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José Cándido González Mercado


La Administración Pública como Ciencia: una aproximación a su objeto de estudio
Espacios Públicos, vol. 8, núm. 15, febrero, 2005, pp. 162-175,
Universidad Autónoma del Estado de México
México

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Espacios Públicos,
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Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

La Administración Pública como ciencia: una


aproximación a su objeto de estudio
Fecha de recepción: 28 de septiembre de 2004. Fecha de aprobación: 12 de
octubre de 2004.

José Cándido González Mercado*

RESUMEN
En el presente ensayo se busca dar una salida a la polémica existente
alrededor de la definición del objeto de estudio de la Administración
Pública, tratando de resolver la confusión que ha existido entre éste y
la ciencia. Así, el objeto de estudio se identifica con el ejercicio del
poder del Estado.

INTRODUCCIÓN
Los estudios que sobre administración pública se realizan, se enfocan
por lo general, a la actividad cotidiana y a los procesos de las institucio-
nes gubernamentales; y pocos centran su atención en aportar nuevos
conocimientos teóricos que ayuden a consolidar la Ciencia de la Admi-
nistración Pública.1 Las investigaciones que destinan un espacio para
reflexionar sobre el carácter de la disciplina, son mínimas.
A menudo, se realizan investigaciones y se habla indistintamente de la
Administración Pública sin detenerse a pensar si se están refiriendo a ella
como ciencia, como institución estatal, como objeto de estudio, o práctica
administrativa. Esto encuentra su razón en que la mayoría de los trabajos
dedicados al estudio de la Administración Pública como ciencia, han con-
cluido que el objeto de ésta es la propia administración pública, de mane-
ra que no existe, a simple vista, una diferenciación conceptual entre la
materia y la disciplina, entre el objeto y la ciencia. Esta definición parcial
del objeto de estudio, ha contribuido a que existan dificultades para que la
Administración Pública sea considerada como ciencia.

*
Candidato a maestro en Administración y Políticas Públicas por la UAEM. Asesor de la Coordinación
de Proyectos Especiales de la Gubernatura del Gobierno del Estado de México.

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José Cándido González Mercado

Es precisamente el objetivo de este trabajo, autores que han escrito al respecto, tratan-
brindar una salida a la polémica sobre la do de establecer una postura propia.
definición del objeto de estudio de la Admi-
nistración Pública, tratando de resolver la
confusión que ha existido entre éste y la cien- 1. EL PROBLEMA
cia, por lo que el objeto se ubica en el estu- Estudiar la Administración Pública como
dio del ejercicio del poder político. ciencia enfrenta, de entrada, dos dificulta-
Para ello, en un primer momento se esta- des. La primera está representada por el he-
blece en qué radica el problema para con- cho de que algunos de sus estudiosos o
siderar a la Administración Pública como tratadistas, argumentan que no puede ser
una ciencia, destacándose que se debe, prin- vista como ciencia en sentido convencional,
cipalmente, a la dificultad para definir su "ya que no existe en ella el condicionamiento
objeto y su método, y su interrelación en- mutuo entre el objeto y el método que es
tre ambos. característico de cada una de las ciencias tal
como se entienden normalmente" (Bahena,
En segundo lugar, se plantea el papel que 1985:28).
la dicotomía política-administración ha ju-
gado en la definición del carácter científi- La segunda, se deriva de la anterior y con-
co de la Administración Pública. Se parte siste en el problema para definir el objeto
de la idea de que dicha dicotomía marcó el de estudio de nuestra materia. Existen, des-
inicio de los esfuerzos por definir un obje- de diversas perspectivas, varios objetos de
to de estudio de la Administración Públi- estudio. Las diferentes formas de estudiar
ca, colocando a partir de ello a la actividad al objeto, no han hecho sino fragmentarlo,
organizada del Estado como objeto de es- lo que "ha limitado, detenido y provocado
tudio y, posteriormente, al Poder Ejecuti- profundas polémicas en cuanto a la natura-
vo, al gobierno y, más recientemente, a las leza propia de la Administración Pública, su
políticas públicas, al management, al po- carácter de ciencia y su especificidad como
der, entre otros. De esto último trata la ter- disciplina autónoma e independiente de otras
cera parte: realizar un bosquejo de algunos ciencias sociales" (Sánchez, 2001: 167).
de los diferentes objetos de estudio de la Hace más de 20 años, Luis F. Aguilar ya
Administración Pública que han sido iden- mencionaba que entre los publiadminis-
tificados por los publiadministrativistas. trativistas mexicanos no había consenso en
La tesis central del trabajo es que el objeto torno al objeto de conocimiento de la cien-
de estudio de la Administración Pública cia de la Administración Pública, y menos
como ciencia debe ser el ejercicio del po- aún en torno al proceso de conocimiento del
der del Estado sobre la sociedad, y sobre objeto (1983:361) y este problema, perma-
ello versa la última parte del ensayo. El tra- nece hasta nuestros días.
bajo realizado es un intento por conjuntar, Definir el método no es lo que nos preocu-
de cierto modo, las aportaciones de varios pa ahora, sino la complejidad para definir

