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RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.

 Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  


Conservação:  aspectos  socioeconômicos  da  prestação  de  
serviços  de  apoio  à  visitação  em  parques  nacionais
Public  and  Private  Policy  in  the  Management  of  Protected  
Areas:  Socioeconomic  Aspects  in  the  Rendering  of  Support  
Services  to  Visitors  in  National  Parks

Camila  Gonçalves  de  Oliveira  RODRIGUES*  


Larissa  Ribeiro  da  Cruz  GODOY**

RESUMO
A  necessidade  de  ofertar  serviços  de  apoio  à  visitação  em  parques  nacionais  tem  motivado  a  consoli-­
dação  de  instrumentos  de  gestão  que  propiciem  a  participação  de  diversos  atores  no  desenvolvimento  
do  turismo,  tais  como  empresas,  organizações  da  sociedade  civil,  associações  e  cooperativas  de  base  
comunitária.  Este  artigo  visa  apontar  e  discutir,  com  base  em  uma  revisão  teórico-­conceitual,  alguns  dos  
principais  aspectos  socioeconômicos  associados  à  prestação  de  serviços  de  apoio  à  visitação  em  parques  
QDFLRQDLV'HQWUHHVVHVDVSHFWRVGHVWDFDPVHRLQFUHPHQWRGHUHFXUVRV¿QDQFHLURVSDUDDPDQXWHQomR
GRVSDUTXHVRHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURGRVFRQWUDWRV¿UPDGRVSHORSRGHUS~EOLFRFRPSDUWLFX-­
lares,  a  adequação  e  a  qualidade  dos  serviços  prestados  e  o  potencial  efeito  dinamizador  da  economia  
tendente  a  favorecer  o  desenvolvimento  socioeconômico  local.  A  análise  desses  aspectos  se  baseou  no  
OHYDQWDPHQWRELEOLRJUi¿FRHGHGDGRVVHFXQGiULRVVREUHDJHVWmRGHXQLGDGHVGHFRQVHUYDomRHQDDQiOLVH
GHLQVWUXPHQWRVQRUPDWLYRVjOX]GDGRXWULQDGRGLUHLWRDGPLQLVWUDWLYR8PDGDVSULQFLSDLVUHÀH[}HV
GRDUWLJRDSRQWDTXHRDSRUWHGHUHFXUVRVKXPDQRVH¿QDQFHLURVSRUSDUWHGDVRUJDQL]Do}HVS~EOLFDH
privada  na  gestão  dos  parques  nacionais  requer  uma  abordagem  criteriosa,  considerando  as  funções  e  
responsabilidades  no  âmbito  da  gestão  dessas  áreas.  Dessa  forma,  a  convivência  entre  os  regimes  público  
e  privado  no  mesmo  espaço,  como  é  o  caso  da  prestação  de  serviços  de  apoio  à  visitação  em  unidades  
GHFRQVHUYDomRUHTXHURHTXLOtEULRHQWUHRVUHVXOWDGRVHFRQ{PLFR¿QDQFHLURVSULYDGRVHRVREMHWLYRV
da  função  pública  relativos  à  conservação  da  área  e  à  democratização  do  seu  acesso.
Palavras-­chave:  parques  nacionais;;  visitação;;  esferas  pública  e  privada.

*
 Doutora  em  Desenvolvimento  Sustentável  (Universidade  de  Brasília  -­  UnB).  Professora  e  Pesquisadora  do  Departamento  de  Administração  e  Turismo,  do  Pro-­
grama  de  Pós-­Graduação  em  Práticas  em  Desenvolvimento  Sustentável  e  do  Programa  de  Pós-­Graduação  em  Desenvolvimento  Territorial  e  Políticas  Públicas  da  
Universidade  Federal  Rural  do  Rio  de  Janeiro  (UFRRJ).  E-­mail:  camirodrigues@ufrrj.br
**
 Mestranda  em  Direito  e  Política  Públicas  (Centro  Universitário  de  Brasília  –  UniCEUB),  Especialista  em  MBA  –  Gestão  Ambiental  em  Cidades  (Universidade  
Católica  de  Brasília  -­  UCB),  Analista  Ambiental  do  Ministério  do  Meio  Ambiente  (MMA).  E-­mail:  larissa.godoy@mma.gov.br

Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR 75
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

ABSTRACT
The  need  to  offer  support  services  to  visitation  in  national  parks  has  stimulated  the  consolidation  of  
management  tools  which  allow  the  participation  of  several  actors  in  the  process,  such  as  the  private  initia-­
tive,  organizations  of  civil  society  and  local  populations.  This  article  aims  at  pointing  out  and  discussing  
some  of  the  key  socioeconomic  aspects  associated  with  the  rendering  of  support  services  to  visitation  in  
QDWLRQDOSDUNV,QSDUWLFXODUZHKLJKOLJKWWKHLQFUHDVHRI¿QDQFLDOUHVRXUFHVIRUSDUNPDLQWHQDQFHWKH
HFRQRPLF¿QDQFLDOEDODQFHRIWKHFRQWUDFWVPDGHEHWZHHQWKHSXEOLFSRZHUDQGSULYDWHWKLUGSDUWLHV
the  adequacy  and  quality  of  the  services  rendered  and  the  potential  dynamical  effect  of  the  economy  to  
improve  local  socioeconomic  development.  The  analysis  relied  on  literature  review  and  secondary  data  
of  the  management  of  the  conservation  units  and  on  the  analysis  of  normative  tools  in  the  light  of  the  
doctrine  of  administrative  law.  One  of  the  main  considerations  of  the  article  points  out  that  the  investment  
RIKXPDQDQG¿QDQFLDOUHVRXUFHVRQWKHSDUWRISXEOLFDQGSULYDWHRUJDQL]DWLRQVLQWKHPDQDJHPHQWRI
national  parks  requires  a  careful  approach,  considering  the  roles  and  responsibilities  in  the  management  
RIWKHVHDUHDV7KHUHIRUHWKHFRH[LVWHQFHEHWZHHQSXEOLFDQGSULYDWHVSKHUHVLQWKHVDPHVSDFHDVLW
is  the  case  of  the  rendering  of  services  in  conservation  units,  requires  the  balance  between  the  private  
HFRQRPLF¿QDQFLDORXWFRPHVDQGWKHDLPVRIWKHSXEOLFUROHLQUHJDUGWRWKHFRQVHUYDWLRQRIWKHDUHD
and  the  democratization  of  its  access.
Keywords:  national  parks;;  visitation;;  public  and  private  spheres.

Introdução diada  pela  prestação  de  serviços  por  entidades  alheias  ao  
serviço  público.  Essa  dinâmica  tende  a  impulsionar  a  apro-­
Os  parques  nacionais,  além  da  função  precípua  de   priação   mercadológica   desse   bem   público,   em   diversas  
conservação  da  diversidade  biológica,  têm  também  por   escalas,  e  a  valoração  econômica  dos  parques  nacionais.  
REMHWLYRSURPRYHUDYLVLWDomRFRP¿QVGHHGXFDomRH Esse  artigo  visa  apontar  e  discutir,  com  base  em  
interpretação  ambiental,  recreação  e  turismo  em  contato   uma   revisão   teórico-­conceitual,   alguns   dos   principais  
com  a  natureza  (BRASIL,  2000).  Para  que  isso  ocorra,   aspectos   socioeconômicos   associados   à   prestação   de  
é  necessário  estruturar  os  serviços  de  apoio  às  ativida-­ serviços  de  apoio  à  visitação  em  parques  nacionais,  tais  
des  de  visitação1  a  serem  realizadas  em  áreas  naturais   FRPRRDFUpVFLPRGHUHFXUVRV¿QDQFHLURVSDUDDPDQX-­
públicas.  A   prestação   desses   serviços   pode   se   dar   de   WHQomRGHVWDViUHDVRHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLUR
maneira  direta,  quando  é  fornecida  pelo  próprio  Estado,   GRVFRQWUDWRV¿UPDGRVSHORSRGHUS~EOLFRFRPSDUWLFX-­
ou  indireta,  quando  o  Estado  os  delega  a  particulares,  por   lares,  a  adequação  e  a  qualidade  dos  serviços  prestados  
PHLRGHLQVWUXPHQWRVMXUtGLFRVHVSHFt¿FRV e  o  potencial  efeito  dinamizador  da  economia  tendente  
A  necessidade  de  ofertar  serviços  de  apoio  à  visita-­ a  favorecer  o  desenvolvimento  socioeconômico  local.
ção  em  parques  nacionais  tem  motivado  a  elaboração  de  
instrumentos  de  gestão  dessas  unidades  de  conservação  
A  exploração  de  bens  e  serviços  nas  unidades  de  
que  propiciem  a  participação  de  diversos  atores  públicos  
conservação
e  privados,  tais  como  empresas,  organizações  da  socieda-­
de  civil,  associações  e  cooperativas  de  base  comunitária.  
1HVVHFRQWH[WRDUHODomRHQWUHDIUXLomRGHXPEHP De  acordo  com  o  art.  33  da  Lei  9.985,  de  18  de  
S~EOLFRRSDUTXHQDFLRQDOHDH[SORUDomRWXUtVWLFDpPH-­ julho  de  2000,  que  instituiu  o  Sistema  Nacional  de  Uni-­

1
 O  termo  visitação  é  utilizado  com  frequência  nos  documentos  de  planejamento  e  gestão  de  unidades  de  conservação  para  caracterizar  o  uso  público  nestas  áreas.  O  
uso  público,  por  sua  vez,  pode  ser  entendido  como  uma  forma  de  utilização  das  unidades  de  conservação,  por  meio  da  visitação,  independentemente  da  motivação  
(lazer,  contemplação,  educação  ambiental,  esporte,  observação  de  aves,  entre  outros)  ou  do  segmento  do  turismo  em  questão  (ecoturismo,  turismo  de  aventura,  
entre  outros)  (RODRIGUES,  2009).

