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Capítulo 3.

POLÍTICA FISCAL

Joaquín Berna/*

Desde mucho tiempo atrás se ha reconocido la necesidad de la presencia


del Estado para defender el territorio nacional, asegurar el orden interno y
hacer respetar las "reglas de funcionamiento" de una determinada organi-
zación económica, las cuales comprenden la protec ión del interés público,
el cumplimiento de los cont1·atos, el respeto de la propi dad y a la libre
competencia, entre otras. Pero, además, el. Estado des mp ña en la actuali-
dad, incluso en las economías capitalistas, un papel fundamental como pro-
veedor de bienes y servicios. Ello ha hecho que el sistema económico con-
temporáneo sea un sistema mixto, en el cual interactúan, en proporciones
variables, los sectores privado y público.
En este capítulo centraremos nuestra atención en el estudio de la polí-
tica fiscal como uno de los instrumentos básicos de intervención y regula-
ción de la actividad económica por parte del Estado, con miras a mejorar el
bienestar económico y social y el desarrollo económico. Comenzaremos en
la primera sección por definir las principales funciones de la política fiscal
y analizar los determinantes del crecimiento del sector público. A continua-
ción, se describirá la estructura organizativa del Estado colombiano y la
evolución y los alcances de su intervención en la economía. En la tercera
sección haremos un breve repaso de los fundamentos de la teoría de la
tributación y veremos la evolución y estructura del sistema tributario na-

, -. Las opmwnes aquí expresadas son responsabilidad exclusi~a del autor y no


comprometen a la entidad para la cual trabaja. El autor agradece la colaboración de los
miembros de la División de Finanzas Públicas del Banco de la R!lpública por el apoyo
1
en el suministro y procesamiento de información estadística. ¡,
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134 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL

cional. En la cuarta se revisarán la teoría del" federalismo fiscal" y las fun- Ahora bien, es evidente que ésta se enfrenta a múltiples restricciones,
ciones de los gobiernos departamentales y municipales en nuestro pafs. debido a que las decisiones deben tomarse, a menudo, ~obre la .base de u~a
Luego se presentará una síntesis de las principales características del pro- información incompleta, o están sesgadas por razones tdeológtcas, confh -
ceso presupuesta! colombiano. Finalmente, en la sexta sección, se estudiará tos de intereses y distorsiones en el funcionamiento del" mercado político':,
la evolución del ahorro, la inversión y el déficit del sector público, su finan- determinadas por las preferencias de los politices y burócratas. Y las. aspi-
ciación y su impacto macroeconómico. raciones electorales de ciertos grupos. De allí que, aunque la acc1ón pubhca
contribuye a resolver o aliviar múltiples problemas, en mu~~as otras oca-
siones puede convertirse más bien en un elemento desestab1hzador.
l. FUNDAMENTOS DE LA TEORÍA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
La intervención estatal en la economía tiene una significativa incidencia A. Objetivos de la política fiscal
sobre las decisiones sociales de qué y cómo se va a producir, quiénes reci-
birán los beneficios y quiénes pagarán los costos asociados a las mismas. Como se mencionó anteriormente, desde tiempo atrás el Estado provee
Para el logro de sus objetivos, el sector público puede acometer directamen- ciertos servicios de carácter colectivo, tales como la administración de jus-
te las funciones de producción o provisión de bienes y servicios, financián- ticia la defensa de la soberanía nacional, las relaciones exteriores, etc. Las
dolas con el cobro de impuestos, contribuciones obligatorias, tarifas, etc., ide:s sobre el alcance del intervencionismo estatal se han ido ampliando
que constituyen, sin duda, las formas más visibles de la intervención del con el paso del tiempo. Consideraciones de indole polí.tica p~esionan n:~­
Estado. Ella también puede revestir la modalidad de controles directos a la chas veces la expansión de la actividad pública. Los econom1stas tamb1en
actividad privada, regulaciones (sobre tarifas, forma de prestación de ser- han desarrollado sus propios argumentos para justificarla. Los .PJ:ob1emas
vicios públicos por parte de empresas privadas o sobre el sistema financie- y las mayores dificultades se presentan cuando se trata de def¡rur en ~ué
ro y de los seguros), o de estímulos indirectos a ciertas actividades a través campos concretos debe intervenir, la forma como d be hacerlo, qué ente-
de subsidios o de la planificación indicativa. ríos deben regir su racionalidad y eficiencia y hasta qué punto deb llegar,
En este capitulo nos concentraremos en el estudio del primer tipo de es decir, cuál debería ser el tamaño óptimo del Estado.
instrumentos de intervención del Estado en la econom1a, que generan flu- El desarrollo de la teoría normativa de las finanzas públicas ha preten-
jos de ingresos, gastos y financiamiento uantificables entre el se-ctor públi- dido arrojar algunas luces al respecto. Usualmente, los efectos económ~cos
co y el sector privado, los cuales constituyen las "finanzas" del Estado. De de la intervención estatal han sido evaluados tomando como referencta el
manera muy general, podemos decir que la teoría de las finanzas públicas caso opuesto, es decir, por comparación al. comportamie~to de la e~o~omla
se ocupa de la forma como el Estado percibe o ha de percibir sus ingresos en la que el mercado funciona en forma hbre, en ausenaa d 1gobteJ no. A
y de la forma como los utiliza o debe utilizarlos. El manejo concreto de las partir de los teoremas bási os de la teo~ía ~e.l bienestar -que s~ponen que
herramientas de r caudo d ingresos y asignación del gasto público para existe competencia perfecta, que cada mdiVtduo está en capac1d~d. de ma-
el logro de los objetivos que persigue la intervención estatal en la e onomía ximizar su propio bienestar, que las firmas maximizan sus beneflcto~ ~ l~s
es lo que denominaremos específicamente "política fiscal". decisiones sociales se basan en el bienestar individual, y qu hay equ1hbno
Debemos tener presente a lo largo del capítulo que la definición de los económico con pleno empleo- se demuestra que puede alcanza~se ~na
objetivos de la política fiscal constituye una decisión de carácter social co- asignación óptima de los recursos en la cual nadie puede estar me¡or smo
lectivo (es decir, político). En consecuencia, las ideas sobre la necesidad de a cósta de que alguien pierda ("óptimo paretiano").-Sin embargo, se reco-
noce que los .teoremas básicos de la teoría del bienestar generalmente no se
la presencia del Estado y sobre las decisiones financieras pertinentes de-
cumplen, de forma que los mecanismos del mer~ado no , a~egw·an necesa-
penden de la organización institu ional de cada tipo de sociedad y de su
riamente una solución eficiente en cuanto a preaos y capbdades en el su~
propia historia. Y tales ideas han sido cambiantes a través del tiempo. Sin
ministro de bienes y servicios, ni una ad cuada distribu~ión del ingreso m
embargo, podemos afirmru· que la interv nción pública en las modernas
tampoco el pleno uso de los recursos. C~ntribuir a soluponar est~s proble-
economías capitalistas es necesaria para dirigir, corregir y complementar
ciertas funciones del mercado. mas es el objetivo básico de la intervennón estatal en ~21 econonua.
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Veamos primero aquellos aspectos relacionados con la provisión de es un principio fundamental para asegurar el buen funcionamiento del me-
bienes y servicios. Las leyes antimonopolio, allí donde existen, se orientan canismo del mercado en el caso de los bienes privados.
a prevenir que un reducido número de empresas alcance a controlar una La característica de no rivalidad en el consumo también es, por lo re-
gran parte de un mercado cualquiera y abuse de sus clientes. Pero hay si- gular, consecuencia de la naturaleza misma del proceso de producción de
tuaciones en las cuales no se justifica económicamente la presencia de un ciertos bienes públicos, donde se presentan los fenómenos de producción
amplio número de empresas. Éste es el caso de los procesos productivos conjunta o de indivisibilidad de oferta. El primero significa que, una vez
que enfrentan economías crecientes a escala, o costos unitarios decrecientes 1 producido el bien, puede ser puesto a disposición de uno o de todos los
a medida que aumenta la cantidad producida. Ejemplos de tales monopolios consumidores y que cada beneficiario adicional puede ser servido sin costo
naturales son los teléfonos, la electricidad, los acueductos y ciertas indus- extra. La indivisibilidad en la oferta es otro aspecto de lo anterior e implica
trias básicas, muchos de los cuales son regulados e, incluso, manejados di- J que el bien público sólo puede ofrecerse en bloque. Estas dos características
rectamente por las autoridades gubernamentales en la mayor parte de los son en realidad reflejo del fenómeno de economías de escala inherentes al
países. t proceso de producción de una gran cantidad de bienes colectivos .
Algo similar ocurre ante la presencia de mercados imperfectos por pro- Lo anterior lo podemos ilustrar fácilmente con un ejemplo concreto: en
blemas de información incompleta o imperfecta, bien sea sobre variables el caso de un bien público puro, como lo es la defensa de la soberanía na-
presentes o futuras, que pueden conferir poder monopólico a quienes ten- cional, resulta evidente que todos los miembros de la sociedad pueden be-
gan el acceso a ella. Estas situaciones son comunes en la comercialización neficiarse por igual de ella. Pero, además, sólo puede producirse en bloque
de materias primas y productos básicos, razón por la cual dicha actividad y, por consiguiente, no es posible" excluir" a nadie de tal beneficio. En otros
es llevada a cabo a menudo por empresas públicas (en lo cual inciden tam- casos, como sucede con las avenidas, puentes, etc., en los cuales tampoco
bién consideraciones de orden político, dada su importancia estratégica). existe rivalidad en el consumo, se observa que su costo inicial es muy ele-
Los fenómenos de externalidades, positivas o negativas, en la produc- vado pero que el costo unitario disminuye al aumentar el número de usua-
ción y consumo de ciertos bienes son también causa de una inapropiada rios, y es ello lo que hace ineficiente aplicar el principio de exclusión, al
asignación de los recursos productivos. En tales casos, las decisiones de un menos antes de llegar a un punto de saturación o congestión.
individuo o de una firma afectan a otros indirectamente, pero cada quien
Ahora bien, dado que una vez que el bien público ha sido puesto a
tiene en cuenta tan solo los efectos directos sobre sí mismo. Ello hace que
disposición de la sociedad -todos los individuos pueden beneficiarse de
las decisiones individuales creen distorsiones e ineficiencias desde el punto ~
él- y que el pago que pudiera realizar un consumidor particular sólo repre-
de vista de la sociedad considerada en su conjunto. La contaminación ambien- 1
senta una pequeña parte de su costo total de producción (y de manteni-
tal es un ejemplo de externalidades negativas, mientras que la erradicación
miento), ningún individuo estará dispuesto a revelar sus preferencias por
de epidemias, la educación y el desarrollo tecnológico lo son de externali-
dades positivas. Frente a ellas, se justifica a menudo la intervención estatal el uso de bienes públicos (es decir, el valor en el cual estima el bien) ni a
a través de impuestos, regulaciones o subsidios, para desincentivarlas o efectuar ningún pago1 . Al carecer de una regla para valorar los beneficios
promoverlas, según sea el caso. obtenidos por el usuario, el mecanismo clásico del mercado no funciona
Otro ejemplo notable de bienes para los cuales el mercado no asegura adecuadamente para determinar qué cantidad del bien público debe sumi-
una adecuada provisión y consumo es el de los bienes públicos. La definición nistrarse y qué precio (en forma de impuestos o tarifas) se debe cobrar por
tradicional establece que, a diferencia de lo que ocurre con los bienes pri- su consumo.
vados, en el caso de los bienes públicos no existe rivalidad en el consumo, en La teoría supone que el proceso político de votación debería constituir-
el sentido de que su demanda por parte de una determinada persona no se en este caso en un sustituto del mecanismo de subasta del m ercado, dado
disminuye su disponibilidad para otras, al menos hasta cierto punto. En
esas circunstancias, además, la aplicación del principio de exclusión, que '·
(t

anula la posibilidad de que otro individuo pueda acceder al consumo de 1. En cambio; en el caso de Jos bienes privados, en el cual existe,rivalidad en el consumo
y derechos de propiedad individuales, cada persona expresa, ,volunta riamente sus
este mismo bien, es ineficiente, indeseable y, con frecuencia, demasiado preferencias y el mecanismo de subasta del mercado conduce a lá'asignación de precios
costosa, incluso aunque sea técnicamente posible. En cambio la exclusión y cantidades para cada bien, que son la guía para las decisione{de producción.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
POLtnCA FISCAL 139
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externas y, en general, darle mayor estabilidad al comportamiento de los
que las decisiones de tributación y gasto que de allí emergen son de obli-
grandes agregados macroeconómicos.
gatorio cumplimiento para cad a ciudadano, lo cual forzaría a cada quien a
. En est~echa relación con lo anterior, la teoría económica reconoce la
revelar sus preferencias. Aunque atractivo desde el punto de vista teórico,
rmportancia de la formación de capital-tanto físico como humano- del
en la realidad las cosas no son tan simples y el resultado de los procesos
políticos en grandes grupos es que se votan paquetes de alternativas socia- ca~bio tecnológico y de la tasa de ahorro en el proceso de desarroll~. La
les y no temas específicos, salvo en casos muy aislados, lo cual difiere de lo acción estatal para intervenir en este proceso resulta crucial para modular
y acelerar el ritmo de crecimiento del producto potencial de la economía en
supuesto por la teoría. el largo plazo, más allá de lo determinado por el libre juego de las fuerzas
También existe una categoría particular de bienes, denominados por
Musgr ave bienes meritorios, tales como la educación, la salud y la seguridad del mercado,. y para canalizar recursos hacia proyectos que los particulares
social, que los gobiernos subsidian y promueven con base en el juicio de pueden consi~erar de. baja rentabilidad privada, pero que son claves desde
que son " buenos" para la sociedad. Sobre la misma base, los gobiernos, en el punto de VIsta social (como las inversiones en hidroeléctricas, infraes-
repres n tación de la socied ad civil, tratan de desincentivar (vía impuestos tructura de transportes, etc.), o de alto riesgo (como lo es la innovación en
y otros m ecanismos regulatorios) el consumo de "vicios" y otros "males", s.ectores de tecno~ogía de punta). La acción pública también puede ser uti-
~zada para canahzar recursos hacia las regiones de menor desarrollo rela-
incluso aunque ello implique una intromisión en las decisiones y "prefe-
tivo de un país y propender por un desarrollo regional más equilibrado.
rencias" individuales de cada miembro de la comunidad.
El suministro de bienes y servicios, discutido en las páginas preceden- En el mundo real, ciertamente, pueden presentarse conflictos entre es-
tes, es sólo uno de los objetivos básicos de la polftica fiscal, pues aun si la tos objetivos y difícilmente se puede aspirar a alcanzar todos ellos simultá-
libre empresa asegurara la máxima eficiencia en la producción, la d istribu- neamente. El arte de la labor presupuesta! consiste en conciliar entre ellos
ción d el ingreso resultante d el proceso productivo no necesar iamente ~e acuerd~ c~n prioridades económicas, sociales y políticas cambiantes, a
corresponde a lo que la sociedad considera "justo", cualquiera que sea la fm de maximizar el bienestar social al menor costo posible. _
concepción que se tenga acerca d e la justicia distributiva. Los instrumentos
de la política fiscal (impu estos, trasferencias y gasto público social) son B. La importancia económica del sector público: tendencias
entonces frecu entemente utilizados con el objetivo de lograr una d istribu-
históricas y comparaciones internacionales
ción más equitativa d el ingreso y la riqueza, mejorar la situación de los
grupos más pobres de la sociedad y permitirles la satisfacción de necesida- Como acab.amos de ver, existen diversas razones por las cuales los ciuda-
d es básicas en m ateria de vivienda, servicios públicos, etc. En igual forma, danos presionan al Estado para que ejerza una presencia activa en la eco-
se argumenta que la intervención estatal es importante para proveer de nomí~. Tales presiones se han exacerbado en los últimos cincuenta años, y
recursos a ciertos grupos de individuos en casos de faltantes temporales de_alh que se. observe, en el mundo entero, un significativo crecimiento de
(desem pleo) o definitivos (invalidez, vejez y muerte) de ingresos. la Im~ortanoa del sector público en la economía. Las siguientes cifras nos
De otra parte, los teoremas básicos de la teoría del bienestar requieren permiten formarnos una idea al respecto:
que se alcance el equilibrio con p leno empleo. Sin embargo, las economfas Par~ un grupo de seis de los principales países industrializados (Esta-
capitalistas siempre han estado sometidas a grandes ciclos y a situaciones dos l!rudos, Japón, Alemania, Francia, Gran Bretaña y Suecia), un estudio
de subutilización y d esempleo de los recursos productivos. Al menos des- publicado por el Banco Mundial (1988) estimó que la participación del gas-
de los años treinta, se acepta que es una responsabilidad del gobierno pro- to público en el Producto Interno Bruto era sólo alrededor del10% en 1880
pender por lograr una mayor estabilidad de la econom ía . En la posguerra avanzando al18,5% en 1929. Pero el gran salto se dio en la posguerra, 1~
se reafirmó, teóricamente y también a través del apoyo popular, la tesis de que llevó a que en 1985 dicha proporción llegara a ser del47%. Ahora bien,
que el uso de intrumentos financieros compensatorios (a nticíclicos) y dis- aunque la tendencia h~ sido la misma en todos los país~;;, el ritmo al cual
crecionales por parte del Estado desemp ñaba un papel centra l en el Logro ella se ha dado y el ruvel alcanzado no es mismo. f\sí, mientras que en
de objetivos tales como impulsar la demanda agregad a y el ritmo de p ro- Suecia el gasto público representa el65% del PIB, en J&pón es apenas del
ducción de la economía, alcanzar y mantener altos niveles de empleo, con- 33% y en Estados Unidos del37% . 1
/
servar el poder adquisitivo de la .moneda nacional, equilibrar las cuentas
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En lo que se refiere a los países en vías de desarrollo, el estudio men- cuestionados por los ciudadanos, y de allí también que la capacidad de los
cionado señala que antes de 1940 sus finanzas públicas se hallaban en una gobiernos para recaudar más impuestos encuentre resistencias cada vez
situación similar a la de los países industrializados hacia mediados del si- mayores. Así, muchos países han empezado a vivir experiencias opuestas
11
glo XIX, de forma que la participación del gasto y los ingresos públicos en a las observadas en el pasado y han tomado impulso los esfuerzos por pri-
el PIB era sólo del5%. Pero su avance en la posguerra ha sido muy acelera- vatizar" múltiples actividades que venían siendo llevadas a cabo por el
do, de tal manera que esa relación se elevó al19% del PIB en 1972 y al26% Estado (fenómeno que ha adquirido proporciones francamente significati-
en 1985. De nuevo la tendencia ha sido generalizada, pero las diferencias vas en casos recientes como los de Inglaterra, México, Argentina o los paí-
entre casos individuales son significativas (más del35% del PIB en Botswa- ses de la Europa del Este, por citar sólo algunos de los más conocidos).
na, Argentina y Costa de Marfil, contra 15% o menos en República Domi- De otra parte, es también interesante anotar que existen importantes
nicana y Filipinas, por citar sólo algunos casos). diferencias entre los países industrializados y los países en vías de desarro-
Dos importantes conclusiones a las que se llega en los estudios sobre el llo, PVD, en lo que respecta a las funciones que realizan sus Estados. Res-
tema son: 1) en forma generalizada se observa que, a medida que el grado pecto al primer grupo de países, el elemento más dinámico y, hoy en día,
de desarrollo (medido por el PIB per cápita) de un país avanza a través del más significativo del gasto público lo constituyen las trasferencias de la
tiempo, la importancia relativa de su sector público también lo hace y, 2) seguridad social (apoyo a la salud, pensiones de vejez, etc.). En cambio, en
cuando se hacen comparaciones en un momento dado del tiempo, en ge- los PVD sus funciones son más variadas, destacándose en particular la in-
neral resulta cierto que el tamaño del sector público es mayor en aquellos versión en infraestructura física y de transportes, la provisión de servicios
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países con un PIB per cápita más alto. públicos, la producción en sectores estratégicos" (industrias básicas y ma-
La llamada "ley de Wagner" explica esta relación positiva entre el cre- terias primas como petróleo y carbón), etc. En ellos también se observa que
cimiento del PIB per cápita y la importancia relativa del sector público, al los gastos en seguridad social y bienestar se han convertido en uno de los
afirmar que la demanda por bienes públicos tiende a crecer más rápida- más dinámicos elementos del gasto público total a medida que su grado de
mente que el ingreso o la producción de un país 2 . Estudios empíricos sobre desarrollo económico ha ido avanzando.
la materia han dado algún respaldo a dicha "ley" y han mostrado que son
los gastos de carácter social (educación, salud, previsión social, etc.) y los
servicios públicos de electricidad, agua, teléfonos, etc., los que presentan Il. EVOLUCIÓN Y ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO EN COLOMBIA
un mayor dinamismo en la posguerra. Para una mejor comprensión de la evolución y de los-cambios ocurridos en
Ahora bien, aunque las experiencias históricas de muchos países y las el sector público colombiano, es conveniente conocer adecuadamente cuál
comparaciones en un momento dado del tiempo entre países con diferentes es su organización y cómo es su estructura interna.
grados de desarrollo parecen darle algún respaldo empírico a la "ley de
Wagner", también es posible citar múltiples ejemplos que contradicen di-
cho postulado. Como lo mencionamos al comienzo de este capítulo, la con- A. Organización del Estado colombiano
clusión que podemos extraer de todo lo anterior es que, en última instancia,
es la historia y la idiosincrasia propia de cada país la que determina sus La Constitución política clasifica la organización territorial y administrati-
concepciones políticas e ideológicas sobre el papel que debe cumplir el Es- va del país en tres niveles: el nacional, el departamental y el municipal
tado, las funciones que se le deben asignar como agente económico y los (dentro del cual se incluyen los distritos y territorios indígenas). A nivel
límites de las mismas. nacional, el poder público se divide en tres ramas: la ejecutiva (Gobierno
Además, en años más recientes, los beneficios del alto intervencionis- nacional y sector público descentralizado); la legislativa (Congreso de la
mo estatal y la calidad o eficiencia del gasto público han sido seriamente República); y la jurisdiccional (Corte Suprema de Justici~, Corte Constitu-
cional, Consejo de Estado, tribunales y juzgados). ¡;
Para el análisis de las finanzas públicas es particularmente relevante
2. En términos más técnicos, esto quiere decir que la demanda por bienes públicos es conocer más a fondo la organización de la rama ejecut~Va, que lleva a cabo
"elástica" al ingreso nacional. las funciones administrativas y que, debido a sus mtfltiples divisiones y
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subdivisiones, es la más compleja de todo el poder público. En el orden que " la propiedad es una función social que implica obligaciones" y que el
nacional, el gobierno central está compuesto por la ~residenci~, los minis- Estado podrfa intervenir en la economía con el fin de racionalizar la pro-
terios, los departamentos administrativos y las supenntendenoas. El sect~r ducción, distribución y consumo de bienes y servicios y de proteger los
descentralizado nacional, por su parte, está conformado por los establec~­ derechos de los trabajadores. Aunque en lo anterior estaba implícito el con-
mientos públicos (que hacen parte de la administración pública y cuya fi- cepto de planeación, éste sólo se hizo explicito en 1945, al establecerse que
nanciación depende, al menos en parte, de aportes y trasferencias ~e la el Congreso fijaría los planes y programas para el fomento de la economía
Nación), las empresas industriales y comer~i.ales.del Es~ado ~las soCieda- nacional y las obras públicas.
des de economia mixta (en las cuales la partiCipaCión acc10nana es compar- Posteriormente, la reforma constitucional de 1968 amplió conside-
tida con el sector privado). rablemente las facultades de intervención estatal. Estableció que la orien-
A nivel regional y local se encuentra una organ~za~ión similar,. ~istin­ tación general de la economía estaría a cargo del Estado, que llevaría a cabo
guiéndose así entre los gobiernos departame~tales, dtstrttales ~ muructpales tal función por intermedio de la planificación de tipo indicativo, a fin de
(sector central) y sus correspondientes entidad es descentrahzadas y e.m- lograr el pleno empleo de los recursos, el mejoramiento social y el desarro-
presas públicas. En la Constitución política de 1991 fuer?n creadas ~a~btén llo integral. A pesar de la importancia que se le quiso dar, ella sirvió, en el
tres nuevas figuras de organización territorial: las r~g10nes (asoc~a~t?nes mejor de los casos, para la concertación de políticas sectoriales pero no
de dos o más departamentos), las provincias (asociactones d e muruoptos o cumplió su objetivo de planificación indicativa en sentido estricto. Dicha
territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo de?artam~~­ reforma también concentró un mayor poder decisorio en manos del ejecu-
to) y las áreas metropolitanas (también asociaciones de dos o m~s mumct- tivo, con el ánimo de agilizar el manejo de los instrumentos de intervención
pios que se organizan para prestar servicios comunes a sus habitantes). en un mundo cada vez más complejo y cambiante, en el que se requiere una
A la clasificación anterior, de carácter jurídico, añadiremos otra más alta capacidad de respuesta a las fluctuaciones económicas.
acorde con los conceptos económicos, que es de hecho la que se utiliza en
La Constitución Nacional (C.N.) de 1991, en cambio, le da énfasis a la
las Cuentas Nacionales y en la mayor parte de lo,s manuales internacionales
preminencia del legislativo en lo que concierne a la atribución de precisar
sobre la materia. Ella diferencia entre administraciones públicas, empresas
los fines y alcances de la intervención estatal y los límites de la libertad
públicas no financieras y entidades financieras. Las primer~s.comprenden
los gobiernos centrales nacionales, departamenta~es y m uructpales, las e~­ económica. Esta Constitución va más allá que las anteriores en la definición
tidades de seguridad social y los entes descentraltzados que. prestan servt- de lo que se consideran "obligaciones" del Estado con la sociedad, tales
cios no mercantiles (es decir, servicios que no tienen un prec10 de mercado, como seguridad social, vivienda, salud, educación, saneamiento ambien-
tales como justicia, educación, recreación, etc.) y cu ya fu~nte .principa~ d e tal, cultura y recreación, protección a la infancia, la juventud y la tercera
financiamiento lo constituyen los impuestos y otras contnbuctones obhga- edad, la formación profesional, el acceso a la propiedad de la tierra de los
torias, así como trasferencias y aportes. Por su parte, las empre~as no finan- trabajadores agrarios, etc. Si bien estas obligaciones ya hacían parte de las
cieras son aquellas que producen bienes y servici~s mercanble~ .Y que se actividades ordinarias de nuestro sector público, al consagrarse su cubri-
financian con la venta de los mismo~; a los consumtdores (electnficadoras, miento universal como norma constitucional se generará una presión adi-
Ecopetrol, Carbocol, Telecom, etc.) . Finalmente, las entidades financieras se cional hacia la ampliación del tamaño del Estado. En la misma dirección
dedican a labores de intermediación en esta área. apunta el fortalecimiento de la descentralización y la mayor autonomía de
Pasemos ahora a un rápido recuento del marco constitucional que sus- las entidades territoriales, que fue vista por los constituyentes como el com-
tenta la intervención del Estado en la economía y el desarrollo y las carac- plemento del principio político de democracia participativa.
terísticas de la misma en el caso colombiano. De otra parte, aunque la nueva Constitución reduce la discrecionalidad
del ejecutivo, este poder conserva atribuciones de enormr incidencia en el
plano económico, tales como el privilegio de la iniciativa le~lativa en campos
B. El marco constitucional tales como el manejo de la política económica, la HaCienda Pública (normas
El concepto de intervención estatal fue elevado por primera vez a la c?~di­ orgánicas del presupuesto, ley anual del presupuesto, crftdito público, etc.),
ción de canon constitucional en nuestro país apenas en 1936, al defmtrse la planificación y otros. •
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En materia tributaria, la C.N. establece que, en tiempos de paz, sólo los sumo intermedio que, aunque necesario para el normal desarrollo de sus
órganos de representación popular (Congreso, asambleas y concejos) pue- actividades productivas, no genera mayor valor agregado para la econo-
den crear, modificar o suprimir impuestos y establecer exenciones o privi- mía como un todo.
legios fiscales, si bien el legislador ha delegado en el ejecutivo el manejo de De allí que sea conveniente desarrollar otros indicadores más precisos
ciertos elementos claves tales como (en el caso del impuesto a la renta) los para medir la importancia económica del sector público. Uno de ellos es el
niveles de retención y anticipo y la fijación de las cuotas de pago de las de su participación en la demanda final de bienes y servicios, una vez han
liquidaciones privadas, o bien, en relación con los impuestos sobr~ ~as in;- sido eliminados los consumos intermedios de toda la economía. En el Cua-
portaciones, las tarifas del arancel aduanero. En cuanto a los serviciOs pu- dro 3.1 se observa que el del gasto público neto (consumo final más inver-
blicas, el gobierno es quien establece la politica tarifaria. Finalmente, en sión pública) pasó de representar el9,8% del PIB en el período 1950-1954 al
situaciones de" emergencia económica" (Articulo 215 de la C.N.), el gobier- 18,5% en 1985-1989. Esto implica que el tamaño relativo del sector público
no puede establecer nuevos impuestos o modificar los existentes, pero sólo prácticamente se ha duplicado en el transcurso de las últimas cuatro déca-
con carácter transitorio (mientras dura el estado de emergencia), siendo das y el principal dinamizador de su rápido crecimiento ha sido la inver-
necesaria la ratificación del Congreso para que adquieran un carácter per- sión, cuya participación en el PIB se ha multiplicado por cerca de cuatro
manente. veces en el mismo período.

