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ALTERNATIVAS URBANÍSTICAS PARA LA MITIGACIÓN ALTERNATIVAS URBANÍSTICAS PARA LA MITIGACIÓN DEL PROBLEMA DEL PROBLEMA

CONTRATO No.. 0172 DE 2007 CONTRATO No 0172 DE 2007 SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACÍON SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACÍON DIRECCIÓN DE LEGALIZACIÓN Y MEJORAMIENTO DIRECCIÓN DE LEGALIZACIÓN Y MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS INTEGRAL DE BARRIOS

“SÍNTESIS DE LA PROBLEMATICA DE LAS AREAS “SÍNTESIS DE LA PROBLEMATICA DE LAS AREAS DESARROLLADAS INFORMALMENTE” DESARROLLADAS INFORMALMENTE” CONSULTOR: CONSULTOR: ARQ.. SERGIO MAURICIO MARTINEZ TOCANCIPA ARQ SERGIO MAURICIO MARTINEZ TOCANCIPA

19 DE NOVIEMBRE DE 2007 19 DE NOVIEMBRE DE 2007

ÍNDICE
TITULO AGRADECIMIENTOS……………………………………………………........................ INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………. DEFINICIONES Y ABREVIATURAS…………………..……………………………….. CAPÍTULO 1. SÍNTESIS Y PANORAMA GENERAL DEL DESARROLLO URBANO - CRECIMIENTO LEGAL E ILEGAL……………………………………….................... 1.- PERIODO DE LA COLONIA 1538 A 1810…………………………………………... 1.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 1.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 1.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 2.- PERIODO DE LA REPÚBLICA 1810 – 1910………………………………………... 2.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 2.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 2.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 2.4.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 3.- PERIODO DE 1910 A 1930…………………………………………………………… 3.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 3.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 3.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… PAG. 1 2 4 5 6 6

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4.- PERIODO DE 1930 A 1950…………………………………………………………… 4.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 4.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 4.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 4.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 4.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 4.6.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 5.- PERIODO DE 1950 A 1970…………………………………………………………... 5.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 5.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 5.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 5.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 5.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 5.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización…………………………………. 5.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 6.- PERIODO DE 1970 A 1980…………………………………………………………... 6.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 6.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal………………………………………………………………………

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6.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 6.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 6.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 6.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización…………………………………. 6.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 7.- PERIODO DE 1980 A 1990…………………………………………………………... 7.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 7.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 7.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 7.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 7.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 7.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización…………………………………. 7.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 8.- PERIODO DE 1990 A 2000…………………………………………………………... 8.1.- Datos Históricos Generales……………………………………………………….. 8.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 8.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional…………………………………………………………………………………

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8.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 8.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 8.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización…………………………………. 8.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. 9.- PERIODO DE 2000 A 2007…………………………………………………………... 9.1.- Datos Históricos Generales…………………………………………...................... 9.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal……………………………………………………………………… 9.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional………………………………………………………………………………… 9.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal……………………………………………………………………………………. 9.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización…………………………... 9.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización…………………………………. 9.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal……………………………………………………………………………………. CAPÍTULO 2. DIAGNOSTICO………………………………………………………….. 1.- Situación Histórica de las áreas desarrolladas informalmente………………………… 2.- Cuantificación del problema de los desarrollos de origen informal…………………... 3.- Cifras consolidadas sobre la duración de los procedimientos de legalización………… 4.- Acciones urbanísticas asumidas por la administración distrital en el tema de legalización………………………………………………………………………………... 4.1.- Administración Alcalde Jaime Castro Castro (1992 – 1995)……………………... 4.2.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (1995 – 1997)………………. 4.3.- Administración Alcalde Enrique Peñalosa Londoño (1998 – 2000)……………...