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dades  de  Conservação  da  Natureza-­SNUC,  no  qual  se   legislação  relacionada  à  prestação  desses  serviços  (Lei  
LQVHUHPRVSDUTXHVQDFLRQDLVDH[SORUDomRFRPHUFLDOGH 8.987,  de  1995,  conhecida  como  a  Lei  das  Concessões,  
produtos  ou  serviços  obtidos  ou  desenvolvidos  a  partir   SRUH[HPSOR RULHQWDHPFHUWDPHGLGDRVHXGHVHQYRO-­
dos  recursos  naturais,  biológicos,  cênicos  ou  culturais,   vimento  em  áreas  de  domínio  público.  
RXDH[SORUDomRGDLPDJHPGHXPDXQLGDGHGHFRQVHU-­ A  escolha  da  forma  da  prestação  de  serviços  públi-­
vação,   dependerá   de   prévia   autorização   e   sujeitará   o   cos  se  insere  no  âmbito  discricionário  do  Poder  Público.  
H[SORUDGRUGDDWLYLGDGHDSDJDPHQWRFRQIRUPHSUHYLVWR No  entanto,  independentemente  do  arranjo  institucional  
em  regulamento. escolhido,   a   prestação   de   serviços   deve   observar   os  
O  Decreto  nº  4.340,  de  22  de  agosto  de  2002,  que   princípios  básicos  que  caracterizam  o  chamado  serviço  
regulamenta  a  citada  lei,  dedicou  o  Capítulo  VII  ao  tema   DGHTXDGR GH¿QLGRV QD /HL GDV &RQFHVV}HV UHJXODUL-­
GDDXWRUL]DomRSDUDDH[SORUDomRGHEHQVHVHUYLoRVHP GDGH FRQWLQXLGDGH H¿FLrQFLD VHJXUDQoD DWXDOLGDGH
unidades  de  conservação.  O  art.  25  dessa  norma  dispõe   generalidade,   cortesia   na   sua   prestação,   modicidade  
TXH³pSDVVtYHOGHDXWRUL]DomRDH[SORUDomRGHSURGXWRV das  tarifas.  
subprodutos  ou  serviços  inerentes  às  unidades  de  con-­ Esses   princípios   conferem   coesão   e   lógica   ao  
servação,  de  acordo  com  os  objetivos  de  cada  categoria   sistema   jurídico-­administrativo   e   funcionam   como   as  
de  unidade”. proposições  básicas  deste  sistema  (FURTADO,  2007).  
Os   produtos   e   serviços   relativos   às   unidades   de   No  que  tange  à  prestação  de  serviços  de  apoio  à  visita-­
conservação  que  são  objeto  de  análise  nesse  artigo  estão   ção,  esses  princípios  devem  ser  observados,  com  vistas  
discriminados  no  inciso  I  do  parágrafo  único  do  mesmo   ao   seu   desenvolvimento   adequado   e   responsável   nos  
art.  25,  ou  seja,  “aqueles  destinados  a  dar  suporte  físico  e   parques  nacionais.  
logístico  à  implementação  das  atividades  de  uso  comum   As  propostas  de  descentralização,  desestatização,  
do  público,  tais  como  visitação,  recreação  e  turismo”. terceirização,  características  da  reforma  administrativa  
'HYHVH FRQVLGHUDU TXH D H[SORUDomR GH EHQV H JHUHQFLDOGRVDQRVGHLQÀXHQFLDUDPGLYHUVDVSR-­
serviços  realizados  por  terceiros  em,  ou  a  partir  de,  um   líticas  públicas,  inclusive  na  área  ambiental.  Em  1999,  
parque  nacional,  depende  de  uma  decisão  prévia  do  órgão   o  Instituto  Brasileiro  dos  Recursos  Naturais  Renováveis  
gestor  da  unidade,  que  poderá  autorizá-­la  ou  não,  sendo   –  IBAMA,  então  responsável  pela  gestão  das  unidades  de  
que  tais  atividades  devem  estar  previstas  nos  planos  de   conservação  federais,  publicou  o  documento  Marco  con-­
manejo  da  unidade  de  conservação  (art.  26  do  Decreto   ceitual  e  diretrizes  para  terceirizações  administrativas  
4.340/2002). em  unidades  de  conservação  (IBAMA/GTZ,  1999).  A  
A  transferência  de  certos  serviços  a  terceiros  pelo   terceirização  dos  serviços,  da  maneira  como  foi  proposta  
Poder  Público  tem  sido  defendida  como  uma  forma  de   no  documento,  refere-­se  à  prestação  de  serviços  de  for-­
potencializar,  de  maneira  sustentável,  o  aproveitamento   PDGHVFHQWUDOL]DGDHGHH[HFXomRLQGLUHWDSUHYLVWDSRU
dos   recursos   da   unidade   de   conservação.  Ao   mesmo   meio  das  seguintes  modalidades:  concessão,  permissão  
tempo,  a  desoneração  dos  órgãos  estatais  da  prestação   e  autorização.  
de  alguns  serviços  –  como  os  de  apoio  à  visitação  –  nas   Os  instrumentos  legais  que  regem  essas  modalida-­
unidades  de  conservação  pode  canalizar  esforços  para  a   des  e  que  orientam  a  prestação  de  serviços  nos  parques  
realização  de  atividades  como  controle,  monitoramento,   nacionais  são  basicamente  a  Lei  nº  8.666,  de  21  de  junho  
¿VFDOL]DomRHSURWHomRGRVUHFXUVRVQDWXUDLV(VVDVVLP de  1993  (Lei  de  Licitações),  a  já  citada  Lei  nº  8.987,  de  
VHULDPDWLYLGDGHVWtSLFDVDVHUHPH[HUFLGDVQHFHVVDULD-­ 13  de  fevereiro  de  1995  (Lei  das  Concessões)  e  a  Lei  
mente  por  servidores  públicos  responsáveis  pela  gestão   11.079,  de  30  de  dezembro  de  2004  (Lei  das  Parcerias  
da  unidade  (ROCKTAESCHEL,  2006;;  RODRIGUES,   Público-­Privadas  –  PPP).
2009). As  opções  entre  as  modalidades  de  delegação  de  
Ainda   que   os   serviços   de   apoio   à   visitação   nos   SUHVWDomRGHVHUYLoRVS~EOLFRVVmRLQÀXHQFLDGDVSHODV
parques   nacionais   não   sejam   considerados   serviços   diferentes  formas  de  conceber  o  Estado  e  a  sua  atuação  
públicos,  em  sentido  estrito,  a  aplicação  subsidiária  da   nas  esferas  pública  e  privada.  Ao  mesmo  tempo  em  que  

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RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

não  se  quer  mais  o  Estado  como  prestador  de  serviço,   Aspectos  socioeconômicos  da  prestação  de  
quer-­se  o  Estado  que  estimule  e  que  subsidie  a  iniciativa   serviços  de  apoio  à  visitação  em  unidades  de  
privada,  quer-­se  a  colaboração  entre  público  e  privado   conservação
na   realização   de   atividades   administrativas   do   Estado  
(DI   PIETRO,   2005).   No   entanto,   quer-­se   também   o  
Em  termos  gerais,  destacam-­se  os  seguintes  aspec-­
Estado  que  assegure  os  direitos  difusos  e  coletivos,  que  
tos  socioeconômicos  que  permeiam  a  discussão  sobre  a  
seja  capaz  de  prestar  o  serviço  público  adequado  e  de  
prestação  de  serviços  de  apoio  à  visitação  em  parques  
harmonizar  os  diversos  interesses  relacionados  ao  acesso  
nacionais:
dos  espaços  e  recursos  naturais  de  uso  comum.  
a)  a  remuneração  pela  prestação  de  serviços  deve  
A  parceria  entre  os  setores  público  e  privado  pode  
DVVHJXUDURHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURGRVFRQWUD-­
ser  entendida  em  sentido  amplo  para  abranger  as  várias  
WRV¿UPDGRVFRPSDUWLFXODUHV
modalidades  de  ajustes  para  a  consecução  de  objetivos  
b)   a   receita   obtida   com   a   prestação   de   serviços  
comuns  (DI  PIETRO,  2005,  p.  21).  Independentemente  
pode  incrementar  os  recursos  para  a  gestão  dos  parques  
do  tipo  de  ajuste  escolhido  (concessão,  permissão,  auto-­
nacionais;;
rização,  parceria  público-­privada,  parceria  com  organi-­
c)   a   gestão   da   visitação   deve   propiciar   o   acesso  
zações  da  sociedade  civil2),  os  princípios  que  orientam  a   ao   serviço   adequado   (qualidade,   preços   acessíveis,  
prestação  de  serviço  público  adequado,  já  citados  acima,   segurança,  etc.);;  
DSRUWDPUHÀH[}HVFRQVWDQWHVVREUHRSDSHOGRVDWRUHV d)   o   efeito   multiplicador   da   prestação   de   servi-­
públicos  e  privados.   ços   de   apoio   à   visitação   nos   parques   nacionais   pode  
A   compreensão   sobre   as   diferentes   modalidades   dinamizar  a  economia  e  favorecer  o  desenvolvimento  
de  prestação  de  serviços  e  de  suas  respectivas  caracte-­ socioeconômico  local.
rísticas  importa  para  planejar  a  gestão  da  visitação  num   Todos  estes  aspectos  estão  interligados.  Um  dos  
determinado  parque.  Devem  ser  considerados  aspectos   principais  elos  entre  eles  é  a  viabilidade  econômica  da  
como:  envergadura  econômica  do  serviço  e/ou  empre-­ prestação   de   serviços.  Assim,   o   estudo   de   viabilidade  
endimento,  número  total  de  usuários,  arrecadação  bruta   HFRQ{PLFDTXHSUHFHGHDH[SORUDomRFRPHUFLDOGHXP
estimada  do  serviço  prestado,  originalidade  do  tipo  de   determinado  serviço,  deve  subsidiar  o  órgão  gestor  do  
serviço   na   área,   oferta   do   serviço   em   escala   regional   SDUTXHQDFLRQDOQDGH¿QLomRGHSUHoRVFRPSDWtYHLVFRP
(RODRIGUES,  2009). o  serviço  prestado,  no  desenho  dos  possíveis  cenários  
Conforme  destaca  Justen  Filho  (2006),  as  modali-­ SDUDRDOFDQFHGRHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURQD
dades  de  delegação  para  a  prestação  de  serviços  são  ins-­ escolha  da  modalidade  de  delegação  mais  adequada  para  
trumentos  de  implementação  de  políticas  públicas.  Não   a  prestação  de  serviço  ou  uso  de  bem  público,  conside-­
são  meramente  mecanismos  para  formalizar  a  parceria   rando  a  capacidade  de  suporte  da  área  e  os  potenciais  
com  a  iniciativa  privada  ou  como  uma  manifestação  da   efeitos  socioeconômicos  em  escala  local  (RODRIGUES,  
atividade  administrativa  contratual  do  Estado.  São  opor-­ 2009).
tunidades  para  a  realização  de  valores  constitucionais   2 HTXLOtEULR HFRQ{PLFR¿QDQFHLUR QD SUHVWDomR
fundamentais,  como  cidadania,  participação,  equidade.   de  serviços  e  no  uso  de  bem  público  é  um  dos  critérios  
$OpPGHVVHVYDORUHVVHUmRDERUGDGRVQRSUy[LPR reguladores  dos  contratos.  Quando  se  trata  de  concessão  
LWHP RV DVSHFWRV VRFLRHFRQ{PLFRV TXH LQÀXHQFLDP D GHVHUYLoRVpIXQGDPHQWDODGH¿QLomRGHPHFDQLVPRV
escolha   da   modalidade   e   a   dinâmica   de   prestação   de   para  manter  o  equilíbrio  entre  os  encargos  do  conces-­
serviços  de  apoio  à  visitação  nos  parques  nacionais.   sionário  e  a  remuneração  a  ser  paga  via  tarifas  cobradas  