C. La intervención del Estado colombiano en la economía CUADR03.1


PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EL PIB 1950-1991
1. Importancia del sector público colombiano (Porcentaje)

Como ya hemos visto, la influencia que el sector público ejerce sobre las Años Participación Participación Partid pación
actividades económicas se manifiesta de diversas maneras, como por ejem- Gasto Total Consumo Inversión
plo, a través de su participación directa en la provisión de bienes y servi-
cios, en la demanda que ejerce sobre bienes producidos por otros agentes 1950-1954 9,8 7,6 2,2
económicos, en los pagos que hace a los factores productivos y el empleo 1955-1959 10,7 7,6 3,2
que genera, en su control sobre los activos e instrumentos financieros, etc. 1960-1964 11,5 8,3 3,2
En función de lo anterior, es posible desarrollar diversos indicadores de su 1965-1969 12,8 8,3 4,5
1970-1974 15,3 9,6 5,7
importancia en la vida económica.
3 1975-1979 14,3 8,6 5,7
En primer lugar, podríamos señalar que el total de ingresos corrientes
1980-1984 19,0 10,7 8,3
del sector público colombiano representa en la actualidad cerca del29% del
1985-1989 18,5 10,2 8,3
PIB, mientras que sus gastos totales, incluidos los de inversión, superan el
30% del PIB4 . Estos indicadores, aunque útiles para evaluar tanto su de- Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
manda por bienes y servicios como los recursos que extrae a diversos agen-
tes económicos, claramente sobrevalora su importancia relativa. Ello se ve
fácilmente por el lado de los gastos, pues una amplia proporción de éstos Un indicador alternativo es aquel que nos muestra la participación del
se consume durante el proceso de producción, es decir constituye un con- valor agregado 5 generado por el sector público como proporción del PIB
(Cuadro 3.2). Al igual que el anterior, este indicador elimina la doble con-
tabilización causada por los consumos intermedios. Des¡afortunadamente,
3. Para una definición precisa de los rubros que hacen parte de los ingresos corrientes, las Cuentas Nacionales solamente empiezan a discrimin.ir el valor agrega-
4.
véase la tercera sección.
En los cálculos se han eliminado las trasferencias que hace el gobierno central nacional
l
.
1
a los entes territoriales y al sector descentralizado, a fin de evitar dobles contabiliza-
S. Valor agregadoE Producción total bruta- Consumo intermed~Ó (Véase el Capitulo 1).
ciones.
146 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA PoltnCA FISCAL
147

do de las empresas públicas a partir de 1970, razón por la cual el horizonte de razo~~s que explican este crecimiento de la inversión serán objeto de un
tiempo en este caso es más limitado. Según esta aproximación, el tamaño del anáhs1s más detallado en la sexta sección de este mismo capítulo.
Estado supera el20% del PIB en los últimos años, luego de haber experimen- La rápida expansión del sector público se ha visto acompañada tam-
tado un sorprendente crecimiento durante la década de los años ochenta. bién por un cambio significativo en su estructura. Los aspectos más desta-
cados de la misma han sido, de un lado, el desarrollo de un importante
CUADR03.2 sector descentralizado a través de la creación de un gran número de esta-
INDICADORES DE LA IMPORTANCIA DEL SECTOR PÚBLICO blecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado y,
EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA 1970-1989 de otro, la pérdi~~ ~e importancia relativa que experimentaron los depar-
t~entos.y mun1c1ptos durante la mayor parte del presente siglo (tenden-
Participación en el Valor Agregado Cia que, sm embargo, empieza a sufrir un giro radical en la última década,
a :erecios corrientes Participación Participación corno veremos en la cuarta sección).
Aftos Total Sector Adminis- Empresas Instituciones en la en la
Público traciones Públicas Financ. Remuneración FBCF1 El primero de estos fenómenos se inicia a partir de los años treinta,
Públicas no financieras Públicas Asalariados pero es en los años cincuenta y sesenta cuando realmente se crea el mayor
número de entidades descentralizadas. El ritmo de creación de nuevas
1970-1974 14,5 7,9 5,2 1,4 29,7 34,1 entidades se desacelera en la década de los setenta pero, en cambio, su
1975-1979 15,2 8,2 5,6 1,5 28,9 37,5 importancia económica se ha fortalecido aún más desde entonces, dado el
1980-1984 19,2 10,0 7,5 1,8 31,5 48,2 dinamismo de l~s sect?res en que se han ubicado y las funciones estratégi-
1985-1989 20,8 9,6 9,3 1,9 34,1 46,1
cas que les han s1do as1gnadas. Algunos estudios han argüido que su rápi-
do desarrollo se explica por el interés en promover algunas actividades con
1. FBCF - Formación Bruta de Capital Fijo. una rela~va independencia de las complejas restricciones presupuestales y
burocráticas y de las incertidumbres e inhibiciones impuestas por las in-
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales. fluencias políticas.
. En ~irtud de lo ~terior, los establecimientos públicos y las empresas
En este último cuadro se aprecia también la alta participación que tiene mdustn~es. y corne~ctales del Estado se convirtieron con el paso del tiempo
el sector público en la remuneración a los asalariados, la cual avanza de un en las prmc1pales eJecutoras de la inversión: ya en 1962 ejecu taban alrede-
promedio del29% en los años setenta al34% en años recientes. En términos dor del33% de toda la inversión púbHca y su peso relativo en este rúbro de
de su importancia como generador de empleo, un estudio del DANE (1988) gasto se ha acrecentado en forma tal que en años recientes se eleva a cerca
estimó que hacia finales de la década de los ochenta habia cerca de 940 mil d:l60% (luego de haber alcanzado niveles incluso del 70% en los primeros
empleados públicos, el doble de los reportados a comienzos de la década anos de la década de los ochenta). En relación con los ingresos corrientes,
de los años setenta. De ellos, el78% laboraba en la administración pública la contribución de las empresas es del orden del45% y la de las entidades
y el22% en las empresas estatales. Aunque no despreciable, esta participa- descentralizadas d~l16% . En cambio, su contribución conjunta al valor agre-
ción es inferior al promedio latinoamericano y más aún al promedio de los gado es más reduada, del orden del35% en los últimos quince años.
países industrializados de la OCDE. De otra parte, el nivel del salario real Una tercera dimensión en la cual se reflejan los cambios en la estructura
de los empleados públicos en 1986/1987 era muy similar al de 1970/1971 del sector público colombiano en la posguerra es la concerniente al destino
(pero inferior al de 1983/1984) y superaba en 2,3 veces en 1987 (contra 2,7 del gasto público. En el período 1946-1958, éste se orientó básicamente ha-
veces en 1970) al de los obreros menos calificados de las ciudades (los del cia inversiones en el sector productivo (dando lugar al nacimiento de enti-
sector de la construcción), pero era inferior al de los empleados del sector dades y empresas tan importantes como el IFI, Ecopetrol, etc.), a servicios
industrial. públicos y hacia infraestructura vial, especialmente en ca-rreteras.
Más significativa aún es la contribución del sector público a la Forma- En el período del Frente Nacional, que va de 1958'a ~974, lo más desta-
ción Bruta de Capital Fijo, FBCF, que pasó de representar el34% del total cado fue el programa de gasto público con contenido sor,ühl y redistributivo.
en 1970-1974 a un promedio del47% en la década de los años ochenta. Las El Plesbicito de 1958, la Alianza para el Progreso y la sfeación del Situado
148 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FlSCAL
149

Fiscal en 1962 definieron diversos mecanismos de apoyo a la educación y CUADR03.3


la salud pública. Los programas de reforma agraria se tradujeron en un
D~STRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL VALOR AGREGADO DEL SECTOR
mayor gasto en este sector y en la creación de importantes entidade~ de
PUBLICO POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONÓMICA 1970-19891
apoyo al agro. Finalmente, durante la administración Lleras se pr~se~c1ó el
despegue definitivo de la seguridad social en el país, con la ampliac1ón de 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989
las funciones del ISS tal como las conocemos hoy en día y la creación del 1. Agricultura, silvicultura, caza 0,2
ICBF. También fue importante la ampliación de los programas de vivienda y pesca
0,2 0,2 0,1
popular. 2. Explotación de minas y canteras 7,8 6,3 11,3 16,2
A finales de los años setenta la gama de actividades a cargo del Estado 3. Industria manufacturera 4,2 10,2
4. 6,1 4,2
se toma menos variada (especialmente en lo que tiene relación con su pre- Electricidad, gas y agua 7,6 8,9 10,7 13,2
5. Construcción
sencia en las actividades industriales y agrícolas). Sin embargo, fue tal el 6.
2,3 1,8 1,5 1.3
Comercio, restaurantes y hoteles 1,3
énfasis puesto hasta mediados de la década de los ochenta en los can1pos 7. Transporte, almacenamiento
1,4 1,5
energético y minero, en infraestructura física y en la provisión de servicios y comunicaciones 11,2 11,8 9,9 10,3
públicos, que éste se convirtió en el período de más acelerado crecimiento 8. Establecimientos financieros,
del sector público en los últimos cuarenta años (Cuadl'O 3.1). En años más seguros, bienes inmuebles
recientes, aunque continúa el avance de estos mismos sectores, se ha he ho y servicios prestados
a las empresas 10,4
un mayor énfasis relativo en las áreas tradicionales a cargo del Estado (de- 9.1. Servicios comunales, sociales
9,8 9,5 9,3
fensa, justicia, salud y educación) y en la provisión de una variada gama y personales mercantes 6,1 5,7 5,6 4,9
de "bienes públicos locales" (t1éase la cuarta sección), así como en el pago al 9.2. Servicios comunales, sociales
exterior del servicio de la deuda pública, consecuencia del acelerado creci- y personales no mercantes 50,5 43,9 43,8 38,9
miento que ésta tuvo en el período 1978-1986.
TOTAL
A la clasificación funcional de los gastos que acabamos de presentar, 100,0 100,0 100,0 100,0
conviene añadir otra de carácter económico, que nos permitirá evaluar en
qué sectores productivos se ha concentrado la actividad estatal. La in- 1. Calculada corno la contribución del valor agregado en cada rama de actividad económica
formación al respecto sólo está disponible a partir de 1970, pero resulta al total del valor agregado del sector público en su conjunto.
particularmente ilustrativa para extraer conclusiones acerca de la reciente
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
evolución del sector público colombiano. En el Cuadro 3.3 se muestra en
qué forma se ha distribuido el valor agregado del conjunto del sector pú-
blico por ramas de actividad económica. De allí se destacan particularmen- . ?tra forma de.eval.uar la importancia económica del sector público es
te dos hechos: rmd1endo su contnbuc1ón al PIB sectorial, es decir, qué proporción del va-
En primer lugar, la importancia preponderante que aún conservaJllos lor a~re~ado en cada rama de actividad económica es aportada por el sec-
servicios no mercantes en el conjunto de actividades públicas (39% en 1985- tor publico. En el Cuadro 3.4 se aprecia que los sectores de servicios no
1989). En segundo lugar, que a pesar de lo anterior, las actividades clásicas mercantes y de electrícidad, gas y agua son controlados enteramente por el
del Estado colombiano han venido perdiendo importancia como onsecuen- Estado. En el primer caso, ello se explica por las definiciones propias de las
cia del acelerado avance de los sectores de hidrocarbUJos y minería (cuya Cuentas Nacionales y, en el segundo caso, es el resultado de decisiones
participación relativa creció del7,8% en 1970-1974 al16,2% en 1985-1989)
p~líticas ad~ptadas en_ la posguerra. Otro sector con un amplio control pú-
y de los servicios públicos de electricidad, gas y agua (que pasan de repr -
blico es el mmero, fenomeno que es consecuencia de las grandes inversio-
sentar el 7,6% del total en 1970-1974 al13,2% en 1985-1989). También las
nes en petróleo, carbón, ferronfquel y otros, 11 vadas a cab6, sp cíalmente,
actividades de transporte y comunicaciones, así como los servicios finan-
cieros, tienen una contribución importante, pero ella se ha mantenido esta- en la ~é~ada. ?e los años ochenta. En lo que se refi r 'al,~ector transporte,
ble en el período considerado. 1~ l:'art~cipaciOn de las en1pres~s públí as se. explica bási~am nt por la mo-
VIlizaCión de los productos rmneros antes c1tados a los c;entros de consumo
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoLíTICA FISCAL 151
150

y de exportación. Conviene destacar, de otra parte, la reducida presencia Público (1986), "la caracterización (de Colombia) como un país relativa-
estatal en el sector manufacturero, lo cual es un indicio de que los instru- mente estatizado no corresponde a la realidad" .
mentos de política adoptados en favor de este sector no han pretendido un
control directo de la producción. Llama también la atención el aporte prác- 2. Otros aspectos de la incidencia económica de la acción pública
ticamente nulo del Estado en el sector agropecuario.
Aunque son muy pocos los estudios empíricos que se han hecho en el país
sobre la incidencia distributiva del gasto público, todos coinciden en seña-
CUADR03.4 lar ~ue un alto porcentaje del gasto público social, especialmente en edu-
CONTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL SECTOR PÚBLICO AL VALOR
1 caCión primaria, atención básica en salud y vivienda subsidiada, favorecen
AGREGADO SECTORIAL Y TOTAL 1970-1989 ante todo a los sectores más pobres de la población. En cambio, la educa-
1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 ción superior y la seguridad social han beneficido tradicionalmente a los
g~~pos ~e ~ngresos medios y altos de las ciudades. Con respecto a los ser-
l. Agricultura, silvicultura, caza VICIOS pubhcos de agua, alcantarillado y electricidad, la política tarifaría en
0,1 0,1 0,2 0,1 Colombia ha buscado desde tiempo atrás subsidiar el consumo de los gru-
y pesca
Explotación de minas y canteras 54,8 64,4 78,5 54,9
2. pos de más bajos ingresos. Esto ha tenido una incidencia favorable sobre la
Industria manufacturera 2,7 6,2 5,5 4,2
3. distribución del ingreso, máxime si se tiene en cuenta el creciente acceso a
Electricidad, gas y agua 100,0 100,0 100,0 100,0
4. los mismos de las familias más pobres de la población.
8,2 7,3 5,4 4,4
5. Construcción
1,6 2,0 2,3 A pesar de las deficiencias que puedan tener los estimativos anteriores,
6. Comercio, restaurantes y hoteles
hay razones para pensar que el gasto público ha tenido una incidencia li·
7. Transporte, almacenamiento
y comunicaciones 20,1 21.9 23,1 26,3 geramente positiva sobre la distribución del ingreso en Colombia. Como se
8. Establecimientos financieros, verá más adelante, se llega a una conclusión similar al evaluar la incidencia
seguros, bienes inmuebles del sistema impositivo.
y servicios prestados
a las empresas 11,3 11,4 13,4 17,3
9.1. Servicios comunales, sociales III. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL ESTADO
y personales mercantes 17,4 17,5 19,5 21,0
9.2. Servicios comunales, sociales
Para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, el Estado
y personales no mercantes 100,0 100,0 100,0 100,0 debe contar con fuentes de financiamiento adecuadas. La primera de ellas,
y la que representa el mejor indicador de la solidez de las finanzas públicas
14,5 15,2 19,2 20,8 de un país y de su esfuerzo fiscal, son los ingresos corrientes. Ellos suelen
TOTAL
cl~sifi~arse en cinco grupos básicos: a) impuestos; b) tasas o tarifas; e) con-
tribuciOnes; d) rentas contractuales y otros, y e) ventas de bienes y servicios.
~·Calculado como el valor agregado por el sector público en cada rama productiva como
'·p!oporción del valor agregado sectorial.
Los impuestos tienen el carácter de una imposición unilateral del Esta-
~o, cuyo ~ago por parte del contribuyente es obligatorio. Su objetivo es el
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales. fmanc1am1ento de aquellos servicios que, por su naturaleza colectiva, de-
ben ~eneficiar a toda la población. En consecuencia, el pago que hace el
contnbuyente no guarda necesariamente una relación directa e inmediata
Podemos concluir señalando que el tamaño, la estructura y el creci-
con el beneficio que se deriva de los servicios del Estad~.
miento del sector público colombiano son bastante normales en relación
Las ~a.sas ~ ta_rifas, en cambio, corresponden al p.recio que se cobra por
con otros países con niveles similares de desarrollo y se ajustan a lo que se
un serviCIO publico, el cual guarda una relación dire'<Zta con la cantidad
podría "predecir" de acuerdo con la experiencia internacional y con su ni-
consumida del mismo. En este caso, existe cierta "vol~tariedad" en el pa-
vel de Pffi per cápita. De allí que, como lo afirma la Comisión del Gasto
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA 153
152 POÜTICA FISCAL