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4.4.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (2001 – 2003)………………. 4.5.- Administración Alcalde Luís Eduardo Garzón (2004 – 2007)……........................ CAPÍTULO 3. POSIBLES CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA EXISTENCIA DE ASENTAMIENTOS INFORMALES…………………………………………………….. 1.- CAUSAS………………………………………………………………………………. 1.1.- Crecimiento de la población………………………………………………………. 1.2.- Falta de políticas de vivienda popular…………………………………………….. 1.3.- Aspectos económicos en la oferta………………………………………………… 1.4.- Aspectos culturales en tenencia de la tierra………………………………………. 1.5.- Falta de control y sanciones a los urbanizadores ilegales………………………… 2.- CONSECUENCIAS…………………………………………………………………… 2.1- Altos costos en legalización y mejoramiento de barrios…………………………... 2.2.- Escasez de espacio público y desarticulación urbana…………………………….. 2.3.- Imagen de ciudad marginal y paupérrima………………………………………… CAPÍTULO 4. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS ÁREAS CON ASENTAMIENTOS INFORMALES Y CON POTENCIALIDAD DE SERLO……………………………….. 1.- Espacialización y UPZ de Mejoramiento Integral…………………………………….. 2.- Procesos de legalización actuales……………………………………………………… 3.- Estructura administrativa a la cual le corresponde adelantar las políticas y las acciones con relación a los desarrollos de origen informal……………………………….. 3.1.- Sector Planeación……………………………………………………………………. 3.2.- Sector Hábitat………………………………………………………………………... 3.2.1.- Concepto de Hábitat en el POT…………………………………………………. 3.2.2.- Estructura del Sector Hábitat……………………………………….................... 3.3.- Comparación de funciones entre el la SDP y la SDH………………………………..

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CAPÍTULO 5. DEFICIENCIAS DEL POT EN EL MANEJO DE LAS ÁREAS INFORMALES……………………………………………………………………………. CAPÍTULO 6. INSTRUMENTOS QUE EXISTEN PARA EL MANEJO DE LA GESTIÓN URBANA……………………………………………………………………... 1.- Actuaciones Urbanísticas……………………………………………………………… 2.- Instrumentos de planeamiento…………………………………………………………. 3.- Instrumentos de gestión………………………………………………………………... CAPÍTULO 7. RECOMENDACIONES ORIENTADAS A MEJORAR O SOLUCIONAR EL PROBLEMA DE LA LEGALIZACIÓN O REGULARIZACIÓN DE LOS DESARROLLOS DE ORIGEN INFORMAL…………………………….......... 1.- Propuesta de políticas…………………………………………………………………... 1.1.- Política de Integración de Ciudad………………………………………………... 1.2.- Política de borde de Ciudad………………………………………………………. 1.3.- Política de fortalecimiento institucional para la generación de VIS……………………………………………………………………………………… 1.4.- Política de información unificada…………………………………........................ 1.5.- Fortalecimiento de la escala de barrio…………………………….......................... 2.- Propuesta de estrategias………………………………………………………………... 2.1.- Corredor ecológico de borde………………………………………........................ 2.2.- Cambio en el manejo de las modalidades del tratamiento de mejoramiento integral……………………………………………………….......................................... 2.3.- Cambio en el concepto de legalización y regularización…………………………. 2.4.- Generar una nueva escala en la estructura socio-económica y espacial…………………………………………………………………………………. 3.- Propuesta de procedimientos…………………………………………………………...

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AGRADECIMIENTOS A las personas que confiaron en mí, me colaboraron e hicieron posible la elaboración de este estudio y a la ciudad de Bogotá, por permitirme conocerla un poco más y plasmar una parte de su historia en este documento.

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INTRODUCCIÓN La Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, de la Subsecretaria de Planeación Territorial de la Secretaría Distrital de Planeación, en el año 2007, en su interés de consolidar en un documento el panorama general - desde sus inicios hasta el presente – bajo todos los puntos de vista que cubre el tema urbano, de aquellas áreas que durante todo el transcurso de la evolución física de la ciudad de Bogotá han contado con la presencia de situaciones informales en su desarrollo, haciendo énfasis en las destinadas a vivienda o uso residencial, encarga la realización de este trabajo de consultoría e investigación El presente trabajo tiene como objetivo principal presentar la síntesis de la problemática de las áreas desarrolladas informalmente, proponer estrategias y acciones frente al tema. De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española, el termino – Informal - tiene como significado: “que no guarda las formas y reglas preventivas”. Urbanísticamente las áreas desarrolladas informalmente son aquellas cuyo proceso de desarrollo se configuró desde la clandestinidad, la espontaneidad, el mercantilismo urbano o la necesidad de vivienda, pero guardan como común denominador la contravención de los reglamentos relacionados con el crecimiento de la ciudad, el perímetro urbano o de servicios, los controles policivos o administrativos y los lineamientos urbanísticos y arquitectónicos; sin dejar de mencionar

