de Seguridad y Salud en el Trabajo (art. 14 de la Ley 29783).

IV.- SOPORTE NORMATIVO DE LAS NORMAS TECNICAS Y SU

VINCULACIÓN CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
El objetivo del análisis es establecer qué valor tienen dentro del ordenamiento
jurídico, las normas técnicas de la Comisión de Normalización y de
Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del INDECOPI (D.
Leg. 1030) y el análisis estará inclinado hacía las normas técnicas sobre
Calderas.

a).- Pasaremos a una breve referencia del valor jurídico de las normas
técnicas en nuestra historia.

Las Normas Técnicas tuvieron nacimiento en la Ley de Promoción Industrial

Nº 13270 de noviembre de 1959, al crearse el Instituto Nacional de Normas
Técnicas Industriales y Certificación, que continuó sus actividades con algunas
modificaciones de nombre y funciones hasta el 24 de noviembre de 1992, luego
deciden liquidarlo mediante Ley 25818 del 24 de noviembre de 1992.[18]

De este período me interesa registrar el artículo 16 de la Ley 13270 donde define

a las normas técnicas como especificaciones, principios, métodos de ensayo y
demás condiciones que fijan para materiales primas y artículos manufacturas y
otros en los fines de propios de la industria y el comercio. El artículo 17 nos
señala que las norma técnicas no son obligatorias para las empresas
industriales sin embargo lo harán, necesariamente, cuando se trate de
productos que por su naturaleza se vinculen directamente a la salud o a la
seguridad colectivas.
Además el artículo 22 exige que “El Estado, las dependencias de la
administración pública, inclusive los organismo Para Estatales,
Municipalidades, solo podrán adquirir los productos amparados por el sello de
producto peruano normalizado.”

Puede apreciarse que en sus orígenes las normas técnicas tenían obligatoriedad
en dos casos:
 Cuando los productos que se manipulaban en los centros de trabajo, por
su naturaleza, podrían causar un daño directamente a la salud o la
seguridad colectiva.
 Cuando el empresario pretendía vender al Estado debía tener un estándar
regido por las Normas Técnicas.

b).- normas sobre calderas

Según el Decreto Supremo 42 – F del 22 de mayo de 1964 (artículo 24) que es
una norma de especialidad nos expresa que “El Instituto Nacional de Normas
Técnicas Industriales y Certificación, es el organismo técnico creado por la
Ley 13270, para promover, estudiar y certificar normas técnicas, cuyo objeto
final (…),será proteger al trabajador y a la industria, mediante la formulación
de las correspondientes normas que garanticen los fines de las disposiciones
contenidas en el mismo.

El referido decreto 42 F, artículo 24 le impone otra velocidad a las normas

técnicas y creo que le dota de una naturaleza jurídica de carácter obligatoria
cuando afecta la salud como parte del desarrollo de la Ley 13270.

La claridad de aplicación de las normas técnicas aparece desplegada también en

el artículo 450, cuando la autoridad exige que las calderas tengan un Libro de
Servicios en el que deberá consignarse “(…) el número del Registro Oficial
Obligatorio de Caldero creado por R.S. Nº 13 de 19-9-60, las transferencias,
reparaciones, limpieza y accidentes sufridos por el caldero, así como todos los
exámenes, inspecciones o pruebas efectuadas por entidades oficiales o
particulares. El libro de Servicio acompañará al caldero por toda su
existencia.”

Al recurrir a la Resolución Suprema del 19 de septiembre de 1960[19] expresa

el ius imperium al momento de sustentar el porqué deben de registrarse los
Libros de Calderas ante la Autoridad. En el Primer Considerando afirma:

“(…) la Ley (…) imponen a los industriales el establecimiento de medidas de

seguridad”.

Bajo ese criterio (“imponen”) puede notarse que se constituye en una carga para
el Empresario el tomar todas las medidas de seguridad de sus calderas debido a
que “(…) son equipos industriales que ofrecen mayor peligro”. Esta manera
de comunicación de la Ley será necesario retomarlo como una clara voluntad
de fiscalización.

c).- El régimen vigente que regula las normas técnicas

El Instituto Nacional de Normas Técnicas Industriales y Certificación en su
evolución histórica se ha transformado hoy en Comisión de Normalización y de
Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad intelectual
(INDECOPI). En la actualidad el régimen es distinto pero tiene ciertas
particularidades que discurren con esa evolución histórica.

El Decreto Legislativo 1030, Ley que aprueba SNNA establece que

la Autoridad Competente para administrar el Sistema nacional de
Normalización es la Comisión de Normalización y de Fiscalización de Barreras
Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad intelectual (INDECOPI). (art.
5)
El artículo 8 nos indica que la “Las Normas Técnicas Peruanas son aprobadas
porResolución de la Autoridad Competente sobre la base de los Proyectos de
Normas Técnicas Peruanas elaborados por los Comités Técnicos de
Normalización, previamente pre publicados para recibir las observaciones de
la sociedad civil nacional o extranjera.”

