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UNIVERSIDADE FEDERAL DE RORAIMA

INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS


CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO

AMANDA OLIVEIRA SOUZA

MIGRAÇÃO E DIREITOS HUMANOS: EFICÁCIA E LEGITIMIDADE DAS


MEDIDAS DE PROTEÇÃO ESTATAL ADOTADAS NA MIGRAÇÃO DE
VENEZUELANOS PARA RORAIMA EM 2016

BOA VISTA, RR

2016.2
AMANDA OLIVEIRA SOUZA

MIGRAÇÃO E DIREITOS HUMANOS: EFICÁCIA E LEGITIMIDADE DAS


MEDIDAS DE PROTEÇÃO ESTATAL ADOTADAS NA MIGRAÇÃO DE
VENEZUELANOS PARA RORAIMA EM 2016

Monografia apresentada como pré-


requisito para conclusão do Curso de
Bacharel em Direito do Instituto de
Ciências Jurídicas da Universidade
Federal de Roraima.
Orientador: Prof. Dr. Fernando César
Costa Xavier.

BOA VISTA, RR

2016.2
AMANDA OLIVEIRA SOUZA

MIGRAÇÃO E DIREITOS HUMANOS: EFICÁCIA E LEGITIMIDADE DAS


MEDIDAS DE PROTEÇÃO ESTATAL ADOTADAS NA MIGRAÇÃO DE
VENEZUELANOS PARA RORAIMA EM 2016

Monografia apresentada como pré-


requisito para conclusão do Curso de
Bacharel em Direito do Instituto de
Ciências Jurídicas da Universidade
Federal de Roraima. Área de
concentração: Migração, Direitos
Humanos. Defendida em 16 de fevereiro
de 2017 e avaliada pela seguinte banca
examinadora:

___________________________________________
Prof. Dr. Fernando César Costa Xavier.
Orientador/Curso de Direito – UFRR

_____________________________________________
Prof.MsC. Lívia Dutra Barreto
Curso de Direito – UFRR

_____________________________________________
Prof.MsC. Gustavo da Frota Simões
Curso de Relações Internacionais – UFRR
Aos meus pais, namorado, amigos e professores,
os quais foram essenciais nesta etapa da minha vidae
no desenvolvimento desta monografia.
AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Arlene Oliveira Souza e Francisco Edson de Souza, pelo
aprendizado constante a mim oportunizado e pelo incentivo desmedido para a concretização
dos meus estudos.

Aos meus irmãos, Thiago Oliveira Souza, Bruno Oliveira Souza e Mariana
Oliveira Souza, por me ensinarem a seguir o caminho profissional mais prazeroso.

Ao meu sobrinho, Dante da Silva Oliveira Souza, e aos meus cachorros, Jason,
Pandora, Soninha, Kimbo e Abu, pelos tantos sorrisos e alegrias que me foi proporcionado
durante o nosso convívio, o que auxiliou a reduzir o estresse e o nervosismo nas situações
mais críticas.

Ao meu companheiro de vida, Helio José Souza Araújo, pelo apoio


incondicional em todos os momentos e por sempre acreditar no meu potencial.

Aos amigos que tive a oportunidade de conhecer nos estágios realizados na 2ª


Vara do Trabalho de Boa Vista e no escritório Távora e Figueiredo Advogados Associados,
pelo imenso aprendizado e crescimento profissional.

Aos professores do Curso de Bacharelado em Direito da Universidade Federal


de Roraima, em especial ao meu orientador, Prof. Dr. Fernando César Costa Xavier, pelos
tantos ensinamentos que me guiaram no caminho da graduação e continuarão servindo como
norte durante a minha vida como jurista.

Aos demais familiares e amigos pela compreensão nas tantas ocasiões em que
estive ausente devido às atividades do Curso de Bacharelado em Direito e às provas da Ordem
dos Advogados do Brasil.
“Migrar, com todos os riscos que isto
implica, explica-se simplesmente
porque a busca de felicidade é
inerente ao ser humano.”

(Deisy Ventura)
RESUMO

Este trabalho visa analisar a eficácia e a legitimidade das ações estatais (dos três entes
federativos) que estão sendo realizadas na cidade de Boa Vista – RR, com vistas a examinar
se alguns standards de direitos humanos estão sendo assegurados em favor dos venezuelanos
que migraram por conta da crise econômica e política iniciada na Venezuela em 2014. Para
tanto, apresenta-se a fundamentação teórica que afirma a existência de um direito humano de
migrar, concorrente com o princípio da soberania dos Estados, devendo o direito de migrar
prevalecer sobre este. Além disso, são tecidas considerações sobre a relação do Brasil com o
sistema global e regional de proteção de direitos humanos, destacando os principais tratados
internacionais ratificados pelo país sobre a matéria. É tratada ainda a política migratória
interna brasileira, através da realização de breves considerações sobre os aspectos
internacionalistas da Constituição Federal de 1988 e sobre o Estatuto do Estrangeiro, bem
como dos projetos de lei sobre a questão migratória. Concluiu-se pela necessidade de ações
complementares a fim de assegurar determinadas garantias para os imigrantes venezuelanos,
de maneira a resguardar primeiramente o direito à alimentação, à saúde, à educação e ao
trabalho, propiciando a dignidade humana que lhes é inerente, devendo ainda o Estado
brasileiro promover outras medidas com o fim de proteger os demais direitos previstos nos
instrumentos internacionais que não foram assegurados nesse primeiro momento de atuação
emergencial durante o ano de 2016.
Palavras-chave: Direitos Humanos dos migrantes internacionais. Eficácia e legitimidade de
medidas protetivas. Migrações internacionais. Imigração de venezuelanos para Boa Vista –
Roraima – Brasil.
ABSTRACT

This work aims to analyze the effectiveness and legitimacy of the state actions (all three
federative entities) that are being held in the city of Boa Vista - RR, in order to examine if
some human rights standards are being assured in favor of the Venezuelans who migrated
because of the economic and political crisis that began in Venezuela in 2014. For that, we
present the theoretical foundation that affirms the existence of a human right to migrate,
competing with the principle of State sovereignty, and the right to migrate should prevails
over it. In addition, considerations are being made regarding Brazil's relationship with the
global and regional system for the protection of human rights, highlighting the main
international treaties ratified by the country on the issue. Brazilian immigration policy is also
dealt with, by making brief comments about the internacional issues of Constituição Federal
(1988) and the Foreigners' Statute, as well as draft law about migration issue. It was
concluded that there is a need for complementary actions in order to assure certain guarantees
for Venezuelan immigrants, in order to protect the right to food, health, education and work,
providing the inherent human dignity. Brazilian State should to promote other measures in
order to protect the other rights provided for in the international instruments that were not
assured in this first moment of emergency action during the year 2016.

Keywords: Human rights of international migrants. Effectiveness and legitimacy of


protective measures. International migrations. Immigration of Venezuelans to Boa Vista -
Roraima –Brazil.
LISTA DE ABREVIATURAS

ACNUR – Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

CADH – Convenção Americana de Direitos Humanos

CF – Constituição Federal

CRI – Centro de Referência ao Imigrante

CTPS – Carteira de Trabalho e Previdência Social

DUDH – Declaração Universal dos Direitos Humanos

FMI – Fundo Monetário Internacional

GIGM – Gabinete Integrado de Gestão Migratória

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

OEA – Organização dos Estados Americanos

OIM – Organização Internacional para as Migrações

ONU – Organização das Nações Unidas

PF – Polícia Federal

PIDCP – Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos

PIDESC – Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais

PL – Projeto de Lei
LISTA DE ENTREVISTAS

Entrevistado 01 – Boa Vista – RR, 01/02/2017: Péricles Pedro Ferreira dos Santos, Chefe da
Seção de Políticas de Trabalho, Emprego, Renda e Economia Solidária da Superintendência
Regional do Trabalho e Emprego de Roraima.

Entrevistado 02 – Boa Vista – RR, 01/02/2017: Vânia Caldas, Servidora da Secretaria de


Estado da Saúde de Roraima à disposição do Gabinete da Defesa Civil do Estado de Roraima.

Entrevista 03 – Boa Vista – RR, 01/02/2017: José Carlos Franco, representante da


Comunidade Comuna (não governamental).
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 11
1 O DIREITO HUMANO DE MIGRAR E O DIREITO INTERNACIONAL DOS
DIREITOS HUMANOS ........................................................................................................ 15
1.1 O Direito Humano de Migrar ......................................................................................... 15
1.2 Sistema Global de Proteção dos Direitos Humanos ..................................................... 27
1.3 Sistema Regional de Proteção dos Direitos Humanos .................................................. 32
2 A POLÍTICA MIGRATÓRIA BRASILEIRA E OS INSTRUMENTOS
NORMATIVOS DOMÉSTICOS ......................................................................................... 36
2.1 Aspectos internacionalistas na Constituição Federal de 1988 ...................................... 36
2.2 O Estatuto do Estrangeiro de 1980 ................................................................................. 40
2.3 Os Projetos de Lei sobre a questão migratória e suas perspectivas ............................. 43
3 MEDIDAS ADOTADAS PELO ESTADO PARA PROTEÇÃO DOS DIREITOS
HUMANOS DOS IMIGRANTES VENEZUELANOS EM RORAIMA .......................... 47
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 54
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 57
APÊNDICES .......................................................................................................................... 62
11

INTRODUÇÃO

A Venezuela, país rico em beleza e recursos naturais, localizado no norte da


América do Sul, fazendo fronteira com o Brasil, tem enfrentado uma crise política e
econômica de grandes proporções que se agravou no ano de 2014, a qual está sendo noticiada
pelos jornais do mundo inteiro1.

Atribui-se ao modelo “bolavariano” adotado pelo governo do presidente


Nicolás Maduro, bem como à queda do preço do barril de petróleo e à seca causada pelo
fenômeno El Niño, a origem dos problemas enfrentados no país, dentre os quais se destaca o
aumento da inflação, apontada pelo FMI como a maior do mundo em 2015, escassez de itens
de necessidade básica e medicamentos, além do aumento da criminalidade, gerando
descontentamento na população e o consequente aumento do número de protestos contra o
governo atual2.

Diante do agravamento da crise, em 15 de janeiro de 2016 foi decretado estado


de emergência econômica na Venezuela por 60 (sessenta) dias, que foi prorrogado pelo
mesmo período em 14 de março de 2016, a fim de possibilitar a adoção de medidas visando
atingir o equilíbrio econômico no país, como o aumento do salário mínimo em 30% (trinta por
cento), o aumento do preço da gasolina, o que não ocorria há 20 (vinte) anos, a decretação de
feriado para o setor público nas quartas, quintas e sextas-feiras, o não funcionamento de
escolas às sextas-feiras e o racionamento de energia por shoppings e hotéis por 9 (nove) horas
diárias, por exemplo3.

Destaca-se ainda que, em 26 de janeiro de 2016, o Parlamento venezuelano


declarou crise humanitária na saúde, tendo em vista a grave escassez de medicamentos nos

1
Venezuela is lurching closer and closer to chaos. The Washington Post. Disponível em
<https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/venezuela-is-lurching-closer-and-closer-to-
chaos/2016/12/26/63af5186-c79c-11e6-bf4b-2c064d32a4bf_story.html?utm_term=.e6221fe9a6ff>. Acessado em
03 jan. 2017.
6 things you need to know about Venezuela’s political and economic crisis. The Washington Post. 18 mai.
2016. Disponível em <https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2016/05/18/6-things-you-need-
to-know-about-venezuelas-political-and-economic-crisis/?utm_term=.070f8a44ea99>. Acessado em 19 jan.
2017.
2
A Venezuela está à beira do colapso. Entenda. Exame.com, 17 mai. 2016. Disponível em
<http://exame.abril.com.br/mundo/a-venezuela-esta-a-beira-do-colapso-entenda/>. Acessado em 20 nov. 2016.
3
Crise na Venezuela: veja a cronologia do agravamento da situação no país. G1 Globo, São Paulo, 25 mai.
2016. Disponível em <http://g1.globo.com/mundo/noticia/2016/05/crise-na-venezuela-veja-cronologia-do-
agravamento-da-situacao-do-pais.html>. Acessado em 20 nov. 2016.
12

hospitais e farmácias, determinando ao governo que realizasse o abastecimento de medicação,


bem como publicasse boletim epidemiológico4.

Por estes motivos, a população da Venezuela iniciou um intenso movimento


emigratório buscando melhores condições de vida, tendo como um de seus destinos o Brasil,
uma vez que a fronteira entre os países é seca e de fácil acesso. Após a entrada neste país, os
venezuelanos instalam-se nas cidades de Pacaraima e Boa Vista, localizadas no Estado de
Roraima, situação que tem gerado inúmeros impactos sociais e jurídicos nestas cidades5 que
possuem cerca de 12.144 (doze mil, cento e quarenta e quatro) e 326.419 (trezentos e vinte e
seis mil, quatrocentos e dezenove) habitantes, respectivamente, conforme dados do IBGE.

As autoridades brasileiras estimam que aproximadamente 30.000 (trinta mil)


imigrantes venezuelanos atravessaram a fronteira em direção à Roraima6, incluídos os que
estão com permanência irregular no Brasil. Dentre as consequências da migração de
venezuelanos para o Estado de Roraima, é evidente o aumento de número de pedintes, de
vendedores autônomos e pessoas que se oferecem para limpar os vidros dos carros nos sinais,
do número de atendimentos médicos destinados aos imigrantes, da prostituição, do número de
crimes envolvendo venezuelanos e do número de pessoas que dormem nas ruas, nas feiras e
na rodoviária da capital7.

Tal situação é vista pelo Governo de Roraima como uma crise humanitária,
razão pela qual estão sendo criadas medidas para assegurar o mínimo de proteção aos direitos
humanos destes indivíduos em estado de vulnerabilidade jurídica e social, bem como já foi

4
Parlamento venezuelano declara crise humanitária. El País, Caracas, 28 jan. 2016. Disponível em
<http://brasil.elpais.com/brasil/2016/01/27/internacional/1453927049_531078.html>. Acessado em 20 nov.
2016.
5
Hungry Venezuelans flood Brazilian towns, as threat of mass migration looms. The Washington Post.
Disponível em <https://www.washingtonpost.com/world/the_americas/hungry-venezuelans-flood-brazilian-
towns-as-threat-of-mass-migration-looms/2017/01/01/39f85822-c6d1-11e6-acda-
59924caa2450_story.html?utm_term=.a0438e058b58>. Acessado em 06 jan. 2017.
6
Venezuela exports its crisis. Bloomberg View. 20 out. 2016. Disponível em
<https://www.bloomberg.com/view/articles/2016-10-20/venezuela-exports-its-crisis>. Acessado em 20 jan.
2017.
7
A crise na Venezuela cruza a fronteira de Roraima. Carta Capital, 13 dez 2016. Disponível em
<http://www.cartacapital.com.br/internacional/a-crise-na-venezuela-cruza-a-fronteira-de-roraima>. Acessado em
26 dez 2016.
Venezuelanos no Brasil. G1 Globo, 03 set. 2016. Disponível em
<http://especiais.g1.globo.com/rr/roraima/2016/venezuelanos-no-brasil/>. Acessado em 26 nov. 2016.
Venezuela’s crisis brings economic boom but social tensions to Brazil border town. The Guardian. 01 nov.
2016. Disponível em <https://www.theguardian.com/world/2016/nov/01/brazil-border-town-boom-venezuela-
economic-crisis>. Acessado em 26 dez. 2016
13

solicitado o apoio ao Governo Federal para arcar com as despesas decorrentes do crescimento
do aparato estatal voltado ao atendimento dos imigrantes8.