aquellos relacionados con los temas de titularidad y posesión de tierras. Este trabajo se propone conocer los siguientes aspectos: El área urbana de Bogotá para el año 2007 es de 38.430 Has (POT), de las cuales se han desarrollado de manera informal 7.275,42 Has, esto corresponde al 18,93%. Lo cual significa que la quinta parte del Área Urbana Total, se ha desarrollado informalmente. El desarrollo informal surge por la década de los años 20, cuando empiezan a desarrollarse los llamados barrios obreros, los que eran lugar de residencia de los estratos populares u obreros, de los trabajadores de las clases burguesas y de los artesanos o de los comerciantes. Estos barrios se conformaron como la sumatoria de lotes construidos individualmente, conservando el paramento de calles y andenes que se extendían de la ciudad central. Los puntos de periferia donde surgieron

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estos barrios fueron los sectores de San Cristóbal al sur de Las Cruces y al occidente de San Victorino. Por lo tanto, en adelante el término de barrios obreros, debe entenderse para la lectura del documento, con una connotación de informalidad, ilegalidad y algo de espontaneidad en su creación y localización. Tan solo, hasta el año 1963 a través del Acuerdo 22, se reconoce que existen algunos barrios que no obtuvieron su aprobación o la respectiva licencia, por lo tanto, para corregir esta anomalía o irregularidad se crea el programa de habilitación (mas adelante se describe). Tuvieron que pasar 40 años para que el tema de la legalidad de los asentamientos informales quedara reconocido en una norma, que establecería la manera como debían regularse o “Legalizarse”. Se parte del precepto que todos los barrios, desarrollos o asentamientos de origen informal se localizaron y se localizan, en áreas de la ciudad donde la viabilidad de las estructuras que soportan el desarrollo es precaria, deficiente e irregular. Son áreas nuevas con tendencia a ser urbanizables o por el contrario son áreas que definitivamente por estar en zonas de riesgo por inundación o deslizamiento o en zonas pertenecientes a sistemas hídricos o de infraestructura de servicios no son viables para contener desarrollos humanos. El presente documento pretende establecer un seguimiento histórico, compilatorio, de referencia urbanística en el cual se plasma el crecimiento urbano de Bogotá con énfasis en las áreas desarrolladas espontáneamente en sus inicios, informalmente en tiempos posteriores y subnormalmente en las ultimas décadas con presencia fuerte de negociantes urbanos que obtienen sus ganancias en las deficiencias de las políticas de vivienda social a nivel nacional y distrital; desarrollándose procesos paralelos de planeación urbana desde las áreas periféricas y marginales de la ciudad, lugar de establecimiento de familias de bajos recursos, emigrantes de zonas deprimidas económicamente del país y victimas de los procesos de desplazamiento violento en Colombia. El estudio plantea el reto de establecer propuestas alternativas, creativas y novedosas para mitigar o eliminar los procesos de desarrollo urbano informales o subnormales con base en todos los instrumentos definidos en las normas (leyes y decretos) de reforma urbana, además de entregar herramientas para poder adelantarse a los procesos de desarrollo informal con el fin de consolidar una política seria de largo plazo en el proceso de crecimiento y ordenamiento de la ciudad. 3

Poco control, permisividad, falta de políticas de vivienda de interés social, bajo desarrollo e implementación de herramientas de gestión para la planeación y la transformación ordenada de la ciudad, pueden ser las causas para que existan desarrollos informales, incrementando de manera obligada las inversiones en desarrollo social y mejoramiento de barrios. Los capítulos 1 y 2, se abordaran de manera cronológica, de forma tal, que se pueda llevar un recorrido de la imagen y la transformación física de la ciudad, las normas que influyeron en su crecimiento y desarrollo, la influencia de estas normas en el desarrollo ilegal, los programas y acciones de legalización, las normas sobre procedimientos que se adoptaron sobre el tema y los controles y las sanciones establecidas para darle paso a los temas relacionados con el diagnostico. Los capítulos posteriores relacionados con las causas y consecuencias de los asentamientos informales, la situación actual de los mismos, las deficiencias del POT en el manejo de estas áreas y las recomendaciones finales se manejan de manera temática e individual. DEFINICIONES Y ABREVIATURAS A continuación se hace una definición de las abreviaturas que se encuentran en el documento: Tabla1: Abreviaturas ANU CVP DAAC DACD DADEP DAMA DANE DAP DAPD DPAE EAAB EEB ETB ICT PMIB POT SCV SDH Área Neta Urbanizable Caja de la Vivienda Popular Departamento Administrativo de Acción Comunal Departamento Administrativo de Catastro Distrital Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público. Departamento Administrativo del Medio Ambiente Departamento Administrativo Nacional de Estadística Departamento Administrativo de Planificación Departamento Administrativo de Planeación Distrital Dirección de Prevención y Atención de Emergencias Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá Empresa de Energía de Bogota Empresa de Telecomunicaciones de Bogota Instituto de Crédito Territorial Programa de Mejoramiento Integral de Barrios Plan de Ordenamiento Territorial Subdirección de Control de Vivienda Secretaría Distrital del Hábitat