El Decreto Supremo 081-2008-PCM, Reglamento de la Ley de los

SNNA establece en el 8.1 que las Normas Técnicas Peruanas tiene como
objetivo promover, mediante sus recomendaciones la calidad de los bienes y
servicios nacionales, sin que por ello dichas recomendaciones deban restringir
el acceso al mercado de otros bienes y servicios nacionales o extranjeros.

Sin embargo para que una norma técnica adquiera la obligatoriedad tiene que
darse una mutación en su naturaleza jurídica y variar de Norma Técnica a
Reglamento Técnico.

Esta parte se encuentra regulado en el artículo 9: “Los Reglamentos Técnicos

son de obligatorio cumplimiento y establecen requisitos mínimos de acceso o
permanencia en el mercado con el fin de cautelar los objetivos de interés
público (…)”(subrayado mío).

En esa misma orientación el artículo 8.2 del Decreto Supremo 081-2008-PCM,

Reglamento de la Ley de los SNNA establece el Carácter voluntario de las
normas técnicas peruanas pero pueden mutarse:
8.2- La eventual inclusión del contenido de una Norma Técnica Peruana en un
reglamento técnico de carácter obligatorio es responsabilidad de la autoridad
que dictaminará dicha inclusión y debe sustentarse en un análisis objetivo y
preciso de dicha necesidad. (subrayado mío).

Entonces si bien es cierto que las normas técnicas emitidas por el INDECOPI
en nuestro ordenamiento son voluntaria pero estas podrían convertirse en
obligatorias si la Autoridad dictamina su inclusión sustentando las razones
técnicas y las razones jurídicas que ello amerita. En estos casos mutará de norma
técnica a reglamento técnico.
Pero aun sigue pendiente el dilema: cuál es el valor jurídico de las Normas
Técnicas en el Ordenamiento Jurídico. Una norma voluntaria, como son las
normas técnicas, tendrá algún impacto en lograr optimizar los mecanismos de
la seguridad y salud en el trabajo. Para ello hemos considerado realizar una
evaluación en su integridad.

V).- NORMA CONSTITUCIONAL DE SUSTENTACIÓN DE LAS

NORMAS TECNICAS

La fuente de derecho de las normas técnicas la encontramos en el artículo 65 de

la Constitución Política del Estado: “El Estado defiende el interés de los
consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la
informaciónsobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en
el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la
población.”(subrayado mío).
La Decisión 584 Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo (art.
4-d) exige a los Estados de la Comunidad Andina, actualizar, sistematizar y
armonizar sus normas nacionales sobre seguridad y salud en el trabajo
propiciando programas para la promoción de la salud y seguridad en el trabajo,
orientado a la creación y/o fortalecimiento de los Planes Nacionales de
Normalización Técnica en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo.
El Ente Rector de la aprobación de Normas Técnicas es la Comisión de
Normalización y de Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del
INDECOPI cuya misión[20] es:
 Proteger los derechos de los consumidores, vigilando que la información
en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes y
servicios en función de la información brindada y evitando la
discriminación en las relaciones de consumo;
 Establecer las políticas de normalización, acreditación y
metrología; (subrayado mío).
El artículo 5.b) de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo señala que la
Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo debe tener en cuenta las
grandes esferas de acción siguientes:
b).- Medidas para combatir los riesgos profesionales en el origen, diseño,
ensayo, elección, reemplazo, instalación, disposición, utilización y
mantenimiento de los componente materiales de trabajo (…)
Medidas para controlar y evaluar los riesgos y peligros de trabajo en las
relaciones existente entre los componente materiales del trabajo y las personas
que lo ejecutan o supervisan, y en la adaptación de la maquinas, del equipo,
del tiempo (…)(subrayado mío).

Puede apreciarse que de este catalogo de normas constitucionales e

internacionales y normas de desarrollo constitucional hace necesario estipular
estándares que deberían ser cumplidos por el país. De mantenerse en un casi
anonimato las normas técnicas del INDECOPI sería propender a la transgresión
de las normas jurídicas del más alto nivel normativo.

Por ello evaluamos cómo se inserta las normas técnicas a la hora apoyar a los
peritos, a las autoridades administrativas, a los inspectores y otros operadores
para lograr resolver sin arbitrariedad y más bien con mucha razonabilidad
jurídica y legitimidad.