Diante da contemporaneidade e relevância do tema, bem como da pouca


difusão de estudos sobre as consequências imigratórias ocorridas no Brasil relacionadas à
crise na Venezuela e a necessidade de proteção dos direitos humanos dos imigrantes, faz-se
imprescindível a análise da eficácia e a legitimidade das ações estatais (dos três entes
federativos) que estão sendo realizadas na cidade de Boa Vista – RR, com vistas a examinar
se alguns standards de direitos humanos estão sendo assegurados em favor dos venezuelanos,
considerando o lapso temporal do ano de 2016, com enfoque ainda na faixa etária dos
imigrantes de 18 (dezoito) a 59 (cinquenta e nove) anos.

Cumpre salientar que a importância deste estudo também é evidenciada pelo


fato de que o Brasil é signatário de importantes tratados internacionais sobre a matéria, o que
demonstra o compromisso do país em salvaguardar tais garantias.

A metodologia utilizada para coleta de dados e informações tratou-se da


realização de entrevistas com representantes dos seguintes órgãos públicos: Ministério do
Trabalho e Emprego e Centro de Referência ao Imigrante, criado pelo Gabinete da Defesa
Civil do Estado de Roraima.

Além disso, procedeu-se à realização de pesquisas histórica, documental e


bibliográfica sobre o tema de proteção de direitos humanos de migrantes e sobre a crise
imigratória da população da Venezuela para Roraima, objetivando demonstrar qual é o
posicionamento do Brasil sobre o assunto no contexto interno e internacional.

Para sua consecução, esta monografia foi divida em 3 capítulos. O primeiro


capítulo busca apresentar a fundamentação teórica que afirma a existência de um direito
humano de migrar, bem como situar o Brasil no atual cenário dos sistemas de proteção de

8
Temer diz que Roraima terá ajuda humanitária. Folha de Boa Vista, Boa Vista, 02 dez. 2016. Disponível em
<http://www.folhabv.com.br/noticia/Temer-diz-que-Roraima-tera-ajuda-humanitaria-para-os-imigrantes/23009>.
Acessado em 24 nov. 2016.
Imigração de venezuelanos é pauta de discussão. Folha de Boa Vista, Boa Vista, 19 out. 2016. Disponível em
<http://folhabv.com.br/noticia/Imigracao-de-venezuelanos-e-pauta-de-discussao/21356>. Acessado em 25 nov.
2016
Êxodo de venezuelanos já é tratado em Roraima como crise humanitária. Estadão, Pacaraima, 12 out. 2016.
Disponível em <http://internacional.estadao.com.br/noticias/geral,exodo-de-venezuelanos-ja-e-tratado-em-
roraima-como-crise-humanitaria,10000081629 >. Acessado em 25 nov. 2016.
Brazil evaluates measures against influx of Venezuelan refugees. Panam Post. 20 out. 2016. Disponível em
<https://panampost.com/sabrina-martin/2016/10/20/brazil-evaluates-measures-against-influx-of-venezuelan-
refugees/>. Acessado em 27 jan. 2017.
14

direitos humanos, a nível global e regional, apontando quais os principais tratados ratificados
pelo país sobre a matéria; o segundo trata da política migratória interna do Estado brasileiro,
indicando os aspectos internacionalistas da Constituição Federal de 1988 e comentando as
principais questões e perspectivas referentes ao texto do Estatuto do Estrangeiro de 1980, bem
como do Projeto de Lei nº 288/2013 e do Anteprojeto de Lei substitutivo do Projeto de Lei nº
5.655/09; por fim, o terceiro capítulo visa apontar as medidas adotadas pelo Estado para
proteção dos direitos humanos dos imigrantes venezuelanos em Roraima, bem como analisar
a sua eficácia e legitimidade, de maneira a identificar se as medidas estão sendo devidamente
cumpridas e se a qualidade dos serviços é satisfatória.
15

1 O DIREITO HUMANO DE MIGRAR E O DIREITO INTERNACIONAL DOS


DIREITOS HUMANOS

Este capítulo objetiva demonstrar a fundamentação teórica que afirma a


existência do direito humano de migrar, bem como situar o Brasil no atual cenário dos
sistemas de proteção de direitos humanos, a nível global e regional, apontando quais os
principais tratados ratificados pelo país sobre a matéria.

1.1 O Direito Humano de Migrar

Os direitos humanos são aqueles inerentes a todas as pessoas, sem distinções


de qualquer natureza, como o direito à vida, à liberdade, à educação, à saúde, à dignidade
humana, dentre tantos outros previstos nos instrumentos internacionais de proteção surgidos a
partir de 1945, após o fim da Segunda Guerra Mundial.

A criação da ONU em 1945 foi um marco essencial na consolidação do


processo de internacionalização dos direitos humanos, assim como a posterior Declaração
Universal dos Direitos Humanos (1948), a qual delimitou o significado da expressão “direitos
humanos e liberdades individuais” utilizada na Carta das Nações Unidas, em seus artigos 1°
(3) e 559, que estava até então sem definição específica, visto que este instrumento não o
previa expressamente.

Sobre a DUDH, cumpre salientar que esta

(...) se caracteriza, primeiramente, por sua amplitude. Compreende um conjunto de


direitos e faculdades sem as quais um ser humano não pode desenvolver sua
personalidade física, moral e intelectual. Sua segunda característica é a

9
“Artigo 1º - Os propósitos das Nações Unidas são:
(....)
3. Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico,
social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades
fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião.
(...)
Artigo 55 – Com o fim de criar condições de estabilidade e bem-estar, necessárias às relações pacíficas e
amistosas entre as Nações, baseadas no respeito ao princípio da igualdade de direitos e da autodeterminação dos
povos, as Nações Unidas favorecerão:
a) níveis mais altos de vida, trabalho efetivo e condições de progresso e desenvolvimento econômico e social;
b) a solução dos problemas internacionais econômicos, sociais, sanitários e conexos; a cooperação internacional,
de caráter cultural e educacional; e
c) o respeito universal e efetivo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais para todos, sem distinção de
raça, sexo, língua ou religião.”.
16

universalidade: é aplicável a todas as pessoas de todos os países, raças, religiões e


sexos, seja qual for o regime político dos territórios nos quais incide. (CASSIN,
1974, apud PIOVESAN, 2011, p. 195)

Piovesan (2011, p. 202) preleciona que

Seja por fixar a ideia de que os direitos humanos são universais, decorrentes da
dignidade humana e não derivados das peculiaridades sociais e culturais de
determinada sociedade, seja por incluir em seu elenco não só direitos civis e
políticos, mas também sociais, econômicos e culturais, a Declaração de 1948
demarca a concepção contemporânea dos direitos humanos.

É preciso destacar ainda que o único e exclusivo requisito que a DUDH


estabelece para a titularidade dos direitos nela previstos é a condição de ser pessoa humana
(PIOVESAN, 2011).

Inserido nesse cenário de garantias internacionais, tem-se o direito humano de


migrar, previsto no art. 13 da DUDH, com o seguinte teor: “1. Toda pessoa tem direito à
liberdade de locomoção e residência dentro das fronteiras de cada Estado. 2. Toda pessoa tem
o direito de deixar qualquer país, inclusive o próprio, e a ele regressar. ”.

Para Xavier (2012, p. 46),

Até o surgimento do sistema encampado pelas Nações Unidas, os migrantes (com


famílias compostas por homens, mulheres e crianças) eram vistos como atores
políticos marginais, reconhecidos, quando muito, por suas capacidades meramente
laborais ou produtivas. As suas reivindicações, enquanto trabalhadores, eram
basicamente por renda justa, bem como por reconhecimento enquanto pretensos
titulares de direitos beneficiários. Poucos imaginavam que poderiam, a partir de
fundamentos morais, pleitear direitos e garantias que fosse não apenas daqueles dos
trabalhadores em geral, mas também outros específicos à sua condição de
naturalizados, refugiados e/ou de “cidadãos do mundo”.

Esse direito pode ser analisado sob a perspectiva da autodeterminação pessoal,


em que o indivíduo tem o direito de decidir para onde deseja se locomover e onde pretende
permanecer (CAVARZERE, 2001).

Na visão de Dower (2009, apud Xavier, 2012, p. 48), a noção de


cosmopolitismo contemporâneo, defendido pela ONU em seu artigo 13, em especial, objetiva
associar-se à “busca dos meios apropriados para a promoção de condições de bem-estar e de
uma ordem social justa (ou razoável) para todas as pessoas onde quer que se encontrem”.

No entanto, a própria DUDH, em seu artigo 19, traz a previsão de limitação ao


direito de ir e vir:
17

1. Todo o homem tem deveres para com a comunidade, na qual o livre e pleno
desenvolvimento de sua personalidade é possível.
2. No exercício de seus direitos e liberdades, todo o homem estará sujeito
apenas às limitações determinadas pela lei, exclusivamente com o fim de
assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades de
outrem e de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do
bem-estar de uma sociedade democrática. (grifo do autor)
3. Esses direitos e liberdades não podem, em hipótese alguma, ser exercidos
contrariamente aos objetivos e princípios das Nações Unidas.

Em sentido convergente, outro documento internacional também trouxe


limitações ao exercício dessa garantia, que é o Pacto Internacional de Direitos Civis e
Políticos de 1966, em conformidade com o teor de seu artigo 12, in verbis:

1. Toda pessoa que se ache legalmente no território de um Estado terá o direito de


nele livremente circular e escolher sua residência.
2. Toda pessoa terá o direito de sair livremente de qualquer país, inclusive de seu
próprio país.
3. Os direitos supracitados não poderão em lei e no intuito de restrições, a
menos que estejam previstas em lei e no intuito de proteger a segurança
nacional e a ordem, a saúde ou a moral pública, bem como os direitos e
liberdades das demais pessoas, e que sejam compatíveis com os outros direitos
reconhecidos no presente Pacto. (grifo do autor)
4. Ninguém poderá ser privado arbitrariamente do direito de entrar em seu próprio
país.

Desta forma, em análise aos artigos supracitados, verifica-se que o direito de


migrar e a soberania dos Estados são institutos não absolutos, devendo ser analisados de
forma conjunta e harmônica.

Valerio Mazzuoli (2002, p. 171), define o conceito de soberania, a saber:

Soberania, em realidade, é o poder que detém o Estado, de impor, dentro de seu


território, suas decisões, isto é, de editar suas leis e executá-las por si próprio. É o
poder que, dentro do Estado, internamente, não encontra outro maior ou de mais alto
grau.

Para Oliveira (2013, p. 28)

Embora tenham assinado a Declaração Universal dos Direitos Humanos, a maioria


dos Estados interpreta restritivamente o artigo sobre mobilidade humana e o
relacionam apenas ao direito de emigrar. Tal interpretação é justificada, por eles,
pela necessidade de prevalência do princípio da soberania estatal sobre o direito
individual da livre circulação mesmo quando ocorre uma contradição entre ambos.

A respeito do tema, Oliveira (2013, p. 28) afirma ainda que

Exercendo discricionariamente o princípio da soberania nacional, os Estados


implementam restrições à entrada de imigrantes no seu território e utilizam políticas
repressivas para controlar os fluxos de deslocamentos humanos. Assim, os
18

obstáculos ao exercício da liberdade de circulação estão conectados à manutenção de


noções restritivas da soberania estatal e cidadania nos Estados e a negação da
universalidade dos direitos fundamentais.

Na visão de Santos (2013), surgiu um paradoxo nas ações realizadas pelos


Estados, tendo em vista que, ao mesmo tempo em que fazem um discurso protetivo da
liberdade de locomoção e de direitos humanos, criam normas internas para autoproteção
contra a migração irregular, de forma a violar também suas normas de proteção a direitos
fundamentais.

Teixeira (2009, p. 17) diz que “(...) quando há um conflito entre soberanias e
direitos individuais insculpidos na Declaração Universal dos Direitos do Homem ou em outro
documento internacional sobre Direitos Humanos, devem prevalecer os direitos individuais.”.

Além disso, Teixeira (2009, p. 24-25) preleciona:

Quando o tema da migração é abordado, defronta-se com um conflito entre


soberanias nacionais e direitos individuais, tais como a vida, a liberdade de ir e vir,
entre outros; nesse conflito, os direitos humanos devem prevalecer. Primeiramente,
porque diversos instrumentos jurídicos internacionais afirmam a universalidade e a
indisponibilidade dos direitos humanos. Depois, em virtude da necessidade de se
encarar o fenômeno migratório sob a ótica da família universal, da solidariedade e
da cooperação entre os povos. Mais que isso, o indivíduo deve estar no centro das
discussões. Não se pode olvidar que migração é o fenômeno, mas migrante é a
pessoa humana titular de direitos.

Atente-se ainda ao entendimento de Trindade (1994, apud MAZZUOLI, 2002,


p. 173):
Se existe noção alheia à proteção internacional dos direitos humanos, essa noção é
da soberania. É irreconciliável, pois, o seu fundamento com a dinâmica internacional
de proteção desses direitos, o que implica necessariamente a abdicação ou
afastamento daquela noção em prol da proteção do ser humano.

Entretanto, no conflito dos direitos humanos versus a soberania dos Estados,


costumeiramente se verifica o enfraquecimento das garantias individuais face os interesses
estatais, conforme o entendimento destacado abaixo:

O tema da estrangereidade no direito internacional dos direitos humanos remete-nos


a três quedas de braço entre direitos humanos e soberania, onde a segunda, em
vastíssima medida, leva vantagem. A Declaração Universal dos Direitos Humanos
afirma, em seu artigo XV, que todo ser humano tem direito a uma nacionalidade e
de até mesmo mudar a sua nacionalidade. No entanto, na prática, vemos que os
países são livres para estabelecerem seus critérios de atribuição da nacionalidade,
como exercício pleno de sua soberania. Nesses termos, a soberania debruça-se sobre
os direitos humanos, enfraquecendo-os ou, em muitos casos, neutralizando-os. O
artigo XIII da Declaração Universal também afirma o direito universal de migrar e
19

de escolher livremente onde residir. Se levarmos esse artigo às últimas


consequências, devemos concluir que, para os direitos humanos, não existe a
situação da imigração ilegal, uma vez consagrado o direito humano de migrar.
Contudo, vemos que, na prática, as prerrogativas do direito internacional clássico
reafirmam que nenhum Estado é obrigado a aceitar estrangeiros em seu território,
valendo-se do direito soberano e discricionário de deportação. A Declaração, em seu
artigo XIV, também aponta o direito de asilo, bem como as demais Convenções
Internacionais que tratam do estatuto do refugiado que, em que pesem serem tidas
como regras universais e tratados que devem ser estritamente cumpridos pelos
Estados-contratantes em nome da Pacta Sunt Servanda, no plano prático também
restam adstritos à dinâmica soberana dos Estados, que ao fim e ao cabo podem
decidir livremente a respeito da concessão ou não do asilo e do refúgio. Nesse
sentido, não é exagero afirmar que na esgrima entre direitos humanos e soberania, os
direitos humanos vêm sendo solapados a ponto de demandarem, de forma urgente,
uma nova averiguação que dê conta de compreendê-los na sua dinâmica paradoxal.
No grande paradoxo dos direitos humanos no século XX. (PEREIRA, 2014, apud
COSTA e REUSCH, 2016, p. 283-284)

Considerando o monopólio exercido pelo Estado Moderno sobre a livre


circulação de pessoas, este poderá definir parâmetros para a mobilidade humana em seu
território, situação que, em certo ponto, não é compatível com as necessidades de respeito aos
direitos humanos (CÉSARO e GULARTE, 2015).

