Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II. Organização administrativa.

Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º ano, turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. Outubro de 2009.

Marcelo Rebelo de Sousa André Salgado de Matos Direito Administrativo Geral Tomo II Organização administrativa
PARTE III – Teoria da organização administrativa § 11 – Pessoas colectivas públicas § 12 – Critérios de inclusão da administração pública de pessoas colectivas privadas § 13 – Órgãos e serviços públicos § 14 – Desconcentração administrativa e relações interorgânicas I. Hierarquia II. Coadjuvação III. Delegação de poderes IV. Delegação tácita V. Desconcentração absoluta § 15 – Descentralização administrativa e relações intersubjectivas I. Hierarquia imprópria II. Devolução de poderes III. Privatização formal IV. Privatização material e relações de substituição administrativa V. Auto-administração VI. Autogoverno VII. Delegação intersubjectiva VIII. Coordenação IX. Colaboração PARTE IV – A organização administrativa portuguesa § 16 – Administração directa do Estado § 17 – Administração indirecta do Estado I. Administração directamente dependente do Estado II. Administração indirectamente dependente do Estado III. Administração pública sob formas privadas IV. Substitutos da administração § 18 – Administração autónoma I. Autarquias locais II. Associações públicas III. Instituições de ensino superior público § 20 – Administração autonómica § 21 – Administração independente § 22 – Auxiliares da administração

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Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II. Organização administrativa.
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PARTE III – Teoria geral da organização administrativa A teoria da organização administrativa estuda os quadros a que obedece a estruturação institucional da administração pública – ou seja, a administração pública em sentido orgânico. Esta compreende pessoas colectivas diversas, públicas (§ 11) e privadas (§ 12), que actuam através de órgãos e serviços (§ 13). Tanto os órgãos como as pessoas colectivas da administração pública se relacionam entre si de modos diversos (§§ 14 e 15). § 11 – Pessoas colectivas públicas I. Problemas gerais Uma pessoa é um ente passível de ser titular de situações jurídicas. A personalidade jurídica das pessoas físicas é uma imposição da dignidade humana; todas as pessoas físicas são, portanto, pessoas jurídicas. Mas as pessoas físicas não são os únicos actores da vida social; além delas existem ainda entes puramente imateriais. Tendo em conta a sua relevância, em muitos casos tão grande como a das pessoas físicas, o direito reconhece-lhes a personalidade jurídica. Fala-se então em pessoas colectivas. A administração pública é um mundo de pessoas colectivas. Isso decorre da institucionalização do poder público no Estado de Direito – ou seja, da circunstância de ele se dissociar necessariamente dos seus titulares. Os entes administrativos que todos conhecem, ainda que a um nível pré-jurídico – o Estado, os institutos públicos, as entidades públicas empresariais, as autarquias locais, as universidades públicas, e vários outros –, são todos eles pessoas colectivas. Marginalmente, uma pessoa singular pode ser integrada na administração pública, mas tratar-se-á então de um particular para o qual foi transferido o exercício da função administrativa. Assim sendo, estudar-se-ão de seguida, fundamentalmente, as pessoas colectivas administrativas. Historicamente, o exercício da função administrativa constituía um monopólio público. Quando os particulares passaram a ser chamados a colaborar no exercício da função administrativa (por exemplo, mediante concessão), entendia-se que se situavam fora da administração em sentido orgânico. Esta compreendia, portanto, apenas pessoas colectivas públicas. Hoje em dia não é assim. De qualquer modo, a integração de pessoas colectivas privadas na administração pública é uma eventualidade histórica, ao passo que sem pessoas colectivas públicas não é possível ao Estado-colectividade a prossecução da função administrativa: as pessoas colectivas públicas constituem, portanto, o núcleo essencial da administração pública. II. Conceito
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Uma pessoa colectiva pública é aquela que prossegue o interesse público de forma imediata, necessária e originária. A exacta compreensão do conceito exige algumas considerações complementares. Para que uma pessoa colectiva seja pública não basta que prossiga um qualquer interesse social, entendido como qualquer interesse tido como positivo para a colectividade. Tem, isso sim, que prosseguir o interesse público, que é o interesse social que a colectividade política entende dever prosseguir através da função administrativa. A dimensão social do interesse respeita apenas à sua conformidade com os valores que norteiam a vida colectiva; o carácter público do interesse respeita à sua titularidade e ao modo da sua prossecução. Assim, uma fundação privada prossegue necessariamente um interesse social, mas não (pelo menos necessariamente) um interesse público, pelo que não é uma pessoa colectiva pública. Mas para uma pessoa colectiva ser pública não basta que prossiga o interesse público, pois também uma pessoa colectiva privada pode prossegui-lo. O que caracteriza as pessoas colectivas públicas é que elas prosseguem o interesse público de forma imediata, necessária e originária. A prossecução do interesse público é imediata se a pessoa colectiva em causa prossegue ela própria esse interesse público, não se limitando a participar na sua prossecução por outrem. A prossecução do interesse público é necessária se a pessoa colectiva pública em causa existe para realizar um interesse público, cuja prossecução está subtraída à sua disponibilidade. A prossecução do interesse público é originária se não opera em virtude de uma transferência, por delegação ou de concessão, operada por uma pessoa colectiva pública, à qual caiba, isso sim, a prossecução do interesse público de forma originária.
Tipicamente, uma pessoa colectiva privada prossegue interesses privados. Mas, mesmo que prossiga interesses públicos, e mesmo que o faça de forma imediata, não o faz normalmente de forma necessária, uma vez que pode, por decisão própria, deixar de o prosseguir, mesmo que tal acarrete consequências desfavoráveis na sua esfera jurídica; e nunca o faz originariamente, pois só as pessoas colectivas públicas são originariamente investidas da prossecução de interesses públicos. Circunstancialmente, uma pessoa colectiva pública pode ser investida da prossecução de um interesse público de forma derivada e, portanto, não lhe caber prossegui-lo originariamente – é o que se passa nos casos de concessão em que os concessionários são pessoas colectivas públicas. Contudo, a pessoa colectiva em causa teria, necessariamente, que prosseguir de forma originária, já antes da concessão, um qualquer outro interesse público – ou não poderia ser qualificada como pessoa colectiva pública.

Da prossecução do interesse público decorre, como corolário, a sujeição das pessoas colectivas públicas a um regime de direito administrativo, do qual resultam determinadas prerrogativas de autoridade, bem como a sujeição a limitações específicas. III. Substrato
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conforme a personalidade jurídica das pessoas colectivas 4 . Outro caso de complexidade do substrato (que pode ser. quando predomine o elemento patrimonial. Contudo. as autarquias locais. os elementos de um dos tipos são quase sempre predominantes no substrato de uma pessoa colectiva. Proibido reproduzir e citar para outros fins. por as suas atribuições coincidirem com a prossecução dos interesses da comunidade política residente num determinado território. o Estado-administração. em pessoas colectivas de população e território (também.º ano. A atribuição de personalidade jurídica não é arbitrária. 1 CRP). esta pode ter-se como praticamente ficcional. representa a existência de poderes – inclusivamente de natureza real – sobre uma fracção do território e a indissociabilidade desses poderes em relação à própria razão de ser da pessoa colectiva considerada. ela diz-se de tipo institucional. criar novas categorias de pessoas colectivas de população e território. quer pessoal. Quando. Ou seja. as regiões autónomas e as autarquias locais são as únicas pessoas colectivas de população e território que actualmente existentem (e podem existir) no direito português. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. Quando à personalidade jurídica não corresponda um qualquer substrato. predomine o elemento pessoal. a lei ordinária não pode. nesse caso. o território é um elemento das pessoas colectivas de população e território. Outubro de 2009. numa pessoa colectiva. Por exemplo. as regiões autónomas. as associações públicas e as universidades públicas são pessoas colectivas de tipo associativo ou corporacional. a ordem jurídica só personifica entes colectivos quando a tais entes corresponda um determinado substrato. o Estado-administração. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. As pessoas colectivas de população e território estão sujeitas a uma tipicidade constitucional taxativa. Em função desta taxatividade constitucional. os institutos públicos e as empresas públicas são pessoas colectivas de tipo institucional. Organização administrativa. quer institucional) é o das pessoas colectivas complexas ou federativas. o substrato das pessoas colectivas de tipo associativo ou corporacional é especialmente complexo. As regiões autónomas e as autarquias locais são expressa ou implicitamente qualificadas pela Constituição como pessoas colectivas de população e território (arts.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 235. As pessoas colectivas complexas podem ser perfeitas e imperfeitas. pessoas colectivas territoriais ou de base territorial). que são constituídas por outras pessoas colectivas. portanto. sem habilitação constitucional. Tomo II. Em regra.º. ou lhe corresponda um substrato que não justificaria por si só a atribuição da personalidade jurídica. O substrato das pessoas colectivas não é uniforme. por vezes. essa pessoa colectiva diz-se de tipo associativo ou corporacional. Geralmente uma pessoa colectiva assenta em elementos pessoais e patrimoniais. 2 e 225. A base territorial não se confunde com a mera delimitação geográfica do âmbito das atribuições da pessoa colectiva em causa. Fala-se. Em alguns casos.

º. Outubro de 2009. Organização administrativa. os ministérios e as secretarias regionais. mas nem sempre assim sucede. IV. são compostas por outras pessoas colectivas. geradora da nulidade dos actos administrativos que nela incorram art. e pessoas colectivas de fins específicos. que as integram seja ou não acompanhada. as competências de todos os órgãos de uma mesma pessoa colectiva visam a prossecução da integralidade das atribuições desta. sendo ilegal a actuação de uns ou de outros que as extravase ou as desrespeite por qualquer forma. como regra. 2. b) CPA. Nestes casos. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Atribuições são os concretos fins de interesse público que uma determinada pessoa colectiva está normativamente incumbida de prosseguir. que prosseguem por defeito os interesses públicos relativos à comunidade ou à parcela da comunidade a que respeitam. Proibido reproduzir e citar para outros fins. as atribuições das pessoas colectivas em causa são subdivididas em razão da matéria por diversos serviços. Normalmente. pode distinguir-se entre: a) Pessoas colectivas de fins genéricos. as competências dos órgãos de cada ministério ou secretaria regional visam apenas a prossecução das atribuições destes últimos. as universidades públicas. que prosseguem apenas os 5 . Assim.º ano. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. do princípio da legalidade e do princípio da prossecução do interesse público. as atribuições das pessoas colectivas públicas são definidas pela Constituição ou pela lei. As atribuições normativamente atribuídas vinculam. Algumas pessoas colectivas de fins genéricos prosseguem atribuições de tal modo numerosas e complexas que se tornaria absolutamente inviável que elas fossem simultaneamente prosseguidas por todos os seus órgãos: é o que se passa com o Estado-administração e com as regiões autónomas. O vício em que se traduz tal ilegalidade é o de incompetência absoluta. quanto às suas atribuições. cada um constituindo uma unidade de atribuições própria – respectivamente. mas a esmagadora maioria das pessoas colectivas não prossegue todos os interesses públicos. Por força do carácter secundário da função administrativa e. Exemplos de pessoas colectivas complexas ou federativas: as associações públicas de pessoas colectivas públicas.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. nem dela resulta a personalidade jurídica dos ministérios e secretarias regionais. Atribuições Todas as pessoas colectivas prosseguem o interesse público. consequentemente. 133. que integram faculdades e institutos superiores também dotados de personalidade jurídica. os actos alheios às atribuições da pessoa colectiva a que pertence o órgão ou agente que os praticou podem ainda gerar responsabilidade civil da pessoa colectiva em causa. tendo em conta diversos critérios. As pessoas colectivas públicas podem qualificar-se. Esta cisão de atribuições não põe em causa a unidade da personalidade jurídica do Estado e das regiões autónomas. é nisto que consiste o princípio da especialidade. da capacidade de gozo e de exercício. quer os serviços das pessoas colectivas. Assim. que. Tomo II. quer os órgãos. por definição.

Regime jurídico A circunstância de as pessoas colectivas públicas prosseguirem de forma imediata e originária o interesse público. e pessoas colectivas de fins egoístas. são pessoas colectivas autónomas.). são pessoas colectivas de fins genéricos o Estado-administração. as regiões autónomas. d) Pessoas colectivas autónomas. uma vez que a instituição de entidades públicas está abrangida pela reserva de lei institucional. as regiões autónomas ou as autarquias locais. desde que habilitado por lei suficientemente densificada. cujas atribuições se dissociam dos interesses associados ao elemento pessoal do seu substrato. Em regra. c) Pessoas colectivas de fins lucrativos. interesses públicos que respeitem a um determinado âmbito material e que estejam positivamente identificados por lei. quando uma sociedade comercial é nacionalizada e transformada em entidade pública empresarial. mas na sua maioria são específicas do direito público (instituto público. As pessoas colectivas de substrato pessoal. fim egoísta. têm. os institutos públicos e as empresas públicas são pessoas colectivas heterónomas. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. embora geralmente seja necessária uma lei posterior que as institua em concreto e discipline o modo do seu 6 . Essa personalidade jurídica reveste necessariamente uma forma de direito público que se encontra vedada às pessoas colectivas de direito privado. Por vezes. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. Pode suceder que a personalidade jurídica da pessoa colectiva em causa anteceda a aquisição da natureza pública. V. geralmente. é a própria Constituição que cria pessoas colectivas públicas. o acto jurídico-público instituidor da personalidade jurídica pública é um acto legislativo. a personalidade jurídica das pessoas colectivas públicas adquire-se por efeito do acto jurídico-público que as institui. freguesia. que prosseguem fins de outras pessoas colectivas. e pessoas colectivas heterónomas. e pessoas colectivas de fins não lucrativos. Outubro de 2009. etc. Por exemplo. mas nada impede que se trate de um acto infra-legal. sendo apenas esta que decorre de um acto jurídico-público. que prosseguem fins próprios. Têm fins altruístas as fundações públicas e fins egoístas o Estado-administração. as autarquias locais. Outras vezes. que não visam o lucro. Proibido reproduzir e citar para outros fins. as formas jurídicas das pessoas colectivas de direito público são paralelas de outras existentes no direito privado (associações e fundações públicas). No direito administrativo português actual apenas têm fim lucrativo as entidades públicas empresariais e as empresas públicas municipais. A terminologia «fins egoístas» não tem alcance pejorativo. da qual decorre a sua natureza jurídicopública. as associações públicas. normalmente. acarreta que o seu regime jurídico tenha algumas características particulares. é o que se passa.º ano.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Assim. que prosseguem atribuições coincidentes com interesses associados ao elemento pessoal do seu substrato. as autarquias locais e as associações públicas. município. O Estado. as regiões autónomas. sobretudo as pessoas colectivas de população e território. Tomo II. que visam o lucro. por exemplo. Organização administrativa. entidade pública empresarial. b) Pessoas colectivas de fins altruísticos. são pessoas colectivas de fins específicos as associações e as empresas públicas.

é o que sucede com as autarquias locais. mas cuja existência em concreto depende de um acto legislativo [arts. é possível identificar como traços característicos dessa capacidade determinadas situações jurídicas. traduzido na isenção do pagamento de impostos directos e de determinadas taxas. quer activas. 2 CRP.º. 236. só caso a caso se pode averiguar de forma cabal. Outubro de 2009. Quanto ao Estado. de emitir regulamentos administrativos e de celebrar contratos administrativos. um conjunto de coisas públicas sobre as quais incide um direito real de natureza pública. enquanto categoria. funcionamento. A capacidade jurídica varia de uma pessoa colectiva pública para outra e. Situações jurídicas activas típicas das pessoas colectivas públicas são. designadamente: 7 . n) e 249. Tomo II. o seu acto jurídicopúblico instituidor é um acto fundacional de natureza constituinte. 1. e) O estatuto específico dos titulares dos seus órgãos e. c) O tratamento fiscal favorecido. quer passivas. de situações jurídicas exorbitantes em relação às entidades privadas. a possibilidade de prática de actos administrativos de gestão financeira autónoma.º CRP].º. traduzindo-se este último em vínculos e estatutos disciplinados pelo direito administrativo. que são criadas. Em todo o caso. elas não podem extinguir-se por decisão dos seus órgãos. dos seus agentes. Organização administrativa. incluindo bens disponíveis e indisponíveis. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. em geral. ou seja. 164. que corresponde à possibilidade de as entidades públicas prosseguirem as suas atribuições em paridade com os particulares através de actos de gestão privada.º ano. Situações jurídicas passivas típicas das pessoas colectivas públicas são. envolvendo receitas e despesas próprias. a medida das situações jurídicas activas e passivas de que podem ser titulares e exercer por si próprias) também é diferente da das restantes pessoas colectivas. mas apenas por um acto de natureza. designadamente: a) A autonomia administrativa e financeira. pelo art. ao contrário do que sucede em geral com as pessoas colectivas privadas. Assim. em especial. b) A titularidade de poderes de autoridade e. Em virtude do carácter necessário do exercício da função administrativa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. A capacidade jurídica de gozo e de exercício das pessoas colectivas públicas (ou seja. por isso. um património privado sujeito ao regime dos direitos reais constante do Código Civil. d) A existência de um domínio público sob sua titularidade ou administração.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. forma e força pelo menos idênticas às das daquele que as criou. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. g) A existência de um domínio privado sob sua titularidade ou administração. ou seja. a existência das pessoas colectivas públicas não depende da sua própria vontade. designadamente os poderes de praticar actos administrativos. isto é. f) A existência de uma capacidade de direito privado.

III). Nos primórdios do direito administrativo. 1. 2. entre as quais a sujeição a vinculações legais e aos princípios da actividade administrativa enquanto limites da margem de livre decisão.º ano. titulares do domínio público as pessoas colectivas de população e território (embora a lei possa conferir a administração de bens do domínio público ou diferentes direitos reais de natureza administrativa a pessoas colectivas públicas diversas como instrumento da prossecução das respectivas atribuições). mais abrangente do que o regime de responsabilidade civil constante do Código Civil (designadamente no que toca à responsabilidade funcional. 3 CRP). o poder de direcção. designadamente. Assim. e) A sujeição da sua actividade de gestão pública ao controlo dos tribunais administrativos que. têm uma capacidade predominantemente de direito privado. em grau decrescente de intensidade.º. a administração respondia apenas pelos danos que provocasse em relações jurídicas de carácter patrimonial. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. nos termos constitucionais. a legitimidade democrática da actuação das pessoas colectivas administrativas infra-ordenadas em relação ao Estado. actualmente. o poder de superintendência e o poder de tutela. b) A submissão a poderes exercidos pelo Governo. designadamente. c) A subordinação a um regime específico de responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública. Organização administrativa. o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da legalidade. Independentemente de poderem não se verificar em pessoas colectivas públicas individualmente consideradas. só são. a) A subordinação a limitações específicas decorrentes da natureza jurídicopública. em algumas situações. a sujeição das pessoas colectivas públicas aos tribunais administrativos constituía uma situação de vantagem. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 2. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. a existência de tribunais administrativos justifica-se por uma razão de especialização funcional.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. a). e de forma nuclear. Outubro de 2009. na medida em que aqueles tinham sido criados com a missão específicas de proteger as a administração pública das investidas dos tribunais judiciais. à responsabilidade objectiva e à responsabilidade objectiva: infra. as características enunciadas não ocorrem normalmente em determinados tipos de pessoas colectivas públicas. pela sua própria natureza e fins. têm competência para administrar a justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (art.º. da regularidade financeira da sua actividade [art. o regime de responsabilidade civil das pessoas colectivas públicas por actos unilaterais de gestão pública é. preventiva e sucessiva. d) A sujeição à fiscalização jurídico-financeira. em virtude de uma herança do Estado de polícia. 212. as entidades públicas empresariais. pelo que os tribunais administrativos são verdadeiros guardiões dos direitos individuais perante os poderes públicos. em alguns casos. pelo Tribunal de Contas. Tomo II. actualmente. No período liberal. embora estejam sujeitas a superintendência e tutela estadual e a fiscalização do Tribunal de Contas e possam praticar actos 8 . que garantem a necessária unidade da actuação administrativa e. em regra. b) LOPTC).

nem originária. Com efeito.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 9 . em poderes cometidos aos seus órgãos e em vinculações a que está sujeita a sua actuação. hoje. 82. sendo certo que pelo menos todas as pessoas colectivas públicas fazem parte da administração pública. desmentida pelos factos: nas últimas décadas vêm a multiplicar-se as pessoas colectivas revestidas de uma forma jurídica privada que são chamadas a exercer a função administrativa e às quais seria totalmente irrealista e mesmo pernicioso negar a inserção na administração pública. § 12 – Pessoas colectivas privadas e administração pública I. as pessoas colectivas privadas integrantes da administração pública não exercem a função administrativa de forma necessária. A capacidade jurídica das pessoas colectivas públicas projecta-se no traçado das competências dos seus órgãos. Em virtude deste critério. 2 CRP. jurídico-públicos subordinados ao bloco de legalidade administrativa.º. a delimitação constitucional de sectores não coincide sequer com a distinção entre pessoas colectivas públicas e privadas. tal como ele é definido no art. do critério constitucional da delimitação de sectores nada se pode concluir acerca da pertença ou não à administração pública de pessoas colectivas de direito privado. porque geridas por privados. e. qualquer que seja o critério enunciado e adoptado. tal como é feita pela Constituição. 82. Esta visão é. pois existe um tertium genus. ao contrário das pessoas colectivas públicas. Proibido reproduzir e citar para outros fins. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa.º 3 do art. Critérios de inclusão da administração pública de pessoas colectivas privadas Como já se referiu. Assim sendo. O critério de inclusão na administração pública de pessoas colectivas privadas é. a delimitação de sectores. que é o sector cooperativo e social. por isso. certas associações públicas. contudo.º CRP (caso de empresas públicas geridas por privados). sociedades privadas de capitais públicos com gestão pública). pura e simplesmente. se reconduzam à definição de sector privado do n. não corresponde sequer à fronteira entre pessoas colectivas públicas e pessoas colectivas privadas. ou que haja pessoas colectivas privadas integradas no sector público (por exemplo. o exercício imediato da função administrativa. Para mais. potencialmente geradores de responsabilidade civil administrativa e sujeitos ao controlo dos tribunais administrativos.º ano. Por outras palavras. Não vale contra a pertença à Administração Pública de pessoas colectivas de direito privado o argumento de que não cabem no sector público. Tomo II. Outubro de 2009. existe uma coincidência entre os sentidos material e orgânico de administração pública. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. pode acontecer que haja pessoas colectivas públicas que não pertençam ao sector público. Organização administrativa. simetricamente. respectivamente. na medida em que as situações jurídicas activas e passivas de que cada pessoa colectiva pública pode ser titular se traduzem. em virtude do seu carácter associativo e fim egoísta. podem não apresentar todas as características enumeradas. tradicionalmente entendia-se que a administração pública em sentido orgânico era constituída apenas por pessoas colectivas públicas.