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La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

el objeto de estudio. A pesar de que entre 2. EL PAPEL DE LA DICOTOMÍA


los publiadministrativistas el mayor con- POLÍTICA-ADMINISTRACIÓN
senso consiste en ubicar a la propia Admi-
Antes de entrar en materia de la definición
nistración Pública como el objeto de estu-
del objeto, es necesario mencionar que la
dio, existen, como ya se mencionó, no uno
preocupación por identificarlo empezó a
sino varios objetos; todo depende de la
partir del establecimiento de la dicotomía
perspectiva del análisis.
política-administración planteada por
Existe una alta dificultad para definir y estu- Woodrow Wilson a finales del siglo XIX.2
diar un solo objeto de la ciencia de la Admi-
Wilson planteaba la existencia de una se-
nistración Pública, dado que éste "es com-
paración entre la política y la administra-
plejo, cambiante, histórico, dinámico y sujeto
ción, adjudicando a la primera la toma de
a un conjunto de circunstancias e influencias
decisiones y a la segunda, la parte ejecuti-
externas que le han determinado su rumbo.
va de éstas; es decir, la responsabilidad de
Las orientaciones del objeto de estudio, como
ponerlas en práctica. El objetivo de esta
el Estado, el gobierno, el Poder Ejecutivo, o
división era definir a la Administración
los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,
Pública como una disciplina, lo cual per-
la burocracia, o la teoría organizacional, el
mitiría identificar el objeto.
management o las políticas públicas, son di-
versas interpretaciones del objeto de estudio" Omar Guerrero menciona que "la dicoto-
(Sánchez, 2001: 206). mía formulada es el primer intento por de-
limitar el campo de estudio de la Adminis-
Dada la naturaleza de la Administración
tración Pública a partir de su diferenciación
Pública y su relación con varias discipli-
de la política. Esta supuesta separación
nas, hay razones suficientes para pensar que
consiste en diferenciar la función adminis-
existen otras visiones que tienden a identi-
trativa del Estado de la función económica
ficar otros tantos objetos de estudio. Se ha
e ideológica, resaltando su sustantividad"
desatado la discusión sobre si existen di-
(1981:39). La función administrativa, se-
versos objetos de estudio, o si es sólo uno
parada de la política, se convierte en el cen-
con diversas formas de ser estudiado.
tro del estudio de la Administración Públi-
Desde una perspectiva particular, conside- ca, pero ésta es sólo una definición parcial
ro que hay un solo objeto de estudio, pero del objeto, pues la célebre dicotomía fue
los mismos estudiosos se han empeñado en planteada en y sólo desde el ámbito acadé-
bautizarlo bajo diferentes denominaciones mico. Estos planteamientos dicotómicos no
y, por supuesto, en estudiarlo bajo distin- se interesan por explicar la realidad histó-
tas ópticas y desde diversos ángulos. rica en la que surge y en la que se desen-
vuelve la disciplina. Así, la realidad prác-
Por ello, identificar y definir un solo obje-
tica e histórica rebasa la división planteada.
to sigue siendo una cuestión de vital im-
portancia para poder consolidar la discipli- Siguiendo al mismo autor, otro mérito de
na de la Administración Pública. la dicotomía política-administración fue la

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José Cándido González Mercado

