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MODELOS DE GESTIÓN DE REDES VIALES EN LATINOAMÉRICA: ESTADO

DEL ARTE

MODELS OF ROAD NETWORK MANAGEMENT IN LATIN AMERICA: STATE OF


THE ART

Jason Stiven Bermúdez A.1; Walther Delgado M.2; Andrés Giovanni Sánchez A.3

1. Ingeniería Civil, Facultad de Ingeniería, Universidad Militar Nueva Granada,


Medellín, Colombia, Correo electrónico: jasonsba.93@gmail.com
2. Ingeniería Civil, Facultad de Ingeniería, Universidad Militar Nueva Granada, Santiago
de Cali, Colombia, Correo electrónico: waltherdm@gmail.com
3. Ingeniería Civil, Facultad de Ingeniería, Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá,
Colombia, Correo electrónico: d7302106@unimilitar.edu.co

Resumen

Las redes viales en América Latina han tenido un registro histórico de condiciones de
abandono con la consecuente poca eficiencia en el funcionamiento de éstas, debido a la falta
de organización en lo que respecta a la conservación de las mismas. Esta situación ha causado
la preocupación de los Gobiernos de la región debido a la pérdida de recursos valiosos en su
infraestructura vial provocando la reestructuración de sus políticas en lo referente a la gestión
de las redes viales de sus países. En este Estado del Arte se presentan los antecedentes, las
causas de los problemas presentados, el ciclo de vida normal de las carreteras y las políticas
generales a las que han direccionado sus esfuerzos los Gobiernos de las regiones con el
objetivo de mejorar las deficiencias encontradas en el gerenciamiento de sus redes viales.

Palabras Clave: carreteras, conservación, organización, América Latina, redes.


Abstract
The road networks in Latin America have had a historical record of abandonment conditions
with the consequent little efficiency in the operation of these, due to the lack of organization in
terms of their conservation. This situation has caused the concern of the governments of the
region due to the loss of valuable resources in their road infrastructure causing the
restructuring of their policies regarding the management of the road networks of their
countries. This State of the Art presents the antecedents, the causes of the problems presented,
the normal life cycle of the roads and the general policies to which the governments of the
regions have directed their efforts with the objective of improving the deficiencies found in the
management of their road networks.

Keywords: roads, conservation, organization, Latin America, networks.

Introducción

Las extensas redes de carreteras construidas en América Latina en las últimas décadas debían
proporcionar una base sólida para el desarrollo económico y social de la región. Hoy en día,
estas redes muestran signos alarmantes de abandono y abuso, y en unos cuantos años más
probablemente estarán en un estado tan deplorable que tendrá graves repercusiones en las
economías de la región. Las inversiones gigantescas, que se suponen a largo plazo, habrán
alcanzado el final de su vida útil después de unos pocos años de uso, debido a la ausencia de
una adecuada conservación.
En América Latina existen abundantes evidencias que documentan que el sistema
predominante de organización y financiamiento de la conservación vial es inadecuado.
Además, en el sistema actual, es improbable que se puedan realizar mejoras que sean
sustanciales y sostenibles a largo plazo. Por estas razones, ha sido necesario cambiar el
enfoque de la gestión de las redes viales existentes, principalmente el de estos dos rubros.
Es ampliamente reconocido que, debido a la falta de medidas de conservación oportunas, la
condición de una parte extensa de la red de carreteras en América Latina deja mucho que
desear. El estado de la mayoría de los caminos es de regular a malo, con una tendencia a
acelerar el deterioro. Sólo una pequeña proporción de la red está en buenas condiciones, pero
no se puede asegurar que seguirá siendo buena. Varios países están haciendo esfuerzos para
superar esta situación desfavorable. Algunos de estos esfuerzos han sido parcialmente
exitosos, aunque hay dudas de que estos sean logros definitivos que pueden sobrevivir por
mucho tiempo.
La vida de los caminos parece estar sujeta a un inexorable ciclo de construcción, conservación
inadecuada o inexistente, deterioro, colapso y reconstrucción. La causa básica de este ciclo
pernicioso y extremadamente caro es la falta de conservación de la carretera. Las difíciles
lecciones aprendidas del colapso de las redes de carreteras, que se pensaba que eran un
elemento integral de la vida cotidiana en cada país, parecen haber llevado a la reflexión y a la
determinación de buscar mejoras.
Preservar el legado dejado por las generaciones anteriores, o incluso el producto de nuestros
propios esfuerzos, es una actitud que aparece tímidamente en la región, aunque todavía no está
firmemente establecida. La tendencia a reemplazar automáticamente lo antiguo por algo nuevo
parece prevalecer. La consecuencia de esta actitud ha sido un gran entusiasmo por construir
nuevos caminos y poco interés en conservar los que ya existen.
La situación actual tiene dos causas principales, a saber, la ausencia de un sistema que
garantice un financiamiento adecuado para la conservación vial, y la ineficacia e ineficiencia
de los organismos encargados de las carreteras.
Hoy la situación ha alcanzado niveles de crisis. La pérdida de valor de los activos de carretera
como consecuencia del deterioro de las redes de carreteras existentes es mucho mayor que la
cantidad dedicada a construir nuevas carreteras o mejorar las existentes. Es absolutamente
esencial reaccionar rápidamente para revertir esta situación alarmante, atacando
simultáneamente las dos causas básicas mencionadas.
Ha sido necesario cuestionar seriamente dos convicciones firmemente arraigadas que están
implícitas en los métodos tradicionales de gestión de carreteras. Estas convicciones son:
• Los caminos son bienes públicos que necesariamente deben ser proporcionados
gratuitamente por el Estado, porque la movilidad que proporcionan es un derecho de todos los
ciudadanos.
• La mejor manera de proporcionar caminos es a través de la administración pública.
Tradicionalmente, el Estado ha sido el gran proveedor de carreteras, construyendo la red vial y
poniéndola a disposición de todos los ciudadanos. El uso de carreteras ha sido en gran medida
gratuito. Aquí los caminos difieren de los otros componentes de la infraestructura de
transporte, como puertos y ferrocarriles, donde siempre ha sido necesario pagar explícitamente
cada vez que se utilizan. Una excepción se encuentra en los países que introdujeron un "fondo
vial", compuesto de impuestos asignados específicamente para financiar carreteras. Las
carreteras de peaje son la segunda excepción a la regla.
El trato especial dado a las carreteras, en comparación con otras infraestructuras de transporte,
podría haber sido el resultado de la imposibilidad de desarrollar un mecanismo de tarificación
justo y eficiente para este servicio. La financiación de la conservación vial a partir de los
impuestos generales, como se hace ahora, equivale a considerar las carreteras como un área
que debe ser subvencionada por el Estado. La historia demuestra categóricamente que los
gobiernos de América Latina nunca asignarán fondos suficientes para la conservación vial,
porque otras necesidades siempre parecerán más urgentes. Aunque puede ser responsabilidad
del Estado proporcionar acceso a todo el territorio nacional por razones de soberanía, no hay
ninguna necesidad de que estas vías de acceso sean pavimentadas y de altos estándares
geométricos. Son los usuarios de las carreteras los que deben pagar por el disfrute de mejores
carreteras, aunque, cuando sea necesario, algunos grupos más pobres de la sociedad pueden
ser subvencionados directamente.
Con este marco teórico, se hizo imprescindible reubicar la gestión de carreteras y las tareas de
producción y conservación relacionadas en un entorno en el que puedan llevarse a cabo
efectiva y eficazmente. En otras palabras, toda la gestión y administración física de la red vial
debe ser realizada por las Empresas de Gestión de Redes Viales. Sólo éstos pueden combinar
la autonomía y la flexibilidad requeridas para la gestión de carreteras con agilidad en la toma
de decisiones, la contratación, la recompensa y la sanción, etc. Sin embargo, la
responsabilidad de salvaguardar el interés público en las carreteras permanecerá en el entorno
al que pertenece, en un organismo especializado de la administración pública, actuando en
representación del Estado y dotado de profesionales bien remunerados.

Metodología

La investigación que se propone es un estado del arte acerca de los modelos de gestión de
redes viales en América Latina. Para el desarrollo de la misma, se realizan investigaciones
documentales de enfoque hermenéutico, con el objetivo de conocer y apropiarse de la realidad
para disertarla y problematizarla (Londoño, Maldonado & Calderón, 2014), mediante la
interpretación y explicación de los modelos de gestión previos y actuales de las redes viales en
los países de la región.
Las fuentes de información utilizadas se concentraron en las realizadas durante el periodo
comprendido entre 2003 y 2016; teniendo en cuenta la relevancia con respecto al tema en
investigación y que tuvieran como objetivo de estudio los países de América Latina.
Se realizó un análisis documental para los artículos y ensayos con los siguientes componentes:
referencia bibliográfica, año de publicación, autor y resumen.

El análisis de la información se enfocó tomando como base las etapas descritas por Hoyos
para el abordaje documental (Hoyos, 2000). 1. Preparatoria: en esta etapa se rastreó y ubicó el
material documental. 2. Descriptiva: se realizó una descripción de la información a partir de
las fuentes primarias. 3. Constructiva: se identificaron los modelos de gestión de redes viales
utilizados en los países de la región en estudio. 4. Interpretativa: se establecieron conexiones y
comparaciones entre los distintos modelos de gestión. 5. Extensión: esta etapa se caracterizó
por la formalización escrita de los resultados obtenidos que fueron plasmados en la redacción
del informe final de investigación.

Resultados

La red vial existente en la mayoría de los países de América Latina está relativamente
completa. Sólo unos pocos países necesitan añadir nuevas infraestructuras viarias a mayor
escala. En todos los países, sin embargo, existe una necesidad urgente de implementar un
sistema saludable para preservar la red de carreteras ya existente.
En primer lugar, debe aclararse qué características deben dominar en un sistema saludable
para la conservación vial. Consideramos que las condiciones básicas para un sistema saludable
son las siguientes:
• Debería garantizar una conservación adecuada de la red de carreteras a un costo razonable.
• Debe garantizar la conservación adecuada de la red vial no sólo hoy y mañana, sino también
a largo plazo.
• Debe tender a optimizar la relación costo-beneficio del sistema de transporte por carretera,
que no es lo mismo que tratar de gastar lo menos posible en carreteras.
• Debe racionalizar el uso de los fondos.
• Debe minimizar el daño al medio ambiente.

En este momento, no hay ningún país en América Latina con un sistema saludable para
preservar la red vial. La información disponible muestra que el sistema prevaleciente no es
saludable, porque no cumple a cabalidad las condiciones anteriormente mencionadas.

• Es evidente que el sistema predominante en la región no es capaz de conservar las redes de


carreteras en condiciones aceptables y a un costo razonable. Hoy en día un ejemplo muy
dramático es el colapso de una gran parte de la red de carreteras federales en Brasil. Muchos
de estos caminos están densamente recorridos, lo que no sólo los hace rentables, sino que
también significa que son de gran importancia para la economía del país. Sin embargo, las
condiciones actuales en que se organiza su conservación hacen imposible que este trabajo se
haga adecuadamente. Parece que el colapso de una parte de esa red es inevitable y por lo tanto,
a futuro deberá ser llevado a cabo un gran programa para reconstruir las carreteras federales en
Brasil a un costo muchas veces mayor del que habría sido el costo de una conservación
adecuada y oportuna. Este colapso se traduce en un aumento significativo de los costos de
funcionamiento de los millones de vehículos que utilizan diariamente estos caminos, sin
olvidar el número de accidentes graves y pérdidas de vidas provocadas por el mal estado del
pavimento.

• La política de asignar constantemente fondos insuficientes para la conservación vial no es


sostenible a largo plazo y ciertamente no permite una optimización de la relación costo-
beneficio. Muchos países tratan de "ahorrar" fondos al no gastar en la conservación vial, sin
darse cuenta de que este "ahorro" significa costos futuros mucho mayores. El sistema es
incapaz de reducir los costos a largo plazo, porque la asignación de fondos se concibe con una
perspectiva a corto plazo. Hoy en día, es casi imposible asignar fondos presupuestarios para
pagar, por ejemplo, el fortalecimiento de un camino que a primera vista sigue siendo
razonablemente bueno, pero que los ingenieros piensan que se derrumbará en uno o dos años
más. Sin embargo, una vez que el camino se ha derrumbado, y este colapso es obvio, es
relativamente fácil asignar fondos para su reconstrucción, aunque la cantidad necesaria es
cuatro o seis veces más que la cantidad previamente "salvada".

• Sin un sistema adecuado de conservación vial, se desperdician importantes recursos naturales


y se daña el medio ambiente. La construcción de una nueva carretera requiere grandes
cantidades de materias primas y mano de obra, a un costo muy alto. Además, la extracción,
preparación y colocación del material da lugar a diversos tipos de daños ambientales. Por
ejemplo, las grandes cantidades de combustible quemado por maquinaria pesada de
construcción causan contaminación del aire. El combustible, a su vez, es un recurso de energía
no renovable que será escaso en el futuro. La población local y los animales están expuestos al
ruido y los peligros de los equipos de construcción. Es cierto que la construcción original de
una carretera no puede hacerse sin estos recursos y los diversos efectos negativos sobre el
medio ambiente. Sin embargo, lo que se puede evitar es el daño ambiental causado por la
reconstrucción y rehabilitación de caminos, a través de una adecuada y oportuna conservación
de caminos existentes. La reconstrucción requiere la demolición de partes significativas de la
carretera y el transporte de los restos resultantes. Ambas actividades utilizan mucha energía no
renovable y dañan el medio ambiente. Los desechos, muchos de los cuales no son
biodegradables y definitivamente feos, tienen que ser depositados en algún lugar del paisaje.
Por último, la reconstrucción de una carretera implica gastos en nuevas materias primas,
similares a las utilizadas en la construcción original.

En resumen, el análisis de la situación actual deja muy claro que los países de la región no
emplean un sistema saludable para la conservación de sus redes vial.

La "Autopista del Cobre", ubicada en Chile, es un caso excepcional entre las carreteras de
América Latina. Después de 22 años de existencia, lo cual es más largo que el período para el
cual fue diseñado su pavimento, todavía está en buenas condiciones. El volumen de tráfico es
considerable y las condiciones climáticas y topográficas son severas. A pesar de todo esto, la
autopista nunca ha necesitado rehabilitación y sin duda ninguna reconstrucción tuvo lugar.
Esta condición excepcional ha sido el resultado de una buena gestión y conservación de la
carretera, llevada a cabo por la empresa minera CODELCO responsable de la carretera.
La carretera se encuentra a unos 90 kilómetros al sur de Santiago y conecta la ciudad de
Rancagua con la mina subterránea de cobre más grande del mundo. Cada día se transportan
alrededor de 11.000 trabajadores, más de 1.000 toneladas de cobre y cientos de toneladas de
otros materiales. Ya que es el único acceso a la mina, este camino debe ser reparable todos los
días del año sin ninguna interrupción.
La carretera tiene cincuenta kilómetros de largo; El pavimento es en su mayor parte concreto
de asfalto, 10 metros de ancho y 12 centímetros de espesor. Desde un valle de 500 metros
sobre el nivel del mar se extiende hasta la cordillera de los Andes a una altitud de 2.400
metros. El invierno es crudo, con fuertes precipitaciones de lluvia y nieve y frecuentes
temperaturas por debajo de cero; En contraste, el verano es muy caliente. El tráfico diario es
de aproximadamente 1.400 vehículos, 30% de los cuales son camiones pesados y 32% de
autobuses grandes.
El clima difícil y las condiciones del tráfico no han sido obstáculos para mantener la carretera
abierta y en buenas condiciones en todo momento. El programa de conservación ha incluido
todas las tareas necesarias. El mantenimiento rutinario, que se lleva a cabo continuamente,
consiste principalmente en mantener el sistema de drenaje y las señales de tráfico en perfecto
estado. El mantenimiento periódico, que para el pavimento asfáltico consiste principalmente
en sellos superficiales, se realiza en intervalos de varios años. Además, alrededor del 70% del
pavimento se ha reforzado para compensar el desgaste y mantenerse al día con el aumento del
tráfico. También se ha prestado atención a la corrección de errores y omisiones inevitables en
la construcción original, pero siempre antes de que esos defectos provocaran el colapso de un
tramo viario.
El costo de la conservación ha sido bastante moderado. El gasto medio anual ha sido el 5% del
costo del pavimento, o el 1% del costo de reemplazo de toda la carretera. Estas cifras son
inferiores a las estimaciones habituales para los costos anuales de conservación vial, de 2,5% a
3,5% del costo original de construcción (o costo de reemplazo) de la carretera.
El resultado es un camino confiable en buenas condiciones que continuará proporcionando el
servicio por muchos años para venir. Si la Autopista del Cobre hubiera sido tratada como la
mayoría de los otros caminos en la región, habría colapsado y habría requerido una
reconstrucción completa hace años. Realmente esta carretera es una fuente de orgullo para los
trabajadores mineros y proporciona a la empresa minera CODELCO una excelente tarjeta de
presentación en lo que se refiere a un efectivo y eficaz modelo de conservación de redes
viales.

Ciclo Normal de las Carreteras


En los países de América Latina, como en muchos otros, el ciclo "normal" de carreteras consta
de cuatro etapas, que se describen a continuación:

Fase A: Construcción. Los resultados de la construcción inicial pueden ser variados, desde
muy sólidos con poca o ninguna falla, hasta una construcción entera basada en un diseño
inadecuado o ejecución descuidada. En cualquier caso, las carreteras se ponen en servicio tan
pronto como se han terminado. En el día de la ceremonia de corte de cinta suelen estar en
excelentes condiciones y satisfacer plenamente la demanda y la expectativa de los usuarios.
Este momento corresponde al punto A de la curva de deterioro.

Fase B: Deterioro lento y casi imperceptible. Durante varios años, el camino está sujeto a un
proceso de deterioro y debilitamiento bastante lento, principalmente en su pavimento, pero
también, en menor grado, en la estructura básica debajo del pavimento.
Este deterioro es causado por el gran número de vehículos ligeros y pesados que utilizan la
carretera, pero también por factores como el clima, la lluvia o las aguas superficiales, la
radiación solar, la oxidación, los cambios de temperatura y otros factores. La velocidad de
deterioro también depende de la calidad de la construcción original. Con el fin de ralentizar
tanto como sea posible el proceso de deterioro y debilitamiento, deben llevarse a cabo
regularmente diversos tipos de medidas de conservación, principalmente en el pavimento y las
obras de drenaje. Además, el mantenimiento rutinario debe realizarse continuamente.
En muchos países, la conservación durante este período es prácticamente nula, por la sencilla
razón de que se asignan fondos insuficientes a las carreteras o porque los limitados fondos
existentes se utilizan para rehabilitar las carreteras que ya están en muy mal estado.
En consecuencia, el período de deterioro lento resulta no ser tan lento; En lugar de cubrir un
período de diez o quince años, puede durar sólo seis u ocho años.
Otro factor que contribuye a la negligencia de las carreteras durante la fase B es un completo
malentendido del concepto de "diseño de carreteras por x años". Los ingenieros a menudo
dicen que un pavimento está diseñado para cinco, diez o incluso veinte años. Esto engaña a
mucha gente a pensar que la conservación no es necesaria durante este período, porque al final
de ese período el camino tendrá que ser reconstruido de todos modos. Hay incluso algunos
ingenieros de camino que consideran inevitable que después del período del diseño del
pavimento cualquier camino termina para arriba ser destruido y necesitará reconstrucción.
A lo largo de la fase B, el camino permanece aparentemente en buenas condiciones y la
mayoría de los usuarios no perciben el proceso de debilitamiento del pavimento. A pesar del
incremento gradual de fallas menores, el camino continúa ofreciendo buena calidad de servicio
(ver fase B de la figura).

Fase C. Etapa crítica de la carretera. Después de varios años de uso, el pavimento y otros
componentes de la carretera se vuelven cada vez más "cansados" y el proceso de deterioro de
la carretera se acelera rápidamente. La estructura de la carretera pierde gradualmente su
capacidad para resistir el tráfico (véase la fase C de la figura). Al comienzo de esta fase, la
estructura básica del camino está todavía intacta, las fallas superficiales son relativamente
menores, y el usuario ordinario puede tener la impresión de que el camino sigue siendo
bastante firme. Sin embargo, este no es el caso (véase la sección C1 de la figura). Un poco
más adentro en la fase C el daño visible a la superficie llega a ser mucho más obvio y la
estructura básica debajo de la superficie de la carretera comienza a estar dañada. En otras
palabras, cuando un camino comienza a tener grandes baches y deformaciones en su
superficie, es seguro que su estructura básica también está dañada. Los daños comienzan en
puntos aislados y pronto se extienden hasta que grandes partes de la carretera se ven afectadas
(ver sección C2 de la figura).
La fase C es relativamente corta, generalmente de sólo tres a cinco años. Una vez que el daño
superficial se hace evidente, es un camino rápido para la destrucción. En un sistema de
conservación saludable, la superficie de la carretera debe ser reforzada al comienzo de la fase
C (sección C1 de la figura), cuando la condición de la carretera se vuelva crítica. Se entiende
por refuerzo de superficie:
• Detener el rápido proceso de deterioro y debilitamiento.
• Preservar totalmente la estructura básica existente, que aún está intacta.
• Garantizar el mantenimiento de la carretera por otro período prolongado.

Al comienzo de la fase C (véase la sección C1 de la figura) es suficiente reforzar la superficie


de la carretera a un coste relativamente bajo.
Las carreteras pavimentadas suelen reforzarse aplicando una capa de concreto asfáltico nuevo
de cuatro a ocho centímetros de grosor ("un sobretodo") aproximadamente al 5% del costo
original de construcción. Una vez que la superficie se refuerza adecuadamente, el camino es
adecuado una vez más para su propósito y puede soportar el tráfico durante muchos años más.
Sin embargo, puesto que al comienzo de la fase C los fallos de carretera no son muy evidentes
y el vehículo no es tan incómodo, el refuerzo de superficie necesario normalmente no se lleva
a cabo y las fallas se vuelven graves.
Más adelante en la fase C (sección C2 de la figura) el simple reforzamiento superficial ya no
será suficiente. Los daños a la estructura básica de la carretera tendrán que ser eliminados
primero. Esto significa la demolición y la eliminación de las secciones dañadas de la carretera,
la reposición de la base de la carretera en esas secciones, y luego repavimentar toda la
carretera.
Cuanto más se demoren estos trabajos, más severos serán los daños y mayor el grado de
demolición necesario para la estructura básica de la carretera. El término "rehabilitación" se
utiliza normalmente para referirse a la combinación de sustitución parcial de la estructura
básica más el fortalecimiento de la superficie.
Si no se realizan obras en la fase C, el camino comienza a colapsarse, es decir, los defectos en
el pavimento y la estructura básica se vuelven muy severos y se extienden gradualmente por
toda la carretera. A lo largo de la fase C, el tráfico sigue circulando en la carretera. Aunque
inicialmente el uso del camino no es difícil todavía, los inconvenientes de las irregularidades
superficiales aumentan gradualmente: agujeros grandes, grietas anchas, depresiones y
deformaciones.
Al final de la fase C y durante la fase final (D), la única solución es una reconstrucción
completa de la carretera, a un coste que puede ser tan alto como entre el 50% y el 80% del
coste de una carretera completamente nueva.

Fase D: Destrucción total. La destrucción total de la carretera es la etapa final de su existencia


y puede tomar varios años más. En esta etapa, el primer signo es la desaparición del
pavimento. Cada vez que un vehículo pesado pasa trozos de asfalto se rompen hasta que el
pavimento se ha ido. La carretera termina siendo una carretera de grava y, a largo plazo, un
camino de tierra (véase la fase D en la figura).
Usar el camino se hace más y más difícil; La velocidad media del vehículo cae abruptamente y
la capacidad de tráfico de la carretera disminuye a sólo una pequeña porción de lo que
originalmente era. Los vehículos comienzan a sufrir daños a sus neumáticos, ejes, resortes y
chasis. En general, los costos de operación del vehículo y el número de accidentes graves
aumentan considerablemente. Al final de la curva de deterioro, los vehículos ordinarios ya no
pueden circular por la carretera y sólo lo utilizan algunos camiones y vehículos de cuatro
ruedas.
Figura 1. Schliessler, A., Bull, A. (2003). El deterioro de las vías a través del tiempo. [Figura].
Adaptación del original en inglés.

La gestión de las Redes Viales

Según el acuerdo legal en la mayoría de los países de la región, las vías públicas son propiedad
del Estado, que a su vez representa a los ciudadanos del país. Una característica esencial de
estos caminos es que están abiertos a ser utilizados por cualquier persona sin discriminación y
con la única condición que la ley de tráfico y otras reglas establecidas deben ser respetadas.
El Estado ejerce su dominio sobre las vías públicas a través de una o varias agencias viales, a
menudo llamadas Departamentos de Carreteras o Autoridades de Carreteras, que normalmente
están relacionadas con el Ministerio de Obras Públicas o el Ministerio de Transporte. Las
agencias de carreteras tienen autoridad directa sobre caminos y ejecutan directamente a través
de contratistas cualquier cosa relacionada con el estudio, diseño, construcción, conservación y
administración general de la red de carreteras. Sólo muy pocas carreteras, cuya administración
ha sido delegada a empresas privadas a través de concesiones, son excepciones a esta regla; En
cualquier caso, incluso las concesiones viales son normalmente supervisadas por una agencia
de carreteras del gobierno.
Las agencias viales no suelen ser autónomas ya que no están legalmente constituidas como
empresas, sino que pertenecen a un ministerio del gobierno. El tipo de autoridad que ejercen
sobre las carreteras es similar a un acuerdo de administración con un cliente superior (el
Estado o el Gobierno), en el que la decisión final es siempre tomada por el cliente. Al llevar a
cabo esta administración, la agencia vial:
• Propone medidas y políticas, pero no tiene poder de decisión; la palabra final pertenece al
Gobierno;
• Está sujeto a regulaciones financieras y administrativas exhaustivas y restrictivas;
• Recibe sus recursos financieros del gobierno, que asigna esos recursos a usos específicos;
• Contabiliza el uso de los fondos asignados, pero no explícitamente para la condición de las
carreteras o para el valor de los activos de carreteras.
La agencia de carreteras realiza sus tareas en un entorno de complejas reglas y regulaciones
típicas de la administración pública. Esas reglas definen y restringen lo que se supone que
debe hacer, cómo se debe hacer y lo que no se le permite hacer. Este marco regulador se ha
dictado durante varias décadas y se origina en gran medida en un esfuerzo para prevenir el
fraude y el uso ilegítimo de los fondos públicos.

La consecuencia casi inevitable es el estilo fuertemente burocrático que se encuentra en


prácticamente todos los ámbitos de la administración pública, en el que tomar cualquier
decisión termina siendo una tarea monumental. Esto se puede observar en muchas agencias
viales de la región donde los obstáculos administrativos hacen muy difícil incluso gastar los
fondos asignados y disponibles. El gasto tiende a exigir tiempo y esfuerzo excesivos; Y
cuando finalmente se logra, no está claro si las operaciones se realizaron a un costo razonable,
o si se alcanzó el objetivo general de mejorar o mantener la red de carreteras.
El hecho de que las agencias de carreteras carezcan de autonomía significa que sus programas
de trabajo, prioridades y decisiones importantes están sujetos a lo que sus superiores disponen.
Lo que estos superiores usualmente desean es lo que comúnmente se entiende como progreso,
es decir, caminos nuevos o mejoras claramente visibles. En la medida de lo posible, tratan de
no gastar dinero donde no muestre, por ejemplo, simplemente conservando lo que ya existe.
La conservación en muchos países se ve afectada por esta actitud. La idea es gastar lo menos
posible en la conservación de carreteras.
El gasto se reduce a lo que parece ser absolutamente necesario para corregir los defectos que
se han producido, y se pone poco énfasis en prevenir el deterioro de la carretera. Obviamente,
el gobierno espera que los técnicos de la agencia de carreteras propongan lo que es mejor para
las carreteras. Si esta propuesta no coincide con la percepción del gobierno, la agencia vial no
tiene más alternativa que aceptar la decisión del gobierno debido a la dependencia financiera.
El deber último de la agencia vial es gastar correctamente y de forma rutinaria los fondos
asignados, sin desviarlos de los propósitos estipulados ni permitir una apropiación indebida. El
gobierno juzga la eficacia de un director de una agencia de caminos por su capacidad de gastar
los fondos de “buena forma”, ya que son propiedad pública. De "buena forma" por lo general
significa que los fondos del presupuesto se gastan en los artículos estipulados y dentro del
plazo establecido. Por lo general, hay poca preocupación por obtener el mejor rendimiento
posible de los fondos gastados.

Teóricamente, el objetivo principal de la administración pública es asegurar que los recursos


se utilicen legalmente. Gran parte de las regulaciones existentes están diseñadas para evitar
fugas a través de las cuales los fondos públicos podrían desaparecer. El resultado es que hay
muchos obstáculos para gastar fondos incluso legalmente. La acción se retrasa por todo tipo de
controles, contra-controles y controles sobre los controles. En algunos países, la agencia vial
ha alcanzado un nivel de parálisis operacional que es increíble.
El sistema contable de una agencia vial se reduce a registrar ingresos y gastos y compararlos
con el presupuesto que ha sido aprobado. En ninguna parte se hace referencia a la condición de
una red de carreteras o al valor de una red de carreteras como un activo. Las carreteras no se
consideran un activo, y los únicos activos reconocidos por la agencia de caminos es el equipo
que podría tener. Por lo general, no existe un procedimiento para medir el rendimiento de los
gastos o para cuantificar los "servicios" que se han proporcionado a los usuarios de la carretera
a un cierto nivel de gasto.

Una de las causas básicas del deterioro de carreteras en América Latina es la baja eficiencia y
eficacia de los organismos encargados de su administración. Aunque esto no implica que todas
las agencias viales son ineficientes. A este respecto hay diferencias significativas de un país a
otro. Por ejemplo, mientras que en un país latinoamericano aproximadamente el 90% del
presupuesto vial se gasta en obras físicas de carreteras, hay otro país donde el 70% del
presupuesto vial se utiliza exclusivamente para pagar salarios a un número excesivo de
empleados. O bien, mientras que en un país la agencia vial tiene un volumen relativamente
pequeño de equipo en buenas condiciones, otros tienen enormes cementerios de equipos que
no pueden utilizarse debido a la falta de repuestos o mantenimiento del equipo. El grado de
eficiencia y efectividad alcanzado incluso por las mejores agencias viales de la región es
insatisfactorio en comparación con la eficiencia de algunas empresas que prestan servicios
públicos y gestionan activos impresionantes.
Debido a las razones expuestas, se evidenció que era de necesidad inminente una
reorganización del sector de carreteras en lo que concierne a la redistribución de las tres tareas
fundamentales relacionadas con las carreteras: la gestión de la red vial; la ejecución física de
las obras; y salvaguardar el interés público en las carreteras.

El éxito o el fracaso de la gestión de la red de carreteras se mide con respecto a ciertos


parámetros objetivo determinados al comienzo de un período de gestión; están normalmente
relacionados con una condición física deseada de la red de carreteras. Por lo tanto, la gestión
incluye una serie de tareas que pueden enumerarse como sigue:
• planificación, que consiste en identificar y programar el trabajo físico;
• contratar el trabajo físico y supervisar la calidad y el volumen del trabajo realizado; y
• evaluación constante de los resultados de la gestión, con el fin de adaptar los métodos y
técnicas a las necesidades cambiantes y aprender de los errores cometidos.
Hay que destacar que la gestión de la red de carreteras es básicamente una actividad
intelectual; las personas involucradas son casi exclusivamente profesionales especializados
como ingenieros y técnicos de carreteras, economistas, contadores y abogados. No incluye
prácticamente mano de obra en las carreteras excepto lo que es necesario para recopilar datos
y generar información necesaria para una buena gestión.
La gestión de la red de carreteras debe organizarse de tal forma que pueda responder de la
mejor manera posible las condiciones específicas y particulares de la red viaria, el interés
público en las carreteras y las necesidades de los usuarios de la carretera.

La ejecución física de obras viales, que algunas agencias de carreteras llaman "producción",
está dirigida y controlada a través de la gestión de la red vial. En esta zona hay poco espacio
para la toma de decisiones, porque las obras de carreteras deben ejecutarse estrictamente de
acuerdo con especificaciones técnicas precisas. Estos definen no sólo los resultados deseados
sino también los procedimientos que deben seguirse en la ejecución. En casi todos los países
del mundo hay empresas especializadas en la ejecución de obras físicas. La decisión de utilizar
o no métodos intensivos en mano de obra o más equipo depende en gran medida de la
disponibilidad y el costo de la mano de obra. La ejecución física de las obras requiere no sólo
trabajadores, sino también profesionales y técnicos especializados.
Una de las tareas fundamentales del Estado es salvaguardar el interés público. El interés
público en la red vial existente puede resumirse de la siguiente manera:
• las carreteras deben utilizarse de manera apropiada, ordenada y segura;
• debe haber un sistema eficiente de gestión de la red vial que incluya la conservación
adecuada y "sana" de la carretera;
• debe haber un sistema adecuado para financiar la conservación vial; y
• se deben minimizar los efectos negativos de las carreteras y del tráfico vial en el medio
ambiente.
En cuanto a las modificaciones de la red de carreteras, el interés público se puede resumir de
la siguiente manera:
• la necesidad de construir nuevas carreteras o mejorar las carreteras existentes debe ser
identificada con precisión;
• los proyectos deben ser desarrollados para satisfacer estas necesidades;
• deben tenerse en cuenta los efectos negativos de las nuevas infraestructuras viarias en el
medio ambiente;
• el financiamiento debe ser adquirido para construir nuevas carreteras o mejorar las carreteras
existentes;
• los proyectos seleccionados para su ejecución deben ser los que más beneficien al público; y
• la ejecución física de las obras debe estar bien organizada.

Conclusiones
Bibliografía

Barrantes Jiménez, R. (Octubre de 2010). La evaluación de las redes viales como una
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