Es necesario agregar que la seguridad y salud en el trabajo es un derecho

fundamental y en ese sentido permítasenos explicar que nuestro ordenamiento
incorpora dos tipos de normas[21]:
 Normas – Regla: se identifican con mandatos concretos de carácter
autoaplicativo y son, consecuentemente, judicializables
 Normas – Principio constituyen mandatos de optimización, normas
abiertas de eficacia diferida, que requieren de la intermediación de la
fuente legal, para alcanzar plena concreción y ser susceptibles de
judicialización.
El mismo Tribunal Constitucional expresa que existen determinados derechos
fundamentales cuyo contenido constitucional directamente protegido, requiere
ser delimitado por la ley, sea porque así lo ha previsto la propia Carta
Fundamental o en razón de su propia naturaleza (vg. los derechos sociales,
económicos y culturales). En estos casos, nos encontramos ante las
denominadas leyes de configuración de derechos fundamentales.
No sería dable que la Constitución establezca normas técnicas que sean
necesarias para la custodia de un derecho fundamental y que por otro lado la
Ley vacíe de contenido esa obligación haciéndola voluntaria sin ninguna
repercusión en el escenario jurídico.

Resulta contradictorio que por un lado, que la representación nacional brinde

la mayor protección mediante el derecho penal (art. 168 – A del Código Penal,
delito de Atentado contra las Condiciones de Seguridad e Higiene Industrial) y
por otro no establezca mecanismos para monitorear el estándar de la seguridad
y salud en el trabajo.

VI.- NORMAS TÉCNICAS CON LAS QUE AUTORIDADES ASUMEN

SU RESPONSABILIDAD DE CONTROL EN LOS ESTÁNDARES
MINIMOS DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

La Ley 27444, Ley de Procedimientos Administrativos es la norma genérica

que aborda el trámite administrativo general y nos interesa llamar la atención
sobre dos artículos que merecen atención para el presente análisis:

El artículo 176.1 refiere que los administrados pueden proponer la designación

de peritos a su costa, debiendo en el mismo momento indicar los aspectos
técnicos sobre los que éstos deben pronunciarse. El artículo 176.2 expresa que
la administración se abstendrá de contratar peritos por su parte, debiendo
solicitar informes técnicos de cualquier tipo a su personal o a las entidades
técnicas aptas para dicho fin, preferentemente entre las facultades de las
universidades públicas.

Igualmente la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, en su artículo

3 y 58 nos ilumina el camino para que los empleadores conjuntamente con los
trabajadores puedan establecer mejores normas de prevención que sean
superiores a los establecidos en la Ley y además en qué casos será necesario
realizar un reclamo al empleador o la Autoridad de Trabajo sobre algún
daño. La referida normativa será necesario compatibilizar con el artículo 96 del
Reglamento de la Ley que expresa:
En caso el trabajador recurra a la Autoridad Administrativa de Trabajo para
la realización de la investigación a que se refiere el artículo 58º de la Ley, ésta
se tramitará ante la Inspección del Trabajo y se requerirá el apoyo técnico de
los servicios competentes del Ministerio de Salud o de peritos especializados.

El artículo 5.1 de la Ley 28806, Ley General de Inspecciones establece que los
Inspectores para el desarrollo de sus facultades pueden:
(…)
2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por los trabajadores, sus
representantes, por los peritos y técnicos o aquellos designados oficialmente,
que estime necesario para el mejor desarrollo de la función
inspectiva. (subrayado mío).

Nos preguntamos en estos casos mencionados cuáles debieran ser los referentes
técnicos que guíen a los peritos, a los inspectores y a las autoridades. No hay
duda que el primero al que deberían recurrir son las normas técnicas aprobadas
por el INCOPI, si ellos abordan esta temática. Mediante esta vía podemos lograr
que una norma técnica tenga una mayor repercusión por cuanto los peritos no
pueden transitar por la arbitrariedad sino deberían transitar por normas que
tengan un grado de razonabilidad y las normas técnicas aún cuando no son
obligatorias son razonables.
Consideramos también que las normas técnicas están rodeado de legitimidad
por cuanto son elaboradas por el Sub Comités de Calderas, normas que son
consensuadas con el apoyo de de representantes de los tres sectores
involucrados: sector producción (productores y comercializadores), sector
consumo (usuarios como asociaciones o entidades públicas o privadas) y sector
técnico (gremios, colegios, asociaciones y universidades) a través de reuniones
periódicas.[22]