posibilidad que brindó para definir el lugar tado ejerce su dominación sobre la socie-
que ocupa y la función que cumple la admi- dad. "La administración pública dirige, por
nistración pública al imponer límites a ésta: medio de funciones generales, el trabajo
la administración pública comienza donde conjunto de las distintas esferas de la so-
termina la política y termina donde comienza ciedad; armoniza y coordina la actividad
la sociedad. Nuestro objeto se ubicó entre productiva total de la sociedad" (Guerre-
la política y la sociedad para apaciguar un ro, 1981:245).
supuesto divorcio.3 Sin embargo, fueron
El Estado entonces, entra en contacto con
confundidos los términos de política y Es-
la sociedad, la organiza, la dirige y ejerce
tado, porque lo que existe es una separación
su dominación por medio de la adminis-
y/o diferencia entre el Estado y la sociedad,
tración pública. El Estado busca ejercer su
y entre estos dos entes es donde se ubica la
dominación, pero también busca el bien-
Administración Pública. El Estado entra en
estar colectivo de la sociedad que le dio
contacto con la sociedad a través de la ad-
origen. Por ello, en el afán del cumplimien-
ministración pública.
to de estas funciones, la administración
En líneas anteriores se señaló que la dico- pública asume como su responsabilidad la
tomía proporciona una definición parcial satisfacción de las necesidades sociales y
del objeto de estudio, y esto es porque, sin la protección de propiedad y la integridad
dejar de reconocer los aportes al estudio de los ciudadanos.
de la administración pública, tal separación
no existe. Al situarse en un plano meramen-
te académico, no son consideradas las prác- 3. ESBOZO DE LOS DIVERSOS OBJETOS
ticas administrativas cotidianas, ni las rea- DE ESTUDIO
lidades de la dinámica de la actividad Una vez aclarado que no existe la dicoto-
estatal. No existe una separación entre la mía política-administración, pero que su
política y la administración porque en la planteamiento sirvió para definir parcial-
práctica, están indisolublemente ligadas. La mente el objeto de estudio de la Adminis-
política no sólo es decisión, sino que im- tración Pública y determinar la ubicación
plica negociación, dirección, diálogo con de la administración pública entre el Esta-
actores sociales y con los propios ciudada- do y la sociedad, abordemos la cuestión que
nos; necesita estar en contacto con estos nos ocupa en este trabajo.
últimos, y es aquí donde la administración
pública juega su papel de intermediación. La administración pública como objeto de
estudio. Omar Guerrero afirmaba en 1981
Pero la política también implica dominio. que el objeto de estudio de la Administra-
De hecho, el propio término de adminis- ción Pública como disciplina, era la propia
tración pública denota una naturaleza dia- administración pública como actividad rea-
léctica: dirección administrativa y dominio lizada por el gobierno y como actividad
político de la sociedad. La administración organizadora del Estado que cumple la fun-
pública es el medio a través del cual el Es- ción de relacionar a este ente con la socie

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La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

dad. "La administración pública es un ob- naturaleza política" (Aguilar, 1983: 368).
jeto de estudio consistente en la mediación Es decir, que sin dejar de reconocer el ca-
entre el Estado y la sociedad. Es, por este rácter político y, por tanto, la función de
hecho, un fenómeno identificable y defini- cumplir fines políticos, se deben destacar
ble" (Guerrero, 1981:214). los actos administrativos por medio de los
cuales pueden ser alcanzados estos fines.
La dinámica de la actividad del gobierno4
se presenta a través de la Administración "Este proceso administrativo mediante el
Pública, y ésta puede ser considerada como cual se alcanzan los fines políticos es justa-
el objeto de estudio de la Administración mente lo que debe ser erigido como objeto
Pública. Esta es la concepción más gene- de conocimiento de la administración pú-
ralizada sobre ella por parte de los teóricos blica, y lo que debe ser conceptualizado
de la disciplina; así lo constata Omar Gue- como Administración Pública, para captar
rrero en su obra La Administración Públi- con precisión y riqueza la especificidad de
ca del Estado Capitalista5(1981). su inscripción en las instituciones estatales,
así como su identidad y diferencia dentro
Ver a la Administración Pública como ob-
del conjunto de éstas" (Aguilar, 1983: 368).
jeto de estudio implica considerarla con
cuatro atributos: a) es una forma de media- Sin embargo, deben destacarse tres proble-
ción entre el Estado y la sociedad; b) es la máticas que se derivan de esta concepción:
delegación del Estado en la sociedad; c)
Primero, a pesar de la insistencia de ubicar
está organizada en el Ejecutivo, y d) es el
a la Administración Pública como una ins-
gobierno en acción (Guerrero, 1981).
titución del Estado que cumple —en efec-
Desde esta perspectiva, el objeto de estudio to— fines políticos, finalmente se hace ma-
es la actividad diaria gubernamental; lo yor énfasis en su carácter administrativo.
constituyen las acciones de las instituciones
Segundo, las investigaciones y estudios
gubernamentales que ejercen cierto poder
enmarcados en la Administración Pública,
del Estado, organizan a la sociedad y, al
analizan y realizan propuestas para mejo-
mismo tiempo, atienden las necesidades
rar las prácticas administrativas y el desa-
sociales mediante el proporcionamiento de
rrollo de las organizaciones gubernamen-
servicios públicos, seguridad y protección.
tales. En este sentido, el objeto de estudio
El argumento principal para defender a la se transforma en actos meramente admi-
Administración Pública como objeto de nistrativos o instituciones del gobierno y
estudio radica en que ésta tiene la caracte- más específicamente, del Poder Ejecutivo.6
rística de ser tangible, medible en los he-
Tercero, al denominar de la misma forma
chos y presente en la realidad. Para quie-
al objeto y la disciplina, se provoca una
nes coinciden con esta postura, "el objeto
confusión semántica, de modo que al ha-
de conocimiento de la Administración Pú-
blar de Administración Pública, se confun-
blica debe denotar principalmente su natu-
den la materia y la disciplina, el objeto y la
raleza administrativa y connotar sólo su