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SDP SOP SOPM UPZ VIP VIS

Secretaría Distrital de Planeación Secretaría de Obras Publicas Secretaría de Obras Publicas Municipales Unidad de Planeamiento Zonal Vivienda de Interés Prioritaria Vivienda de Interés Social

CAPÍTULO 1 SÍNTESIS Y PANORAMA GENERAL DEL DESARROLLO URBANO CRECIMIENTO LEGAL E ILEGAL Con el fin de hacer una síntesis del panorama en los aspectos que se relacionan con el desarrollo urbano y el crecimiento físico tanto legal como ilegal, haciendo énfasis en éste ultimo, en el presente Capítulo se aportaran aspectos relevantes para configurar un panorama histórico de cada uno de los periodos descritos a continuación: Periodo de la Colonia que va desde la fundación de Bogotá (1538) y el año de independencia (1810); posteriormente el Periodo Republicano entre 1810 y 1910; luego los periodos de tiempo se dividen cada veinte años entre 1910 y 1970 y finalmente los periodos se dividen en décadas entre 1970 y 2007. En cada uno de estos periodos se analizaran los siguientes aspectos:  Datos históricos generales, entre los que están: dimensión del área urbana, habitantes, alcaldes o gobernantes.  Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal.  Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional. <Ver Tabla Anexa No. 19>  Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal  Antecedentes en programas y acciones de legalización.  Antecedentes en procedimientos de legalización  Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal  Ordenes legales a nivel nacional para expedir por parte de los municipios Planes de Desarrollo Urbano. 5

1.- PERIODO DE LA COLONIA 1538 A 1810 1.1.- Datos Históricos Generales Año 1539 1600 1670 1720 1800 1801 Área Urbana (Has.) 20 36 129 150 170 170 Habitantes Alcaldes o Gobernantes

500 Gonzalo Jiménez de Quesada y Jerónimo de Lainza 1.300 Gómez Suárez de F, Gaspar López Salgado y Gonzalo de León Venero 3.000 Jorge Valera 20.000 José Salvador de Ricaurte y José Vicente de Londoño Salgado 22.000 Fernando Zuleta, Fernando Rodríguez, Nicolás de Ugarte y Hierro y Juan José Tobar y Buendía 21.394 Carlos Burgos, Vicente Rojo, Francisco Domínguez y Castillo y Lucas de Erazo y Mandigaña

1.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: CREDENCIAL HISTORIA, edición 133 enero de 2001, Panorámica de Bogotá en 1772

