La participación ciudadana en el Perú

I. ANTECEDENTES

La Constitución Política de 1920, así como la Constitución Política de

1933[1], no llegaron a instituir el derecho de participación ciudadana en
sus textos, no obstante existir inestabilidad política, con lo que se hubiera
logrado, talvez, un Estado sólido y duradero.

La Participación Ciudadana surge con la Constitución Política de 1979[2]. En el Título I

Derechos y Deberes Fundamentales de la Persona, en su Capitulo I De la Persona, el
artículo 2º numeral 16 estipulaba que toda persona tenía el derecho: “A participar, en
forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la
nación”. Concordante con dicho precepto, el artículo 64º de la misma Carta
Fundamental establecía que: “Los ciudadanos tienen el derecho de participar en los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en
comicios periódicos y de acuerdo con las condiciones determinadas por ley”.

Acorde con tal innovación, El Código del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales, aprobado por Decreto Legislativo Nº 613[3] de fecha 08 de setiembre de
1990, en su artículo VI del Título Preliminar establecía que toda persona tenía:
“El derecho de participar en la definición de la política y en la adopción de las medidas
de carácter nacional, regional y local relativas al medio ambiente y los recursos
naturales”.

Asimismo, en el artículo 34º del derogado Código, se facultaba a la comunidad a

participar “Directa o indirectamente en la definición de la política ambiental y en la
ejecución y aplicación de los instrumentos de dicha política”.[4]

La actual Constitución Política de 1993[5], en su Título I De la Persona y de la Sociedad,

Capítulo I Derechos Fundamental de la Persona, en su artículo 2º, numeral 17 prescribe
que toda persona tiene derecho: “A participar, en forma individual o asociada, en la
vida política, económica, social y cultural de la nación. Los ciudadanos tienen, conforme
a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa
legislativa y de referéndum”.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional[6] a señalado que el derecho de

participar en la vida del país: “Además de constituir un derecho fundamental asimismo,
es, a su vez, una garantía institucional, en la medida en que promueve el ejercicio de
otros derechos fundamentales, ya en forma individual, ya en forma asociada”.

En el Capitulo III De los Derechos Políticos y de los Deberes, la citada Carta Política, en
el artículo 31º dispone que los ciudadanos: “Tienen derecho a participar en los asuntos
públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de
autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser
elegidos y de elegir libremente a sus representante, de acuerdo con las condiciones y
procedimientos determinados por ley orgánica”.

Respecto al derecho de participación, el Tribunal Constitucional[7] ha establecido que:

“El principio democrático se materializa a través de la participación directa, individual o
colectiva, de la persona como titular de una suma de derechos de dimensión tanto
subjetiva como institucional (derecho de voto, referéndum, iniciativa legislativa,
remoción, o revocación de autoridades, demanda de rendición de cuentas, expresión,
reunión, etc.), así como su participación asociada, a través de organizaciones
orientadas a canalizar el pluralismo político. Tales organizaciones son los partidos y
movimientos políticos”.

II. ETIMOLOGIA.-

La palabra participación[8] deriva del latín participatio-onis y significa “Acción y efecto

de participar; aviso, parte o noticia que se da a alguien”. La palabra ciudadano significa
“Persona considerada como miembro activo de un Estado, titular de derechos políticos
y sometido a sus leyes”.

Para Cabellas[9], ciudadanía es “Cualidad de ciudadano; vínculo político que une a un

individuo con el Estado; ya por nacimiento, ya por la voluntad o residencia prolongada.
También es el “Conjunto de derechos y obligaciones de carácter político” o el
“Comportamiento digno, noble, liberal, justiciero y culto que corresponde a quien
pertenece a un Estado civilizado de nuestros tiempos”.

III. ASPECTO CONCEPTUAL

En la década pasada, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede

Chile, realizó el Seminario Conceptual sobre Participación Ciudadana, que se efectuó en
Santiago el 30 de julio de 1997. En esa reunión se abordó sobre la definición conceptual
del término “participación ciudadana”, enfatizándose que al hablar de participación se
referían al desarrollo de capacidades ciudadanas para incidir, en forma individual y
colectiva, como clientes, como consumidores, como sujetos portadores de derechos.
Decían que ese era: “Un hecho profundamente democrático, porque estamos hablando
de un cierto campo que se arrebata al monopolio de los partidos, por un lado, y por
otro, es un modo de acotar -porque no se deben eliminar- la fuerza y el peso de los
poderes fácticos, reiterando que la participación ciudadana es un tema substancial,
porque en Chile se tiene un Estado con bastante iniciativa, un mercado bastante
dinámico, pero una sociedad bastante inerte”.