2
 O  art.  30  da  Lei  9.985,  de  2000,  regulamentado  pelos  arts.  21  a  24  do  Decreto  4.340,  de  2002,  autoriza  a  gestão  compartilhada  entre  o  órgão  gestor  da  unidade  
de  conservação  e  organizações  da  sociedade  civil  de  interesse  público,  as  OSCIP,  mediante  a  assinatura  de  um  termo  de  parceria  nos  termos  da  Lei  9.790,  de  23  
de  março  de  1999.

78 Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR
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dos  usuários.  Além  disso,  como  citado  acima,  a  viabili-­ do  parque  nacional,  seus  instrumentos  de  planejamento  
dade  econômica  do  empreendimento  ou  serviço  é  fator   (plano  de  manejo,  plano  de  uso  público)  e  outros  regu-­
crucial   para   atrair   investimentos   da   iniciativa   privada   ODPHQWRV HVSHFt¿FRV TXH YLVHP SURWHJHU DV XQLGDGHV
(BANDEIRA  DE  MELLO,  2004;;  DI  PIETRO,  2005). de  conservação  contra  uso  predatório.  Por  outro  lado,  o  
(VVHSURFHVVRTXHVHFDUDFWHUL]DSHORGHVD¿RGH órgão  gestor  da  unidade  de  conservação  deve  apresentar  
harmonizar   a   prestação   de   serviço   adequado   e   a   sua   os   possíveis   cenários   de   retorno   do   capital   investido  
viabilidade   econômica,   pode   acarretar   uma   tensão   de   pelo   prestador   de   serviço,   por   meio   de   uma   equação  
interesses   entre   as   esferas   pública   e   privada.   Pereira   HFRQ{PLFR¿QDQFHLUDMXVWDSDUDDPEDVDVSDUWHV 52-­
  UHVVDOWD D ¿QDOLGDGH GR (VWDGR QD UHDOL]DomR CKTAESCHEL,  2006).  
do  bem  comum,  a  qual  não  se  baseia  no  lucro,  mas  na   A  tensão  de  interesses,  caso  não  ocorra  o  desempe-­
prestação   de   serviço   público   por   meio   de   tarifas   com   QKRDGHTXDGRSRUSDUWHGRFRQFHVVLRQiULRHD¿VFDOL]D-­
valores  módicos.  Por  outro  lado,  o  ente  privado  busca   ção  por  parte  do  Estado,  pode  conduzir  a  duas  situações  
obter   ganhos   e   a   justa   remuneração   pelo   serviço   que   particulares   (PEREIRA,   2003).   Para   que   a   concessão  
realiza.  Segundo  ele: seja   vantajosa   para   o   ente   privado,   o   investidor   pode  
RSWDUSRUYHQGHURVHXSURGXWRQDHVFDODVX¿FLHQWHSDUD
Dois  são,  portanto,  os  agentes  envolvidos:  o  poder  pú-­ obter  o  lucro  desejado  ou  aumentar  o  preço  do  serviço  
blico  e  o  concessionário.  O  primeiro  preocupa-­se  com   de  modo  a  viabilizar  o  lucro  por  meio  de  uma  quantidade  
a  qualidade,  a  continuidade  e  o  atendimento  adequados   reduzida  de  produto  comercializado.  
dos   serviços   oferecidos   à   população,   devendo,   para   A  primeira  opção  pode  ocasionar  uma  sobrecarga  
cumprir  tal  desiderato,  editar  regras  justas  e  claras,  em   de  visitantes,  comprometendo  a  integridade  dos  recursos  
procedimentos  transparentes,  assegurando  a  indispen-­ naturais  e  culturais.  Ela  tensionaria  a  capacidade  de  su-­
sável  legitimidade  à  concessão.  O  segundo  interessa-­se  
porte  da  atividade,  podendo  infringir  normas  ambientais.  
SHODOXFUDWLYLGDGHGHFRUUHQWHGDH[HFXomRGRVHUYLoR
embora  resignado  ao  dever  de  respeitar  suas  obrigações   A  segunda  pode  limitar  o  acesso  por  meio  do  aumento  
contratuais  (PEREIRA,  2003,  p.  32). do  preço  dos  ingressos  ou  de  outros  valores  pagos  para  
a  utilização  dos  serviços  de  apoio  à  visitação.  
Deve-­se  lembrar  que  quando  o  volume  de  acesso  
A  tensão  de  interesses  é  vista  por  alguns  autores  
for  limitado  em  função  de  critérios  ambientais,  o  papel  
como  complementaridade  ou  identidade  de  interesses.  
do  setor  público  seria  garantir  que  esse  processo  fosse,  
-XVWHQ )LOKR   SRU H[HPSOR DUJXPHQWD TXH D
sempre  que  possível,  equitativo  (MORE  e  MANNING,  
prestação  de  serviço  público  adequado  e  satisfatório  é  
2004).  
um  objetivo  comum,  compartilhado  pelo  Estado,  pela  
1RTXHGL]UHVSHLWRjGH¿QLomRGRVYDORUHVDVHUHP
sociedade  civil  e  pelo  concessionário.  Nesta  perspectiva,  
pagos  pelos  usuários  para  utilização  dos  serviços,  que  
a  concessão  seria  um  meio  para  obter  a  colaboração  dos  
VHUHÀHWHQDUHPXQHUDomRGDFRQFHVVLRQiULDpRSRUWXQR
particulares  no  desempenho  dos  serviços  públicos.  Para  
destacar  a  análise  de  Meirelles  (2000):
ele,  “o  concessionário  não  é  um  inimigo  da  administra-­
ção”,  pois  acredita  que  o  fato  de  o  concessionário  ser  
um   empresário   privado   não   quer   dizer   que   ele   estará   O  serviço  concedido  deve  ser  remunerado  por  tarifa  (pre-­
preponderantemente  orientado  pelo  lucro  (2006,  p.  511).   oRS~EOLFR HQmRSRUWD[D WULEXWR $WDULIDGHYHSHUPLWLU
Nesta  linha,  Eagles  et  al.  (2002)  salientam  que  os   DMXVWDUHPXQHUDomRGRFDSLWDORPHOKRUDPHQWRHDH[-­
pansão  do  serviço,  assegurando  o  equilíbrio  econômico  
papéis  desempenhados  pelas  esferas  pública  e  privada  
H¿QDQFHLURGRFRQWUDWR'DtSRUTXHVHLPS}HDUHYLVmR
no   desenvolvimento   do   turismo   em   áreas   protegidas   periódica   das   tarifas,   de   modo   a   adequá-­las   ao   custo  
SRGHPVHUDRPHVPRWHPSRFRRSHUDWLYRVHFRQÀLWDQWHV operacional  e  ao  preço  dos  equipamentos  necessários  à  
De  qualquer  modo,  os  contratos  para  a  prestação   PDQXWHQomRHH[SDQVmRGRVHUYLoR$UHYLVmRGDVWDULIDV
de  serviços  de  apoio  à  visitação  ou  uso  de  bem  público   é   ato   privativo   do   poder   concedente,   em   negociação  
devem  respeitar  a  legislação  de  regência,  os  objetivos   com  o  concessionário,  que  deverá  demonstrar  a  renda  

Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR 79
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