Xavier (2012, p. 57) aponta que

Quando o Estado, capciosamente, deixa de se comprometer com princípios


cosmopolitas (como os de defesa e promoção dos direitos humanos) que o
obrigariam a possibilitar, sem dificuldades, asilo e condições de vida digna aos
imigrantes, ele acaba dando margem a problemas estruturais que envolvem desde a
falência do planejamento urbano de cidades grandes e médias, com a proliferação de
guetos, até a dicotomização de questões político-partidárias (com o surgimento de
associações e partidos contrários e favoráveis aos interesses dos imigrantes e o
reconhecimento de sua cidadania).

Para Redin (2015, p. 124):

O Estado moderno está fundado em três elementos constitutivos: povo, território e


governo. É o elemento povo que naturaliza e dá sentido ao conceito de nacional, a
partir do significado da pertença, do fazer parte, do poder agir. Assim, fica
estabelecida uma distinção política e, portanto, de impacto humano, entre quem
pode ou não ser considerado como sujeito político: o nacional e o estrangeiro (o
estranho, o de fora). O fato é que a mobilidade humana, embora seja natural, é
considerada no plano político como uma patologia, uma anormalidade, uma
exceção, tal como afirma Sutcliffe (1998, p. 14), ou seja, essa realidade tende a
traduzir-se na “normalidade” das políticas de contenção, restrição e criminalização
dos movimentos humanos migratórios. Assim, ou o imigrante internacional está em
situação de “legalidade” no país de destino, quando o Estado autoriza o ingresso
dadas as “vantagens” da imigração, ou está na condição de “clandestino”,
“irregular”, “ilegal”, portanto, em um nível patológico em relação ao Estado, que
utilizará de toda a sua força para rechaçá-lo.
20

Nesse contexto, os fatores que impedem o reconhecimento do direito humano


de migrar são certas ideologias obsoletas, as quais consideram o indivíduo migrante como
ameaça à segurança nacional e à identidade dos Estados, responsabilizando os mesmos pelas
mazelas sociais e econômicas de ordem interna, de maneira a fundamentar a adoção de
políticas de securitização e criminalização da mobilidade humana (MERIGUETI, 2016).

Em sentido convergente, ressalta-se que

Daí pensar, nestes sujeitos, sobretudo nos que estão em situação irregular, os sem-
território, não como sujeitos que vivem na ilegalidade. Esta é uma das dificuldades
que estas pessoas enfrentam quando sua irregularidade – como já apontamos
anteriormente,é confundida com ilegalidade e como tal, estes sujeitos são tratados,
como foras da lei. Embora o discurso geralmente refira-se a essas pessoas como
imigrantes ilegais, devemos lembrar que não há ilegalidade, mas infração
administrativa no ingresso no país sem o cumprimento de todos os requisitos. Como
nenhum discurso, especialmente os utilizados no âmbito político, são neutros, pode-
se identificar nesta “criminalização discursiva” uma tentativa de provocar repúdio e
com isso justificar as medidas anti-migratórias cada vez mais adotadas. (CHUEIRI e
CÂMARA, 2010, p. 167)

Destaca-se ainda que a mobilidade humana a nível internacional ganhou força


e amplitude no decorrer do século XX e da globalização, trazendo com ela efeitos polêmicos e
paradoxais, visto que, enquanto a globalização preza pela circulação de bens e pessoas, os
Estados continuam a adotar políticas migratórias restritivas, com fundamento na segurança
nacional, surgindo discussões a respeito do tema a fim de unir esforços para não ocorrer mais
distinção entre os direitos dos nacionais e dos estrangeiros (SANTOS, 2013).

Oliveira (2013, p. 42), ao comentar sobre a Opinião Consultiva 18/03 da Corte


Interamericana de Direitos Humanos, no caso Condição jurídica e direitos dos migrantes
indocumentados, asseverou que

A Corte Interamericana tem vinculado o dever de respeitar e garantir os direitos


humanos ao princípio da não-discriminação, considerando que o Estado tem o dever
de efetivar as liberdades e garantias de todos os indivíduos sob sua jurisdição sem
qualquer discriminação. Logo, para a Corte Interamericana a noção de igualdade é
consequência da própria natureza humana e está intimamente ligada à noção de
dignidade humana.

Seguindo a linha de argumentação a favor da proteção dos direitos humanos


dos imigrantes, independentemente do status jurídico de sua condição de estrangeiro, entende-
se que

Por esse motivo, a proteção dos direitos humanos aos imigrantes ilegais é um dos
grandes desafios do século XXI, pela comunidade internacional. Em razão disso, a
21

Declaração Universal dos Direitos Humanos, amparada pela ONU, destaca como
garantias o respeito aos imigrantes indocumentados, assim como o direito à vida, à
liberdade, ao trato digno, dentre outros. Desta forma, a sociedade civil também deve
desempenhar um papel relevante, pois não há dúvida de que os Direitos Humanos e
o reconhecimento e o respeito à dignidade do homem são a base formada pela
liberdade, justiça e a paz no mundo. (...) as políticas de restrição da imigração
devem ser analisadas em um contexto internacional. Mas, antes desse contexto é
necessário que os Estados façam valer os Direitos Humanos no seu próprio território
a todos, com atividades de proteção e fomento ao nacional, alcançando até mesmo
os imigrantes. Por isso, a proteção e o fomento dos direitos humanos são uma
aspiração da comunidade internacional. (ALMEIDA e SOUSA, s.d., p. 11)

Como solução coerente para a questão, Xavier (2012, p. 57) indica que

Uma solução razoável para o risco de mal-estar poderia ser encontrada em um


acordo geral sobre regras que servissem aos Estados como diretriz para (1) no
âmbito interno, a formulação de políticas e leis dispondo sobre a condição do
migrante, de modo a tratá-lo como igual em relação aos nacionais para a fruição de
direitos humanos, independente de encontrar-se em situação regular ou não, e (2) no
âmbito externo, a comprovação do legítimo interesse em contribuir, dentro de suas
possibilidades, para a resolução de um problema humanitário, bem como a
integração com Estados comprometidos com práticas recíprocas.

Dito isto, faz-se necessário realizar algumas considerações referentes à


migração como fenômeno social, econômico e jurídico que é.

Na visão de Sayad (1998, apud BOECHAT, 2014, p. 17), a imigração é um


fenômeno que gera uma situação de dupla contradição, em que “chega-se ao ponto de não
saber mais se trata de um estado provisório que se gosta de prolongar indefinidamente ou, ao
contrário, se trata de um estado mais duradouro, mas que se gosta de viver com intenso
sentimento de provisoriedade”.

Para Sayad (1998, apud BARBOSA, 2010, p. 26), tais acontecimentos são um
“fato social total”, afirmando que

(...) a imigração é um “fato social completo”; única característica aliás, em que há


concordância na comunidade científica. E, a este título, todo o itinerário do
imigrante é, pode-se dizer, um itinerário epistemológico, um itinerário que se dá, de
certa forma, no cruzamento das ciências sociais, como um ponto de encontro de
inúmeras disciplinas, história, geografia, demografia, economia, direito, sociologia,
psicologia e psicologia social e até mesmo das ciências cognitivas, antropologia em
suas diversas formas (social, cultural, política, econômica, jurídica etc), lingüística e
sociolingüística (sic), ciência política etc. Por certo a imigração é, em primeiro
lugar, um deslocamento de pessoas no espaço, e antes de mais nada no espaço físico.
(...) “Fato social total”, é verdade: falar da imigração é falar da sociedade como um
todo, falar dela em sua dimensão diacrônica, ou seja, numa perspectiva histórica
(...), e também em sua extensão sincrônica, ou seja, do ponto de vista das estruturas
presentes da sociedade e de seu funcionamento. (...) De fato, o imigrante só existe na
sociedade que assim o denomina a partir do momento em que atravessa suas
fronteiras e pisa seu território; o imigrante “nasce” nesse dia para a sociedade que
assim o designa.
22

Já o conceito de imigrante, conforme afirma Redin (2015, p. 124), “é toda


pessoa que transcende fronteiras com o fim de se estabelecer de forma provisória ou
permanente em outro país, que não o de origem.”.

Segundo a Organização Internacional para as Migrações10,

Em um nível internacional não há uma definição universalmente aceita do termo


“migrante”. Esse termo, geralmente, abrange todos os casos em que a decisão de
migrar é tomada livremente pela pessoa em decorrência (concernida) de “razões de
conveniência pessoal” e sem a intervenção de fatores externos que a obriguem.
Desta forma, esse termo se aplica às pessoas e a seus familiares que vão para outro
país ou região com vistas a melhorar suas condições sociais e materiais, suas
perspectivas e de seus familiares (p. 41).

Para o ACNUR,

(...) os migrantes escolhem se deslocar não por causa de uma ameaça direta de
perseguição ou morte, mas, principalmente, para melhorar sua vida, buscando
melhores oportunidades de trabalho e educação ou procurando viver com parentes
que moram fora do país de origem. Diferentemente dos refugiados, que não podem
voltar ao seu país, os migrantes continuam recebendo a proteção do seu governo.

Surge assim, na vasta doutrina, a diferenciação entre migrantes “voluntários” e


migrantes forçados, dicotomia que fundamenta o tratamento especial dos Estados em cada
caso.

Nesse sentido, Redin (2015, p. 124) faz a seguinte análise:

A partir disso, duas situações se apresentam no plano normativo internacional a


respeito do tratamento jurídico do migrante internacional: a migração “voluntária”,
em que o indivíduo migra por motivações econômicas ou pessoais, ligadas, em tese,
à capacidade de escolha em deixar o país de origem; e a migração forçada, onde se
situa o conceito de refugiado, que é a pessoa que migra motivada pelo fundado
temor de perseguição ou conjuntura de risco no país de origem. Enquanto que a
primeira categoria de imigrantes tradicionalmente é remetida à política de ingresso e
permanência dos Estados, definida por conceitos como segurança nacional e
interesse de Estado (em uma percepção funcionalista de Estado), a segunda
categoria imigratória é regulada por uma das três vertentes de proteção internacional
a pessoa humana, o Direito Internacional dos Refugiados, que coloca o Estado em
um compromisso internacional de acolhida, a partir do julgamento da condição de
refúgio, cuja decisão tem efeito declaratório de status quo internacionalmente
reconhecido.

Dentre as causas que motivam as pessoas a migrarem, em síntese, podem ser


citados fatores de ordem natural, econômica e social, como, por exemplo, o terremoto

10
Conceitos básicos de migração segunda a OIM é o resultado da tradução livre feita pela equipe do Centro
Scalabriano de Estudos Migratórios de alguns termos do Glosario sobre migración. Derecho Internacional sobre
Migración, n. 7, Ginebra: OIM, 2006.
23

ocorrido em janeiro de 2010 no Haiti, o qual causou uma emigração de grandes proporções
para o Brasil, conforme ensinam Melo e Cardoso (sem data). Se, em razão de um destes
fatores, a migração é a única saída para o indivíduo, diz-se que a migração é forçada.

Jubilut (2007, apud BOECHAT, 2014, p. 18) classifica a migração forçada em


quatro grupos, a saber:

(1) migrações forçadas em decorrência de uma política específica do Estado para tal;
(2) por perseguição e/ou grave e generalizada violação de direitos humanos –
motivos que permitem a caracterização de pessoas que cruzam fronteiras
internacionais como sendo refugiados; (3) em razão de conflitos armados (internos
ou internacionais), distúrbios internos ou tensões internas – nessas situações caso a
pessoa consiga deixar o país pode ter o status de refugiado concedido; do contrário e
tendo que deixar sua residência habitual para buscar maior segurança, pode se tornar
uma deslocada interna; e (4) por falta de efetividade de direitos sociais, econômicos
ou culturais, o que limita a qualidade de vida.

Nos ensinamentos de Teixeira (2009, p. 20), salienta-se que

Dentro das ondas migratórias, podemos distinguir os movimentos voluntários dos


forçados. Há quem migre porque quer e quem migre por não ver outra possibilidade
de ter um ou mais de seus direitos preservados. Portanto, a migração forçada se
caracteriza pela necessidade, por razões de ordem econômica, social, natural ou
outras que não estão sob controle dos migrantes.

Já Santos (2013, p. 116), divide a migração em outras classificações, podendo


ser interna ou internacional, legal ou irregular, temporária ou permanente, voluntária ou
forçada, explicando que

A migração interna é a que ocorre dentro dos limites territoriais de um único Estado
soberano, indo o indivíduo de uma região a outra, sendo também chamados por
vezes de deslocados internos. Em contrapartida a migração internacional é a que
ocorre fora dos limites territoriais de um país, indo de sua pátria de origem a outro
Estado soberano.
No que concerne à distinção entre as migrações legal e a irregular, aquela é a que
obedece a todos os trâmites legais de entrada e saída, tanto de seu país de origem
como do país que acolhe o migrante, enquanto que a migração irregular ou ilegal
pode ocorrer tanto na entrada no país estrangeiro como na permanência além do
prazo legal estipulado pela lei do país receptor, caso em que a medida cabível é a
deportação.
Com relação à migração voluntária, está (sic) ocorre quando o migrante
espontaneamente deixa seu país de origem para adentrar em solo estrangeiro ou
vice-versa, como é o caso do repatriado, sendo esse tipo de migração menos comum,
diferentemente da migração forçada que sucede no caso do migrante que busca outro
país por motivos de força maior, como os casos de guerra, perseguição política,
causas econômicas, desastres naturais em que se vislumbra a simples sobrevivência,
podendo alguns desses migrantes ser encaixados no rol de refugiados, sendo tais
situações mais comuns nos dias de hoje.
Por fim, a diferença entre migrações temporária e permanente é que essa ocorre no
caso do migrante ter por objetivo estabelecer raízes no país estrangeiro, seja de
24

modo legal ou não, enquanto aquela ocorre num espaço de tempo determinado e por
vezes curto, seja por motivos de estudo, trabalho ou lazer.