En México, Constantino Toto[10], expresa que: “Por regla general, cuando se habla
de participación ciudadana, inmediatamente se tiende a referirla al estrecho ámbito
del ejercicio del sufragio y al cumplimiento de un conjunto de obligaciones que
constituyen el marco de referencia más general de las relaciones entre individuos y
sistema político”. Refiere el autor que una de las preocupaciones clásicas de la
reflexión politológica y de la sociología política ha sido la búsqueda y exploración de los
mecanismos de inclusión de los individuos, en tanto miembros de una comunidad
política dada, en la gestión, el control y la toma de decisiones que generan esquemas
vinculantes.

Para Mellado Hernández[11], la participación ciudadana es: “Una actividad orientada a

la elección de los gobernantes, pero no sólo se concreta a ello sino que también
contribuye a influir en las decisiones que éstos toman en nombre de la sociedad, al
mismo tiempo que ayuda para aportar ideas que contribuyan para llevar a cabo de una
manera satisfactoria sus demandas. La noción de participación ciudadana se reserva a
la relación que existe entre los individuos y el Estado, relación que pone en juego el
carácter público de la actividad estatal”.

Añade que la “Participación cotidiana del ciudadano en decisiones y ejecución de las

mismas que atañen a su vida cotidiana es la democracia participativa”. Por esa razón,
refiere que la participación es un componente central de la democracia, pues suele
considerarse que el primer escalón de la misma es el voto, en tanto derecho universal
de los ciudadanos a elegir a sus representantes, la participación agrega a esta forma
de gobierno su capacidad de ser gobierno de todos los ciudadanos”.

Atendiendo a tales razones, podemos colegir que la participación ciudadana no

reemplaza la participación política, sino que tiene objetivos y acciones diferentes que
otorgan un sentido pleno al concepto de ciudadanía; es decir, que más allá del derecho
al voto, los habitantes serán ciudadanos en tanto tengan acceso a bienes y servicios
básicos, algunos reconocidos como derechos constitucionales.

En síntesis, se puede afirmar que la participación ciudadana vendría a ser la capacidad

que tiene la sociedad de involucrarse en la cosa pública para aumentar su grado de
influencia en los centros de decisión y ejecución, respecto a las materias que son de su
interés; aunque en nuestro país se observa un desinterés por no participar en los
asuntos públicos, lo que puede deberse al creciente desprestigio de las Instituciones y
de los propios Partidos Políticos. El sondeo de opinión elaborado por el IOP[12] nos
puede dar una idea de la situación que vive el país:
III. LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LAS SOCIEDADES MODERNAS

¿Pero cómo funciona esa participación en las sociedades modernas? Diremos que
funciona de acuerdo con el entorno político y con la voluntad individual de quienes
deciden participar y que no hay recetas porque en cada país la participación adopta
formas distintas. La respuesta podría considerar los motivos individuales de cada una
de las personas que, en un momento dado, toman la decisión de participar en los
asuntos públicos. Pero también se tendría que tomar en cuenta las condiciones
políticas que rodean esa participación: Las motivaciones externas que empujan o
desalientan el deseo de formar parte de una acción colectiva, y el entramado que
forman las instituciones políticas de cada nación. La participación entendida como una
relación “operante y operada”, como lo diría Hermann Heller[13], entre la sociedad y el
gobierno:Entre los individuos de cada nación y las instituciones que le dan forma al
Estado.

Albán Peralta[14], sobre el derecho de participación ciudadana, opina que: “Constituye

un derecho fundamental recogido en la Constitución de 1993, y como tal un derecho de
los individuos frente al Estado”. Agrega que resulta inconcebible una democracia que
desconozca a los ciudadanos su “Derecho a intervenir en los distintitos ámbitos de la
esfera pública, no solo porque ello resulta una manifestación directa de la dignidad
humana, sino porque tal participación supone una garantía indispensable para la
realización de otros derechos fundamentales y condición básica para el control de la
actuación del Estado”.

Puede decirse, entonces, que en el ámbito político el derecho de participación

ciudadana faculta a las personas para intervenir en la formación de la voluntad estatal
y en los órganos e instituciones del Estado, lo que comprende el derecho a elegir y ser
elegido, así como recurrir a mecanismos de participación directa de remoción o
revocación de autoridades, iniciativa legislativa y referéndum.