da   empresa,   as   despesas   do   serviço   e   a   remuneração   Por  um  lado,  conforme  orienta  Furtado  (2007),  a  
do  capital  investido  ou  a  ser  investido  nas  ampliações   lógica  utilizada  na  prestação  de  serviços  públicos  não  
necessárias  (MEIRELLES,  2000,  p.362). deve  estar  pautada  no  mercado,  mas  sim  em  parâmetros  
sociais  e  de  renda  que  subsidiem  o  estabelecimento  de  
A   Lei   de   Concessões   abre   a   possibilidade   de   o   preços  módicos,  acessíveis  aos  usuários.  Porém,  quais  
concessionário   prever   fontes   de   receitas   alternativas,   SDUkPHWURVR(VWDGRGHYHXWLOL]DUSDUDGH¿QLURYDORU
complementares,  acessórias  ou  de  projetos  associados,  no   Pi[LPR SDUD XP VHUYLoR TXH p HP JUDQGH PHGLGD
atendimento  às  peculiaridades  de  cada  serviço  público.   orientado   pela   lógica   de   mercado,   como   no   caso   dos  
Essa  regra,  de  acordo  com  Azevedo  e  Alencar  (1998),  de-­ serviços  e  das  atividades  de  apoio  à  visitação  nos  par-­
ve  ser  utilizada  com  o  objetivo  de  possibilitar  a  cobrança   ques  nacionais?
GHWDULIDVPyGLFDVEHQH¿FLDQGRRXVXiULRGRVHUYLoRH A   prestação   destes   serviços   requer   a   adoção   de  
abrindo  oportunidades  de  outras  fontes  de  receita  para   equipamentos   e   técnicas   que   promovam   a   qualidade,  
o  concessionário,  além  do  preço  cobrado  pelo  serviço.   a   segurança   e   o   menor   impacto   ambiental   durante   a  
No   caso   dos   serviços   de   apoio   à   visitação   nos   realização  das  atividades.  Para  tanto,  é  necessário  que  
parques  nacionais,  essa  dinâmica  pode  ser  interessante   o  prestador  de  serviço  invista  no  seu  empreendimento  
para   incrementar   os   serviços   prestados   (aluguel   de   para  propiciar  o  atendimento  dos  requisitos  necessários  
equipamentos,  contratação  de  guias).  No  entanto,  pode   ao  desenvolvimento  da  atividade,  podendo  ocasionar  um  
encarecer  a  visita  ao  condicionar  a  realização  de  uma   aumento  no  preço  cobrado  dos  visitantes.  
GHWHUPLQDGD DWLYLGDGH D JDVWRV H[WUDV SRU SDUWH GRV ,VVRQmRVLJQL¿FDQRHQWDQWRTXHRSURFHVVRGH
usuários. agregação   de   valor   ao   serviço   prestado   dentro   de   um  
Para  evitar  distorções,  acredita-­se  que  o  desenho  da   parque  nacional  deva  estar  pautado  prioritariamente  nos  
concessão  deveria  prever  o  oferecimento  da  infraestru-­ preceitos  da  esfera  privada.  Por  se  tratar  de  um  parque  
nacional,  área  sujeita  a  regime  de  interesse  público,  a  
tura  e  os  equipamentos  básicos  para  a  utilização  de  um  
H[SORUDomRFRPHUFLDOGHVHUYLoRVGHYHVHEDVHDUHPXP
determinado  serviço  e  possibilitar  que,  eventualmente,  
conjunto  de  critérios  e  princípios  que  busquem  o  equilí-­
outros  serviços  possam  ser  oferecidos,  de  forma  adicio-­
EULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURGRFRQWUDWRGHFRQFHVVmRD
nal.   Essa   complementaridade   possibilitaria   a   geração  
GH¿QLomRGHYDORUHVFRQGL]HQWHVFRPRVHUYLoRSUHVWDGR
de  outras  fontes  de  receita  ao  prestador  de  serviço,  não  
e,  de  maneira  mais  ampla,  o  alcance  dos  objetivos  de  
gerando,  necessariamente,  mais  ônus  aos  usuários.  
sua  criação.  
O  princípio  da  modicidade  das  tarifas,  vinculado  à  
No  entendimento  de  Justen  Filho  (2006),  a  modi-­
LVRQRPLDREULJDRVSUHVWDGRUHVGHVHUYLoRVD¿[DUHPDV
cidade  tarifária  pode  afetar  a  própria  decisão  quanto  à  
tarifas  de  acordo  com  parâmetros  que  permitam  alcançar  
FRQFHSomRGRVHUYLoRS~EOLFRSRLVRJUDXGHVR¿VWLFDomR
o   maior   número   possível   de   usuários.   Furtado   (2007)  
do  serviço  pode  tornar  inviável  a  sua  fruição  por  parte  dos  
entende  que:  
usuários.  No  caso  dos  serviços  de  apoio  à  visitação  nos  
parques  nacionais,  de  caráter  comercial,  a  aplicação  do  
A  adoção  do  princípio  da  modicidade  tarifária  importa   princípio  da  modicidade  pode  estar  atrelada  ao  fato  de  o  
em   que   não   seja   observada   a   lógica   do   mercado   na   Estado  buscar  um  equilíbrio  entre  as  opções  de  serviços  
¿[DomRGRSUHoRDVHUFREUDGRGRXVXiULR'HDFRUGR disponibilizadas  aos  visitantes.  
com  parâmetros  da  microeconomia,  o  preço  do  produto  
Isso  indica  que  as  opções  de  serviços  devem  aten-­
RXGRVHUYLoRGHYHVHU¿[DGRGHPRGRDPD[LPL]DUR
der  a  grupos  com  diferentes  padrões  aquisitivos.  Neste  
lucro   do   empresário,   e   não   necessariamente   de   modo  
a   alcançar   o   maior   número   possível   de   usuários.   [...]   sentido,  os  parques  nacionais  podem  propiciar  diversas  
FXPSUHDRSRGHUFRQFHGHQWHLQGLFDURVYDORUHVPi[LPRV alternativas  de  apoio  à  visitação  e  não  necessariamente  
e,  quando  possível,  admitir  mecanismos  de  competição   apenas  um  conjunto  de  serviços  com  um  alto  padrão  de  
de  modo  a  forçar  os  prestadores  do  serviço  a  reduzir  as   VR¿VWLFDomR HSUHoRVFRPSDWtYHLV IDYRUHFHQGRDSHQDV
tarifas  cobradas  (FURTADO,  2007,  p.  718). uma  parcela  da  sociedade.

80 Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

Azevedo   e  Alencar   (1998)   citam   situações   que   Os  potenciais  efeitos  econômicos  no  âmbito  da  
SRGHPVHUYLUFRPRH[HPSORVSDUDRVVHUYLoRVSUHVWDGRV atuação  pública  e  privada
QRVSDUTXHVQDFLRQDLV2SULPHLURH[HPSORVmRRV{QLEXV
H[HFXWLYRVTXHSUHVWDPVHUYLoRGHWUDQVSRUWHFRPHTXLSD-­
Ao  analisar  os  critérios  para  o  julgamento  da  lici-­
PHQWRVVR¿VWLFDGRVHTXHIDYRUHFHPRFRQIRUWRGRXVXiULR
tação,  indicados  na  Lei  de  Concessões,  Furtado  (2007)  
Outro  é  o  estabelecimento  de  tarifas  diferenciadas  
constatou  uma  tendência  de  estimular  a  busca  pela  van-­
HPKRUiULRVGLDVRXSHUtRGRVHVSHFt¿FRV2DOWRÀX[R
tagem  econômica  por  parte  do  Estado,  pois  se  admite  a  
de   usuários   num   determinado   período   requer   que   o  
escolha  da  proposta  que  oferecer  “a  maior  oferta,  nos  
concessionário   tome   cuidados   especiais   (contratação  
casos  de  pagamento  ao  poder  concedente,  pela  outorga  
GH SHVVRDO JDVWRV H[WUDV FRP OLPSH]D HQHUJLD HWF 
da  concessão”.  Ao  possibilitar  a  escolha  apenas  deste  
que  podem  onerar  os  custos  de  sua  operação.  Por  outro  
critério,  a  lei  estaria  distorcendo  os  interesses  envolvi-­
ODGRHPSHUtRGRVGHEDL[DPRYLPHQWDomRRFRQFHVVLR-­
dos  no  sistema  de  concessão  de  serviço  público,  pois,  
QiULRSRGHRIHUHFHUWDULIDVPDLVEDL[DVSDUDHVWLPXODUD
conforme  argumenta  Furtado  (2007):
utilização  do  serviço.
Furtado  (2007)  argumenta  que  a  adoção  de  um  mo-­
delo  de  concessão  que  reduza  o  risco  do  concessionário   É  inadmissível  que  o  poder  público  queira  utilizar  a  con-­
cessão  como  instrumento  para  obtenção  de  receitas.  O  
é  uma  decisão  de  política  estratégica  do  Estado,  que  não  
VHXLQWHUHVVHDTXHOHTXHPRWLYDDH[LVWrQFLDGRPRGHOR
FRQÀLWDFRPRVLVWHPDMXUtGLFR6HJXQGRRDXWRU³FDEH de   concessão   adotado   no   Brasil,   deve   ser   a   prestação  
DRHGLWDOGHFRQFHVVmRGH¿QLUDVJDUDQWLDVGHHTXLOtEULR do   serviço   adequado   aos   usuários.   Este   corresponde  
do  contrato.  Não  encontramos  em  nosso  ordenamento   ao  interesse  público  primário  do  sistema  de  concessão.  
jurídico  qualquer  empecilho  à  adoção  de  garantias  ou   Admitir   que   o   concessionário   deve   pagar   ao   poder  
de  modelo  que  objetive  a  redução  dos  riscos  do  investi-­ concedente   pela   realização   do   contrato   de   concessão  
mento”  (p.  565).  Furtado  entende  que  o  sucesso  de  uma   importa,  necessariamente,  em  onerar  o  usuário,  que  tem  
concessão  está  diretamente  relacionado  ao  modelo  de   direito  à  prestação  do  serviço  adequado,  o  que  pressupõe  
recomposição  do  equilíbrio  do  contrato,  o  qual  requer  o   a  modicidade  de  tarifa  (FURTADO,  2007,  p.  548).
GHWDOKDGRH[DPHGRVULVFRVGRHPSUHHQGLPHQWR
Ainda  com  base  na  análise  de  Furtado  (2007),  cum-­ Embora  os  argumentos  do  autor  sejam  plausíveis,  
pre  destacar  a  crítica  sobre  os  interesses  envolvidos  na   ele  mesmo  aponta  as  contradições  e  dúvidas  recorren-­
concessão  e  a  diferença  entre  os  contratos  comuns  para   tes   relacionadas,   em   grande   medida,   à   utilização   de  
a  prestação  de  serviços,  regidos  pela  Lei  de  Licitações,   conceitos   jurídicos   indeterminados,   como   lucro   justo,  
e  os  contratos  de  concessão.  Na  concessão,  o  contrata-­ modicidade  tarifária,  risco  do  investimento.  Com  relação  
do  não  é  mero  prestador  de  serviço  (como  ocorre  nos   DROXFURMXVWRSRUH[HPSORRDXWRUFRQVLGHUDGHVFDELGD
“contratos  comuns”),  pois  ele  é  um  investidor  que  irá   a  introdução  de  parâmetros  éticos,  inerentes  ao  conceito  
avaliar  o  custo  de  oportunidade  do  investimento  proposto   de  justiça,  na  avaliação  do  lucro,  conceito  estritamente  
na  concessão.  Portanto,  o  investidor  irá  desenhar  uma   econômico.  Ao  invés  de  lucro  justo,  entende  que  seria  
proposta  que  seja  capaz  de  otimizar  o  investimento,  por   melhor  buscar  o  lucro  adequado  ou  admissível,  que  seria  
meio  da  combinação  do  capital  próprio  com  o  capital  de   GH¿QLGRSHORFXVWRGHRSRUWXQLGDGH
terceiros.  “Este  é  o  escopo  básico  do  concessionário:  o   Furtado  sustenta  que  todos  os  atores  envolvidos  
maior  retorno  possível  para  o  capital  investido”  (p.  547). (Estado,  concessionário,  usuário)  têm  um  objetivo  co-­
Contudo,   deve-­se   lembrar   que   não   é   apenas   o   mum,  que  é  a  prestação  de  um  serviço  de  boa  qualidade.  
interesse  do  prestador  de  serviço  que  está  em  jogo.  O   Assim,  o  lucro  almejado  pelo  investidor  é  legítimo,  na  
Estado  e  os  usuários  dos  serviços  são  peças  fundamentais   medida  em  que  o  empreendimento  atende  aos  padrões  
para  completar  a  equação.  Os  três  atores  têm  interesses   de  qualidade  e  ainda  gera  lucro  para  compensar  o  in-­
diferentes   e   legítimos   que   devem   ser   equalizados   na   vestimento  realizado.  No  entanto,  deslegitima  a  busca  
prestação  dos  serviços. pela  vantagem  econômica  por  parte  do  Estado  (p.  549).

Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR 81
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More   e   Manning   (2004),   ao   discutir   a   função   pelas  unidades  de  conservação  (ou  melhor,  pela  natureza  
pública  de  parques  nacionais  em  países  como  Estados   que  se  encontra  circunscrita  a  estas  áreas).  Neste  debate,  
Unidos  e  Canadá,  chamam  a  atenção  para  o  fato  de  que   acredita-­se  que  os  formuladores  e  implementadores  de  
DrQIDVHQDH¿FLrQFLDHFRQ{PLFDQDJHVWmRGHVWDViUHDV políticas   ambientais   devam   ser   capazes   de   conquistar  
SRGHHQJHQGUDUXPDSHUVSHFWLYDH[FOXGHQWHTXHDFDED adeptos  à  sua  causa,  sendo  o  mercado  um  de  seus  prin-­
“transferindo  os  benefícios  dos  parques  nacionais  das   cipais   aliados.   Esta   linha   defende   que   esses   atores   se  
FODVVHVPpGLDHEDL[DHPGLUHomRjHOLWH´ S  dediquem  a  um  novo  ramo  do  conhecimento  relacionado  
Contudo,  ao  mesmo  tempo  em  que  o  uso  público   ao  mercado  e  aos  “negócios  da  natureza”.  
pode  gerar  receitas  com  os  ingressos  de  visitação  e  os   Em  2007,  o  Grupo  de  Trabalho  para  Áreas  Pro-­
valores   pagos   pelas   concessões,   gera   despesas   com   o   tegidas,  instituído  no  âmbito  da  Convenção  sobre  Di-­
manejo  dos  impactos,  a  manutenção  de  infraestrutura,   versidade   Biológica   (CDB),   elaborou   um   documento  
os   serviços   de   vigilância   e   portaria   para   cobrança   de   com   diretrizes   para   mobilizar   diferentes   alternativas  
ingressos,   entre   outras3 1HVWH FRQWH[WR RV UHFXUVRV SDUDR¿QDQFLDPHQWRGRSURJUDPDGHWUDEDOKRSDUDDV
SURYHQLHQWHV GD YLVLWDomR GHYHULDP H[FHGHU RV VHXV áreas  protegidas  construído  no  âmbito  da  Convenção4.  
custos,  para  que  efetivamente  gerem  benefícios  para  as   2 GRFXPHQWR H[SORURX PHFDQLVPRV LQRYDGRUHV SDUD
áreas  protegidas,  ao  invés  de  as  áreas  protegidas  simples-­ desenvolver  as  parcerias  público-­privadas5  como  um  dos  
mente  subsidiarem  esta  atividade  (FONT,  COCHRANE   LQVWUXPHQWRVPDLVSURPLVVRUHVSDUDR¿QDQFLDPHQWRGR
e  TAPPER,  2004).   referido  programa.  
$V H[SHULrQFLDV LQWHUQDFLRQDLV VLQDOL]DP TXH D Umas   das   referências   para   a   construção   desse  
gestão  dos  parques  nacionais  está  fortemente  orientada   documento  foi  um  artigo  intitulado  “Managing  National  
pelo  turismo,  mais  precisamente  pela  possibilidade  de   Parks  –  how  public-­private  partnerships  can  aid  conser-­
estimular  uma  alternativa  de  geração  de  renda  para  o  ma-­ vation?”   (SAPORITI,   2006).   Publicado   no   âmbito   do  
nejo  destas  áreas.  Nesta  dinâmica,  os  parques  nacionais   fórum  View  Point  (Public  Policies  Journal),  é  uma  ini-­
passam  a  ser  geridos  com  o  objetivo  principal  de  atrair   ciativa  que  visa  disseminar  políticas  públicas  para  que  o  
turistas  (BRANDON,  1998).   setor  privado  promova  soluções  para  o  desenvolvimento  
Este  autor  chama  a  atenção  para  o  fato  de  as  po-­ baseadas  no  mercado  (market-­based  solutions).  O  artigo  
líticas   de   áreas   protegidas   perderem   o   sentido   do   que   ressalta  que  a  comercialização  responsável  (responsible  
realmente  devem  fazer  com  os  parques  nacionais,  visto   commercialization)  por  meio  de  parcerias  entre  o  setor  
que   sofrem   pressões   de   diversos   setores   econômicos   público  e  o  setor  privado  pode  proporcionar  uma  impor-­
LQWHQVLYRV QD XWLOL]DomR GD QDWXUH]D PLQHUDomR H[-­ tante  alternativa  para  a  conservação  das  áreas  protegidas.  
ploração   madeireira,   rodovias).   Esta   pressão   favorece   $OJXPDVH[SHULrQFLDVGHVHQYROYLGDVQDÈIULFDGR
a  distorção  na  missão  dos  parques,  que  são  manejados   Sul  mostraram  que  estas  parcerias  podem  incrementar  
como  “áreas  de  praia  que  atraem  dinheiro  de  turistas”,   RVVHUYLoRVSRUPHLRGDDGPLQLVWUDomRSUR¿VVLRQDOHGR
ao  invés  de  priorizar  a  conservação  da  natureza  (BRAN-­ marketing,  reduzir  a  dependência  de  subsídios  públicos  
DON,  1998,  p.  419).   e  mobilizar  capital  para  investimento  na  infraestrutura  
A  disputa  com  outros  setores  da  economia  (setor   dos  parques  e  na  conservação  da  biodiversidade.  
agrícola,  setor  energético,  setor  industrial,  setor  mine-­ As  parcerias  podem  se  dar  de  duas  formas:  “par-­
rário)  engendrou  uma  ampla  discussão  (e  especulação)   cerias  tradicionais  no  turismo,  nas  quais  o  setor  privado  
VREUHDSUHFL¿FDomRGRVVHUYLoRVDPELHQWDLVSUHVWDGRV utiliza  a  propriedade  pública”  para  promover  serviços  

3
 Passold  e  Kinker  (2005),  ao  analisar  o  manejo  da  visitação  no  Parque  Nacional  do  Iguaçu,  concluem  que  quanto  mais  uma  UC  arrecada  por  meio  da  visitação,  mais  
irá  gastar  em  manejo,  manutenção,  investimentos  necessários,  etc.,  sendo  que  este  recurso  deve  ser  viabilizado  de  modo  a  manter  a  qualidade  da  visita.
4
³([SORUDWLRQRIRSWLRQVIRUPRELOL]LQJDVDPDWWHURIXUJHQF\WKURXJKGLIIHUHQWPHFKDQLVPVDGHTXDWHDQGWLPHO\¿QDQFLDOUHVRXUFHVIRUWKHLPSOHPHQWDWLRQRI
the  Programme  of  Work  on  Protected  Areas”  –  UNEP/CBD/WG-­PA/2/4,  29  de  novembro  de  2007.
5
 É  importante  ressaltar  que  nesse  trecho  não  estamos  nos  referindo  necessariamente  à  modalidade  de  concessão  de  serviços  prevista  na  Lei  11.079,  de  2004,  já  
referida  nesse  artigo.