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José Cándido González Mercado

ciencia. El objeto se convierte en la cien- La administración pública no debe referirse


cia y la ciencia en el objeto. No hay dife- únicamente a la actividad administrativa de
rencia entre la ciencia, el objeto y la insti- las instituciones gubernamentales, pues su
tución estatal. actividad no se reduce a la mera ejecución
de las leyes. La administración pública no
El Poder Ejecutivo como objeto de estudio.
elabora la ley. Para una correcta aplicación
Según Omar Guerrero (1981), la adminis-
de las normas, debe realizar prácticas que
tración pública surge con el Estado capita-
no le están expresamente conferidas, y aquí
lista y éste, coloca en sus inicios como cen-
entra el carácter de su publicidad y relación
tro de poder al Legislativo. Más tarde los
estrecha con la política, porque debe rela-
centros de poder se trasladan al Ejecutivo,
cionarse con la sociedad y poner a ésta en
otorgándole a éste el papel de actor central
contacto con el Estado.
para llevar a cabo la función de dominación
y emancipación de la sociedad. Así que la El gobierno como objeto de estudio. Omar
administración pública es depositada en el Guerrero todavía da un paso más e identi-
Poder Ejecutivo, quien tiene que organizar- fica a la Administración Pública, al Poder
la para que cumpla con sus funciones de Ejecutivo y al gobierno como uno mismo.
dominación y dirección. Traslada el objeto de estudio de la Admi-
nistración Pública al gobierno, y plantea
Omar Guerrero plantea que al ser deposi-
que "el ejecutivo como mediación entre el
tada la administración pública en el Ejecu-
Estado y la sociedad, como delegación es-
tivo, éste se convierte en el objeto de estu-
tatal en la vida civil, toma naturalmente el
dio, es decir, traslada el objeto de la
papel gubernamental como su propio pa-
administración pública al Ejecutivo.
pel" (1981: 218). Continúa diciendo que
El Ejecutivo "como centro de poder cime- "el objeto de estudio de la Administración
ro del Estado, encuentra en su seno esen- Pública es (...) el ejecutivo, ya que éste es
cialmente las facultades y capacidades di- el gobierno como mediación; y es al mis-
námicas del propio Estado, y organiza y mo tiempo la Administración Pública por-
pone en acción, el movimiento, toda su que ella es la mediación entre el Estado y
fuerza vital en el seno de la sociedad civil" la sociedad. Gobierno, Administración Pú-
(Guerrero, 1981: 217). En este sentido, blica y poder ejecutivo son lo mismo; el
administración pública y Poder Ejecutivo objeto de estudio es la Administración Pú-
son lo mismo. blica, el gobierno y el ejecutivo, porque son
Sin embargo, al identificar a la administra- idénticos" (Guerrero, 1981:220).
ción pública con el Poder Ejecutivo, no se Cabe traer a colación una frase que Omar
logra resolver el problema del énfasis pues- Guerrero retoma de Goodnow, quien seña-
to en las cuestiones administrativas inter- la que "la administración es la actividad de
nas; al contrario, se reafirma el carácter los funcionarios ejecutivos del gobierno.
exclusivamente administrativo de la admi- (…) Siempre que veamos al gobierno en
nistración pública. acción, a diferencia de cuando delibera o

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La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

pronuncia una sentencia judicial, decimos Las organizaciones públicas-gubernamen-