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En el año 1523 Calos I de España perteneciente a la Casa de Austria, expidió las primeras Leyes de Indias, en las cuales se indicaba la manera como debían conquistarse, administrarse y fundarse las tierras descubiertas en el nuevo mundo (América), ordenanzas que fueron ejecutadas y cumplidas por Gonzalo Jiménez de Quesada en La Fundación de Santafé de Bogotá en el año 1538; en un documento electrónico de la Universidad Distrital se describen los siguientes apartes con relación a la fundación: La expedición de Quesada llegó por el norte invadiendo los pueblos de la sal, que eran Nemocón, Tausa y Zipaquirá; el 22 de marzo de 1537, Quesada y sus hombre tuvieron ante sí el espectáculo sabanero, llegaron a Chía y el 5 de abril a los Cerros de Suba. La expedición estaba conformada por 750 hombres, de los cuales 166 eran soldados. Desde Suba, Quesada divisó una empalizada que se llamaba Muaquetá o Bogotá, y que desde 1819 se llamó Funza. En busca de esmeraldas y oro el recorrido de la expedición conquistadora se extendió por Tunja, Sogamoso, Neiva y Bogotá; después de someter a los indígenas y llenarse de riquezas Gonzalo Jiménez de Quesada procedió a la fundación de Bogotá, comenzando con 12 ranchos pajizos y una Iglesia situada en la Plaza de la Hierbas, el que es ahora el Parque de Santander, llamada la Capillita del Humilladero, allí Fray Pedro Simón realizó la primera misa de Santa Fé de Bogotá. Aunque se ha puesto en duda la fecha de la fundación se dice que fue el 6 de agosto de 1538, y que la Fundación Jurídica de Santa Fé se realizó el 27 de abril de 1539. La dualidad que representaron estas dos fundaciones trajo inicialmente como consecuencia un inconveniente fenómeno de bipolaridad, ya que mientras el centro de la ciudad era la Plaza de las Hierbas (sitio del mercado), el centro oficial era la Plaza Mayor. Esta situación se mantuvo hasta que en la década de los 50 el obispo Juan de los Barrios, impulsó el traslado de los centros de la urbe hacia la Plaza Mayor.1 1.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional Para el año 1573, mas precisamente para el 13 de julio, Felipe II, expide las Ordenanzas de Descubrimiento o también llamadas Ordenanzas de Poblaciones, modificando de esta manera aquellas ordenanzas expedidas en el año 1523 por Carlos I. Estas ordenanzas de Felipe II se encuentran recopiladas en el Cedulario Indiano, numeral 111 y siguientes, el nombre exacto en el español antiguo era: “El Orden que de ha de tener en Descubrir y Poblar”(Ordenanzas de
UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS. <http://www.udistrital.edu.co/colombia/bogota/historia.php> [citado en 14 de abril de 2007]
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Bogotá,

Historia.

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descubrimiento, nueva población y pacificación de las Indias), el siguiente es un extracto de las ordenanzas y un comentario de María Luisa Rodríguez de Montes: "Se haga la planta del lugar repartiendola por sus plaças calles y solares a cordel y regla, començando desde la plaça mayor, y desde allí sacando las calles a las puertas y caminos principales... La plaça mayor de donde se ha de començar la poblacion, Siendo en costa de mar deue hazer al desembarcadero del puerto, y siendo en lugar mediterraneo, en medio de la poblacion, la plaça sea en quadro prolongada que por lo menos tenga de largo vna vez y media de su ancho, porque este tamaño es el mejor para las fiestas de a cauallo, y qualesquier otras que se ayan de hazer...De la plaça salgan quatro calles principales, vna por medio de cada costado de la plaça, y dos calles por cada esquina de la plaça...Toda la plaça a la redonda y las quatro calles principales que dellas salen tengan portales, porque son de mucha comodidad para los tratantes que aquí suelen concurrir..." Aunque muchas de las disposiciones contenidas allí no se tuvieron en cuenta debido a que en 1573 ya habían sido fundadas muchas ciudades y poblaciones en los territorios conquistados por España, de todas maneras sí es notable el deseo de fundar las poblaciones ordenándolas desde un principio a regla y cordel, como fue lo general y como todavía se puede apreciar en cualquiera de nuestras ciudades y poblaciones de origen colonial.2 Se dice que estas ordenanzas representaban el primer Código de Urbanismo, en el se consagran las modalidades de ocupación territorial y las definiciones doctrinales y jurídicas producidas en el siglo XVI (Segunda fase del Renacimiento, o Cinquecento en Europa). Según lo señalado por Jaime Salcedo Salcedo “Gonzalo Jiménez de Quesada aplico a santa fe la traza limeña en 1539 (Un año después de la fundación) y, después de el siguieron su ejemplo los fundadores de las otras ciudades y villas del Nuevo Reino de Granada; Tunja, Pamplona, Leiva”3 Con relación a la fundación de pueblos, las Ordenanzas de Felipe II, entre otras cosas, establecían lo siguiente: a. Poner nombres a toda la tierra, a cada provincia a montes y ríos.

CEDAL - Centro de Comunicación Educativa Audiovisual, María Luisa Rodríguez de Montes. Dialectología y Urbanismo. < http://interaccion.cedal.org.co/29/dialectologia.htm> [citado en 28 de mayo de 2007] 3 SALCEDO SALCEDO, Jaime. Urbanismo Hispano-Americano Siglos XVI, XVII y XVIII: El modelo urbano aplicado a la América española, su génesis y su desarrollo teórico y práctico. Segunda Edición. Bogotá: CEJA, 1996. p 69.