También hay que destacar que la participación ciudadana y en particular la

participación política constituyen derechos humanos reconocidos en diversos
instrumentos internacionales, como es la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, que fue incorporada al ordenamiento jurídico por Resolución Legislativa Nº
13282 de fecha 19 de diciembre de 1959 y cuyo artículo 21º expresa que:”Toda
persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio
de representantes libremente elegidos”.

Incluso, el artículo 30º de dicha Declaración Universal estatuye que: “Nada en la

presente Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno
al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o
realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración”[15].

En el caso del Perú, al haberse producido un autogolpe de Estado en 1992, y con la

finalidad de dar muestras de ser no ser un gobierno autoritario, el Gobierno de turno
promulgó la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano
(1994), la cual supuestamente facultaba a los ciudadanos ha ejercer los derechos
siguientes:

a) Iniciativa de Reforma Constitucional;

b) Iniciativa en la formación de las leyes;

c) Referéndum;

d) Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales; y,

e) Otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el ámbito

de los gobiernos municipales y regionales.

Respecto a derechos de control de los ciudadanos, establecía:

a) Revocatoria de Autoridades,

b) Remoción de Autoridades;

c) Demanda de Rendición de Cuentas; y,

d) Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el ámbito de los
gobiernos municipales y regionales.

No ajeno a su naturaleza, y dadas la intenciones de perpetuarse en el poder, el

Gobierno de entonces promulgó las Leyes Nº 26592 y 26670, que restringieron el
derecho al referéndum, normando que solo procedía si el pedido contaba con los dos
quintos del número legal de Congresistas (38 legisladores). Recuperada la democracia,
en el año 2001, se promulgó la Ley Nº 27520, que dispuso se restituya la plena vigencia
de la Ley Nº 26300, Ley de Participación y Control Ciudadano, es decir que se
eliminaron las cortapisas para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de
participación libremente.

Y, como tener una democracia auténtica? Sobre el punto, Cedeño Araujo[16] plantea
una tesis referente a los principios fundamentales que debe tener toda auténtica
democracia: “La interrelación del ser humano con las instituciones socio-políticas del
Estado originó la existencia del ciudadano. Las relaciones entre el ciudadano y el
Estado comprometen beneficios mutuos. El ciudadano se compromete a respetar las
leyes y el Estado a garantizar con estas leyes los derechos del ciudadano”. Por tanto,
afirma que “Si el Estado no garantiza la protección de los derechos del ciudadano,
estaría incurriendo en violación de los fundamentos esenciales de la democracia”.

Conceptúa que: “Es el pueblo el que hace al Estado y no el Estado el que hace al pueblo.
No es lo mismo entender el ideario del predominio del Estado-Pueblo como el principio
y el fin fundamental de la democracia; que creer que el Gobierno de turno, por haber
sido elegido al amparo de las ideas de la democracia, pueda sustituir al Estado Pueblo”.
Para una mejor comprensión de su tesis, define al Estado-Pueblo como: “La comunidad
de mujeres y hombres en condición de ejercer con libertad el derecho de la
autodeterminación.[17] El Estado Pueblo debe garantizar el imperio de la equidad de
los deberes y derechos políticos que permita ejercitar el derecho del sufragio para
elegir al Gobierno que los represente y resuelva la problemática de la gobernabilidad
con una coherente política tributaria y con una administración honesta de la hacienda
pública, a fin de gobernar con equidad y justicia, para cumplir y hacer cumplir los
deberes y los derechos contractuales de toda la ciudadanía, sin distinciones jerárquicas,
ideológicas, religiosas, sociales, económicas u otras”.

Norberto Bobbio[18], por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de nuestros

días ha dejado de cumplir algunas de las promesas que se formularon en el pasado y ha
culpado a los partidos políticos de haberse convertido en una de las causas principales
de esa desviación. Pero antes que él, otros intelectuales ya habían advertido sobre la
tendencia de los partidos a convertirse en instrumentos de grupo más que en
portadores de una amplia participación ciudadana. Y ahora mismo, uno de los
problemas teóricos y prácticos de mayor relevancia en las democracias occidentales
consiste en evitar que las grandes organizaciones partidistas se desprendan de la vida
cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo XX, han vuelto incluso los debates sobre
los mandatos imperativos que acompañaron el surgimiento de los primeros atisbos de
democracia. Y han nacido también dudas nuevas sobre el verdadero papel de los
partidos políticos como conductores eficaces de las múltiples formas de participación
ciudadana que se han gestado en los últimos años. De ahí, que no pocos autores hayan
acabado por contraponer los términos de representación y de participación como dos
vías antagónicas en la construcción de la democracia. ¿Pero realmente lo son?