que administra. La Administración, pues, tales como objeto de estudio. Puede consi-
ha de buscarse en todas las manifestacio- derarse a la organización gubernamental y
nes de la acción ejecutiva" (Goodnow, ci- a los grupos de poder como el objeto de
tado por Guerrero, 1986:295-296). estudio de la Administración Pública, to-
mando en cuenta que ésta se compone de
Sin embargo, al identificar estos tres entes
una o varias organizaciones que están al
y al considerar los aportes de Goodnow, es-
servicio del poder y que sirven para ejer-
tableciendo la especificidad de las activida-
cerlo. Ello ha derivado en la construcción
des administrativas, se da un vuelco —qui-
de una basta Teoría de la Organización,
zá de manera inconsciente— a establecer la
cuyo planteamiento principal es que la ad-
separación entre la política y la administra-
ministración se desarrolla siempre dentro
ción. Si se afirma que lo administrativo está
de las organizaciones y que dentro de ellas
separado de lo jurisdiccional y, principal-
existen relaciones o fenómenos de poder.
mente, de la toma de decisiones, no se está
Esta teoría admite la existencia de una di-
haciendo otra cosa que aceptar la dicotomía
versidad de organizaciones, pero al incluir
política-administración.
a las privadas, abandona el ámbito estatal
Debe aceptarse en cambio, que la Admi- y el carácter político del poder que se en-
nistración Pública es la parte más visible cuentra en las organizaciones públicas.
del gobierno, y en consecuencia, del Esta-
Por su parte, sin perder de vista las relacio-
do; pero no debe buscarse el objeto de la
nes políticas que suceden en el Estado y
ciencia en el Poder Ejecutivo y en la prác-
entre éste y la sociedad, Bahena del Alca-
tica de la Administración Pública, porque
zar comenta que "los problemas de rela-
hacerlo de este modo, el análisis se reduce
ción entre los grupos políticos y sociales
a lo meramente administrativo, y se olvida
son, desde luego importantes desde esta
de lo político, que proviene del ámbito es-
perspectiva, pero debe insistirse en que el
tatal y de su contacto con la sociedad.
objeto de conocimiento científico propia-
No obstante el importante esfuerzo que rea- mente dicho es el conjunto inseparable que
liza Omar Guerrero por definir el objeto forman las organizaciones y los grupos que
de estudio de la Administración Pública, la manejan (a la Administración Pública)
presenta la limitante de identificar al go- habitualmente" (1985: 29).
bierno exclusivamente con el Poder Eje-
Así bien, cuando se habla de las organiza-
cutivo, pues la concepción generalizada es
ciones como objeto de estudio, se hace re-
que el gobierno lo conforman los tres po-
ferencia al conjunto de estructuras públicas-
deres: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Por
gubernamentales o estatales que tienen como
lo menos en el caso mexicano, y en los re-
fin el ejercicio del poder estatal. Finalmen-
gímenes similares al nuestro, es en esta
te, es en las organizaciones en donde se de-
fórmula tripartita en la que se organiza el
sarrolla la Administración Pública, y son
Estado, y no sólo en el Ejecutivo.
éstas quienes ejercen el poder del Estado.

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José Cándido González Mercado

Sin embargo, esta postura resulta un poco Los argumentos para considerar al Estado
acotada, principalmente porque se hace como objeto de estudio radican en que éste
referencia a estructuras gubernamentales y y la Administración Pública tienen los mis-
a las personas que se encuentran dentro de mos fines: el bienestar de los ciudadanos,
ellas, pero que tienen la característica de pero también tiene que cumplir con las fun-
no ser permanentes. Las estructuras u or- ciones de dominación y dirección. Los fi-
ganizaciones pueden corresponder a reali- nes del Estado se materializan a través de
dades emergentes y modificarse de acuer- la actividad administrativa orientada a pro-
do con las exigencias de la sociedad, así curar el bienestar de los ciudadanos. "La
como con las necesidades de la propia Ad- Administración Pública tiene una función
ministración Pública. social en la sociedad, porque es una capa-
cidad activa en pro de su desarrollo y pre-
El Estado como objeto de estudio. Esta
servación. Es la materia administrativa re-
postura establece que el objeto de estudio
lacionada con la sociabilidad humana, en
de la ciencia de la Administración Pública
la vida colectiva de los hombres, lo que la
debe ser buscado en el ámbito en el que se
administración debe asegurar pues su objeto
desenvuelve y de donde proviene su carác-
es el bienestar social" (Guerrero, 2000:41).
ter de pública: el ámbito estatal y su inje-
rencia en la sociedad. El Estado es el obje- Si el Estado es el ámbito por excelencia de
to de estudio de la Administración Pública la Administración Pública, entonces el ob-
en la medida que la Administración Públi- jeto de estudio de la Administración Públi-
ca es una institución estatal. ca debe ser el Estado.
Se ha dicho que la Administración Pública Bonnin y otros autores contemporáneos
constituye el enlace entre el Estado y la ubicaban al Estado como el objeto de la
sociedad, que es a través de ella, como el naciente ciencia de la Administración, y
Estado entra en contacto con la sociedad sobre el tema, Omar Guerrero realiza una
para ejercer la dirección y el dominio. Hay interesante compilación en su obra Teoría
autores que la mencionan como la admi- Administrativa del Estado (2000). En ella,
nistración del Estado y todas sus activida- el autor deja ver que el Estado ha sido el
des quedan encuadradas en el marco esta- ámbito en el cual se ha desenvuelto la acti-
tal; "la Administración Pública es una vidad administrativa, y que los teóricos
institución estatal y es, por tanto, un cen- hacían referencia a la administración pú-
tro de poder" (Guerrero, 1981:63). blica como una institución al servicio del
Estado.
Si consideramos la postura de que la Ad-
ministración Pública es llevada a cabo por Las ciencias antecedentes a la Administra-
el gobierno o por el Ejecutivo, ¿por qué ción Pública, que fueron las ciencias
no se habla entonces de la administración camerales, estaban al servicio del Estado
del gobierno, y en lugar de ello se habla de absolutista, y los teóricos de esa época ha-
la administración del Estado? cían énfasis en el perfeccionamiento de sus