82 Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

e  gerar  rendimentos  por  meio  de  serviços  de  alimenta-­ petróleo,  e  o  Funbio,  para  a  adoção,  até  2018,  dos  Parques  
ção,  hospedagem,  lojas  de  souvenirs  e  “parcerias  para   Nacionais  Marinho  de  Fernando  de  Noronha  (PE)  e  Len-­
o  manejo  da  biodiversidade,  nas  quais  o  setor  privado   çóis  Maranhenses  (MA).  Serão  investidos  cerca  de  7,8  
representa   uma   função   pública   em   nome   do   governo,   milhões  de  reais  em  obras  de  estrutura,  compra  de  bens  
como   a   conservação   dos   bens   naturais   públicos   loca-­ e  contratação  de  serviços  para  apoiar  física,  logística  e  
lizados  nas  áreas  protegidas”  (SAPORITI,  2006,  p.  1).   ¿QDQFHLUDPHQWHDJHVWmRGHVVDViUHDV )81%,2 6.
A  opção  de  se  utilizar  um  ou  outro  modelo  depen-­ Para  o  Grupo  EBX,  a  parceria  com  o  Instituto  Chi-­
de  basicamente  da  capacidade  técnica  e  administrativa   co  Mendes  de  Conservação  da  Biodiversidade  (ICMBio)  
das   instituições   públicas   responsáveis   pelos   parques   integra  as  iniciativas  da  “Política  de  Sustentabilidade”  
nacionais.  A  primeira  opção  são  as  tradicionais  conces-­ de  suas  empresas7.  Para  o  Ministério  do  Meio  Ambiente  
sões   realizadas   para   a   prestação   de   serviços   de   apoio   e  o  ICMBio,  a  adoção  é  uma  oportunidade  para  investi-­
à  visitação.  A  segunda  opção  apresenta  parcerias  para   mentos  de  longo  prazo  nos  parques  nacionais.  
DGPLQLVWUDU H ¿QDQFLDU DV iUHDV SURWHJLGDV LQFOXLQGR Contudo,  conforme  destacado  no  depoimento  do  
IXQo}HVFRPRSURWHomR¿VFDOL]DomRHPDQXWHQomRGH H[0LQLVWURGR0HLR$PELHQWH&DUORV0LQFDSROtWLFD
infraestrutura  mínima. de  apoio  das  empresas  para  a  proteção  das  unidades  de  
Em  2003,  a  fundação  African  Parks,  administrada   conservação  não  deve  ser  utilizada  como  uma  forma  de  
por  wealthy  conservacionistas,  assinou  seis  contratos  de   aliviar   seus   problemas   ambientais:   “Qualquer   grande  
concessão  em  cinco  países  da  África  (Etiópia,  Malawi,   empresa  pode  bater  no  peito  e  dizer  que  está  ajudando  
Sudão,  Zâmbia  e  República  do  Congo),  com  prazos  de   na  preservação,  na  manutenção  e  no  bom  uso  de  áreas  
validade  variando  entre  cinco  e  30  anos.  Esta  fundação   da   grandiosidade,   da   beleza   cênica   e   da   diversidade  
atua  em  países  que  ainda  estão  “na  fronteira  da  indústria   biológica  de  Noronha,  Lençóis  e  Pantanal”.  
do  turismo”  e  cujas  áreas  protegidas  pelas  quais  assu-­ O   ministro   acrescentou   que   espera   “que   outros  
miu   a   responsabilidade   foram,   durante   muito   tempo,   HPSUHViULRV VH PLUHP QHVVH H[HPSOR´ PDV UHVVDOWRX
QHJOLJHQFLDGDVH[SORUDGDVGHPDQHLUDGHVFRQWURODGDH que   doações   como   essas   não   resolvem   problemas   re-­
destruídas  em  virtude  da  guerra  e  da  fome.  Para  tornar   lativos  a  passivos  ambientais  das  empresas.  “Doações  
os   parques   economicamente   viáveis,   a  African   Parks   não  resolvem  os  problemas  de  mitigação,  compensação,  
LQYHVWLXHPJUDQGHPHGLGDQDUHVWDXUDomRGDÀRUDHGD pendências  e  multas  das  empresas.  Também  não  facilitam  
fauna,  pois  “sem  o  retorno  dos  grandes  mamíferos,  os   processos  de  licenciamento”.8
WXULVWDVWDPEpPQmRYROWDP´(VWDVH[SHULrQFLDVVmRHQ-­ A   iniciativa   do   Ministério   do   Meio  Ambiente  
caradas  como  uma  forma  de  comercialização  responsável   motivou   a   crítica   de   ambientalistas,   que   salientam   a  
dos  parques  nacionais,  pois  oferecem  uma  maneira  de   necessidade   de   o   Estado   assumir   a   responsabilidade  
FDSWXUDURVHXVLJQL¿FDWLYRYDORUHFRQ{PLFRHSRGHP pelas  áreas  protegidas:  
JHUDUUHFXUVRVVX¿FLHQWHVSDUDFREULURVVHXVFXVWRVGH
operação  e  manutenção  (SAPORITI,  2006,  p.  3). Todo  mundo  concorda  com  o  fato  de  ser  desejável  que  o  
Seguindo  a  tendência  dos  parques  nacionais  afri-­ setor  privado  participe  mais  ativamente  na  preservação  
canos,  o  Brasil  recentemente  começou  a  estimular  que   GDQDWXUH]DPDVSDUDLVVRH[LVWHPDVUHVHUYDVSDUWLFXOD-­
empresas  privadas  “adotem”  parques  nacionais  e  esta-­ res  do  patrimônio  natural  e  toda  doação  ou  apoio  do  setor  
duais  brasileiros.  Em  2011,  foi  divulgada  a  assinatura   privado  para  as  unidades  de  conservação  públicas  será  
de  um  contrato  entre  as  empresas  MGX  e  OGX  (Grupo   muito  bem  recebido.  Porém  não  a  sua  pretensa  “entrega  
EBX),  que  atuam  nos  setores  de  mineração,  logística,   para  adoção”.  [...].  Claro  está  que  muitas  das  atividades  

6
 Disponível  em:  <http://www.funbio.org.br/o-­que-­fazemos/projetos/adocao-­de-­parques>.  Acesso  em:  03/082013.
7
3DUDPDLRUHVLQIRUPDo}HVVREUHD3ROtWLFDGH6XVWHQWDELOLGDGHGR*UXSR(%;FRQVXOWDUKWWSZZZHE[FRPEUSWEUJUXSRHE['RFXPHQWV(%;BSGI!
8
 Reportagem  divulgada  na  página  eletrônica  do  Ministério  do  Meio  Ambiente  no  dia  14  de  outubro  de  2008.  Disponível  em:  <www.mma.gov.br>.  Acesso  em:  
23/11/2008.  

Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR 83
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

podem  ser  terceirizadas,  como  a  recepção  de  visitantes,   Outra   iniciativa   de   “adoção”   de   unidades   de  
bares,  lanchonetes,  restaurantes,  camping,  coisas  usuais   conservação  está  em  andamento  no  Estado  do  Rio  de  
em  qualquer  sistema  de  unidades  de  conservação  bem   Janeiro.  Em  2008,  a  mineradora  Vale  do  Rio  Doce  adotou  
implantado  em  qualquer  continente.  Pode-­se  até  fazer   o  Parque  Estadual  da  Ilha  Grande.  Durante  cinco  anos,  a  
cogestão,  que  algumas  vezes  apresenta  certo  resultado  
empresa  irá  investir  em  recursos  humanos,  suprimentos,  
[...]   O   que   não   pode   o   Poder   Público   fazer   é   delegar  
responsabilidades  que  lhes  são  inerentes  pelo  alcance  
insumos  e  materiais  necessários  à  operação  do  parque  
VRFLDOGHVHXV¿QV 3È'8$ 9. (JORNAL  DO  BRASIL,  2008)11.
Assim,  em  função  da  carência  de  recursos  huma-­
QRVH¿QDQFHLURVSDUDDJHVWmRGRVSDUTXHVDLQLFLDWLYD
No   caso   brasileiro,   ainda   que   a   concessão   dos   SULYDGDWHPSDVVDGRD¿QDQFLDUXPDSDUWHVLJQL¿FDWLYD
VHUYLoRV GH DSRLR j YLVLWDomR WHQKD VLGR LQÀXHQFLDGD dos  itens  necessários  para  a  gestão  adequada  dessas  uni-­
por   tendências   administrativas   que   visam   ampliar   a   dades  de  conservação.  Despesas  básicas  com  material  de  
atuação  do  setor  privado  na  esfera  pública,  o  manejo,  a   consumo,  que  deveriam  ser  garantidas  pelo  Estado  como  
SURWHomRHD¿VFDOL]DomRGRVEHQVQDWXUDLVLQVHULGRVQRV parte  de  suas  responsabilidades  em  virtude  da  criação  de  
parques  nacionais  continuam  sendo  atividades  precípuas   uma  unidade  de  conservação,  acabam  sendo  incorpora-­
do  poder  público.   das  em  contratos  de  “adoção”  ou  como  contrapartida  no  
No  que  tange  à  gestão,  o  órgão  gestor  das  unidades   âmbito  de  contratos  de  concessão.  
IHGHUDLVpUHVSRQViYHOWDPEpPSRU³SURPRYHUHH[HFX-­
tar,  em  articulação  com  os  demais  órgãos  e  entidades  
envolvidos,  programas  recreacionais,  de  uso  público  e   Os  limites  da  dinâmica  mercadológica  no  
de  ecoturismo  nas  unidades  de  conservação  onde  estas   âmbito  da  gestão  dos  parques  nacionais
atividades   sejam   permitidas”   (art.   1º,   inciso  V   da   Lei  
11.516,  de  28  de  agosto  de  2007).  Assim,  é  desejável  que   O  Instituto  Chico  Mendes  de  Conservação  da  Bio-­
essa  atribuição  seja  desenvolvida  em  conjunto  (parceria)   GLYHUVLGDGHWHPRGHVD¿RGHJHULUHSURWHJHUDQDWXUH]D
com   as   empresas,   comunidades   locais   e   organizações   inserida  nos  parques  nacionais  (áreas  públicas)  e  requer  
da  sociedade  civil  envolvidas  na  prestação  de  serviços   condições  mínimas  para  tanto.  A  iniciativa  privada  dis-­
de   apoio   à   visitação   nos   parques   nacionais   e   demais   põe  de  recursos  e  habilidade  para  responder  às  demandas  
unidades  de  conservação.   dos   consumidores   e   desenvolver   novos   produtos,   que  
Ainda  no  âmbito  federal,  o  ICMBio  e  a  Fundação   podem  aumentar  os  recursos  para  a  manutenção  de  seus  
SOS  Mata  Atlântica  publicaram  um  termo  de  referência   negócios  e  também  do  próprio  parque.  
para  contratação  de  pessoa  jurídica  para  elaboração  de   Quando  o  assunto  é  a  operação  turística  em  parques  
“Estudo  de  Potencial  de  Captação  de  Recursos  por  meio   QDFLRQDLVDH[SHULrQFLDGDLQLFLDWLYDSULYDGDpHQFDUDGD
da  Adoção  de  Áreas  e  Patrocínio  ao  Parque  Nacional  da   pelos  potenciais  apoiadores  como  “um  diferencial  em  
Tijuca´'HQWUHRVREMHWLYRVGRHVWXGRHVWmRDLGHQWL¿-­ relação   aos   administradores   públicos   que,   em   geral,  
cação  de  áreas  com  potencial  para  o  estabelecimento  de   VmRLQH[SHULHQWHVQHVVHFDPSR´ *25,1,0(1'(6H
acordos  de  patrocínio  e  adoção  e  a  valoração  de  áreas  e   CARVALHO,  2006,  p.  185).  
monumentos  para  subsidiar  o  estabelecimento  de  acor-­ Kramer  et  al.  (2002)  acreditam  que  uma  vantagem  
dos  de  adoção  (patrocínio)  com  empresas  e  instituições   da  parceria  com  o  setor  privado  é  que  ele  “pode  ser  mais  
públicas  e  privadas  (ICMBio,  2013)10. bem-­sucedido  que  o  setor  público  em  providenciar  os  

9
 Disponível  em:  <http://www.oeco.org.br/maria-­tereza-­jorge-­padua/19250-­minc-­e-­o-­leilao-­de-­parques-­nacionais>.  Acesso  em:  18/11/2008.
10
 Informação  divulgada  na  página  do  Instituto  Chico  Mendes  de  Conservação  da  Biodiversidade  (ICMBio)  no  dia  2  de  abril  de  2013.  Disponível  em:  <www.
icmbio.gov.br>.
11
 Disponível  em:  <http://www.jb.com.br/rio/noticias/2008/12/05/vale-­adota-­parque-­estadual-­da-­ilha-­grande/>.  Acesso  em:  10/04/2009.