Para Cedeño, la democracia para estos tiempos exige que el pueblo ejercite una
auténtica participación[19] y predominio soberano en el gobierno político del Estado.
Exhorta que: “Si la familia no aprende a vivir en democracia, la sociedad jamás
aprenderá a cultivar una auténtica democracia participativa. La población
prodemocrática debe promover programas de enseñanza escolarizada y no
escolarizada que enseñen los principios básicos de políticas comparadas que liberen al
educando de los colegios y universidades del vil resentimiento de los politicastros que
no admiten ni respetan el triunfo de los elegidos democráticamente por el Estado
Pueblo. Es necesario que nuestras juventudes se capaciten y desarrollen una
responsable concienciación de valores morales, éticos y cívicos del electorado para
compartir responsabilidades en las organizaciones cívicas -sin obedecer consignas
partidistas- para participar progresivamente como buen vecino”. Finaliza sentenciado
que: “Una democracia auténtica para estos tiempos debe ser el sistema de gobierno
que consagre permanentemente la soberanía del Estado Pueblo sobre
el Gobierno elegido”.

En cuanto a los estímulos para que una persona participe en los asuntos
colectivos, Merino[20] dice: “Es verdad que mientras más estímulos políticos reciba una
persona de su entorno inmediato, más inclinaciones tendrá a participar en asuntos
colectivos y más profunda será su participación. Pero esto no significa que esos
estímulos producirán una especie de reacción automática de los individuos: para que se
produzca la participación, es imprescindible que haya una relación entre ellos y las
necesidades, las aspiraciones o las expectativas individuales”.

Al mismo tiempo, el autor recomienda tener en cuenta que, aunque esa relación opere
con claridad, un exceso de estímulos puede causar un efecto contrario a la voluntad de
participar, como lo han sostenido otros autores, que subrayan la relevancia de este
punto: Estimular la participación no significa saturaría de mensajes y discusiones, sino
hacer coincidir sus intereses individuales con un ambiente propicio a la participación
pública.

En ese sentido, estimamos que el Foro del Acuerdo Nacional, creo el Grupo de
Gobernabilidad (2005) con el propósito de reflexionar sobre los múltiples factores que
inciden en la gobernabilidad democrática y elaborar propuestas que contribuyan a
fortalecerla. Las Propuestas Generales fueron:

1.1.- Esta tarea, que compete al gobierno, a los partidos políticos y a la sociedad civil,
incluyendo en ésta a los medios de comunicación, requiere el logro de la cohesión social
indispensable para la estabilidad institucional. Si bien las políticas de Estado, el Pacto
de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo, el Pacto Social de Compromisos
Recíprocos por la Educación y, en general, los diferentes acuerdos adoptados por el
Foro, constituyen aportes en la dirección señalada, el Grupo de Gobernabilidad
considera necesario proponer diversos mecanismos que

1.2.- En ocasiones, el descontento con relación a la democracia se debe a un

inadecuado nivel de información sobre cómo y con qué propósitos se ejecutan las
políticas públicas o se toman decisiones en los poderes del Estado. Por ello se debe
tomar en cuenta las percepciones sociales sobre diversos asuntos, por ejemplo, la
relación entre la inversión privada y la satisfacción de demandas sociales; la prevención
y resolución de conflictos que afectan el orden público; la relación entre la demanda
urgente y la capacidad de gasto público; el conflicto entre la medicina occidental y la
medicina tradicional, entre otros.

1.3.- Otro elemento, que gravita en el descontento es el incumplimiento de las

promesas. Se trata tanto de las realizadas durante las campañas electorales, como de
aquellas que las autoridades realizan como medio de resolver coyunturalmente algún
reclamo.

1.4.- El clima de desconfianza predominante está asociado a la falta de transparencia y

a la corrupción. Estas afectan al sistema político y sus decisiones y actividades,
particularmente en el ámbito económico, bajo las formas de contrabando,
narcotráfico, evasión tributaria, contratos fraudulentos y amañados y patrocinio
indebido de intereses privados.