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La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

actividades para poder servir de manera efi- nir a la actividad organizada del Estado, a
ciente a los príncipes, pero también para la Administración Pública como objeto de
generar la felicidad de los súbditos. El Esta- estudio, se olvidó del ámbito en el cual sur-
do era el campo de estudio de las ciencias gió y del ente o cuerpo político del que ha
camerales, y esto no hay que olvidarlo. estado a su servicio a lo largo de la histo-
ria: el Estado.
"La Administración Pública tiene desde su
origen como objeto de estudio al Estado Sin embargo, el hecho de considerar al
(...) Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin Estado como objeto de estudio de la cien-
en Francia y Carlos Marx en Alemania, así cia de la Administración, no implica que
como otros cultivadores de la ciencia de la deba apropiarse de éste, pues como men-
administración (...) hacen énfasis en la no- ciona Omar Guerrero en otra de sus obras
ción de Estado como elemento central que (en el cual se ve el abandono de la concep-
aglutina a todas las fuerzas de la sociedad ción de la Administración Pública y del eje-
para potenciarla" (Sánchez, 2001:169). Por cutivo como objeto de nuestra materia), "el
ello, resulta válido decir que el Estado fue Estado es el objeto de estudio de la ciencia
el primer objeto de estudio de la Adminis- de la administración, pero ésta no mono-
tración Pública, como parte de la herencia poliza el examinarlo científicamente"
histórica del cameralismo. (1985:31). Así que no se descarta que otras
disciplinas reclamen para sí al Estado como
Omar Guerrero explica que con el paso de
objeto de estudio.
un Estado absolutista a otro democrático
liberal de derecho, las ciencias camerales, Ahora bien, no debe entenderse que todo
y más específicamente la ciencia de la po- lo que realiza el Estado sea Administración
licía, se convirtieron en la ciencia de la Pública, y que ésta invada las esferas le-
Administración que adquiere el carácter gislativa y judicial. En ello radica la crítica
público, porque trata con ciudadanos que a esta postura, toda vez que la actividad
dieron origen a un nuevo Estado. "El trán- del Estado y sus funciones son mucho más
sito de las ciencias camerales a la ciencia amplias que la de coordinar y dirigir a la
de la administración, tuvo como marco his- sociedad. El Estado es un ente muy amplio
tórico el reemplazo del Estado absolutista para ser reclamado como objeto de una dis-
por el Estado burgués de Derecho" (Gue- ciplina como la Administración Pública.
rrero, 1985:31). Pero lo que nos interesa
es que al desaparecer el Estado absolutista
desaparecen las ciencias camerales, pues 4. A MODO DE CONCLUSIÓN: HACIA LA
sucumbe su objeto de estudio. DEFINICIÓN DE UN SOLO OBJETO DE
ESTUDIO
La dicotomía política-administración ale-
jó a los publiadministrativistas del objeto Del análisis realizado en los apartados an-
primigenio de la ciencia de la Administra- teriores, podemos concluir lo siguiente:
ción Pública; al sentar las bases para defi-

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José Cándido González Mercado

• La administración pública es una insti- Una vez analizada la administración públi-