VII.- NORMAS TÉCNICAS DE CALDERAS

En la actualidad las normas técnicas vigentes para calderas son las
siguientes[23]:
 NTP 350.301: 2009 CALDERAS INDUSTRIALES[24]. Estándares de
eficiencia térmica (combustible/vapor) etiquetado. Establece los
estándares de eficiencia térmica (combustible/vapor) que deberán
cumplir las calderas industriales sin equipo de recuperación de calor y las
características del etiquetado.[25]
 NTP 350.302:2009 EFICIENCIA ENERGETICA[26]. Calderas
Industriales. Proyectos de Instalación de calderas con reducción de
emisiones. Establece los requerimientos básicos que se deben tener en
cuenta para la instalación de calderas, y que como mínimo abarcará al
conjunto de documentos que describen los elementos de su instalación,
ubicación, condiciones de servicio y de seguridad, características técnicas
de la misma, compañía instaladora y que será redactado y firmado por el
Inspector autorizado. [27]
 NTP 350:303:2010 CALDERAS INDUSTRIALES[28]. Inspección de
las Instalaciones con fines de eficiencia térmica y reducción de
emisiones. Establece las recomendaciones que debe seguir la persona
encargada de inspeccionar la instalación de una caldera y sus equipos
auxiliares, con el fin de que la misma cumpla las condiciones de
seguridad necesaria y su operación eficiente. [29]

Además puede apreciarse en el Portal del Ministerio de la Producción, se

encuentra alojado el Oficio 149-2013/CNB-INDECOPI[30] del 4 de abril del
2013 que remite el Secretario Técnico de la Comisión de Normalización y de
Fiscalización de Barreras Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad intelectual
(INDECOPI) dirigido a la Secretaria General del Ministerio de la Producción
le expresa lo siguiente sobre las Normas Técnicas de Calderas aprobadas por
el INDEOCPI.

Cabe mencionar que las NTP indicadas, contienen información sobre la

correcta aplicación de la tecnología de calderas, incluyendo las metodologías
aprobadas internacionalmente; son un buen referente para formalizar y
mejorar la operatividad y eficiencia del Parque Nacional de Calderas, con lo
que se lograría un mayor índice de competitividad del comercio nacional e
internacional. Para cumplir con este objetivo nacional, es conveniente que las
actividades de difusión y aplicación académicas, pública y privada estén
actualizadas a esta tecnología. (subrayado mío).

A su vez la Secretaria General del Ministerio de la Producción le remite el

Memorando 02602-2013-PRODUCE/SG del 16 de abril del 2013 para que se
proceda a la difusión de las Normas técnicas sobre Calderas.

VIII).- CONTROVERSIAS EN EL TRIBUNAL CONSTITITUCIONAL

Un antecedente importante que es necesario incorporar en el presente análisis
es el que correspondió resolver al Tribunal Constitucional sobre la facultad de
la SUNAT en su facultad de control de productos importados y afectarlos con
los aranceles de Ley. Ante una acción emprendida por la Empresa Comercial
del Acero S.A. (COMASA) que importaba Acero, el Alto Tribunal, tuvo que
evaluar si el Acero tenía o no tenía aleación con boro y qué norma técnica del
INDECOPI debía ser aplicado.

Al analizar estas facultades en la justicia constitucional se toma en cuenta la

razonabilidad de las normas técnicas en el ejercicio de las referidas facultades
de la SUNAT y a través de ellas su ejercicio no arbitrario por las autoridades.
La referencia de la sentencia del Tribunal Constitucional es: Exp. N°. 00452-
2012-PA/TC 18 julio de 2012, suscrita por los magistrados:
Beaumont Callirgos, Mesía Ramírez y Eto Cruz. Veamos resumidamente las
normas que sustentan la facultad de la SUNAT para controlar a los
administrados:

 El artículo 6 del derogado Decreto Legislativo Nº 809, comprende el

reconocimiento físico de la mercancía, que consiste en la operación de
verificar lo declarado, a través de “reconocer las mercancías, verificar su
naturaleza y valor, establecer su peso o medida”.
 El artículo 166.c) del Decreto Legislativo N° 1056, Ley General de
Aduanas, establece que la autoridad aduanera, a efectos de comprobar la
exactitud de los datos contenidos en una declaración aduanera, podrá
“[t]omar muestras para análisis o para un examen pormenorizado de las
mercancías”, la misma que se basa en la potestad del reconocimiento
físico con que cuenta la Administración Aduanera
 El artículo 15.m) del Reglamento de Organización y Funciones de la
SUNAT, aprobado por Decreto Supremo Nº 115-2002-PCM y
modificado por Decreto Supremo Nº 029-2012-EF, que textualmente
prescribe “[s]on funciones y atribuciones de la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria: Desarrollar y aplicar sistemas de
verificación y control de calidad, cantidad, especie, clase y valor de las
mercancías, excepto las que estén en tránsito y transbordo, a efectos de
determinar su clasificación en la nomenclatura arancelaria y los derechos
que le son aplicables”.

Resulta interesante el debate realizado en el Tribunal Constitucional donde

reflexiona sobre las normas técnicas del INDECOPI y la utilización por la
Administración al momento de fiscalizar. Esta intervención se produce en un
debate técnico para evaluar la presencia de boro en el Acero:
8. Para determinar el porcentaje de boro presente en los productos importados
de acero y concluir que estos se encuentran aleados con boro, existen dos
métodos, a saber:
a. Método de análisis de la colada o de cuchara en origen (Normas
Técnicas ASTM A 36/A 36M y ASTM A 6/A 6M).
b. Método de análisis del producto (Norma Técnica ASTM E-415).