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b. No elegir sitios para pueblos en lugares marítimos por peligro de los corsarios. c. Tener buenas entradas y salidas por mar y por tierra, para comerciar y gobernar, socorrer y defender. d. Elegir la provincia, comarca y tierra que se ha de poblar teniendo consideración a que sean saludables. e. Que fueran fértiles y abundantes de todos frutos y mantenimientos, y de buenas tierras para sembrarlos y cogerlos, de muchas y buenas aguas para beber y para regadíos. Según lo expuesto anteriormente, la forma del asentamiento desarrollado para Bogotá se caracteriza por la presencia de los siguientes elementos urbanos: a. Existencia de una malla reticular conformada por las vías que a su vez delimitan las manzanas y los solares. b. Organización espacial Norte – Sur para las Carreras y Este – Oeste para las calles. c. Plaza mayor con iglesia en el marco de la plaza, propio de las ciudades en territorios andinos. d. Solares o lotes que median en principio ¼ de la manzana con frente sobre calle y carrera. e. Demarcación con hilo y escuadra para la continuidad de calles y manzanas. f. Existencia de una plaza menor para el desarrollo de actividades de merado. La imagen urbana de la Bogotá colonial no dista mucho de cualquier poblado pequeño desarrollado bajo la influencia de las ordenanzas españolas, con una fuerte presencia del icono de la iglesia católica generando espacios públicos y privados alrededor de las iglesias y estas asumiendo el papel de organizador social a través de las parroquias. Ciudad compacta, que no contaba con más de 170 manzanas, con edificaciones que en su gran mayoría eran de un piso, en materiales no industrializados como tapias pisadas, bahareque y teja de barro y algunas con cubiertas de paja. El 12 de febrero de 1774, se expide la cedula real, en la que se establece que la ciudad debe ser dividida en cuarteles y barrios, lo que supone que Santafé de Bogotá para finales de este periodo Colonial, tenía la siguiente conformación: la parroquia de La Catedral se convirtió en cuartel, dividida en 4 barrios (La Catedral, El Palacio, El Príncipe y San Jorge); la parroquia de Las

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Nieves en 2 cuarteles (Oriental y Occidental), y se sumaron los cuarteles de Santa Bárbara y San Victorino. <Ver Planos 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7>

2.- PERIODO DE LA REPÚBLICA 1810 A 1910 2.1.- Datos Históricos Generales Año Área Urbana (Has.) 170 170 170 170 170 200 210 250 250 250 270 280 300 306 306 Habitantes Alcaldes o Gobernantes

1832 1835 1843 1848 1850 1851 1859 1866 1870 1881 1884 1898 1900 1905 1907

28.341 Joaquín Gómez Hoyos, Tiburcio Pieschacón y Miguel Delgadillo 39.442 Rafael Mendoza 40.086 Agustín de Francisco, Luís María Silvestre, Agustín de Francisco e Ignacio Ospina 52.393 Fernando Caicedo Santamaría 49.603 José María Baraya y José María Malado 49.649 J. A. Uricoechea 52.393 Ramón Espina, Mateo Sandoval y Bernardino Trimiño 53.000 Fernando Ponce, Guillermo Fraser y Francisco de P. Liévano 70.833 Luís González Vásquez, Bruno Arias y Federico Garay 84.723 Alejandro Borda, Elías Jaímes y Alejandro Borda 95.813 Cenón Figueredo, Manuel Solanilla y Higinio Cualla 98.000 Higinio Cualla, Constantino Castañeda y Leonidas Posada Gaviria 100.000 Higinio Cualla, Cipriano Cárdenas y Ricardo Morales Tobar 100.000 Julio D. Portocarrero y Jorge Vélez 100.000 Jorge Vélez

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2.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: Periódico El Tiempo, Domingo 19 de agosto de 2007, Panorámica de 1886, Autor: Alphons Stübel

En el periodo Republicano Bogotá pasa de ser una ciudad Colonial a Burguesa o Moderna, este concepto lo explica Mejía Pavony, así: “El concepto que usamos de ciudad burguesa corresponde en sus características como en su cronología a lo que otros estudiosos llaman ciudad moderna. Sin embargo, preferimos no usar la denominación de moderna por las implicaciones ideológicas que este concepto tiene, en particular al contener la idea de progreso, de origen liberal”4 La ciudad Burguesa se caracteriza por el desarrollo de actividades comerciales, principalmente bancos, artículos importados y comercio de bienes básicos que llegaban de las regiones

MEJÍA PAVONY, Germán Rodrigo. Los años del cambio Historia urbana de Bogotá 1820 – 1910. Segunda Edición. Bogotá: CEJA, 2000. p 22.

