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Alisha Holland, Forbearance as Redistribution: The Politics of Informal Welfare in

Latin America (New York: Cambridge University Press, 2017), pp. v-380.
Por Madai Urteaga
¿Por qué prolifera el comercio ambulatorio y los asentamientos de vivienda a pesar
de su informalidad en las capitales de América Latina? ¿Por qué en algunos casos los
políticos sancionan la violación de la ley y en otros casos no lo hacen? Esta es la pregunta
central a la que Alisha Holland responde en su libro Forbearance. A través de un estudio
comparado de las violaciones a la ley expresadas en las invasiones de terrenos para la
construcción de vivienda y comercio ambulatorio en tres ciudades capitales de América
Latina (Lima, Bogotá y Santiago de Chile), Holland elabora una teoría para explicar la
variación en el enforcement de la ley.
La respuesta más simple apuntaría a la capacidad estatal como explicación: Estados
débiles son incapaces (no pueden) hacer cumplir la ley. Sin embargo, incluso en Estados con
niveles de capacidad comparables como Colombia y Perú se observan periodos en los sí se
hace cumplir la ley y otros en los que no. Más aún, en un Estado fuerte en el que cabría
esperar el cumplimiento de la ley como el chileno se observa igualmente el comercio
ambulatorio generalizado. Por ello, Holland refuta este factor y apunta a los incentivos
políticos detrás del enforcement: Los políticos no combaten la informalidad de forma
intencional porque hacerlo dañaría sus oportunidades electorales y popularidad. Esta
conducta se llama forberance y se define como la no sanción intencional y revocable de la ley
o, en otras palabras, la tolerancia deliberada de la violación de la misma (p. 13). Las
características de forberance son tres (i) intencionalidad: es decir que se elige no hacer
enforcement, (ii) revocabilidad: la decisión se puede revertir ante el cambio de incentivos de
los políticos, y (iii) capacidad: el aparato estatal debe tener un nivel de capacidad
institucional mínimo como para permitir que el político tenga margen de elección. De lo
contrario, el forberance no es una posibilidad porque el no-enforcement está predeterminado
por la ausencia de capacidad.
Este enforcement desigual de la ley se explica, según Holland, por: (i) la existencia o
ausencia de una política social sustitutiva y (ii) el peso electoral de la población pobre para
definir la elección de los alcaldes. Por un lado, cuando no existe una política social
sustitutiva como la vivienda de interés social o programas de empleo formal patrocinados
por el Estado, las demandas por estos bienes no pueden ser canalizadas institucionalmente,
con lo cual la invasión y el comercio ambulatorio florecen. A medida que eso sucede, las
demandas alrededor de la profundización de la informalidad se extienden, los políticos
responden a tales demandas y proyectan una señal de tolerancia a los votantes. Por otro
lado, cuando la base electoral de los políticos es principalmente la de votantes pobres que
son elegidos en elecciones descentralizadas, entonces tienen incentivos electorales para
tolerar las violaciones de la ley. Ambos mecanismos actúan para que forberance se convierta
en una forma de redistribución informal poderosa que trasciende la clásica división
ideológica de izquierda a derecha y que, además, impide el fortalecimiento institucional en
las áreas donde opera (forbearance traps).
Forbearance es un excelente libro teórica, empírica y metodológicamente. Primero, la
elaboración, operacionalización y medición de un concepto nuevo le da una ventaja teórica
frente a otros libros más tradicionales que se centran solamente en explicación teórica y
demostración empírica de un fenómeno. La forma como mide el forberance y lo desliga de
conceptos vecinos la capacidad estatal es admirable. Segundo, la selección de casos y de las
áreas de política a estudiar es adecuada porque permite explicar las variaciones a través de
las áreas de política y a lo largo del tiempo. La explicación teórica es parsimoniosa, con
mecanismos causales sólidos y con abundante información empírica que los respaldan. La
explicación es más poderosa si se tiene en cuenta su capacidad para viajar más allá de
América Latina, Turquía. En tercer lugar, es un libro que usa métodos diversos para validar
el argumento. Holland usa métodos mixtos para aproximarse tanto a las microdinámicas
del forberance a nivel de los votantes (e.g. Capítulo 2: Who votes for forberance?) como a las
macrodinámicas del fenómeno. Usa encuestas de opinión, encuestas experimentales,
encuestas a burócratas, entrevistas (políticos, burócratas, vendedores ambulantes,
poseedores de vivienda informal), además de recolección de información secundaria. A ello
hay que agregar que el libro está bastante bien escrito.
Tengo cuatro preguntas y/o críticas al libro. La primera tiene que ver con la
revocabilidad que define al forberance y hasta qué punto esta característica puede dejar de ser
decisiva. ¿Existe algún umbral que haga que el forbearance deje de ser revocable? Esto se
observa en el caso de la ocupación informal de terrenos para viviendas en contraste con el
caso del comercio ambulatorio. Como la autora reconoce, el forberance en el primer caso es
más estable debido a los elevados costos que supone retirar a los invasores del lugar, pero
se puede ir más allá afirmando que dada la ausencia de vivienda estatal alternativa y las
atrofias institucionales que ha generado, parece que el forberance ha alcanzado un punto en
que ya no hay oportunidad de reversión (de hacer enforcement) porque los costos son tan
altos, que incluso revocar se vuelve inviable en este caso (ya no hay elección).