Entonces vemos que las normas técnicas ingresan por la puerta grande por
cuanto sirve como un estándar para evaluar la pertinencia del mejor método
para el control de la SUNAT.

La controversia constitucional pasará a definir cuál de estos dos métodos será

el más adecuado, idóneo y razonable para determinar el porcentaje de boro
presente en los productos importados de acero para que estos sean
considerados aleados con boro; esto con la finalidad de poder determinar si es
arbitraria la utilización del método de análisis del producto, pues de existir
otro medio más idóneo que éste, la Administración Tributaria tiene que
preferirlo y utilizarlo.

Luego de un análisis técnico donde se recogió pericias de entidades privadas y

públicas concluye el Tribunal Constitucional que el método más adecuado e
idóneo para comprobar el porcentaje de boro presente en los productos
importados de acero y su aleación con boro es el de la colada o de cuchara,
previsto en las Normas Técnicas ASTM A 36/A 36M y ASTM A 6/A 6M, sin
embargo la.

La SUNAT en su afán de fiscalización había utilizado el Método de análisis del

producto (Norma Técnica ASTM E-415).
Resultaba sintomático que la evaluación según el método análisis empleado sea
del producto o de colada o de cuchara, la empresa debía abonar un arancel
distinto en cada caso:
22.- Por lo tanto, al haberse determinado que los productos importados por el
recurrente eran de acero aleado con boro, le correspondía asumir un arancel
de 4% y no de 12% correspondiente al acero sin alear.

De esta manera para el Tribunal Constitucional se habría afectado el derecho al

debido proceso que tiene la calidad de derecho fundamental, garantizado la
Constitución y las normas internacionales:

El artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos expresa que

toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías para
determinación de sus derechos y obligaciones. Concesión al inculpado del
tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa. Derecho
de la defensa y comparecencia de peritos que puedan arrojar luz sobre los
hechos entre otros.

Igualmente la Constitución art. 139 inciso 3, referido a la observancia del

debido proceso.

Para el Tribunal Constitucional en la sentencia que venimos comentando, el

debido proceso:

(…) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y

normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de
todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las
personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea éste
administrativo –como en el caso de autos–, o jurisdiccional, debe respetar el
debido proceso legal. (Fundamento 18)
Continúa expresando que:

Con respecto a la vulneración del debido procedimiento administrativo, es

pertinente recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con
relación al derecho al debido proceso, ha sostenido que éste se extiende a
“cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a
las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la
Convención Americana” (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71).
(Fundamento 18)

Puede apreciarse que las dos normas técnicas que son mostradas en el Proceso
de Amparo son elaboradas por el INDECOPI y no existe duda que, ellas forman
parte del ordenamiento jurídico por cuanto son razonables e incluso su
utilización por la autoridad en su labor de fiscalización la convierte en no
arbitraria. Asimismo como ya se ha visto dejar de lado esta orientación de las
normas técnicas del INDECOPI podría afectar el debido procedimiento.

IX.- NORMAS QUE LOS INSPECTORES DE TRABAJO PUEDEN

UTILIZAR PARA ELEVAR EL ESTANDAR DE FISCALIZACION DE
LAS CALDERAS

En la actualidad existen 3 Normas Técnicas vinculadas a Calderas. No existe

ningún Reglamento Técnico sobre Calderas. Las Normas Técnicas no son
obligatorias mientras que los Reglamentos Técnicos si lo son.

Las normas generales sobre normas técnicas tienen el objetivo promover,

mediante sus recomendaciones la calidad de los bienes y servicios nacionales.
Pero a su vez señala que la eventual inclusión del contenido una Norma Técnica
Peruana en un Reglamento Técnico de carácter obligatorio es responsabilidad
de la autoridad que dictaminará dicha inclusión y debe sustentarse en un análisis
objetivo y preciso de dicha necesidad.

Existen dos normas del Decreto Supremo 42 F que nos permite advertir que el
funcionario público fiscalizador debe tener mecanismos técnicos para medir y
controlar los calderos por ser equipos de alta peligrosidad. El artículo 606 del
Decreto Supremo 42 – F establece claramente que los “Los cilindros para gases
comprimidos, licuados y disueltos estarán conformes con las especificaciones
establecidas por el Instituto de Normas Técnicas Industriales y Certificación y,
en particular, estarán construidos de materiales de buena calidad, libres de
defectos.”

A su vez es necesario compatibilizar que las normas de seguridad y salud en el

trabajo establecida en la Ley 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo
artículo 5.b) establece como una política nacional de seguridad adoptar
medidas para controlar, evaluar y combatir los riesgos profesionales en el
origen, diseño, ensayo, elección, reemplazo, instalación, disposición,
utilización y mantenimiento de los componente materiales de trabajo.