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localizadas alrededor de Bogotá, acompañan a estos espacios, algunos servicios como cafeterías, cafés, hoteles y clubes. En la primera mitad de este periodo, Bogotá, mantuvo su forma, ocupación e imagen urbana, compacta y de baja altura, rodeada en su periferia hacia la parte llana por haciendas, donde se destacaba la explotación agrícola. <Ver Planos 8 y 9> En la segunda mitad, la ciudad sufrió una densificación acelerada, debido al crecimiento poblacional, a la venta de propiedades y la subdivisión de viviendas, destacando que su área urbana no creció en la misma proporción. La población popular se asentaba en las primeras viviendas sociales que existieron y que se denominaron inquilinatos, en ellos existían los espacios denominados “tiendas de habitación”, que servían de vivienda a familias completas con la ausencia total o parcial de servicios de lavado y sanitarios, causando problemas de sanidad pública y desaseo debido a que las calles se convertían en letrinas y botaderos de basura. A finales del año 1872, el hacinamiento en los inquilinatos era tal que se determino otorgarle la facultad a la ciudad para expropiar algunos terrenos destinados en su momento a mantener caballos, sembrar pastos y hortalizas y localizados al interior de las manzanas del área urbana; con el fin de ser entregados para la construcción de edificaciones de vivienda para el albergue de familias sin alojamiento. Otras normas que refuerzan la necesidad de utilización de los predios con beneficio para la ciudad fue la expedición de las leyes de desamortización de bienes de manos muertas la cuales obligaban a la venta de predios de propiedad de la iglesia que en su momento se encontraban por fuera del mercado inmobiliario. <Ver Plano 10> La tendencia de crecimiento de la ciudad en esta segunda mitad del periodo, se orientaba hacia el sur-este, teniendo como limite el río San Cristóbal y como causa las actividades artesanales que allí se sucedían. Se destacaban las actividades de minería y de canteras debido a la existencia de carbón, roca, arenas y arcillas, por lo que los caminos que conducían hacia este sector sur-este iniciaron un poblamiento con casas humildes de familias que laboraban en la actividad de extracción, razón por la cual, la imagen de los cerros para aquella época y hasta mediados del

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siglo XX se caracterizaba por su deterioro y erosión, ausencia de la capa vegetal y destrucción de su topografía, daños que a la fecha aun se perciben. Otra población que a finales del siglo XIX, se localizó por fuera del casco urbano en las áreas de periferia, fueron los indios, quienes dieron origen a un sector que fue denominado “los pobres de la ciudad”, tal como lo relata Mejía Pavony: Viviendo fuera del casco construido o concentrados en los extramuros, salvo algunas excepciones, los indios conformaron a todo lo largo del siglo una masa de población en permanente movimiento. No fueron totalmente urbanos, pero sobre sus espaldas recayó gran parte del funcionamiento diario de la ciudad. Sin embargo, en la medida en que la sobrevivencia de muchos de ellos dependió cada vez mas de sus ataduras a dichos oficios, pues la alternativa era migrar y convertirse en peones de las lejanas haciendas, un gran segmento de la población indígena termino por quedar incluida permanentemente en lo que se denomino, a fines del periodo de transición, los pobres de la ciudad.5 <Ver Planos 11 y 12> Otro aspecto para resaltar, es el hecho de la necesidad que existía de ofrecer vivienda popular (llamada en esa época barrios obreros), en la “Guía Practica de la Capital”, publicación que se editaba por aquella época (finales del siglo XIX), se mencionaba lo siguiente: “……Ya en 1902, una guía de la ciudad anotaba la necesidad de que el gobierno destinara “una suma de dinero suficiente para construir en San Cristóbal, Chapinero y Paiba, barrios de obreros y de gente pobre, con habitaciones adecuadas y aseadas, facilitando a los inquilinos la adquisición de esas habitaciones en propiedad, con el pago de cuotas mensuales”…6 Considerando la abundancia y calidad de materiales de cantera existentes, los elementos constructivos cambiaron, así como el aspecto arquitectónico de la ciudad. Con la creación de algunas empresas de ladrillos y elementos de arcillas, las edificaciones se empezaron a construir en muros de ladrillo y teja de barro, además de tuberías de desagüe en gres y en alturas de 2 pisos en su mayoría y 3 pisos en algunos casos; materiales que además ayudaron a mejorar las comunicaciones y la infraestructura vial con la construcción en este periodo de más de 25 puentes sobre los ríos y quebradas que rodeaban y cruzaban en ese momento la ciudad.