Extrai-se dos entendimentos supramencionados que a diferença primordial


entre a migração “voluntária” e a migração forçada se trata da voluntariedade, sendo que o
migrante forçado é obrigado a sair de seu país de origem por um fator externo ou involuntário,
enquanto que o migrante em sentido amplo exerce a sua mobilidade por conveniência,
objetivando melhores condições de vida para si e sua família, conforme prelecionam Almeida
e Sousa (sem data).

Redin (2015, p. 125) sintetiza o seguinte:

A diferença conceitual entre as duas categorias está, portanto, no “direito de


permanência”. Enquanto que o “imigrante voluntário” tem a possibilidade de
permanência reduzida ao poder discricionário do Estado baseado na oportunidade e
conveniência, ou seja, não lhe é vinculado um direito de permanência, o “imigrante
forçado” ou o refugiado possui o direito que decorre do pressuposto de proteção
humanitária da não devolução ou non refoulement.

Cumpre-nos verificar, a partir da permanência do indivíduo no território do


país de destino, um aspecto crítico na questão imigratória, que consiste no fato de que o
imigrante não é sujeito político, independente do seu status migratório.

Sobre essa discussão, entende-se que o imigrante, ainda que esteja de maneira
regular no outro território, não terá acesso a direitos políticos, uma vez que é comumente visto
pelos Estados como ameaça à ordem nacional, sendo excluído de seus corpos políticos. Nesse
sentido:

No limite, agora que a imigração se prolonga durante toda uma vida ativa, viver a
vida inteira é o mesmo que ser privado e privar-se durante toda a vida do direito
mais fundamental, o direito do nacional, o direito de ter direitos, o direito de
pertencer a um corpo político, de ter um lugar nele, uma residência, uma verdadeira
legitimidade, ou seja, o direito, em última análise, de poder dar sentido e uma razão
de ser a suas ações, a suas palavras, a sua existência, é não ser habilitado, não poder
adquirir os meios para ter uma história, um passado e um futuro e, assim, a
possibilidade de dominar essa história. (SAYAD, 1998, apud REDIN, 2015, p. 125-
126)

Na visão de Redin (2015, p. 127),

A compreensão do espaço-tempo onde está inserida a pessoa do imigrante


econômico internacional, por exemplo, revela de fato a existência de um “sujeito de
direito”, que é coletivo, que é atuante em um espaço público, mas cujo sistema o
aniquila e o reduz a uma vida nua, pela condição encaixotada de “estrangeiro”
(REDIN, 2013). Portanto, é o espaço-tempo de uma minoria sem voz e sem ação. O
discurso de direitos humanos tal como posto, portanto, é uma forma de acomodar a
25

luta ou a reivindicação pelo espaço de ação, o que é produto da subjetividade,


porque ele faz crer na chamada “via legal”, excluiu o outro, o sujeito, sujeito na
diferença, ao tentar representar o indivíduo objetivado através de suas funções e
relações de poder (REDIN, 2013). (...) a própria categorização das possibilidades
migratórias e seu tratamento político-jurídico representa o descompasso entre a
racionalidade moderna ou o espaço-tempo moderno pautado na figura do nacional
como único sujeito político. Em consequência, o migrante é enquadrado dentro de
categorias estruturais: ou o migrante é voluntário e regular, quando a vontade do
indivíduo migrante convergiria no “interesse de Estado” do país de destino,
normalmente vinculado a um significado de segurança nacional, ou o imigrante é
forçado, oportunidade em que o Estado de destino, por um princípio humanitário,
assistiria tal estrangeiro. Contudo, a realidade da migração humana internacional não
é tão facilmente enquadrada: são muitas as motivações humanas que culminam na
necessidade/desejo de migrar.

O conceito de cidadania defendido por Hannah Arendt é o “direito a ter


direitos”, ou seja, o direito de fazer parte de uma sociedade organizada (OLIVEIRA, 2013).

Ainda nos ensinamentos de Hannah Arendt (apud WINCKLER, 2004, p. 19),


destaca-se ainda o seguinte:

Só conseguimos perceber a existência de um direito a ter direitos (e isto significa


viver numa estrutura onde se é julgado pelas ações e opiniões) e de um direito de
pertencer a algum tipo de comunidade organizada, quando surgiram milhões de
pessoas que haviam perdido esses direitos e não podiam recuperá-los devido à nova
situação política global. O problema é que essa calamidade surgiu não de alguma
falta de civilização, atraso ou simples tirania, mas, pelo contrário, que é irreparável
porque já não há qualquer lugar “incivilizado” na Terra, pois, queiramos ou não, já
começamos realmente a viver num Mundo Único. Só com a humanidade
completamente organizada, a perda do lar e da condição política de um homem pode
equivaler à sua expulsão da humanidade.

Para Oliveira (2013), a evolução do conceito de cidadania pressupõe a inclusão


máxima, não se limitando apenas aos direitos políticos, mas também a inserção do indivíduo
nas esferas social, econômica e cultural.

Entretanto, nenhuma das categorias de migrantes assegura a estes o direito de


ação no espaço público do Estado de destino, sendo que o “direito a ter direitos” é a
possibilidade de agir com poder de decisão dentro do espaço público que produz, pressupondo
uma “consciência de si”, a qual é universal (REDIN, 2015).

Por estes motivos, dificilmente estes sujeitos, indesejados no âmbito do Estado


receptor, organizam-se por meio da realização de movimentos sociais e com potencial
político, uma vez que são excluídos do campo político e jurídico pela sua condição de
estrangeiro (REDIN, 2015).
26

De outro lado, aponta-se que o surgimento de sistema de proteção internacional


dos direitos humanos estaria resultando na perda do poder do Estado de controlar a entrada e
saída de estrangeiros, bem como de definir seus critérios de nacionalização (COSTA e
REUSCH, 2016).

Reis (2004, p. 157) afirma que, diante da transferência de direitos do cidadão


para o indivíduo migrante, “alguns autores consideram que o Estado está perdendo o controle
de suas fronteiras e que estaria surgindo uma espécie de cidadania pós-nacional ou
transnacional”.

Neste contexto,

A cidadania clássica, baseada na nacionalidade, sempre excluiu os não cidadãos dos


direitos da cidadania, constituindo fator de desigualdade em relação a estrangeiros.
Na democracia contemporânea, não é mais possível negar aos estrangeiros os
direitos de plena cidadania, mantendo a discriminação de que tradicionalmente são
vítimas. Assim como a cidadania foi historicamente estendida aos não-proprietários,
aos trabalhadores, às mulheres, aos jovens, não há razão para negar hoje sua
extensão aos estrangeiros residentes no país (...). (VIEIRA, 2001, apud COSTA e
REUSCH, 2016, p. 287).

Entretanto, para Reis (2004, p. 159)

Cidadania significa, acima de tudo, igualdade perante a lei e igualdade de acesso aos
direitos, e, definitivamente, não há, sob esses aspectos, nenhuma identidade entre
imigrantes e cidadãos “nacionais”. O fato de os estrangeiros gozarem de um maior
número de direitos hoje não modifica a natureza da cidadania. O estrangeiro
continua numa situação precária em relação ao cidadão.

No entendimento de Reis (2004), tão importante quanto o direito de


permanência é o fato de que os imigrantes não têm direitos políticos, não podem participar
das decisões sobre a sua própria situação, o que ocorre, de modo geral, em todas as
democracias modernas, em que eles são excluídos do sistema político.

Para tentar solucionar tal situação,

A cidadania pós-nacional propõe a distribuição de direitos políticos, civis e sociais


aos imigrantes, sob o marco normativo dos direitos humanos universais,
independentemente dos critérios de nacionalidade. Estes direitos seriam estendidos
aos não-nacionais mesmo que estes nunca completassem o processo de
naturalização. (COSTA e REUCH, 2016, p. 288)

Não obstante, Costa e Reusch (2016) apontam que o discurso utilizado de que a
imigração oferece risco à segurança nacional faz com que a população pressione os Estados a
27

fecharem suas fronteiras, dando causa a ondas massivas de preconceito, discriminação e


xenofobia.

Redin (apud MERIGUETI, 2016, p. 11) esclarece que

O que se tem constatado é a ocorrência de uma "segregação-escravização" do


humano pelo vínculo formal de cidadania, incrustada no legalismo da vontade
soberana do Estado. Assim sendo, ao encaixotar o indivíduo sob o manto do
nacionalismo, o Estado determina que certas liberdades individuais alcançam tão
somente a pessoa de um cidadão, e não da pessoa humana, impondo uma categoria
de pertencimento que está além da noção de pessoa humana.

Ainda que não tenham direito à participação política, o direito de votar e ser
votado, os imigrantes participam da cidadania dos Estados, com a finalidade de defender o
seu direito e a sua luta pela própria concepção de dignidade humana (FLORES, 2005, apud
BARALDI, 2014).

No entender de Baraldi (2014, p. 78),

Hoje também há uma tensão que conduz ao tema da exclusão e da diferenciação


operacionalizadas pela própria cidadania nacional jurídico-formal com relação aos
cidadãos não reconhecidos como tais. Os migrantes praticam a cidadania
quotidianamente e, por diversas formas, reivindicam o seu reconhecimento frente
aos Estados Nacionais. Os Estados Democráticos de Direito ocidentais apresentam-
se fraturados e deslegitimados em sua tarefa de garantir os direitos subjetivos, ao
manter esta diferenciação entre cidadãos regulares e irregulares dentro do mesmo
território.

Desta forma, é imprescindível o debate sobre as ações que restringem a entrada


de imigrantes aos interesses nacionais e ao poder discricionário dos Estados, o que tem
violado uma série de direitos humanos previstos nos instrumentos de proteção internacional,
de forma a analisar a dimensão subjetiva da mobilidade humana e possibilitar o alcance das
liberdades individuais a todos os residentes de um território, independentemente do status
migratório.

1.2 Sistema Global de Proteção dos Direitos Humanos

Após a Segunda Guerra Mundial, iniciou-se um processo de


internacionalização dos direitos humanos em resposta às atitudes bárbaras cometidas pelos
nazistas contra os judeus, consideradas como a maior violação de direitos humanos do mundo
contemporâneo (MAZZUOLI, 2007).
28

Nesse contexto, foi criada a Organização das Nações Unidas no ano de 1945,
integrada por certos órgãos destinados a trabalhar visando assegurar a segurança e a paz
internacional, possibilitar a cooperação internacional nos planos econômico, social e cultural,
desenvolver relações amistosas interestatais, adotar um padrão internacional de saúde, criar
uma nova ordem econômica internacional e promover a proteção do meio ambiente e dos
direitos humanos (PIOVESAN, 2011).

Para Valerio Mazzuoli (2007, p. 173),

Paradoxalmente, o Direito Internacional, feito pelos Estados e para os Estados,


começou a tratar da proteção internacional dos direitos humanos contra o próprio
Estado, único responsável reconhecido juridicamente, querendo significar esse novo
elemento uma mudança qualitativa para a sociedade internacional, uma vez que o
direito das gentes não mais se cingiria aos interesses nacionais particulares,
passando a dizer respeito também aos direitos dos indivíduos no contexto jurídico
internacional.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos surge, então, com novos


princípios, autonomia e especificidade, criando um ramo do Direito Internacional Público de
extrema relevância no âmbito internacional contemporâneo.

Assim, destaca-se o teor do art. 1º (3) da Carta das Nações Unidas:

3. Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas


internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para
promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais
para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião; e (...)

Conforme se verifica da leitura do artigo supracitado, um dos propósitos da


ONU é promover e assegurar a proteção de direitos humanos, por meio da cooperação
internacional entre os Estados. Posteriormente, a Carta estabelece, em seu art. 55, que a ONU
favorecerá o respeito universal e efetivo de direitos humanos e liberdades fundamentais, sem
distinções.

Está prevista ainda a responsabilidade da Assembleia Geral e do Conselho


Econômico e Social para realizar estudos e fazer recomendações aos Estados, com o fim de
garantir a proteção dos direitos e garantias fundamentais da pessoa humana, dentre outros
objetivos, na forma do art. 13 e art. 62 da Carta da ONU.

Nas lições de Piovesan (2011, p. 190), verifica-se que

Embora a Carta das Nações Unidas seja enfática em determinar a importância de


defender, promover e respeitar os direitos humanos e as liberdades fundamentais –
29

como demonstram os dispositivos destacados –, ela não define o conteúdo dessas


expressões, deixando-as em aberto. Daí o desafio de desvendar o alcance e
significado da expressão “direitos humanos e liberdades fundamentais”, não definida
pela Carta. Três anos após o advento da Carta das Nações Unidas, a Declaração
Universal dos Direitos Humanos, de 1948, veio a definir com precisão o elenco dos
“direitos humanos e liberdades fundamentais” a que faziam menção os arts. 1º (3),
13, 55, 56 e 62 da Carta. É como se a Declaração, ao fixar um código comum e
universal dos direitos humanos, viesse a concretizar a obrigação legal relativa à
promoção desses direitos – obrigação esta constante da Carta das Nações Unidas.

Desta forma, a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 veio para
regulamentar a expressão “direitos humanos e liberdades fundamentais” contida na Carta da
ONU, estabelecendo direitos inerentes a todos os povos, de maneira que as “razões de
Estado” perderam o seu status de autoridade suprema para a qualidade de pessoa humana, a
qual todos os indivíduos têm em comum (CASADO FILHO, 2012).

O objetivo da (extinta) Comissão de Direitos Humanos da ONU era realizar


ainda um marco normativo vinculante após a DUDH, o que foi impedido pela Guerra Fria,
somente tendo sido efetivamente concretizado no ano de 1966 com o Pacto Internacional dos
Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Sociais, Econômicos e Culturais
(RAMOS, 2014).

Os referidos Pactos, ao transformarem a previsão da DUDH em normas


vinculantes dotadas de obrigatoriedade, tornaram-se referência para a análise do sistema
normativo de proteção dos direitos humanos (PIOVESAN, 2011).

Ramos (2014, p. 129) preleciona que

Na época, a doutrina consagrou o termo “Carta Internacional de Direitos Humanos”


(International Bill ofRights), fazendo homenagem às chamadas “Bill ofRights” do
Direito Constitucional e que compreende o seguinte conjunto de diplomas
internacionais: (i) a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 1948;
(ii) o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos de 1966; (iii) o Pacto
Internacional de Direitos Sociais, Econômicos e Culturais de 1966.
O uso do termo (...) também implicava o reconhecimento de que os dois Pactos não
poderiam ser interpretados desconectados da DUDH, o que deu sistematicidade à
proteção dos direitos humanos internacionais. Outra conseqüência da “Carta
Internacional dos Direitos Humanos” foi a reafirmação do objetivo da ONU de
proteger os direitos humanos, já previstos na Carta de São Francisco, mas frustrado
pela Guerra Fria e pelo antagonismo entre Estados Unidos e União Soviética, dois
membros extremamente influentes daquela organização. Desde a adoção dos dois
Pactos, a ONU tem estimulado a adoção de vários tratados de direitos humanos em
temas diversos, formando o chamado sistema global de direitos humanos (também
chamado sistema universal ou onusiano).

Sobre o PIDCP, é preciso ressaltar que


30

Na Parte II, integrada por quatro artigos, o Pacto estabelece o dever do Estado de
respeito e garantia de todos os direitos nele previstos a todos os indivíduos que se
achem em seu território, sem qualquer tipo de descriminação, inclusive quanto a
origem nacional e, especialmente, entre homens e mulheres. Mesmo o imigrante em
situação irregular pode invocar direitos do PIDCP contra o Brasil. (RAMOS, 2014,
p. 130).

Este Pacto estabelece ainda o direito à livre circulação de pessoas que se


encontrem legalmente no território de Estado parte, além de prever o direito de sair livremente
de qualquer país e de não ser, de forma arbitrária, impedido de entrar no seu próprio país, em
conformidade com o teor do seu art. 12 e art. 1311.

Além disso, o PIDCP garante proteção também ao direito de igualdade de


todos perante a lei, sem qualquer discriminação por cor, raça, sexo, religião, língua, opinião,
propriedade, origem nacional ou estrangeira, nascimento ou quaisquer outros motivos, com
fulcro no art. 26.

Já o PIDESC “é considerado como marco por ter assegurado destaque aos
direitos econômicos, sociais e culturais, vencendo a resistência de vários Estados e mesmo da
doutrina, que viam os direitos sociais (...) como sendo meras recomendações ou exortações”
(RAMOS, 2014, p. 136).

Casado Filho (2012, p. 72) afirma que

Para se opor à idéia de que os direitos sociais eram programáticos, estabeleceu-se a


realização progressiva dos direitos sociais (que, no entanto, não atenua seu caráter
obrigatório), sendo o resultado do conjunto de medidas econômicas e técnicas do
Estado, por meio de um planejamento efetivo com intuito de alcançar a gradual
concretização dos direitos.

No seu art. 6º, o PIDESC prevê o direito humano ao trabalho, “que


compreende o direito de toda a pessoa de ter a possibilidade de ganhar a vida mediante um

11
“Artigo 12. Todo o indivíduo legalmente no território de um Estado tem o direito de circular livremente e de aí
escolher livremente a sua residência.
Todas as pessoas são livres de deixar qualquer país, inclusive o seu.
Os direitos mencionados acima não podem ser objeto de restrições, a não ser que estas estejam previstas na lei e
sejam necessárias para proteger a segurança nacional, a ordem pública, a saúde ou a moral públicas ou os
direitos e liberdades de outrem e sejam compatíveis com os outros direitos reconhecidos pelo presente Pacto.
Ninguém pode ser arbitrariamente privado do direito de entrar no seu próprio país.
Artigo 13. Um estrangeiro que se encontre legalmente no território de um Estado Parte no presente Pacto não
pode ser expulso, a não ser em cumprimento de uma decisão tomada em conformidade com a lei e, a menos que
razões imperiosas de segurança nacional a isso se imponham, deve ter a possibilidade de fazer valer as razões
que militam contra a sua expulsão e de fazer examinar o seu caso pela autoridade competente ou por uma ou
várias pessoas especialmente designadas pela dita autoridade, fazendo-se representar para esse fim.”
GARCIA, Leonardo de Medeiros (Coord.). Legislação Internacional Comentada. P. 94.
31

trabalho livremente escolhido ou aceito”, estabelecendo ainda que os Estados elaborem


medidas para assegurar este direito, como a orientação e a formação técnica e profissional, a
elaboração de programas, normas e técnicas apropriadas para assegurar um desenvolvimento
econômico, social e cultural constante, além de possibilitar o pleno emprego produtivo em
condições que resguardem o gozo das liberdades políticas e econômicas fundamentais.

Ademais, o art. 11 do PIDESC

(...) reconhece o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado a si próprio e


sua família, mencionando expressamente a alimentação, a vestimenta, a moradia
adequadas e a melhoria contínua de suas condições de vida, bem como o direito
fundamental de toda pessoa estar protegida contra fome. Para que os Estados Partes
assegurem a efetivação do direito, o Pacto ressalta a importância da cooperação
internacional, bem como a adoção de programas concretos para melhorar os
métodos de produção, conservação e distribuição de gêneros alimentícios e para
assegurar a repartição equitativa dos recursos alimentícios. (RAMOS, 2014, p. 138)

Por fim, os Estados deverão assegurar ainda o direito de toda pessoa desfrutar
do mais elevado nível possível de saúde física e mental, adotando, dentre outras medidas, a
prevenção e o tratamento de doenças, na forma do art. 12, bem como o direito à educação,
sendo a educação primária obrigatória e acessível a todos gratuitamente, e as demais também
deverão ser acessíveis a todos os indivíduos, comprometendo-se a implementar
progressivamente o ensino gratuito, além de outras providências previstas no art. 13 do
PIDESC.

Dentre os demais tratados internacionais de direitos humanos do sistema global


que o Brasil ratificou, pode-se destacar: a) Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos
Cruéis, Desumanos ou Degradantes (1989); b) Convenção sobre os Direitos da Criança
(1990); c) Estatuto de Roma (2002), d) Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência e seu Protocolo Facultativo; e) Protocolo Facultativo ao PIDCP, além do Segundo
Protocolo do mesmo Pacto (2009).

É preciso ainda tecer algumas críticas referentes ao fato de que o Brasil, até a
presente data, não ratificou o Protocolo Facultativo ao PIDESC e nem a Convenção
Internacional sobre a Proteção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos
Membros de suas Famílias.

Para Piovesan (2011, p. 357), “é necessário avançar na ratificação desses


instrumentos internacionais, a fim de aprimorar a sistemática de proteção dos direitos
humanos no Direito brasileiro”.
32

Nesse sentido, verifica-se que a ratificação desta Convenção e deste Protocolo


Facultativo é imprescindível para que o Brasil possa assegurar a plena vigência dos direitos
humanos a eles relacionados, atendendo aos fins e propósitos da Carta da ONU e aos anseios
sociais, bem como cumprindo com sua agenda internacional sobre a matéria.

1.3 Sistema Regional de Proteção dos Direitos Humanos

O sistema global de proteção dos direitos humanos, diante de sua


complexidade e dimensão, algumas vezes falha em responder efetivamente a violações
ocorridas em desfavor das garantias individuais.

É neste contexto que surgiram os sistemas regionais, a fim de promover, de


maneira mais célere e efetiva, a proteção dos direitos humanos previstos nos tratados
internacionais.

Garcia (2016, p. 193), considera que

Os sistemas regionais são vantajosos por facilitarem a associação em blocos


menores, e por países com histórias e culturas semelhantes, maximizando a tutela
difusa dos direitos humanos e dos fins comuns aos respectivos Estados.

Existem, “no momento, (...) três sistemas distintos (europeu, americano e


africano), com os mesmos objetivos, mas com práticas diversas” (CASADO FILHO, 2012, p.
82). Para este trabalho, cumpre analisar o sistema americano de proteção dos direitos
humanos, criado pela Carta da Organização dos Estados Americanos (1948).

No entendimento de André de Carvalho Ramos (2014), a Carta da OEA


determinou, de maneira genérica, o dever de respeito aos direitos humanos pelos Estados que
compõe a Organização, sendo que estes direitos foram devidamente elencados na Declaração
Americana de Direitos e Deveres do Homem (1948).

A Carta da OEA reconhece, em seus artigos 3º, “l”, 17, 45 e 49, os direitos
fundamentais da pessoa humana sem qualquer distinção, o desenvolvimento com observância
dos direitos humanos, direitos sociais como o direito ao trabalho, à greve e à previdência
social, dentre outros, e o direito à educação.
33

Quanto à Declaração Americana, cumpre salientar os direitos previstos nos


artigos 1º, 2º, 11, 12, 14, quais sejam, o direito à integridade pessoal, à igualdade perante a lei,
à preservação da saúde e bem-estar, à educação e ao trabalho, dentre tantas outras garantias
previstas no referido instrumento.

Nos dizeres de Ramos (2014, p. 219),

O próximo salto no desenvolvimento do sistema interamericano de proteção de


direitos humanos foi a aprovação do texto da Convenção Americana de Direitos
Humanos em São José, Costa Rica, em 1969. A Convenção, entretanto, só entrou em
vigor em 1978, após ter obtido o mínimo de 11 ratificações. (...) Em relação aos
direitos protegidos, a Convenção aprofundou a redação dos direitos enunciados na
Declaração Americana, vinculando os Estados (cabe lembrar que a Declaração
Americana era tida como um texto não vinculante por não ser um tratado
propriamente dito).

Sobre a Convenção Americana de Direitos Humanos, também conhecida como


Pacto de San José da Costa Rica, Casado Filho (2012, p. 84) esclarece que

O Pacto afirma, em seu Preâmbulo, que os direitos fundamentais do homem, não


obstante o fato de pertencer a um dado Estado, repousam sobre os atributos da
pessoa humana, e que um regime de liberdade individual e de justiça social não pode
ser estabelecido senão no quadro das instituições democráticas. (...) o Pacto
reconhece e assegura um catálogo de direitos civis e políticos muito semelhante ao
previsto no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos da ONU. Entre tais
direitos, destacamos:
a) direito à vida;
b) direito à liberdade;
c) direito a um julgamento justo;
d) direito à compensação por erro judiciário;
e) liberdade de expressão;
f) liberdade de religião e de consciência;
g) direito de participar do governo;
h) direito à privacidade;
i) liberdade de pensamento e expressão;
j) direito de não ser submetido à escravidão.

Em seu preâmbulo, a Convenção reconhece que os direitos humanos não


decorrem da nacionalidade, mas sim da condição de pessoa humana, justificando a proteção
internacional dessas garantias (RAMOS, 2014).

Quando da enumeração dos deveres dos Estados, a CADH define que o


primeiro deles é a obrigação de respeitar os direitos nela previstos, sem discriminação,
conforme o seu artigo 1º, in verbis:

1. Os Estados Partes nesta Convenção comprometem-se a respeitar os direitos e


liberdades nela reconhecidos e a garantir seu livre e pleno exercício a toda pessoa
que esteja sujeita à sua jurisdição, sem discriminação alguma por motivo de raça,
cor, sexo, idioma, religião, opiniões políticas ou de qualquer outra natureza, origem
34

nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição


social.

2. Para os efeitos desta Convenção, pessoa é todo ser humano.

Em relação à sua previsão sobre direitos econômicos, sociais e culturais, a


CADH estabelece que os Estados devem se comprometer a adotar providências, com intuito
de alcançar progressivamente estes direitos, sem mencioná-los expressamente.

Ademais, o sistema interamericano de proteção dos direitos humanos possui


ainda outros instrumentos internacionais que resguardam direitos específicos, dentre os quais
se faz necessário mencionar o Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos
Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1988.

O Protocolo em comento objetiva tratar dos direitos econômicos, sociais e


culturais não previstos na CADH, ressaltando a relação destes com os direitos civis e
políticos, considerando que integram a mesma unidade para proteção da dignidade humana.

Destaca-se que novamente é prevista a necessidade de proteção dos direitos


previstos sem realizar discriminação de quaisquer formas, com fundamento no art. 3º do
Protocolo, bem como de adotar medidas legislativas internas para assegurar a proteção aos
direitos enunciados.

Inserido no rol de garantias previstas pelo instrumento em análise, encontram-


se os direitos ao trabalho (art. 6º), à saúde (art. 10), à alimentação (art. 12) e à educação (art.
13), entre outras garantias essenciais ao ser humano.

Por fim, atente-se que o Brasil não elaborou a declaração referente ao art. 45 da
CADH, impossibilitando, assim, a atuação da Comissão Interamericana para examinar
comunicações entre Estados sobre violação de direito previsto na Convenção. Com relação
aos artigos 43 e 48 da CADH, o Brasil fez ainda uma declaração interpretativa para que o
sistema de visitas e inspeções in loco pela Comissão não ocorra de forma automática,
necessitando de uma autorização do Estado brasileiro.

Conclui-se, então, com o seguinte entendimento de Piovesan (2011, p. 368),


evidenciando a necessidade de o Brasil prosseguir na incorporação de tratados de direitos
humanos, para, em longo prazo, possibilitar o efetivo comprometimento do país com as
questões sobre o tema:
35

Não obstante avanços extremamente significativos tenham ocorrido ao longo do


processo de democratização brasileira, no que tange à incorporação de mecanismos
internacionais de proteção de direitos humanos, ainda resta o importante desafio –
decisivo ao futuro democrático – do pleno e total comprometimento do Estado
brasileiro com a causa dos direitos humanos.
36

2 A POLÍTICA MIGRATÓRIA BRASILEIRA E OS INSTRUMENTOS


NORMATIVOS DOMÉSTICOS

Este capítulo objetiva abordar a política migratória interna do Estado brasileiro,


apontando os aspectos internacionalistas da Constituição Federal de 1988 e comentando as
principais questões e perspectivas referentes ao texto do Estatuto do Estrangeiro de 1980, bem
como do Projeto de Lei nº 288/2013 e do Anteprojeto de Lei substitutivo do Projeto de Lei nº
5.655/09.

2.1 Aspectos internacionalistas na Constituição Federal de 1988

Após o fim do Regime Militar, iniciou-se o processo de democratização no


Brasil, o qual culminou na promulgação da Constituição Federal de 1988. Cumpre salientar
que, antes mesmo da CF/88, houve a ratificação pelo Brasil da Convenção sobre a Eliminação
de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (1984).

Segundo Oliveira (2013), com a promulgação da CF/88, o processo de


democratização brasileiro incentivou a incorporação de outros instrumentos internacionais de
defesa de direitos humanos, aceitando a fiscalização dos órgãos internacionais.

Para Piovesan (2011, p. 76),

A Carta de 1988 institucionaliza a instauração de um regime político democrático no


Brasil. Introduz também indiscutível avanço na consolidação legislativa das
garantias e direitos fundamentais e na proteção de setores vulneráveis da sociedade
brasileira. A partir dela, os direitos humanos ganham relevo extraordinário,
situando-se a Carta de 1988 como o documento mais abrangente e pormenorizado
sobre os direitos humanos jamais adotado no Brasil.

No caso do Brasil, as mudanças no plano interno tiverem enorme repercussão a


nível internacional, servindo ainda para reforçar a questão dos direitos humanos na agenda
internacional do país. Já os resultados dessa nova agenda deram origem a mais
transformações no ordenamento jurídico interno, proporcionando um novo constitucionalismo
e a abertura aos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos (PIOVESAN,
2011).
37

Ademais, é preciso mencionar que a Constituição Federal de 1988 aumentou


consideravelmente as garantias individuais previstas no ordenamento jurídico brasileiro,
“colocando-se entre as Constituições mais avançadas do mundo no que diz respeito à matéria”
(PRIOVESAN, 2011, p. 77).

Em seu preâmbulo 12 , a CF/88 estabelece o compromisso de criação de um


Estado Democrático de Direito que tenha como finalidade assegurar o exercício de direitos
individuais e sociais, bem como a liberdade, a igualdade e a justiça, dentre outros princípios,
para o alcance de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.

A Carta Magna vai além e prevê, no artigo 1º e artigo 3º, princípios


orientadores do Estado Democrático de Direito brasileiro, ipsis litteris:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos


Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania; (grifo do autor)
III - adignidade da pessoa humana; (grifo do autor)
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:


I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; (grifo do autor)
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais; (grifo do autor)
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação. (grifo do autor)

Conforme se depreende da leitura dos artigos, a CF/88 preocupou-se em


apontar, como seus fundamentos, a cidadania e a dignidade da pessoa humana, de maneira a
evidenciar que, para a concretização do princípio democrático, é preciso assegurar os direitos
fundamentais das pessoas (PIOVESAN, 2013).

Em sentido convergente, Piovesan (2013, p. 79) esclarece que a valoração da


dignidade humana “impõe-se como núcleo básico e informador de todo o ordenamento

12
“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um
Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.”
38

jurídico, como critério e parâmetro de valoração a orientar a interpretação e a compreensão do


sistema constitucional”.

Desta forma, verifica-se que o princípio da dignidade da pessoa humana


orienta, tanto em âmbito interno quanto internacional, a ordem jurídica, sendo considerado um
“super princípio constitucional” a guiar o constitucionalismo contemporâneo, dando-lhe
unidade, racionalidade e sentido (PIOVESAN, 2011).

O texto constitucional brasileiro traz também a previsão dos direitos e garantias


individuais como cláusulas pétreas, ou seja, núcleos constitucionais que não podem ser
alterados mediante proposta de emenda, em conformidade com o teor do §4º do art. 60 da
CF/88:
§4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais. (grifo do autor)

Cumpre salientar que a CF/88 promoveu o entendimento de que os direitos


individuais e os direitos sociais são indivisíveis e interdependentes, não havendo como
separar os valores de igualdade dos de liberdade, prevendo-os conjuntamente no seu Título II,
Dos Direitos e Garantias Fundamentais, mais especificamente em seu artigo 5º e artigo 6º.

Na Carta Magna encontra previsão ainda o princípio da aplicabilidade imediata


das normas definidoras de direitos e garantias fundamentais, no seu artigo 5º, §1º 13, com o fim
de assegurar a imperatividade dessas normas, vinculando a sua aplicação aos atos dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário.

Ademais, a Constituição Federal de 1988, a primeira a estabelecer princípios


para orientar o Brasil em suas relações internacionais, fixou determinados valores a serem
utilizados como guia em sua agenda internacional, os quais estão previstos no artigo 4º, a
saber:

Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais


pelos seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;

13
“§ 1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.”
39

IV - não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos;
VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X - concessão de asilo político.
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica,
política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino-americana de nações.

Nesse sentido, Celso Lafer (apud PIOVESAN, 2013, p. 91), ao tratar do


tratamento jurídico das constituições brasileiras anteriores às relações internacionais, explica:

Na experiência brasileira, o Império cuidou da independência e da preservação da


unidade nacional e da República, tendo consolidado as fronteiras nacionais, afirmou
a vocação pacífica do país, reconhecendo progressivamente a importância da
cooperação internacional para a preservação da paz.

Para Piovesan (2011, p. 91),

Ao romper com a sistemática das Cartas anteriores, a Constituição de 1988,


ineditamente, consagra o primado do respeito aos direitos humanos, como
paradigma propugnado para a ordem internacional. Esse princípio invoca a abertura
da ordem jurídica interna ao sistema internacional de proteção dos direitos humanos.
A prevalência dos direitos humanos, como princípio a reger o Brasil no âmbito
internacional, não implica apenas o engajamento do País no processo de elaboração
das normas vinculadas ao Direito Internacional dos Direitos Humanos, mas sim a
busca da plena integração de tais regras na ordem jurídica interna brasileira. Implica,
ademais, o compromisso de adotar uma posição política contrária aos Estados em
que os direitos humanos sejam gravemente desrespeitados.

Assim, é rompida a concepção tradicional de soberania absoluta do Estado em


face da necessidade de atendimento ao princípio da prevalência dos direitos humanos,
procedendo à flexibilização da soberania na ordem constitucional contemporânea para
efetivar a proteção dos direitos e garantias individuais.

Tal princípio serviu ainda para alcançar o sucesso na ratificação pelo Brasil de
importantes instrumentos internacionais de proteção de direitos humanos, dentre eles, a
Convenção Americana dos Direitos Humanos (PIOVESAN, 2011).

Além disso, atente-se à previsão do texto constitucional do art. 5º, §2º, a qual
diz que os direitos e garantias expressos na CF/88 não excluem outros direitos decorrentes do
regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que o Brasil faz
parte, demonstrando expressamente a relação da ordem constitucional brasileira com o Direito
Internacional dos Direitos Humanos.
40

Piovesan (2013, p. 104) afirma que

Ao efetuar a incorporação, a Carta atribui aos direitos internacionais uma natureza


especial e diferenciada, qual seja, a natureza de norma constitucional. Os direitos
enunciados nos tratados de direitos humanos de que o Brasil é parte integram,
portanto, o elenco dos direitos constitucionalmente consagrados. Essa conclusão
advém ainda de interpretação sistemática e teleológica do Texto, especialmente em
face da força expansiva dos valores da dignidade da pessoa humana e dos direitos
fundamentais, como parâmetros axiológicos a orientar a compreensão do fenômeno
constitucional.

Nestes termos, os direitos previstos nos tratados internacionais de direitos


humanos que o Brasil faz parte são materialmente constitucionais, ou seja, possuem valor
jurídico de norma constitucional, com fundamento no teor do art. 5º, §2º, da CF/88. Adquirem
status formal de norma constitucional na forma do art. 5º, §3º, da CF/88, quando forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos
dos respectivos membros, tornando-se equivalentes às emendas constitucionais14.

Acrescente-se ainda que, no caso de conflito entre normas de Direito interno e


de Direito Internacional, aplicar-se-á a norma mais favorável à pessoa, considerando a
necessidade de proteção dos direitos humanos, de maneira a prevalecer o que for mais
benéfico para o indivíduo (PIOVESAN, 2011).

2.2 O Estatuto do Estrangeiro de 1980

A Lei nº 6.815/1980, denominada Estatuto do Estrangeiro, que regula sobre a


entrada e permanência de imigrantes no Brasil, foi implantada no período da ditadura militar,
anterior à CF/88, refletindo a ideia de prioridade à segurança e interesses nacionais.

Atente-se que, conforme preleciona MaritzaFarena (2008, on-line),


14
Na lição de Flávia Piovesan: “Em síntese, há quatro correntes acerca da hierarquia dos tratados de proteção de
direitos humanos, que sustentam: a) a hierarquia supraconstitucional de tais tratados; b)a hierarquia
constitucional; c) a hierarquia constitucional, mas supralegal; e d) a paridade hierárquica entre tratado e lei
federal. (...) Reitere-se que, por força do art. 5º, §2º, todos os tratados de direitos humanos, independentemente
do quorum de sua aprovação são materialmente constitucionais, compondo o bloco da constitucionalidade. O
quorum qualificado está tão somente a reforçar tal natureza, ao adicionar um lastro formalmente constitucional
aos tratados ratificados, propiciando a ‘constitucionalização formal’ dos tratados de direitos humanos no âmbito
jurídico interno. Como já defendido por este trabalho, na hermenêutica emancipatória dos direitos há que
impetrar uma lógica material e não formal, orientada por valores, a celebrar o valor fundante da prevalência da
dignidade humana. À hierarquia de valores deve corresponder uma hierarquia de normas, e não o oposto. Vale
dizer, a preponderância material de um bem jurídico, como é o caso de um direito fundamental, deve condicionar
a forma no plano jurídico-normativo, e não ser condicionado por ela.” (Direitos humanos e o direito
constitucional internacional, pp. 123-124)
41

Há um nítido contraste substancial e ideológico entre os textos do Estatuto do


Estrangeiro e da Constituição, naquele colocando-se em primeiro plano a Segurança
Nacional, encarando o imigrante como uma ameaça à coletividade, e nesta
consagrando-se a dignidade da pessoa humana e seus direitos fundamentais,
assegurando desde o seu Preâmbulo "o exercício dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos".
Contudo o Estatuto do Estrangeiro segue incólume, sendo rigorosamente aplicado.

Segundo Césaro e Gularte (2015, p. 115)

(...) é preciso destacar aqueles elementos de priorização da imigração como


incremento da mão de obra, de preocupação com a manutenção da segurança
nacional e ordem pública e, finalmente, de um grau de discricionariedade
incompatível para o tratamento de um tema que envolve direitos humanos, que
representam o tom securitário do documento.

Nesse sentido, verifica-se que o pilar do Estatuto do Estrangeiro é fundado


nestes três ideais, evidenciando, em nível mais amplo, a prevalência da soberania e dos
interesses do Estado brasileiro, conforme o disposto nos artigos 1º a 3º do diploma legal em
comento, in verbis:

Art. 1° Em tempo de paz, qualquer estrangeiro poderá, satisfeitas as condições desta


Lei, entrar e permanecer no Brasil e dele sair, resguardados os interesses
nacionais. (grifo do autor)
Art. 2º Na aplicação desta Lei atender-se-á precipuamente à segurança
nacional, à organização institucional, aos interesses políticos, sócio-econômicos
e culturais do Brasil, bem assim à defesa do trabalhador nacional. (grifo do autor)
Art. 3º A concessão do visto, a sua prorrogação ou transformação ficarão sempre
condicionadas aos interesses nacionais. (grifo do autor)

Primeiramente, é preciso ressaltar que o trabalho, no contexto da Lei nº


6.815/1980, é elemento essencial e constitutivo para justificar a presença de imigrantes no
território nacional brasileiro, o que se verifica no teor do parágrafo único do art. 16, que trata
da espécie de visto permanente, a saber:

Parágrafo único. A imigração objetivará, primordialmente, propiciar mão-de-


obra especializada aos vários setores da economia nacional(grifo do autor),
visando à Política Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em
especial, ao aumento da produtividade, à assimilação de tecnologia e à captação de
recurso para setores específicos.

Em análise a este aspecto de política migratória, “imigração e imigrantes só


têm sentido e razão de ser se o quadro duplo erigido com o fim de contabilizar os ‘custos’ e os
‘lucros’ apresentar um saldo positivo – idealmente a imigração deveria comportar apenas
42

‘vantagens’ e, no limite, nenhum ‘custo’” (SAYAD, 1988, apud CÉSARO e GULARTE,


2015, p. 115).

Com relação à manutenção da segurança e da ordem pública, sendo estes


fundamentos da legislação imigratória, entende-se que tratam a questão como problema de
securitização, impondo a soberania frente à questão migratória, posicionamento contrário à
proteção de direitos humanos.

Tal situação pode ser verificada na previsão do art. 50, §1º, do Estatuto:

Art. 50. Não se exigirá visto de saída do estrangeiro que pretender sair do território
nacional.
§1º O Ministro da Justiça poderá, a qualquer tempo, estabelecer a exigência de visto
de saída, quando razões de segurança interna aconselharem a medida.

Resta caracterizado ainda, no texto da Lei em comento, o poder discricionário


do Estado brasileiro na aplicação das normas, podendo se valer, a qualquer momento, do
argumento de “interesses nacionais” para dificultar o processo imigratório no país.

Para Cesáro e Gularte (2015, p. 117),

(...) tal discricionariedade contida no documento fornece sempre uma “via


alternativa” ao Estado, como uma dupla chance de manter o enfoque securitário e a
negligência ao respeito dos direitos humanos e a maiores especificidades de cada
fluxo imigratório.

Baraldi (2014, p. 85) esclarece que

Assim, o Estatuto do Estrangeiro choca-se com a nova ordem social e política


transnacional pois as trocas através das fronteiras, e a fluidez entre o interno e o
externo, promovem a criação de um novo espaço social não confinado às fronteiras
do território nacional, com um povo que reivindica maior mobilidade e
pertencimentos múltiplos. Este povo e estas dinâmicas não encontram
reconhecimento em uma legislação que trata o imigrante com desconfiança,
limitando a sua participação na sociedade.

Cumpre salientar também que o Estatuto do Estrangeiro prevê uma série de


vedações aos imigrantes, dentre as quais vale citar o exercício de direitos políticos (art. 107) e
da propriedade de empresas jornalísticas, de televisão e de radiodifusão (art. 106, I).

No entanto, é prevista também, em seu art. 95, a igualdade de direitos em


relação aos nacionais brasileiros na forma da Constituição Federal, a qual estabelece a
aplicação do princípio da prevalência dos direitos humanos nas suas relações internacionais
43

(v. art. 4º, II, CF/88), bem como a igualdade perante a lei, sem distinções de qualquer
natureza (art. 5º da CF/88).

A posição paradoxal do Brasil, caracterizada pela legislação securitária sobre


imigração, e, por outro lado, pela defesa de direitos humanos a nível internacional, mantém o
Brasil num isolamento regional, verificando-se que

Numa análise regional mais ampla, a anacronia da legislação brasileira de


estrangeiros tem colocado o Brasil numa situação de isolamento num continente até
mesmo em relação ao reconhecimento de direitos políticos aos estrangeiros. Apenas
para lembrar, o direito ao voto dos migrantes já foi reconhecido por Argentina,
Bolívia, Colômbia, Equador, México e Peru (COPETTI SANTOS, 2014, apud
CÉSARO e GULARTE, 2015, p. 118).

Desta forma,

Resta claro (...) o conflito entre nossa Carta Maior e a vigente lei disciplinadora da
situação do estrangeiro no Brasil. Nesse sentido, faz-se necessária uma nova lei que
trate a migração como um fato social, orientado sob a ótica dos direitos humanos,
com um novo conceito de imigrante, onde o ser humano não seja simplesmente um
estrangeiro, mas um cidadão, detentor de direitos e contribuinte para um Brasil
democrático e diverso (MILESI, s.d., p. 4).

2.3 Os Projetos de Lei sobre a questão migratória e suas perspectivas

Com o avanço das discussões sobre a política migratória brasileira,


incompatível com os dispositivos da CF/88 e dos tratados de direitos humanos ratificados
pelo Brasil, foi criada uma Comissão de Especialistas em 2013, a pedido do Ministério da
Justiça, com a finalidade de desenvolver texto substitutivo ao Projeto de Lei nº 5.655/09, o
qual é denominado Lei do Estrangeiro e reproduz os mesmos ideais do Estatuto do
Estrangeiro de 1980.

Conforme preleciona Redin (2015), a referida Comissão elaborou o


Anteprojeto de Lei de Migrações e Promoção dos Direitos dos Migrantes no Brasil, que
sequer chegou a ser apresentado, tramitando o Projeto de Lei nº 5.655/09 no Congresso
Nacional com a elaboração de pequenas emendas.