Como se aprecia la evaluación técnica tiene que hacerse con estándares técnicos
y ellos están fijados en la Normas Técnicas. Incluso asi lo establece el propio
Vice Ministro de Mype e Industria al publicar en su web institucional las normas
técnicas del INDECOPI.

Los Inspectores para el desarrollo de sus facultades inspectivas en el área de

seguridad y salud en el trabajo pueden hacerse acompañar con peritos y técnicos
que deben utilizar mecanismo de estándar técnico para poder exigir cierta
rigurosidad y más aún cuando se trata de equipos de alta peligrosidad como son
las calderas. En ese sentido las Normas Técnicas establecidas por el INDECOPI
se convierten en un faro que guía esta labor inspectiva en seguridad y salud en
el trabajo que tiene fines preventivos para custodiar la vida y salud de los
trabajadores y personas particulares y la propia empresa.
En consecuencia si existiera dudas que las Normas Técnicas sobre Calderas son
obligatorias de una interpretación sistemática de las normas, por lo menos debe
ser un elemento que permita a los inspectores al desarrollar su labor de
fiscalización inspectiva y a los empleadores y trabajadores para lograr la acción
de mejora continua, que permite la vigilancia de los sistemas de gestión de la
seguridad y salud en el trabajo. Decir que las normas técnicas del INDECOPI
no son obligatorias no debe llevar al extremo de pensar que estas se encuentran
pintadas en la pared y que no merece atención alguna.

Una mirada de la sentencia del Tribunal Constitucional, que se ha comentado

en el punto anterior, nos debe permitir sugerir a todas las autoridades que el uso
de las normas técnicas del INDECOPI en el desarrollo de su función la hace
más razonable, el control que realizan cumple garantiza el debido proceso y su
acción la convierte en no arbitrario.

[1] Augusto Medina Otazú. Abogado y Magister. Ex Miembro de la Comisión

de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Colegio de
Abogados de Lima y miembro del Instituto de Ciencia Procesal Penal,
especialista en derechos fundamentales y de la seguridad y salud en el trabajo.
Docente universitario, expositor y articulista de revistas nacionales y
extranjeras. medinaotazu@yahoo.com