6
go según que cada individuo quiera y tenga la capacidad de su~ragarlo . acarrean una serie de compromisos financieros (pagos de intereses y amor-
Er: caso contrario no tendrá acceso a ellos. La política tarifaría óptima debe tización del capital) que pesarán sobre los ingresos corrientes en el futuro.
ser modulada en' función de los costos de prestación del servicio, pero es Dada la importancia de los ingresos corrientes como mecanismo básico
posible incorporar criterios redistributivos en su definic~ón. de financiación del sector público, nuestro interés en las próximas páginas
Las contribuciones, por su parte, tienen un carácter rruxto. Aunque ~ons­ estará centrado en evaluar los principios básicos de la teoría de la tributa-
tituyen un gravamen impuesto a ciertos grupos de ciudadanos, m?e- ción y de su incidencia sobre la actividad económica. Posteriormente revi-
pendientemente d e su voluntad, és tos reci~en ~na cont:aprestaCión saremos la evolución y la estructura actual de los ingresos corrientes del
específica por su pago, como las pensiones de mvahdez y veJe~ de_l ISS, la Estado colombiano. Dejaremos para la quinta sección lo concerniente a la
educación a los empleados de las empresas que pagan sus cotizaciOn~s al medición y análisis del impacto macroeconómico del crédito público.
SENA, la construcción de obras públicas a nivel local, etc., así la cantidad
recibida del bien o servicio no coincida exactamente con el monto pagado
A. Fundamentos de la teoría de la tributación
por el contribuyente. .
Una fuente adicional de ingresos del Estado lo constituyen las rentas
1. Los impuestos en el flujo circular de la economía
contractuales y otros ingresos no tributarios. Aquí se incluyen, ~e una parte,
las rentas del patrimonio estatal (regalías petroleras, etc.), particularmente El impacto de los impuestos sobre la actividad económica y el bienestar de
las provenientes de su dominio territorial sobre las mina_s, el. subsuel_o Y los individuos depende de las variables que ellos afecten y de la forma
demás y, de otra, los beneficios obtenidos por los monopol~os fiscales (hco- como estén diseñados. De acuerdo con lo anterior, los economistas han pro-
res, loterías, etc.) y por las empresas industriales y comerciales del ~stado . puesto diversas formas de clasificación de los tributos, a las que haremos
También se incluyen bajo esta clasificación otros ingresos de menor_~mpor­ referencia en seguida.
tancia, tales como las multas, que obedecen más a fines de sancwn que En primer lugar, es importante distinguir entre los impuestos que re-
fiscales. Finalmente, la venta de los bienes producidos po~ las ~m~_resas caen sobre los flujos generados en el proceso de producción o de utilización
públicas constituye lo que debe ser la principal fuente de fmanCiaciOn de del ingreso corriente y aquellos que gravan la propiedad, la riqueza y su
sus actividades empresariales. . ., trasferencia. Es realmente en el primer grupo en donde se ubican los prin-
Según su naturaleza u origen, los ingreso~ corn~ntes tamb_1en suelen cipales gravámenes estatales.
reclasificarse entre ingresos tributarios y no tnbutanos. Los pnmeros co- En relación con éstos, el Gráfico 3.1 presenta una visión simplificada
rresponden a los gravámenes tributarios o impuestos y lo~ seg_undos agru- del flujo circular de ingresos y gastos monetarios del sector privado, que nos
pan otras fuentes de ingresos, tales como las tasas, contnbuc10nes, rentas ayuda a ilustrar los puntos básicos del impacto de los gravámenes imposi-
contractuales, etcétera. tivos. Los rubros más importantes de la estructura tributaria colombiana
Ahora bien, normalmente los ingresos corrientes son insuficie~tes p~ra son: el impuesto a la renta de las personas naturales en el punto 1, el im-
cubrir, además de los gastos ordinarios de la administración, las mversiO- puesto a la renta a las personas jurídicas (sociedades y compañías limita-
nes de carácter productivo. Para cubrir los faltan tes se re~urre a otras f~en­ das)8 en el punto 7, el impuesto a las ventas, IVA, en el punto 3, las
tes de ingresos, de carácter más aleatorio, denomina~as mgreso d' cap~ta! o contribuciones patronales sobre la nómina en el punto 6 y las contribucio-
extraordinarios7 . Sus principales partidas son el rédito xterno Y~1 credlto nes de los empleados sobre la nómina en el punto 8. Puede considerarse
interno. Ellos deben destinarse a inversiones de cará t r productivo, pues también que algunas modalidades se ubican en el punto 4 (presuntiva de
ingresos netos de ciertas empresas). Actualmente no existen en el país gra-
Una discusión más amplia sobre este tema, con.ocido como "pru,~ipio de b7nefici~", se
vámenes a nivel de los puntos 2 y 5, pero la teoría tribu~,aria los considera
6.
desarrolla má.s adelante, bajo el subtema Fundamentos de la leona de la tn bu t ~; ·6~ ..
7. En el texto, implícitamente, se está ha iendo referencia ~ l~s conceptos de déi•c•l 1
fiscal" y de " necesidades de financiamiento" del sector pubhco. Estos conceptos son 8. Al anterior podría añadírsele el efecto de la doble tributación {Fiue rigió de 1953 a 1986)
desarrollados más en detalle en la sexta sección. en el punto 10.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
POÜTICA FISCAL 155
154

El gráfico nos indica también que existen diversas opciones para dise-
como alternativas potenciales en las modalidades de impuestos al gasto e
ñar los impuestos, ya que ellos pueden recaer sobre las familias o sobre las
impuestos al valor agregado "tipo ingreso".
firmas, sobre el comprador o sobre el vendedor, en el mercado de bienes y
servicios o en el mercado de factores y sobre los usos o sobre las fuentes de
GRÁFIC03.1
PUNTOS DE IMPACTO DE LOS IMPUESTOS EN EL FLUJO CIRCULAR ingresos de los responsables del pago. Aunque los efectos económicos y
fiscales de la tributación dependen en gran medida del punto en el cual se
imponen, hay ciertas equivalencias entre los extremos de las parejas ante-
Ingreso familia_r_ _ -lL--- - - - - -l ' L
- -fanúliares
Unidades
1
[
1
Consumo Ahorro
riores. La decisión acerca de en qué nivel debe establecerse un gravamen
depende también críticamente de consideraciones de control administrativo.
familiar familiar En las discusiones sobre tributación también aparece a menudo la dis-
1
tinción entre impuestos directos e indirectos. Usualmente se define como
impuestos directos los que recaen de manera inmediata sobre el contribu-
Ahorro empresas
yente (como el impuesto a la renta de personas y sociedades, los impuestos
al patrimonio y a la propiedad, etc.), mientras que los impuestos indirectos
recaen sobre bienes y servicios y, por consiguiente, afectan indirectamente
el ingreso disponible del contribuyente (como los impuestos a las ventas,
9 Ganancias los aranceles sobre las importaciones, etc.). Sin embargo, la persona natural
Salarios Dividendos
retenidas o jurídica señalada por la ley como responsable del pago de un gravamen
no necesariamente es la misma que en último término asume la carga eco-
nómica del tributo, pues cabe la posibilidad de que esa persona lo traslade,
Mercado de bien sea hacia adelante, es decir, hacia sus clientes (elevando los precios de
capitales
venta de sus productos), o hacia atrás, a sus proveedores y empleados (al
pagarse un precio más bajo por los insumas o una más baja remuneración
a los servicios de los factores productivos de lo que hubiera ocurrido de no
Nómina Ganancias
existir el impuesto).

2 . lnversión
Este problema de la repercusión o incidencia, es decir, de la forma en que
finalmente se distribuye la carga del gravamen entre los diferentes agentes
l económicos afectados y de sus efectos sobre los precios de los bienes y de
los factores, del nivel de empleo o utilización de estos últimos y sobre la
5 Depreciación Mercado Mercado producción y el consumo, constituye uno de los temas centrales de la teoría

~
Bienes de Bienes de
capital
económica. La discusión sobre esta materia exige técnicas de razonamiento
consumo
que van más allá de los propósitos introductorios de este texto. Sin embar-
go, mencionaremos algunas de las principales conclusiones sobre la mate-
1
ria que se extraen de la teoría tributaria.

L' ;!~,: ~.- E-.-n-p re-s as-. ,- E~'- :~1- :_s ~ LJ


3
En un esquema simplificado, se consideran tres grupos básicos de agen-
tes: gobierno, productores y consumidores, y se establecen comparaciones
del bienestar de cada uno de ellos antes y después de.la imposición del
-- gravamen en mercados eficientes. Salvo en situaciones trnuy particulares,
el tributo genera un beneficio para el gobierno (del que .usufructuarán cier-
Fuente: Tomado de Richard Musgrave y Peggy Musgrave, Public Finnnces in Theory and Practice, tos grupos de la población, beneficiarios del gasto púl;>lico) a costa de una
3a. edición, Tokio, McGraw-Hill Koga-Kusha, 1980. pérdida de bienestar de consumidores y productores .. t:n general, la teoría
156 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POÜTICA FISCAL 157

muestra que la última supera al primero, causándose una "pérdida neta de al consumidor, vía mayores precios de los productos. Pero ello también
bienestar social", que crece en forma más que proporcional al nivel de las repercute sobre el productor (quien venderá un menor número de unida-
tarifas. des al precio más alto) y sobre los factores de producción empleados (pues
Esto es lo que se denomina el" costo" de los impuestos en términos de al venderse menos unidades del bien, se reduce la contratación de factores
eficiencia. De allí la conclusión de que el" nivel óptimo" de las tarifas puede o su remuneración). La teoría convencional concluye que la distribución de
ser relativamente bajo y la recomendación -que ha sido llevada a la prác- la carga del impuesto (esto es, quién "pierde" bienestar) depende de las
tica en muchas reformas tributarias recientes en todo el mundo- de atacar elasticidades precio de la oferta y la demanda10, de las condiciones del mer-
el problema del recaudo tributario mediante la ampliación de las bases cado (competitivo u oligopolista, con pleno empleo o desempleo, etc.), del
gravables, al tiempo que se reducen las tarifas impo.sitivas, con. mir~s a grado de apertura al exterior de la economía, del régimen de manejo de la
amortiguar la magnitud de dichas pérdidas netas de bienestar soCial o me- tasa de cambio (fija o flotante) y de la política presupuesta! (es decir, si el
ficiencias causadas por los tributos. mayor recaudo tributario es gastado por el gobierno o si se traduce en ma-
Los argumentos en favor de la reducción de las tasas impositivas tam- yor ahorro público).
bién fueron reforzados, en particular durante la década de los años ochen- De otra parte, en el caso de un impuesto (directo) a la renta de las
ta, por los proponentes de la "teoría de la oferta", quienes argumentan que empresas, la teoría neoclásica considera que, bajo los supuestos de eco-
por esta vía se incentivan el trabajo, el ahorro y la inversión. Sin embargo, nomía cerrada, competencia perfecta, pleno empleo y estabilidad tanto
sobre ello, ni la teoría económica ni los estudios empíricos son plenamente del gasto público como de la tasa de cambio, no hay traslación, de modo
concluyentes9 . que la carga económica (o pérdida de bienestar) la asume plenamente el
En relación con lo mismo, un conocido economista, Arthur Laffer, productor, sin afectar precios, empleo o producción11 . En cambio, el en-
sostiene que el aumento en las tasas de impuesto ·aumentan el recaudo foque post-keynesiano concluye que si las empresas tienen suficiente
tributario, pero sólo hasta cierto punto. Más allá de este "nivel óptimo", poder de control sobre el mercado, pueden trasladar la carga del grava-
incrementos adicionales generarán tales desincentivas al trabajo, a la inver- men al consumidor, elevando el precio de venta de sus productos, lo
sión (al reducir la rentabilidad de la misma después de impuestos), etc.,
cual reduciría correlativamente los salarios reales. Pero si la situación
que más bien .~ausarán una contracción del recaudo tributario, dada su in-
fuera de desempleo y mercados oligopólicos, y el gobierno gastara la
cidencia negativa. De allí se deriva la famosa "curva de Laffer", que asocia
totalidad del nuevo recaudo, no habría traslación del impuesto sobre
el recaudo tributario con el nivel de las tarifas de impuestos, de forma que
precios y, en cambio, se estimularía la producción y el empleo. Así mis-
el primero es una función creciente del segundo hasta llegar al "nivel ópti-
mo, pueden ocurrir situaciones intermedias, en las cuales cada agente
mo de la tarifa", pero se torna decreciente una vez las tarifas se hacen
superiores a su "nivel óptimo" (es decir, que a partir de cierto punto, el asuma una parte del gravamen.
recaudo se contrae si las autoridades aumentan las tarifas impositivas).
En lo que se refiere a la distribución de la carga dei gravamen entre los 10. El enfoque neoclásico concluye que "el que es inelástico paga", pero que sí las
grupos afectados, existe amplio consenso en cuanto a que, en el caso de los elasticidades de la oferta y la demanda son normales, tanto el productor como el
impuestos indirectos, el vendedor, en principio, intenta trasladar la carga consumidor asumen parte de la carga, pues los mayores precios del bien determinan
un menor consumo, una menor producción y un más bajo nivel de empleo. En cambio,
el enfoque post-keynesiano concluye que, aunque el mayor impuesto se traduce en
mayores precios de los bienes, si el gobierno gasta la totalidad del recaudo, no se verían
9. Para mostrar por qué la teoría no es concluyente sobre esta mat ria, tome~os el ejemplo afectados ni la producción ni el consumo ni el empleo.
de la oferta de trabajo. Una más elevada tasa impositiva reduce los salanos después de 11. Bajo el enfoque neoclásico, si la economía es abierta al exterior, existe libre movilidad
impuestos, desincentivando al individuo a trabajar ("efecto sustituc16n"). Sin embargo, de capitales y el tipo de cambio es fijo, los precios de los bienes y la remuneración al
el más bajo nivel de ingreso podría presionarlo a trabajar un mayor número de horas, capital (después de impuestos) tienen que ser iguales a los del resto del mundo. En
a fin de recuperar su anterior nivel de ingreso después de ímpue~tos refecto ~n_greso") . consecuencia, la carga económica de un impuesto general a,la renta de las empresas se
Los dos efectos actúan en direcciones contrarías y sólo UJl estunahvo empmco para traslada plenamente a los asalariados, por la vía de la menor t(j'muneración al trabajo.
cada país, en cada momento del tiempo, podria aportar _una id~a sobre la verdadera Si el tipo de cambio fuera flexible y hubiese rigideces a láf baja de los salarios, se
dirección de los cambios causados por las mayores tasas mlposJtlvas. presentaría una salida de capitales y una depreciación del tiP,o de cambio.
158 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 159

Consideraciones similares a éstas pueden hacerse en el caso del im- 3. Los gravámenes deben ser claros e inteligibles para el contribuyente,
puesto al patrimonio. En cambio, es más comúnmente aceptado qu~ los no arbitrarios, y su administración por parte de las autoridades debe
denominados impuestos sobre la nómina (contribuciones a la segur_1dad ser eficiente, de forma que su costo sea bajo en relación con el recau-
social) a cargo de los empresarios son plenamente trasladad?s a traves de do total.
mayores precios de }os productos y menor empleo o más ba¡as remunera- 4. Cuando la política tributaria sea utilizada para alcanzar otros objetivos,
ciones (antes de impuestos). tales como dar incentivos a la inversión, ellos deben ser diseñados de
forma tal que no alteren la equidad del sistema.
S. Los principales impuestos del sistema deben ser fiscalmente producti-
2. Requisitos de una estructura tributaria adecuada vos y deben tener una adecuada elasticidad ingreso 13 .
6. La estructura tributaria debe facilitar el uso de la política fiscal para
Ha sido una preocupación permanente de los eco~omistas y juristas de lograr los objetivos de estabilización y crecimiento.
todas las épocas determinar principios y normas ¡ustas que regulen ~a
estructura tributaria. Algunos de los criterios básicos sobre esta matena Ciertamente, existe conflicto entre algunos de estos objetivos y no siem-
fueron definidos desde la época de los economistas clásicos; un~s han so- pre pueden alcanzarse todos al mismo tiempo, de forma que en muchas
brevivido intactos desde entonces, otros han sido retomados ba¡o nuevas
ocasiones es necesario sacrificar parcialmente unos para alcanzar otros.
jus tificaciones teóricas en épocas m ás recientes. . Además, debe tenerse presente que las consideraciones anteriores se refie-
Desde un punto d vista jurídico, del esp ír.itu general d la Constitu-
ren al conjunto de la estructura tributaria y no necesariamente a cada uno
ción vigente en la mayor parte de los p aíses occ1dentales s7 deduce q ue las
de sus elementos.
normas impositivas deben guiarse por la. búsque~a ~~ la rgua/dad, l.a g!n e-
ralidad y la no confiscatoriedad. Los dos p.nmeros s¡gn¡ÍJcan q ue el d1seno Y
aplicación de tales normas de en revestir un carác ter general, d e forma ta l 3. Principios de equidad tributaria
que todas las personas que se encuentren en la situa~ión p~evist~ p~r ~a ley
reciban el mismo tratamiento, sin distingo de consideraciOnes md1~1dua­ Aunque el criterio de equidad y la definición de lo que es justo que cada
les. El último implica que de ninguna manera un gravamen de.be pnvar ~1 contribuyente aporte no siempre es fácilmente manejable en la práctica,
contribuyente de ingresos que le son indispensables para su b1enestar :n~­ constituye tal vez el criterio básico para el diseño de la estructura tributaria.
nimo y el de su familia, así como para el adecuado desarrollo de las actiVI-
dades empresariales. . ,
En relación con lo anterior, los economistas han preosado un poco mas 13. El concepto de elasticidad tributaria pretende capturar la respuesta del sistema
los requisitos que deben servir como criterio evaluador. de .la cali.dad de la impositivo frente a cambios en el nivel de actividad económica. Matemáticamente, se
define como la relación entre los cambios porcentuales en el nivel de recaudos
estructura impositiva, entre los cuales destacamos los s1gu1entes. tributarios y los cambios porcentuales del ingreso nacional, es decir:

1. La distribución de la carga impositiva entre los miembro s ~e la s(oc~e­


~T
dad debe ser equitativa, de forma que cada quien pague 1o ¡usto pnn- T
Et = ~y
cipio de equidad). .
2. Los impuestos deben ser escogidos de forma tal que tengan_ la .menor y
interferencia posible en las decis iones de los agentes econom1cos en Donde Et = elasticidad tributaria
12
m ercados eficientes (principio de neutralidad) . T = recaudo tributario
(1
Y = ingreso nacional
~ T = variación en el recaudo tributario en un período determinado
~ Y = variación en el ingreso nacional en el mismo período.
12. Este concepto corresponde al problema de la incidencia tributaria que tratamos en el Cuando esta relación es superior a uno, se dice que el recm\t.io por concepto de ese
aparte anterior. impuesto es elástico, y si es inferior a uno, que es inelástico. .
POL!TICA FISCAL 161
160 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA

Al respecto, es posible distinguir fundamentalmente dos formas de apro- impuestos a la gasolina y a los automóviles, así como los peajes, que se
utilizan para financiar la inversión y mantenimiento en infraestructura vial.
ximación al problema:
El principio de beneficio también tiene aplicación en el caso de las con-
tribuciones de los empleados y patronos (impuestos sobre la nómina) a las
a. El principio de beneficio y su aplicación instituciones de seguridad social, tales como el 155, Cajanal, etc. Al menos
en lo que se refiere a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, sólo se bene-
Una primera aproximación d escansa sobre el d enominado principio d e be- fician de las pensiones las personas que hayan pagado sus contribuciones
n eficio. Según éste, un sistema de impuestos equitativo es aquel en el cual
durante un período suficientemente amplio. Los patronos se benefician
cada contribuyente aporta de acuerdo con los beneficios que recib d el Es-
igualmente de la contribución al SENA, recibiendo como retribución servi-
tado. Como resultado, el sis tema tributario realmente equitativo cambia ría
cios de formación técnica para sus empleados.
de acuerdo con la estructura del gasto público . EL cri terio de beneficio, por
Obsérvese, pues, que el principio de beneficio reviste particular rele-
tanto, no es aplicable a la política tributaria por sí sola, sino a la combina-
vancia en los casos de las tarifas, impuestos y contribuciones en los cuales
ción tributación-gasto.
existe una relación entre el servicio prestado por el Estado y el pago que
A pesar de lo interesante y atrac tivo que pa rezca este principio d esd e
efectúa el contribuyente, así este último no sea voluntario .
un punto d e vis ta teórico, en la práctica resulta ina plicable como fórmula
general para el diseño d e la estr uctura tributaria, ya qu~, en un se~tid~
estricto, exigiría conocer los gustos (patrones d e preferen cta) d e cad a tn~t­ b. El principio de capacidad de pago y su aplicación
viduo, su d emanda personal por bienes públicos y los beneficios q u e r · tb
del gasto público. Otra aproximación al problema de equidad descansa sobre el denominado
A pesar de lo anterior, el principio de beneficio tiene importantes apli- principio de capacidad de pago. En este caso, el problema tributario es ana-
1'
caciones prácticas en instancias particulares, especialment~ en el caso de lizado en sí mismo, con relativa independencia del lado de los gastos. En
los bienes y servicios mixtos ofrecidos por el Estado, en los cuales se pre- la realidad fiscal, según hemos visto, prima a menudo el requerimiento de
senta rivalidad en el consumo. Dicha condición permite que los beneficios parte de la sociedad o de ciertos grupos por una intervención pública que
sean internalizados por cada individuo, de forma que es posible conocer su implica gastos. Ante esta realidad, el problema tributario por resolver no
demanda por este tipo de bienes e imputarle un precio a un us uario parti- es sólo el de cómo generar los suficientes recursos para satisfacer tales re-
cular. En tales casos, como ocurre especialmente con los serví ios d e elec- querimientos, sino también el de resolverlo CQ _ · •• de equidad.
tricidad, agua, teléfonos, e tc., el Estado pued e usa r criterios d e empresario La norma utilizada para este efecto es la de q e caoa quien contribuya
privado para el cobro d e las tarifas. Sin embargo, es t~ es posible_ co~binar­ al financiamiento de los gastos estatales en función de su capacidad de
lo con criterios redistributivos. Esta es la base d e los ststemas ta n fanos pro- pago. De acuerdo con este principio, las personas con igual capacidad de-
gresivos, en la cual el conjunto d e los usuarios cubre la totalidad de los ben pagar lo mismo (equidad horizontal), lo cual es simplemente la aplica-
costos de provisión d el servicio p ero, a la vez, aqu llos usua rios con m ayo- ción práctica del principio de igualdad ante la ley que vimos más atrás,
res ingresos pagan tarifas más altas, que permit n subsidia r las ta rifas d mientras que las personas con mayor capacidad deben pagar más (equidad
los grupos m ás pobres d e la población (es d ecir, d e aqu llos cuyos ba jos vertical). Ambas normas son igualmente básicas y se derivan del m ismo
ingresos los llevaría a tener un consumo subóptim o d el servi io desde el principio de igualdad en el tratamiento.
punto de vista social) . Ahora bien, la aplicación de ambas reglas requiere una medida cuanti-
Otra ventaja de este enfoque teórico es que permite justificar cierto tipo tativa apropiada de la capacidad de pago, es decir, de la base sobre la cual
de gravámenes, pues es m ás fácil lograr su aceptación si el contribuyente se aplica el impuesto. En la práctica, la fórmula que se ha seguido en la
considera que ellos irán a financia r alg unos gastos qu se desea que el go-
mayoría de los países, incluido el nuestro, es aquella segpn la cual el ingre-
bierno ejecute. Algunos ejemplos en esta materia son : las contribuci~~es
so corriente sirve como base del impuesto personal Q directo a la renta y el
d epartamentales y munici pales d e valorización, en las cuales los benef_1c1a··
consumo como base del impuesto a las ventas (o al valor agregado, IVA),
rios de ciertas obras (carreteras, calles, puentes, etc.) pagan parte o la totalidad 1
así como de otros impuestos indirectos. ¡
de los costos de las mismas, en función del valor d e la propiedad; y los
162 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoLtnCA FISCAL 163

Una interesante discusión teórica con respecto al principio de capaci- La tarifa marginal fue elevada por reformas sucesivas. En 1953, el régi-
dad de pago tiene que ver con el problema de la equidad vertical. Desde men militar de Rojas Pinilla introdujo el mecanismo de retención para pa-
John Stuart Mili, los economistas clásicos y neoclásicos han afirmado que gos a no residentes y la discutida " doble tributación", al d eterminar que se
el tratamiento a los contribuyentes debe ser tal que implique igual sacrificio gravarían tanto las utilidades totales de las empresas en cabeza de ellas
o igual pérdida de bienestar para todos, pero queda por resolver el proble- mismas, como las utilidades distribuidas en forma de dividendos, en cabe-
ma de si ello significa igual sacrificio absoluto, proporcional o marginal. Al za de los socios accionistas. En ese entonces Colombia disponía del impues-
respecto tan solo diremos de pasada que la elección entre tarifas proporcio- to sobre la renta más progresivo y productivo de América Latina.
nales, progresivas o regresivas resulta relativamente indeterminado en la
La tendencia al fortalecimiento de la progresividad y elasticidad15 de
teoría económica14 • La prescripción de que ella debe ser progresiva no vie-
este tributo se detuvo en la década de los años sesenta, cuando bajo el em-
ne de la teoría misma, sino de consideraciones redistributivas, por razones
sociales y políticas que se traducen en preferencias por una distribución puje de las concepciones intervencionistas entonces en boga, fue decretado
más equitativa del ingreso. Con estas ideas en mente, pasemos ahora a es- un cúmulo de deducciones y exenciones a las industrias básicas, con el pro-
tudiar la evolución reciente del sistema tributario colombiano. pósito de canalizar el ahorro y la inversión hacia los sectores su stitutivos
de im portaciones. La administración tributaria perdió claridad, eficiencia
y simplicidad, si bien cabe rescatar la importancia de la introducción gene-
B. Evolución reciente del sistema tributario colombiano ra lizada del sistema de retención en la fuente a los asalariados y de antici-
pos para los contribuyentes no sujetos a retención16 .
A mediados de la década pasada el país contaba con un sistema tributario
La ambiciosa reforma tributaria de 1974 creó un nuevo hito enlama-
bastante moderno el cual, no obstante, ha sufrido profundas transforma-
ciones desde 1986. En los dos siguientes acápites se describen el sistema teria en Colombia. Sus propósitos fueron fortalecer el recaudo y recuperar
que imperaba hacia mediados de la década pasada y las principales refor- parte de la equidad y neutralidad del sistema que se habían perdido en la
mas llevadas a cabo en los últimos años. Las cifras relevantes para ambos década anterior. Con tal propósito, fueron eliminadas un gran número de
casos aparecen en el Cuadro 3.5. exenciones y deducciones; se elevó la tarifa marginal del impuesto para las
personas de más altos ingresos y se sustituyó el impuesto progresivo para
sociedades por un sistema más simple, con sólo dos tasas uniformes, una
1. El sistema impositivo anterior a las reformas de 1986 aplicable a las anónimas y otra a las limitadas. Otra importantísima inno-
vación consistió en establecer un régimen de presunción universal de renta
a. Impuesto a la renta mínima del S% en relación con el valor del patrimonio neto. El impacto de
esta reforma se vio rápidamente erosionado por la creciente evasión, con-
Este impuesto sólo vino a consolidarse después de la reforma de 1935, secuencia de la complejidad administrativa del sistema.
cuando se le definió sobre tres bases de liquidación, simila res a las que
Las "contra-reformas" de 1977 y 1979 se centraron en la correción, pri-
conocimos hasta hace poco tiempo: el impuesto a la ren ta propiam nt di-
cho, el de patrimonio y el de exceso de utilidades. Ya n 1942 había despla- mero parcial y luego total, del efecto de la inflación sobre las tarifas del
zado a las aduanas com o la principal fuente de recursos impositivos. impuesto. En el pasado, estas tarifas no se ajustaban de acuerdo con los
cambios en el poder adquisitivo del dinero. Debido a ello, la inflación tras-

14. La estructura tributaria es progresiva cuando la tarifa (o por entaje) del impuesto es
más alta para personas con mayor capacidad de pago (ingresos o consumo) y más baja 15. Para una definición del concepto de elas ticidad tri buta riil, uénse la nota 13.
para las de menor capacidad de pago. Asf, una persona con una renta más alta paga 16. La retención en la fuente asegura el recaudo en el momento mismo en que se genera la
una mayor proporción de ella al fisco que otra con una renta baja. Lo contrario ocurre ~ t~ gravable (bilSe de 1~ obligación an te el fisco), y no el}, el transcurso del año
en el caso de las tarifas o impuestos regresivos. En el caso de las tarifas proporcionales, s•gu1ente, como ocurfe ba¡o el régimen ordinario de depa radón de renta. En con-
cada quien paga una misma proporción de sus ingresos al fi sco, independienremen te secuencia, coadyuva en forma i~ port ante a cerrar canales d~ evasión. l os anticipos,
de su nivel de ingresos, aunque, obviamente, el valor absol uto del monto por pagar p~r su parle, ex 1 ~en que los ~ontnb uyentes paguen al fisco ~or adelantado un porcen-
asciende a medida que pasamos a escalas de ingreso m<ls altils. ta¡e de lo que estima será su 1mpu sto a cargo en el periodo,l igu iente.
164 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 165

CUADR03.5 ladaba al contribuyente a niveles superiores de renta nominal, gravadas


RECAUDO NETO DE INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN por tarifas marginales más elevadas. Ello generó una tendencia al alza de
1970-1992* la carga tributaria, adicional a la producida por las normas legales de au-
(Corno porcentaje del PIB) mento de tarifas durante la posguerra. Otro aspecto de las medidas de ali-
1970/1974 1975[!979 198Wl984 1985/1989 1990/1992 vio tributario de 1977 y 1979 fue la nueva forma de cálculo de las ganancias
de capital, que se tradujo en un virtual desmantelamiento del impuesto de
l. Tributarios (A+B) 8,81 9,13 8,09 9,51 10,62 ganancias ocasionales y debilitó el régimen de renta presuntiva, abriendo
nuevos canales de evasión. Todo lo anterior se tradujo en una significativa
A. Actividad económica interna 6,02 5,94 5,46 6,48 8,21
Renta y complementarios1 4,09 3,69 3,00 3,55 4,% contracción del recaudo proveniente de la tributación directa.
IVA sobre bienes internos 0,77 1,24 1,36 1,94 2,35 La reforma de 1983 puso fin a la nueva fase de deterioro del impuesto
Ad-valorem gasolina y ACPM 0,56 0,54 0,81 0,70 0,72 de renta, reforzando los sistemas de control y ampliando las retenciones,
Impuesto de timbre 0,54 0,33 0,27 0,26 0,16
anticipos y el régimen de renta presuntiva, extendido a nuevas actividades.
Otros 2 0,05 0,15 0,03 0,03 0,03

B. Actividad económica externa 2,79 3,19 2,62 3,03 2,40


Aduanas y Recargos 1,68 1,31 1,29 1,20 0,83 b. Impuesto a las ventas
IVA sobre bienes importados 0,26 0,72 0,81 1,00 1,07
ImpuestoCW 0,12 0,31 0,11 0,72 0,46 En oposición al impuesto de renta, caracterizado por ciclos de fortaleci-
Ad-valorem café 0,00 0,05 0,13 0,11 0,05 miento seguidos de períodos de franco deterioro, la historia del impuesto
Ingresos tributarios de la CEC5 0,73 0,80 0,28 0,00 0,00 a las ventas ha sido de crecimiento continuo desde su creación en 1963,
consolidándose así corno el más elástico de todos los rubros del sistema
11. No tributarios 6 0,40 0,29 0,22 0,53 0,62
tributario colornbiano17.
111. Total Ingresos corrientes brutos 9,20 9,42 8,30 10,04 11,24 La reforma más importante en relación con este impuesto fue aprobada
+11 en 1983, cuando se extendió hasta el comercio al detal y se le dio su forma
actual de "impuesto al valor agregado", IVA, "tipo crédito". No obstante,
Neto de devoluciones.
1. Incluye el impuesto de renta y complementarios (patrimonio, ganancias ocasionales), impuesto vale la pena anotar que, con algunas imperfecciones, el gravamen sólo se
de remesas (que hizo parte de la CEC hasta 1984), asl como el recaudo por amnistlas. aplicó desde su creación al valor agregado y no a las ventas brutas de la
2. Incluye impuestos sobre sucesiones y donaciones (hasta 1983); 5% tarifas hoteleras, pasajes y industria, ya que se establecieron mecanismos para deducir del precio de
otros.
3. Entre 1970 y 1983 equivalía al1,5% del valor CIF de las importaciones. En 1984 (Ley 50) se
venta el costo de las materias primas que estaban sujetas al gravamen y,
crea un recargo deiS% CIF. A partir de 1985 incluye también el producto de un conjunto de desde 1966, para descontar el monto de los impuestos pagados en la adqui-
tasas y recargos adicionales contabilizados bajo el rubro Fondos Especiales. Todo este paquete sición de los insumas utilizados en el proceso de producción.
de gravámenes y sobretasas es reorganizado por la Ley 76 de 1986 en un solo concepto: el
impuesto CIF 18%.
4. Fue fijado inicialmente en 26% por el Decreto-Ley 444/67 y reducido progresivamente hasta c. Impuestos sobre el comercio exterior
su eliminación por la Ley 9a. de 1991. En el cuadro sólo se incluye la porción del impuesto
recibida por el gobierno nacional (el resto se destinaba al Fondo Nacional del Café). En la estructura tributaria colombiana, los impuestos más importantes al
5. Eliminada como ingreso corriente de la Nación en 1983, año hasta el cual fue alimentada con
el producto de los impuestos de remesas y café.
comercio exterior son los que recaen sobre las importaciones. Su campar-
6. Tasas, multas y rentas contractuales (cuyo rubro individual más importante son las regalías
petroleras).
Excluye las rentas ocasionales y los rendimientos financieros de tltulos en poder del GNC. 17. Perry y Cárdenas estiman que la elasticidad promedio con respecto al PIB nominal para
el período 1965-1984 del impuesto a las ventas fue de 1,61, en tanto que la elasticidad
Fuentes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Tesorer1a General de la República y Contraloria promedio del impuesto a la renta sólo llegó al1,29 para el períqdo 1950-1984. Véase G.
General de la Nación. Perry y M. Cárdenas, Diez años de reformas tributarias en Colomfpa, Bogotá, Universidad
Nacional de Colombia, CID, Fedesarrollo.
166 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoLtnCA F1SCAL
167

tamiento depende básicamente del valor en dólares de las importaciones, . Varios fact?res compl~m~ntarios jugaron en favor de lograr estos obje-
de la tasa de cambio y del nivel de las tarifas arancelarias. Estas últimas, a tivos, en especial la ampliaCión de la base tributaria y la reducción de las
su vez, son fijadas no sólo con propósitos de recaudo fiscal, sino también tarifas a aplicar. En relación con la primera, se eliminaron un gran número
de protección "discriminatoria" en favor de los productores domésticos y de deducciones, exenciones y descuentos tributarios (abandonándose así el
en contra de los extranjeros. uso del aparato tributario para favorecer actividades específicas), se incor-
Con el propósito de superar la fuerte crisis fiscal de la primera mitad poraron nuevos contribuyentes al régimen de este impuesto (entidades fi-
de la década de los ochenta, se decretó una sobretasa del8% a las importa- nancieras sin ánimo de lucro, cooperativas, cajas de compensación, y más
ciones en 1984. Ello, unido a la aceleración del ritmo de devaluación y la ~p?rtante aún, ~n~i?ades estatales como Ecopetrol, Telecom y otras), y se
posterior recuperación del comercio exterior colombiano, permitieron que ehmmó.la d~duc1b1hdad del componente inflacionario de los ingresos y
el recaudo de impuestos y sobretasas de aduana superaran en 0,5% del PIB gast?s fmanCieros para efectos del cómputo de la renta gravable18 (que in-
en 1985-1989 al del lustro inmediatamente anterior. centivaba el uso del endeudamiento como mecanismo de financiación de
Un componente adicional de los gravámenes sobre las importaciones las empresas y desalentaba la capitalización a través de la emisión de ac-
es el impuesto a las ventas que se aplica sobre éstas, recaudado por la Di- ciones). El objetivo de incentivar el mercado de capitales vía emisión de
rección General de Aduanas. La información al respecto indica que el pro- acciones fue complementado con el desmonte total de la "doble tributa-
ducto del mismo ha venido aumentando en forma sostenida desde su ción"19 a la repartición de utilidades de las empresas.
creación, excepto durante el período de crisis del sector externo de comien- En lo que respecta al nivel de las tarifas, se redujeron las tarifas margi-
zos de los años ochenta. nales más altas sobre las personas naturales (del48% al30% ), y se igualaron
Otra fuente de ingresos h·ibuta1·ios de origen externo la constituyen los con las de ganancias ocasionales y con las aplicadas a las empresas (unifi-
impuestos a la exportación de café. El Decreto-Ley 444 de 1967los transfor- cándose las tarifas de sociedades anónimas y compañías limitadas) .
mó en un impuesto ad-valorem a las exportaciones del grano. El gravamen Lo anterior, unido a la exención del pago de este impuesto a los asala-
fue fijado inicialmente en 26%; tras sucesivas reducciones, desapareció en riados con ingresos anuales inferiores a un millón de pesos en 1986, al des-
1992, cuando fue remplazado (en virtud de la Ley 9a. de 1991) por una monte progresivo del impuesto al patrimonio (que desaparecería a partir
"contribución cafetera", con destino exclusivo al FNC a partir de 1994.
18. La no deducibilid~~ del componente inflacionario de los ingresos y gastos financieros
2. Reformas estructurales, apertura económica y tributación: ;,u~ de n':levo mod1f1ca~a en _1991 (Decretos 2911 y 2912), y sustituida por un sistema de
ajuste~ mtegr?les por 1~ac1ón en los estados financieros de las empresas", que a juicio
las reformas del periodo 1986-1992 del gob1erno, hene el m1smo resultado económico. El valor de los activos no monetarios
de las en:presas se ajustará anualmente de acuerdo con el ritmo de inflación, a fin de
El comienzo de la década de los años ochenta estuvo marcado por un sig- que re~el~ su mayor valor nom~~a~ (así conserve el mismo valor real) por motivo de la
~eprecla.Ción d~l po~~r, adqmsitn-:o de la moneda, y alimentará una cuenta de
nificativo deterioro del recaudo tributario, al cual se hizo frente, básica- ga~ancr~s por mflacmn . Lo propiO se hará con los pasivos no monetarios .y con el
mente, con el fortalecimiento del IVA y de los impuestos al comercio patn~-o~o, y el resultado del ajuste s.e trasladará a la c.uenta de "pérdidas por
exterior. A partir de 1986, el saneamiento general de las finanzas públicas, inflaCI.~~ (en el pasad.o, _tanto los act1vos como los pasivos y el patrimonio se
con~ao1hzaban a~ cost? histonco o.costo de adquisición). Si la diferencia entre ganancias
la recuperación de la actividad económica y las alentadoras perspectivas y perd1das yor InflaCión es pos1hva, ella será objeto de gravamen sobre la renta. En
del comercio exterior, permitieron efectuar un profundo replanteamiento compensaCión a lo anterior, y por consistencia contable, los egresos financieros vuelven
a ser plenamente deducibles.
de la estructura tributaria nacional. 19. El . t.é rmino "doble tributación" hace referencia a la siguiente práctica tributaria: las
La primera reforma de trascendencia en es te frent fue sobr el im- uhhdades ~etas .de las empresas son g ravadas en cabeza de ella misma, en su ca lidad
puesto a la renta en 1986, la cual se orientó fundamentalmente hacia la de p~rs.ona ¡urídica. Una parte de dichas utilidades se reparte a los accionistas en forma
de d1v1dendos. Y éstos pasan a ha.cer parte de la renta gra'vable de las personas
simplificación administrativa (para reducir la evasión y las oportunidades naturale.s, de form?. que, nuevamente, es necesario pagar impuestos sobre s ta
de corrupción) y hacia el mejoramiento del régimen en materia de neutra- proporción d~, las utih~ades .de las empresas que es repa.rt!da, los socios. La Ley 75 de
1986 declaró exentos del 1mpuesto a la renta tales d1v1dé,rdos, es decir, qu no se
lidad, eficiencia y equidad. computan para efectos del cálculo de la renta gravable de la;¡ personas n¡:¡tumiP"
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POÜTICA FISCAL 169
168