Também em 2013, foi proposto o Projeto de Lei nº 288/2013 pelo Senado


Federal, objetivando instituir uma lei de migração que regule a entrada e permanência de
44

estrangeiros do território nacional brasileiro, tendo sido aprovado o seu texto substitutivo em
2015.

Na visão de Redin (2015, p. 131),

A vulnerabilidade político-jurídica do imigrante demanda a existência de um


estatuto próprio de proteção de direitos humanos, na modalidade de microssistema
legal. Portanto, uma nova legislação sobre migrações requer, por exemplo, que
sejam contempladas garantias de direitos fundamentais irrestritas, como direitos
políticos, a criação de estruturas administrativas descentralizadas e integradas de
acolhimento e apoio ao imigrante entre União, Estados e Município e o
estabelecimento de tipos penais contra práticas xenofóbicas. É fundamental que
conceitos e institutos que mantêm e reafirmam o imigrante na condição de
estranhamento sejam redefinidos, como o da expulsão, por exemplo, ou a lógica do
não reconhecimento de direito subjetivo de ingresso, permanência ou naturalização,
seja superada. Além disso, a própria legislação deveria afirmar a importância
sociocultural para o país da imigração humana, abolindo por completo todo e
qualquer critério restritivo baseado na segurança nacional e reserva de mercado. Por
isso, toda a linguagem que enalteça o “interesse do Estado” e restrinja a mobilidade
humana internacional, considerando a presença do imigrante ou estrangeiro como
ameaça é incompatível com uma Lei de Proteção do Migrante, ou pautada no direito
humano de imigrar. Também é fundamental um compromisso expresso do Estado na
política externa de tratamento da questão dos fluxos migratórios como tema de
direito humano e dever do Estado e não no plano da restrição/ausência de direitos do
não nacional ou migrante.

Assim sendo, em análise ao texto do Projeto de Lei nº 288/2013 e do


Anteprojeto de Lei substitutivo do Projeto de Lei nº 5.655/09, é preciso destacar que houve
significativas mudanças em relação ao que está previsto no Estatuto do Estrangeiro.

Dentre esses avanços políticos, ressalta-se a apresentação de um rol de direitos


e princípios em favor do migrante, como o repúdio à xenofobia, ao racismo e quaisquer
formas de discriminação, além de promoção da entrada regular e regularização migratória, por
exemplo.

Conforme ensinamentos de Pompeu, Cartaxo e Cardoso (2014, p. 247), os


principais objetivos do Anteprojeto de Lei substitutivo do Projeto de Lei nº 5.655/09 são a
“criação de política nacional de migração pautada nos Direitos Humanos, nos interesses
nacionais socioeconômicos e culturais, na preservação e melhoramento das instituições
democráticas, e, por fim, no fortalecimento das relações internacionais”.

O referido Projeto de Lei estabelece ainda, em seu art. 1º, o conceito de


imigrante como a pessoa que não possui nacionalidade brasileira, seja ela originária ou
adquirida. Este artigo elenca também a finalidade da legislação de dispor sobre a entrada e
45

permanência de estrangeiros no Brasil, a aquisição e efeitos da naturalização, além de tratar


de institutos como a deportação, a expulsão, a repatriação e a extradição.

Com relação ao Projeto de Lei nº 288/2013, este prevê a possibilidade de se


conceder visto humanitário para pessoas de qualquer nacionalidade, desde seja reconhecida a
situação de conflito armado, instabilidade institucional, calamidades de grandes proporções
ou graves violações de direitos humanos.

Em análise ao PL nº 288/2013, Machado (2014, p. 4) afirma que

A principal característica da nova proposta de lei é submeter a política relativa aos


estrangeiros no Brasil a uma instituição única (Autoridade Nacional Migratória).
Cerca de um terço do texto do projeto se refere a essa nova instituição, seu
funcionamento e suas necessidades. É, portanto, um projeto feito para o Estado, não
para os imigrantes, refugiados e apátridas. Sendo feito para o Estado, o estrangeiro
aparece mais como uma desculpa para criação de mais uma instituição
centralizadora que como objeto de análise. A primeira crítica efetiva é que uma lei
sobre os estrangeiros deveria tratar de estrangeiros, e uma outra lei deveria tratar da
instituição centralizadora que se pretende criar. Juntar as duas em uma submete a
reflexão sobre o estrangeiro (e, portanto, sobre a diferença) à criação de uma
instituição que em tudo se parece como uma instituição e controle e contenção.

Ademais, cumpre salientar que ambos os instrumentos emudecem quanto à


proteção dos direitos políticos dos migrantes, considerando a vedação expressa constitucional
do art. 14, situação que precisa ser revisada, tendo em vista a necessidade de assegurar o
direito de agir no espaço público em que vive o migrante (REDIN, 2015).

Os textos, em certos dispositivos, permanecem protegendo alguns conceitos


inseridos no Estatuto do Estrangeiro, como a defesa dos “interesses nacionais”, o que se
verifica no Projeto de Lei nº 288/2013, quando veda a possibilidade de residência no Brasil de
quem tenha condenação por crime previsto na legislação penal brasileira, exceto por crimes
de menor potencial ofensivo (art. 25, parágrafo único), e no Anteprojeto de Lei substitutivo do
Projeto de Lei nº 5.655/09, quando possibilita ao Estado, arbitrariamente, tipificar condutas
como atentatórias aos interesses nacionais (art. 66, §2º).

Verifica-se ainda que o Anteprojeto de Lei substitutivo do Projeto de Lei nº


5.655/09 prevê o defasado objetivo de aceitação de imigrantes baseado na necessidade de mão
de obra, visando primordialmente o desenvolvimento nacional e a defesa do trabalhador
46

brasileiro face aos interesses e garantias inerentes aos migrantes, o que se depreende da leitura
de seu art. 4º15.

Portanto, entende-se que o Projeto de Lei nº 288/2013 e Anteprojeto de Lei


substitutivo do Projeto de Lei nº 5.655/09 representam grande avanço na política migratória,
demonstrando o interesse do Poder Legislativo em revogar o obsoleto Estatuto do Estrangeiro
e adotar novas linhas de pensamento para assegurar a proteção dos direitos humanos dos
migrantes, mas os referidos projetos legislativos precisam de mais alterações para solucionar,
de maneira efetiva e eficaz, todas as questões referentes aos fluxos migratórios
contemporâneos.

15
“Art. 4º. A política imigratória objetivará, primordialmente, a admissão de mão-de-obra especializada
adequada aos vários setores da economia nacional, ao desenvolvimento econômico, social, cultural, científico e
tecnológico do Brasil, à captação de recursos e geração de emprego e renda, observada a proteção ao trabalhador
nacional”.
Políticas Públicas, Trabalho e Fronteiras, p. 248.
47

3 MEDIDAS ADOTADAS PELO ESTADO PARA PROTEÇÃO DOS DIREITOS


HUMANOS DOS IMIGRANTES VENEZUELANOS EM RORAIMA

Diante da crise política e econômica na Venezuela agravada no ano de 2014, a


qual deu causa à escassez de itens de necessidade básica e medicamentos, além do aumento
da criminalidade, milhares de venezuelanos cruzaram a fronteira de seu país com o Brasil,
buscando alimentos, remédios e até melhores condições de vida, dirigindo-se em certa parte
para a cidade de Boa Vista, localizada no Estado de Roraima.16

Esta imigração teve uma série de impactos sociais em Boa Vista, como o
aumento de número de pedintes, vendedores autônomos e pessoas que se oferecem para
limpar os vidros dos carros nos sinais, do número de atendimentos médicos destinados aos
imigrantes, da prostituição, do número de crimes envolvendo venezuelanos e do número de
pessoas que dormem nas ruas, nas feiras e na rodoviária da capital.

Em resposta a esta situação, no mês de outubro de 2016, o Governo do Estado


de Roraima implantou o Gabinete Integrado de Gestão Migratória, relacionado à Defesa Civil,
com o objetivo de criar medidas para atender os imigrantes venezuelanos e prestar-lhes
assistência básica.

Segundo Vânia Caldas, servidora da Secretaria de Estado da Saúde de Roraima


à disposição do Gabinete da Defesa Civil, o GIGM criou o Centro de Referência ao Imigrante
em novembro de 2016, localizado à época na Avenida Surumu, bairro São Vicente,
juntamente com o apoio de outras entidades governamentais e não governamentais, sendo
que, inicialmente, eram oferecidos atendimentos médicos e odontológicos, além de
alimentação, mas o Centro não abrigava os imigrantes.

16
Venezuela is lurching closer and closer to chaos. The Washington Post.
Disponívelem<https://www.washingtonpost.com/opinions/global-opinions/venezuela-is-lurching-closer-and-
closer-to-chaos/2016/12/26/63af5186-c79c-11e6-bf4b-2c064d32a4bf_story.html?utm_term=.e6221fe9a6ff>.
Acessado em 03 jan. 2017.
6 things you need to know about Venezuela’s politicla and economic crisis. The Washington Post. 18mai.
2016. Disponívelem<https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2016/05/18/6-things-you-need-
to-know-about-venezuelas-political-and-economic-crisis/?utm_term=.070f8a44ea99>. Acessado em 19 jan.
2017.
Venezuela exports its crisis. Bloomberg View. 20 out. 2016. Disponível em
<https://www.bloomberg.com/view/articles/2016-10-20/venezuela-exports-its-crisis>. Acessado em 20 jan.
2017.
48

No final do mês de dezembro de 2016, o CRI mudou de localização, passando


a funcionar em um ginásio estadual no bairro Pintolândia. Além disso, o local começou a
funcionar como abrigo para os imigrantes venezuelanos que estavam dormindo nas ruas, nas
feiras e na rodoviária da capital do Estado de Roraima, mantendo as demais medidas
anteriormente estabelecidas.

Com relação aos recursos que possibilitam o funcionamento do CRI, estes são
oriundos de verbas estatais, mas o Centro também recebe doações de pessoas físicas e
instituições parceiras, sensibilizados pela situação de vulnerabilidade vivida pelos
venezuelanos.

Além das medidas que já estão sendo adotadas, o CRI, mediante a parceria
com membros da Comunidade Comuna, representada pelo Sr. José Carlos Franco, está
proporcionando aulas de português aos imigrantes venezuelanos, três vezes na semana, a fim
de auxiliá-los na compreensão do idioma e na interação com a população local.

A referida parceria está realizando ainda projetos para conseguir o auxílio de


mais entidades, a fim de aumentar o número e o alcance dos serviços disponibilizados aos
venezuelanos, de maneira a possibilitar o acesso à educação pública em todos os níveis de
escolaridade, desenvolver atividades de promoção da cultura dos imigrantes, realizar
campanhas de sensibilização, dentre outras ações em prol desses indivíduos.

Em análise às atividades realizadas pelo Gabinete Integrado de Gestão


Migratória, através do Centro de Referência ao Imigrante, verifica-se e se reconhece o
compromisso do Estado de Roraima em intentar medidas concretas para tentar assegurar aos
venezuelanos a defesa de sua dignidade humana, a qual é preceito nuclear de todo o Direito
Internacional dos Direitos Humanos, conforme visto nos capítulos anteriores deste trabalho.

As ações realizadas buscam resguardar, ainda que de maneira inicial, o direito


à alimentação e o direito à saúde, previstos no Pacto Internacional sobre os Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais, em seus artigos 11 e 12, e no Protocolo Adicional à
Convenção Americana de Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais, em seus artigos 10 e 12.

No entanto, apesar de verificada a existência das medidas realizadas pelo CRI,


entende-se que as mesmas são efetuadas de forma precária, considerando que a alimentação
oferecida pelo Centro é de baixa qualidade, assim como os atendimentos médicos não são
49

feitos de maneira regular e, muitas vezes, faltam medicamentos para tratar das enfermidades
de acometem os imigrantes.

Além disso, o abrigo oferecido pelo CRI não possui higiene e mobília
adequadas, tratando-se de um ginásio em que as pessoas dormem no chão, em colchonetes ou
em redes atadas do lado de fora do local. Há também uma grande área externa, onde se
verifica a existência de lixo e resto de alimentos espalhados pelo chão, local em que as
crianças ficam brincando e os adultos se reúnem para as aulas e os avisos dos coordenadores
do CRI.

Em razão disso, é preciso que sejam adotadas medidas adicionais em prol dos
imigrantes, como a realização de um estudo, com a participação de nutricionistas e dos
venezuelanos, a fim de adequar a alimentação deles às necessidades nutricionais básicas do
corpo humano, com observância à cultura alimentar dos mesmos, propiciando, a melhora e/ou
modificação dos alimentos disponibilizados, assim como se deve mapear as informações
referentes a doenças que atingem estes imigrantes, dando o tratamento médico/odontológico
correspondente, além de realizar ações de conscientização para prevenir o desenvolvimento
destas doenças e outras que também sejam comuns na região, como a dengue, por exemplo.

Ademais, são necessárias mudanças no abrigo ofertado aos venezuelanos,


através da implementação de serviço regular de limpeza do local, bem como aquisição de
bens imprescindíveis para uma melhor acolhida dos imigrantes, como colchões e lençóis, por
exemplo.

Ressalta-se que, em relação ao direito à educação (art. 13 do PIDESC e art. 13


do Protocolo de San Salvador), a medida que foi tomada é extremamente superficial, de
maneira que é preciso promover a cooperação entre os órgãos estatais, a nível municipal,
estadual e federal, a fim de assegurar o acesso à educação aos imigrantes, mediante a
ampliação e destinação de número de vagas nos estabelecimentos públicos de ensino e
flexibilização dos requisitos e documentos a serem apresentados pelos venezuelanos,
considerando que muitos deles estão em situação irregular no Brasil e não possuem
documentação necessária para tal.

Ademais, outra questão importante a ser tratada é que, quando chegam ao


Brasil, os venezuelanos logo procuram um meio laboral para sobreviver e, em algumas
situações, arrecadar dinheiro para enviar à família que ficou na Venezuela.
50

Para que os imigrantes tenham a possibilidade de ingressar no mercado de


trabalho formal, é preciso que eles passem pelo procedimento de emissão da Carteira de
Trabalho e Previdência Social, realizado pela Superintendência Regional do Trabalho e
Emprego de Roraima.

Conforme Péricles Santos, Chefe da Seção de Políticas de Trabalho, Emprego,


Renda e Economia Solidária do SRTE-RR, apesar do aumento do número de agendamentos
para solicitação da CTPS por pessoas de nacionalidade venezuelana, não foi criado nenhum
setor específico para o atendimento dos mesmos, seguindo o mesmo trâmite dos demais
interessados, realizando cadastro e agendamento no site do órgão.