[2] El precedente de la Ley 1378 proviene de una actividad académica en los

claustros universitarios, especialmente sanmarquinos, y al respecto el Dr.
Carlos Ramos hace un señalamiento interesante sobre las tesis de de la
Universidad San Marcos. En 1901, Francisco R. Lanatta, escribe
sobre “indemnización por Accidentes Ferroviarios”; en 1905 de Gamaniel
Ramis, sobre “los Accidentes de Trabajo” y de Agustín Mujica, sobre
“Condición de los sobreros en el Perú”. En 1907 la tesis doctoral de José R.
Ramírez Gastón sobre “accidente de trabajo” y en 1909 Ricardo Rivadeneira
el “El derecho internacional privado en los accidentes de trabajo”. Entre 1900
y 1905 por el estudiante Sanmarquino Luis Miroquesada de la Guerra para
graduarse de bachiller en Ciencias Políticas y Administrativas presenta la tesis
“La moderna crisis social”, “El contrato de trabajo”. Miroquesada señala que el
fin del derecho privado es “armonizar las relaciones individuales de acuerdo
con la justicia y la solidaridad social” para corregir de esta modo las injusticias
uno de tales “correctivos” de la autonomía de la voluntad sería, precisamente,
la obligación que la Ley civil debe imponer al patrono de responder por los
accidentes que sufrieron sus operarios. Versión recogida del Libro de Carlos
Ramos. Historia del Derecho Civil Peruano. Siglo XIX y XX. T.V. Primera
edición mayo del 2006. Fondo Editorial PUCP. p. 169 – 170.
[3] El concepto de seguridad social siempre ha incluido la prevención de la
ocurrencia de riesgos en el centro de trabajo cuando han de afrontarse las
contingencias. La prevención mantiene a la gente más sana sin embargo la
mayoría de los regímenes de salud se organizan, no para prevenir la
enfermedad, sino más bien para tratarla y compensarla después de sobrevenida.
La mayoría se organiza para abonar prestaciones en caso de accidentes, de
enfermedades y de discapacidad, pero no propician que los ciudadanos vivan
unas vidas más saludables. Tal vez ello hace que la seguridad y salud tenga
legítimo derecho de buscar su autonomía al ver las limitaciones de la seguridad
social.
[4] Una pequeña referencia histórica nos muestra el portal: María del Carmen
Gastañaga. Salud Ocupacional:
Historia y Retos del Futuro. Rev Peru Med Exp Salud Publica. 2012. Revista
alojada en:
http://www.scielo.org.pe/pdf/rins/v29n2/a01v29n2.pdf
La actividad laboral del ser humano ha permitido transformar el mundo pero, al
mismo tiempo, ha generado riesgos y enfermedades que han sido reconocidas
desde muy antiguo. Galeno describió las intoxicaciones de los mineros de
Chipre; durante el renacimiento, Georg Agricola (1494-1555) realizó una
primera división entre enfermedades laborales crónicas y agudas; Paracelso, a
mediados del siglo XVI, escribió el primer tratado de enfermedades de los
mineros; y en 1733 Bernardino Ramazzini, escribió el De morbis
artificum diatriba (discurso sobre las enfermedades de los trabajadores) con el
cual se incorpora la salud ocupacional como una rama de la medicina.
Desde entonces, la salud ocupacional ha tenido un enorme desarrollo, la
revolución industrial incorporó desde el campo a ingentes masas de trabajadores
hacia las fábricas, en condiciones muchas veces infrahumanas, lo que dio lugar
a una amplia crítica social pero también al desarrollo de estudios e
investigaciones que establecieron la relación directa entre diversas ocupaciones
y la enfermedad. En Perú, la primera mención a las enfermedades ocupacionales
es del periodo colonial cuando se hace referencia a los indígenas obligados a
laborar en las minas de donde, por intoxicación, pocos sobrevivían.
Sin embargo, la era científica de la salud ocupacional tendría que esperar hasta
el periodo republicano cuando se encarga, en 1926, a la entonces Dirección de
Salubridad del Ministerio de Fomento (aún no existía el Ministerio de Salud) el
control e inspección de higiene de todos los centros de trabajo. En 1957 se
realizó el Primer Seminario Nacional de Salud Ocupacional, y el director de
aquel entonces Dr. Frederick J. Vintinner, quien durante la inauguración del
evento dijo: La Salud Ocupacional ha sido definida como la ciencia y arte de
preservar la salud mediante el reconocimiento, evaluación y control de las
causas de medio ambiente, que originan las enfermedades en la industria… Es
un axioma bien conocido que el trabajador enfermo es una carga para sí mismo,
para la familia, para la comunidad y el país. El programa de Salud Ocupacional
en el Perú ha sido desarrollado como un programa integral dirigido hacia la
conservación y promoción de la salud del trabajador. (Rev Peru Med Exp Salud
Publica. 2012; 29(2):177-78).
[5] Las Calderas o Generadores de vapor son instalaciones industriales que,
aplicando el calor de un combustible sólido, líquido o gaseoso, vaporizan el
agua para aplicaciones en la industria.
Las calderas son equipos de presión que utilizan las empresas industriales para
diferentes funciones y debido a la presión de los gases debe mantenerse un
adecuado control y evaluación permanente por cuanto su mala maniobra ha
enlutado a muchos hogares. No existe un sector donde no sea necesario dichos
equipos, desde hospitales, hoteles, colegios, restaurant, etc.

[6] Esta información se encuentra en: Salud y vida en el Trabajo: Un derecho

Humano Fundamental. OIT, Ginebra 2009. p.
3. http://www.ilo.org/legacy/english/protection/safework/worldday/products0
9/booklet_09-es.pdf
[7] La estadística del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo se
encuentra en el Boletín Estadístico Mensual de Notificaciones de Accidentes de
Trabajo, Incidentes Peligrosos y Enfermedades Ocupacionales. p. 9: puede
verse
en: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/sat/2014/SAT_MARZ
O_2014.pdf
[8] La información se encuentra en en la página virtual de una emisora con
credibilidad: http://www.rpp.com.pe/2012-06-27-trece-de-cada-100-
trabajadores-en-peru-sufren-accidentes-laborales-noticia_496292.html
[9] Las ideas puede verse reflejado en este material: Carlos Aníbal Rodríguez.
Convenios de la OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: Una oportunidad
para mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. OIT. Turín 2009. p.
30.
[10] [10] Informe VI de la 9º. Reunión del 2003 de la Conferencia Internacional
del Trabajo, sobre Actividades Normativas en el ámbito de la Seguridad y Salud
en el Trabajo: Estudio detallado para la discusión con miras a la elaboración de
un Plan de Acción sobre dicha actividad. OIT. Primera edición. Suiza. 2003.
pag. 16.