tución que cumple fines estatales, y por ca como objeto de estudio, al Poder Ejecu-
tanto, está investida de un carácter polí- tivo, al gobierno, a la organización y el
tico altamente marcado. Sin embargo, Estado —y sin restar importancia a los de-
esto no autoriza a la ciencia de la Admi- más que existan—, establezcamos el que
nistración Pública reclamar al Estado podría ser objeto de mayor atención.
como objeto de estudio, dado que las En la compilación de los diversos objetos
funciones de éste no son solamente ad- de estudio que José Juan Sánchez realiza,
ministrativas. menciona al poder como uno más de ellos.
• La administración pública es la parte "El poder, objeto de la ciencia política, es
más visible del gobierno, y ésta es lle- también el objeto de estudio de la admi-
vada a cabo o instrumentada por el Po- nistración pública, pero en la dimensión
der Ejecutivo. Sin embargo, no es éste que comprende el ejercicio de la domina-
el único poder que compone al gobier- ción estatal" (2001:176).
no y la administración pública no es su
única actividad. Ésta —en nuestra perspectiva— es la vi-
• La administración pública se desarrolla sión que más se acerca a la definición del
dentro de las organizaciones del gobier- objeto de estudio —no obstante que el au-
no, principalmente en aquellas depen- tor no abunda más sobre ella—. A conti-
dientes del Poder Ejecutivo y, aunque nuación se presentan las razones.
ejercen cierto poder delegado por el Es- Ya hemos dicho que la administración pú-
tado, su permanencia no está garantiza- blica es la relación entre el Estado y la So-
da, dado que, como estructuras, son la ciedad; que su función radica en ejercer el
respuesta de los gobiernos a necesidades poder estatal.
específicas de la realidad social y no ins-
Debemos agregar que la Administración
tituciones que perduren en el tiempo.
Pública es un subcampo de la Ciencia Po-
• Cuando se considera a la actividad ad-
lítica. Ésta, al ser la disciplina que se en-
ministrativa, a la administración pública
carga de estudiar las relaciones de poder,
misma como objeto, además de enfocar-
es decir, aquellas actividades que tienen que
nos a actos exclusivamente administrati-
ver con la consecución, el ejercicio, la con-
vos, comúnmente llegamos a confundir
servación y la expansión del poder, coloca
a la disciplina con el objeto, a la materia
a la administración pública como aquella
con el estudio.
encargada de su ejercicio.
Ahora bien, el objetivo de este trabajo no es Por tanto, la Administración Pública es la
únicamente realizar puntualizaciones sobre ciencia que se encarga de estudiar las rela-
los diversos objetos de estudio, sino que se ciones de ejercicio del poder, y éstas son,
pretende establecer una postura al respecto por tanto, su objeto de estudio.
para contribuir a diluir la polémica que so-
bre su identificación se ha desatado.

171
La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

La administración pública, como institución estatal, lleva en su nombre


tanto el carácter político como el administrativo. Las funciones que tie-
ne que cumplir corresponden al ámbito político: dominación, dirección,
coordinación, organización, relación con otros poderes y bienestar ge-
neral de la sociedad. Lo administrativo tiene que ver con las actividades
que a su interior se desarrollan: procesos administrativos, definición de
estructuras gubernamentales, administración de recursos y toma de de-
cisiones.
Pero todas estas funciones y actividades deben estar referidas al ejercicio
del poder, porque éste es la causa y el fin por el que existen; deben servir-
nos para explicar el objeto de estudio. Véase la siguiente figura para com-
prender la ubicación de la administración pública, sus funciones y sus
actividades internas, en el afán de cumplir con el ejercicio del poder.

Figura 1
OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS CATEGORÍAS DE
ANÁLISIS7

Funciones:
•Dominación
ADMINISTRACIÓN •Dirección
PÚBLICA •Coordinación Categorías de análisis
(Institución estatal) •Organización del objeto de estudio
•Relación con otros poderes
•Bienestar general
Actividades internas:
•Procesos administrativos
•Estructura organizacional
•Administración de recursos
•Toma de decisiones

ESTADO SOCIEDAD

RELACIONES DE EJERCICIO DEL PODER


(Objeto de estudio)

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José Cándido González Mercado

El error ha radicado en considerar como La validez de los argumentos que conside-


objeto a todas y cada una de las acciones ran a la actividad administrativa, a la admi-
que la administración pública realiza para nistración pública misma, como objeto de
cumplir con sus cometidos. Al estudiar la estudio, radica en que es algo que puede
manera en que ésta se organiza a su inte- verse y que puede sentirse. Sin embargo, hay
rior, cómo se toman las decisiones, cómo algo en nuestro objeto que no es visible a
se administran los recursos, o cómo se pres- simple vista, pero que sabemos que existe.
tan los servicios públicos, nos hemos con- Cuando estudiamos cómo la administración
ducido a fragmentar el objeto de estudio pública tiene que coordinar, dirigir, tomar
de la ciencia. decisiones o prestar servicios, estudiamos
realidades concretas, pero no nos detenemos
Cada investigación construye su objeto de
a pensar en por qué tiene que hacerlo, o cuál
estudio y se considera que ése es el objeto
es el origen de su actividad, o cuál es el fun-
de estudio de la Administración Pública.
damento de su acción. La respuesta radica
Sin embargo, lo que se ha definido como
en que la administración pública hace lo que
funciones y actividades internas de la ad-
hace para cumplir con la función estatal de
ministración pública, son sólo categorías
ejercer el poder.
de análisis que circundan al objeto de estu-
dio —que sí se convierten en objeto de cada Los objetos de estudio no existen por sí
estudio o investigación—; son sólo aristas solos; debe entendérseles en función de su
que nos permiten entender y aproximar- relación con el ambiente. Lo que debe es-
nos a la función del ejercicio del poder es- tudiarse son las distintas manifestaciones
tatal en la sociedad. en que se puede presentar el objeto y todo
lo que ello implica para que pueda existir
El objeto de estudio siempre ha estado ahí,
como tal.
pero nos hemos empeñado en querer sacar-
lo de la realidad y del campo del cual pro- Lo que rodea al objeto es lo que podemos
viene: la ciencia política. El ejercicio del llamar categorías de análisis, que en el caso
poder ha estado presente en la historia del de la administración pública, son todas las
Estado y la administración pública, con sus funciones políticas que tiene que cumplir,
respectivas manifestaciones en distintas épo- las operaciones administrativas que tiene
cas. Y por lo tanto, es un fenómeno históri- que realizar a su interior y las distintas for-
co también observable y verificable. La ven- mas de relacionarse con la sociedad.
taja de esta visión es que el ejercicio del
Así, el objeto de estudio de la Administra-
poder está presente en todas las sociedades,
ción Pública lo constituyen las relaciones
y aunque cambien sus manifestaciones y las
sociales del ejercicio del poder político, y
formas de ser estudiadas de acuerdo con
para poder entenderlo y abordarlo como tal,
las realidades nacionales, es un fenómeno
lo que estudiamos —o lo que los publi-
que puede considerarse universal.
administrativistas deben entender que se
analiza— son las manifestaciones e