Para dar prosseguimento ao processo, é preciso que os imigrantes venezuelanos


levem consigo uma documentação específica, como o protocolo da Polícia Federal (referente
a pedido de visto ou refúgio), o cadastro de pessoa física (CPF) e comprovante de residência
com CEP do Brasil, ou seja, documentos que o imigrante somente terá após regularizar sua
situação junto à Polícia Federal e tiver residência fixa no país.

Cumpre salientar também que a própria SRTE-RR não realiza o


encaminhamento de pessoas ao mercado de trabalho, mas realiza parceria com o Site
Nacional de Empregos (SINE), o qual realiza esse tipo de ação gratuitamente, intermediando
a relação do empregador com o interessado.

Para demonstrar o grande número de atendimentos realizados a imigrantes


venezuelanos, somente nos meses de janeiro a novembro de 2016 a SRTE-RR emitiu 803
(oitocentos e três) Carteiras de Trabalho, de acordo com a informação repassada pelo Chefe
da Seção de Políticas de Trabalho, Emprego, Renda e Economia Solidária do SRTE-RR.

Por estes motivos, verifica-se que o direito ao trabalho, previsto no art. 23, §1º,
da DUDH, no art. 6º do PIDESC e no art. 6º do Protocolo de San Salvador, no aspecto da
disponibilização da CTPS não está sendo garantido a todos os imigrantes, apenas àqueles que
estão regularizados junto à Polícia Federal, apesar da disposição destes tratados de assegurar
os direitos nele previstos sem qualquer distinção, bem como o já alegado argumento de que
direitos humanos devem ser assegurados a todos, independentemente do status migratório.

Os imigrantes sem CTPS e até mesmo aqueles que tiraram a Carteira, mas não
tiveram êxito em ingressar no mercado de trabalho, muitas vezes desprovidos da
documentação adequada, impossibilitados de revalidar seus diplomas (o processo é muito
51

burocrático e dispendioso) e/ou por restrição na oferta de empregos aos trabalhadores não
nacionais, acabam tendo grande dificuldade em conseguir uma ocupação digna, com
remuneração apropriada, sobrando-lhes a possibilidade de ficar nos semáforos limpando os
vidros dos carros em troca de moedas, ou vendendo produtos diversos, para ganhar, ao final
do dia, valor insuficiente para suprir as suas necessidades básicas, que dirá de sua família.

Para tentar solucionar o problema, o Estado brasileiro pode criar forças-tarefa


para levantar o quantitativo de imigrantes venezuelanos irregulares em território brasileiro e
proceder à sua regularização e, se preciso for, flexibilizar o procedimento para a concessão de
visto ou de pedido de refúgio, possibilitando, assim, a obtenção da documentação necessária
para tirar a CTPS, o que facilitaria o acesso ao mercado de trabalho formal, bem como à
utilização de serviços públicos.

Além disso, é preciso rever o procedimento para revalidação dos diplomas


estrangeiros, com a finalidade de diminuir a burocracia ora existente, assim como os custos
para a sua efetivação, oportunizando que estes trabalhadores laborem dentro da sua área de
formação superior e recebam rendimentos em conformidade com o conhecimento por eles
adquirido e com a função exercida.

Ademais, o Estado brasileiro deve promover à realização de outras medidas


com o fim de proteger os demais direitos previstos nos instrumentos internacionais de direitos
humanos que não foram assegurados nesse primeiro momento de atuação emergencial, as
quais deverão ser definidas após o estudo aprofundado das consequências da migração de
venezuelanos para o Brasil, intensificada no ano de 2016.

Por fim, faz-se necessário discutir as ações realizadas pela Polícia Federal em
Roraima, tendo sempre em mente a prevalência dos direitos humanos, inerentes às pessoas,
frente à soberania e ao poder discricionário do Estado.

Diante do grande número de imigrantes venezuelanos que estavam com


permanência irregular em Roraima e da pressão social para resolução do “problema”, a
Polícia Federal começou a realizar ações visando identificar tais indivíduos e deportá-los, com
fundamento no Estatuto do Estrangeiro (que não é compatível com as normas e princípios do
Direito Internacional de Direitos Humanos, como mencionado anteriormente), enviando-os à
fronteira entre o Brasil e a Venezuela, onde os entregava para as autoridades venezuelanas.
52

Conforme noticiado pelos jornais locais 17 , tais operações de deportação em


massa de venezuelanos resultaram no envio aproximado de 445 (quatrocentos e quarenta e
cinco) imigrantes de volta para a Venezuela só no ano de 2016, evidenciando a
impossibilidade da PF em analisar todos estes casos individualmente, considerando ainda a
celeridade com que isto foi efetuado, não atendendo o procedimento ao que prelecionam os
princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa e do devido processo legal (art.
5º, LIV e LV, da CF/88), violando ainda o direito humano de migrar, previsto no art. 13 da
DUDH, e a igualdade perante a lei (art. 5º, caput, CF/88, art. 7º da DUDH, art. 24 da CADH e
art. 26 do PIDCP).

Tanto é que, na última tentativa de deportação em massa da PF, ocorrida no dia


09 de dezembro de 2016, em que mais de 450 (quatrocentos e cinquenta) venezuelanos seriam
entregues às autoridades da Venezuela, a Defensoria Pública da União impetrou habeas
corpus coletivo com pedido de liminar em favor dos imigrantes.

A decisão liminar18 foi proferida no mesmo dia pela juíza da 4ª Vara Federal da
Seção Judiciária de Roraima, a MM. Luzia Farias da Silva Mendonça, determinando a
suspensão da medida pela PF com fundamento na necessidade do contraditório e do devido
processo legal, assim como da igualdade no tratamento de brasileiros e estrangeiros residentes
no país. No entanto, o ônibus com os venezuelanos já havia chegado à cidade de Pacaraima,
na fronteira entre o Brasil e a Venezuela, tendo que retornar com todas as pessoas para capital
do Estado.

Desta forma, as ações da Polícia Federal estavam internamente amparadas pela


legislação obsoleta do Estatuto do Estrangeiro, entretanto, estas autoridades deveriam ter se
atentado também aos dispositivos constitucionais já tratados, bem como ao teor do que
estabelecem os tratados internacionais de direitos humanos que o Brasil ratificou.

17
PF deporta 200 venezuelanos por entrada e permanência ilegal em RR. G1 Globo. 01 set. 2016. Disponível em
<http://g1.globo.com/rr/roraima/noticia/2016/09/pf-deporta-200-venezuelanos-por-entrada-e-permanencia-
ilegal-em-rr.html>. Acessado em 01 fev. 2017.
Deportações de venezuelanos na fronteira com Roraima crescem 824%. Folha de São Paulo. 23 nov. 2016.
Disponível em <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2016/11/1834629-deportacoes-de-venezuelanos-na-
fronteira-com-roraima-crescem-824.shtml >. Acessado em 01 fev. 2017.
18
DPU impetra HC e evita deportação em massa de 450 venezuelanos em Roraima. Justificando, Carta
Capital. 16 dez. 2016. Disponível em <http://justificando.cartacapital.com.br/2016/12/16/dpu-impetra-hc-e-
evita-deportacao-em-massa-de-450-venezuelanos-em-roraima/>. Acessado em 01 fev. 2017.
Justiça suspende deportação de imigrantes venezuelanos em Roraima. Último Segundo, IG São Paulo. 13 dez.
2016. Disponível em <http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/2016-12-13/justica.html>. Acessado em 01 fev.
2017.
53

Apesar de existir a previsão legal no Estatuto do Estrangeiro de institutos


ligados à soberania e interesses estatais, com base nos quais o Estado pode se valer para
restringir a sua política migratória interna, entende-se que a dignidade humana deve
prevalecer em um eventual conflito entre tais posicionamentos, de maneira a assegurar,
primeiramente, os direitos inerentes à pessoa, sem qualquer restrição, inclusive quanto à
origem nacional, na forma como vem consagrando o Direito Internacional dos Direitos
Humanos.

Verifica-se ainda a legitimidade das medidas adotas pelo Estado brasileiro,


com exceção das ações realizadas pela Polícia Federal, uma vez que estão em conformidade
com as normas internacionais de proteção dos direitos humanos, assim como são compatíveis
com a previsão constitucional sobre a dignidade humana e da igualdade de tratamento entre
imigrantes e brasileiros residente no país.

Desta maneira, em caso de violação dos direitos humanos dos imigrantes, o


Brasil poderá ser responsabilizado internacionalmente, se não buscar promover a defesa das
garantias individuais destas pessoas na forma em que se comprometeu no momento da
ratificação dos tratados internacionais sobre a matéria.
54

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante todo o exposto, concluiu-se que o processo de internacionalização dos


direitos humanos se deu após o fim da Segunda Guerra Mundial, com a criação da ONU em
1945 e com a posterior DUDH em 1948.

A DUDH, dentre os direitos humanos e liberdades fundamentais previstas em


seu texto, estabeleceu a proteção ao direito de migrar, na forma de seu art. 13, considerado
este o direito do indivíduo de escolher o país em que ele deseja permanecer.

Verificou-se que, quando se tratar de questão de direitos humanos, os Estados


não devem se valer da sua soberania para não assegurar os direitos previstos nos instrumentos
internacionais ratificados pelo mesmo, e, no caso específico da valoração do direito de migrar
versus a soberania estatal, deve-se priorizar o direito humano, uma vez que é este uma
garantia universal pautada na dignidade humana da pessoa.

Entendeu-se que é preciso rechaçar a visão de que o migrante é uma ameaça à


segurança nacional e aos interesses dos Estados, de maneira a evitar a continuidade de
políticas de securitização e criminalização da mobilidade humana.

Sobre o conceito de migração, constatou-se que há duas subdivisões pela


doutrina: migração “voluntária” e migração forçada, sendo esta em que o indivíduo migra por
razões que estão fora de seu controle, seja de ordem econômica, social, natural ou por
fundado temor ou perseguição política, bem como violação grave e generalizada de direitos
humanos, e aquela quando a motivação for por conveniência pessoal, em razão da procura por
melhores condições de vida.

Foi concluído que o direito a ter direitos, qual seja, os direitos políticos,
também deve ser assegurado pelo Estado aos imigrantes residentes em seu território, uma vez
que se trata de elemento essencial da dignidade humana poder participar das ações no meio
social em que vive.

Verificou-se que o Brasil ratificou importantes tratados internacionais de


direitos humanos, tanto do sistema global quanto do sistema interamericano de proteção,
referentes a direitos civis e políticos, bem como direitos econômicos, sociais e culturais, além
55

dos tratados de temas mais específicos, como a tortura, evidenciando uma agenda
internacional do país fortemente voltada para o tema.

Observou-se que a CF/88 inovou no âmbito interno ao trazer diversas


disposições de direitos humanos em seu texto, sendo considerado um marco no processo de
democratização brasileira, como, por exemplo, a defesa da dignidade da pessoa humana.

Entretanto, apesar do posicionamento internacional do país favorável à defesa


de direitos humanos, incluído entre eles o direito de migrar, observou-se que o Estatuto do
Estrangeiro, legislação que trata sobre a imigração no contexto interno, está repleto de
disposições contrárias à proteção das garantias inerentes às pessoas, promovendo restrições de
direitos em face da soberania e dos interesses nacionais, bem como tratando a questão
migratória como um problema de securitização.

Com relação ao Projeto de Lei nº 288/2013 e ao Anteprojeto de Lei substitutivo


do Projeto de Lei nº 5.655/09, assimilou-se que seus textos propõem importantes mudanças à
política migratória nacional, com a apresentação de direitos e princípios para a defesa do
migrante. No entanto, em alguns dispositivos, continuam mantendo a regra da observância aos
interesses nacionais, em contrariedade às normas internacionais de direitos humanos.

Ponderou-se que, em análise às medidas protetivas de direitos humanos


adotadas pelo Estado brasileiro, pela SRTE-RR e pelo Centro de Referência ao Imigrante, são
necessárias ações complementares a fim de assegurar determinadas garantias para os
imigrantes venezuelanos, de maneira a resguardar primeiramente o direito à alimentação, à
saúde, à educação e ao trabalho, propiciando a dignidade humana que lhes é inerente, devendo
ainda serem realizadas outras atividades com o fim de proteção dos demais direitos previstos
nos instrumentos internacionais que não foram assegurados nesse primeiro momento de
atuação emergencial no ano de 2016.

Ademais, tecendo algumas críticas pertinentes, tratou-se de examinar as


medidas realizadas pela Polícia Federal em Roraima, que consistiam na deportação célere e
em grande número de imigrantes venezuelanos, ressaltando a necessidade de defesa das
garantias individuais, devendo prevalecer diante dos interesses nacionais estabelecidos no
Estatuto do Estrangeiro, tudo em consonância com o Direito Internacional dos Direitos
Humanos.
56

Desta forma, conclui-se que a dignidade humana deve prevalecer em um


eventual conflito contra os interesses e a soberania dos Estados, de maneira a assegurar
incondicionalmente os direitos inerentes às pessoas.

Entendeu-se ainda pela legitimidade das medidas adotas pelos entes estatais
brasileiros, exceto em relação às ações realizadas pela Polícia Federal, considerando que as
mesmas estão em conformidade com as normas internacionais de proteção dos direitos
humanos.

Por fim, ressalta-se a importância do cumprimento pelo Brasil dos deveres de


respeito, proteção e implementação de direitos humanos no âmbito interno, de maneira a
harmonizar por inteiro o ordenamento jurídico brasileiro com as disposições do Direito
Internacional dos Direitos Humanos, sob pena de responsabilização na ordem internacional,
nos termos previstos nos tratados ratificados pelo Brasil.
57

REFERÊNCIAS

ACNUR explica significado de status de refugiado e migrante. Publicado em 05 dez. 2015.


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62

APÊNDICES
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APÊNDICE A – Questionário para entrevista na SRTE-RR, com o Sr. Péricles Pedro


Ferreira dos Santos, Chefe da Seção de Políticas de Trabalho, Emprego, Renda e
Economia Solidária

1 – Foi criado algum setor e/ou atendimento específico para os imigrantes venezuelanos?

2 – Quais os documentos necessários para o imigrante tirar a Carteira de Trabalho e


Previdência Social?

3 – Existe algum sistema de encaminhamento dos imigrantes venezuelanos ao mercado de


trabalho? Se sim, como funciona?

4 – Quantos imigrantes venezuelanos tiraram a Carteira de Trabalho e Previdência Social no


ano de 2016?
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APÊNDICE B – Questionário para entrevista no Centro de Referência ao Imigrante,


com a Sra. Vânia Caldas, Servidora da Secretaria de Estado da Saúde de Roraima à
disposição do Gabinete da Defesa Civil do Estado de Roraima, e com o Sr. José Carlos
Franco, representante da Comunidade Comuna (não governamental).

1 – Como foi criado o Centro de Referência ao Imigrante?

2 – O Centro de Referência ao Imigrante é coordenado por qual órgão estatal?

3 – Qual é a origem dos recursos?

4 – Quais são as atividades e/ou atendimentos realizados no Centro?

5–O Centro conta com o apoio de outras entidades?

6 – Quais atividades estão previstas/em fase de projeto para implementação no Centro?