1.5.- Debe promoverse la participación ciudadana en los asuntos públicos. Debe

fortalecerse y hacer más viables los mecanismos que han demostrado ser eficaces,
como la elaboración de presupuestos participativos, la rendición de cuentas, la
remoción de autoridades regionales y locales, entre otros.
1.6.- Es necesario que la política recupere credibilidad, una obligación que no sólo
corresponde a los políticos. Esto será resultado no sólo de actos personales sino de una
modificación sustancial de la cultura política con un alto componente ético, que tome
en cuenta al ciudadano como ser humano y que obligue a acciones como: No prometer
lo que no se puede cumplir, garantizar tanto el derecho a protestar como el de libre
tránsito, aplicar mecanismos de solución concertada de las demandas sociales,
combatir la demagogia populista que se expresa en la formulación tanto de
ofrecimientos como de demandas sin sustento, adoptar decisiones racionales y
sostenibles, entre otras.

Parafraseando a César Vallejo, tendremos que decir: Hay hermanos, muchísimo que
hacer; para entender la dinámica de la democracia, pero un hecho irrefutable es que,
sin la participación ciudadana, sencillamente la democracia no existiría.

(*) SANTIAGO GRAU LEON, abogado, con estudios de Maestría en Gestión Municipal y
Desarrollo Local y estudios de Doctorado en Derecho. Actual Asesor Legal de la
Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

[1] Ministerio de Justicia (2005) Colección Constitucional Peruana, Tomo I, Primera

Edición Oficial, pág. 17.

[2] Ibídem, pág. 163.

[3] La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, promulgada con fecha 15-10-05, derogó
el Decreto Legislativo Nº 613, que aprobó el Código del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales.

[4] Andaluz, Carlos – Valdez, Walter (1999) Código del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales, Proterra, Lima, pág. 62.

[5] Ministerio de Justicia, ob. cit. pág, 271.

[6] Gaceta Jurídica S.A. (2006) La Constitución en la Jurisprudencia del Tribunal

Constitucional, Expediente Nº 0905-2001-AA, Fundamento Jurídico 5, pág. 144.

[7] Ibídem, Expediente Nº 00030-2005-AI, Fundamento Jurídico 22, pág. 324.

[8] Real Academia Española (2001) Diccionario de la Lengua Española, Vigésima

Segunda Edición, España, pág 1145.

[9] Cabanellas Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo II,
Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 153.

[10] Baca Olamendi, Laura (2000) Léxico de la Política, FLACSO, México, pág. 509-510.
[11] Mellado Hernández Roberto (2001) Participación Ciudadana Institucionalizada y
Gobernabilidad en la Ciudad de México, Editores Plaza y Valdés, pág. 20-21.

[12] Instituto de Opinión Pública de la Universidad Católica, Encuesta Nacional La

Cuestión Política y la Democracia de fecha 14 de junio del 2008.

[13] Heller, Hermann, Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1942.

[14] Albán Peralta, Walter (2005) La Constitución Comentada Análisis artículo por
Artículos, Tomo I, Gaceta Jurídica S.A., pág. 181-183.

[15] Ministerio de Justicia (2001) Constitución Política del Perú y Tratados sobre
Derechos Humanos, Cuarta Edición Oficial, pág. 384.

[16] Cedeño Araujo, Claudio (1998), Una democracia para estos tiempos, Colección
Lucidario Nº 065.

[17] Cedeño Araujo, Claudio (1988), en El Derecho a la Autodeterminación: “La

autodeterminación es un derecho ingénito que se sustenta en el Libre Albedrío que Lo
Dios concedió a todos los seres creados”, Colección Lucidario Nº 32, Pucallpa, Perú.

[18] Bobbio, Norberto (1986), El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica,

México, pág. 16-26.

[19] Participación: es el derecho de participar en los asuntos públicos y privados que

implican deberes y derechos compartidos. Los politiqueros y politicastros, encubiertos en
el argumento del “democracia representativa”, han venido excluyendo al Estado Pueblo
del inalienable derecho de participación en la supervisión y fiscalización de los actos que
sus representantes ejecutan sin su consentimiento.

[20] Merino Huerta, Mauricio (1995) La Participación Ciudadana en Democracia,

Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, México.

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 Dr. Santiago Grau León

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 Gestión de la calidad ambiental
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 La teoría del conflicto o conflicto social
 La teoría del origen de la materia
 Las políticas sociales y su importancia
 Las políticas sociales y su importancia
 Los delitos ambientales
 Los partidos y los políticos
 Los recursos hídricos: El Agua
 Los residuos sólidos: Gestión y manejo