En ese sentido, la experiencia chilena de erradicación de las invasiones de vivienda
informales confirmaría esta lógica. Los gobiernos democráticos que precedieron a la
dictadura militar no fueron capaces de revocar un practica que se había alimentado por
años y solo la represión de Pinochet hizo posible la erradicación de los asentamientos de
propietarios de viviendas informales y dio paso al reemplazo por programas de vivienda
formal en los gobiernos posteriores. De lo contrario, es probable que el fenómeno se
hubiera vuelto generalizado (¿e irrevocable?) como en Lima y Bogotá.
En segundo lugar, Holland subestima la importancia de la ideología y sobreestima la
de los incentivos electorales para ayudar a entender los resultados de enforcement. En el caso
del forberance progresivo (o no-enforcement), la lógica electoral detrás es clara. Si la base
principal de votantes es pobre, entonces el alcalde va a optar por no sancionar la violación
de la ley. Sin embargo, en todos los casos de alcaldes que no tienen como base de soporte a
los sectores pobres, sino a las clases medias y altas, la motivación detrás del enforcement es
menos limpia. Los casos muestran que tanto políticos de derecha como de izquierda que
representan a sectores no pobres, muestran preferencias claras por el orden de la ciudad, el
imperio de la ley, y la redistribución formal a través del Estado o el mercado como razones
claras que los llevan a sancionar la violación de la ley y que parecen estar por encima de sus
motivaciones electorales (por ejemplo, Peñalosa y Mockus en Bogotá y Villarán en Lima).
Estos políticos sí eran conscientes de que sus acciones podrían traer importantes costos
políticos para las clases populares y reconocimiento de las clases más acomodadas, pero
más allá de ello, es importante reconocer que sus convicciones ideológicas jugaron un rol
clave en explicar sus acciones pro-enforcement.
En tercer lugar, el caso peruano es el más ambiguo para demostrar que es la
intencionalidad política y no la débil capacidad estatal la que explica la proliferación de las
invasiones para la construcción de vivienda. En el caso colombiano, se demuestra
claramente que las entidades locales sí tenían la capacidad para poder expulsar a los
invasores debido a la alternancia de etapas de enforcement y no-enforcement (o lo que la autora
llama “periodos marrones”). No obstante, en el caso peruano no se encuentran matices
parecidos, periodos o episodios puntuales de desalojos, que permitan, efectivamente,
determinar que eran los incentivos electorales y no la debilidad institucional los
responsables del no-enforcement. De hecho, la narración de los graves problemas de recursos
de la burocracia municipal peruana para poder realizar desalojos es bastante bien descrita,
lo que lleva a pensar si en realidad estos no limitaron de forma significativa el margen de
elección de los políticos para optar por el forbearance en algunas situaciones.
Finalmente, no es tan claro cómo los votantes reconocen las señales de forberance en
los candidatos. Si bien la autora demuestra las propuestas de campaña de los candidatos en
los distritos más pobres hacen claras referencias a la tolerancia de la informalidad y estos
temas figuran de forma prominente (p.121-122), estas propuestas no son leídas por la
población de forma generalizada, los medios tienen una cobertura negativa del comercio
ambulatorio en Lima (p. 166), por ejemplo, y las campañas suelen ser ambiguas, con lo que
la señal no necesariamente llega de forma limpia. ¿Cómo formulan sus propuestas de
forbearance los candidatos cuando interactúan directamente con los votantes sin generar
reacciones adversas de otros sectores? ¿En qué espacios dentro de la campaña se produce
la transmisión de la señal? ¿Cómo se aseguran los candidatos que la misma trascienda otros
votantes pobres para generar simpatía generalizada? ¿Cómo diferencian los votantes entre
dos candidatos que prometen forberance? Profundizar en ello ayudaría a entender mejor la
forma en la que los votantes reconocen la señal, tienen más certidumbre en torno al
candidato y deciden votar por él.
En conclusión, este libro es de lectura obligatoria pues marca un hito en una
literatura emergente que va más allá de las típicas explicaciones basadas en la capacidad
estatal para entender las dinámicas de enforcement de los Estados.1 Es, asimismo, un libro
innovador en tanto pone en la mesa forberance como una forma de redistribución informal
efectiva para beneficiar a los más pobres, y que funciona de forma paralela a las truncadas
políticas sociales de redistribución de los Estados que son tradicionalmente excluyentes de
estos sectores y que han sido las más estudiadas. Este libro abre posibilidades de extensión
del argumento en otras áreas de política donde prolifera la informalidad; por ejemplo, la
minería artesanal de oro en país como Bolivia, Colombia y Perú). Y anima a explorar
dinámicas de forberance “regresivo” en los casos donde la principal base electoral no son
votantes pobres, sino votantes de clase media: ¿Cuáles son las preferencias de política
donde se benefician del no-enforcement? ¿Son diferentes de aquellas de las clases más
acomodadas? ¿Cómo se transmite la señal de forberance en estos casos y cómo opera?2 Estas
son preguntas de futura investigación.

1 Otro ejemplo en esta línea es el trabajo de Mathew Amengual, Politicized Enforcement in Argentina:
Labor and Environmental Regulation (New York: Cambridge University Press, 2016).
2 Agradezco por esta sugerencia a los miembros del grupo de lectura.