84 Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

especialistas  em  mercado,  necessários  para  competir  no   segunda  dirige-­se  à  produção  de  valores  de  uso  social”.  
mercado  internacional  altamente  competitivo  da  indús-­ 1HVWH FRQWH[WR D FDUDFWHUtVWLFD ³S~EOLFD´ GR VHUYLoR
tria  do  turismo  de  natureza”  (p.  363).   PHVPRTXDQGRH[HFXWDGDSHORVHWRUSULYDGRGHPDQGD
A   valorização   da   expertise   da   iniciativa   privada   uma  regulação  diferenciada  da  atividade  econômica  por  
gerou  algumas  mudanças  no  setor  público,  que  se  tornou   parte   do   Estado,   com   vistas   à   satisfação   do   interesse  
mais  business-­like  ao  desenvolver  planos  de  negócio,  sis-­ coletivo  (DERANI,  2002,  p.  75  e  89)12.
temas  de  arrecadação  e  parcerias  com  a  iniciativa  privada   A  concessão  de  serviços  implica  uma  ampliação  da  
(MORE  e  MANNING,  2004,  p.  294).  Esta  lógica  induz   atividade  normativa  do  Estado,  pois,  quanto  mais  com-­
que   os   formuladores   e   implementadores   das   políticas   SOH[DIRUDDWLYLGDGHFRQFHGLGDTXDQWRPDLVDEUDQJHQWHV
de   áreas   protegidas   assumam   um   novo   papel.   Porém,   e  fundamentais  forem  os  serviços  entregues  à  atividade  
qual  é  o  limite  do  “saber  mercadológico”  destes  atores?   privada,  maior  será  a  necessidade  de  funcionários  alta-­
4XDOpROLPLWHGDSUHFL¿FDomRHGDPHUFDQWLOL]DomRGD PHQWHTXDOL¿FDGRVHYLQFXODGRVDXPDPSOROHTXHGH
natureza  em  áreas  de  domínio  público,  como  os  parques   deveres  normatizados  (DERANI,  2002).  
nacionais?  De  que  forma  os  órgãos  públicos  responsáveis  
pelo  manejo  dos  parques  devem  participar  da  produção   O  processo  de  concessão  implica  um  aumento  da  regu-­
econômica  vinculada  aos  serviços  ambientais?   lamentação  e  do  aparelhamento  do  estado,  e  não  uma  
O  desenho  de  uma  concessão  em  um  parque  na-­ UHWLUDGDGR(VWDGRHGLPLQXLomRGD³LQÀDomROHJLVODWLYD´
cional,  conforme  apresentado,  requer  a  compreensão  e  a   Se  o  processo  de  aumento  de  concessão  dos  serviços  não  
consideração  de  aspectos  socioeconômicos  que  vão  além   pDFRPSDQKDGRSRUHVWHFUHVFLPHQWRGR(VWDGRYHUL¿FD-­
GDGH¿QLomRGRREMHWRHRXGDDWLYLGDGHDVHUFRQFHGLGD -­se   imediatamente   a   substituição   do   interesse   público  
no  plano  de  manejo  da  unidade.  Um  dos  principais  ele-­ SHOR LQWHUHVVH SULYDGR H D H¿FLrQFLD GR VHWRU S~EOLFR
VH WRUQD H¿FLrQFLD SULYDGD GH DORFDomR H DXPHQWR GR
mentos  na  elaboração  do  estudo  de  viabilidade  econô-­
rendimento  (DERANI,  2002,  p.  94).
PLFDSDUDH[SORUDomRGHXPVHUYLoRpRIXQFLRQDPHQWR
do  mercado  no  qual  está  inserido.  
As  relações  de  mercado  envolvem  todos  os  está-­ A  análise  de  Derani  (2002)  guarda  estreita  relação  
JLRVGHSURGXomRGHXPDPHUFDGRULDGDLGHQWL¿FDomR com  o  caso  da  concessão  de  serviços  de  apoio  à  visitação  
de  uma  demanda  até  a  sua  produção  para  o  consumo.   em  parques  nacionais.  Nestas  áreas,  a  concessão  de  serviços  
'HUDQL  DUJXPHQWDTXHRPHUFDGRVHFRQ¿JXUDD SRGHSURSLFLDUDTXDOL¿FDomRGDYLVLWDSRUPHLRGHVHUYLoRV
partir  de  um  conjunto  de  relações  econômicas  resultantes   funcionários   e   equipamentos   especializados.   Contudo,  
GRVLQYHVWLPHQWRVSULYDGRVFRPD¿QDOLGDGHGHREWHU LVVR QmR VLJQL¿FD TXHR yUJmR UHVSRQViYHO SHOD iUHD LUi
OXFUR3RUWDQWRH[SOLFDDDXWRUDDFRQIURQWDomRHQWUH direcionar  menos  esforços  para  o  manejo  da  visitação,  pois  
serviço  público  e  atividade  privada,  embora  não  estejam   terá  que  monitorar  os  serviços  prestados,  considerando  os  
em  competição,  gera  um  impasse,  posto  que  a  lógica  do   critérios  ambientais  (mínimo  impacto),  econômicos  (tarifas  
mercado  é  distinta  da  lógica  do  serviço  público.   MXVWDVHHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLUR HVRFLDLV LQVHU-­
Enquanto   que   a   lógica   do   mercado   se   insere   na   ção  de  atores  locais  e  satisfação  do  visitante).  
preferência  individual  para  produção  e  consumo  no  po-­ A  viabilidade  econômica  dos  serviços  e  das  ativi-­
GHUHFRQ{PLFRTXHGHWrPHVWHVLQGLYtGXRVSDUDH[HUFHU dades  de  apoio  à  visitação  depende  em  grande  medida  
a   sua   preferência,   a   lógica   do   serviço   público   é   a   de   GH IDWRUHV H[WHUQRV j JHVWmR GD YLVLWDomR QR SDUTXH
produção  para  atingir  necessidades  sociais.  “A  primeira   Esses  fatores  estão  relacionados  à  dinâmica  do  turismo  
se  reproduz  pela  movimentação  de  valores  de  troca,  a   HPVXDViUHDVGHLQÀXrQFLDLVWRpQRVPXQLFtSLRVHQDV

'HUDQL  DQDOLVDTXH³'HSHQGHQGRGRPRGRFRPRVmRIRUPDGRVJHULGRVH¿VFDOL]DGRVRVFRQWUDWRVGHFRQFHVVmRRXDXWRUL]DomRGHVHUYLoRS~EOLFRR


12

VHUYLoRSUHVWDGRWHQGHjLQFDSDFLGDGHGHJHUDUH[WHUQDOLGDGHS~EOLFD3HODFRQFHSomRPDWHULDOGRFRQFHLWRGH6HUYLoR3~EOLFRHVWHVHUYLoRGHL[DGHVHUS~EOLFRQD
PHGLGDHPTXHQmRpPDLVWUDWDGRFRPRS~EOLFRLQGHSHQGHQWHPHQWHGRTXHIRUPDOPHQWHVHGLVSRQKDVREUHHOH1HVWDGHVFRQH[mRHQWUHSUHYLVmRQRUPDWLYDGH
destinação  pública  do  serviço  e  a  realidade  da  incapacidade  de  gerar  benefícios  à  coletividade,  constata-­se  a  ilegalidade  ou  inconstitucionalidade  da  atividade”  (p.  87).  

Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR 85
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

regiões  que  apresentam  parques  nacionais.  A  frequência   tarifa  cobrada  para  a  sua  utilização,  ou  a  ambos.  Contu-­
de  turistas  a  uma  determinada  área  depende  das  condições   do,  em  se  tratando  de  áreas  legalmente  instituídas  para  
de  acesso,  da  infraestrutura  de  hospedagem  e  de  alimen-­ a  conservação  da  natureza,  como  os  parques  nacionais,  
tação,  da  promoção  turística,  da  diversidade  de  atrativos,   a  dinâmica  de  visitação  é  orientada  prioritariamente  por  
HQWUHRXWURVDVSHFWRV7DLVDVSHFWRVLQÀXHQFLDPDSURFXUD estratégias  de  manejo  compatíveis  com  esse  objetivo.  
por  determinado  destino  turístico  e,  consequentemente,  a   Assim,  quando  o  assunto  é  a  concessão  de  servi-­
demanda  pelos  serviços  de  apoio  ao  turismo.   ços  de  apoio  à  visitação,  os  elementos  relacionados  ao  
De  acordo  com  informações  do  ICMBio,  em  2012,   mercado   turístico   (demanda,   competitividade,   lucro)  
apenas  dois  parques  nacionais  brasileiros  recebem  acima   entram  em  cena  e,  caso  não  sejam  devidamente  plane-­
de  1,5  milhão  de  visitantes/ano.  Os  Parques  Nacionais  de   jados,  podem  distorcer  a  função  dos  parques  nacionais.
Iguaçu  (PR)  e  da  Tijuca  (RJ)  recebem  juntos  cerca  de  4   Nesse  ponto,  emerge  a  discussão  sobre  a  ética  que  
milhões  de  visitantes/ano13.  No  caso  do  Parque  Nacional   orienta  o  processo  de  prestação  de  serviços  nos  parque  
GR,JXDoXRDOWRÀX[RGHYLVLWDQWHVHPFRPSDUDomRFRP nacionais.  Isso  se  coloca  tanto  em  termos  ambientais,  
todos  os  demais  parques  nacionais,  é  uma  das  principais   que  trazem  à  tona  a  questão  da  supremacia  do  mercado  
MXVWL¿FDWLYDVSDUDDFRQVROLGDomRGHVHUYLoRVFRPSDWtYHLV frente   à   conservação   da   natureza,   quanto   em   termos  
com  essa  demanda.   socioeconômicos,  que  dizem  respeito  aos  arranjos  ins-­
Assim,  o  porte  dos  investimentos  e  das  estruturas   titucionais  que  possibilitem  a  inserção  dos  atores  locais  
deve  ser  proporcional  à  demanda  e  aos  impactos  rela-­ no  processo  de  prestação  de  serviços.  
cionados  ao  turismo  no  parque.  Neste  caso,  o  escopo  da   O   efeito   multiplicador   do   turismo   em   termos   de  
prestação  de  serviços  no  parque  prioriza  empresas  que   geração  de  emprego  e  renda  é  um  dos  fatores  mais  salien-­
tenham  capacidade  de  investimento  e,  ao  mesmo  tempo,   tados  no  âmbito  da  discussão  sobre  o  papel  dos  parques  
obtenham  o  retorno  do  capital  despendido.   nacionais  no  desenvolvimento  regional.  Mas  é  necessário  
O  Parque  Nacional  do  Iguaçu  tem  sete  empresas   TXDOL¿FDURVLQGLFDGRUHVGHHPSUHJRHUHQGDYLVDQGRD
FRQFHVVLRQiULDV H DWXDOPHQWH HVWmR VHQGR H[HFXWDGRV uma  análise  mais  aprofundada  sobre  os  benefícios  e  as  
novos   contratos   de   concessão,   como   o   do   Hotel   das   melhorias  na  qualidade  de  vida  das  populações  locais.  As  
Cataratas.  O  novo  concessionário  irá  reformar  o  hotel  e   LQLFLDWLYDVGHPLFURHSHTXHQRSRUWHSRUH[HPSORWHQGHP
promover  investimentos  em  algumas  estruturas  de  apoio   a  possibilitar  uma  maior  participação  das  comunidades  
à  visitação,  como  a  implantação  de  ciclotrilha  e  reforma   locais  na  prestação  de  serviços  de  apoio  à  visitação,  pois  
do  portão  de  entrada  do  parque  (MMA,  2008). permitem  uma  composição  com  reduzido  investimento  e  
Contudo,  como  deve  ser  desenhada  a  prestação  de   com  base  em  insumos  locais.  Além  disso,  essas  iniciativas  
VHUYLoRVHPSDUTXHVQDFLRQDLVTXHDSUHVHQWDPXPÀX[R favorecem  a  liderança  por  parte  das  comunidades  e  podem  
médio  e/ou  pequeno  de  visitantes?  Um  parque  com  uma   atender  à  demanda  em  parques  nacionais  com  um  menor  
visitação  anual  de  30  mil  visitantes  é  um  destino  “atra-­ ÀX[RGHYLVLWDQWHV 52'5,*8(6 
ente”  em  termos  de  investimentos  por  parte  da  iniciativa  
SULYDGD"4XDLVVmRDVHVSHFL¿FLGDGHVHQWUHRVPRGHORV
&RQVLGHUDo}HV¿QDLV
de  prestação  de  serviços  em  termos  de  desenvolvimento  
socioeconômico  local?  
A  atratividade  para  o  investidor  está  relacionada   $ FDUrQFLD GH UHFXUVRV KXPDQRV H ¿QDQFHLURV p
ao  retorno  econômico  que  ele  poderá  obter,  dentro  do   um  fato  recorrente  na  rotina  de  gestão  das  unidades  de  
PHQRUSUD]RSRVVtYHOHFRPRPDLRUJUDXGHFRQ¿DEL-­ conservação,  ainda  mais  quando  se  trata  de  implementar  
lidade.  Esse  retorno  pode  estar  associado  ao  número  de   HTXDOL¿FDUDLQIUDHVWUXWXUDGHDSRLRjYLVLWDomR$VVLP
clientes  (usuários)  interessados  em  acessar  o  serviço  e  à   dependendo  do  formato  e  da  viabilidade  econômica  da  

 Informação  fornecida  pela  Coordenação  Geral  de  Uso  Público  do  Instituto  Chico  Mendes  de  Conservação  da  Biodiversidade  em  abril  de  2012.
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86 Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR
RODRIGUES,  C.  G.  O.;;  GODOY,  L.  R.  C.  Atuação  pública  e  privada  na  gestão  de  Unidades  de  Conservação:  aspectos...

concessão,  é  necessária  a  consolidação  de  equipamentos   Em   relação   a   este   último   aspecto,   é   certo   que   o  
e   infraestrutura   com   recursos   injetados   pelo   próprio   Sistema  Nacional  de  Unidades  de  Conservação  requer  
concessionário.   a  consolidação  de  fontes  de  receitas  para  a  sua  manuten-­
$OJXQVH[HPSORVUHFHQWHVQRVSDUTXHVQDFLRQDLV ção,  mas  a  vantagem  econômica  almejada  pelo  Estado  
no  Brasil  e  em  outros  países  demonstram  que  a  inicia-­ na  prestação  de  serviços  de  apoio  à  visitação  deve  ser  
WLYD SULYDGD HVWi ¿QDQFLDQGR Do}HV TXH YmR DOpP GDV relativizada.  A   arrecadação   obtida   pelo   poder   público  
estruturas   de   apoio   à   visitação,   contemplando   itens   com  as  concessões  e  os  ingressos  pode  incrementar  os  
necessários  para  apoiar  a  manutenção  e  a  proteção  da   recursos  para  a  manutenção  e  a  gestão  da  própria  visi-­
XQLGDGH1HVWHFRQWH[WRRDSRUWHGHUHFXUVRVKXPDQRVH tação  nas  unidades  de  conservação  e  não  simplesmente  
¿QDQFHLURVSRUSDUWHGDVRUJDQL]Do}HVS~EOLFDHSULYDGD funcionar   como   a   principal   maneira   de   compensar   a  
requer  uma  análise  criteriosa,  considerando  as  funções   carência  de  recursos  do  orçamento  público.  Não  se  trata,  
e  as  responsabilidades  no  âmbito  da  gestão  dos  parques   portanto,  de  uma  substituição  do  dever  do  próprio  Estado  
nacionais.  Assim,  a  prestação  de  serviços  de  apoio  ao  uso   GHDVVHJXUDUUHFXUVRV¿QDQFHLURVSDUDDLQIUDHVWUXWXUD
público  demanda  uma  composição  de  diversas  alternati-­ mínima  das  unidades.  
YDV¿QDQFHLUDVHVSHFLDOPHQWHGHIRQWHVRUoDPHQWiULDV Assim,  a  viabilidade  econômica,  a  capacidade  de  
para  assegurar  as  condições  básicas  de  gestão.   suporte  e  os  preços  acessíveis  para  o  público  são  ele-­
Um  dos  encargos  atribuídos  aos  prestadores  de  ser-­ mentos  que  precisam  estar  sintonizados  no  âmbito  da  
viços  de  apoio  à  visitação  consiste  no  pagamento  ao  poder   prestação  de  serviços  de  apoio  à  visitação.  Esse  é  um  
público  de  percentual  sobre  os  rendimentos  auferidos  com   GHVD¿RSDUDRVJHVWRUHVGRVSDUTXHVQDFLRQDLVSULQFL-­
DVWD[DVFREUDGDVGRVYLVLWDQWHV(VVHDSRUWHGHUHFXUVRV palmente  quando  o  saber  mercadológico  vinculado  ao  
SRGH VLJQL¿FDU PHOKRULDV SDUD D JHVWmR GRV SDUTXHV turismo  invade  a  rotina  destas  áreas  e  se  torna  um  dos  
nacionais.  Contudo,  os  procedimentos  para  a  aplicação   principais  elementos  de  apropriação  da  biodiversidade.
destes  recursos  requerem  estrito  controle  por  parte  das   Por  um  lado,  o  Estado  deve  disponibilizar  serviços  
unidades  de  conservação  que  originaram  a  receita.   de  apoio  ao  uso  público  nos  parques  nacionais.  Por  ou-­
$OpP GLVVR R ÀX[R GH DSOLFDomR GD DUUHFDGDomR tro,  a  esfera  privada  participa  do  processo  como  forma  
deve  ser  amplamente  divulgado  para  propiciar  uma  maior   de   possibilitar   a   prestação   destes   serviços   de   maneira  
compreensão  sobre  os  resultados  gerados  para  a  sociedade   adequada,  compatível  com  os  objetivos  de  criação  destas  
e  para  o  parque  nacional.  Isso  permite  a  todos  os  atores   áreas.  Assim,  a  convivência  entre  os  regimes  público  e  
que   participam   da   dinâmica   de   visitação   nos   parques   privado  no  mesmo  espaço,  como  é  o  caso  da  prestação  
nacionais  acompanhar  os  efeitos  dos  recursos  investidos.   de  serviços  de  apoio  à  visitação  em  unidades  de  conser-­
Esse   acompanhamento   pode   fortalecer   o   apoio   YDomRLPS}HRGHVD¿RFRQVWDQWHQDEXVFDGRHTXLOtEULR
público  para  a  conservação  da  natureza,  favorecendo  o   HQWUH RV UHVXOWDGRV HFRQ{PLFR¿QDQFHLURV SULYDGRV H
papel  do  visitante  não  apenas  como  um  consumidor  de   aqueles   relativos   à   função   pública   de   conservação   da  
serviços,  mas  como  um  cidadão  com  direitos  e  respon-­ área  e  democratização  do  seu  acesso.
sabilidades  frente  ao  uso  do  espaço  público.  

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Recebido  em  27  de  março  de  2013.


Aceito  em  04  de  outubro  de  2013.
Publicado  em  dezembro  de  2013.

88 Desenvolvimento  e  Meio  Ambiente,  v.  28,  p.  75-­88,  jul./dez.  2013.  Editora  UFPR