de 1992) y a otras medidas complementarias adoptadas en 1987, p~r~itió Todo ello ayuda a explicar la caida (equivalente al 0,6% del PIB respecto
lograr una notable simplificación del régimen en sus aspectos ~d~mistra­ al lustro anterior) de los impuestos al comercio exterior en el periodo 1990-
tivos, con el ánimo de liberar recursos humanos de labores rutmanas y de 1992, que llevó su recaudo a niveles incluso inferiores a los de 1980-1984
cuando la grave crisis del sector externo habla obligado a las autoridades ~
recaudo, para orientarlos al control de la evasión. generalizar el uso de restricciones cuantitativas, en lugar de aranceles, co-
y aunque las autoridades estimaron que el efecto de la reforma en tér-
mo mecanismo de control a las importaciones.
minos de recaudo iría a ser neutro, este último tuvo un notable aumento
Para compensar esta caida de impuestos, era necesario reforzar el re-
(del3% del PIB en el período 1980-1984 al3,6% en 1985-1989), gracia~ ,al
caudo proveniente de otras fuentes. De acuerdo con la literatura teórica, el
auge de las utilidades de las empresas en este período de recuperac10n candidato óptimo es ellVA. Éste se aplica en forma no discriminatoria tanto
económica y al notable desempeño del sector petrolero. a la producción doméstica como a los bienes importados, eliminando así
Con un mayor desahogo en el frente tributario, entre 1990 y 1992 fue parte de la pérdida de eficiencia y bienestar social neto que" genera el
expedido uno de los más ambiciosos programas de refo~ma estru~tu~al y proteccionismo arancelario a los productores nacionales, y permite al-
apertura económica de nuestra historia. El papel de las ft:'.anz_as pubhca~, canzar un mayor recaudo .tributario a un nivel equivalente d e tarifas
y dentro de éstas, de la política tributaria, resultaba de cnhca tmportancta impositivas.
para lograr la necesaria armonización d e polHicas que asegurara la "credi- En armenia con lo anterior, la Ley 49 de 1990 amplió la base gravable
bilidad" del programa. del IVA (extendiéndola a nuevos servicios y eliminando diversas exencio-
Un elemento crucial del mismo consistió en la liberación y desgrava- nes) e incrementó la tarifa básica del10% al12% . Un año más tarde, la Ley
ción comercial, a través de la cual se expone a la producción doméstica a la 6a. de 1992 elevó nuevamente la tarifa hasta el14% . La propuesta presen-
competencia externa y de la que se espera una mejo.rí~ en la asil?n~ción de tada por el gobierno al Congreso la establecía en un nivel del18 %. Ello no
factores en la economía, un aumento en la productividad domestica y un fue aprobado y, en su defecto, se decretó una sobretasa temporal (por cinco
mayor bienestar para los consumidores, quienes tienen acceso a, una _mayo,r años) del20% al impuesto de renta, con lo cual se desvirtuaron parte de los
variedad de productos en su canasta de consumo, a un costo mas ba¡o (vea- efectos buscados por la reforma de 1986 en términos de eficiencia.
se el Capítulo 2 para una discusión más detallada de este tema). Todo lo anterior ayuda a explicar el significativo avance de la tribu-
Como resultado de la misma, el porcentaje de posiciones arancelarias tación doméstica en el pe~íodo 1990-1992 y, en especial del impuesto a la
sujetas a licencias previas de importación, que llegó a ser superior al 80% renta, que hoy en día se ubiéa 2% del PIB por encima del nivel d e 1980-1984
en 1985, cayó del61% en 1989 hasta un nivel prácticamente nulo e~ 1991. y alcanza su njvel más alto en la historia d el pafs.
Por su parte, el conjunto de aranceles (promedio) y sobretasas a las Impor-
taciones se redujeron del44,6% a fines de 1989, al33,3% en 1990 y a menos C. Una revisión de los estudios empíricos sobre el problema
del12% a partir de 1991 20 . Cabe hacer énfasis en el hecho de que éste ha de la incidencia en el caso colombiano
sido el proceso de liberalización más acelerado de América Latina, pero
que la idea inicial era la de llevarlo a cabo en un período más amplio d.e Una primera aproximación básica al problema del impacto de la tributa-
tiempo (cinco años) . Sus metas debieron anticiparse debido a las expectati- ción sobre la distribución del ingreso se encuentra en los trabajos de McLu-
vas sobre el mismo y a otros aspectos de inconsistencia de políticas ma- re y de Berry y Soligo sobre el sistema tributario colombiano en 19702I.
croeconómicas, que hicieron que las importaciones no respondieran ~omo Como todos los estudios de este género, los resultados sen particularmente
se esperaba en un comienzo. Sólo vinieron a hacerlo una vez conclmda la sensibles a los supuestos que se hagan sobre la incidencia económica de los
desgravación y después de una importante revaluación del peso, a finales impuestos a la renta de las empresas e indirectos (es decir, de quien asume
de 1992 (véase el Capítulo 5). la carga económica del tributo). Estos autores concluye~on que si la inci-

20. De acuerdo con estimativos de G. Perry y A. M. Herrera, Finan zas públicas, estabilización 21. Ambos reproducidos en A. Berry y R. Soligo (eds.), Ecol'i;mic PoliCIJ and In come
y reforma estructural en América Latina, Fedesarrollo-BID, octubre 1992. Distribr1tion in Colombia, Boulder, Colorado, Westview Press, 1,9'80.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
POÜTICA FISCAL 171
170
do a mejorar la equidad horizontal del sistema, mediante la eliminación de
dencia final de aquellos impuestos es compartida por las empresas y los las ~últiples exenciones y descuentos, pero varios estudios sobre el tema
consumidores, que si la incidencia de los impuestos cafeteros no es muy consideran ~ue la_ drástica disminución de tarifas (sobre el impuesto a la
regresiva22, y si se trabaja, además, con el concepto de "ing_resos per_mane~­ re_nta, al_ patnmomo y a la renta presuntiva) y la eliminación de descuentos
tes" (o de largo plazo) y no de ingresos corrientes, el s1stema tnbutano ~nbutanos claves, atentaron contra la equidad vertical y la distribución del
tenia en 1970 un efecto sustancial y progresivo sobre la distribución. Con mgreso.
base en estos supuestos, la carga impositiva global representaba del 5% al
. . Otro_ deba~e con implicaciones bastante complejas tiene que ver con la
7% de los ingresos de los grupos más pobres de la población, y se in re-
mc1~enc1a delrmpuesto a las ventas. En referencia a la estructura que tenia
mentaba en forma sostenida hasta llegar al20-25% para los grupos de más
e~te unpuesto en 1986, Fernández sostiene que su progresividad era apre-
altos ingresos. En cambio, si se suponía que la carga del impuesto sobre las
Ciable . Para llegar a tal conclusión, supuso que el vendedor traslada total-
empresas se trasladaba enteramente al consumid?r nacional y que los i_m-
~ente al comprador la carga del TVA y que la estructura del gasto y de los
puestos cafeteros recaían sobre el sector rw-al, bás1cam nte sobr p qu ~os
~gresos ~ommales no era afectada por el impuesto. Luego, con base en la
cultivadores, entonces el sistema era regresivo en las escalas más ba¡as
informac1ón sobre La estructura del gasto de las familias colombianas por
de la distribución del ingreso. No obstante, Berry y Soligo son de la opi-
nivel de ingre~o, encontró que sólo e1 11,6% del gasto d las familias más
nión de que la primera de dichas opcion s parece más razonable. La
p~bres se destinaba a bienes y servicios gravados, mientras que ese porcen-
progresividad del sistema se explicaría enton~es básicamente p~r los _im- taJe se elevaba ~1 34,2% ~el caso de las familias con ingresos más altos.
puestos a la renta de personas natura~es, los 1mp_uestos a_J patnmomo y Además, las tanfas eran ligeramente progresivas, de forma tal que, "co-
las tarifas más altas aplicadas a los b1enes de lu¡o en el 1mpuesto a las
mo proporción de su ingreso, el estrato más pobre pagaría en IVA alre-
ventas y de aduanas. d~dor de un 1,3% de su ingreso, y el más rico alrededor de un 6,9%,
Luego, en relación con la reforma tributaria de 1974, Per,ry y Cárdenas
mientras que tal porcentaje es de 3,51% para los (estratos medios) de la
(1986) estimaron que distribución del ingreso".
El efecto inmediato de las reformas sobre el impuesto de renta y patrimonio La evolución posterior de este tributo ha traído importantes modifica-
de personas naturales onsistió en redistribuir aproximadamente un 2% del dones. Según cifras del Ministerio de Hacienda, que sirvieron de base para
ingreso nacional disponible desde el 5% d e la Población Económicamente Ac- analizar el efecto que tendria la reforma del TVA en 1992, la proporción del
tiva (PEA) que tiene el ingreso más alto (y que acapara entre el 20% y el30% gasto de cada estrato sobre la cual recaía este gravamen es la siguiente: 29%
del ingreso nacional disponible) hacia el resto de la PEA. pero en particul. r para el estrato más bajo de la población, 33% para el medio y 55% para el
23 alto. Con base en_ ello, Lora est1mó que el tránsito del esquema prevalecien-
hacia aquellos que no son contribuyentes .
te antes y despue~ de la reforma de 1992 reducía en 2% el ingreso disponi-
Sin embargo, la incidencia ini ial de tales reformas pronto se vio d bi- ble del estrato baJO y en 5% el del estrato alto. Según esto, habría razones
litada debido a la profundización d la vasión y elusión tributaria, a la para pensar que el IVA sigue teniendo un efecto progresivo sobre la distri-
virtual eliminación de la renta presuntiva y a otra seri d m didas adop- bución del ingreso 25 .
tadas posteriormente. Lar forma tributaria de 1986 pudo he ber ontribui- Finalmente, en lo que se refiere a otro importante conjunto de impues-
tos, como son los que recaen sobre el comercio exterior, existe un enorme

22. Se dice que un impuesto es regresivo cun.ndo la carga relativa del gravamen, expresada
como proporción de los ingresos de una familia o de un in_dividuo, es mayor para las 24. J.F~rnández, "Impuestos indirectos y distribución del ingreso", Estrategia Económica
personas de más bajos ingresos y menor para las de altos mgresos. Cuando ocurre lo noviembre de 1986. '
contrario, se afirma que la incidencia distributiva_del tribu t.~ es progr_es1va. 25. Sin -~m~argo, Lora sostiene que deben ser utilizados mecanismos de análisis de
23. Este resultado se expli(a básicamente por la mtroduccwn del regm<en de renta eqlllhbno genera l más complejos p~ra e~traer alguna conclusión s0bre la progresividad
presuntiva, la eliminación d rentas exentas q~te se _concentraban en_los m veles altos de del gra~amen, y que una aprox1mact_6n efectua~a en di"ho sentido arroja como
ingresos y los cambios en el impuesto al patnmomo. La tntroduccwn de la presunttva conclus1ón que, al n.1enos en lo que se reftere al tránsito del esqu~?'a anterior y posterior
afectó particularm nte e ciertos grupos de levado patnmomo que prev tamente decla- a 1~2, es ~penas ~eutro. Al resp cto, vtiast! E. Lora, "Ef ctos~el JVA sobre la distri-
raban rentas muy bnjas, tales como los , gricultores, ganaderos y los profesiOnales y buctón del mgreso , Debates de Coywrlum Ecouómica, 24, mayo,ae 1992.
comerciantes independientes.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMiA COLOMBIANA POLiTICA FISCAL 173
172

vacío en materia de estudios sobre su incidencia económica y distributiva a) En primer lugar, existen los denominados "bienes públicos locales"
en nuestro país, al menos en los últimos veinte años. No obstante, con re- (calles, alumbrado público, parques, etc.), cuyo usufructo está restringido
lación a la experiencia internacional, Lewis señala que ellos generalmente estrictamente a los habitantes de una determinada localidad 27 . Puesto que
han sido utilizados en los países en vías de desé\rrollo, PVD, en favor de las necesidades de cada municipio en esta materia son diferentes, sus pro-
grupos de presión específicos, que han generado profundas d.istorsio~es pios residentes están en mejor capacidad de decidir, a través de procesos
en la asignación de recursos y que, al presionar a la sobrevalorac1ón del hpo políticos de votación (esto es, de "revelación de preferencias"), la forma en
de cambio, suelen atentar contra los precios relativos del sector primario, que deban ser provistos y su cuantía. La Nación, ni tiene la capacidad para
26
en el cual se ubican los grupos más pobres de la población en los PVD . Al recolectar la información necesaria para cumplir con lo anterior, ni tampo-
menos en lo que se refiere a s us objetivos teóricos, la reciente desgravación co puede responder con la misma flexibilidad y prontitud a las situaciones
arancelaria se orienta, justamente, a amortiguar la incidencia negativa d y necesidades cambiantes de cada localidad.
los efectos antes señalados. · b) La capacidad tributaria de cada localidad es diferente. Resulta más
. '' equitativo que cada una fije el "precio" (en forma de impuestos) de los
IV. FINANZAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES servicios que presta a sus habitantes, en función tanto de sus costos como
de la capacidad de pago de sus ciudadanos. Además, puesto que así se
A. Introducción a la "teoría del federalismo fiscal" "interioriza" a cada municipio los costos de las actividades que ejecutan
sus gobiernos, sus habitantes estarán atentos a vigilar que sus impuestos
Una vez se ace a la necesidad d e qlle el Estado desempeñe un papel activo
sean bien utilizados y exigirán cuentas más precisas a sus gobernantes. La
en la economía, surge la pregunta. de cómo organizarlo y qué funciones
autonomía local en estas materias promueve la responsabilidad y permite
asiS!'arle a cada uno de los órdenes de _la administración públic~ a fin d
alcanzar la máxima eficiencia posible. Este es el centro de atenctón de la fortalecer la eficiencia del gasto público.
teoría del federalismo fiscal. e) Si una localidad no satisface los requerimientos de sus habitantes,
Existe un amplio consenso en la literatura en cuanto a que las funciones · éstos migrarán hacia otros municipios con una mejor calidad de vida y menor
de estabilización macroeconómica y de redistribución del ingreso deben costo (tributario). La "competencia" entre municipios, entonces, genera re-
estar a cargo del nivel nacional, básicamente por dos ra zones: a) las regio- sultados, para el caso de los bienes públicos "locales", en cierta forma equi-
nes y localidades s comportan para efectos analfticos como "economías valentes a los que produce el mercado en el caso de los bienes privados,
abiertas" al comercio y la migt·ación y cualquier medida que adopt n sus pues "revela" a los gobernantes las preferencias de sus electores.
administradores para lograr los dos objetivos antes enunciados t ndrían A pesar de lo anterior, conviene señalar que los modelos teóricos de
múltiples escapes y, eventualmente, sólo podrían alcanzarse a un co5to in- equilibrio general más sofisticados no son concluyentes sobre las bondades
necesariamente elevado; b) al menos potencialmente, todos los habitantes (al menos desde la perspectiva de la teoría económica) de un esquema fiscal
de un país pueden r sultar beneficiados o afectados por dichas medidas y descentralizado, en razón de la presencia de externalidades, de esquemas
se requiere una coordinación centralizada que oriente los esfuerzos en di- de competencia imperfecta causados por los esfuerzos de" diferenciación"
rección al interés omún d todos los asociados del Estado. de productos entre localidades y debido a las economías de escala (costos
En cambio, en relación con la función de suministro de bienes y servi- decrecientes) en su provisión, así como al hecho de que las fronteras geo-
cios se encuentran fuertes argumentos n la delega ión de i rtas funcion s políticas entre localidades responden usualmente a factores históricos y no
en favor de las entidades departamentales y municipal s (al onjunto de
de eficiencia económica.
las cuales nos referiremos como "gobiernos subnacionales"). De e cuerdo
con la teoría, algunas de las razones que s han esgrimido en favor de la
(•
descentralización fiscal son: 27. Evidentemente, en muchos casos, el "área de beneficio" trasciende las fronteras locales
o genera "externalidades" sobre otros municipios vecinos.' Los departamentos están
llamados a desempeñar un papel en la prestación de bienes e\íblicos en estos casos,
26. Véase S. Lewis, Taxntion for Development, Oxford University Press, 1984. como ocurre con la educación, la salud, las carreteras regiona!és y otros.
174 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 175

De allí que algunos autores concluyan que la descentralización no ne- sin contrapartida, ya que así cuentan con mayor libertad para orientar los
cesariamente conduce a una solución de equilibrio en la economía y, que recursos recibidos hacia aquellas actividades específicas que su comunidad
en caso de ser alcanzado, puede no ser eficiente en aspectos tales como: a) requiere con mayor urgencia.
el número y combinación de individuos en una localidad y la distribución No es fácil concluir cuál modalidad es la correcta. El diseño de un sis-
del ingreso; b) el monto y variedad de los bienes públicos ofrecidos en cada tema de trasferencias dependerá en cada momento de las prioridades del
comunidad y e) el número de localidades en un país. país, de que ellas puedan alcanzarse al menor costo posible, de que se re-
duzcan las desigualdades y se satisfagan las necesidades específicas de ca-
B. Trasferencias y relaciones fiscales intergubernamentales da comunidad, y también, obviamente, de consideraciones políticas y
administrativas.
Incluso en un esquema de administración pública descentralizada, el go-
bierno nacional está llamado a representar un papel de gran importancia.
Su intervención es crucial para aligerar las notables disparidades en la ca- C. Tendencias históricas en materia de descentralización
lidad de vida de las personas que resultan de las diferencias económicas y
el desigual grado de desarrollo de las localidades y corregir las distorsiones La Constitución Nacional de 1886, de corte fundamentalmente centralista,
causadas por la presencia de externalidades, por la no equivalencia geográ- restringió sustancialmente las facultades de los departamentos y munici-
fica entre las áreas de tributación y las áreas de beneficio del gasto público, pios en materia impositiva, en contraste con la amplia autonomía de que
y¡Por la migración de factores productivos de unos municipios y departa- gozaron durante el período federal del siglo XIX (1853-1886). Posteriormente,
mentos a otros. en 1909 y durante la administración de Carlos E. Restrepo (1910-1914), les
A través de un sistema de "trasferencias", la Nación puede subvencio- fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de ingresos y fueron creadas
nar a los municipios más pobres, para que incrementen el nivel y la variedad otras nuevas, que aún figuran entre sus principales recursos rentísticos, si
de bienes públicos "locales" que ofrecen a sus ciudadanos y así contribuir bien se reafirmó el principio de sujeción a la legislación nacional (el cual se
a subsanar ineficiencias en la localización de las personas y empresas cau- ha mantenido hasta el presente, incluso en la Constitución de 1991). Aun
sadas por diferencias fiscales entre localidades. así, todavía en los años veinte la importancia de las regiones y localidades
El diseño de un esquema adecuado de trasferencias exige tener en con- como ejecutoras del gasto y la inversión pública superaba a la del nivel
sideración elementos como los siguientes: nacional y sus ingresos corrientes representaban alrededor del40% del to-
tal recaudado por el "Gobierno General" 28 .
• Ellas pueden ser generales (es decir, que la localidad que las recibe puede El desarrollo posterior del Estado colombiano transformó totalmente
darles el uso que desee) o especificas [lo cual ocurre cuando la Nación este panorama. De un lado, la inmensa mayoría de las reformas tributarias
restringe el uso de los recursos por parte del receptor a cierta(s) activi- adoptadas en el país a partir de 1936 se orientó a reforzar los impuestos
dad(es) predeterminada(s)]. nacionales, en tanto que los gravámenes subnacionales fueron objeto de
• La Nación puede exigir contrapartidas del receptor. En tal caso, ella apor- modificaciones apenas marginales. De esta manera, la contribución de es-
ta sólo una parte de los recursos para un fin determinado, obligando a
tos últimos al total de ingresos tributarios del Gobierno General cayó al
la localidad a hacer un esfuerzo propio con el mismo fin .
30% a fines de los años cuarenta y a menos del 16% a fines de los años
• El monto de las trasferencias también puede ser una función de las ne-
setenta. En lo concerniente al gasto, a partir de los años cincuenta se acen-
cesidades del receptor, o de su población.
tuó la tendencia a la concentración de la inversión en los establecimientos
públicos y las empresas públicas nacionales.
Con frecuencia, los gobiernos nacionales en muchos países prefieren
los sistemas de trasferencia específicos y con contrapartida, pues así pue- ,,
den orientar los recursos hacia lo que consideran" prioridades" para el país
28. El término "Gobierno General" abarca a los gobiernos cent.~ale,s y sus entidades des-
como un todo y porque estimulan el esfuerzo tributario de cada región. En centralizadas de los órdenes nacional, departamental y municifal, excluyendo la Segu-
cambio, los gobiernos subnacionales prefieren las trasferencias generales y ridad Social.
176 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POÜITCA FISCAL 177

Sin embargo, la asignación de responsabilidades (o" competencias") de deraba que se beneficiarían menos de la reforma tributaria de 1983). Una
los diferentes órdenes de la administración pública empezó a ser replan- interesante innovación fue la de introducir el concepto de" esfuerzo fiscal"
teada desde finales de los años sesenta. Luego, entre 1983 y 1986 se aprobó de cada localidad como uno de los criterios por incorporar en la fórmula de
un conjunto coherente de medidas legislativas que le dieron nuevos rum- distribución de la cesión del IVA, si bien su diseño claramente distaba de
bos al proceso de descentralización en Colombia. Como veremos un poco ser el más idóneo para lograr los efectos deseados.
más adelante, la nueva Constitución política de 1991 reforzó aún más este En lo que concierne al uso de tales recursos, la Ley 12 de 1986 definió
espíritu. Veamos con mayor detalle en qué consistieron las reformas de las claramente que la provisión de bienes y servicios públicos locales debía ser
dos últimas décadas. una función de los municipios (a los cuales se destinarían los recursos de
La reforma constitucional de 1968 estableció que la Nación debería la cesión del IVA), y determinó la reforma o liquidación de diversas entida-
29
distribuir una proporción de sus "ingresos ordinarios" (15%) entre los des y organismos del orden nacional que en el pasado tenían funciones en
departamentos, los Territorios Nacionales y el·Distrito Capital, para el fi- la materia31 .
nanciamiento de la salud y la educación, lo cual se conoce como "situado
fiscal". De otra parte, la Ley 33 de 1968 creó la "cesión del impuesto a las
D. Un nuevo impulso a la descentralización: La Constitución de 1991
ventas" 30 entre los municipios, h~~ por un monto del 30% del mismo a
partir de 1971. . " .. , Uno de los aspectos más novedosos de la Constitución de 1991 consistió en
De esta forma, el sistema de trasferencias de la Nación hacia los órde- elevar a la condición de canon constitucional los principios de descentrali-
nes inferiores de la administración tuvo una modificación sustancial, pues zación política y fiscal que subyacían en las reformas del período 1983-
se pasó del esquema previo de trasferencias de tipo discrecional, no sujeto 1986. Concretamente, estableció que "las entidades territoriales gozan de
a fórmulas de continuidad en el tiempo ("ilimitado") y atado a finalidades autonomía para la gestión de sus intereses". Aunque se mantuvo la dispo-
específicas predeterminadas por la Nación, a otro que puede ser definido sición de que "en tiempos de paz sólo el Congreso podrá crear impuestos",
como no discrecional, atado a fórmulas explícitas y, al menos en el caso de las asambleas y concejos tendrán la potestad de establecer cuáles de los
la cesión del IVA, con cierto grado de libertad en cuanto al uso de los recur- tributos autorizados a los entes territoriales se aplicarán en sus áreas de
sos por parte del receptor. Ello le dio mayor continuidad y previsibilidad a influencia.
los ingresos subnacionales, facilitando la planificación de sus actividades De otra parte, los Artículos 356 y 357 redefinieron la distribución de
en períodos más amplios de tiempo. recursos y de competencias entre los diferentes órdenes de la administra-
Las reformas del período 1983-1986 "redefinieron las funciones de los ción pública. Los municipios se convierten en ejes centrales de la vida po-
diferentes órdenes de la administrativa pública, con miras a permitir la lítica y fiscal del país y se ratifican las funciones estratégicas que les había
participación más amplia de los ciudadanos en las decisiones locales". L.a asignado la Ley 12 de 1986 en materia de provisión de bienes públicos lo-
Ley 14 de 1983 reformó y simplificó la tributación departamental y mum- cales, en particular: educación primaria y secundaria (incluyendo las inver-
cipal e introdujo importantes medidas para fortalecer la elasticidad de su
siones en infraestructura y mantenimiento); salud primaria y saneamiento
recaudo. ambiental; vivienda y desarrollo urbano; acueductos y alcantarillados; de-
La Ley 12 de 1986, por su parte, decretó un incremento progresivo en sarrollo social, cultural e institucional, y apoyo a los grupos más pobres de
la participación de las localidades en la cesión del IVA, desde el 30% que
la población. Los departamentos, por su parte, tienen como su principal
prevalecía en aquel año hasta el 50% en 1992. Los princip.ales ~enefi~iarios
función complementar y coordinar la acción municipal y asesorarles técni-
de dicho incremento fueron los municipios de menos de nen m1l habitantes
(esto es, los de menor capacidad tributaria y, por ende, los que se consi-
31. Adicionalmente, el Acto Legislativo No. 1 de 1986 estableció la eleéción popular de los
alcaldes y creó nuevos mecanismos de participación ciud¡¡¡dana en las decisiones
29. Definidos como ingresos corrientes menos rentas con destinación específica. locales, con el ánimo de volver más sensibles a los gobernantes a l¡ts necesidades de sus
30. Recuérdese que el impuesto a las ventas se transformó en IVA a part;r de la reforma electores. 'f
tributaria de 1983.

·.
178 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL
179

camente. Además, asumen el manejo de los Fondos Educativos Regionales tendencia del pasado y ello será reforzado en la década en curso, de con-
y los Servicios Seccionales de Salud, asf como del servicio de salud de se- formidad con lo previsto en la Constitución de 1991.
gundo y tercer nivel (especializados) 32 . Un priiner ~echo que se destaca de los Cuadros 3.6 y 3.7 es que durante
Para su financiamiento, se eleva el porcentaje por distribuir del situado la década antenor se recuperó la capacidad de los órdenes departamental
fiscal a los departamentos y distritos del13% en 1993 al19% a partir de y, sobre todo, del municipal, para recaudar impuestos. Gracias a la reforma
1999. De lo asignado, deberá orientarse al menos el60% para educación y tributaria de 1983, los primeros avanzaron del1,43% del PIB en 1975-1979
el15% a salud. La fórmula de distribución entre regiones es la siguiente: al 1,6.2% en 1985-~989, si bien la elasticidad del rec(!.udo parece haberse
15% por partes iguales a cada uno; 45% en proporción a los usuarios actua- detenorado a comienzos de los años noventa. En el caso municipal, el avan-
les de los servicios de educación y salud por cada ente territorial; el15% en ce ha sido más firme y sostenido, al pasar el recaudo total del 0,72% del PIB
función de los usuarios potenciales por atender; el15% de acuerdo con el en 1975-19?'9 al 0,93% en 1985-1989, y luego al 0,99% en 1990-1991, lidera-
esfuerzo fiscal de cada región (medido como la relación entre el situado dos por el1mpuesto de industria y comercio y, en menor medida por el de
recibido y los recursos propios) y ellO% de acuerdo con la eficiencia admi- circulación y tránsito (sobre vehículos). '
nistrativa (costo promedio de prestación de los servicios por persona aten-
dida) de cada territorio. CUADR03.6
En lo que concierne a las trasferencias a los municipios, se cambia la IMPUESTOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES
(% DELPIB)
cesión del IVA por una "trasferencia para sectores sociales", que toma co-
mo base el total de los ingresos corrientes de la Nación y que se elevará del
1973-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1991
14% de estos últimos en 1993 hasta el22% a partir del año 2001. Al menos
el70% de estos recursos deberán orientarse a educación, salud, vivienda de l. Impuestos
interés social y agua potable y saneamiento básico. El30% restante será de departamentales1
Licores 0,38 0,54 . 0,55 0,53
libre asignación por parte de las localidades. Los criterios para la distribu- 0,55
Tabaco 0,37 0,34 0,32 0,32 0,26
ción de la trasferencia entre municipios son: 40% en relación con el número Cerveza 0,31 0,36 0,50 0,47 0,46
de habitantes con necesidades sociales insatisfechas; el20% en proporción Otros 0,23 0,19 0,24 0,29 0,31
Total 1,29 1,43 1,62 1,62
al grado de pobreza de cada municipio respecto al promedio nacional; el 1,57
22% según la proporción de la población del municipio dentro del total del II. Impuestos municipales
" Predial
país; el 7% según su esfuerzo fiscal, otro 7% según su eficiencia adminis- 0,34 0,25 0,24 0,28 0,31
Industria y comercio 0,19 0,22 0,28
trativa y un 4% en proporción con el progreso demostrado en calidad de Valorización
0,37 0,43
0,17 0,12 0,12 0,08 0,03
vida de la población de cada localidad. Otros 0,16 0,13 0,15 0,21 0,21
Total 0,87 0,72 0,79 0,93 0,99
E. Importancia de las finanzas subnacionales en el contexto
del sector público colombiano 1) Incluye.el recaudo de impuestos de carácter departamental efectuado en Bogotá D.E.

Fuentes: 1973-1979, Contraloría General de la República; 1980-1991, Banco de la República.


A pesar de que a lo largo de este siglo los órdenes departamental y muni-
cipal perdieron importancia relativa en el conjunto del sector público, sobre
En .lo relacio~ado con el gasto, los departamentos desempeñan un pa-
ellos siguen gravitando responsabilidades de mucha relevancia. Además,
~el bá~Ico como eJec~tores en última instancia del gasto so~ial, con el apoyo
las reformas de la década de los años ochenta rompieron claramente con la
fin an ciero .d e la Naaón . És t~ se lleva a cabo, en forma importante, a través
de s us entidades d escent,·ahzadas. Sus gobiernos cen trales también cum-
32. Proyecto de ley por el cual se reglamentan los Artículos 356 y 357 de la C.N., 1993.
plen ~nciones administrativas y de tu telaje sobre las lds:~lidades. Todo lo
antenor explica el significativo (y creciente) peso que tiene el orden depar-
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 181
180

tamental en la ejecución del gasto de funcionamiento en el consolidado del nicaciones y acueductos se ubican entre las más grandes y dinámicas del
sector público no financiero, SPNF, que es hoy en día cercano al 39% del país. Por todo ello, a este nivel se ejecuta hoy en día cerca del40% de la
total. En cambio, su importancia relativa en materia de inversión es la m ás formación de capital de todo el SPNF. Cabe señalar que si bien la mayor
baja de todos los órdenes de la administración, fluctuando entre u ~ 10% y proporción, tanto del gasto como del recaudo de ingresos, es explicado por
un 13% del total del SPNF. Esta última se concentra en carreteras, mfraes- los municipios capitales (y en especial por las grandes ciudades del país),
tructura y en servicios públicos. el ritmo de crecimiento de estas variables para los municipios de menos de
cien mil habitantes ha sido muy significativo en los últimos años.
CUADR03.7 1
INDICADORES DE LA ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLIC0 V. EL PROCESO PRESUPUESTAL
(Como% del consolidado del sector público)
La materialización concreta de las políticas orientadas a dar cumplimiento
Nivel Nivel Nivel a la función económica del Estado queda plasmada en el presupuesto ge-
Nacional Departamental Municipal neral de la Nación, el cual constituye un instrumento financiero en el que
se registra el destino del gasto público y su forma de financiamiento.
A Ingresos tributarios 9,6 En forma similar a lo ocurrido en otras áreas, ésta también ha sido ob-
1967 74,0 16,4
84,2 10,2 5,6 jeto de importantes modificaciones en años recientes. El nuevo Estatuto
1978
80,9 12,8 6,3 Orgánico del Presupuesto (Ley 38 de 1989) pretendió superar la concepción
1980-1985
82,0 11,2 6,8
1986-1990 de control jurídico-contable del anterior esquema presupuesta! (Decreta-
n .
2 Ley 273 d e 1973) , para convertirlo en un elemento fundamental de lapo-
B. Gastos de administración lítica económica y la planificación. Se amplía su cobertura (con miras a
57,4 23,3 19,3
1967
52,2 34,5 13,3 coordinar en mejor forma las actividades de los diferentes niveles de la
1978
45,8 39,3 14,9 administración pública y darle mayor flexibilidad a la trasferencia del aho-
1980-1985
44,5 38,8 16,7
1986-1990 rro al interior del sector público) y se introducen novedosos criterios de
evaluación y seguimiento, que si bien aún requieren ajustes en su imple-
c. Gastos de inversión
69,6 9,9 20,6 mentación práctica, propenden por una mayor eficiencia en la asignación
.. 1967
1978 70,2 10,6 19,2 de los recursos públicos. Veamos a continuación los principales aspectos
68,7 8,9 22,4
1980-1985 del sistema presupuesta! colombiano.
49,9 13,4 36,7
1986-1990

A. Aspectos institucionales
1. Se refiere al sector público no financiero, excluido el Fondo del Café, FNC.
2. Incluye pago de servicios personales, compra de bienes y servicios y otros, pero excluye La Ley 38 de 1989 creó el Consejo Superior de Política Fiscal34 (Confis), cuya
pagos de intereses, así como transferencias a otros entes públicos.
función es la de dirigir, coordinar y hacer un seguimiento de la política
Fuentes: 1%7 y 1968, Informe de la Misión de Finanzas lntergubernamentales, 1981; 1980-1990, fiscal y su armonización con las políticas monetaria y cambiaría, y con la
Banco de la República. política económica en general. Algunas de sus principales tareas son:

Los municipios, por su parte, han conservado funciones básicas de pro-


visión de bienes y servicios públicos locales. Además de las ya menciona- 33. La naturaleza, alcances y limitaciones del anterior esquema )Jresupuestal fueron
discutidos en detalle en la primera edición de este libro (1989).
das en esta misma sección, se añaden otras como recolección de basuras, 34. En él toman asiento el ministro de Hacienda, el jefe del Depavtamento Nacional de
infraestructura física, red vial, etc. Además, en el caso de las grandes ciu- Planeación, el secretario económico de la Presidencia de la República y dos ministros
dades, sus empresas públicas en los sectores de energía eléctrica, telecomu- más designados por el presidente.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA Po ünCA FISCAL 183
182

• Someter a la aprobación del Conpes el Plan Financiero del sector público. del Programa Macroeconómico y del Plan de Desarrollo. El escenario fiscal
• Aprobar el Programa Anual mensualizado de caja y el Acuerdo de gas- resultante de tales estimativos es ajustado por el Confis, con miras a hacerlo
compatible con las disponibilidades reales de crédito externo y doméstico
tos de las entidades y organismos públicos.
y con las metas definidas por las autoridades del ramo en materia cambia-
• Unificar el sistema de información fiscal. ría y monetaria. El producto final de este proceso de búsqueda de consis-
• Evaluar y hacer un seguimiento de los presupu~stos de las empres~s
ten:ia mac~oeco~ómica es un plan financiero de mediano plazo (para un
industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de econom1a
per~odo no mfenor a dos años) que se presenta a consideración del Con pes,
mixta y de las demás entidades que manejen fondos públic~s. , .
conJ~ntamente con el Programa de Endeudamiento y un programa de in-
• Efectuar el seguimiento del programa de desembolsos de crédito publico.
verslOnes.
El Plan Operativo Anual de Inversiones, por su parte, es elaborado por
Esta labor de coordinación y dirección es tanto más importante cuanto
el Departamento Nacional de Planeación, DNP, con base en los parámetros
que el nuevo esquema" asigna una pa rticipación más activa y ~ecta en el
fijados en el Plan Financiero y asigna las cuotas de inversión de las entida-
proceso de planificación y programació~ p~es~pue~tal a las enhda~es _de-
de_s y o~ganismos públicos. Con miras a propender por la eficiencia en la
pendientes de las tres ramas d el po~er pub hco, m~lUldos los establ c1m1e~­
astgnaCió~ d~ los recursos públicos, la ley prevé que cualquier proyecto
tos públicos y las emp resas industnales y com er 1ales_ d l _Estado, E~pes ,
que se qmera mcorporar al plan de inversiones debe haber sido previamen-
(Flórez, 1989), delega importantes funciones de coordinaaó~ secto n al a_ las
oficinas de planea ión de los ministerios y vincula a las entidades ternto- te evaluado y aprobado por el Banco de Proyectos de Inversión (depen-
35 diente del DNP).
riales en el proceso de prepara ión d el presupuesto . .
Los elementos antes considerados se convierten en la base para el dise-
En relación con lo anterior, es importante destacar el hecho de que baJO
el anterior sistema presupuesta! existía una casi completa separación entre ño del Pro~ram~ Anual de Caja, PAC, en el cual se compatibiliza el crono-
,,'
1
los resultados financieros del sector central y el descentralizado. Ello crea-
grama de e!ec~Clón de gastos con la disponibilidad de recursos de caja de
los entes pubhcos. En él se establece la cuantía máxima mensual sobre la
ba paradójicas situaciones, tales como la co_existencia ~e _déficit_en ciertas
entidades (en particular, la Nación) y cuantiosos super~vlt en d1versos es- cual cada organismo puede asumir compromisos, y se regulan los pagos
durante la vigencia.
tablecimientos y empresas. El nuevo esquema c:ea_mecarusmos para s~p . rar
esta limitación, al determinar que "el sup rav1t fiscal de los es tabl 1m1en- El sistema presupuesta! crea, así, un esquema de compromisos mutuos
tos públicos es un recurso presupuesta! para la Nación, y que las utilidad es e~tre las diferentes instancias que participan en su programaciÓn y ejecu-
de las (Empes) son de propiedad de la N a ión" . Así se ~efine un mecanis- ción. El DNP se compromete a coordinar con el Confis y con la Dirección
mo institucional claro y previsibl par a darle mayor flu1dez a la trasferen- General de Presupuesto, DGP, del Ministerio de Hacienda la apropiación
cia de ahorro al interior del propio se tor públ.i ' O, analizándolo a través de fondos para los proyectos incluidos en el plan de inversiones; la DGP se
de la Nación, que es la principal donante de trasf r n ia al sector descen- comprom~te a otorgar a las entidades y organismos públicos los Acuerdos

tralizado y a los entes subnacionales. de Gastos mcorporados en el PAC; la Tesorería General de la Nación a pa-
g_ar lo~ acu:rdos, y las entidades receptoras de recursos y encargadas de la
e~ecuc1ón fmal del gasto, a cumplir tanto las metas físicas y sociales estable-
B. El sistema presupuesta! cidas en el Banco de Proyectos de Inversión, como las metas financieras
d_efinidas en el PAC. Todo ello crea, además, mejores posibilidades para
El sistema presupuesta! está constituido por: un plan fin an iero, un ~1-an eJercer un control de gestión pública, en claro contraste con el limitado con-
operativo anual de inversiones y por el pr s u puesto g n ral de la Naaon. trol numérico-legal del pasado.
El Plan Financiero parte de las proyecciones d ingr sos y gas tos_ d~ las Cabe anotar que la Ley 38 de 1989 cambió la base de cálculo de las
entidades que manejan fondos públicos, en las que se plasman los ob¡ tJvos
rentas. Antes, ellas se referían a causación contable, mientras que ahora se
b_a_san en recaudos efectivos. Así, el gasto que se asuma c9ntra las apropia-
35. Véase, L. B. Fló rez, "El nuevo sis tema p res up uesta\ colombiano", m imeo, U ni ve rsidad
Ciones va a corresponder en forma más directa con los nicursos disponibles
Externado d e Colombia, m arzo de 1989. en la Tesorería.
PoLfnCA ASCAL 185
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
184
DGP certifique la d.isponibilidad efectiva de los recursos que la financian,
Finalmente, es importante señalar también que el PAC puede ser objeto con lo cual se manhene el equilibrio entre fuentes y usos de fondos.
de revisiones por parte del Confis a lo largo deJa vigencia, a la luz del desen-
volvimiento coyuntural de la economía, con miras a mantener la consistencia
de la política fiscal con los objetivos de las políticas cambiaria y monetaria. D. Simplificación y agilización de la ejecución presupuesta!
La ejecución del Programa Anual de Caja se efectúa mediante los Acuerdos
C. El presupuesto complementario d~ Gasto preparados por la DGP y aprobados por el Confis. Con base en
dichos ac~erdos, la Dirección General de Tesorería, DGT, sitúa fondos en
Una de las mayores deficiencias del esquema que rigió hasta hace unos
los ~rg~rusmos y entidades receptoras para el pago de sus compromisos y
años consistía en imponer una serie de restricciones en la programación,
obhgac10nes.
que llevaban a que el presupuesto presentado al Congreso fuera un ejerci-
cio incompleto. Las principales causas del mismo eran: la exigencia de que . Puesto que e~ ~unto de referencia de todo el proceso (el PAC) es cono-
sólo podian incorporarse en la programación los recursos de crédito cuyo od? por los parbopantes con suficiente anterioridad, los organismos que
r~Ciben aportes y trasferencias del presupuesto cuentan con una mayor cer-
desembolso se encontrara asegurado, así como los ingresos y gastos auto-
rizados por leyes previas. Ello, unido al requisito de equilibrio financiero t~dumbre sobre su cr?nograma de ejecución, lo cual facilita la programa-
(fuentes de fondos .. erogaciones totales), creaban importantes "faltantes Ción de las contrataciones y el .pago más oportuno de las obligaciones a
presupuestales" (especialmente en materia de inversión, pero también en cargo de tales entes.
gastos de nómina y otros de funcionamiento). Aunque ello era cuantifica- El nuevo esquema si~plifica y agiliza la ejecución presupuesta!, elimi-
ble, al menos en parte, desde el comienzo de la vigencia, se creaba la nece- nando algunos de los mas engorrosos trámites burocráticos del pasado,
sidad de efectuar frecuentes "adiciones" al presupuesto, a medida que se que t?m_aban cuerpo en el a~uerdo cuatrimestral de ob~igaciones (el cual
aprobaban nuevas normas (como el reajuste anual de salarios) y se alle- const.ltma la base para ~sumir com~romisos contractuales autorizados) y
gaban nuevos recursos (como los desembolsos de nuevos créditos). Éstas los giros contra Tesorena (que debian ser auditados y aprobados por la
desvirtuaban el ejercicio de programación y daban lugar a costosas nego- Contraloría General de la República) 36 .
ciaciones sectoriales por la apropiación de los nuevos recursos y la secuen- Otr~ innovación tendiente a darle mayor flexibilidad a este proceso es
cia en que se asignaban a sus receptores. la de asigna~ ~ayores responsabilidades a los ordenadores y cuentadantes
La Ley 38 de 1989, aunque mantiene el requisito de equilibrio entre en el cumplimiento de la ~u.nción pagadora. Uno de los aspectos más im-
fuentes y usos de fondos, autoriza al gobierno a incluir en el presupuesto port~ntes de ello es permihr que se efectúen traslados presupuestales al
que se presenta al Congreso la totalidad de los gastos, con indicación de los m~~n~r de las partidas ~onsideradas dentro de los subprogramas de gas-
recursos faltantes y las nuevas rentas y recursos de capital que se propone to , sm que s~a necesano someter dicha decisión a la aprobación del Con-
arbitrar para atender los mismos. Estos últimos hacen parte de lo que po- greso por la VIa de los créditos adicionales. Así mismo, se otorga la función
dríamos llamar el"presupuesto complementario". Adi ionalmente, el go-
bierno puede incorporar en el presupuesto inicial los recursos d crédito
hasta por el límite de los cupos autorizados por el Congreso, sin.el requisito 36. ~ pe~a~ d~ los av~n.ces, el Ministerio de Hacienda considera que pueden lo rarse
del perfeccionamiento de los contratos que se exigía en el pasado. ~imph.ficaciOnes adiciOnales en el proceso y sometió a consideración del Congr~so en
la Legislatura de 1993 una nueva reforma al estatuto en este sentido.
Aunque con ello no se elimina por completo la posibilidad de efe ctuar 37. E~ pres~I?uesto de gastos se divide en tres partes: funcionamiento, servicio de la deuda
adiciones al ·presu puesto (pues siempre se presentan imprevistos o se e. ~versiOn .. De~tro de los gastos de funcionamiento de cada organismo o entidad se cla-
redefinen prioridades en el transcurso de una vigencia), sí se agiliza la in- sif!can los siguient~s subprogramas: servicios personales, gastos generales, trasferencias
~ gastos de operaCión. l:os ordenadores de gasto podrán efectuar traslados al interior
corporación de recursos al mismo y se hace posible que el Congreso y la e e~tos subpr?gram~s. sin necesidad de consultar al Congreso. Be esta forma, sólo se
opinión pública cuenten con un panorama más completo para evaluar los geshonan.créd~t~s adiciOnales cuando las partidas contempladas en dichos subpro ra-
propósitos de acción gubernamental en cada período. mas sean ~nsuhci~n~es. En receso del Congreso, el ejecutivo, preyio concepto favor~ble
Finalmente, cabe aclarar que la ejecución de los gastos contemplados del Conse¡o ?e Mirustros y el certificado de disponihllidad pre~upuestal expedido
en el presupuesto complementario sólo puede efectuarse a medida que la
.
la Contralona General de la República, puede decretar los créditos adicionales . por
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA
POÜDCA FISCAL 187
186
nales)
BP 1deberá haber sido obJ'eto . de una evaluac 1'ón. s oc10econ
· ó mica
· por el
ordenadora del gasto a organismos que antes no la tenían, como son la I y os responsables del mismo se obligan a remi.ti'r informaCI'ó n so b re su
-
Contraloría General de la República, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio
dfesempeno al BPI. a todo lo largo del ciclo de VI'da d e1 proyecto. Para el
Público y el Congreso Nacional. e. ecto, no ~?lo se tienen en consideración los costos de montaje del mismo
smo tambien . sus. requirimientos de gasto de func10narmento
· · futuro y la'
E. El Plan Nacional de Desarrollo, el Banco de Proyectos f~rma de fman~Iarlo~; con miras a evitar desequilibrios financieros im re-
de Inversión y el Presupuesto Nacional vistos y la proliferación de obras físicas inútiles por ausencia de partfd
que cubran los gastos corrientes. as
En la Constitución de 1991 se reitera y refuerza la importancia de la pla-
nificación. El Artículo 339 de la C.N. estipula que el Plan Nacional de
Desarrollo contendrá una parte general, en la cual se señalarán los pro- VI. EL AHORRO, LA INVERSIÓN, El DÉFICIT FISCAL y SU IMPACTO
pósitos y objetivos de largo plazo de la acción estatal, y un "plan de MACRO ECONÓMICO
inversiones públicas", en el que se discriminarán los presupuestos plu-
En la .primera parte de esta sección desarrollaremos algunos de los
rianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional. Las entidades terl'itoriales también deberán elaborar planes de constituyen los indicadores más ampliamente utilizados por los econ~:i:~
desarrollo, concertados entre ellas y el gobierno nacional, "con el objeto ta~ pa~a ev~l~ar el desempeño financiero del sector público y su impacto
39
de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de so
1 'ó . económica general · En la segund a present amos 1a evo-
re ad actividad
las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la uci n e 1os mismos en el caso colombiano.
Ley... ". El Articulo 341 de la C. N. estipula que la aprobación de dicho
plan de inversiones tendrá fuerza de Ley, lo que significa que és te A. Aspectos contables y consideraciones generales
condiciona en cierta forma la elaboración del Presupuesto Nacional Sin
embargo, en el mismo artículo se señala que "las leyes anuales de pre- ~;~~~menzar, consideremos los flujos del sector público no financiero
supuesto podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aproba- ' en una forma simplificada. El primer indicador por el ue nos in~
dos en la ley del plan".
De todo lo anterior es claro el propósito del legislador de fortalecer los
ter~samos es el ahorro público (Ag), que se calcula, al igual queqpara cual-
qm~r otro agente económico, como la diferencia entre sus in resos
vinculas entre el plan de desarrollo y la elaboración del presupuesto, a fin
de mejorar los criterios de asignación de los recursos públicos e integrar la
~dorn~ndteds
(T) Y sus gastos corrientes (G), tal como aparece en la sig~iente
I enh a :
planificación de mediano y largo plazo con la toma de decisiones presu-
puestales38. En relación con este objetivo, el Banco de Proyectos de Inver- [1] Ag = T- G
sión, BPI, desempeña un papel de crítica importancia. Una de sus
principales funciones es la de efe tuar un ordenamiento de las prioridades
del gasto y definir criterios para evaluar la eficien ia del mismo y la calidad 39. En esta en~~
sección se tratan
tasada Capítulo 1. más a p rofun d'd d l
1 a a gunos temas que fueron reseñados de
de la gestión pública. 40· s necesano hacer la distinción entre el SPNF ¡ . .
Cualquier proyecto que aspire a contar con financiación presupuesta! dos cumplen funciones m u diferentes y e sector pubhco financiero, pues los
(incluyendo aquellos en que la N ación cofinancia a los gobiernos subnacio- confundirse los dos sectonrs. El prime;X f~:: ~vl;ar que se present~n imprecisiones al
~~J:Foel determinant.e en ~~ uso y creación defa~o~:Oc~~~~~:r:i~~~:~nl~ ~c~~~~~e;~
de aut~r~~a~ ::~:t!~~:{~:~;~~~~;~llan a(uellas entidades q~e ejec.utan funci~nes
38. Aunque estos aspectos de la C.N. aún no han sido desarrollados por la ley, en un
proyecto de reforma al Estatuto Presupuesta! que presentó el gobierno en la l egislatura
~dquirir activos financieros, esto es, de m~v~l~:!r ~~c:~g;!a;i::~~~~~: ~n pasivos1y
omo veremos a continuación los faltantes o sob t d a econom a.
de 1993 se precisa que el Presupuesto deberá guardar armonia con el Pla.n de Desa- traducen en u 1\a demanda u ~ferta de fi a . . ran es 1 e ,rec~usos del SPNF se
rrollo, con el Plan (Nacional) de Inversiones, con el Plan Financiero y con el Plan públicas o privadas, nacionales o extranjera~. ncJarniento a ~ entidades financieras,
Operativo Anual de Inversiones.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoLtnCA FISCAL 189
188

Las partidas que s~ incluyen dentro de lc3 .ingr~sos corrientes son vada (crowding-out) o bien ejercer presiones insostenibles sobre el sis-
aquellas a las que nos referimos en la tercera secc1ón. (rrnp~estos, venta de tema financiero 41 •
bienes y servicios, etc.). Por su parte, los gastos cornentes mcluyen: a) 1os Sin embargo, el tamaño del déficit fiscal no siempre es el resultado de
gastos de funcionamiento, tales como el pago de person~l y el consumo de una decisión voluntaria de las autoridades, pues existen múltiples
bienes y servicios; b) las trasferencias netas al sect~r pnvado: y e) el pago factores no inducidos, o no discrecionales, que afectan los ingresos o
de intereses sobre la deuda pública con el sector pnvado nacional y con el gastos estatales. Así, por ejemplo, una caída en el nivel de actividad
económica se traducirá en una contracción de los recaudos tributa-
exterior.
El ahorro muestra la capacidad del SPNF de generar recursos propios rios, independientemente de la voluntad del gobierno, incluso aunque
para financiar sus inversiones (IJ. L~ dife.rencia entre ambas será el supe- la estructura legal impositiva no sufra modificaciones 42 . Por su parte,
rávit o déficit del sector público no financiero: una devaluación real de la moneda doméstica lesionará a aquellas
entidades con una alta dependencia en insumas importados o con un
[2] Superávit(+) o déficit fiscal(-)= As- Is alto nivel de endeudamiento (como es el caso del sector eléctrico en
nuestro país), pero incidirá favorablemente sobre el recaudo de im-
Así, el resultado de las operaciones públicas globalmente consideradas puestos sobre el comercio exterior y sobre las finanzas de las empre-
arrojará un sobrante o un faltante de fondos que se traducirá en una oferta sas públicas exportadoras de bienes (como Ecopetrol, el Fondo
en una demanda neta de recursos de financiamiento. Dicho de otra for- Nacional del Café y Carbocol), por lo que su efecto final es ambiguo.
0
ma, el déficit (o superávit) fiscal, por definición, es idéntico a las "nece~ida­ • La disponibilidad de recursos de financiamiento impone un límite al
des de financiamiento del SPNF". Las partidas que componen el m1smo tamaño del déficit fiscal, independientemente de la voluntad de las au-
son: a) el crédito externo neto (desembolsos menos amortizaciones) y b) el toridades. El permanente dilema que éstas enfrentan es el de a quién
crédito interno neto. Dentro de este último se clasifican el crédito del Banco canalizar los fondos prestables disponibles en un país. Este dilema tiene
1 Central, el crédito del sector financiero (público y privado) y el crédito del una particular relevancia en el caso latinoamericano, ya que, dada la

sector privado no financiero. falta de profundidad y desarrollo de su mercado doméstico de capitales
' ' Evidentemente, el déficit fiscal y su forma de financiamiento tienen y las frecuentes restricciones en el acceso al crédito externo, la mayor
una profunda incidencia sobre el resto de agregados macroeconómicos y demanda de fondos prestables por parte del sector público limita y en-
financieros. Veamos algunas de las relaciones que son más frecuentemente carece (vía alzas en las tasas reales de interés) las posibilidades de finan-
objeto de atención por parte de los estudiosos del tema: ciamiento de la inversión privada. Ello mismo ayuda a explicar por qué
razón los gobiernos recurren, a veces en forma masiva, a la Banca Cen-
• Como se señala en otros capitulas de este libro, en situaciones de baja tral en busca de recursos de financiamiento, absorbiendo para sí una
utilización de la capacidad instalada (desempleo keynesiano), el dé- proporción importante del margen de emisión disponible, perpetuando
ficit fiscal puede contribuir a reactivar la economí.a. Éste pue~e ser y validíUldO los elevados crecimientos de los medios de pago y de infla-
utilizado también para compensar presiones reces!Vas provementes ción que son típicos en la región43 •
de un deterioro del sector externo o de una caida de la inversión pri-
vada. Asi mismo, puede ser el resultado de una ampliación de la in-
versión pública con propósitos de ajuste estructural en el largo plazo, 41. Para una discusión más amplia sobre este importante tema, véase el Capítulo 5 de este
libro. ,
como ha sido el caso de las inversiones acometidas en nuestro país en 42. De allí ha surgido el concepto del "déficit de pleno empleo", el cual busca ajustar el
el sector de hidrocarburos, que si bien han agudizado l<2s desequili- estimativo del déficit observado para mostrar, en su lugar, cuál sería el nivel del faltante
brios macroeconómicos en el corto plazo, también han contribuido al fiscal -dada una estructura tributaria inmodificada- si no hubiese subutilización de
los recursos productivos domésticos. .
ajuste en las cuentas fiscales Y. del sector externo en ella.rgo ~lazo. En 43.
1;
Sin embargo, como se verá al final de la sexta sección y en el Capitulo 4, la nueva
cambió, en una situación cercana al pleno uso de la capac1dad mstalada Const\tuci6n colombiana prohíbe el financiamiento del Banco Central al gobierno,
o de restricción de divisas, el déficit puede generar efectos indeseables excepto en condiciones muy particulares y sólo si una aprobáción en tal sentido es
obtenida con el voto unánime de los miembros de la Junta Di~ctiva del Banco.
sobre la inflación y las cuentas externas, "desplazar" la inversión pri-
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 191
190

• Ni el déficit o superávit, ni los flujos nominales de financiamiento del sector no"), que se vuelve particularmente estrecha, y del mismo signo, en la dé-
público, son indicadores suficientemente seguros de los cambios en el va- cada de los años ochenta.
lor real de la deuda de este sector con el resto de agentes económicos. La Como se puede apreciar, la década de los años setenta se había iniciado
razón de ello es que la inflación y la devaluación de la moneda generan con una caída del ahorro público, asociada con un déficit del sector externo.
fuertes pérdidas y ganancias de capital a los tenedores de los bonos públi- Luego, en 1975 y 1979, el ahorro público se incrementó en forma importan-
te durante la bonanza cafetera, con miras a amortiguar las presiones que el
cos. Así, la emisión monetaria en favor del gobierno alimenta procesos
~uge ~~1 secta~ exte.rno esta?an generando sobre la demanda agregada y la
inflacionarios que generan pérdidas de capital para los tenedores de dinero
inflac10n. La sttuac~ó~ sufnó .un giro radical entre 1979 y 1984, al desplo-
que con frecuencia (aunque no necesariamente) son apropiadas por el go-
marse el ahorro pubhco y dtspararse la inversión a niveles nunca antes
bierno en forma de "impuesto inflacionario" . Además, la inflación causa observados en nuestra historia. La contracciÓn de la tributación la recesión
una desvalorización real de los bonos de deuda pública en poder de otros ec~nómica, el rezago de las tarifas de los servicios públic·,s, eÍ desborda-
agentes, que constituye, en cierta forma, una amortiza ión de los mismos mte_nto de los gastos corrientes (que se ampliaron en 2,4% del PIB en el
y una ganancia de capital para el gobierno. En cambio, una devaluación penado) y el holgado acceso a recursos de financiamiento (tanto externos
real aumenta el valor en pesos de la deuda pública con el exterior y gen ra como del Banco de la República), explican el hecho de que el déficit fiscal 45
una pérdida de capital para el gobierno. Todo ello d be teners en mente haya alcanzado en dicho período los más altos niveles registrados en toda
al evaluar las implicaciones macroeconómicas de los cambios en el valor la posguerr~ (veáse el Gráfico 3.3). A partir de 1985 esta situación empieza
de la deuda pública y su relación con el balance fiscal. a se~ corregtda, lográndose en un corto lapso de tiempo el que ha sido
c?nstderado como uno de los más rápidos y exitosos procesos de ajuste
ft~~al e~ toda Am~rica Latina y un elemento fundamental del plan de esta-
B. Ahorro, inversión y deuda pública en Colombia b,tltzactón de ~edtados. ~e la década de los años ochenta. Luego de un pe-
Los gráficos 3.2 (A, 8 y C) y 3.3 nos permiten visualizar las tendencias re- nodo de relahva estabthdad, a comienzos de los años noventa se hacen
nuev~s. e~f~erzos por incrementar el ahorro público y reducir la magnitud
cientes de las finanzas públicas en Colombia y su relación con los principa-
del deftctt ftscal, por su incidencia crítica sobre la credibilidad del progra-
les agregados macroeconómicos44 . Cuatro hechos que llaman especialmente
ma de reforma estructural y apertura de la economía colombiana.
la atención son: 1. Las pronul'\Ciadas alzas y caídas del ahorro público, las
. Profundizando un poco más sobre la dinámica de desajuste y posterior
cuales han tenido una marcada incidencia sobre los procesos de ajuste y
"' desajuste de la economía colombiana en el período considerado; 2. El sos-
a¡uste de la turbulenta (para toda América Latina) década de los años
ochenta, ~,onviene destacar el acelerado avance de la inversión pública, la
tenido avance de la inversión pública; 3. La relación inversa que ha predo- cual erecto de un promedio del6% en 1970-1979 al9% en 1982-1985. Ésta
minado entre la inversión pública y la privada; y 4. La relación entre el se ,co.ncentró en pr~yectos hidroeléctricos y energéticos, por citar sólo los
déficit fiscal y la cuenta corriente de la balanza de pagos (o" déficit ex ter- mas 1mportantes. Ctertamente, la amplia disponibilidad de financiamiento
externo explica en parte el hecho de que el país se haya embarcado en gran-
des proyectos de esta clase. Pero en lo que se refiere a las inversiones en
44. Para facilitar el seguimiento de lo que viene a continuación y utilizando la misma
petróleo y carbón, fueron también vistas como elementos de diversifica-
notación del Capítulo 1, recordemos que :
ción de nuestras exportaciones y fortalecimiento de la balanza de pagos. La
(1) Y • C + I + G + X- M (Ingreso = Demanda agregada)
(2) Y • C +A+ T (Fuentes =Usos del ingreso)
45. El.le~tor atento notará que los estimativos del déficit fiscal del Gráfico 3.2.C no
Puesto que (1) • (2), obtenemos que:
comc1den con el del Gráfico 3.3. La razón es que las definici~Dnes del mismo en las
Cuentas Nacionales difieren de las utilizadas en la elabor'}ción de las "estadísticas de
(A - I) + (T - G) - (X - M)
las fmanzas públicas" . Limitaremos el uso de la primera a la di~cusión de las relaciones
Donde A es el ahorro privado, I es la inversión total, (T-G) es el ahorro público y (X-M) de las variables fiscales con los agregados macroeconómic0s de ahorro, inversión y
es el ahorro (o financiamiento) externo (superávit o déficit en cuenta corriente) . sector externo. ~
192 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA 193
Polt11CA FISCAL

GRÁFICO 3.2.A 18
GRÁFIC03.3
AHORRO 16 DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO Y SU FINANCIAMIENTO
PRIVADO Y 1'4 (%del PIB) 6
PÚBLICO
(Como % del PIB) 12 4
10 2
8
o
6
(2)
4
(4)
2
(6) Déficit SPNF -
Fuente: DANE. o ~ Crédito Banco República-
1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91 (8) Crédito externo - ·-
GRÁFICO 3.2.B 18 Otros (domésticos) - -
(10)
INVERSIÓN
1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91
PRIVADA 16
Y PÚBLICA Fuentes: 1950-1979, Garcia y Guterman (1938); 1980-1992, Banco de la República.
(Como % del PIB) 14
culminación de la!? mismas no sólo trajo un desahogo directo sobre las fi-
12 nanzas públicas (al estabilizarse la inversión, si bien a un elevado nivel en
términos históricos)'- sino que además tuvo el efecto dual de mejorar los
10 ,. Pública ./ ........... ingresos fiscales y la cuenta corriente de la balanza de pagos.
·\ /
1\ / Esto último explica en buena medida las estrechas relaciones entre el ba-
_,..·-....... j \\ .__ ....... j '"-./
8 lance fiscal y el del sector externo que se observa en el Gráfico 3.2.C. A ello se
añade el hecho de que las finanzas de una de las más importantes entidades
6 estatales, como es el FNC, también son función del valor de sus exportaciones,
Fuente: DANE. • 1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91 y que el recaudo de ingresos sobre el comercio exterior que recibe el GNC se
8 incremente (disminuya) cuando se acelera (desacelera) la devaluación46 . Por
GRÁFICO 3.2.C
6 Cuenta corñente
todo lo anterior, no es sorprendente que Perry y Herrera (1992) encuentren que
DÉFICIT DEL
SECTOR PÚBLICO 4 "los factores que generan choques externos (positivos o negativos) tienen efec-
Y DÉFICIT tos similares sobre el balance fiscal". Esto genera "un comportamiento en-
EXTERNO 2 dógeno anticíclico de las finanzas públicas que modera el impacto de los
(Como % del PIB) -0 /.'
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.\ . " ¡-·---- ·-
choques externos sobre la actividad económica, y un efecto fiscal positivo
de la devaluación real que facilita los procesos de ajuste" (lo cual contrasta
(2) .1 '" ·'\. . Sector
notoriamente con la experiencia de muchos otros países latinoamericanos).
./ Público
(4) 1
'\._/ ,/ ¡,'
(6) 46. En cambio, el pago de intereses externos se encarece con la mayor devaluación; ello creó
importantes sobrecostos a mediados de la década de los años '0chenta. Sin embargo,
(8) este último efecto, como se concluye en el texto, fue más c{~e compensado por la
Fuente: DANE. incidencia de las demás variables fiscales relacionadas con el sector externo.
1970 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 91
194 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoLtnCA flSCAL 195

En lo que concierne a la relación entre la inversión pública y privada, blica y el financiamiento externo -limitando la posibilidad de manejar
se observa en el Gráfico 3.2.13 que el avance de la primera coincidió con el aquella variable como instrumento anticíclico-, sino que además se con-
debilitamiento de la segunda hasta 1985 (del9,4% del PfB en 1970-1971 a vierte en una fuente de desequilibrio de la balanza de pagos. Este último
sólo el 4,8% en 1984-1985, o visto de otra forma, del 66% de la inversión aspecto ha sido particularmente claro en el período de fortalecimiento de
total en 1970-1975 al 52% en 1980-1984). El crecimiento de la inversión pú- la cuenta corriente que se inicia a partir de 1987 y, muy especialmente, en
blica se debió al impulso dado al desanollo de los sectores donde se hallan 1991-1993, cuando la entrada masiva de capitales privados al país y la rá-
localizadas las empresas públicas (ene~·gético y minero, servicios públicos, pida acumulación de reservas internacionales obligaron al gobierno a fre-
etc.), más que a una ampliación de la esfera de acción estatal o su despla- nar la contratación de nuevos créditos para el sector público y prepagar
zamiento hacia actividades tradicionalmente reservadas al sector privado. parte de sus deudas, para contribuir al manejo monetario y cambiario.
A medida que la inversión pública se estabiliza, a m diados de la década Considerando lo anterior, la nueva Ley Orgánica del Banco de la República
pasada, se observa una pasajera recuperación de la inversión privada, pero y el régimen de cambios internacionales, en desarrollo de los preceptos de
este impulso pierde aliento de nuevo en 1988-1991, si bien en sta oportu- la Constitución Nacional de 1991, establecen que el Banco dará concepto sobre
nidad ocurre lo mismo con la inversión pública. la política de endeudamiento público, e incluso, que podrá imponer topes
máximos al mismo, cuando el manejo cambiaría lo hagan recomendable.
La dependencia respecto al crédito externo también ha incidido en la
C. Financiamiento del déficit fiscal composición sectorial e intrasectorial de la inversión pública, ya que, en
En el Gráfico 3.3 se muestra la evolución del déficit fiscal y su fina11 iami n- ciertas ocasiones, ella ha sido modulada en función de las prioridades de
to en el periodo 1950-1992. El crédito externo aparece como la principal las instituciones internacionales de crédito. Lo anterior ha sido uno de los
fuente de financiación, seguida por el crédito del Banco de la Repúbli a, en factores que explican que en Colombia se haya dado, tradicionalmente,
tanto que la importancia relativa de otras fuentes domésticas no moneta- prelación a la inversión en sectores tales como el de energía eléctrica y cons-
rias ha sido marginal. trucción de carreteras, mientras que el gasto social ha visto reducida su
Son varias las razones que explican la elevada importancia del crédito participación en la inversión pública en las dos últimas décadas. Otro de
externo. En primer lugar, que ofrece condiciones de plazos de amortización sus efectos más nocivos guarda relación con su impacto sobre las cuentas
y tasas de interés que el sistema financiero doméstico no está en apacidad externas, en la medida en que el financiamiento externo ha conllevado ses-
de ofrecer. En segundo lugar, el mismo proceso presupu stalle otorga una gos en favor del contenido importado de la inversión pública. Esto mismo
altísima preferencia. Dado que las instituciones financieras internacionales ha ejercido también influencias negativas sobre el desarrollo de la industria
exigen fondos de contrapartida de parte de la Nación para otorgar sus prés- de bienes de capital en Colombia. Sin embargo, las condiciones de este pro-
tamos, las entidades descentralizadas prefieren acudir a esta fuente de blema se modificaron en alguna medida en la década pasada, como resul-
financiación de sus inversiones. Por su parte, el propio gobierno ha favore- tado de la creciente parlicipación de los créditos de la banca privada
cido el uso de financiami nto externo, en especial el de las ntidades mul- internacional47 y nuevas modalidades de créditos por parte de los organis-
tilaterales, por el mayor control que ellas ej rcen sobre las entidades mos multilaterales48, de más libre asignación.
descentralizadas en lo que se refiere al uso correcto los fon os y al me- En contraste con el anterior, el crédito doméstico no monetario, debido
joramiento de sus sistemas administrativos. Por todo lo ant rior, no r s ulta a la estrechez del mercado doméstico de capitales, no ofrece condiciones
sorprendente que algunos estudios empíricos hayan encontrado que la dis- atractivas para el sector público (dado el largo período de maduración de
ponibilidad y uso del crédito externo ha sido el principal determinante d los proyectos de inversión que éste efectúa). Además, el sector privado per-
la inversión pública en Colombia y que, antes qu sustituir otras fuent s de
financiamiento de la inversión, ha actuado como una 'palanca' para in re-
47. La participación de la banca privada en el total de la deuda externA colombiana, que era
mentadas. prácticamente despreciable a comienzos de los años ochenta, . había avanzado al35% en
No obstante, el uso del crédito externo por parte de las instituciones 1980 y al41% en 1986, para caer nuevamente al 32% en 1992. ·,
públicas presenta diversos inconvenientes. Este no sólo introduce una re- 48. Corno los de apoyo a los programas de reforma estructural Yi de modernización del
lación de difícil manejo en determinadas coyunturas entre la inversión pú- Estado. •
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA POLÍTICA FISCAL 197
196

cibe que la competencia pública por recursos ~o~ésticos ~e ~réstamo pre- Otras entidades públicas que realizan captaciones importantes en el
siona al alza las tasas de interés y/ o crea restncc10nes de hqmdez sobre los mercado doméstico de capitales son el Fondo Nacional del Café y la Finan-
agentes privados. Más aún, en condici.ones ~nflacionaria~ los em~réstitos ciera EléCtrica Nacional, FEN. Dada la crisis financiera por la que atravie-
domésticos generan una mayor carga fmanCiera en los pruneros anos, que san estos sectores, el saldo de su deuda con el sector privado también se ha
se refleja en mayores coeficientes de se~vicio de la deud~ que cuando se visto incrementado en los últimos años, lo que ayuda a explicar el avance
acude a los créditos externos, lo cual obhga a los prestatanos a desarrollar de las "otras fuentes de financiación doméstica" del déficit público que se
un sistema de rotación de la financiación (roll-m.,er), que no parece muy aprecia en el Gráfico 3.3.
atractivo para las instituciones oficiales, comparado con la alternativa de El crédito del Banco de la República (recursos de emisión)49 constituye
financiamiento externo con claúsulas de amortización más favorables y pe- la tercera modalidad de financiamiento al sector público y ha representado
ríodos de gracia más amplios. . tradicionalmente su principal fuente doméstica. Sin embargo, en compara-
Además, hasta hace poco, el gobierno no contaba con mstrumentos ción con otros países latinoamericanos, el uso de este expediente muestra
idóneos para captar recursos internos, y prácticamente te~ia que forzar al niveles más o menos moderados, gracias a una ya vieja tradición de manejo
sector privado y a algunas entidades públicas descentralizadas a colocar relativamente ortodoxo de la moneda en nuestro país.
recursos en papeles y bonos oficiales de mediano y largo ~lazo, a tasas de Como se observa en el Gráfico 3.3, la evolución del crédito del Emi-
interés inferiores a las del mercado. Por otra parte, el antenor Estatuto Or- sor desde 1950 muestra grandes ciclos, alcanzando sus picos históricos
gánico del Presupuesto prohibía la contratación de deudas de corto plazo en medio de las graves crisis fiscales de 1954-1956, 1962-1964 y 1980-
(menos de un año) para financiar apropiaciones presupuestales. Estas con- 1984, mientras que en otras épocas ha llegado a ser negativo (indicando
diciones empezaron a cambiar a partir de 1983, complementada~ por la Ley así que los depósitos acumulados por la Tesorería de la Nación en el
50 de 1984, cuando se autorizó la creación de un fondo rotatono ca~ base Emisor superaron a los créditos brutos recibidos de este último), en es-
en la captación de papeles de corto plazo (los Títulos de Ahorr? Nac.wn.al, pecial a fines de la bonanza cafetera de los años setenta y durante el
TAN), que se convirtió pasajeramente en un mecanismo _pa~a fm~nCiar m- período 1985-1987.
versiones gubernamentales con recursos captados d~l publ~~o. Sm em~ar­ En relación con su impacto sobre la base monetaria, de la cual el crédito
go, tres años más tarde la gran mayoría del saldo en c1rculac10n de. este t1po neto del Banco de la República al sector público forma parte integrante, se
de bonos se encontraba en manos de entidades públicas y el gob1erno de- aprecia que, en general, su comportamiento ha seguido un ciclo. opuesto al
terminó que estas últimas debían colocar su excesos de liquidez en TAN, a de las reservas internacionales, RI. Así, por ejemplo, en el período 1981-
pesar de que redujo significativamente su rentabilidad. . . . 1984 se presentó una fuerte caída de las reservas y, simultáneamente, el
A finales de 1991 fue creado un nuevo instrumento de fmanCiaCión del crédito neto al gobierno alcanzó sus más altos valores históricos. En cam-
gobierno, los Títulos de la Tesorería General de la República, TES. Las emi- bio, entre 1977 y 1980, y de nuevo en 1985-1986, el crédito neto al gobierno
siones hechas hasta 1992 (cerca de $300 mil millones) por este concepto se fue negativo, en momentos en que las RI crecían rápidamente.
limitaron a sustituir los TAN en circulación y la deuda del GNC con el La interpretación que muchos economistas le dan a este hecho es que
Banco de la República; sólo a partir de 1993 se empiezan a utilizar como el criterio con el cual se ha utilizado dicha fuente de financiamiento ha
mecanismo de captación de recursos frescos de financiación. A pesar de
sido tal que, cuando caen las RI -lo cual induce una contracción en la
que, en forma similar a lo ocurrido con los TAN, la mayor parte d~ los
base monetaria- el margen de expansión que queda disponible ha sido
recursos han sido colocados en entidades públicas, el nuevo mecamsmo
empleado preferencialmente por el gobierno para financiar un mayor dé-
ofrece condiciones remunerativas para su tenedor, responde a las condicio-
nes del mercado y tiene plazos de maduración más amplios (tres a cinco
años). Se prevé entonces que dentro de la nueva estrategia de financiación ,,
del gobierno, los TES serán utilizados más activamente para lograr una 49. Los datos del Gráfico 3.3 se refieren a crédito neto (crédito bruto más -o menos- la
sustitución de deuda externa por interna (privada), y así amortiguar los variación de los depósitos del SPNF en el Banco de la Repúbiic¡a,. También se incluyen
perversos efectos que el crédito externo causa sobre la acumulación de re- las utilidades de la Cuenta Especial de Cambios que trasfirió~! Banco al GNC hasta
servas internacionales en la actual coyuntura. 1984 y de nuevo en 1989 y 1990. Sobre este tema, véase el Capítulo 4.
INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMÍA COLOMBIANA PoL!TICA FISCAL 199
198

ficit fiscal que "compense" las presiones recesivas provenientes del sector Bibliografía
externo50. Sin embargo, con base en el enfoque monetario de la Balanza de
Pagos, otros economistas interpretan más bien que el orden de causalidad El estu.dio de la política fiscal ha sido un área de rápido desarrollo en las últi-
en las relaciones entre el crédito al gobierno y la variación en las reservas mas décadas. Dada la complejidad de la materia, la bibliografía que a continuación
se reseña no pretende ser exhaustiva y se limita, tan solo, a señalar textos y trabajos
internacionales va del primero a la segunda, esto es, que el incremento (la
particularmente útiles para una aproximación inicial a la problemática de las finan-
disminución) del crédito al gobierno "causa" la caída (la recuperación) de zas públicas y la práctica de la misma en Colombia, adicionales a los referenciados
las reservas, bajo el supuesto de una función de demanda por saldos mo- en el texto.
netarios reales relativamente estable. Los fundamentos teóricos de la política fiscal y de la tributación se encuentran
Los resultados correspondientes al comienzo de la década de los años expuestos en forma clara y pedagógica en textos clásicos como los de Paul Samuel-
ochenta están fuertemente influenciados por el comportamiento de la son, Curso de economía moderna, Madrid, AguiJar, 1968; Rudiger Dornbusch y Stan-
Cuenta Especial de Cambio51 , CEC. Hasta el año de 1983, las utilidades que ley Fischer, Macroeconomía, México, Me Graw Hill (varias ediciones); Richard Mus-
se generaban en el balance del Banco de la República por concepto de com- grave y Peggy Musgrave, Public Finance in Tlteory and Praclice, 5th edition, Me Graw
Hill, 1989; y Joseph Stiglitz, Economics of tlle Public Sector, 2a ed., WWNorton Co.,
pra-venta de divisas y por el rendimiento de las RI, fueron trasferidas en
New York, 1988. Dos textos de autores colombianos que merecen reseñarse por
forma automática al GNC en calidad de ingresos corrientes. Este traslado, estar especialmente dirigidos a aquellos estudiantes poco compenetrados con los
que causaba una expansión de la oferta monetaria, alcanzó a representar conceptos económicos son los de Óscar Alviar y Fernando Rojas, Elementos de fi-
un 2,4% del PIB entre 1979 y 1983 y el23% de la base monetaria en 1982 y nanzas públicas en Colombia, Bogotá, Temis, 1985; y Banco de la República, Introduc-
1983. ción al análisis económico, Bogotá, 1991. En cambio, una vision más especializada y
Las condiciones de este problema,cambiaron sustancialmente a partir exhaustiva, que incorpora muchos de los conocimientos más recientes sobre lama-
de 1984, cuando se determinó que dichas utilidades pasarían a alimentar teria se encuentra en Anthony B. Atkinson y Joseph Stiglitz, Lectures on Public Eco-
nomics, Londres, 1980. Así mismo, el artículo de Manuel Marfán, "La política fiscal
un Fondo de Estabilización Cambiaría y que sólo un porcentaje de las mis-
macroeconómica", en René Cortázar (ed.), Políticas macrocconómicas- una perspecti-
mas podrían ser entregadas al GNC en calidad de crédito del Fondo de va latinoamericana, Santiago de Chile, Cieplan, 1986, ofrece una síntesis de desarro-
Inversiones Públicas. En todo caso, la drástica cafda en las reservas inter- llos recientes y de la problemática del manejo fiscal en nuestra región. También
nacionales desde comienzos de la década llevó a tal disminución en las merece destacarse el valioso tratamiento que sobre el tema fiscal trae el Banco Mun-
utilidades de la cuenta, e incluso a pérdidas en 1985 y 1986, que las posibilida- dial, Informe sobre el desarrollo mundial - 1988, Washington, que compendia estadís-
des de financiación del sector público mediante este mecanismo se reduje- ticas y experiencias internacionales útiles para efectos comparativos. Enfoques teó-
ron sustancialmente desde el mismo momento en que se dictó la reforma. ricos no convencionales se encuentran en Alfred Eichner (Ed.), Economía
La Ley 38 de 1989 reincorporó pasajeramente las utilidades de la CEC como postkeynesiana, Madrid, 1984 y en Athanosios Asimakopulus y John B. Burbidge,
"La incidencia de la tributación a corto plazo", en José Antonio Ocampo (ed.), Eco-
fuente de crédito al GNC, pero la Ley 31 de 1992 (Orgánica d el Banco Cen-
nomía postkeynesiana, México, Fondo de Cultura Económica. Series del Trimestre
tral) suspendió definitivamente cualquier tipo de traslados por este con- Económico, No. 60, 1988. El tema de la tributación en economías abiertas puede con-
cepto. Más aún, el Artículo 373 de la Constitución Nacional prevé que "las sultarse en Arnold Harberger, "The incidence of taxes on income from capital in an
operaciones de financiamiento (del Banco de la República) a favor del Es- open economy", De7.'elopment Discussion Paper No. 139, HilO, Harvard University,
tado requerirán la aprobación unánime de la Junta" . Es previsible que, en August 1982.
el futuro, éstas sólo tengan lugar en condiciones muy excepcionales de La literatura sobre la experiencia colombiana en esta materia es, afortunada-
emergencia económica. mente, cada vez más abundante. El artículo de Édgar Reveiz, "Evolución de las·
formas de intervención del Estado en la economía en América Latina: el caso co-
lombiano" en Édgar Reveiz ~José Antonio Ocampo (eds.), El ~stado y el desarrollo,
Bogotá, CEDE, 1981, proporciona un marco general sobre el tema. La historia de la
evolución de los instrumentos de la política fiscal puede seguirse en Joaquín Ber-
50. Dicho margen podria también ser cedido al sector privado, pero usualmente ha sido el
gobierno quien se ha apropiado del mismo. na!, "Las finanzas del sector público central en los años veinté y treinta en Colom-
51. Un tratamiento más sistemático de este tema puede ser consultado en el Capítulo 4. bia", Coyuntura Económica, Fedesarrollo, junio 1984; José Ant9nio Ocampo, Joaquín
200 INTRODUCCIÓN A LA MACROECONOMIA COLOMBIANA PoLtTICA FISCAL
201

Be mal, Mauricio Avella y Maria Errázuriz, "l.a consolidación del capitalismo mo- tema, en e~ cual se publican artículos tanto sobre la experiencia internacional, como
derno (1945-1986)", en José Antonio Ocampo (ed.), Historia económica de Colombia, la colombJana, sobre las competencias y recursos de los diferentes órdenes de la
Bogotá, Siglo XXI-Fedesarrollo, 1987, y Banco de la República,·E·l Banco de la Repú- administración pública en el marco de procesos recientes de descentralización.
blica: Antecedentes, evolución y estructura, Bogotá, 1990. Una VISIÓn más completa Respecto~ la incide~cia de las finanzas públicas sobre el ahorro y la inversi6I].
sobre las tendencias recientes de las finanzas públicas y la estructura actual del en la econom1a colombJana, pueden consultarse los estudios de José Antonio
Estado colombiano puede consultarse en Fi11anzas intergubernamentales en Colombia, Ocampo, Leonardo Villar, Juan Luis Londoño, José Leibovich y Mauricio Cárdenas
Informe Final de la Misión (Bird-Wiesner), Bogotá, Departamento Nacional de Pla- Balanza de pag_os, ahorro e inversión en Colombia, Fedesarrollo, 1985 (una parte del cuaÍ
neación, 1982; Informe Final de la Comisión del Gasto Público-1986, reproduc~do por fue reproduCido en Eduardo Lora [ed.], Lecturas de macroeconomía colombiana Fede-
la revista Economía Colombiana, Contralorfa General de la Repúbhca, abnl1987; sarroll~, Tercer Mundo .Editores, Capítulo 1; 19~8, Juan Luis Londoño y GuiÍlermo
Eduardo Sarmiento, La polfticajiscal en Colombia, Universidad de los Andes, 1991; Perry, El Banco MundJal, El Fondo Monetario y Colombia: análisis crítico de sus
Joaquín Berna!, "La polHica fiscal en los años ochenta", Ensayos sobre política econó- relaciones", en Coyuntura Económica, octubre, 1985; en los trabajos ya citados de
mica, Banco de la República, No. 19, junio de 1991, y Guillermo Perry y Ana Marfa Perry y Cárdenas; Perry y Herrera; Berna! (1991); Sarmiento e Israel Fainboim
Herrera, op. cit. Finalmente, las estadísticas sobre el empleo púplico aparecen en "Inversi?~· tribu~ac~ón y costo de uso del capital en Colombia: l950-1987", Ensayo;
DANE, "El empleo público en Colombia y su impacto sobre eJ mercado laboral sobre polltrca economrca, Banco de la República, No. 18, diciembre de 1990.
urbano 1970-1987", Boletfn Mensual de Estadística, 426, septiembre de 1988.
La evolución de la poHtica tributaria es analizada en detalle en Guillermo
Per.ry y Mauricio Cárdenas, op. cit.¡ Mauricio Carrizosa, Hacia la r~cuperació~1 del
mercado de capitales en Colombia, Bogotá, Bolsa de Bogotá, 1986, Rodngo Mannque,
Las reformas tributarias en Colombia1886-1974, Bogotá, Instituto de Estudios Colom-
bianos, 1977, y en los trabajos de Albert Berry, Rodrigo Soligo, Johannes Linn y
Charles McLure, entre otros, que hacen parte del libro de Berry y Soligo (eds.), op.
cit. Aspectos más específicos del diseño y de la incidencia de diversos impuestos
pueden ser consultados en la revista Memorando Económico .(varios núme~os) .. El
estudio de Perry y Herrera, op. cit., hace una excelente síntesJs de las expenenc1as
de varios paises latinoamericanos en materia tributaria frente a los recientes pro-
cesos de apertura económica y reforma estructural. finalmente, en relación con la
política tarifaría, pueden consultarse Jos trabajos de Marcelo Selowsky, Who Bene-
fi ts from Pub líe Expendí tu re? A Case Sludy ofColombia, Oxford University Press, 1979,
y Jesús Otero, "Una nota sobre la estructura tarifaría en la E.A.A.B: distribución de
la carga tarifaría y generación de recursos (1984-1988)", Desarrollo y Sociedad, No.
26, Universidad de los Andes, septiembre 1990.
El tema de las finanzas departamentales y municipales es uno de los de más
acelerado desarrollo teórico y empirico en el área de las finanzas públicas. La teoria
sobre el "federalismo fiscal" puede ser consultada en Atkinson y Stiglitz, op.cit.;
Musgrave y Musgrave, op. cit.; C. Tiebout, "APure Theory of Local Expenditures",
Journnl ofPolitical Economy, October1956; Banco Mundial, op. cit. (en el cual se hace
una útil revisión de las experiencias internacionales en materia de descentraliza-
ción y su importancia en los procesos de modernización del sector público). Para
el caso colombiano, las síntesis más completas de los procesos de descentralización
y de revisión empfrica sobre la importancia que Jos órdenes subnacionales desem- ··-.
peñan en el contexto del sector público son: Banco de la Repúblka, Finanzas públicas
regionales en Colombia 1980-87, 1991; E. Wiesner (Director de la Misión para la Des-
centralización), .Colombia: deseen tralizaci6n y federalismo fiscal, Presidencia .de la Re-
pública-DNP, 1992. El Departamento Nacional de Planeación también dedicó un /.'
número de su revista Planeaci6n y Desarrollo (Vol. XXJV, enero-abril de 1993) a este '