Outubro de 2009. caso pretendesse excluir a possibilidade de organização administrativa sob formas jurídico-privadas. de forma neutra. Organização administrativa. o art. as «empresas pertencentes ao Estado ou a outras entidades públicas». as pessoas colectivas privadas seriam mais facilmente criadas e extintas. Todavia. afirma-se. 5. seriam menos facilmente influenciáveis por indesejáveis factores de índole políticopartidária. pelo contrário. Na base deste está uma convicção. passar a revestir uma forma societária. quais os eventuais limites da liberdade de organização pública sob formas jurídico-privadas.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Proibido reproduzir e citar para outros fins. quer quanto ao seu substrato (neste caso ocorre uma privatização material da administração). quer quanto à sua forma. portanto. a função administrativa pode ser exercida por pessoas colectivas materialmente públicas mas dotadas de uma forma jurídico-privada. f) CRP mencionam-se. e. 1. pela admissibilidade constitucional da organização administrativa sob formas jurídico-privadas.º ano. A questão que se põe é. Com efeito. 84. a de saber se existe uma obrigatoriedade de organização administrativa sob formas jurídicas públicas ou se. caracterizar-se-iam por meios de actuação mais ágeis e mais adequados à economia de mercado. A Constituição não responde directamente ao problema: no art. neste último caso. b) refere-se ao sector empresarial do Estado. 293. Tomo II. desburocratizada e económica o interesse público.º. já designado por fuga para o direito privado. sem que qualquer das disposições mencione a forma organizativa de que se revestem as entidades em causa. a Constituição o tivesse dito expressamente. Conclui-se. teriam mais fácil acesso ao financiamento no mercado de capitais e à cooperação com entidades privadas.º. 2 CRP considera que «o sector público é constituído pelos meios de produção cujas propriedade e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas» e o art. II. mas a discussão alargou-se à questão de saber se determinados substratos tradicionalmente organizados sob formas não empresariais de direito público não deveriam. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. precisamente. cuja correcção não cabe agora discutir.º. portanto. 10 . segundo a qual as formas de organização e actuação jurídico-privadas são intrinsecamente mais aptas a prosseguir de forma eficiente. Mas outras dessas pessoas colectivas são privadas. o que corresponde a uma tendência crescente para a organização da administração sob formas jurídicas privadas (ou privatização formal da administração). é de crer que. Algumas das pessoas colectivas privadas integrantes da administração pública têm ainda um substrato de natureza pública embora a sua forma seja de direito privado. A liberdade de organização pública sob formas privadas A tendência crescente para a organização de substratos materialmente públicos sob formas jurídicas de direito privado é expressão de um fenómeno mais amplo. O problema começou por ter relevância quase exclusiva ao nível do sector empresarial do Estado. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. reger-se-iam por regimes de contratação de pessoal mais flexíveis. 54.

com vinculação à prossecução do interesse público e sob o controlo directo de entidades públicas leva a que seja inequívoca a pertença das pessoas colectivas materialmente públicas mas organizadas sob forma jurídica privada à administração pública. ainda que de gestão privado. 18. o âmbito da fiscalização financeira do Tribunal de Contas abrange actualmente as sociedades comerciais constituídas pelo Estado ou por outras entidades públicas art. 2. 2. Outubro de 2009. 2.º. A fuga da organização administrativa para o direito privado tem. como actos de expropriação). neste último sentido. 5 CPA determina que os princípios gerais da actividade administrativa constantes do código e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública. a melhor opinião é mesmo a da sua sujeição a uma reserva integral de direito administrativo. continuando a prevalecer-se das prerrogativas que ele lhe confere. Proibido reproduzir e citar para outros fins.º ano.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II. Assim. Estes perigos tornam-se mais evidentes quando se tem em atenção que. financeiro e jurisdicional. impositivo também de limitações específicas. Do ponto de vista doutrinal. tradicionalmente. suscitado reacções. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa.º. completada a transformação do direito administrativo de direito de privilégio da administração num direito comum da função administrativa. 266. é hoje relativamente consensual que pelo menos as actuações de pessoas colectivas formalmente privadas que correspondam ao exercício imediato da função administrativa estão sujeitas a uma reserva constitucional de direito administrativo.º CRP (em especial o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da legalidade). c) LOPTC. quer doutrinais. quer legislativas. Dir-se-ia que. nomeadamente quanto à subordinação ao princípio da legalidade e às regras de responsabilidade e de controlo administrativo. Quando estejam em causa actuações de pessoas colectivas formalmente privadas que envolvam o exercício de poderes de autoridade sobre particulares. 1 CRP) e a aplicação dos princípios fundamentais da actividade administrativa previstos no art. Os perigos da liberdade de organização administrativa sob formas jurídicoprivadas têm sido salientados pela doutrina: em causa podem estar intenções ilegítimas de subtracção da administração pública às específicas limitações que actualmente caracterizam também o direito administrativo. A integração na administração pública de pessoas colectivas de substrato privado 11 . no entanto. só cabiam a pessoas colectivas públicas (como o poder de regulamentos administrativos e de praticar actos administrativos. Organização administrativa. por exemplo. incluindo. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. leis especiais atribuem a pessoas colectivas materialmente públicas mas formalmente privadas poderes exorbitantes nas suas relações com particulares que.º. a administração tentou imediatamente libertar-se das amarras que ele lhe impõe. o art. que abrange a vinculação aos direitos fundamentais e à Constituição em geral nos termos aplicáveis às entidades públicas (art. actos ablativos de posições jurídicas subjectivas dos particulares. A circunstância de exercerem a função administrativa. no limite. III. com alguma frequência.

a) A inserção de uma pessoa colectiva privada em esquemas organizativos públicos destinados a prosseguir fins de interesse público em paridade com pessoas colectivas públicas. As pessoas colectivas privadas que exerçam a função administrativa são substitutos administrativos. incluindo o regime do pessoal. IV. bem como a capacidade jurídica predominante de direito privado. Organização administrativa. Outubro de 2009. por acto ou contrato administrativo. como distinguir as situações em que uma pessoa colectiva privada prossegue o interesse público de forma imediata daquelas em que o faz de forma apenas mediata. Tomo II. expressa ou implicitamente. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. os concessionários de serviços públicos e as corporações de bombeiros voluntários. designadamente no âmbito de direitos económicos. em concorrência com pessoas colectivas públicas. sociais e culturais. confira aos seus órgãos o poder de praticar actos de direito administrativo (regulamentos. ou a poderes de alcance similar. actos jurídicos com efeitos prototípicos similares. ou. c) A sujeição de uma pessoa colectiva privada a um regime de direito público que. um regime potencialmente mais próximo do das pessoas colectivas públicas. ao menos. entre elas contam-se. pela sua sujeição à gestão do Estado ou de outra pessoa colectiva pública. transfira para aquela o exercício da função administrativa. a regras de direito privado.º ano. de praticar actos de autoridade).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. quer no que toca a prerrogativas (por exemplo. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. a actuação de uma pessoa colectiva privada para a satisfação de necessidades colectivas. actos e contratos administrativos) ou. Estas dificuldades tornam por vezes muito complexa a distinção entre as pessoas colectivas privadas que exercem a função administrativa e a imensa maioria daquelas que não o fazem: desde logo. por exemplo. comercial ou cooperativo. o critério de pertença à administração pública suscita algumas dificuldades de ordem prática. numa formulação menos exigente. Regime das pessoas colectivas privadas integrantes da administração pública O regime das pessoas colectivas privadas integrantes da administração pública é multiforme. Tratando-se de pessoas colectivas sob forma privada de substrato também privado. Proibido reproduzir e citar para outros fins. designadamente. superintendência ou tutela. b) A investidura. quer no que toca a 12 . de uma pessoa colectiva privada num estatuto que. designadamente poderes de direcção. d) A sujeição de uma pessoa colectiva privada a poderes governamentais de intervenção idênticos àqueles a que estão sujeitos as pessoas colectivas públicas. colaborando com a administração pública mas não a integrando? Existem alguns critérios auxiliares que permitem qualificar como integrante da administração pública uma pessoa colectiva substancialmente privada. De comum tem a sujeição da sua organização e do seu funcionamento internos. As pessoas colectivas formalmente privadas mas materialmente públicas têm. civil.

Tomo II. Por este motivo. o regime jurídico destas pessoas colectivas privadas é de direito privado. Assim. Aspectos gerais Embora normalmente correspondam a substratos cuja sua relevância social o direito não pode deixar de reconhecer. o acesso a fundos públicos e a sujeição a um controlo administrativo circunscrito à averiguação da observância das limitações de direito público a que estão sujeitas. é. fundamentalmente. As pessoas colectivas formalmente e materialmente privadas estão sujeitas a controlos administrativos de natureza similar àqueles que incidem sobre pessoas colectivas públicas e. são auxiliares da administração. Mas. as pessoas colectivas são entes puramente imateriais que. por exemplo.º ano. condição da qual depende a aplicação de um regime parcialmente de direito público. Outubro de 2009. Como é evidente. eventualmente. Organização administrativa. nem todos os actos de todas as pessoas físicas podem ser imputados a todas as pessoas colectivas. necessário que se verifiquem determinados pressupostos para que um determinado acto de uma determinada pessoa física seja imputado a uma determinada pessoa colectiva. Proibido reproduzir e citar para outros fins. algumas destas pessoas colectivas públicas. à fiscalização financeira do Tribunal de Contas. têm um estatuto muito próximo do das pessoas colectivas públicas. estas pessoas colectivas privadas exercem a função administrativa de forma apenas mediata. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Colaboração entre a administração pública e pessoas colectivas privadas Das pessoas colectivas privadas integrantes da administração pública devem distinguir-se aquelas que exercem uma actividade de interesse social conexo com um interesse público administrativo. § 13 – Órgãos e serviços administrativos I. Auxiliares da administração são. limitações (por exemplo.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. limitam-se a colaborar no seu exercício pela administração. portanto. não podem agir em sentido mecânico ou naturalístico. a sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas e. como os concessionários. podendo designadamente praticar actos de autoridade impugnáveis junto dos tribunais administrativos. pois. sem contudo prosseguirem de forma imediata esse interesse público. 13 . na sua generalidade. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 5. ou seja. as pessoas colectivas agem necessariamente através de pessoas físicas cujos actos são imputados à sua esfera jurídica. à jurisdição dos tribunais administrativos). quando pratiquem actos de administração. A utilidade pública da actividade destas pessoas colectivas privadas é necessariamente objecto de reconhecimento estadual mediante um acto administrativo. a atribuição de algumas isenções fiscais. as instituições particulares de solidariedade social e as pessoas colectivas de mera utilidade pública. por força da sua próxima natureza e ao contrário das pessoas físicas.

pois os actos dos agentes também se imputam às pessoas colectivas a que pertencem. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. para exprimir a vontade desta. órgãos e agentes. o que caracteriza os órgãos é que eles têm o poder jurídico de decidir em nome de uma pessoa colectiva ou. 1 RRCEC. 22. a) O titular é a pessoa física (ou. por sua vez. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. por exemplo. 2. 1 CRP). Proibido reproduzir e citar para outros fins. Organização administrativa. no caso de órgãos colegiais. titulares de competências. Órgãos administrativos 1. Por força do princípio da legalidade. b) A competência é o conjunto de poderes funcionais de que o órgão é titular.º. o art. Conceito Os órgãos são mecanismos pelos quais a ordem jurídica transforma actos de pessoas físicas em decisões imputáveis a uma pessoa colectiva. Estes últimos. Só os principais órgãos do Estado-Administração. uma das pessoas físicas) que age naturalisticamente em nome da pessoa colectiva. Os mecanismos de imputação de actos de uma pessoa física a uma pessoa colectiva pressupõem cumulativamente dois aspectos: a) A investidura de uma pessoa física num estatuto jurídico do qual resulta uma sua particular ligação a uma pessoa colectiva pública. 7. Tomo II. e de entre estes o Governo é o único órgão de soberania (art. os órgãos administrativos são necessariamente criados pela Constituição ou pela lei. Não se trata da mera imputação de actos de pessoas físicas a pessoas colectivas. II. o art. das regiões autónomas e das autarquias locais são órgãos administrativos constitucionais. assim. a expressão é também utilizada para designar um ou alguns desses poderes funcionais isoladamente considerados. nunca agem isoladamente.º CRP afasta qualquer confusão entre órgão e titular. os órgãos são. para utilizar uma terminologia voluntarista. assim. tal como decorrente do respectivo estatuto. Elementos Os órgãos administrativos têm três elementos: o titular. antes estando compreendidos em estruturas organizativas complexas designadas por serviços públicos. e por causa dessas funções (veja-se. b) A prática dos actos em causa no exercício das funções do titular de órgão ou agente. Outubro de 2009. que determina as condições nas quais os actos dos titulares de órgãos e agentes da administração pública se imputam a pessoas colectivas públicas para efeitos de responsabilidade civil).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 14 . a competência e o cargo. Ao contrário dos meros agentes. A organização interna das pessoas colectivas públicas compreende.º ano. 110.º.

quando um órgão administrativo fique privado de titular. renúncia. Organização administrativa. 3 EERC). turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. funcione o mecanismo da suplência. Por exemplo.º. a suplência é indispensável quanto aos órgãos singulares. indirectamente. neste caso. o complexo de situações jurídicas activas e passivas de que a pessoa física titular de um órgão é portadora em consequência dessa titularidade. 1 LAL) e. 79. b) Suplência Um órgão administrativo pressupõe necessariamente pelo menos um titular.º LAL). Outros modos. incapacidade permanente. z) LAL e os presidentes das juntas de freguesia são. por inerência. Excepcionalmente.º.º. ou seja. por inerência.º EGC). 21. directamente as assembleias de freguesia. pelo menos. c) O cargo é o estatuto do titular do órgão. 1 LAL). Órgãos administrativos e titulares a) Modo de designação De entre os diversos modos pelos quais podem ser designados os titulares de órgãos administrativos.º. de designação de titulares de órgãos administrativos – geralmente aplicáveis no âmbito do Estado-Administração – são a nomeação (mediante um acto administrativo unilateral que. seja definitivamente (em caso de vacatura por morte. Tomo II. 21. que pode ser directa ou indirecta. presidente do conselho municipal de segurança art. como condição de eficácia. o presidente da câmara é.º. é cooptado um dos membros do conselho regulador da Entidade Reguladora da Comunicação Social (art.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. da titularidade de um outro) e a cooptação (o titular de um órgão administrativo colegial é designado por deliberação dos restantes membros do órgão). 3.º. não electivos. carece de aceitação do destinatário). pois de outro modo estes não poderiam exercer as suas competências. o governador civil é nomeado pelo governo (art. aquele que assegura o mais alto grau de legitimidade democrática é a eleição. Os órgãos cujos titular ou titulares (ou. o presidente da câmara municipal é designado por suplência (art. 1 e 56. em caso de vacatura. a maioria dos titulares) são designados por eleição designam-se por órgãos electivos ou representativos. Outubro de 2009. membros da assembleia municipal (art. 1.º. falta ou impedimento). 15. os vogais da junta de freguesia (art. a lei pode permitir o seu funcionamento 15 . 42. 42. os presidentes das juntas de freguesia. 68. 2 LAL). 6. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. demissão ou exoneração). são eleitas. 3. que consiste na designação de novo titular (suplente) de um órgão administrativo para a eventualidade de este se ficar privado do seu titular primário.º. Proibido reproduzir e citar para outros fins. quanto aos órgãos colegiais. a inerência (a titularidade de um órgão administrativo depende. seja a título transitório (por suspensão do exercício de funções. A ordem jurídica pode prever que. 1. parte das assembleias municipais e as câmaras municipais (arts. a lei pode permitir que o titular de um órgão administrativo seja designado mediante suplência. Tendo em conta o carácter contínuo e ininterrupto da função administrativa e o princípio da continuidade dos serviços públicos.º ano.

78. seu suplente em caso de falta ou impedimento (art. os titulares mais antigo e mais moderno do órgão colegial ou. Isto decorre da própria natureza das pessoas colectivas. 1 CPA limita-se a determinar que.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Impropriamente designando a suplência como substituição. O exercício de competências em regime de suplência abrange mesmo as competências delegadas (art.º.º CPA). Quanto aos órgãos colegiais. 41. de entre os vereadores. o suplente é o cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou. esta excepção não abrange os casos de suplência decorrente de vacatura do órgão. desde que salvaguardado o quórum legal (art.º). por acto administrativo.º. 2 CPA). em caso de igual antiguidade.º. mas pode suceder que esta permita a um órgão designar. nestes casos. o suplente é o imediato subalterno do órgão que se encontra sem titular (art. o art.º. 58. que funcionar sem todos os seus membros legais. o cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual tenha sido proposto o presidente (arts. o suplente em caso de vacatura do órgão não coincide. a quem cabe designar.º LAL) Geralmente. Organização administrativa. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. o vice-presidente. respectivamente. Proibido reproduzir e citar para outros fins. só pode aplicar-se à suplência de órgãos singulares. com o suplente em caso de ausência ou impedimento: por exemplo. 15. 3 LAL). 3 CPA). em caso de vacatura (e mesmo em casos de ausência previsível e prolongada do titular). a lei determina apenas que os suplentes do presidente e do secretário são. Outubro de 2009. Quando a lei seja omissa. 3 LAL). o mais velho e o mais novo (art. Tomo II. falta ou impedimento do titular de um órgão. a sua identidade torna-se irrelevante. b) CPA. a suplência decorre imediatamente da lei. mas. 58. Todavia. tratando-se de coligação. como as relativas ao 16 . por força da natureza electiva do presidente da câmara.º. o seu suplente é aquele que seja designado na lei. em caso de ausência. 41. frequentemente. No entanto. 79. não havendo suplentes externos ao órgão colegial. em geral. ocorre por vezes que a lei recorre à suplência como modo de designação definitiva de um novo titular. até que ocorra. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. a designação de um novo titular. contudo. 40. existem excepções a esta irrelevância. 2. até que o titular normalmente designado do órgão em causa reassuma o exercício das suas funções ou. O suplente exerce as competências tal como se fosse o titular normalmente designado do órgão em causa. 22.º. c) Identidade dos titulares de órgãos administrativos Uma vez investidos nas suas funções os titulares dos órgãos administrativos.º 6. 41. apesar da amplitude da formulação textual normativa.º ano. se tiver cessado o vínculo funcional que ligava aquele titular ao órgão em causa. o vice-presidente da câmara municipal substitui o presidente da câmara nas suas faltas e impedimentos (art. sem algum ou alguns dos seus titulares. a suplência destina-se apenas a suprir uma necessidade transitória. por definição. este terá então. o seu suplente: é o que se passa com o presidente da câmara. pelo modo normal previsto na lei. em derrogação ao regime normal de caducidade da delegação de poderes art. regra que. 77.º. Normalmente.

Organização administrativa. ministros. órgãos. por sua vez. são órgãos colegiais de tipo colégio o governo. vice primeiro-ministro. é um órgão colegial complexo o governo. a manifestação de vontade de um órgão colegial chama-se. os termos do funcionamento das reuniões do órgão colegial. mas já o é que se diga que um órgão singular delibera. contudo. os ministros. Dentro dos colégios. necessário que a lei regule aspectos como o modo de convocação dos titulares dos órgãos colegiais para as suas reuniões. são órgãos singulares o primeiro-ministro. regime de caducidade da delegação de poderes por mudança dos titulares dos órgãos delegante ou delegado [art. pois a deliberação do órgão depende das vontades individuais dos seus membros. Outubro de 2009. as condições em que tais reuniões podem validamente ter lugar. um número fixo a partir do qual se possa dizer que um órgão colegial constitui uma assembleia).º. por definição.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. as câmaras municipais e conselho de administração de uma entidade pública empresarial. pois o regime jurídico de uma e de outra categoria de órgãos colegiais deveria ser parcialmente diverso. Dentro dos órgãos colegiais é possível. b). e) Órgãos colegiais em especial O funcionamento dos órgãos singulares não levanta dificuldades normativas especiais. distinguir os órgãos de tipo colégio dos órgãos de tipo assembleia. deliberação. bem como aquelas em que o órgão colegial pode validamente deliberar. Por exemplo.º ano. os presidentes de câmara municipal. do maior ou menor número de titulares (não existe. Torna-se. o que se afigura como criticável. CPA] e ao regime dos impedimentos (arts. 17 . cujos membros – primeiro-ministro. in fine. 40. os directores-gerais. O CPA nem sequer refere a distinção entre colégios e assembleias. são órgãos colegiais simples todos os outros atrás referidos (é esta a regra. aliás. não existe. em função.º-51º CPA). secretários de Estado e subsecretários de Estado – são todos eles. respectivamente. portanto. Já o funcionamento dos órgãos colegiais é. sendo os primeiros por meros titulares e os últimos compostos por outros órgãos. são órgãos colegiais de tipo assembleia as assembleias municipais e as assembleias de freguesia. Não é incorrecto dizer-se que um órgão colegial decide. habitualmente. d) Unidade e pluralidade de titulares Os órgãos administrativos podem ter um ou mais titulares. quanto aos órgãos administrativos colegiais). portanto. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 44. cabe ainda separar os órgãos simples dos órgãos complexos. nenhum regime jurídico específico do exercício da competência por órgãos singulares. Proibido reproduzir e citar para outros fins. por sua vez. Enquanto a manifestação de vontade de um órgão singular se designa por decisão. muito mais complexo. as circunstâncias em que a vontade imputável ao órgão colegial se considera formada ou as exigências de que se reveste a exteriorização das deliberações do órgão. Tomo II. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. O órgão com um só titular é um órgão singular. o órgão com mais de um titular é um órgão colegial.

No texto destas normas. 2 CPA). designadamente. Estas normas aplicam-se na ausência de normas especiais aplicáveis a um determinado órgão administrativo. o vogal de mais idade e o mais jovem (art. 2 CPA). desde que a lei geral o não proíba. A disciplina jurídica geral dos órgãos colegiais. a expressão é também usada. O regime legal desta matéria é diverso consoante se trate de reuniões ordinárias ou extraordinárias. em geral. o presidente e o secretário. de entre si. cabendo-lhe. 17. 14.º. sejam determinados em termos abstractos mediante deliberação do órgão colegial ou. art.º. o vogal mais antigo e o mais moderno (ou seja. O CPA não disciplina a instalação dos órgãos colegiais. Ao presidente compete abrir e encerrar as reuniões. 2 CPA). A composição é o elenco dos titulares de um órgão colegial.º. podendo. em caso de idêntica antiguidade. Os restantes membros do órgão. assaz complexa e não isenta de algumas críticas. por decisão do seu presidente (art. a) Composição do órgão colegial. Outubro de 2009. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 27. O CPA refere-se apenas. 4 CPA). de modo a abranger todos os membros do órgão que não o presidente: por ex. em salvaguardar a subsistência de regimes especiais: estes aplicam-se sempre que a lei criadora de um determinado órgão colegial fixe normas específicas a que obedece o seu funcionamento.º. lavrar a acta das reuniões (art. 1 CPA. O secretário coadjuva o presidente no exercício das suas funções.º. consta dos arts.º CPA.º. designam-se por vogais (por ex. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa.º ano. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. as reuniões extraordinárias são aquelas que se realizam à margem da periodicidade normal. sempre que a lei não preveja solução diversa (art. o legislador manifestou uma preocupação constante. 15.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 14. 15. 1 CPA). geralmente. respectivamente. Organização administrativa. 16. que consiste no acto que determina o início do seu funcionamento com uma determinada composição. definida na lei.º. 14. art.º-28. incluindo de natureza cautelar (art. subsidiariamente. suspender ou encerrar antecipadamente as reuniões (art.. 1. dirigir os trabalhos do órgão e assegurar o cumprimento da lei no funcionamento e deliberação do órgão a que preside (art. nem a sua constituição. 1 CPA). são suplentes do presidente e do secretário. As reuniões ordinárias são aquelas que correspondem ao funcionamento regular do órgão colegial. 2 CPA). a definição em concreto da composição de um órgão colegial tem que constar de lei especial. A determinação da composição do órgão colegial é crucial para o apuramento dos seus quórum e maioria. 14. Os traços fundamentais do regime geral dos órgãos colegiais são os que se seguem. Os dias e horas das reuniões ordinárias são aqueles que constem da lei. Em caso de falta ou impedimento.º. cuja periodicidade está. Tomo II. 3 CPA) e detendo ainda legitimidade processual para utilizar os meios jurisdicionais adequados para repor a legalidade eventualmente violada. que consiste no acto que determina o início do seu funcionamento. a dois membros do órgão colegial incumbidos de funções específicas. que são eleitos pelos titulares do órgão. 18 . mas desnecessária.º. que não ocupam qualquer posição funcional específica dentro do mesmo. Naturalmente. 14.. aqueles que são membros do órgão há mais e há menos tempo) ou. por vezes. b) Convocação e fixação dos dias e horas das reuniões do órgão colegial. para tanto.

mas não parece que este conceito indeterminado possa ser interpretado no sentido de alargar a antecedência mínima de quarenta e oito horas que decorre do art. 16. 17. in fine e 17. indicando os assuntos que desejam ver tratados na reunião (art.º ano.º. Tomo II. deve entender-se que esta antecedência respeita à susceptibilidade de conhecimento efectivo da convocatória por parte dos membros do órgão colegial. A ordem do dia consiste no elenco dos assuntos a tratar numa reunião de um órgão colegial. 3 CPA). 17. As reuniões extraordinárias são convocadas mediante convocação do presidente (art. ao contrário do que sucede por vezes em legislação especial (por ex. normalmente assembleias. O regime do CPA tem em vista apenas os órgãos colegiais que funcionam em sessão permanente. 2 CPA limitase a exigir que elas sejam comunicadas a todos os membros do órgão colegial «de modo a garantir o seu conhecimento seguro e oportuno» (art. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 17. só assim o órgão colegial poderá exprimir a sua vontade de modo esclarecida. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Para que os membros do órgão colegial possam preparar-se para discutir quaisquer assuntos da competência daquele e para deliberar sobre eles. Outubro de 2009.º. A ordem do dia é fixada pelo presidente. é necessário que conheçam antecipadamente a ordem do dia.. for necessário proceder à convocação de uma reunião ordinária.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 2 19 . se. apesar do texto legal) devem constar.º. O período de tempo durante o qual um órgão colegial pode reunir é designado por sessão. c) Ordem do dia. o CPA não previu. desde que sejam da competência deste e o pedido seja efectuado por escrito nos cinco dias anteriores à reunião (art. 16. têm um funcionamento sincopado. 1 CPA).º. o art.º.º. 1 CPA). 17. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 2 CPA).º.º.º.º. ou seja. 2 CPA.º. 2 CPA). 1 CPA. devendo a convocatória ser efectuada para um dos quinze dias posteriores à apresentação do pedido (art. O presidente está vinculado a proceder à convocatória de uma reunião extraordinária quando pelo menos um terço dos restantes membros do órgão lho requerer por escrito. qualquer meio de reacção dos requerentes no caso de o presidente incumprir o dever de proceder à convocatória. expressa e especificadamente. que nela deve incluir os assuntos que lhe sejam indicados por qualquer outro membro do órgão. 3 CPA). 16. contudo. por aplicação analógica dos arts. os assuntos a tratar na reunião (art. a competência para tal caberá ao presidente do órgão.º.º. 17. 3). 4 LAL). 17. matéria que se absteve de regular. 1. Alguns órgãos colegiais. e a convocatória deve igualmente ser feita com a antecedência mínima prevista para as reuniões extraordinárias (art. 63. mas a disposição tem que considerar-se analogicamente aplicável às extraordinárias). 18. Quanto às alterações das datas e horas das reuniões (mencionam-se apenas as ordinárias. O legislador partiu do princípio de que ocorreria sempre uma fixação abstracta dos dias e horas das reuniões ordinárias dos órgãos colegiais. pelo que não seria necessária qualquer convocação para reuniões concretas. 18. contudo.º. Organização administrativa. reúnem apenas em determinados períodos de tempo de duração limitada e por vezes legalmente fixados. com uma antecedência mínima de quarenta e oito horas sobre a data da reunião (art. no art. 17. a ordem do dia deve ser entregue a todos os membros do órgão colegial com a antecedência mínima de quarenta e oito horas sobre a data da reunião (art. 4 CPA). Da convocatória das reuniões (ordinárias ou extraordinárias.