[11] Informe VI de la 9º. Reunión del 2003 de la Conferencia Internacional del

Trabajo, sobre Actividades Normativas en el ámbito de la Seguridad y Salud en
el Trabajo: Estudio detallado para la discusión con miras a la elaboración de un
Plan de Acción sobre dicha actividad. OIT. Primera edición. Suiza. 2003. pag.
16.
[12] Debe señalarse que existe el interés de priorizar el proceso de ratificación
del Convenio 187 de la OIT al interior del Consejo Nacional del Trabajo, como
se advierte en el Boletín de la Secretaria Técnica del referido Consejo, Nº. 53,
Julio 2008. p. 3 y 8. El documento puede consultarse en la siguiente
dirección: http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/boletines/2008/bol_inf_53.
pdf
[13] Las ideas puede verse reflejado en este material: Carlos Anibal Rodríguez.
Convenios de la OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: Una oportunidad
para mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. OIT. Turín 2009. p.
20.
[14] Las ideas puede verse reflejado en este material: Carlos Anibal Rodríguez.
Convenios de la OIT sobre Seguridad y Salud en el Trabajo: Una oportunidad
para mejorar las condiciones y medio ambiente de trabajo. OIT. Turín 2009. p.
21.
[15] Existen remembranzas históricas de la seguridad y salud que solo la
consideran desde la década del 40 del siglo XX:
Maria del Carmen Castañaga. Salud ocupacional: Historia y retos del
futuro. http://www.scielo.org.pe/pdf/rins/v29n2/a01v29n2.pdf
Juan Cossio Brazzan. Historia del Instituto Nacional de Salud Ocupacional del
Perú.. http://www.scielo.org.pe/pdf/rins/v29n2/a21v29n2.pdf

[16] Si bien existen normas que disponen determinadas condiciones favorables

en el trabajo como es el D.S. del 11 de marzo de 1910 que expresa que los
empresarios están obligados a administrar los servicios y condiciones
favorables que garanticen la vida y la salud de los trabajadores. Ese tipo de
normas son aún escasas.
[17] Nuevamente tenemos que decir que también expidió normas sobre
seguridad, como aquella dada en 1913 mediante Decreto Supremo del 4 de julio
sobre medidas de seguridad en los centros de trabajo, pero aún resulta
incipiente.

[18] Un referencia sobre esta evolución lo podemos encontrar

en: http://www.minam.gob.pe/notas-de-prensa/indecopi-premia-a-comite-
tecnico-de-normalizacion-sobre-bioseguridad-de-ovm/ : “En el Perú, la
normalización como actividad sistemática y organizada es de origen reciente,
tal como se la entiende actualmente. Se inició con la creación del Instituto
Nacional de Normas Técnicas Industriales y Certificación (INANTIC) bajo el
amparo de la ley de Promoción Industrial Nº 13270 de noviembre de 1959, que
continuó sus actividades hasta 1970. La Ley General de Industrias D.L. Nº
18350 y posteriormente, los D.L. 19262 y 19565 crean y fijan objetivos y
funciones del Instituto Nacional de Investigación Tecnológica y Normas
Técnicas (ITINTEC), que funcionó hasta noviembre de 1992. Actualmente las
labores de normalización están a cargo del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI),
creado por Ley 25818 del 24 de noviembre de 1992.”
[19] La norma ha sido obtenida de la Revista del Comercio del Perú. Edición
de 1961. Edic. Enrique Miranda Iturrino. p. 281
[20] El texto está referido al Decreto Legislativo 1030, Ley de Organización y
Funciones del INDECOPI, artículo 2 inciso d) y g).
[21] Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 1417 – 2005-AA/TC del 8 de
julio del 2005. f. 11.
[22] Esta información podemos encontrarlo en el Estudio de Factibilidad para
un proyecto MDL Mejora de la Eficiencia Energética en Calderas Industriales
en el Perú alojado en la dirección
electrónica: http://www.fonamperu.org/general/mdl/documentos/boilersperu.
pdf
[23] La referencia a estas Normas Técnicas como referente parar controlar el
estándar de calderas en el Perú se encuentra en la carta que remite la Secretaria
Técnica de la Comisión de Normalización y de Fiscalización de Barreras
Comerciales No Arancelarias del instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad intelectual (INDECOPI). El
documento puede visualizarse
en http://www2.produce.gob.pe/dispositivos/publicaciones/2009/intranet_sg/m
emorandos/11475125.pdf
[24] La información de la norma técnica se encuentra alojada en la siguiente
información
técnica: http://pad.minem.gob.pe/EEE/upload/80452c_NTP350.301(2009)Cal
derasIndustriales.pdf
[25] La información de la norma técnica se encuentra alojada en la siguiente
información
técnica: http://bvirtual.indecopi.gob.pe/wcircu/query.exe?cod_user=wwwcircu
&key_user=wwwcircu&base=02&periodo=1&fmt=01&nreg=20&idioma=all
&boolexp=CALDERAS%20INDUSTRIALES&trunca=%24%2F(76%2C77)
[26] Esta norma técnica completa puede apreciarse en: http://eeea.ca/wp-
content/uploads/2013/09/NTP-350.302-2009-Eficiencia-Energetica-Calderas-
Industriales1.pdf
[27] La información de la norma técnica se encuentra alojada en la siguiente
información técnica: