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Análisis de Tenedores de Interés y Riesgo (ATIR) para la

gestión de los recursos naturales

I. INTRODUCCION

En gestión de recursos naturales, muchos programas, proyectos y


políticas en el pasado no han dado los frutos esperados puesto que
las consecuencias de las propuestas son percibidas como adversas
por uno o más grupos de tenedores de interés y riesgo (TIRs),
implicando no-cooperación, o muchas veces, aversión abierta a
las mismas.

Más aun, proyectos y políticas que se han percibido como exitosas


han alcanzado el éxito a expensas de ciertos tenedores de interés y
riesgo, muchas veces las personas locales, los más débiles y pobres.

Se requieren por tanto medidas para manejar la oposición entre


tenedores de interés y para incorporar de mejor manera los intereses
de todos los grupos en los procesos de gestión de los recursos.

La metodología del análisis de tenedores de interés y riesgo


(ATIR) emerge de las percibidas limitaciones de las aproximaciones
económicas y sociales convencionales para evaluar y diseñar
proyectos y políticas de gestión de recursos naturales.
Complementan, en lugar de sustituir, las aproximaciones
existentes.

El uso del ATIR permite a los formuladores de políticas basar sus


decisiones en un entendimiento real de cómo distintos TIRs
pueden beneficiarse o salir perjudicados de las implicaciones de
las políticas y prácticas adoptadas, enfatizar problemas potenciales
que pudiesen arriesgar el éxito de un proyecto, e identificar maneras
de minimizar dichos riesgos y problemas potenciales de
conflictos de intereses.

II. ¿QUÉ ES EL ATIR?

Una aproximación y procedimiento para lograr un entendimiento de


un sistema identificando los actores clave o tenedores de interés
y riesgo en el sistema y evaluando sus intereses y riesgos en el
mismo.

Actores clave = tenedores de interés, pero a la vez tenedores de


riesgo en el sistema.

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Son todos aquellos que afectan, pero también son afectados
por las políticas, decisiones y acciones del sistema.

Pueden ser: individuos, comunidades, grupos sociales, instituciones,


empresas, gobiernos, etc., es decir, individuos y agrupaciones
humanas de todo tamaño y a todo nivel en la sociedad. Incluye a los
hacedores de política, planificadores y administradores… grupos
empresariales y comerciales, grupos de usuarios de los recursos,
grupos de subsistencia…

El objetivo del ATIR es mejorar nuestro entendimiento de, y


diseñar mejores proyectos y políticas para, la gestión de los
recursos naturales y el uso del suelo. Esto se logra por el
reconocimiento explícito de los grupos de TIR, sus distintos
conjuntos de objetivos, intereses y circunstancias y tomando
éstos plenamente en cuenta en la planificación y desarrollo de la
conservación.

El ATIR persigue:

• Mejorar la efectividad de las políticas y proyectos en el terreno real


explícitamente considerando los intereses y retos que los TIRs
pueden presentar al marco de políticas, identificando y
manejando los conflictos (idealmente antes que surjan) y
dando consideración temprana a las formas en las cuales se puede
construir desde los intereses comunes y complementarios y
posibilidades de cooperación y compromiso.

• Abordar de mejor forma los impactos distributivos y sociales


de las políticas y proyectos. Esto se logra desagregando el
análisis para evaluar en forma separada los intereses de, y
los impactos de las intervenciones sobre, los distintos TIRs.
Se enfatiza también la consideración explícita de los resultados
(ambientales, económicos y de equidad) derivados de los
compromisos y acuerdos de los distintos objetivos y prioridades de
política.

III. RAZONES PARA SU USO EN GIRH, GIRN, GA

Métodos convencionales de análisis de costo beneficio y sus


variaciones usados por los economistas ambientales en el pasado
demuestran su naturaleza inadecuada para considerar las
distribuciones sociales de los costos y beneficios entre los distintos
TIRs e ignoran el hecho que distintos actores perciben los
problemas ambientales en formas distintas y por tanto tienden a
proponer distintas soluciones y a usar distintos criterios para evaluar

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lo atractivo de una intervención propuesta. Por tanto los métodos
convencionales como el ACB fallan por ignorar esto.

El rol del ATIR es llenar el vacío a partir de una evaluación de los


distintos intereses de los varios TIRs.

La técnica se vincula en buena medida con las técnicas de


evaluación participativa, compartiendo objetivos y visiones, buscando
que las voces y perspectivas de los menos aventajados y los
pobres se articulen apropiadamente, se escuchen y consideren y
compartiendo métodos para la colección de información. Sin
embargo, el ATIR parte del postulado que el aumento de la
participación de los beneficiarios o grupos meta en sí mismo no
puede dar garantías que un proyecto, o medidas de gestión, habrán
de ser exitosas.

Para cosechar el éxito, los intereses de una amplia gama de TIRs


que pueden influir y a la vez ser influidos por el proyecto o la política
deben ser tomados en cuenta y se deben de establecer los
compromisos entre los objetivos públicos y los objetivos
privados, potencialmente conflictivos.

El ATIR es particularmente relevante para la gestión de los recursos


naturales y temas ambientales.

Características distintivas de la gestión de recursos naturales que


hacen aplicable el ATIR:

• Los temas de gestión de los recursos naturales y el


ambiente están tipícamente ligados a sistemas naturales y
físicos, como p.ej. las cuencas, que cortan a través de unidades
sociales, económicas y políticas. Por tanto, para un problema
ambiental dado, es muy probable que una cantidad grande
de TIRs esté envuelta (comunidades locales distintas,
intereses comerciales, agencias gubernamentales, agrupaciones
de la sociedad civil diversas, etc.)

• Los problemas ambientales están frecuentemente asociados


con la presencia de externalidades, donde los costos (o los
beneficios, en las externalidades positivas, las más raras) son
típicamente sufragados por otros que los tomadores de
decisión o los dueños de las acciones que las provocan. La
existencia de externalidades implica que los temas de gestión
se caracterizan por la existencia de intereses conflictivos y
que el sistema debe ser visto holísticamente, con un
entendimiento de las pérdidas y ganancias de todos los
TIRs que usan, manejan o afectan/son afectados por el recurso.

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• Muchos recursos naturales no son propiedad de, ni están
manejados por, intereses privados, pero son recursos
comunes o públicos. Los métodos para el control y el manejo y
la facilidad de acceso al recurso pueden variar enormemente
pero típicamente hay múltiples demandantes actuando
competitivamente, y múltiples TIRs. En condiciones de no-
manejo, o manejo inapropiado por complejidad y/o incapacidad
institucional, indiferencia, corrupción, etc. el manejo suele
resultar no sostenible. La ‘tragedia de los comunes’ de
Hardin.

• Los recursos naturales tienden a tener usos múltiples,


usualmente no compatibles. Los bosques y los recursos
forestales tienen beneficios productivos pero también tienen
beneficios ambientales, y son usados por distintos grupos
de personas en función de distintos usos y resultados: la
madera pueden ser requerida por las empresas madereras, los
productos no forestales (no madera) y los bienes y servicios
ambientales por las comunidades locales, la tierra en la cual se
ubica el bosque puede ser deseada por los agricultores de
subsistencia o los ganaderos, etc. El tema de cuáles
compromisos se logran entre los distintos usos y usuarios es
usualmente un tema fundamental.

IV. ¿CUÁNDO SE REQUIERE UN ATIR?

Una consideración de los distintos TIRs en toda situación es


saludable, pero el ATIR es particularmente útil cuando:

• Existen externalidades: usuarios río arriba afectan


sustancialmente la disponibilidad y calidad del agua/la
polucionan, limitando sus usos río abajo. Notar que no todas las
externalidades son negativas necesariamente.

• Hay derechos de propiedad poco claros o abiertos sobre


un recurso dado. Muchos recursos (e.g. bosques, agua,
sistemas de riego) se manejan como propiedad común en lugar
de propiedad privada. El ATIR se aplica donde las estructuras
tradicionales de gestión de dichos recursos están en proceso de
descomposición o donde los recursos pertenecen al estado pero
de facto funcionan como recursos de acceso abierto.

• Donde existen distintos niveles de TIRs con intereses y


agendas distintas, en todo el espectro micro-macro: agencias
gubernamentales, grupos ambientalistas de presión, intereses

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comerciales/empresariales, donde típicamente la base cognitiva
(conocimientos y capacidades técnicas, criterios para el
establecimiento de políticas) y las condiciones económicas
varían notablemente entre tales actores.

• Circunstancias en las cuales se deben alcanzar compromisos


y acuerdos a nivel de política sobre el uso y manejo de los
recursos naturales. Por ejemplo, en condiciones en las cuales
los objetivos nacionales de política estimulan la conservación
del bosque en un área pero la población local quiere tumbarlo
para sembrar.

V. IMPLEMENTANDO UN ATIR

Lineamientos flexibles, no un manual apretado…

1. Identificar el propósito principal del análisis

Desarrollar una definición de trabajo y lineamientos sobre:

• ¿Cuál es el problema que necesita abordarse?


• ¿Cuales son los objetivos y resultados deseados del análisis?
• ¿Quiénes son los tomadores de decisión relevantes?
• ¿Cómo se obtendrán los resultados?

Sobre la base de estas consideraciones, construir un marco


analítico general que servirá para profundizar el análisis.

Por ejemplo, si el tema es la ocurrencia de rápida degradación y


destrucción de una zona boscosa, las causas de la cual no están
claras, los objetivos principales del análisis pueden centrarse
en entender como los varios TIRs envueltos en el uso y gestión
del bosque contribuyen a esta degradación.

2. Desarrollar un entendimiento del sistema y sus


tomadores de decisión.

Se apunta a un entendimiento ‘de conjunto’ (holístico) de cómo opera


el sistema, quiénes son los tomadores de decisión y qué empuja la
toma de decisiones dentro de ello: hace falta ver el ‘panorama
grande’.

Los sistemas de recursos naturales son sistemas interactivos e


interdependientes que pueden ser entendidos como unidades
ecológicas pero también como unidades socioeconómicas.

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Es importante por tanto entender las interacciones entre los
diversos subsistemas (ejemplo bosque-suelos-agua) y los grupos
de usuarios (ejemplo: usos forestales y no forestales del bosque,
usos agrícolas y otros del suelo, uso del agua); los beneficios que los
ecosistemas producen y los costos asociados con su obtención, para
los distintos grupos de usuarios, que entonces deben identificarse.

En un contexto donde el problema sea la degradación del suelo y la


deforestación, es importante identificar donde el sistema ‘se está
cayendo’, cuáles son las razones inmediatas y subyacentes y
quiénes están tomando las decisiones. Se debe aceptar la
‘racionalidad’ de los tomadores de decisión y predecir su
comportamiento bajo el supuesto que se tienen suficientes elementos
de conocimiento sobre sus circunstancias particulares. El
entendimiento de los factores subyacentes puede requerir un mejor
entendimiento de las interacciones entre TIRs.

3. Identificar los TIRs principales

La identificación de los TIRs relevantes debe ser considerada con


cuidado desde el principio pues ello afecta considerablemente el
resultado del análisis.

Puede usarse la técnica de informantes clave, bien reputados, y


solicitarle a éstos que identifiquen los grupos que tienen interés y
riesgo en el tema central.

La identificación de un grupo de interés principal, que juega un papel


central o pivotal en el sistema se sigue por la identificación de los
TIRs que se le relacionan.

Es clave asegurar que todos los TIRs relevantes hayan sido


identificados, cosa que se puede realizar por su género, edad,
ocupación, etc., pero fundamentalmente por su relación con el
tema/problema central.

Después, los TIRs relevantes deben ser verificados. Esto se


puede lograr cuestionando a los TIRs sobre cuales otros son
entendidos como TIRs por ellos, y qué tipos de relaciones se
establecen entre éstos.

Se deberá dar prominencia a los TIRs relevantes al problema en


cuestión. Asegurar que todos los importantes son incluidos pero que
el análisis puede mantenerse en una forma manejable. Si un
objetivo es levantar la conciencia sobre el manejo de un
recurso es conveniente tener una lista amplia de actores.

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Es necesario manejar objetivos que pueden requerir listados
distintos; por ejemplo, si se busca efectividad ambiental, la lista
reflejará aquellos cuyos intereses, acciones, recursos y poder
impliquen que están dentro del conjunto de actores capaces
de influenciar ambientalmente los resultados; si por otro lado se
busca un objetivo de equidad y distribución de los beneficios de
un proyecto, una acción, etc. se deberá incluir aquellos que tienen
intereses, reclamos o derechos a los beneficios de los proyectos y
políticas o que son proclives a tener que pagar los precios de los
impactos adversos. Usualmente una combinación de ambos
criterios es necesaria. No se puede entender apropiadamente la
degradación ambiental si no se entiende la distribución de los
beneficios materiales del uso de los recursos, incluyendo el trabajo.

4. Investigar los intereses, características y circunstancias


de los TIRs

• Emplear métodos participativos, que propenden al cambio


dinámico. En ello, las técnicas de mapeo participativo, ranking
matricial, líneas de tiempo, análisis estacional, etc. son muy útiles.
Se sugiere emplear todas las herramientas necesarias del paquete
del Diagnóstico Socioambiental Participativo (DSAP) en ello,
que también ayudará a caracterizar y analizar las circunstancias de
vida de la población, ante todo la local.

• Usar entrevistas semi-estructuradas, informales, basadas en


listas de chequeo tanto con individuos que representen un grupo
TIR como con representantes de varios grupos TIR a través de
técnicas de análisis focal.

• Analizar la evolución histórica de la situación y el área


(series de tiempo en el problema, historias ambientales).

• Considerar los análisis cuantitativos y estadísticos y la


importancia de colectar información sobre, por ejemplo, los
ingresos y valoración de los beneficios que se derivan del uso
de un recurso para los TIRs.

• Desarrollar métodos para la valoración de los intereses de los


TIRs de nivel meso y macro, como los de las compañías
madereras, los oficiales de gobierno, etc.

5. Preguntas clave

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• Preguntar a cada TIR sobre como el/ellos mismos
usan y manejan los recursos: ¿Qué bienes y servicios extraen?
¿Qué bienes y servicios indirectos proveen? ¿Qué restricciones
encuentran para el uso del recurso? ¿Qué derechos o reclamos de
jure o de facto tienen para el uso del recurso? ¿Cuáles son las
formas y grados de manejo del recurso en cuestión?

• Observar las acciones y conductas de los TIRs, o su


evidencia. Ver por ejemplo, los sistemas de agricultura, la
articulación de los planes de manejo, las acciones de conservación
impuestas por las autoridades locales, etc. Notar que sus
acciones reales pueden ser distintas de los intereses
expresados explícitamente. Si tal es el caso, se deberá investigar
porqué.

• Preguntar a cada TIR sobre sus opiniones sobre otros


TIRs que usan el mismo recurso y como estos interactúan con
otros TIRS para el uso y manejo del recurso. Ello permite
triangulación (verificación) e identificación de potenciales áreas
de competencia y conflicto, pero también de cooperación.

• ¿Qué compromisos están haciendo los TIRs y qué criterios


de decisión están usando cuando eligen una estrategia particular
de gestión y/o aprovechamiento de los recursos? ¿Cuales son los
costos y beneficios, percibidos y reales, a los TIRs de seguir sus
acciones? ¿Perciben costos externos y beneficios externos de sus
acciones y decisiones, y si sí, se consideran éstos en la toma de
sus decisiones? ¿Qué usos alternativos para el recurso existen y se
valoran estos en fusión, por ejemplo, de un cambio en los precios
del mercado o en la disponibilidad de mano de obra?

• ¿Cuáles son las jurisdicciones de decisión de los TIRs? Es


decir hasta donde llegan los límites tanto geográficos como
institucionales, sociales, económicos y demás que afectan sus
decisiones? ¿Qué factores están dentro de su control y qué
factores no?

Es importante analizar las percepciones de los TIRs en torno a temas


como:

• ¿Qué conocen sobre ‘el proyecto’ o ‘la propuesta de política’,


cuan preciso es ese conocimiento y qué es lo que los TIRs no
conocen sobre éste?

• ¿Qué mejorías generales en el manejo de los recursos


quisieran los TIRs ver?

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• ¿Qué piensan los TIR sobre la propuesta de soluciones
gerenciales presentada por ‘el proyecto’ o la ‘propuesta de
política’? ¿Cuáles son los costos y beneficios percibidos y reales
para los TIRs, incluyendo el costo de oportunidad de los beneficios
perdidos? ¿Se aprecia la distribución de costos y beneficios como
justa? ¿Quién gana y quién pierde?

• ¿Cómo puede mejorarse la propuesta, desde el punto de vista


de los TIRs? ¿Qué es lo que éstos estarían dispuestos a pagar y/o
sacrificar por mejorías (empleo, ingreso, compromisos con otros
TIRs)?

Identificar patrones y contextos de interacción entre TIRs

Aun cuando se haya obtenido un entendimiento del sistema y sus


interacciones temprano en el proceso del ATIR, una investigación
explícita de las relaciones e interacciones entre TIRs podría
revelar más sobre la naturaleza de los conflictos y acciones
cooperativas y las razones y contextos en los cuales éstas se
dan.

• Una técnica útil es la discusión sobre conflictos pasados, las


causas que los originaron y cómo se resolvieron. Esto se puede
lograr usando reuniones grupales y entrevistas con personas
que representan distintos TIRs; se debe asegurar crear un
clima positivo para la discusión, incluyendo intermediarios que
son respetados y vistos como imparciales.

• Es importante construir consensos. Por ejemplo, la


depredación desmedida del bosque y la desertización
consecuente en la última instancia afecta a los mismos que
buscan realizar aprovechamientos, o vivir de ellos (e.g. vía
oferta de mano de obra). Es por tanto necesario desarrollar
bases para la colaboración entre actores, identificando
patrones de cooperación posiblemente existentes y posibles
formas futuras de cooperación.

La existencia de conflicto se asocia con intereses divergentes;


igualmente, la cooperación se fundamenta en intereses
compartidos y complementarios. Sin embargo, otros factores
pueden afectar la naturaleza del conflicto o la cooperación, y deben
ser investigados:

• La naturaleza del poder y las relaciones de autoridad entre


TIRs

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• Las relaciones socioculturales entre grupos: muchas
condiciones de conflicto se construyen por divisiones étnicas,
religiosas o culturales y los intereses que engendran.

• Contextos históricos: las acciones de cooperación se estimulan


mas fácilmente sobre un tema si existen antecedentes de
cooperación pasada sobre otros temas; al contrario, si los
antecedentes son conflictivos, el surgimiento de intereses
comunes sobre un tema en particular puede no ser suficiente para
sobrellevar el conflicto.

• Instituciones legales: la cooperación y las instancias


cooperativas son mas probables si existen instituciones legales
que las reconocen oficialmente.

Opciones de manejo

El ATIR deberá, en la última instancia, proveer respuesta a una serie


de preguntas:

• ¿Cuáles intereses y de qué TIRs recibirán prioridad?

• ¿Cómo se satisfacerán razonablemente los intereses de los TIRs


mas fuertes e influyentes para asegurar su cooperación?

• ¿En que bases comunes puede fundamentarse un compromiso


entre distintos TIRs?

• ¿Cómo se resolverán y controlarán los conflictos entre TIRs?

Las aproximaciones a la gestión de conflictos pueden variar entre dos


extremos, las ‘negociaciones de mesa redonda’ y las ‘soluciones
de arriba abajo’.

• Las primeras envuelven la resolución de conflictos como


consecuencia de negociaciones directas entre los TIRs primarios
(locales) envueltos; los actores externos (no locales) juegan un
papel marginal, pero pueden ayudar a movilizar y apoderar a las
gentes locales.

• Las segundas implican que la participación y las iniciativas de


los TIRs primarios (locales) en la toma de decisiones es mínima,
siendo típicamente una autoridad (exterior) la que ‘resuelve’ el
conflicto finalmente.

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Ambas opciones no son necesariamente incompatibles; al contrario,
una combinación de ambas aproximaciones es usualmente la
mejor opción. Por ejemplo, un análisis de arriba abajo puede usarse
para analizar las distintas alternativas que provee la ley (cuando esta
es coherente) y usar dichas opciones para fundamentar las decisiones
de los TIRs locales. Las dos aproximaciones serán más, o menos
aplicables dependiendo de:

• El clima político

• La filosofía económica de los gobiernos nacionales y locales

• Los sistemas de jure y de facto de derechos de propiedad

• La fortaleza y extensión del sentido de identidad del grupo y su


organización e institucionalización

• La extensión y naturaleza de las interacciones típicas o previas


entre TIRs

Limitaciones del ATIR

El ATIR se basa en los intereses diferenciables de los distintos


grupos. En ciertas circunstancias este criterio –no único para
distinguir grupos- puede no ser el mejor. En ciertas circunstancias
la fortaleza de la identidad de grupo –aun cuando los intereses de sus
miembros no coincidan exactamente- o la historia de las instituciones
comunales y el deseo de los comuneros de someterse a sus
decisiones puede ser un factor más importante que la comunidad de
intereses.

El ATIR se orienta a analizar y manejar conjuntos de intereses


conflictivos o divergentes. En estas situaciones siempre existe la
posibilidad que los intereses conflictivos se fundamenten en
distintas concepciones de temas de gestión de recursos naturales
y pueden darse casos en los cuales no existan bases comunes
para comparar dichas concepciones. Ante la ausencia de bases
conceptuales comunes, el desarrollo de herramientas metodológicas
para comparación se vuelve problemática: ‘las gentes no hablan el
mismo lenguaje’. Se hace necesario por tanto construir una
plataforma conceptual común. El ATIR, de cualquier manera, para
poder diseñar políticas efectivas de manejo de recursos naturales,
deberá buscar entender los intereses de TIRs divergentes y alcanzar
compromisos.

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