O quórum é o número mínimo de membros do órgão legalmente exigido para que este possa validamente reunir (quórum de reunião) ou deliberar (quórum de deliberação). 21.º 1 do art. em que a publicidade está associada a uma especial legitimidade democrática do órgão e é por isso um bem juridicamente tutelado. salvo. mas não deliberações deste. A regra geral é a de que as reuniões dos órgãos colegiais não são públicas (art. qualquer meio de reacção dos restantes membros do órgão colegial no caso de o presidente incumprir o dever de incluir na ordem do dia assuntos que lhe tenham sido indicados. em especial.º. como é prática corrente nos órgãos colegiais.º CPA estabelece apenas um quórum de deliberação. de um quórum de reunião. 3 LAL). A razão de ser de todo o formalismo legal da convocação de reuniões do órgão colegial é a de assegurar que todos os membros do órgão conhecem atempadamente a ocorrência da reunião e os assuntos a tratar no seu decurso. Por vezes. A lei poderia também ter ido mais longe e imposto que. também não exclui que. quanto às juntas de freguesia e câmaras municipais: art. quanto às assembleias de freguesia e municipais e. Proibido reproduzir e citar para outros fins. o quórum (de reunião e de deliberação) corresponde à maioria do número legal de membros do órgão com direito a voto. também.º. 84. os dias. mas do n. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. 2 CPA. 4 CPA) e os membros com 20 .º 2 do mesmo artigo depreende-se que se trata. O CPA não previu. fossem entregues aos membros do órgão colegial as próprias propostas de deliberação já apresentadas.º. Assim. Organização administrativa.º. de modo a que a vontade do órgão colegial seja esclarecidamente formada. e) Publicidade das reuniões. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. tratando-se de votos de congratulação ou pesar. se ocorrer alguma ilegalidade na convocação de uma reunião mas todos os membros do órgão colegial comparecerem na data e hora marcadas e não suscitarem oposição à sua realização.. A identidade entre o quórum de reunião e o de deliberação é questionável quanto aos órgãos colegiais do tipo assembleia. Embora o CPA não regule tal matéria. 20. 1. d) Ilegalidades na convocação de reuniões. 22. quando se trate de assembleias ou de colégios representativos. mais limitadamente. Nestes casos. normas especiais estabelece a publicidade das reuniões (por ex. contudo. Aparentemente. 3 LAL). o período de discussão e votação dos assuntos integrados na ordem do dia seja antecedido pelo chamado período anterior à ordem do dia. cujo quórum de reunião deveria ser menos exigente. trata-se da única possibilidade de sanação de ilegalidades na convocação de reuniões (art. além da ordem do dia.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II.º ano. No período anterior à ordem do dia podem ocorrer intervenções de membros do órgão. os membros impedidos (art. que constitui um afloramento do princípio da degradação de formalidades essenciais em formalidades não essenciais. nas reuniões ordinárias. o n. para efeitos de apuramento do quórum. art. eventualmente. designadamente.º CPA). tal ilegalidade considera-se sanada. horas e locais das reuniões devem ser publicitados com a antecedência mínima de quarenta e oito horas sobre a data da reunião. 2. de forma a garantir a possibilidade de conhecimento da sua realização pelos interessados (art.º. 24. f) Quórum. CPA). 20. 84. 1 CPA). bem como moções ou recomendações com mera eficácia interna. Não têm direito a voto. Outubro de 2009.

21 .º ano. g). a razão de ser do carácter absoluto desta proibição prende-se com a finalidade subjacente às reuniões extraordinárias. exigindo-se.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. a contrario). sob pena de total absurdo. seria apenas de dois membros.º CPA).º. cuja convocação é. O CPA não exige explicitamente que as reuniões dos órgãos colegiais se realizem em circunstâncias normais. sem perturbações das condições exigíveis para o seu funcionamento regular. A intenção legislativa é a de evitar situações de bloqueio do órgão colegial. 1 CPA. 4 LAL determina que «a nenhum cidadão é permitido. a unanimidade para a adopção deliberações. que considera nulas as deliberações dos órgãos colegiais «tomadas tumultuosamente». a proibição tem carácter relativo: o órgão colegial pode deliberar sobre matérias não incluídas na ordem do dia desde que dois terços dos membros reconheçam a urgência de deliberação imediata sobre outros assuntos (art. Outubro de 2009. aos órgãos colegiais com apenas dois ou três membros com direito a voto. Contudo. Não comparecendo o número de membros legalmente exigido. Primeiro. 22. 1 CPA. 2 CPA). sob qualquer pretexto.º. intrometer-se nas discussões e aplaudir ou reprovar as opiniões emitidas.º. A proibição de deliberação sobre matérias não incluídas na ordem do dia é absoluta nas reuniões extraordinárias (art. também não faz sentido exigir para tais órgãos colegiais o preenchimento de um quórum mínimo de três membros. as votações feitas e as deliberações tomadas». estatuto de observadores. aproveitando-se a ausência ou presença de membros do órgão colegial que antecipadamente se sabe serem avessos ou favoráveis a determinadas propostas. Em regra. Organização administrativa. 22. pelo menos. ela própria. em contravenção da ratio do preceito. 133. 19. Proibido reproduzir e citar para outros fins. g) Normalidade circunstancial das reuniões. o quórum nunca pode ser de um terço dos membros. 22. os órgãos colegiais só podem deliberar sobre matérias incluídas na ordem do dia. tal exigência infere-se do art. a razão de ser desta exigência é a de evitar a adopção de deliberações-surpresa. sob pena de aplicação de sanções contra-ordenacionais e penais. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Tomo II. em número não inferior a três (art. será convocada uma nova reunião. assim. podendo o órgão reunir e deliberar validamente com um terço dos membros com direito a voto. o quórum da segunda reunião ser superior ao da primeira – que. 19.º. nestes órgãos colegiais. à margem do art. sob pena de se conferir direito de veto a qualquer dos membros do órgão colegial. Nas reuniões ordinárias. 84. 25. ou seja. por dois motivos. a norma do art. nos termos do art. mesmo. favorecendo o seu funcionamento através de um abrandamento das exigências normais relativas ao quórum. h) Objecto das deliberações. pelos próprios membros do órgão colegial ou. vinte e quatro horas. por eventos de origem não humana. e também sob pena de. Contudo. 2 CPA não pode aplicarse. justificada pela necessidade de deliberar urgentemente sobre um assunto determinado. sejam elas causadas pelo público eventualmente presente. Alguma legislação especial contém normas disciplinadoras da assistência a reuniões públicas: assim.º CPA. Segundo.º. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. sob pena de funcionar na prática como órgão singular. o art. de forma legítima ou ilegítima. com o intervalo de.

o órgão consultivo se furte à sua função exclusiva de exprimir opiniões acerca de determinada matéria. 24.º CPA. os membros impedidos não podem estar presentes no momento da votação). mesmo que não primordialmente consultivo. Esta solução compreende-se pelo imperativo de evitar que. se forem aprovadas. As votações dos órgãos colegiais podem ser nominais ou secretas.º. caso em que se deve adoptar o escrutínio secreto (art. No primeiro caso. 24. 4 CPA. por braços levantados ou caídos ou por votação electrónica identificada. uma proposta considera-se aprovada se não houver oposição por parte dos membros do órgão. que acentua o carácter solidário da responsabilidade dos seus membros e reforça o papel do respectivo presidente. Na sua versão originária.º. excepto quanto a deliberações que envolvam a apreciação do comportamento ou das qualidades de qualquer pessoa. ou quando seja favoravelmente votada pela totalidade dos 22 . quer dos presentes e votantes. 1 CRP). O CPA proíbe a abstenção aos membros de órgãos colegiais consultivos (art. os seus membros podem adoptar uma de três atitudes: votar favoravelmente. 1 CPA). i) Formas de deliberação. Entre outros sistemas. por bolas brancas e pretas ou por votações electrónicas não identificadas. A regra vigente é a da votação nominal (art. solução que devia ter-se por inconstitucional por violação da liberdade de expressão (art. trata-se de uma forma de deliberação típica dos colégios. as segundas podem ser efectuadas por boletins de voto. l) Formas de votação. quer do seu número legal (maioria relativa). Outubro de 2009. quer dos presentes e votantes. Perante uma proposta apresentada na reunião de um órgão colegial. m) Maiorias de aprovação.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Organização administrativa. nos termos do art. 24. Proibido reproduzir e citar para outros fins. o CPA proibia a abstenção em todos os órgãos colegiais. mediante uma abstenção generalizada. uma proposta submetida a um órgão colegial pode considerar-se aprovada quando reuna mais votos favoráveis do que desfavoráveis (maioria relativa). a restrição da proibição aos membros que se encontrem presentes à reunião e a ressalva da situação dos membros impedidos são inúteis. votar desfavoravelmente ou abster-se. No segundo caso.º. A mesma razão de ser deve levar a aplicar esta proibição ao exercício de funções consultivas por qualquer órgão administrativo. 1. 2 CPA). 24. j) Sentidos de voto. Tomo II. as primeiras podem ser efectuadas por levantados e sentados (normalmente em assembleias). 24. O CPA contempla apenas expressamente a deliberação através de votação (art. 37. a vontade do órgão colegial é apurada pelo cômputo das vontades individuais expressas por cada um dos membros do órgão acerca das propostas apresentadas. Em caso de dúvida. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. a primeira pela natureza das coisas e a segunda porque. 2 CPA). as deliberações dos órgãos colegiais podem ser aprovadas por consenso ou votação. Teoricamente.º). 23. as propostas apresentadas são assumidas como decisões do órgão colegial e passam a ser-lhe imputadas. Teoricamente.º. quer do seu número legal (maioria absoluta). Os órgãos colegiais deliberam sobre propostas apresentadas por qualquer um dos seus membros. o órgão delibera sobre a forma de votação (art.º ano.º. quando seja favoravelmente votada por mais de metade dos membros do órgão. quando seja favoravelmente votada por uma fracção superior a metade dos membros do órgão.

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membros do órgão, quer dos presentes e votantes, quer do seu número legal (unanimidade). O CPA estabelece que as deliberações são tomadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião (art. 25.º, 1 CPA), exigência que, tratando-se de um regime geral, parece manifestamente exagerada: para matérias especialmente importantes, as leis especiais não deixam de prever a exigência de maioria absoluta, não fazendo por isso sentido que a exigência de maioria absoluta com carácter geral, sobretudo tendo-se em consideração que, na esmagadora maioria dos casos, a lei não prevê maiorias de aprovação específica. Caso seja exigida maioria absoluta e se verificar apenas maioria relativa, procede-se imediatamente a nova votação e, se a situação se mantiver, adia-se a deliberação para a reunião seguinte, na qual será necessária apenas a maioria relativa (art. 25.º, 2 CPA); o legislador pretende aqui favorecer a aprovação de deliberações, injustificadamente dificultada pela regra da maioria absoluta, o que poderá ocorrer caso um membro do órgão que se tenha abstido ou faltado na primeira votação decida votar a favor da proposta em causa numa segunda ocasião. n) Empate nas votações e seu desempate. Perante uma situação em que ocorrem tantos votos favoráveis como desfavoráveis a uma mesma proposta de deliberação, a lei pode considerar, pura e simplesmente, tal proposta como não aprovada em virtude da não ocorrência da maioria normativamente exigida. Não sendo assim, a única solução aceitável é a de atribuir a um dos membros do órgão o poder de desfazer o impasse gerado, membro esse que, dentro da lógica que subjaz á organização interna dos órgãos colegiais, é necessariamente o seu presidente. Existem dois sistemas que permitem ao presidente do órgão colegial desfazer uma situação de empate: quando haja voto de desempate, o presidente do órgão vota apenas caso se verifique uma situação de empate e para o desfazer; quando haja voto de qualidade, o presidente vota normalmente e, em caso de empate, a proposta considera-se aprovada ou rejeitada consoante o presidente tenha votado, respectivamente, a seu favor ou contra ela. O sistema adoptado pelo CPA é o do voto de qualidade (art. 26.º, 1 CPA), que, por comparação com o sistema do voto de desempate, confere menor relevância ao presidente, que na generalidade dos casos votará como qualquer outro membro do órgão colegial, ficando assim sujeito a perder as votações em que não se abstenha. Para evitar o sentido de voto dos restantes membros do órgão seja viciado em função do sentido de voto do presidente, este vota em último lugar (art. 24.º, 1 CPA). Se o empate se verificar em votação por escrutínio secreto, o voto de qualidade do presidente não pode funcionar como critério de desempate, pois, por definição, o sentido do seu voto é desconhecido; neste caso, procede-se imediatamente a nova votação e, se o empate se mantiver, adia-se a deliberação para a reunião seguinte; se o empate ainda se mantiver, procede-se então a votação nominal (art. 26.º, 2 CPA), na qual o voto de qualidade do presidente permitirá finalmente desfazer o desempate. O sistema adoptado é pesado e moroso, coadunando-se mal com deliberações urgentes, e podendo prejudicar o cumprimento de prazos legais para a sua adopção.
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o) Fundamentação das deliberações. A fundamentação das deliberações adoptadas por votação nominal resulta do resumo, em acta da reunião, do teor da discussão das propostas que vieram a ser aprovadas (art. 27.º, 1 CPA). Quanto à fundamentação das deliberações adoptadas por escrutínio secreto, determina o art. 24.º, 3 CPA que ela será feita pelo presidente após a votação, tendo presente a discussão que a tiver precedido. Esta solução é bem intencionada, mas, em geral, votada ao insucesso: tratando-se de votação por escrutínio secreto, os membros do órgão abster-se-ão normalmente de discutir a proposta de deliberação como modo de preservar a privacidade do seu voto. Não é, portanto, claro, que a admissibilidade legal de votações secretas seja compatível com as exigências constitucionais de fundamentação dos actos administrativos. p) Acta das reuniões. A actividade dos órgãos colegiais traduz-se fundamentalmente em actos orais, o que se coaduna mal com a regra do carácter escrito do procedimento administrativo (infra, III). Assim sendo, a lei impõe que de cada reunião seja lavrada uma acta, contendo o resumo de tudo o que nela ocorreu e indicando, designadamente, as data e hora em que teve lugar, quais os membros presentes, os assuntos tratados, as deliberações tomadas e a forma e o resultado das deliberações (art. 27.º, 1 CPA). A acta é lavrada pelo secretário, devendo ser aprovada pelo órgão colegial o mais tardar no início da reunião seguinte àquela a que respeita e posteriormente assinada pelo presidente e pelo secretário (art. 27.º, 2 CPA). O próprio órgão colegial pode deliberar que a acta seja aprovada logo na reunião a que respeita sob a forma de minuta, caso não seja imediatamente possível aprová-la na sua versão definitiva (art. 27.º, 3 CPA). As deliberações dos órgãos colegiais só adquirem eficácia e só podem, portanto, ser executadas, depois de aprovadas, ainda que sob a forma de minutas, as actas das reuniões em que foram aprovadas (art. 27.º, 4 CPA). q) Votos de vencido e declarações de voto. Nos termos do art. 29.º, 1 CPA, os membros do órgão colegial podem requerer que seja registado na acta o sentido do seu voto contrário ao que fez vencimento (voto de vencido) bem como as razões que o justificam (declaração de voto). Embora a lei só mencione as declarações de voto de vencido, nada parece impedir que constem das actas declarações de voto favorável ou mesmo de abstenção. Quando a deliberação incida sobre parecer a dar a outro órgão, a deliberação é necessariamente acompanhada das declarações de voto apresentadas (art. 28.º, 3 CPA), de modo a permitir ao órgão decisório um mais amplo esclarecimento acerca dos termos da matéria acerca da qual tem que decidir. O registo em acta do voto de vencido e da declaração de voto é, nos termos do art. 29.º, 2 CPA, essencial para que se exclua a responsabilidade dos membros do órgão colegial que tenham ficado vencidos numa deliberação ilegal da qual resultem danos para terceiros. Trata-se de solução incongruente com os princípios gerais de direito da responsabilidade e mesmo inconstitucional, por violação do princípio da presunção de inocência (art. 32.º, 2 CRP) e do princípio da culpa decorrente da dignidade da pessoa humana (art. 1.º CRP) e do direito geral de liberdade (art. 27.º, 1
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CRP): para que não se possa dizer que os membros em causa praticaram um acto ilícito, bastará que da acta resulte que votaram contra a deliberação aprovada, ou mesmo que, independentemente de constar da acta, tal facto seja provado por qualquer outro meio. Salvas as situações previstas no art. 21.º CPA, a preterição das exigências relativas ao processo de formação das deliberações dos órgãos colegiais gera a sua ilegalidade por vício de forma, que pode mesmo ser determinante de nulidade art. 133.º, 2, f), g) CPA. A aplicação do regime dos órgãos colegiais constante do CPA sofre uma compressão por força do influxo de diversas normas constitucionais. Assim, elas não podem aplicar-se ao governo, cuja organização e funcionamento estão sujeitas a uma reserva absoluta de decreto-lei (art. 198.º, 2 CRP) que o CPA, enquanto diploma aprovado por decreto-lei autorizado, não respeita. Por força do art. 116.º CRP, as reuniões das assembleias que funcionem como órgãos, das regiões autónomas ou das autarquias locais são públicas, excepto nos casos previstos na lei (n.º 1); as deliberações dos órgãos colegiais previstos na Constituição são tomadas com a presença da maioria do número legal dos seus membros (n.º 2); e, salvo nos casos previstos na Constituição, na lei e nos respectivos regimentos, as deliberações dos órgãos colegiais previstos na Constituição são tomadas à pluralidade de votos (ou seja, por maioria relativa), não contando as abstenções para o apuramento da maioria. 4. Órgãos administrativos e competência I. A competência como situação jurídica activa funcional Disse-se já que a competência consiste em poderes funcionais. A adjectivação é necessária para que se compreenda que, enquanto outras situações jurídicas activas podem em princípio ser exercidas para qualquer fim autodeterminado pelo seu titular (por ex., o direito subjectivo), as competências só podem ser exercidas para a prossecução dos concretos fins de interesse público que constituem as atribuições da pessoa colectiva a que o órgão pertence e não para a prossecução de interesses próprios dos seus titulares. Trata-se de uma consequência da dissociação entre órgão e titular e da irrelevância em princípio deste, para além de traduzir a necessária prossecução, por cada ente publico, dos fins do Estado-colectividade. II. Aspectos intrínsecos da competência: competência em sentido subjectivo e em sentido objectivo O art. 112.º, 7 CRP refere-se, a propósito dos regulamentos independentes, a «competência objectiva e subjectiva». Não se trata, na realidade, de modalidades diversas de competência e sim de ângulos a partir dos quais uma mesma competência pode ser encarada. Assim, a competência em sentido objectivo
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quer como reserva de densificação normativa. Organização administrativa. necessariamente inserido nas atribuições da pessoa colectiva a que pertence o órgão em causa. Tomo II. respectivamente. trata-se. Como consequência do princípio da legalidade da competência. do conteúdo da competência. ao qual o CPA não pode sobrepor-se. O objecto da competência é o fim de interesse público. III. fala-se então. O exercício da competência consiste no desempenho concreto dos poderes funcionais em causa.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. a competência não se presume. designadamente na sua dimensão da reserva de lei. Contudo. O princípio da legalidade da competência A definição da competência dos órgãos administrativos não pode abstrair-se do princípio da legalidade. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 1 CPA estabelece que «a competência é definida por lei ou por regulamento» . um regulamento definidor de competências.º. Todavia. a que o exercício daquela deve obedecer. 19. entendida esta.º.º. 1 CPA). 29. Aspectos extrínsecos da competência: objecto e exercício Cada um dos poderes funcionais que integram a competência é ainda passível de ser encarada a partir da óptica do seu objecto e do seu exercício.º ano. quer como precedência de lei. portanto. A competência em sentido objectivo pode ser integralmente densificada ou então definida em termos parcialmente abertos.º. quer em sentido subjectivo. corresponde à concreta configuração dos poderes funcionais atribuídos a determinado órgão e de cada um deles isoladamente considerado. Outubro de 2009. terá necessariamente que ser habilitado por lei. da titularidade da competência. 2 CRP. A defesa de uma reserva total de lei conduz necessariamente à existência de uma precedência total de lei quanto à definição da competência em sentido subjectivo e em sentido objectivo. 112. Proibido reproduzir e citar para outros fins. trata-se de aspectos extrínsecos da competência. IV. por força do art. que comportem margem de livre decisão. a competência em sentido objectivo e em sentido objectivo para a emissão de um regulamento definidor de competências tem. 7 CRP. trata-se. A competência em sentido subjectivo diz respeito à identificação do órgão administrativo a cuja esfera jurídica pertencem determinadas competências em sentido objectivo. O art. por força do princípio da legalidade decorrente do art. isto significa apenas que a competência tem que ser demonstrada através da invocação de uma norma legal e não que ela tenha 26 . quer em sentido objectivo. portanto. A adstrição da competência ao princípio da legalidade é geralmente designada por princípio da legalidade da competência (art. A competência em sentido subjectivo está abrangida por uma reserva total de densificação normativa: o órgão competente para praticar um determinado acto tem que ser individualizado por lei. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. 266. Ou seja. em competências total ou parcialmente vinculadas. que ser ela própria definida por lei. equivalente à definição em potência dos efeitos que o seu exercício pode introduzir na ordem jurídica.

A competência originária é necessariamente uma competência própria. uma determinada competência pode ser inferida a partir de uma norma ou de um conjunto de normas legais. A competência em sentido subjectivo a) Competência originária e derivada Quanto ao modo de aquisição da competência. alienação ou modificação da competência. eventual e excepcional Sem prejuízo do princípio da legalidade da competência. quer no plano do seu exercício (art. V. Sendo a competência definida por lei. a alienação ou a modificação da competência legalmente conferida são nulos (art. mas desnecessariamente. por exemplo. uma norma legal que estabelece determinados fins a atingir através da actuação de um órgão administrativo permite também a adopção dos meios necessários para atingi-los. 29. Fala-se. O art. Quando a competência não esteja normativamente expressa mas seja possível inferi-la mediante argumentos lógicos. A competência normal e a competência 27 . paradigmaticamente. necessariamente com fundamento na lei. b) Competência normal. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II. Organização administrativa. 2 CPA). uma norma legal que permite o mais permite também o menos. mas pode também resultar de concessão. é necessário distinguir entre competência originária e derivada (por vezes também referidas como competência directa ou indirecta). pois nenhuma das figuras constitui renúncia. 19. Proibido reproduzir e citar para outros fins. é transferida. 1 CPA excepciona desta proibição e das suas consequências a delegação de poderes e a suplência. também não podem modificá-la. na medida em que muitos órgãos administrativos exercem simultaneamente competências originárias e competências derivadas. por identidade de razão. no segundo. quer no plano da sua titularidade. do órgão ao qual a lei originariamente atribuiu a competência para outro órgão. eventual ou excepcional. os órgãos aos quais ela seja legalmente atribuída não podem aliená-la ou renunciar a ela. por vezes. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. nos termos das regras gerais de interpretação jurídica. segundo um argumento de maioria de razão.º. no sentido de ser exercida pelo seu primeiro titular. é uma competência delegada. Os actos ou contratos da administração pública que tenham por objecto a renúncia. a competência é adquirida por efeito directo da lei. Com efeito. esta pode ser normal. Outubro de 2009. que decorrer expressamente da lei.º ano. No primeiro caso. 19. O princípio da legalidade impõe-se também à competência dos órgãos administrativos enquanto preferência de lei. mas as expressões não são totalmente correctas. em órgãos de competência originária e órgãos de competência derivada. 1 CPA). fala-se em competência implícita. Já a competência derivada é sempre exercida por um órgão que não o seu primeiro titular.º.

quando esteja em causa a prática de outros actos de administração extraordinária do domínio público art. excepcional são competências originárias. 64.º.º. e). A competência eventual é uma competência derivada. é excepcional a competência do governador civil para. cujo funcionamento intermitente não conflitua com o carácter por natureza esporádico da actuação em causa art. quer porque a maior frequência com que os actos em causa em princípio ocorrerão exige que a competência para sua prática seja cometida a um órgão em sessão permanente. quer do domínio público. a hierarquia e o território.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. f). distribuídas por vários órgãos em razão da matéria: para um acto de administração extraordinária de importância tão grande como a afectação ou desafectação de bens do domínio público municipal. 53. refere-se também ao delegante como «órgão normalmente competente». Organização administrativa. A repartição de competências entre vários órgãos atende geralmente às matérias sobre as quais incidem os poderes funcionais em causa. a delimitação da competência em razão da hierarquia existe quanto a todos os órgãos que estejam integrados em 28 . Frequentemente. 68. h). o órgão excepcionalmente competente designa-se por órgão vicário. quer porque a menor gravidade das matérias em causa é compatível com a atribuição de competência a um órgão de colegialidade menos alargada. em circunstâncias excepcionais e urgentes de interesse público. 64. 7. 35. órgão colegial municipal de composição mais alargada. na dependência de um acto discricionário do seu titular normal. tratando-se de actos de administração ordinária do património municipal. com este critério.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. implicitamente permitindo a qualificação do delegado como órgão apenas eventualmente competente. b) LAL e do domínio privado art. a competência já é da câmara municipal. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. ao tratar a delegação de poderes. 8. designadamente de delegação de poderes ou concessão. tendo em conta a sua natureza e a da matéria em causa. distribuir as competências pelos órgãos mais vocacionados para actuar em determinadas matérias. c) Critérios de atribuição legal da competência A competência é legalmente conferida atendendo fundamentalmente a três critérios: a matéria. em casos de substituição. i) LAL. 1. A lei visa. b) LAL. Outubro de 2009. porque não é viável convocar a câmara para deliberar sobre a matérias que são por natureza quotidianas e exigem decisão imediata. Exemplos de diversas competências que visam a prossecução de atribuições relativas à administração do património do município. 2. Assim. 1 CPA. sendo que a segunda apenas pode ser exercida em circunstâncias excepcionais. quer do domínio privado. Proibido reproduzir e citar para outros fins. incluindo proceder aos registos prediais do património imobiliário do município. O art. 4. g) LAL. por impossibilidade ou grave dificuldade deste em actuar numa determinada situação que reclama medidas urgentes. Tomo II. a competência é do presidente da câmara art.º ano. a lei exige a intervenção da assembleia municipal. nem tal se justifica à luz do princípio da desburocratização.º EGC).º. praticar actos da competência normal de outros órgãos (art. a competência excepcional implica que o órgão excepcionalmente competente se substitua ao órgão normalmente competente. A distribuição de competências pode também obedecer à preocupação de assegurar a supremacia de certo órgão sobre outro.º.

2. portanto. na medida em que cada governador civil exerce as suas competências apenas na respectiva circunscrição distrital (art. a nível nacional (art. A distribuição de competências em razão da hierarquia assenta na maior responsabilidade. apenas uma determinada parcela daquele ou. um órgão central. não de um problema de competência. art. Tomo II. 14. é.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. do princípio da aproximação da administração às populações. 3 CRP. 1. a aplicação de qualquer pena aos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços compete ao ministro que seja o seu superior hierárquico (art. mas de um problema de efeitos no tempo dos actos em que se traduz o exercício da competência. cumulativamente. Por vezes refere-se o tempo enquanto quatro critério de atribuição legal da competência. 6. portanto. 2 EDTEFP). de um órgão local (do Estado). Os critérios material. demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador e cessação da comissão de serviço é da competência do dirigente máximo do órgão ou serviço (art. a aplicação da pena repreensão escrita é da competência de todos os superiores hierárquicos em relação aos seus subordinados (art. a competência territorial de um determinado órgão pode abranger a totalidade do território do Estado. Assim. a aplicação das penas de multa. legitimação e aptidão do superior em face do subalterno. de uma porção de território definida na lei para determinados fins) à qual fica limitada a sua actuação. Um terceiro critério de repartição das competências é de ordem territorial. quando se trate de órgãos da mesma pessoa colectiva. Outubro de 2009. 3 EDTEFP). Os órgãos que dispõem de competência relativa a todo o território nacional denominam-se centrais. 1 EDTEFP). uma área exterior ao território nacional. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 4. hierárquico e territorial são utilizados para a definição legislativa da competência. Quando a lei permita que um acto da administração produza efeitos reportados ao passado ou diferidos para o futuro. 291.º EGC). 14. que pode ser absoluta ou relativa. a competência em razão do território procede à delimitação dos poderes funcionais de um órgão administrativo em função de uma circunscrição administrativa (ou seja. E quando a lei permita que 29 . em razão da matéria. fala-se então em competência em razão do tempo.º-C.º. Assim.º. 4.º-A.º ano. 1 EGC). consoante a maior ou menor extensão da circunscrição administrativa em que actuam. é necessário que a sua competência se verifique. suspensão. concorrem para a verificação da competência subjectiva: para que um órgão seja competente.º. 14. por exemplo. 1.º. Mas o tempo não tem que ver com a competência. uma vez ocorrida tal definição. entre as quais as relativas aos governadores civis. trata-se.º. 1. Organização administrativa. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Por exemplo. A repartição de competências em razão do território constitui uma imposição do princípio da descentralização ou.º-D. Já o ministro da administração interna exerce as suas competências relativas. O desrespeito de qualquer destes limites implica o vício de incompetência. da hierarquia e do território. 4. trata-se. 4. Proibido reproduzir e citar para outros fins.º-B. os órgãos que dispõem de competência relativa a parte do território nacional denominam-se regionais ou locais. os órgãos que dispõem de competência relativa a áreas exteriores ao território nacional denominam-se externos. as competências do governador civil são delimitadas em função do território. mesmo. cadeias hierárquicas.

º ano. Mas a distinção é imperfeita: embora existam órgãos cuja competência é exclusivamente interna (por ex. Uma espécie de competência conjunta é a competência acumulada. em que o titular dos órgãos competentes é a mesma pessoa singular. se preencherem determinadas condições. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. seja o mesmo o titular dos órgãos ministro das finanças e ministro da economia (como sucedeu no XIV Governo Constitucional). não se consideram actos internos aqueles que afectem a esfera pessoal de alguém situado no interior de uma pessoa colectiva administrativa: assim. A competência em sentido objectivo a) Competência interna e competência externa Quanto ao seu âmbito de eficácia dos actos em que se projecta o seu exercício.. um órgão administrativo actue se. Organização administrativa. d) Competência singular e competência plural Paradigmaticamente. no futuro. consoante tenham competência para a prática de actos externos ou não. trata-se então de competência plural.º LAL. pelo que se trata de um acto externo. Outubro de 2009. Os actos em que se traduz o exercício das competências tutelares do Estado sobre as entidades públicas empresariais são praticados conjuntamente pelo ministro das finanças e pelo ministro da pasta a que respeitam as atribuições prosseguidas pela empresa tutelada (art.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Por exemplo. 13. o art.º EDTEFP consagra uma competência plural simultânea entre superiores e subalternos em matéria disciplinar. No entanto.º. a questão também não respeita à competência mas aos pressupostos de facto ou de direito dos actos em que se traduz o exercício da competência. Tomo II. consoante diga. 1 RJSEEEP). 68. num determinado momento. trata-se então de uma competência singular. 29. por vezes. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. VI. são singulares todas as competências do presidente da câmara municipal previstas no art. respeito à prática de actos destinados a produzir efeitos fora da pessoa colectiva em que se integra o órgão seu autor. Por vezes distingue-se entre órgãos de competência externa e órgãos de competência interna. uma sanção disciplinar afecta o subalterno em termos que não são exclusivamente funcionais. das situações de competência conjunta. pelo que é um acto interno. nas quais os órgãos competentes apenas em conjunto podem exercer a competência. Dentro da competência plural podem apartar-se as situações de competência simultânea. Ao determinar que a competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos subalternos dentro do serviço. nas quais qualquer dos órgãos competentes pode exercer isoladamente a competência. a lei atribui a mesma competência a mais do que um órgão. Estas competências serão acumuladas quanto a uma empresa organicamente inserida no ministério da economia caso. Após a ultrapassagem da teoria das relações especiais de poder. A competência plural simultânea constitui uma excepção no direito administrativo português. alguns 30 . a competência pode ser externa ou interna. uma ordem visa o subalterno apenas enquanto servidor público. uma determinada competência é atribuída apenas a um órgão da administração. ou não.

é preciso não levar longe de mais esta terminologia. o grosso das competências da câmara municipal é de natureza deliberativa por ex. 64. tipicamente com eficácia externa.º. A competência executiva abrange a prática de actos que visam introduzir efectivamente no mundo material e/ou jurídico as modificações pretendidas pelos actos praticados ao abrigo de competências deliberativas. bem como controlar. infra. 41. executivos. b) Competência decisória. 1 EGC) e o conselho fiscal das entidades públicas empresariais como órgão de controlo (art. c) Competência primária e competência secundária Quanto à realidade sobre que incide. a competência pode ser primária ou secundária. a competência pode ser decisória. A competência de controlo respeita à fiscalização da legalidade ou do mérito da actuação de órgãos e serviços da administração. emitir pareceres sobre projectos de obras não sujeitas a licenciamento municipal art. ou mesmo os quatro. Assim. portanto.º. sobre as situações da vida que estes já disciplinaram (sobre a distinção entre actos administrativos primários e secundários. ou seja. o conselho coordenador da administração central de âmbito distrital como órgão consultivo (art. consultiva e de controlo Quanto à sua função predominante. isto é. 31 . quando se trate de um órgão colegial. de um ou outro tipo.º LAL). o) LAL. 64. predominantemente. se necessário mediante revogação.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. imediatamente. 1. 3. a competência secundária projecta-se na adopção de actos administrativos secundários. tipos de competências. a) LAL. 5 LAL). não existem. órgãos consultivos). b) LAL. 2 EEP. III). 13. 65.º ano. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. consultiva ou de controlo. de actos que recaem. a competência secundária abrange a susceptibilidade de definir o direito aplicável a uma situação de facto que já foi objecto de uma anterior definição pela administração. por vezes. Organização administrativa. 1 LAL). os órgãos com competências externas têm sempre competências meramente internas.. de actos que versam pela primeira vez sobre uma situação da vida. 1. mas também lhe cabe executar as deliberações da assembleia municipal art.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa.º. A competência primária traduz-se na prática de actos administrativos primários. sem que tal situação seja anormal ou sequer infrequente: assim. A competência decisória traduz-se na prática de actos que manifestam uma vontade imputável à pessoa colectiva. mediatamente. 56. designadamente aquelas respeitantes ao exercício de poderes hierárquicos. em órgãos decisórios (ou deliberativos). a lei qualifica a assembleia municipal como órgão deliberativo (art.º. A competência consultiva compreende a emissão de actos opinativos. art. sobre actos administrativos anteriores (primários ou secundários) e. executiva. A competência primária abarca a possibilidade de definir pela primeira vez o direito aplicável a uma situação de facto. Outubro de 2009. consoante as suas competências sejam. a câmara municipal como órgão executivo (art.º. os actos praticados pelo presidente da câmara ao abrigo de delegação de poderes (art.º. executiva. Proibido reproduzir e citar para outros fins. Fala-se. Tomo II. 1. pois existem órgãos que exercem diversos. puros órgãos externos. costuma designar-se como competência deliberativa. 27. consultivos e de controlo. 64. Embora existam órgãos que exercem predominante ou mesmo exclusivamente competências de um dos tipos indicados (sobretudo consultivas).

d) Competência dispositiva e competência supervisiva Próxima da anterior é a distinção entre competência dispositiva e competência supervisiva.º ano. na medida em que envolve necessariamente a prática de actos secundários. A diferença entre ambas reside nos poderes de intervenção do superior hierárquico sobre os actos praticados pelo subalterno: o superior apenas pode revogar ou suspender os actos praticados pelo subalterno ao abrigo de competências exclusivas (arts. de competência separada. Haveria competência separada quando os actos praticados pelo 32 .º e 174. Tomo II. conforme é detida só pelo subalterno ou partilhada por este e pelo seu superior hierárquico. mas pode também substituir e modificar aqueles praticados ao abrigo de competências separadas (arts. substituição (arts. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. se própria. 1.º CPA).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 142. 142. distinguia-se. É dependente a competência cujo exercício está subordinado ao poder de direcção de um órgão superior hierárquico daquele que é o seu titular. Fala-se. ratificação. 147. Os actos em que se traduz o exercício de competências supervisivas visam directa e principalmente controlar a legalidade ou o mérito de uma anterior actuação administrativa. Outubro de 2009. a competência reservada e a competência exclusiva. 1 CPA). mas três modalidades: a competência separada.º CPA) de actos administrativos anteriores. na doutrina portuguesa.º e 174. 142. suspensão (art. exclusiva e independente. não duas.º. então.º. Os actos em que se traduz o exercício de competências dispositivas visam directa e principalmente estabelecer a disciplina de uma determinada situação da vida. 1147. A competência supervisiva constitui sempre uma competência secundária. A competência dependente. um acto administrativo de substituição traduz o exercício de uma competência dispositiva e tem natureza secundária. 137. isso não significa que. e) Competência dependente e competência independente A competência não pode ser vista em abstracção dos modelos de relacionamento interorgânico entre os órgãos seus titulares. pode ainda apresentar duas modalidades: a competência separada e a competência exclusiva.º. ratificação-confirmativa. dentro da competência dependente singular do subalterno. aprovação ou suspensão de actos anteriores. 1 CPA).º CPA). a competência dispositiva seja sempre primária: por exemplo. e apenas na sequência de recurso hierárquico (art. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. a mais importante modalidade de competência supervisiva é a competência revogatória. 2 CPA). 150. reforma ou conversão (art.º e 174. Organização administrativa. contudo. Exemplos de competências secundárias: as competências para praticar actos de revogação (art. Tradicionalmente.º. 142. 1 CPA). 147. mas são igualmente supervisivas as competências para a prática de actos de confirmação.º. É independente a competência cujo exercício não obedece ao poder de direcção de outro órgão. A competência dependente pode ser singular ou plural. simetricamente.

Assim sendo. Esta classificação da competência sempre foi discutível. Já as modificações de direito têm. forçosamente. 2 CPA (que esvazia totalmente a regra antecedente). dizia-se. ordenar ao subalterno a revogação dos actos por si praticados. deles cabendo recurso hierárquico necessário para o superior. 30. Mas. portanto. alicerçados exclusivamente na lei substantiva. segundo o princípio tempus regit actum: se houver uma modificação da competência em sentido objectivo. Haveria competência exclusiva se os actos do subalterno não fossem passíveis de qualquer recurso hierárquico para o superior. da parte final do n.º 1 e da parte inicial do n. na medida em que dela pode depender a verificação ou não dos pressupostos legais do acto em que tal exercício se traduz. na medida em que fazia. 166.º CPA consagrou a regra da sujeição de todos os actos dos subalternos a recurso hierárquico. não se percebe.º.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. o momento relevante para a averiguação da competência é o do seu exercício e não o do início do procedimento. das modificações de facto e de direito subsequentes.º 2 decorre ainda como regra a irrelevância.º. Tomo II. 30. necessário ou facultativo. 3 CPA). que resulta da parte final do art. Regime a) Fixação da competência O art. o alcance da lei quanto a este aspecto. que os actos do subalterno não eram definitivos. Uma modificação factual nunca poderia logicamente influir no traçado normativo da competência. 5 CPTA extinguiu. inequivocamente. este deve remeter oficiosamente ao primeiro o processo administrativo (art. o recurso hierárquico necessário. em parte.º. e) Competência e questões prejudiciais Por vezes. assim. Haveria competência reservada se os actos do subalterno fossem desde logo impugnáveis em tribunal administrativo e. É isto. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. deles cabendo apenas recurso hierárquico facultativo. Organização administrativa. incluindo. deixa de fazer sentido falar em três modalidades de competência dependente singular do subalterno e os critérios de distinção das duas modalidades restantes têm forçosamente que passar a ser outros.º ano. O art. ela já nem sequer é admissível. portanto. 174. actualmente. Proibido reproduzir e citar para outros fins. que 33 . 59. Quando da modificação resulte que o órgão territorialmente competente passe a ser outro que não aquele que o era no momento do início do procedimento. aliás. como regra.º. mas é certamente decisiva para o exercício da competência. os actos em que se traduza o seu exercício são regulados pelo direito aplicável ao momento da sua prática e não ao momento do início do procedimento. quando muito. 1 CPA determina que a competência se fixa no momento do início do procedimento administrativo. designadamente por extinção do órgão ou transferência legal de competência. se houver uma modificação da competência em sentido subjectivo. sucede que a decisão de uma questão suscitada a um órgão da administração depende em termos lógicos da decisão de uma outra questão. O art. VII.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. depender conceitos substantivos de regimes jurídicos processuais. para efeitos de competência. definitivos. 1 CPA). que ser relevantes. o superior poderia. aqueles praticados ao abrigo de competências exclusivas (art. 30. Outubro de 2009. subalterno não fossem imediatamente impugnáveis perante um tribunal.

31. 31. por circunstâncias supervenientes. um carácter prejudicial (no sentido de ter que ser previamente decidida) em relação à primeira. por culpa do interessado.º ano. Por exemplo.º. uma licença de construção de um imóvel naquele prédio não pode ser emitida sem que esteja resolvida a questão da propriedade.º. se existir um litígio acerca da titularidade do direito de propriedade sobre um determinado prédio. f) Conflitos de competência Existem conflitos de competência quando dois ou mais órgãos se consideram simultaneamente competentes (conflito positivo) ou incompetentes (conflito negativo) para a prática de determinado acto. administrativo ou jurisdicional. assume. posteriormente. o órgão com competência para decidir a questão principal deve suspender o procedimento até decisão da questão prejudicial pelo órgão administrativo ou tribunal competente. e se. competente para tal. 2 CPA). 1 CPA). imposta pelo princípio da decisão e destinada a evitar situações de entorpecimento da actividade administrativa provocada pela inércia de particulares.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. que ocorrem entre órgãos da administração pública e órgãos jurisdicionais (ou apenas entre órgãos jurisdicionais. o legislador não resolveu os complexos problemas que podem suscitar-se quando. b) CPA]. 2. que ocorrem entre órgãos inseridos em pessoas colectivas 34 . Tomo II. por mais de trinta dias [art. 31. Se decretada. Já é diferente a situação de a competência para a decisão da questão prejudicial caber a um outro órgão administrativo ou. venha a ocorrer uma decisão da questão principal pelo órgão. assim. todavia. Em termos amplos.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. matéria exclusivamente processual que não interessa de momento abordar). por outro lado. Outubro de 2009. Se isto ocorrer. Se a competência para decidir a questão prévia pertencer ao órgão administrativo competente para a decisão principal. não existe qualquer problema de índole competencial (podem existir. a não resolução imediata da questão principal causar graves prejuízos [art. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. 31. complexos problemas de articulação procedimental). mesmo. 2. Trata-se de uma regra de extensão da competência. A excepção está formulada com recurso a conceitos indeterminados. A lei exceptua desta regra as situações em que da ausência de decisão sobre a questão principal resultem graves prejuízos (art. o que implica que a decisão de suspensão ou não do procedimento esteja inserida na margem de livre apreciação da administração. se o procedimento ou processo visando a decisão da questão prejudicial estiver parado. os conflitos de competência abrangem os conflitos de jurisdição. a) CPA]. os conflitos de atribuições. a um tribunal (como sucederia no exemplo acima referido). 31. Em caso de não suspensão ou da sua cessação. compete ao órgão com competência para a decisão da questão principal conhecer e decidir da questão prejudicial.º. c) CPA]. Proibido reproduzir e citar para outros fins. mas a decisão produzirá efeitos apenas no procedimento em causa (art. Organização administrativa. a suspensão cessa se a decisão da questão prejudicial depender de pedido de particular e tal pedido não tiver sido apresentado até trinta dias depois da suspensão [art. 2.

º. 139.º. o juiz relator do processo de resolução do conflito designa a autoridade que deve exercer provisoriamente a competência em tudo o que seja urgente (art.º CPTA). a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões (art. 135. por exemplo. 136. absurdamente.º CPTA) é manifestamente inadequada à resolução de conflitos negativos. 1 CPTA).º. pelos tribunais administrativos. a decisão de resolução do conflito pode excluir os actos preparatórios do âmbito da declaração de invalidade (art. Os conflitos de competência em sentido estrito são resolvidos pelo órgão de menor categoria hierárquica que exercer poderes de supervisão sobre os órgãos envolvidos (art. em última análise. 2 CPTA]. 139. 3 CPA).º.º.º. 2. Tomo II. quando caiba aos tribunais. Se da inacção das autoridades em conflito puder resultar grave prejuízo. Os processos impugnatórios de resolução de conflitos de atribuições no art. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. situação impossível por natureza dada a necessária unidade das atribuições de cada ministério] e. Os conflitos de atribuições entre órgãos de pessoas colectivas diversas submetidas ao poder de superintendência do mesmo ministro são resolvidos por este [art. Proibido reproduzir e citar para outros fins. os conflitos de atribuições entre órgãos de ministérios diferentes são resolvidos pelo primeiro-ministro [art. e os conflitos de competência em sentido restrito. 42. 2. além de especificar o órgão administrativo ou o tribunal competente. nos demais casos. 42. determina a invalidade do acto ou decisão da autoridade ou tribunal incompetente (art. uma decorrência do poder de direcção do superior. mediante impugnação [art. b) CPA]. A resolução dos conflitos de jurisdição e.º.º CPTA). Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. c) CPA.º. a) CPA seguem os termos da acção administrativa especial. Seria recomendável a previsão de um 35 . 138. 1 CPTA). 2 CPTA). 136. 2. uma vez que o poder de resolver conflitos de competência entre subalternos é. 42. 42. disposição que deve aplica-se por analogia aos conflitos de competência entre órgãos das mesmas secretarias regionais. Assim. Outubro de 2009. 2. 1 CPA). a) CPA]. A decisão que resolva o conflito. a resolução dos conflitos de atribuições e competência. quanto ao momento legalmente fixado para o início de contagem do prazo para propositura da acção: art. a referência a poderes de supervisão é enigmática. redundando numa lacuna de regulação geradora de grande insegurança jurídica. esta disposição atribui ainda competência ao ministro para resolver conflitos de atribuições entre órgãos do mesmo ministério. 42.º ano. ou unidades de atribuições diferentes. 135. nos termos da respectiva legislação (art. que ocorrem entre órgãos da administração pública integrados na mesma pessoa colectiva pública ou unidade de atribuições. A configuração dos processos jurisdicionais de resolução de conflitos de atribuições como acções impugnatórias (com projecção em todo o respectivo regime. quando razões de equidade ou de interesse público especialmente relevante o justifiquem. com algumas modificações simplificadoras [art. Os conflitos de jurisdição são resolvidos pelo Tribunal dos Conflitos. 42. Organização administrativa.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral.º. segue os termos da legislação processual civil. com algumas especificidades (art.º.

a) CPA resulta que a averiguação da competência deve ocorrer «logo que estejam apurados os elementos necessários». b) CPA. Todavia. devendo a verificação da competência anteceder qualquer decisão (art. esse acto está viciado de incompetência. A incompetência relativa gera a anulabilidade dos actos viciados (art. passa necessariamente pelo reconhecimento da competência do órgão legalmente competente. dirigido ao órgão competente para decidir. quando o acto praticado visa a prossecução de atribuições a cuja prossecução o seu autor está adstrito. 2 CPA). 83.º CPA). mediante requerimento fundamentado. Em homenagem ao princípio da legalidade da competência. logo que dele tenham conhecimento (art. mecanismo de resolução jurisdicional de conflitos negativos de atribuições assente na formulação de pedidos condenatórios. a sua nulidade art.º.º. 1 CPA). A conduta a que está adstrito varia em função das circunstâncias do caso.º. disso se dando conhecimento ao 36 . Tomo II. se ainda se não tiverem pronunciado. 2 CPA). o art. Organização administrativa. e proferir a decisão no prazo de trinta dias (art. O CPA não se refere ao critério de resolução dos conflitos que. a resolução dos conflitos de atribuições e de competência pode ser solicitada pelos interessados. e pode é absoluta quando o acto praticado é estranho às atribuições da unidade de atribuições em que o seu autor se insere. c) Incompetência Quando um órgão administrativo praticar um acto para o qual não tem competência. 1 CPA). sem que para isso tenha contudo competência. 32. Se o órgão administrativo ao qual um particular dirigiu um requerimento concluir pela sua própria incompetência não pode decidir na matéria em causa. mediante a impugnação do acto que resolveu o conflito de competência ou dos actos que vierem a ser praticados por um órgão ilegalmente designado como competente. 33. CPA). devendo ser oficiosamente suscitada pelos órgãos em conflito. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. como é natural. sob pena de praticar um acto ilegal. o requerimento não é apreciado.º ano.º. do art. Outubro de 2009. pelo que é constitucionalmente muito duvidoso que possa ser efectuada por um órgão administrativo. 33.º CPA determina que deve ser designado como órgão competente aquele cuja localização ofereça maiores vantagens para a boa resolução do assunto (art. Se o erro em que o particular incorreu acerca da competência for indesculpável.º. 33. 43. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. quando haja dúvidas quanto à competência territorial.º.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. critério que supõe uma ponderação de carácter para-legislativo dos interesses em presença. 43.º. 32. 135. a incompetência é de conhecimento oficioso por todo e qualquer órgão ao qual se suscite o exercício de determinada competência (art. o órgão competente para a resolução do conflito deve ouvir os órgãos em conflito. 2. A questão da incompetência pode também ser suscitada em qualquer altura pelos interessados (art.º. e parece fora de dúvida que a designação do órgão competente pode vir a ser jurisdicionalmente questionada. Quando caiba a órgãos administrativos. 133. 2 CPA). Proibido reproduzir e citar para outros fins. a incompetência absoluta. A incompetência é relativa.

da decisão de qualificação do erro cabe impugnação administrativa e jurisdicional.º CRP. 34. Outubro de 2009. em virtude dela. O erro sobre a competência será qualificado como indesculpável ou desculpável se.º. sob a direcção destes. b) CPA. III.º. este é devolvido ao requerente com a indicação da unidade de atribuições a que se deverá dirigir art. se o erro for desculpável e o órgão competente pertencer a unidade de atribuições diversa daquela a que pertence o órgão a que foi dirigido o requerimento. 34.º ano. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. mas o órgão competente não contribuiu em nada para a situação e. Serviços públicos a) Conceito Os serviços públicos são estruturas organizativas de meios materiais e humanos às quais incumbe contribuir para a preparação e a execução das decisões dos órgãos. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. A expressão «serviços públicos» é utilizada no art. nível de conhecimentos do requerente). tendo em conta a circunstâncias concretas (complexidade das normas jurídicas definidoras da competência. começando a correr novo prazo para a apresentação do requerimento a partir da data da notificação do particular (art. nos casos em que o requerimento só foi entregue ao órgão competente na sequência de remessa oficiosa pelo órgão incompetente ao qual desculpavelmente foi apresentado? A ausência de qualquer articulação deste regime com as regras sobre prazos para conclusão dos procedimentos cria também as maiores confusões: o particular não deve ser prejudicado por um erro desculpável. Contudo. decidem em nome da pessoa colectiva a que pertencem. 1. esse momento passa a estar na dependência da administração. este deve ser remetido oficiosamente ao órgão competente. 34. e quando. caso se eleja como momento inicial do prazo para decidir o momento em que o órgão competente recebe o requerimento. Tomo II. à luz dos custos decorrentes da complexidade de regime dela decorrente e da litigiosidade que lhe poderá estar associada. 1. Também as vantagens decorrentes da distinção entre erros desculpáveis e indesculpáveis não se justificarão. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 257. 108. O regime do CPA em matéria de erro sobre a competência é excessivamente complexo e cria mais problemas do que aqueles que resolve. particular (art. b) CPA].º. exigível ao requerente que não o tivesse cometido. tendo em conta que o prazo para a produção de deferimento tácito se conta a partir da formulação do pedido (art. Os meios humanos dos serviços são os agentes administrativos. assim se frustrando totalmente a preocupação subjacente à fixação legislativa de prazos para a decisão e das consequências do seu incumprimento.º. Organização administrativa. 34.º. ou não. de tal se notificando o requerente art.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. se a entrega do requerimento estava sujeita a qualquer prazo. ficará parcialmente amputado do tempo de que dispunha para decidir. por outro lado. ocorrerá tal deferimento. existência ou não de delegação de poderes. eventualmente. 2 CPA). acessibilidade do acto de delegação. Só os órgãos. 4 CPA). 34. e não os serviços. Se o erro for desculpável e o órgão competente pertencer à mesma unidade de atribuições que o órgão ao qual foi dirigido o requerimento. for de concluir que seria. Por exemplo. 4 CPA). A actividade dos serviços desenvolve-se necessariamente no âmbito das atribuições das pessoas colectivas em que se inserem. 2 CPA). nos termos gerais (art. determinadas em 37 . este não se suspende nem interrompe.

Os serviços operacionais asseguram a produção dos bens ou a prestação dos serviços destinados à satisfação de necessidades colectivas. das repartições e mesmo das secções. Organização administrativa. dentro destas. os serviços executivos e os serviços de controlo. educação. cultura. repartições e secções. transportes. Do ponto de vista teleológico-material. conforme integrem ou não outros serviços. cada uma delas constituindo por sua vez um serviço distinto. os serviços podem visar a prossecução de qualquer atribuição administrativa.º ano. Na administração estadual.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. subordinado à direcção de um membro do governo. integrando gabinetes (o ministerial e os dos secretários de Estado). O ministério é o serviço público de maior complexidade. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. direcções de serviços. pessoas colectivas de fins gerais. cabendo aos primeiros contribuir para a preparação de decisões e deliberações orgânicas. c) Regime jurídico 38 . Outubro de 2009. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. existem. a grande fronteira estabelece-se entre os serviços operacionais e os serviços burocráticos. direcções-gerais. aos segundos a sua execução e aos terceiros a fiscalização dos demais serviços públicos. com designação unificada. Um serviço complexo com unidade de atribuições. e muitos outros. entre serviços principais e serviços auxiliares. das direcções de serviços. os serviços públicos podem ser complexos ou simples. Uma classificação funcional dos serviços públicos permite distinguir. Neste caso. sendo possível encontrar em ambos tantas modalidades quantos os âmbitos materiais das necessidades satisfeitas. o primeiro dos serviços identificado segundo um critério teleológicomaterial é o ministério. espécies dos serviços burocráticos são os serviços de apoio. mas no seu interior pode ser o mesmo o critério de divisão das direcções-gerais e. saúde. b) Classificações Quanto à sua estrutura. divisões. Proibido reproduzir e citar para outros fins. das divisões. espécies dos serviços operacionais são os serviços de prestação individualizada e os serviços de prestação não individualizada. os serviços em causa constituem unidades de atribuições. quadros próprios e orçamento integrado. Nos serviços principais. como o Estado e as autarquias locais. obras públicas. os primeiros desenvolvem actividades imediatamente correspondentes às atribuições das pessoas colectivas a que pertencem e os segundos desempenham actividades secundárias. que visam possibilitar ou tornar mais eficiente o funcionamento dos serviços principais. Os serviços burocráticos são encarregados de contribuir para a preparação e de executar as decisões ou deliberações dos órgãos das pessoas colectivas em que se integrem. a complexidade e extensão das respectivas atribuições leva a que elas sejam subdivididas por serviços complexos (ministérios e secretarias regionais). serviços de polícia. constitui um ministério. Tomo II. assim.

Proibido reproduzir e citar para outros fins. g) A sujeição a gestão directa pela pessoa colectiva pública em que se insere ou a gestão indirecta e temporária por outra pessoa colectiva pública ou por uma pessoa colectiva privada. embora com uma tendência crescente para aplicação do direito privado. sobretudo no que respeita ao estatuto dos agentes. 2 CRP. ou por regulamento habilitado por lei. d) A modificabilidade do regime e do funcionamento dos serviços públicos. em termos tais que cada 39 . apontam-se os seguintes: a) A integração necessária numa pessoa colectiva pública. ou de concorrência com iniciativa privada lucrativa. Outubro de 2009. governo de gestão. estado de sítio e de emergência e mesmo estado de guerra. O regime jurídico dos serviços públicos decorre fundamentalmente do regime das pessoas colectivas públicas em que se inserem. i) A gratuitidade como regra legal. na sujeição a poderes de autoridade. a fortiori) ou mediante regulamento administrativo habilitado por lei. b) A criação e extinção por lei. f) A submissão prevalente ao direito administrativo (salvo nas entidades públicas empresariais) e a submissão permanente aos princípios gerais da actividade administrativa no tratamento dos particulares utentes. 198.º ano. Conceito A hierarquia administrativa consiste no escalonamento piramidal de um conjunto de órgãos e agentes administrativos pertencentes à mesma unidade de atribuições (pessoa colectiva ou departamento ministerial). A hierarquia 1. § 14 – Desconcentração administrativa e relações interorgânicas I. Organização administrativa.º. tolerando a existência iniciativa privada de fins não lucrativos. sempre sem perda da natureza pública do serviço. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. no caso de outras pessoas colectivas públicas. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. no caso de outras pessoas colectivas públicas. h) A existência tendencial de um exclusivo no sector a que respeitam. mesmo em caso de greve. embora contraditada por múltiplas leis especiais. no caso do Estado-administração e da administração dele directa e indirectamente dependente. a gestão indirecta privada pode caber a pessoa colectiva de fins não lucrativos (mediante delegação) ou de fins lucrativos (mediante concessão). e) A continuidade dos serviços públicos. Tomo II. j) A sujeição dos particulares utentes a estatuto especial. designadamente. a necessidade de prossecução das atribuições dessa pessoa colectiva pública e a dependência em relação aos seus órgãos. c) A organização interna mediante decreto-lei. Enquanto traços específicos. no caso do Estadoadministração (art.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. traduzido.

mais legitimado e mais responsável para pronunciar a última palavra da administração. permite a repartição clara de competências entre órgãos administrativos. A hierarquia administrativa pode ser encarada. quer como relação jurídica. A hierarquia administrativa como modelo organizativo a) Hierarquia e outros modelos de organização administrativa A hierarquia não é o único modelo de organização administrativa teoricamente pensável ou concretamente existente. Proibido reproduzir e citar para outros fins. assentes na especialização em função do objecto da actividade desenvolvida e em relações paritárias. na base na cadeia hierárquica está um órgão ou agente que não tem qualquer subalterno. um dirige a actuação dos seus subalternos e deve obediência aos seus superiores. A articulação entre diversos órgãos administrativos pode também ser atingida através da sua integração num mesmo órgão colegial complexo (é o que sucede. nem a hierarquia de postos ou de progressão de carreira. em princípio mais preparado. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. No vértice da cadeia hierárquica. quer como um modelo organizativo. entre os órgãos e agentes envolvidos. bem como a identificação de diversos escalões de responsabilidade. Desde logo. b) Fundamentos da hierarquia administrativa 40 . designadamente de colaboração. o vínculo entre os órgãos e/ou agentes administrativos em causa tem que ser de índole jurídica: não se confundem com a hierarquia administrativa a hierarquia política. Tomo II. em que a relação de suprainfraordenação entre órgãos públicos é estritamente política. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. por exemplo. fornece um critério de resolução de eventuais conflitos ou divergências acerca do melhor modo de prosseguir o interesse público: prevalece a vontade do órgão superior. Para se estar perante hierarquia administrativa.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. em que não existe qualquer relação de suprainfraordenação entre os órgãos ou agentes que ocupam esses postos. A hierarquia administrativa apresenta diversas vantagens sobre os modelos organizativos horizontais. que pode ser composta por graus em número teoricamente ilimitado. 2. Outubro de 2009. A hierarquia administrativa é. no direito administrativo português. com o Governo). está um órgão administrativo que não tem qualquer superior. Há outros modelos organizativos de índole estritamente horizontal. A razão de ser desta preferência pela organização hierárquica das pessoas colectivas públicas reside nos fundamentos da hierarquia administrativa. a forma normal de organização das pessoas colectivas públicas: não existem agentes independentes e mesmo a existência de órgãos independentes é rigorosamente excepcional. Organização administrativa. Para mais.º ano.

quer a organização interna dos serviços. O princípio democrático impõe uma preferência pela decisão do órgão dotado de maior grau de legitimidade democrática. e. Assim. muito dificilmente existirá desconcentração sem hierarquia. os órgãos de topo das hierarquias administrativas serem directamente eleitos (por ex. responderem perante órgãos directamente eleitos (por ex. por sua vez. entre órgãos e agentes ou entre agentes administrativos. c) Hierarquia interna e hierarquia externa A hierarquia administrativa é um modelo organizativo que abrange. Tomo II. quer as relações interorgânicas. respondem perante órgãos directamente eleitos (por ex.. como a hierarquia administrativa pressupõe a existência de pelo menos dois órgãos. o princípio democrático justifica a supra-ordenação dos superiores hierárquicos e os seus poderes de intervenção na esfera competencial dos subalternos. certamente.. ou responderem perante órgãos que. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. Ora. Assim. ou um órgão e um agente administrativos. as razões que a justificam do ponto de vista jurídico-político. A hierarquia entre órgãos e agentes ou apenas entre agentes designa-se por hierarquia interna. conhecer o modo de repartição das competências entre superiores e subalternos na cadeia hierárquica em causa. atenta a inexistência de agentes independentes e a excepcionalidade e função específica dos órgãos independentes. na medida em que a 41 . no direito administrativo português (como demonstrou P. são o princípio da desconcentração e o princípio democrático. hierarquia sem desconcentração. que fala num princípio de legitimidade democrática ascendente). A hierarquia de órgãos é uma hierarquia externa. Como se viu. ou seja. Os fundamentos da hierarquia administrativa. não pode haver. portanto hierarquia. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. que responde perante a Assembleia da República). Proibido reproduzir e citar para outros fins. no sentido de respeitar a competências cujo exercício se traduz na prática de actos com eficácia externa. num modelo de concentração pura não existe.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral.º ano. Outubro de 2009. o Governo. Ora. Otero. pode existir um vínculo hierárquico entre órgãos. que por sua vez responde perante a Assembleia da República). que respondem perante o Governo.. os órgãos dirigentes dos institutos públicos. portanto. enquanto o princípio da desconcentração fundamenta a distribuição de competências pelos vários órgãos e agentes de uma cadeia hierárquica. as câmaras municipais). Isto explica-se pela circunstância de. o grau de legitimidade democrática dos vários níveis de uma cadeia hierárquica aumenta à medida que se ascende nessa mesma cadeia. Organização administrativa. bem como a infraordenação destes e os seus deveres especificamente emergentes da relação hierárquica. o princípio da desconcentração exige a distribuição de competências por vários órgãos de uma mesma pessoa colectiva. para um particular que possa ser potencialmente afectado por um destes actos interessa.

os deveres do subalterno) decorreriam da natureza da relação hierárquica. então. não pode existir hierarquia sobre. Bastaria que a lei previsse a integração de dois órgãos. eventualmente.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. a natureza colegial do órgão deixaria de fazer sentido. ou um superior hierárquico dentro do órgão colegial. designadamente a partir de outros poderes ou de deveres do subalterno. todo o conteúdo da relação hierárquica. que não ofendem o princípio da legalidade da competência. destinando-se apenas a organizar internamente um serviço pertencente e determinada pessoa colectiva. a todas as esferas da administração. Não existe actualmente qualquer fundamento para a subtracção da hierarquia administrativa à reserva de lei. Assim sendo. pois as suas decisões corresponderiam em última análise à vontade individual do órgão que sobre ele exercesse o poder de direcção. alguns dos poderes do superior hierárquico (bem como. esses sim expressamente consagrados. esta visão deve ser rejeitada. e que estabelecesse a relação de hierarquia entre ambos. imputáveis à pessoa colectiva a que pertencem (no entanto. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. não necessitando de previsão legal. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Organização administrativa. pelo contrário. Como tal. isto é assim porquanto os agentes administrativos não têm. sem limites. designadamente os poderes do superior e os deveres do subalterno. Nessa medida. numa cadeia hierárquica.º ano. ou dentro de. de competências implícitas. as relações entre ambos passam já a ser de hierarquia externa). Proibido reproduzir e citar para outros fins. competências para a prática de actos com eficácia externa. tem que ser definido por lei. enquanto tal. Tomo II. repartição de funções a que procede é desprovida de efeitos externos. a hierarquia administrativa constitui uma zona da administração pública apenas imperfeitamente dominada pela legalidade. Tendo em conta o entendimento professado acerca da extensão da reserva de lei. Isto não significa que. Os órgãos colegiais pressupõem a formação de decisões a partir da conjugação das vontades dos seus membros. Os órgãos 42 . d) Hierarquia e colegialidade A hierarquia administrativa implica a existência de uma supra-ordenação de um órgão face a outro órgão ou agente. e implicam a existência de uma paridade de princípio dos seus membros como condição da formação das decisões que lhe são imputáveis. se um agente passar a ter a qualidade de órgão em virtude de uma delegação de poderes de um órgão superior. o fundamento democrático da reserva de lei impõe a sua extensão. por definição. tratar-se-á. que pudessem determinar o sentido das decisões deste. para que o conteúdo da relação jurídica hierárquica se inferisse imediatamente. nos termos gerais. d) Hierarquia e princípio da legalidade Para alguns autores. determinadas competências do superior relativas aos subalternos não possam ser inferidas de forma indirecta. ou de um órgão e um agente. órgãos colegiais: a existir um superior hierárquico do órgão colegial. Outubro de 2009.

e designadamente o exercício do poder de direcção. mas apenas uma competência supervisiva do superior. Proibido reproduzir e citar para outros fins. que assim fica habilitado a revogar. Outubro de 2009. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. na medida em que não existe qualquer esfera da sua actividade subtraída ao poder de direcção do superior. portanto. sem poder modificálos ou substituí-los. o exercício dessa competência através da prática de um acto concreto pelo subalterno despoleta uma competência secundária dispositiva e supervisiva sobre a mesma matéria por parte do superior. No direito administrativo português actual. que assim se limita a. Em todo o caso.º. mas o seu presidente. subtraídos a qualquer hierarquia. aparentemente. suspender. 14. poder revogar e suspender os actos do subalterno. ou que a este caiba pelo menos a titularidade do poder de direcção (é o que se passa nos municípios. dentro da esfera das atribuições prosseguidas pelo departamento que dirijam [é o que se passa com o Governo. prima facie. modificar e substituir o acto em causa. quando a lei atribui uma determinada competência ao subalterno. os seus membros estão. 182. a regra da repartição de competências entre superior e subalterno é a da competência separada. em relação às quais não existe competência dispositiva. Tomo II. em sede de recurso hierárquico. Organização administrativa. Já nada se opõe. apenas à câmara municipal: art.º ano. em que os poderes hierárquicos são exercidos pelos ministros como chefes das unidades de atribuições ministeriais]. O motivo pelo qual a regra é a da competência separada e não a da competência exclusiva prende-se com o fundamento democrático da hierarquia administrativa: a preferência pela decisão do superior hierárquico enquanto órgão portador do mais amplo grau de legitimidade democrática dentro de uma cadeia hierárquica impõe que os seus poderes de intervenção sobre o resultado do exercício das competências do subalterno seja.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. a que um órgão colegial esteja situado no topo de uma hierarquia administrativa. no plano dos princípios. 43 . não o órgão colegial propriamente dito. Só excepcionalmente existem competências exclusivas do subalterno.º CRP). decorrem de forma necessariamente ininterrupta. o mais amplo possível – ou seja. quando a titularidade dos poderes hierárquicos caiba a um órgão colegial complexo enquanto mais elevado superior de uma cadeia hierárquica. o seu exercício cabe normalmente aos diversos órgãos que o compõem. colegiais e. pertencendo o poder disciplinar. e) Modalidades de repartição de competências entre superior e subalterno A hierarquia implica uma repartição de competências entre superior e subalterno. Mais frequente é que o máximo superior de uma cadeia hierárquica seja. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. as competências do subalterno são necessariamente competências dependentes. órgão superior da administração pública (art. 4 EDTEFP). Ou seja. o que quadra mal com o funcionamento por natureza intermitente dos órgãos colegiais enquanto tal. em que o poder de direcção cabe ao presidente da câmara. a relação hierárquica. Assim. a título singular. quando se trate de órgãos complexos.

uma vez que hoje já não pode ser assim. também o superior tem deveres o subalterno tem poderes. Tomo II. nenhum sentido faria admitir o poder governamental de substituição dos actos dos governadores civis. são o poder de direcção do superior e o correlativo dever de obediência do subalterno. A situação jurídica do superior a) O poder de direcção O conteúdo do poder de direcção é a possibilidade de o superior hierárquico emitir comandos vinculativos para os subalternos nas matérias de serviço.º EGC) confere-lhes uma especial legitimidade. para além dos casos em que a lei expressamente qualifique as competências do subalterno como exclusivas. As situações jurídicas típicas da hierarquia administrativa. quer no art. Perante isto. designadamente. na sua competência excepcional para a prática de actos em substituição primária do próprio Governo ou dos seus membros (art. 2 e 3 CRP. 271. as ordens e as instruções são referidas. o titular das primeiras é o superior e o titular das segundas o subalterno. Outubro de 2009. por exemplo. que o legislador quis excluir o poder de substituição do superior. como se verá. porque directamente reveladoras da supra-infraordenação que lhe subjaz. mas. Assim. que por vezes ocorrem em contextos diversos. 2. o estatuto dos governadores civis como representantes do Governo (art. Organização administrativa. que abranja a possibilidade de substituir e modificar os actos do subalterno. embora do prisma do dever de obediência. o carácter separado ou exclusivo da competência inferia-se a partir do regime do recurso hierárquico dos actos do subalterno. o carácter exclusivo da competência.º EGC). Quer o superior. o poder de direcção e o dever de obediência são exclusivos da hierarquia administrativa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. são titulares de outras situações jurídicas. sê-lo-ão aquelas em relação às quais se possa concluir interpretativamente. quer o subalterno.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 7 EDTEFP. a partir da natureza da competência ou do órgão em causa. mesmo que a lei assim não as qualifique directamente. quer no art. que se traduz. Os 44 . 3.º. pelo que devem considerar-se como exclusivas as suas competências. portanto. a hierarquia comporta situações activas e situações passivas.º ano. impõe-se o recurso a outros critérios. que não poderia existir sem eles. Anteriormente. Só razões ponderosas justificarão uma compressão dos poderes do superior hierárquico e. Deste modo. 2. Paradigmaticamente. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 8. mas ao contrário destas. Tais comandos podem visar a aplicação do direito em casos individuais e concretos (ordens) ou a aplicação do direito em situações definidas em termos gerais e abstractos (instruções). A hierarquia administrativa como relação jurídica Como qualquer relação jurídica.º.

Contudo. Isto significa que o superior hierárquico tem a possibilidade de ditar a actuação do subalterno mesmo quando estejam em causa matérias da competência exclusiva deste último. mas as palavras concretas através das quais aquele deve exprimir a decisão. tratandose de actividade material. ele não deve ser constrangido a justificar permanentemente aos subalternos a sua interpretação do interesse público e da lei. por vezes. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. É devido à ilimitação. contudo. do poder de direcção. o superior pode emitir directivas vinculativas. carecendo. por maioria de razão. respectivamente através da emissão de directivas e instruções. de faculdade paradigmática da relação hierárquica. o poder de direcção é ilimitado em extensão. portanto. em extensão e intensidade. que são dotadas de maior perenidade que as ordens e têm mesmo. o superior pode emitir ordens através da qual pré-determine de forma integral a actuação do subalterno. sendo também o máximo responsável pela actuação de todos os órgãos e agentes colocados na sua dependência e não podendo estes legitimamente desobedecer. 124. tratando-se de um acto administrativo. inexistindo qualquer campo da actuação do subalterno subtraído ao poder de direcção do superior.º ano. o superior pode determinar. Esta afirmação não significa que a hierarquia degrade o subalterno à posição de um autómato desprovido de vontade psicológica. deixando-lhe liberdade de escolha ou criativa quanto aos meios a utilizar (não se trata. o superior pode optar por emiti-los por escrito (é o que sucede normalmente com as instruções. que por vezes se afirma que o superior dispõe integralmente da vontade decisória do subalterno (assim. O poder de direcção é também ilimitado em intensidade. aos seus comandos. Por exemplo. os comandos hierárquicos podem ser emitidos sob mera forma verbal. embora possa ficar-se por uma mera definição dos objectivos a atingir pelo subalterno ou por uma definição de critérios gerais e abstractos para o exercício das competências do subalterno. Proibido reproduzir e citar para outros fins. a prova de que assim não é reside na circunstância de a ordem jurídica não imputar ao superior 45 . Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. de efeitos externos. Por razões de desburocratização. comandos hierárquicos só produzem efeitos nas relações entre superior e subalterno. O mesmo motivo. Organização administrativa. Otero). Ainda que nenhuma norma jurídica o diga expressamente. P. 2 CPA: sendo o superior o órgão funcionalmente mais preparado dentro de uma determinada cadeia hierárquica. não apenas o conteúdo e o sentido da decisão a adoptar pelo subalterno. diversos destinatários) e fica mesmo juridicamente vinculado a fazê-lo na sequência do exercício do direito de representação pelo subalterno. explicam porque é que os comandos hierárquicos não carecem de fundamentação art. comandos que vinculam o subalterno a obter a consecução de determinado objectivo. mas sim da delegação de poderes e da relação de superintendência). Assim. é ainda ao abrigo do poder de direcção que. ou seja.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II. em regra. Outubro de 2009.º. bem como a divisão de competências e responsabilidades inerente à hierarquia. o superior pode determinar as concretas actuações físicas a desenvolver pelo subalterno de modo a introduzir no mundo exterior as modificações pretendidas. No direito administrativo português.

a afirmação em causa é correcta do ponto de vista estritamente jurídico-normativo. normalmente. O poder de direcção não está expressamente previsto em qualquer preceito normativo. são referidas expressamente pelo art. 8 e 5. não impliquem a prática de crimes (requisito objectivo material) e tenham a forma legal (requisito objectivo formal). de substituição e disciplinar pressupõe. ao superior hierárquico a emissão de comandos ilegais. As exigências de que os comandos hierárquicos sejam emitido por “legítimo superior hierárquico” (requisito subjectivo). b) Os demais poderes do superior O poder de inspecção traduz-se na possibilidade de fiscalização.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 3. sejam em matéria de serviço. salvas as situações excepcionais em que o subalterno pode legitimamente desobedecer ao superior. esse sim expressamente previsto na lei (art. 1. 3 CRP). No entanto. o superior dispõe da possibilidade de adstringir o primeiro à adopção das condutas que pretenda. pelo superior.º. contudo. em geral. Trata-se de um poder verdadeiramente nuclear na hierarquia administrativa e a sua inexistência redundaria mesmo na inutilidade prática dos restantes poderes do superior: sem o poder de inspecção o superior não poderia interferir na actividade do subalterno porque poderia nem sequer conhecê-la. que ele não conheça quaisquer limites. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. O poder de inspecção é. 2. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. substituição e disciplinar) que asseguram a prevalência da sua vontade em caso de desacatamento pelo subalterno dos comandos hierárquicos emitidos.º. Tomo II. pois permite a averiguação. Os limites do poder de direcção decorrem do princípio da legalidade e este veda. Proibido reproduzir e citar para outros fins. da actuação do subalterno. os actos do subalterno. 3. portanto. Outubro de 2009. objectivos.º. e o exercício dos poderes de supervisão. pois. O facto de o poder de direcção ser ilimitado em extensão e intensidade não significa. assim. mesmo quando emitidos ao abrigo de ordens ou instruções do primeiro. de uma competência implícita do superior hierárquico.º ano. em larga medida instrumental em relação ao poder de direcção. em alguns casos mesmo que ilegais – possibilidade essa juridicamente reconhecida e tutelada mediante a atribuição ao superior de meios (por exemplo. 5 EDTEFP. da actuação do subalterno). 271. naturalmente. o prévio exercício 46 . 271. infere-se logicamente do dever de obediência. Organização administrativa. 8 EDTEFP) e implicitamente previsto na Constituição (art.º. trata-se. ou do modo que lhe aprouver. do acatamento das suas ordens e instruções (embora abranja também a possibilidade de indagação da legalidade e do mérito. o superior hierárquico não pode dar ao subalterno qualquer ordem ou instrução que lhe aprouver. contudo.º. os poderes de supervisão. mas a individualização é justificada pelas consequências qualificadas que a sua inobservância acarreta e não significa o afastamento dos demais requisitos de legalidade subjectivos. Poderia dizer-se que elas nada acrescentam ao que já decorreria da globalidade da ordem jurídica. funcionais e formais aplicáveis em geral ao tipo de acto jurídico (acto administrativo ou regulamento) em que se consubstanciem. pelo superior. 2 e 3 CRP e pelos arts.

mas esta tese pressupõe a aplicação directa de normas constitucionais às quais não se reconhece suficiente densidade normativa para fundar directamente a actividade do superior. 1 CPA). Outubro de 2009. designadamente em procedimento disciplinar: art. seja inferido. dos actos do subalterno que tenham sido objecto de impugnação (art. em casos de omissão ilegal grave e reiterada do subalterno. 166. mesmo os praticados ao abrigo de competências exclusivas do subalterno. o poder de substituição secundária.º. O recurso hierárquico é um procedimento administrativo mediante o qual os particulares têm a faculdade de impugnar perante o mais elevado superior de uma cadeia hierárquica os actos administrativos praticados pelos seus subalternos (arts. a existência normativamente reconhecida de um poder genérico de substituição secundária. do poder de inspecção.º. pelo superior. salvo nos casos de competência exclusiva do subalterno.º.º EDTEFP). Tomo II. 1 CPA). substituição.º e 174. revogação. O recurso hierárquico é uma das vias pelas quais o superior hierárquico pode exercer os seus poderes de supervisão e substituição.º. 1 CPA).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. O poder de substituição permite ao superior agir em vez do subalterno no caso de omissão deste que seja contrária ao bloco de legalidade ou à boa administração (substituição primária) e substituir e modificar os actos praticados pelo subalterno (substituição secundária). como competência implícita. espontânea ou suscitada por recurso de um particular.º.º. na medida em que a decisão do recurso consiste na confirmação. 1. e ela também não pode justificar-se com a pretensa imanência à relação hierárquica de determinados poderes do superior. Trata-se de um poder praticamente irrestrito do superior. O poder de supervisão consiste na susceptibilidade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados por subalternos. o poder de substituição primária é relativamente raro (por exemplo. 147. 142. portanto. 142. 13. ao qual falta uma expressa consagração normativa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. todos os actos administrativos. aliás. indissoluvelmente ligado aos poderes em causa.º ano. No direito administrativo português actual. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. das normas que conferem os outros referidos poderes do superior. 169. 47 . 1. P. O poder de decidir recursos está. É esta relação de pressuposição que justifica que o poder de inspecção. quer por sua iniciativa. quer na sequência de recurso hierárquico interposto por um interessado.º. 2 e 174. Recentemente. justificam. é admitido nas situações em que haja competência simultânea do superior e do subalterno. em inteira paridade de razão. tendo em conta os fundamentos da hierarquia administrativa – que. eventualmente. 174. suspensão ou. 150. em regra. à luz da concepção adoptada na matéria da reserva de lei. a existência de um poder de substituição primária é quase obrigatoriamente defensável de jure condendo.º CPA). Otero defendeu a existência de um poder de substituição primária no âmbito da hierarquia administrativa. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. limitado apenas pela impossibilidade de revogação ou suspensão espontânea de actos praticados ao abrigo de competência exclusiva do subalterno (arts. 2 CPA). Contudo. mas não nas situações excepcionais de competência exclusiva do subalterno (arts. existe nas situações-regra de competência separada. estão sujeitos a recurso hierárquico (art. Organização administrativa. O superior hierárquico tem também o poder de decidir recursos hierárquicos.

a repreensão escrita. o dever de obediência). respectivamente. 14.º. 42. Nos termos do art. por acção ou omissão. 3 EDTEFP). 14. a aplicação das penas disciplinares é da competência do respectivo plenário (art. 42. 3. 3 CPA). 1. Organização administrativa. para os titulares de cargos dirigentes e equiparados. o exercício do poder disciplinar não depende apenas da sua mera consagração em abstracto mas também da tipificação de uma determinada conduta do subalterno como infracção disciplinar e da definição da pena a aplicar. portanto.º. os superiores hierárquicos dispõem. 10. O poder disciplinar consiste na possibilidade de o superior aplicar sanções ao subalterno por violação dos deveres a que se encontra adstrito (por exemplo.º. Assim. está ainda prevista a pena de cessação da comissão de serviço (para a caracterização destas penas.º CPA) decorre da responsabilidade do superior hierárquico pela totalidade da actuação daqueles. a demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador.º. a aplicar por acto administrativo: são elas. por ordem crescente de gravidade. a suspensão. 1 EDTEFP. Os arts.º. 13. 15. 2 EDTEFP enumera taxativamente as penas disciplinares.º EDTEFP). trata-se de um poder que não assiste ao mais elevado superior de uma cadeia hierárquica. 2 EDTEFP). do que decorre necessariamente a plenitude da competência disciplinar do mais elevado superior de cada cadeia hierárquica. a aplicação das penas disciplinares é da competência.º-20.º ano. a pena de repreensão escrita é da competência de todos os superiores hierárquicos em relação aos respectivos subalternos (art. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. Nas assembleias distritais. Para além destas regras. 48 . a multa. A lei distribui a competência disciplinar dentro da cadeia hierárquica em função da gravidade da pena a aplicar. 14. a regra geral quanto à competência para o exercício do poder disciplinar é a de que a competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos subalternos dentro do serviço (art. na administração estadual. ainda que meramente culposo. 1 EDTEFP). O poder de decidir conflitos de competência entre os subalternos (arts.º EDTEFP fazem corresponder as penas aos diversos tipos de infracções disciplinares.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. «considera-se infracção disciplinar o comportamento do trabalhador. que pode se delegada nos secretários de estado (art. veja-se o art. Outubro de 2009. 14. Nas autarquias locais. 6 EDTEFP).º.º. dos respectivos órgãos executivos e conselhos de administração (art. que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce». associações e federações de municípios e serviços municipalizados. 4 EDTEFP). O art. Ao contrário do poder de decidir recursos. salvo a dos ministros. 5 EDTEFP). 9. Tomo II. a aplicação de penas disciplinares aos dirigentes máximos dos órgãos ou serviços compete ao membro do Governo respectivo (art.º EDTEFP).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. mas sim ao órgão de menor categoria hierárquica que exerça poder de supervisão sobre os órgãos em conflito (art. A competência disciplinar é indelegável. 14. de um poder de substituição primária e secundária sobre os subalternos em matéria disciplinar. Proibido reproduzir e citar para outros fins. a aplicação das restantes penas disciplinares é da competência do dirigente máximo do órgão ou serviço (art. 14.º e 43. Tratando-se de um poder sancionatório.

3. ou seja. 271.º. na medida em que a vontade do subalterno acabaria por sobrepor-se à do superior. Isto significa que o subalterno não é obrigado a obedecer a toda e qualquer ordem do superior. caso se admitisse que o subalterno pudesse. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. das ordens e instruções emitidas pelo superior hierárquico em matéria de serviço e com a forma legal (art. com invocação de ilegalidade. teríamos o caminho aberto à perversão total da hierarquia administrativa. art. circunstância em que se estará perante um comando nulo).º ano. 3. recusar-se a acatar todo e qualquer comando do superior. como pressuposto do dever de obediência. Organização administrativa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. a) Se o comando não emanar de “legítimo superior hierárquico” (art. o subalterno só pode legitimamente desobedecer a ordens e instruções em cinco situações. mas eles passam a ter que ser confirmados por escrito se o subalterno exercer o seu direito de representação. haverá dever de obediência mesmo que o comando em causa diga respeito a competências que o respectivo autor não detém (salvo tratando-se de incompetência absoluta.º. Mas isto não significa que o dever de obediência do subalterno cesse perante toda e qualquer ordem ou instrução ilegal. b) Se o comando não for dado em matéria de serviço (art. se o for.º. 271. o comando tem que ser emitido pelo órgão para tal competente. 2 CRP). c) Se o comando não revestir a forma legal (art. art. 8 EDTEFP. pura e simplesmente. 2 CRP. com esta expressão. art.º. 271. Um órgão é incompetente para a emissão de um comando quando não seja supra-ordenado em relação ao órgão ou agente que pretende comandar ou quando esteja inserido numa cadeia hierárquica diferente. Em regra. 8 EDTEFP). A situação jurídica do subalterno c) O dever de obediência O dever correlativo do poder de direcção é o dever de obediência.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 3.º. Com efeito. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. em suma. Tal como o poder de direcção. quando não seja seu superior hierárquico. O conteúdo do dever de obediência é a necessidade de acatamento. que em princípio está mais legitimado. implicitamente. se visar adstringir o subalterno à adopção de uma conduta alheia ao espectro funcional das atribuições prosseguidas pelo serviço em que a cadeia hierárquica em causa se insere. a Constituição e a lei querem exprimir a exigência de que. a forma legal dos comandos hierárquicos é apenas oral. Assim. 49 . Outubro de 2009. A desobediência é permitida apenas se o emissor do comando não for o superior hierárquico do seu destinatário.º. pelo subalterno. não disser respeito a matéria administrativa. 2 CRP. no direito português. 3. Note-se que não está em causa toda e qualquer situação de incompetência do superior. Tomo II. ou se o comando. é mais preparado e mais responsável. 8 EDTEFP). o dever de obediência não é ilimitado. 8 EDTEFP).º.

o subalterno é obrigado a acatar os comandos hierárquicos de que seja destinatário.º. 2 CRP e o art.º.º. caso em que o subalterno deve comunicar por escrito ao superior os termos exactos do comando recebido e do pedido de confirmação ou da reclamação efectuados. salvo se a demora no acatamento do comando causar prejuízo. emitida pelo superior para a prossecução de um interesse público que não o visado por lei. É necessário. 5.º ano. 10. Nas situações em que exista dever de obediência a ordens ou instruções ilegais. 271.º EDTEFP impõem ao subalterno que reclame por escrito das ordens ou instruções que reputa de ilegais – ou seja. são candidatas ao preenchimento dos mais diversos tipos penais: é o que se passa com o exercício de coacção sobre pessoas.º.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. bem como a sua não satisfação. 5 EDFAAP). sobretudo agressiva. mas terá que obedecer a uma ordem para que proceda à apreensão de uma determinada coisa. 5. Em determinadas situações. de uma repetição do pedido de confirmação ou da reclamação que já lhe foram dirigidos e de uma referência à ausência de decisão do pedido de confirmação ou da reclamação. d) Se o comando envolver a prática de um crime (art. 134. que exerça o tradicionalmente chamado direito de representação. o art. furto ou abuso de confiança em virtude da ilegalidade do acto cometido. na medida em que. Em todas as restantes situações.1 CPA) e pode ser desaplicado por qualquer órgão administrativo (art. ainda que ilegais. 3 EDTEFP). possuidor ou detentor. muitas actuações legítimas da administração. O subalterno deve reclamar ou pedir a confirmação por escrito do comando recebido que considere ilegal. 134. Para obter a exclusão da sua responsabilidade. Quando o comando for dado com menção de cumprimento imediato. a ordem jurídica exclui necessariamente a ilicitude dos actos do subalterno. esta comunicação deve ser efectuada imediatamente após o seu acatamento (art. A ordem jurídica portuguesa configura o direito de representação como um verdadeiro ónus do subalterno. 2 CPA). dos regulamentos administrativos. Outubro de 2009. no entanto. ter em atenção que. 2 EDTEFP). trata-se de uma consequência do regime da nulidade dos actos administrativos (e.º. Só pode. 10. para estes efeitos. O subalterno pode esperar pela confirmação ou pela decisão da reclamação.º. consideradas apenas na sua materialidade. Assim.º. 271. ninguém pode ser responsabilizado por uma conduta que está obrigado a adoptar. desde que a esse acto se insira no espectro funcional do serviço e independentemente de o superior poder vir a ser responsabilizado por roubo. a danificação de coisas ou a sua apropriação material contra a vontade do proprietário. o subalterno deverá desobedecer a uma ordem para matar ou violar alguém. 5. art. executando a ordem seguidamente (art. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. sendo irrelevante.º. 3 CRP. que ele próprio omitiu! Estas exigências afiguram-se como desmesuradas e 50 . 4 EDTEFP). saber se a anulabilidade do acto do superior por qualquer motivo alheio ao seu conteúdo pode redundar no cometimento de um acto criminoso. Organização administrativa. fazendo depender do seu cumprimento a exclusão da sua responsabilidade pelas ilegalidades cometidas no acatamento de comandos do superior. Proibido reproduzir e citar para outros fins. por extensão. e) Se o comando for nulo. Tomo II. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. no caso das instruções): um acto nulo não produz quaisquer efeitos (art. num Estado de Direito. faz-se mesmo depender a exclusão da responsabilidade de uma comunicação ao superior do teor do comando que ele próprio emitiu. existir desobediência do subalterno quanto a comandos em relação aos quais não exista uma específica permissão de actuação administrativa. portanto. fazendo expressa menção deste facto (art.

que poderão reagir contra eles de qualquer modo admitido pela ordem jurídica. teremos também a noção de que. relativamente moderada. própria de regimes autoritários e totalitários. A solução adoptada pelo legislador constitucional e ordinário no que respeita aos limites do dever de obediência é. em termos tais que o subalterno não pode ser responsabilizado. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. que poderão ver-se na situação de ter que demonstrar judicialmente que desconheciam sem culpa o carácter ilícito dos actos praticados. ao contrário de progressistas. disciplinar.º ano. para efeitos internos. disciplinar. que transformasse o subalterno em fiscal do superior e abrisse caminho à anarquização das cadeias hierárquicas. as soluções legalistas são. exceptuadas situações evidentes. Contudo. por aquilo que tenha feito no acatamento de ordens ou instruções a que devesse obedecer. e também não se caiu no irrealismo de uma solução puramente legalista. sobretudo. Não se adoptou uma rígida solução hierárquica. o único modo de resolver este paradoxo dentro dos quadros do Estado de direito é proceder à distinção entre uma esfera de legalidade interna e uma esfera de legalidade externa da administração. está-se perante um verdadeiro paradoxo. Caso se tenha em consideração que.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Não se trata de uma excepção ao princípio da legalidade. bastando para isso que aquele não exerça. ao qual não é exigida genericamente uma formação jurídica em direito administrativo ou penal. na expressão clássica de Magalhães Collaço. na medida em que o direito só é observado (ou é menos gravemente inobservado) se for cometida uma ilegalidade. que adstringisse os subalternos a uma obediência cega aos comandos do superior. Tomo II. na medida em que delas pode resultar a responsabilização do subalterno por uma conduta que estava obrigado a adoptar. uma causa de justificação da ilicitude dos actos cometidos pelos subalternos (art. nos planos civil. pouco amigas dos subalternos. seria a de admitir a desobediência dos subalternos apenas quanto a comandos violadores da dignidade humana. tarefas simples cuja realização esteja ao alcance de qualquer titular de órgão ou agente da administração. ou não exerça nos termos legais. 51 . turma A da Faculdade de Direito de Lisboa.º. 1 EDTEFP). Proibido reproduzir e citar para outros fins. civil ou contraordenacionalmente. Mas. quando a desobediência seja legítima. o seu direito de representação. 5. o facto de o subalterno os ter adoptado em virtude de uma ordem superior não pode ser oposto aos particulares. julga-se que a Constituição e a lei foram longe de mais ao permitir a desobediência a todo e qualquer comando hierárquico nulo ou que implique a prática de um crime. A solução ideal. e a única consentânea com a distribuição racional de responsabilidades que é exigida pela hierarquia administrativa. como contrapartida da liberdade que lhe é reconhecida. plenamente responsável pelos seus actos. que constituem verdadeiros limites intuitivos do dever de obediência. o subalterno se torna. A prática de actos de obediência hierárquica devida a comandos ilegais corresponde ao cumprimento de um dever. Admite-se como correcta a admissão da desobediência nas situações de ilegitimidade do superior hierárquico. contraordenacional e criminal. Organização administrativa. de comandos que extravasam a matéria de serviço e que não se revistam da forma legal. na medida em que são a própria Constituição e a própria lei a imporem ao subalterno que cometa uma ilegalidade. Quando a ordem jurídica impõe ao subalterno o acatamento de ordens ilegais. que constitui. nos termos gerais. a legalidade administrativa considera-se observada. Isto porque a determinação da nulidade ou do carácter criminoso de um determinado acto não são. Outubro de 2009. assim. contraditórias com os princípios que presidem à responsabilização das pessoas num Estado de Direito. Os actos de acatamento devido de um comando ilegal são certamente ilegais para efeitos externos.

º EDTEFP. compreendendo mesmo.º. a) O dever de prossecução do interesse público implica a «defesa deste interesse. b) O dever de isenção impede o subalterno de «retirar vantagens. no respeito pela Constituição. E pode mesmo constituir crime de desobediência. d) Os demais deveres do subalterno Para além do dever de obediência. pelas leis e pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (art. 52 . se o comando for acompanhado de tal cominação (art. g).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral.º. arts. 7. A desobediência ilegítima a comandos hierárquicos constitui infracção disciplinar. 4 EDTEFP).º. 3. e) O dever de zelo consiste na necessidade de o subalterno «conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos. pecuniárias ou outras» das funções por si exercidas. 16.º. directas ou indirectas. Organização administrativa.º. trata-se daquele que mais directamente se encontra ligado ao exercício das funções que lhe estão cometidas por força do vínculo que o liga a uma pessoa colectiva pública. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. I).º. na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos» (art. naqueles termos. acaba por se confundir com o dever de isenção.º ano. d) O dever de informação consiste na imposição de «prestar ao cidadão. não deva ser divulgada» (art. 3. Apesar da referência legal à igualdade e da formulação bastante confusa. 348. podendo dar origem ao exercício do poder disciplinar do superior [por ex. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. com ressalva daquela que. 6 EDTEFP). b). 3. nos termos legais. sem discriminar positiva ou negativamente qualquer deles. 3. Tomo II. c) O dever de imparcialidade traduz-se na necessidade de «desempenhar as funções com equidistância relativamente aos interesses com que seja confrontado.º.º EDTEFP). De entre os deveres do subalterno. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 3. «actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole.º CP).. Outubro de 2009. 5 EDTEFP). A preocupação fundamental subjacente ao dever de isenção é com o respeito pela dimensão negativa do princípio da imparcialidade (supra. a informação que seja solicitada. 3. na sua configuração legal. pelo que este dever. o dever de obediência.º. 3 EDTEFP). os subalternos têm ainda outros deveres gerais. 9 EDTEFP). elencados no art. de certo modo. 3. trata-se ainda de assegurar o respeito pela dimensão negativa do princípio da imparcialidade. f) O dever de lealdade consiste na necessidade de o subalterno «em desempenhar as funções com subordinação aos objectivos do órgão ou serviço» (art.º. bem como exercer as funções de acordo com os objectivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas» (art. na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos» (art. 17. 18. b) EDTEFP].

Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. que pode originar o exercício do poder disciplinar do superior. ofensas à integridade física ou homicídio. A figura em causa é substancialmente diversa da coadjuvação. Outubro de 2009. e tal como sucede com a relação hierárquica. devendo reconduzir-se aos quadros gerais da colaboração entre entidades públicas (Amtshilfe). 3. a relação de coadjuvação envolve a possibilidade de o coadjuvado delegar competências no adjunto. o crime de violação de segredo constitui violação do dever de sigilo. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. os crime de injúrias. Organização administrativa. A violação dos deveres do subalterno corresponde a infracção disciplinar.º ano. por exemplo. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. pertencente à mesma pessoa colectiva ou unidade de atribuições. Normalmente. carecendo de delegação de poderes para tal. quando perpetrados no exercício das funções do subalterno e na pessoa de colegas. A coadjuvação a) Conceito A coadjuvação é uma relação jurídica criada por lei nos termos da qual um órgão (o coadjutor ou adjunto) fica incumbido de auxiliar um outro (o coadjuvado). Em causa podem estar ainda consequências penais: os crimes de peculato e de corrupção passiva constituem violações dos deveres de imparcialidade. constituem violações do dever de correcção. no entanto. entre os ministros e os respectivos secretários de Estado.º. Tomo II. superiores hierárquicos ou utentes de serviços públicos. A lei qualifica expressamente como de coadjuvação a relação entre o primeiro-ministro e alguns ministros. este aspecto não é exigível para que se possa falar em coadjuvação (assim. de isenção e de lealdade. o adjunto não tem competências próprias para a prática de actos com eficácia externa. g) O dever de correcção implica a necessidade de «tratar com respeito os utentes dos órgãos ou serviços e os restantes trabalhadores e superiores hierárquicos» (art. o ministro adjunto tem competências próprias para a prática de actos externos). Proibido reproduzir e citar para outros fins. 10 EDTEFP). difamação. entre o governador civil e o vice-governador civil e entre o presidente da câmara e os vereadores municipais. h) Os deveres de assiduidade e de pontualidade implicam a necessidade de o subalterno «comparecer ao serviço regular e continuamente e nas horas que estejam designadas» (art. Existem também relações de auxílio material estabelecidas por lei entre órgãos de diferentes pessoas colectivas administrativas (por exemplo. os presidentes das juntas de freguesia devem colaborar com as entidades de protecção civil). apesar de adjunto do primeiroministro. 3.º. Prototipicamente. Este auxílio traduz-se normalmente na prática de actos e no desempenho de actividades de natureza que contribuam para a preparação ou execução das decisões do coadjuvado. no exercício das suas competências. 11 EDTEFP). II. 53 .

º ano. Outubro de 2009. contudo. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. mas. tendo a competência do adjunto (presumivelmente também para a prática de actos com eficácia externa) sido equiparada a uma competência originária cujo exercício depende de um acto de conteúdo permissivo do coadjuvado (R. o coadjuvado não pode avocar a competência interna auxiliar do adjunto. que o segundo lhe delegue competências para tal. III. A competência para a prática de actos auxiliares é meramente interna. c) Natureza jurídica A coadjuvação já foi reconduzida à delegação tácita (A. nenhum indício existe de que a lei ficcione na coadjuvação uma delegação de poderes para efeitos de aplicação do respectivo regime.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. tese não sem paralelo naquela que vê na delegação de poderes um acto autorizativo. do mesmo modo. na medida em que ela depende de um acto de delegação de poderes. A competência interna do adjunto para praticar actos auxiliares deriva directamente da lei. tal como na delegação tácita. pelo coadjuvado. mas ao contrário do que sucede nesta figura. de uma competência simultânea entre ambos os órgãos. Organização administrativa. uma norma de habilitação genérica para a delegação no adjunto. nem revogar os actos por este praticados ao abrigo dessa competência. não é aceitável que se afirme que a competência externa auxiliar do coadjuvado é originária. Proibido reproduzir e citar para outros fins. Esta delegação de poderes está sujeita ao regime geral da delegação de poderes. existe. Também nada permite afirmar que o exercício da competência interna auxiliar do adjunto carece de um acto permissivo do coadjuvado. salvo previsão legal em contrário. b) Regime jurídico Não existe um regime jurídico unitário da coadjuvação. A delegação de poderes Conceito 54 . A natureza jurídica da coadjuvação é. assim. 35. isto implica a existência.º. a relação de coadjuvação tem que ser criada por lei. quanto às matérias em que se exerça a coadjuvação. Ehrhardt Soares). Nenhuma destas teses pode proceder. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Otero). a de uma modalidade de colaboração auxiliar entre órgãos administrativos (como sustenta P. Para que o adjunto possa auxiliar o coadjuvado no exercício das suas competências através da prática de actos com eficácia externa é necessário. assim. Tomo II. de poderes para a prática de actos de administração ordinária (art. Gonçalves Pereira). por força do princípio da legalidade da competência. o seu conteúdo mínimo envolve necessariamente a competência do adjunto para a prática de actos auxiliares do exercício das competências do coadjuvado. 2 CPA). pois tal acto teria que ser estar previsto na lei. Embora normalmente a lei não defina com pormenor o conteúdo de cada relação de coadjuvação.

b) Quer a delegação de poderes. uma modalidade de desconcentração originária.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. por remissão legal implícita. a transferência de competência opera por efeito imediato da lei. Para mais. O exercício 55 . a uma pessoa colectiva. Contudo. constituída pelo acto administrativo de delegação. não directamente da lei. a devolução de poderes resulta imediatamente da lei e a delegação de poderes deriva de um acto administrativo. A delegação de poderes pode ser vista de duas ópticas. Tomo II. uma modalidade de desconcentração como a delegação de poderes. Como tal. a delegação de poderes deriva de acto administrativo. Proibido reproduzir e citar para outros fins. a transferência legal de competência constitui. a delegação de poderes é o acto administrativo mediante o qual um órgão administrativo normalmente competente para decidir em determinada matéria permite que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre essa mesma matéria. A circunstância de a delegação de poderes corresponder a uma modalidade de desconcentração implica desde logo que se está na esfera das relações administrativas interorgânicas e não intersujectivas: a delegação de poderes em sentido próprio só pode ocorrer dentro da mesma pessoa colectiva. A segunda é enquanto relação jurídica interorgânica. em parte. meramente eventual.º ano. Mas de resto constitui. enquanto na delegação de poderes resulta de um acto administrativo. a) A devolução de poderes consiste no cometimento. enquanto a delegação de poderes é uma modalidade de desconcentração. c) A chamada delegação tácita partilha com a delegação de poderes a designação e. mas de um acto por ela habilitado. a suplência não constitui. da prossecução de atribuições pertencentes a outra pessoa colectiva. portanto. Ao contrário da delegação de poderes. Para mais. o regime. Figuras afins A delegação de poderes não se confunde com outras figuras jurídicas que lhe são aparentemente próximas. que envolve a atribuição de poderes funcionais específicos a ambos os órgãos envolvidos. quer a transferência legal de competência envolvem uma transferência de competência. trata-se de uma modalidade de descentralização. 1 CPA. uma modalidade de atribuição imediata de competências por lei – ou seja. A primeira é enquanto acto administrativo constitutivo de uma relação jurídica: na definição do art. A modalidade de desconcentração derivada por excelência é a delegação de poderes. uma forma de desconcentração originária. por lei. portanto. d) Não implicando a distribuição de competências por vários órgãos mas a designação de um segundo titular. A desconcentração administrativa é derivada quando resulta. para um mesmo órgão. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. Outubro de 2009.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. tal como indica a sua designação. tal como a transferência legal de competências. na segunda. 35. enquanto a suplência pode decorrer directamente da lei. Organização administrativa.

ao contrário do que se passa com a delegação de poderes. No entanto. f) A representação é uma relação jurídica de fonte legal ou negocial que permite a alguém (representante) que pratique actos em nome e por conta de outrem (representado). enquanto a delegação de poderes é um acto administrativo que. na delegação de atribuições a uma pessoa colectiva privada de fins não lucrativos e na concessão a uma pessoa colectiva privada de fins lucrativos. enquanto que na delegação se trata sempre de uma relação interorgânica. por ser efectuado no interesse do delegante. Outubro de 2009. as três figuras mencionadas envolvem a transferência de atribuições: na delegação de serviços. à representação pode estar subjacente uma relação intersubjectiva. de uma competência que normalmente cabe a outro órgão. ao contrário da substituição primária. na delegação de assinatura os actos administrativos comunicados através de ofício assinado pelo delegado são imputados ao delegante e não ao 56 . a delegação de poderes depende da vontade do órgão normalmente competente. Organização administrativa. h) Ao contrário da delegação de poderes. a representação pode resultar directamente da lei. que normalmente é seu superior hierárquico. a título excepcional. quer mediante a aceitação de um acto administrativo unilateral. Tomo II. que são actos próprios. g) A delegação de serviços.º ano. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. e os actos do representante imputam-se à esfera jurídica do representado. quer mediante a celebração de um contrato administrativo. portanto. em favor de uma pessoa colectiva pública. Contudo. Por outro lado. a delegação de atribuições e a concessão têm em comum com a delegação de poderes a circunstância de envolverem transferências com reflexo na competência dos órgãos. por um órgão administrativo. a delegação de assinatura não confere ao delegado (normalmente um mero agente) o poder de praticar actos administrativos sobre a matéria delegada mas apenas o poder de assinar documentos imputados ao delegante. não se está no domínio das relações entre órgãos da mesma pessoa colectiva. ao contrário da delegação. mais do que a transferência de competências. imputando-se à esfera jurídica do substituído os efeitos dos actos praticados pelo substituto. carecem sempre da sua aceitação. a delegação de serviços e de atribuições e a concessão. Para mais. de competências em regime de suplência abrange as competências delegadas no órgão em causa (art. e) A substituição primária consiste no exercício. não carece de aceitação do destinatário. a delegação de poderes envolve uma competência eventual. enquanto a substituição primária envolve uma competência excepcional. Ou seja. Como consequência. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. operadas por acto do delegante ou concedente e efectuadas com base na lei.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 41. na delegação de poderes os actos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação são imputados à sua esfera jurídica e não à do delegante. A substituição primária tem em comum com a delegação de poderes o facto de implicar o exercício de poderes por parte de um órgão que não é para tal normalmente competente.º. mas antes no domínio das relações entre pessoas colectivas diferentes. 3 CPA). por serem efectuadas no interesse também do delegado ou concessionário. ao contrário dos do delegado. Proibido reproduzir e citar para outros fins.

e ambas envolvem relações de supra-infraordenação entre órgãos administrativos: tal como o superior hierárquico se encontra numa posição de supremacia em face do subalterno.º ano. também o delegante se encontra numa posição de supremacia em face do delegado. muito menos extensos os poderes do delegante em face do delegado do que os poderes do superior em face do subalterno. Proibido reproduzir e citar para outros fins. os poderes de direcção e disciplinar. tudo tendo em atenção a boa administração e a eficiência administrativa. de multiplicação dos centros decisórios sem adequada preparação dos órgãos em causa ou com sobreposições de competência inviáveis ou indesejáveis. as mesmas finalidades subjacentes à desconcentração administrativa: a aproximação da administração às populações e a desburocratização. Organização administrativa. A delegação de poderes e o princípio da legalidade Legalidade da competência e norma de habilitação 57 . nem o dever de obediência). permite reduzir os riscos. Acresce que delegação de poderes. A explicação deste fenómeno reside na especialidade – e consequente prevalência de princípio – da delegação de poderes em relação as outras modalidades de organização desconcentrada. por isso. Visa. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. a relação entre o delegante e o delegado passa a ser exclusivamente regulada pelo regime da delegação de poderes (assim. que se limita a desenvolver uma actividade executiva da decisão do primeiro. são modalidades de desconcentração. A delegação de poderes tem. Delegação de poderes e relação hierárquica Quer a delegação de poderes. a delegação de poderes afasta a aplicação do regime da hierarquia administrativa no âmbito das matérias delegadas. Outubro de 2009. Assim. não existem no âmbito da delegação. por depender de decisão discricionária do delegante. por exemplo. congelar qualquer outra relação jurídica anteriormente existente entre o delegante e o delegado.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. A hierarquia administrativa é. a uma modalidade de desconcentração. que decorreriam da desconcentração originária. quer a hierarquia. uma desconcentração mais intensa do que a hierarquia. portanto. um campo de eleição para a ocorrência de situações de delegação de poderes. delegado. no seu âmbito. a delegação de poderes possibilita. o efeito de. contudo. assim. Tomo II. se entre delegante e delegado existe uma situação de hierarquia. São. Função da delegação de poderes A delegação de poderes corresponde a uma modalidade de repartição das competências entre diversos órgãos de uma mesma pessoa colectiva. no entanto. portanto.

º 2. uma vez que a suplência envolve o exercício pleno da competência do órgão afectado.º 3). entre Ministros). como elementos da delegação de poderes.ª parte da previsão). Menos sentido já faz a previsão da possibilidade de delegação no suplente (n.º CPA referem. enquanto o delegado pode ser um órgão ou um mero agente. Competência delegável 58 . 2. Ao adquirir competências através da delegação. o destinatário da delegação. Apesar de se inferir do art.º. Tomo II. mas. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. existir delegação de poderes de baixo para cima (por exemplo. Os n. A delegação de poderes envolve a produção imperativa de um efeito constitutivo na esfera jurídica de um órgão ou agente administrativo. delegante e delegado. Delegante e delegado A delegação de poderes pressupõe a existência de um delegante e de um delegado. que permite ao segundo.º. Como decorrência da precedência de lei e do seu corolário do princípio da legalidade da competência. quer a delegação hierárquica (n. embora sem grande rigor. os 2 e 3 do art. 3 CPA). o agente delegado passa a ser tratado como órgão no âmbito da delegação. sem necessidade de delegação (art. 1. por vontade de outro e independentemente da sua. a prática de actos na matéria em causa.º ano. quer a não hierárquica. portanto. 35. geralmente designada como norma de habilitação.º 2. Organização administrativa. o delegado pode ser um agente.º 2). 41. Tal só faz sentido quando pré-exista à delegação de poderes uma relação de supra-infraordenação entre o delegante e o delegado. 1 CPA que o delegante é sempre um órgão. distinguindo-se dentro da última a delegação do coadjuvado no coadjutor (n.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. o acto de delegação de poderes tem que ser permitido por uma norma legal. Proibido reproduzir e citar para outros fins. Outubro de 2009. A relação de suprainfraordenação em causa pode ser a relação entre superior e subalterno própria da hierarquia administrativa. O primeiro é o titular normal da competência. se é verdade que o delegante tem necessariamente que ser um órgão (pois só os órgãos têm competências). além de permitir inequivocamente a prática do acto de delegação.ª parte da previsão) e do órgão colegial no seu presidente (n. mas não tem que ser assim: outras situações em que é concebível a delegação de poderes são as de coadjuvação e as colegialidade. Não pode. bem como a competência delegável. 35. de um subalterno num superior) ou entre órgãos ou agentes que se encontrem num nível de paridade recíproca (por exemplo. A reserva de densificação normativa impõe um determinado grau de pormenorização da norma de habilitação: esta deve identificar necessariamente o órgão delegante e o órgão ou agente delegado. competência delegável e acto de delegação são frequentemente referidos. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. Norma de habilitação.

que permitem a delegação de poderes em matérias de administração ordinária dos superiores hierárquicos nos imediatos subalternos e dos órgãos colegiais nos respectivos presidentes (salvo. permitir a delegação de competências alheias ao delegante. neste último caso. j). Outubro de 2009. b) A delegação de poderes pressupõe. Organização administrativa. Proibido reproduzir e citar para outros fins. a lei não pode permitir a delegação de competências constitucionalmente cometidas a determinado órgão (art. a norma de habilitação não pode. tão-pouco pode permitir a delegação dos poderes latentes que emergem para o delegante da própria emissão do acto de delegação de poderes (poderes de revogação da delegação e dos actos praticados ao 59 .º 1. 65.º ano.º 6 e nas alíneas a) e c) do n. ou seja. é duvidoso que se possam incluir na mesma categoria actos decisórios. Exemplos de normas de habilitação específicas: o art. 111. ainda que totalmente vinculados ou de tipo certificativo. Todos os actos que não sejam de administração ordinária são de administração extraordinária. designadamente os actos de preparação ou execução de outros actos administrativos. os poderes de direcção.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. havendo norma de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competência entre os dois órgãos).º 2. b).º CPA. que o delegante seja titular originário da competência delegável.º. será necessário interpretar restritivamente algumas normas de habilitação genéricas de modo a excluir tais competências do âmbito das competências delegáveis. b). o art. Em alguns casos. 2 CPA. dos poderes inerentes à hierarquia administrativa (em especial. c) Uma vez que a delegação de poderes diz respeito a dois órgãos (ou um órgão e um agente) ligados por uma relação de supra-infraordenação. d) e f) do n. A norma de habilitação pode proceder a uma delimitação da competência delegável através da sua especificação (habilitação específica) ou mediante a utilização de categorias genéricas (habilitação genérica). Tomo II. assim. uma só norma de habilitação fundamenta os actos de delegação de poderes relativos a uma pluralidade de matérias. Em caso de habilitação genérica. permitir a delegação. sob pena de inconstitucionalidade. no n. Existem limites quanto à definição da competência delegável pela lei de habilitação. serão naturalmente indelegáveis os poderes em que se traduza a supremacia do delegante em relação ao delegado: assim. Assim: a) Na ausência de habilitação constitucional. Para efeitos destas duas normas de habilitação. 86. a lei de habilitação não pode. supervisão e disciplinar) em órgão ou agente a eles sujeitos. No primeiro caso a competência delegável é definida positivamente e no segundo negativamente. carecendo a delegação de poderes para a sua prática de uma norma de habilitação específica. 2 CRP). a).º 3 e a). Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. Exemplos de normas de habilitação genéricas: os n. h).º 7 do artigo anterior».º.º. 1 LAL.ºs 2 e 3 do art. naturalmente. a) do n. salvo quanto às matérias previstas nas alíneas a). nos termos do qual «a câmara [municipal] pode delegar no presidente a sua competência. i). o) e p) do n. 35. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. devem considerar-se actos de administração ordinária aqueles dos quais não resulte uma decisão com efeitos inovatórios na ordem jurídica. segundo o qual «o órgão competente para a decisão pode delegar a competência para a direcção da instrução em subordinado seu». existem competências cuja delegação nunca pode ser habilitada por lei. c) e j) do n.º 4. em circunstância alguma. pelo superior hierárquico.

a) CPA]. 86. sequer. mas já nada impede que a lei permita ao órgão A que delegue no órgão B os poderes de supremacia que lhe cabem em face do órgão C. excluído do âmbito da competência delegável está. fazendo cessar a delegação em virtude da mudança da identidade física do delegante ou do delegado [art. aliás. b). Um exemplo desta última situação está no art. a emissão ou não de um acto de delegação depende inteiramente de juízos de oportunidade e conveniência do delegante. Proibido reproduzir e citar para outros fins.º. antes de mais. várias ou. é. o poder de direcção a exercer pelo delegante sobre o próprio subalterno delegado. a totalidade das competências delegáveis. pelo que não carece de intervenção constitutiva do destinatário. 3 CPA). No entanto. Assim. que pode revogar o acto de delegação sem necessidade de qualquer fundamentação. pois dele resulta a constituição na esfera jurídica do delegado do poder funcional de exercer a competência delegada. Tomo II. que permite a delegação num subalterno do poder de direcção sobre outros subalternos. 41. um acto administrativo. pode optar por delegar apenas uma. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Esta discricionariedade estende-se ao conteúdo e ao objecto do acto de delegação: o delegante pode optar por delegar o poder apenas para a prática de um acto (delegação específica) ou para a prática de diversos actos (delegação genérica).º. 40.º CPA) ele tem também carácter impositivo. Outubro de 2009. a lei não pode permitir ao órgão A que delegue no órgão B os poderes inerentes à relação de supremacia existente com este último. CPA].Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. nem sequer é levada até às últimas consequências (como se depreende do art. Organização administrativa. seu abrigo. e que bem poderia ter sido evitada (uma vez que. O acto de delegação O acto de delegação é. As circunstâncias de o delegante ser o titular originário e normal da competência e de o delegado apenas a exercer a título eventual acarretam também algumas consequências: assim. de qualquer intervenção integrativa da eficácia do destinatário. portanto. um acto predominantemente discricionário. 35. assim. de um acto unilateral. portanto. no limite. mas apenas relativamente indelegáveis. sob pena de desaparição prática dessa mesma relação. designadamente de aceitação. E estende-se ainda à manutenção da relação jurídica constituída pela delegação de poderes. O acto de delegação e. que. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. presume. têm. 40. portanto.º ano. natureza precária. Mais: não carece. inilidivelmente. 2 CPA. Trata-se de uma excepção ao carácter necessariamente impessoal da organização dos poderes públicos do Estado de direito. O direito português concebeu a relação de delegação de poderes como uma verdadeira relação de confiança entre dois titulares de órgãos ou agentes. Trata-se. naturalmente. logo. que o acto de delegação de poderes é praticado intuitu personae. embora o seu efeito prototípico seja de tipo permissivo (como. in fine. esta é uma consequência da relação de supra-infraordenação preexistente entre delegante e delegado. de quase-direcção e de avocação) no próprio órgão ou agente destinatário da delegação. em 60 . inculca a definição do art.º. a relação jurídica que dele decorre. Assim sendo.º. estas últimas competências não são absoluta. aliás. que fica na inteira dependência da vontade do delegante [art.

fundamentalmente decorrentes da necessidade de garantir que o delegante apenas delega as competências que efectivamente pretende delegar. III). alguns dos quais assumem configurações específicas: assim. os poderes delegados têm que ser caracterizados pela mesma norma de habilitação como poderes delegáveis. a delegação tem que ser habilitada por uma norma prévia. Há que atender. os dois últimos. 61 . o delegante tem que ser o titular normal da competência delegada.º ano. exigível. Como requisito específico de legalidade do acto de delegação de poderes. in fine.º. o art. CPA). bem como a mera identificação das esferas de atribuições a que as competências delegadas se reportam. mais especificamente. a densidade do acto de delegação pode ir ao ponto de dele constar não apenas a indicação da competência delegada. É ilegal a delegação que identifique as competências delegadas com recurso a enumerações exemplificativas. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. do conteúdo necessário da norma de habilitação. Ou seja. aos requisitos gerais de legalidade (subjectivos. inferindo-se as primeiras a contrario sensu das segundas.º. Organização administrativa. desde logo.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 37. Outubro de 2009. 1. Esta exigência decorre da reserva de densificação normativa das normas de competência imposta pelo princípio da legalidade. o delegante teria sempre o poder de revogar discricionariamente o acto de delegação). a delegação de poderes tem requisitos de legalidade e de eficácia. Essas exigências são as seguintes: a) As competências delegadas devem ser identificadas positivamente. objectivos. este grau de densidade do acto de delegação não é. Tomo II. que sairia totalmente defraudada caso se admitissem modificações da competência subjectiva mediante acto administrativo dotado de uma densidade menor que a lei definidora daquela competência. a lei exige que o acto de delegação tenha uma determinada densidade. Em casos extremos. É ilegal a delegação que não indique as competências delegadas mas apenas as competências não delegadas. contudo. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. mediante a sua descrição ou remissão para as disposições normativas que as conferem. 1 CPA exige que aquele contenha a especificação dos poderes delegados. o delegado tem que ser o órgão ou agente identificado como idóneo para tal na norma de habilitação. b) As competências delegadas devem ser identificadas expressamente. caso de mudança da identidade física do delegante ou do delegado. É ilegal a delegação que identifique as competências delegadas com recurso a cláusulas gerais ou tipos. Requisitos de legalidade e de eficácia do acto de delegação Como qualquer acto administrativo. Existem algumas exigências permanentes relativas à densidade do acto de delegação. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 37. c) As competências delegadas devem ser identificadas taxativamente. Os dois primeiros aspectos decorrem em geral do princípio da legalidade da competência. mas a individualização dos próprios actos que o delegado fica habilitado a praticar (art. formais e funcionais) dos actos administrativos (infra.

na medida em que não compreende o poder de emitir ordens. Proibido reproduzir e citar para outros fins. estes estarão consequentemente viciados de incompetência e serão também. 2 CPA). A relação de delegação de poderes A situação jurídica do delegante Após a prática do acto de delegação. Se este praticar actos na matéria delegada. que é definida por lei ou regulamento por ela habilitado (art.º. designadamente por revogação).º. 37. Em primeiro lugar. Tal perda é meramente precária: como se viu. Os poderes que para o delegante emergem do acto de delegação são os seguintes: a) O poder de quase-direcção. estes estarão consequentemente viciados de incompetência e serão. a situação jurídica do delegante sofre uma dupla alteração. O poder do delegante só não é um puro poder de direcção. inválidos. 1 CPA). 1 CPA). do efeito permissivo do exercício da competência em causa pelo delegado. A publicação constitui requisito de eficácia do acto de delegação (art. quer o seu exercício).º. as mesmas razões que determinam a publicação das leis impõem também a publicação do acto de delegação. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. quer parcialmente (através da revogação parcial do acto de delegação ou de avocação). Em segundo lugar. Se o delegado praticar actos na matéria ilegalmente delegada.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. A consequência da invalidade do acto de delegação é a não produção. quer integralmente (através da extinção do acto de delegação. salvo se este não existir. Os motivos desta exclusão são dois: primeiro. o delegante pode a qualquer momento readquir a competência.º. que se traduz na faculdade de emitir instruções e directivas vinculativas para o delegado sobre o modo de exercício dos poderes delegados (art. 29. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. essa invalidade terá que assumir a forma de nulidade (art. ou a não produção válida. 1 CPA). pelo menos quando esteja em causa a delegação de competências de que o delegante não é titular ou que não possa delegar e quando o destinatário da delegação não for legitimado por lei para tal. A faculdade de emitir instruções é típica do poder de direcção e a de emitir directivas é admissível no seu âmbito. como tal. caso em que deve ser afixado nos lugares do estilo (art. 130. inválidos. que o CPA manda fazer em Diário da República ou no boletim da autarquia.º ano. o legislador entendeu correctamente que não faria sentido admitir a emissão de comandos individuais e 62 . A delegação de poderes provoca uma vicissitude da competência subjectiva. O desrespeito dos requisitos de legalidade do acto de delegação implica a sua invalidade. Por isso. Sob pena de total perversão do princípio da legalidade da competência. 39. 133. pelo que a sua ausência implica a não produção do efeito permissivo do exercício da competência em causa pelo delegado. estavam apenas latentes. Organização administrativa. 2 CPA). o delegante perde a competência delegada (quer a sua titularidade. Tomo II. por natureza. como tal. o delegante vê activados na sua esfera jurídica determinados poderes que até então.º. Outubro de 2009.

147. a criar uma espúria hierarquia onde ela antes não existia. revogar. concretos por parte do delegante quando este. enquanto titular originário da competência delegada. Os poderes do delegante na decisão de recursos hierárquicos impróprios abrangem as possibilidades de confirmar. a admissão de um puro poder de direcção do delegante sobre o delegado equivaleria. a autorização para subdelegar é concomitante do próprio acto 63 .º. O poder em causa pode sempre ser exercido espontaneamente (após avocação) ou na sequência de recurso hierárquico impróprio. Tomo II.º. art. precludindo a competência do delegado quanto à situação em causa. 39. 36. 65.º CPA). Note-se que. nos casos de delegação não hierárquica. Normalmente.º.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. traduzido na possibilidade de revogação e suspensão dos actos delegados e dos actos praticados ao abrigo de subdelegação (arts. a). 142. a não ser que esta tenha contemplado a prática de um único acto administrativo relativo à situação a que respeita a avocação. Proibido reproduzir e citar para outros fins.º. suspender. 2. e o poder de supervisão pode ser exercido espontaneamente ou na sequência de recurso hierárquico impróprio. segundo. a manter a relação hierárquica preexistente. ou.º. 142. 39. em moldes similares aos decorrentes da hierarquia administrativa. pode sempre chamar a si a decisão de casos individuais e concretos mediante avocação. c) O poder de supervisão. em termos estranhos ao carácter originário da hierarquia administrativa. em virtude do congelamento da relação hierárquica por força da delegação. 3. Já a possibilidade de o delegante emitir comandos tipicamente hierárquicos.º. 39. d) O poder de substituição primária (implicitamente decorrente da competência dispositiva originária do delegante) e secundária (arts. 150. 158. 2. 2. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. mas pode inferir-se logicamente dos poderes de supervisão e de substituição. modificar ou substituir os actos delegados. Algumas normas especiais atribuem ao delegante o poder de exigir ao delegado informações acerca da sua actuação no âmbito da delegação (por ex. 2. a revogação e a suspensão podem fundar-se em razões de legalidade ou de mérito.º CPA). como as instruções. g) O poder de autorizar o delegado a subdelegar a competência delegada.º. A avocação é um acto administrativo pelo qual o delegante chama de novo a si a competência delegada para efeito de exercê-la num caso individual e concreto. nunca existe recurso hierárquico de actos delegados. LAL). Organização administrativa.º. excepto quando tal permissão já conste de lei ou seja por ela proibida (art. Este poder não está explicitamente consagrado em lei geral. e) O poder de inspecção. f) O poder de decidir recursos hierárquicos impróprios que tenham como objecto os actos delegados art. Outubro de 2009. 1 CPA.º. em termos estranhos à especialidade da relação de delegação. b) O poder de avocação (art. não repugna à luz dos princípios: trata-se de um poder de definição genérica do modo de exercício da competência delegada que assiste ao delegante de forma imanente ao seu estatuto de titular originário daquela competência.º ano. A avocação não extingue a delegação de poderes. 176. no âmbito de delegações não hierárquicas. 2.. 1 CPA). nos casos de delegação hierárquica. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Uma vez que o delegante é o titular originário da competência delegada. 2 CPA).

142. a própria natureza da permissão em causa implica que à delegação seja igualmente assacado um efeito impositivo: em virtude da delegação. ocorrendo delegação hierárquica. Proibido reproduzir e citar para outros fins. 1 CPA). Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. A permissão envolvida na delegação é para a prática de actos delegados em nome próprio e por conta própria. pelo menos com fonte na hierarquia. de um poder que pressupõe logicamente o efeito jurídico da transferência de competência decorrente da delegação. No entanto.º. A delegação de poderes tem ainda o efeito de congelar qualquer outra relação jurídica anteriormente existente entre o delegante e o delegado. e) CPA. 2 CPA). e que o acto de delegação ser um acto precário e intuitu personae. Outubro de 2009.º.º ano. Ou seja.º CPA não podem.º CPA). turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. aos poderes típicos do superior. 40. o delegado não age em nome nem sequer por conta do delegante. o subalterno deixa de estar sujeito. a) CPA. caso tenha sido a tal autorizado pelo delegante (art.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 64 . Assim. designadamente a hierarquia. 36. 124. revogar os actos por si praticados no exercício da competência delegada (art. pois.ºs 1 e 2 do art. que tem como contrapartida o dever de acatamento das instruções e directivas do delegante. uma vez que a competência é irrenunciável e inalienável (art. h) O poder de revogar. seguramente. a admitir-se esta possibilidade. CPA). bem como no poder de subdelegar a competência delegada. Tomo II. o acto de delegação art. Organização administrativa. 1. parcial ou totalmente. ser lidos no sentido de se permitir ao delegado revogar os actos praticados pelo delegante ao abrigo da matéria delegada. Tendo em conta que o delegante é o titular originário da competência delegada. de delegação. o delegado fica obrigado a exercer a competência delegada. enquanto vigorar a delegação. o delegado fica ainda investido no poder de. em todo o caso. modificando ou extinguindo desse modo a relação de delegação de poderes. Como efeito da delegação. Os actos por si praticados são para todos os efeitos imputados à sua esfera jurídica. a sua revogação é discricionária quanto ao an e ao quando e não necessita de ser fundamentada [apesar de aparentemente exigida pelo art. Os n. ficaria pervertida a relação de supra-infraordenação subjacente à delegação de poderes. A situação jurídica do delegado A delegação de poderes tem como efeito prototípico a permissão de o delegado exercer a competência delegada (art. a necessidade de fundamentação da revogação do acto de delegação seria incongruente com a natureza jurídica e o restante regime da delegação de poderes]. 142. Contudo. Isto não significa que o delegante não possa interferir no exercício da competência delegada. Trata-se. 35. fica sujeito a um poder de quase-direcção.º. mas nada impede que seja emitida em momento posterior.

Mais problemática é a questão de saber qual a situação do delegado antes da delegação de poderes. Se os actos do delegado excedem o âmbito da delegação. o efeito permissivo do exercício da competência pelo delegado não se produziu validamente. O problema é o de saber se existe algum pré-efeito da delegação de poderes ou. se o acto de delegação for ineficaz. por maioria de razão. Os defensores de teorias que vêem na delegação um acto translativo da competência rejeitam geralmente tal possibilidade. o efeito permissivo do exercício da competência pelo delegado não se produziu verdadeiramente em relação à competência exercida. se a mera existência da lei de habilitação produz algum efeito sobre a situação jurídica do delegado. naturalmente. A posição adoptada é a de que a norma de habilitação confere ao delegado uma mera expectativa de competência. sugerir a emissão do acto de delegação ao superior. bem como dos requisitos de legalidade específicos do tipo de acto em causa.º ano. a mesma possibilidade estará inerente à relação de coadjuvação. a conduta do delegado importa. 38. Os defensores de teorias que vêem na delegação uma autorização ou um acto com efeitos autorizativos afirmam geralmente que o delegado tem a possibilidade de requerer ao delegante que descondicione o exercício da sua competência. ao abrigo do seu direito geral de representação. Proibido reproduzir e citar para outros fins. não se produziu sequer o efeito permissivo do exercício da competência pelo delegado. A lei exige que os actos delegados contenham a menção expressa dessa qualidade. em situação similar à de um particular que seja titular de um interesse legalmente protegido.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. e o presidente de um órgão colegial pode também. na realidade. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Tomo II. Todavia. perante um acto viciado de incompetência. no entanto. Se o acto de delegação for inválido. Mas depende também da validade e da eficácia do acto de delegação e da conformidade com o conteúdo do acto de delegação. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. propor a este último que delibere a delegação. Em todos estes casos. a existência de uma competência condicionada do delegado antes da delegação.º CPA). Nada disto comprova. não se vê qual a utilidade de (ou mesmo como) impedir que o delegado transmita ao delegante a sua posição quanto à oportunidade ou conveniência da delegação. Esta exigência visa evitar dúvidas por parte dos interessados quanto a saber se estão perante um acto praticado ao abrigo de delegação de poderes ou. do respeito pelos requisitos gerais de legalidade dos actos administrativos. Organização administrativa. por considerarem que a lei não tutela a posição jurídica do delegado anteriormente à delegação. pura e simplesmente. acompanhada da identificação do órgão delegante (art. Outubro de 2009. Assim. O subalterno pode certamente. ao abrigo do seu poder de iniciativa. e visa ainda permitir aos 65 . Delegação e actos delegados A validade dos actos praticados pelo delegado com base ou mediante invocação da delegação de poderes (actos delegados) depende. de outro prisma. pelo que os actos praticados pelo delegado estarão viciados de incompetência relativa. a invasão da esfera competencial do delegante.

São dois os modos de extinção da delegação de poderes. como consequência do regime legal das vicissitudes da competência (art. nestes casos.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. A situação normal é a de se tratar de uma revogação expressa. designadamente por terem sido praticados pelo delegado todos os actos que aquele permitia. 1 CPA). 40. b). O art. se o delegante delegar em órgão diverso a competência anteriormente delegada. dependesse a sua manutenção. por transferência legal da competência delegada para outro órgão. e a mudança dos titulares dos órgãos delegante ou delegado. como consequência do carácter intuitu personae da delegação de poderes. também nos seus próprios termos. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. A extinção da relação de delegação de poderes A delegação de poderes é uma relação jurídica por natureza precária: como consequência do princípio da legalidade da competência. bem como conhecer o órgão perante o qual devem fazê-lo. Organização administrativa. em consequência da modificação da norma de habilitação. Tomo II. deixar de ser permitida a delegação de poderes no órgão ou agente delegado. 158. atenta a natureza precária e intuitu personae da delegação de poderes.º. Outubro de 2009. particulares impugnar o acto em causa em sede de recurso hierárquico impróprio (art. 2 CPA): por os poderes delegados deixarem de ser delegáveis.º. 40. a) A revogação do acto de delegação por acto administrativo do delegante art. in fine e 176. 30. mediante um acto de delegação de segundo grau (subdelegação de poderes). em virtude de revogação ou modificação da norma de habilitação. E o acto de delegação pode caducar ainda por decurso de um prazo que nele próprio tenha sido fixado pelo delegante ou pela superveniência de um facto do qual.º. e pode ainda suceder que o subdelegado venha a subdelegar a competência subdelegada num terceiro órgão ou agente. por. O acto de revogação é discricionário quanto ao an e ao quando e não carece de fundamentação. a) CPA. qualquer vicissitude definitiva da competência subjectiva legalmente definida só pode ocorrer mediante alteração legislativa.º. o delegado transfira a competência delegada para outro órgão ou agente.º ano. Dentro dos limites da lei de habilitação e da vontade do delegante e dos sucessivos subdelegantes pode haver consecutivas delegações e subdelegações 66 . por sua vez. b) CPA prevê duas situações de caducidade: o esgotamento dos efeitos do acto de delegação. 2. Delegação e subdelegação de poderes A relação de delegação de poderes em sentido estrito estabelece-se entre o titular originário da competência (o delegante) e um titular derivado da mesma (o delegado). Contudo. b) A caducidade do acto de delegação. mas pode igualmente tratar-se de revogação implícita: por exemplo. a relação de (sub)subdelegação estabelece-se entre dois titulares derivados da competência. Proibido reproduzir e citar para outros fins. pode suceder que. o acto de delegação pode caducar por outros motivos.º. No entanto.

portanto. no acto de delegação ou em momento posterior (art.º. Outubro de 2009. 37. 65. o regime da subdelegação tem algumas particularidades.º CPA e é a única compatível com a natureza jurídica da delegação de poderes como acto intuitu personae e como acto de transferência de competência. pelo delegante. b) O acto de subdelegação de poderes tem um requisito de legalidade suplementar em relação à delegação de primeiro grau: é necessário que o delegante autorize a subdelegação. o mesmo regime da delegação de poderes (as diversas disposições do CPA que contêm a disciplina da delegação de poderes referem-se sistematicamente também à subdelegação: arts. em relação à primeira subdelegação: o subdelegado pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas. a natureza de uma autorização do exercício pelo 67 . 36. 2 CPA). 38. M. a norma de habilitação não se limitaria a permitir a prática. facilitando as subdelegações remotas. 41. assim. Organização administrativa. 36. por levar a um esbatimento do grau de responsabilidade na cadeia de delegações e por ser contraditória com a natureza intuitu personae da delegação. Gonçalves Pereira. 40. 39. 36.º. instituindo assim uma situação de competência simultânea entre ambos os órgãos. A lei é mais restritiva quanto à primeira subdelegação.º. Esta leitura é comportada pelo art. Esta exigência só se verifica. salvo se a lei. permitida em todas as situações em que não seja excluída por lei. de poderes (por exemplo. a) O art. Caetano).Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. fundamentalmente. contudo.º. Excluindo as concepções excêntricas à visão da delegação de poderes como acto administrativo (designadamente aquelas que incluem no conceito de delegação de poderes a delegação tácita). A subdelegação de poderes tem a mesma natureza e. 1 LAL).º. O acto de delegação teria. e as que lhe atribuem uma natureza mista. as posições doutrinais manifestadas na doutrina nacional podem reconduzir-se a três grandes grupos: as que assimilam o acto de delegação de poderes a uma autorização. Proibido reproduzir e citar para outros fins. o delegante ou o subdelegante o proibirem (art. No entanto.º. Tomo II.º. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. a) Para a tese da autorização (A. que é. c) A subdeldegação de poderes extingue-se não apenas por força da sua revogação ou caducidade mas também por força da revogação ou caducidade do acto de delegação (ou de um acto de subdelegação do qual dependa). da Câmara Municipal no seu presidente. a solução é criticável. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. deste num vereador e deste num director de serviços: arts. 1 CPA).º. 1. 2 e 70.º CPA contém uma norma de habilitação genérica para a subdelegação de poderes. Natureza jurídica da delegação de poderes A questão da natureza jurídica da delegação de poderes tem sido objecto de dissenso na doutrina portuguesa. de um acto de delegação: ela também conferiria directamente ao delegado a competência delegável. 3 CPA).º ano. as que lhe descobrem um efeito de transferência de competência.

Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Como consequência desta teoria. pois a competência do delegado decorreria da lei de habilitação. Otero). bem como a tese da natureza mista da delegação. de algum artificialismo. Proibido reproduzir e citar para outros fins. mas falta qualquer argumento de ordem lógica que possa levar a inferi-la a partir da norma de habilitação. antes da delegação. deste resulta a constituição de uma situação de competência simultânea entre ambos os órgãos. b) Para a tese da transferência do exercício da competência (D. delegado de uma competência pré-existente. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. que de forma expressa conferem apenas ao delegante uma única competência: a competência para praticar o acto de delegação. a explicação da natureza jurídica da delegação de poderes pressupõe a dissociação entre titularidade (ou gozo) e exercício da competência. procedesse à transferência do exercício da competência para o delegado. Antes da delegação de poderes. o primeiro poderia exercer sem mais a 68 . pois é do acto de delegação que depende a transferência do exercício da competência para o delegado. por preterição de uma formalidade essencial – o acto de delegação. Tomo II. a lei de habilitação confere ao delegante a titularidade e o exercício de certa competência e ao delegado a sua mera titularidade. a lei de habilitação permitiria ao delegante que. Como consequência desta teoria. enfermam. Organização administrativa. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. a prática pelo delegado de actos no domínio legalmente abrangido pela delegação de poderes sem prévio acto de delegação não resultaria em incompetência. Freitas do Amaral). Outubro de 2009. A tese da delegação de poderes como autorização. faltar a competência plena do delegado que se deveriam considerar como viciados de incompetência os actos praticados pelo delegado no domínio legalmente abrangido pela delegação de poderes sem prévio acto de delegação (apesar de. tendo ainda o alcance de tornar plena a competência do delegado. apenas o delegante deteria. desde logo. A titularidade da competência manter-se-ia sempre na esfera do delegante. o que permitiria explicar os diversos poderes que lhe assistem na relação jurídica de delegação de poderes. na medida em que pressupõe a pré-existência da competência delegada na esfera do delegado antes do acto de delegação. Poderia dizer-se que a competência do delegado seria uma competência implícita.º ano. quer a titularidade. quer o exercício da competência delegável. O acto de delegação comporta um efeito autorizativo do exercício de uma competência pré-existente. É por. dependendo o correspondente exercício de um acto que o transfira da esfera do delegante para a esfera do delegado – o acto de delegação. e sim em vício de forma. A tese em causa parece ainda ser contrariada pelo regime legal vigente em matéria de avocação: com efeito. a prática pelo delegado de actos no domínio legalmente abrangido pela delegação de poderes sem prévio acto de delegação resultaria em incompetência. a situação poder caracterizar-se como de vício de forma). mediante o acto de delegação. mas não se esgota nele. a admitir-se a existência de uma competência simultânea de delegante e delegado. c) Para a tese da natureza mista (P. A ideia de que a norma de habilitação confere uma competência simultânea ao delegante e ao delegado no âmbito material susceptível de delegação choca com a formulação literal típica das normas de habilitação. estruturalmente.

Organização administrativa. Isto implica que. quando muito.º. Um menor pode ser titular de direitos que. uma vez que os actos do delegado são imputados à sua esfera jurídica e não à do delegante. não exista qualquer competência do delegado nas 69 . Tomo II. Outubro de 2009. Ora. legal ou negocial. juridicamente. revogar alguns dos seus actos. previamente ao acto de delegação. As eleições não são. no entanto. nenhuma das teses referidas tenta sequer explicar o efeito inegavelmente constitutivo que o acto de delegação tem sobre a competência do próprio delegante. O representante negocial pode exercer direitos de que outrem é titular. Proibido reproduzir e citar para outros fins. O argumento segundo o qual o acto de avocação se limita a determinar que o processo administrativo seja subtraído à disponibilidade física do delegado e entregue ao delegante (P. que é a de admitir que o delegado possa exercer poderes de que não é titular através de actos que lhe são imputáveis.º ano. 115. mas também a titularidade.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Por fim. todavia. supra). Mesmo nas democracias semidirectas ou referendárias. o povo não pode revogar a competência constitucional dos órgãos do poder político. sem necessitar de praticar qualquer acto de avocação (art. Contudo. designadamente em situações de representação. a consequência que decorre de o representante não ser o titular do direito exercido é a de que os seus actos não são imputados à sua esfera jurídica e sim à do representante. em todas estas situações. A representação política e o referendo não implicam sequer a cindibilidade entre a titularidade e o exercício de situações jurídicas activas. já que a competência daqueles órgãos é originária. mas. a soberania reside originariamente no povo mas. na delegação nada disto se passa. esses direitos são exercitáveis pelos representantes legais que. pertence sempre ao poder político a decisão de convocar o referendo e este nunca pode ser revogatório dos actos praticados pelos órgãos daquele (art. no direito constitucional português. competência delegada.º CRP). à qual não se aplicariam as objecções apresentadas: nas democracias representativas. na esfera jurídica deste. A posição adoptada acerca da natureza jurídica do acto de delegação de poderes é a de que se trata de um acto constitutivo competencial de duplo efeito. do ponto de vista jurídico. não apenas o exercício. não possa exercer por incapacidade. A tese da delegação de poderes como transferência do exercício de competência suscita apenas uma objecção de fundo.. 2 CPA. o titular da soberania é o povo. e. não é assim. A dissociação entre titularidade e exercício de situações activas (por ex. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. a sua titularidade e o seu exercício são constitucionalmente atribuídos a determinados órgãos do aparelho público. Por um lado. pois decorre directamente da Constituição. actos de transferência de exercício da soberania. Otero) deixa na sombra o efeito preclusivo da avocação sobre o exercício dos poderes delegados pelo delegante (pois a mera indisponibilidade física do processo administrativo não impedirá juridicamente o delegado de exercer a competência delegada). mas ela é exercida pelos órgãos de soberania. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. 39. Do ponto de vista político. não são seus titulares. direitos subjectivos) é comum no direito privado. consistente na activação. No entanto. de determinada competência. Freitas do Amaral apresenta uma outra situação de cisão entre titularidade e exercício. de poderes até então apenas latentes. o acto de delegação transfere para o delegado.

Outubro de 2009. A transferência da própria titularidade da competência não equivale à sua alienação. na qual permanecem necessariamente. rescindir ou revogar a concessão –. 29. e explica ainda porque é que os actos praticados pelo delegado são imputados à sua esfera jurídica e não à do delegante. Conceito e natureza jurídica Por vezes.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. matérias susceptíveis de delegação. Estes poderes são destinados a garantir a posição do delegante como titular originário da competência e. mas não consagra. a primeira consiste numa atribuição originária de competência. consequentemente. art. desde logo. sucede que a lei atribui uma competência a certo órgão.º ano. Organização administrativa. IV. contém uma norma de delegação tácita o art. mas considera-a “delegada” noutro. A delegação tácita I. segundo o qual «A competência atribuída por lei ao Conselho de Ministros. Caupers) tentam. no âmbito dos assuntos correntes da Administração Pública. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. os poderes de fiscalizar. a segunda de acto administrativo.º CPA). Tomo II. Alguns autores (J. 2 CRP. As diferenças entre a delegação tácita e a delegação de poderes saltam à vista: a primeira decorre directamente da lei. o acto de delegação de poderes confere uma competência derivada ou indirecta.. a segunda numa transferência de competência. dirigir. 3 LOG. Por natureza.º. atendendo aos critérios de classificação da competência. considera-se delegada no Primeiro-Ministro. 111. Esta figura é geralmente designada como delegação tácita. que seria inconstitucional à luz do princípio da irrenunciabilidade da competência (art. na medida em que se trata de um efeito precário.º. a titularidade e o exercício de diversos poderes. a primeira corresponde a uma modalidade de desconcentração originária. Proibido reproduzir e citar para outros fins. a segunda a uma modalidade de desconcentração derivada. unificar as figuras da delegação de poderes e da delegação tácita: ambas teriam em comum a circunstância 70 . mesmo assim. que depende de um acto ou contrato administrativo de concessão. na esfera jurídica do concedente. bem como o carácter precário desta. Por exemplo. Por exemplo. Por outro lado. a lei permite a concessão. anteriormente meramente latentes – por ex. por virtude da norma de habilitação ou por qualquer outro meio. com faculdade de subdelegação em qualquer membro do Governo». os poderes em causa são relativamente indelegáveis. a competência do concessionário. activando outros. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2. o acto de delegação activa na esfera jurídica do delegante determinados poderes que anteriormente estavam apenas latentes. A transferência da titularidade e do exercício da competência explica também o regime legal da avocação. A natureza jurídica da delegação de poderes não é totalmente dissemelhante da de outros actos que procedem à transferência de poderes entre entes jurídicos. a sua supraordenação em relação ao delegado na vigência da delegação. A concessão transfere para o concessionário. 3.

o da delegação de poderes. Mas esta construção não pode proceder: as relações jurídicas subjacentes à delegação de poderes e à delegação tácita têm como fonte actos jurídicos diversos – num caso a lei. II. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. assim.º. na medida em que se funda na ideia de que o acto de delegação. noutro um acto administrativo – dotados de força jurídica também diferente. que pressupõem a existência de um acto de delegação inclusivamente intuitu personae. ratio que não se verifica na delegação tácita. Contudo. poderá ser mais dificilmente cognoscível que a norma de habilitação. Assim.º e 40.º.º. 38. decorrendo imediatamente de uma norma legislativa. CPA. Regime As ficções são remissões legais implícitas para o regime jurídico aplicável à figura jurídica tomada como modelo. que constituem normas habilitantes da emissão de actos de delegação. a sua extinção mediante simples acto administrativo constituiria uma violação da preferência de lei. uma vez que. que dispensa qualquer acto administrativo de transferência de competência. Proibido reproduzir e citar para outros fins. A delegação de poderes “normal” dependeria da vontade do delegante por estar na disponibilidade deste a emissão e a revogação do acto de delegação. inaplicáveis à delegação tácita os aspectos do regime da delegação de poderes que pressupõem a existência de um acto de delegação ou da norma de habilitação. como se depreende do art.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. 40. que também existem na delegação tácita. 71 . característica manifestamente incompatível com o carácter geral e abstracto da delegação tácita. mas o legislador pretendeu que lhe fosse aplicável o regime da delegação de poderes. bem como a norma legal que habilita a sua emissão. bastaria isto para que se concluísse que a delegação tácita não pode estar dependente da vontade do “delegante”. b) CPA. Outubro de 2009. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º ano. O regime da delegação tácita é. a delegação de poderes dependeria da vontade do delegante na medida em que este poderia em qualquer momento pôr-lhe fim. pelo que não podem dar origem a relações jurídicas de natureza semelhante. que só pode ser constituída por acto administrativo. Organização administrativa. 37. Tomo II.º. A delegação tácita não é uma delegação de poderes em sentido próprio. apesar de se referir expressamente apenas aos actos delegados. é de aplicação duvidosa a esta. A verdadeira natureza jurídica da delegação tácita é a de uma ficção de delegação de poderes. é esse o motivo pelo qual as normas de delegação tácita utilizam as expressões “delegação” ou “competência delegada”. de dependerem da vontade do delegante. São.º s 2 e 3 do art. 35. enquanto acto administrativo. a remissão implícita na ficção tem como limite aqueles aspectos do regime da delegação de poderes que sejam incompatíveis com a natureza jurídica da delegação tácita enquanto modalidade de desconcentração originária. não faz sentido aplicar à delegação tácita os n. os arts. prima facie. Mesmo o art. assim. em vez de se limitarem a atribuir sem mais a competência em causa ao órgão “delegado”.

o órgão desconcentrado e as suas competências são qualificáveis como independentes. Desconcentração absoluta Na generalidade dos casos. 1 CPA). 4 CRP coloca a desconcentração absoluta sob uma reserva total de lei.º.º. 4 CRP (para além de o próprio texto constitucional a permitir e mesmo impor em alguns casos específicos). de que a autorização para subdelegar é geralmente conferida no acto de delegação. Contudo. Organização administrativa. ainda assim. 1 CPA).º ano. de forma necessária. Proibido reproduzir e citar para outros fins.Marcelo Rebelo de Sousa / André Salgado de Matos: Direito administrativo geral. Tomo II. Outubro de 2009.º. a alguns dos poderes do delegante: o poder de quasedirecção (art. provavelmente partindo do princípio.º. Versão parcial provisória para uso exclusivo dos alunos do 2.º. designadamente por. A desconcentração absoluta tem credencial constitucional geral expressa no art. 39. excepcionalmente. não pode haver desconcentração absoluta através de acto da administração. delicados problemas. a desconcentração pode ser horizontal e absoluta. É por isso que o art. V. na prática. O que resta como aplicável à delegação tácita do regime da delegação de poderes resume-se. Nestes casos. 267. I) e implicar uma perda de legitimidade democrática da administração. a desconcentração administrativa é vertical e relativa (supra. 72 . os poderes de avocação e de revogação dos actos delegados (art. pelo que os órgãos desconcentrados e as suas competências são geralmente dependentes. aliás correcto. conflituar com o princípio da unidade da acção administrativa (supra. dela resultando a subtracção do órgão desconcentrado a qualquer posição de infraordenação perante outro órgão e a subtracção da sua competência à incidência de quaisquer poderes administrativos de intervenção. da qual decorre o seu carácter necessariamente originário (ou seja. que frequentemente facultam elas mesmas a possibilidade de subdelegação. 267. 36. turma A da Faculdade de Direito de Lisboa. ainda que legalmente habilitado). 39. 2 CPA) e o poder de autorizar a subdelegação (art. E mesmo este último poder é geralmente afastado pelas normas de delegação tácita. I). mas levanta.