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La Administración Pública como ciencia: una aproximación a su objeto de estudio

implicaciones que la administración públi- 5


No obstante, como se verá más adelante, el
ca, como institución estatal, tiene que cum- citado autor, abandona esta postura en obras
plir para poder llevar a cabo su cometido, más recientes.
las cuales, en términos científicos se con- 6
Como ejemplo, véase Vásquez (2004). En este
vierten en categorías para poder realizar los trabajo de investigación, el autor realiza una
trabajos de investigación sobre la Admi- clasificación de las tesis de la licenciatura
nistración Pública. en Ciencias Políticas y Administración Pú-
blica de la Facultad de Ciencias Políticas y
El concebir a las relaciones de ejercicio del Administración Pública de la Universidad
poder como el objeto de estudio de la Ad- Autónoma del Estado de México, por cate-
ministración Pública, no sólo contribuye en gorías analíticas, en las cuales se evidencia
los esfuerzos por definir un solo objeto de la carga de las temáticas hacia el estudio de
estudio, sino que también resuelve el pro- las actividades internas de la administración
blema de la confusión entre la ciencia y el pública y la existencia mínima de catego-
objeto que ha originado el hecho de conce- rías que nos permitan entender o aproximar-
nos al carácter político de esta institución.
bir a la actividad administrativa como el
centro de atención de la Ciencia de la Ad- 7
Las funciones y actividades mencionadas en
ministración Pública. el esquema se presentan sólo de manera
enunciativa, más no limitativa, por lo que
pudieran agregarse otras categorías.
NOTAS
1
Nótese que al hablar de la disciplina se utili- BIBLIOGRAFÍA
zan mayúsculas para diferenciarla del obje-
to. Será escrito con minúsculas cuando nos Aguilar, Luis F. (1983), "Los objetos de cono-
estemos refiriendo a la administración pú- cimiento de la Administración Pública" en
blica como objeto de estudio o a la activi- Revista de Administración Pública, Méxi-
dad administrativa, a la actividad del gobier- co, INAP, núm. 59, abril-junio.
no, a la organización, a la institución estatal. Bahena del Alcazar, Mariano (1985), Curso de
2
No obstante que ésta ya había sido esbozada ciencia de la Administración, Madrid,
por autores anteriores a él. Tecnos.
3
Se utiliza el término divorcio tal y como lo Guerrero Orozco, Omar (1985), Introducción
establece Omar Guerrero para denotar una a la Administración Pública, México, Harla.
diferencia entre el Estado o sociedad políti- _____ (1981), La Administración Pública del
ca y la sociedad compuesta por ciudadanos. Estado capitalista, México, Fontamara.
Sin embargo, podría cuestionarse lo adecua-
do del término, toda vez que el Estado y la _____ (1986), La teoría de la Administración
sociedad nunca han sido uno mismo. Desde Pública, México, Harla.
que surge el Estado, éste aparece como un _____ (2000), Teoría administrativa del Esta-
opuesto a la sociedad que le dio origen. do, México, Oxford University-UNAM.
4
El gobierno es la parte organizada del Estado.

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José Cándido González Mercado

Sánchez González, José Juan (2001), La Ad-


ministración Pública como ciencia. Su ob-
jeto y su estudio, México, Plaza y Valdés-
IAPEM.

BIBLIOGRAFÍA REFERIDA
Vázquez Ceballos, Cristo Avimael (2004), Una
mirada reflexiva sobre la construcción de
una disciplina: el caso de la Administración
Pública de la FCP Y AP-UAEM, Tesis, Toluca,
UAEM.

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