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MEJÍA PAVONY., Op. cit., p. 263. MEJÍA PAVONY., Op. cit., p. 305.

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La red de caminos que comunicaban a Bogotá con la región, de manera lógica orientó el desarrollo urbano a lo largo de los mismos y en todos los puntos cardinales, hacia el Norte el camino que comunicaba con Zipaquirá, cruzando los municipios de Usaquén, Chía y Cajicá; hacia el Sur, el camino que conducía a Chipaque y a Usme; hacia el Este, el camino que conducía a Guasca, cruzando por La Calera; y, hacia el Oeste, el camino que conducía a Facatativa, cruzando el municipio de Fontibón. Las comunicaciones al interior de la ciudad se vieron beneficiadas con la construcción del tranvía cuya primera línea se inauguro a finales de 1884, la cual se complementó con otras líneas (L.), que a principios del siglo XX sumaban 5 (L. Chapinero, L. Central, L. Estación de La Sabana, L. Estación del Norte y L. San Cristóbal). En el año 1863 la ciudad se divide en parroquias, de conformidad con cada una de las iglesias importantes de la ciudad. Inicialmente fueron 4 Distritos Parroquiales, luego en 1890, se amplio a 8 Distritos y en el año 1898, como consecuencia del aumento de población y el control policial que esto demandaba, la ciudad se redistribuyo en 5 Secciones de Policía. <Ver Planos 13, 14, 15 y 16> El proceso de crecimiento urbano se puede mirar desde dos puntos de vista. Primero, el crecimiento de la población que para los últimos años de este periodo, había aumentado casi 3 veces con relación al inicio del mismo (1810); segundo, el aumento en el área urbana (en ese momento no existía el concepto de perímetro urbano) la superficie creció 1,8 veces pasando de 170 Has. a 306 Has., este incremento en el área urbana lo explica Mejía Pavony de la siguiente manera: En términos generales, la expansión en superficie significo, de una parte, primero, la conformación de las antiguas pero despobladas parroquias de Santa Bárbara y San Victorino en verdaderos núcleos residenciales de la ciudad, fenómeno que ocurrió durante la primera mitad del siglo XIX. Segundo, la incorporación de los arrabales de oriente (Egipto y Las Aguas) y del sur (Las Cruces) como nuevas zonas urbanas, lo que sucedió durante las décadas de 1850 a 1880. Tercero, finalmente, la formación de nuevos suburbios: Chapinero y San Diego al norte y el sector de San Cristóbal al sur de Las Cruces, hecho que comenzó a tomar forma hacia el final del siglo XIX y la primera década de la siguiente centuria.7

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MEJÍA PAVONY., Op. cit., p. 300.

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Esta dinámica de crecimiento que caracteriza el final de este periodo, sumado a la ausencia de políticas de vivienda popular o barata, llevó al aumento de las tiendas habitacionales en los nuevos barrios de la periferia como San Cristóbal al sur y Antonio Ricaurte, al Occidente así como al asentamiento de casas en materiales poco adecuados, llamadas “ranchos”. Del total de viviendas que existían al final del siglo XIX y comienzos del XX cuya suma llega a 15.700 unidades, el 53% corresponde a viviendas para personas de bajos recursos, residenciadas en tiendas de habitación o ranchos. Esta situación nos presenta un panorama muy similar a la proporción que existe hoy en día (año 2007), entre las viviendas formales e informales, o dicho de otra forma, entre las viviendas legales e ilegales. 2.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional En 1861, el presidente provisorio de los Estados Unidos de Nueva Granada, Tomas Cipriano de Mosquera, dicta el denominado Decreto No. 1, estableciendo el Distrito Federal de la Ciudad de Bogotá, donde reside la Capital de los Estados Unidos, y con los siguientes linderos: por el Norte: Río Arzobispo, por el Sur: Río Fucha, por el Este: Cima Montes Orientales y por el Oeste: Río Funza. Terminando además con toda la autoridad del Estado de Cundinamarca. <Ver Plano 13> Para 1863, se dicta la Ordenanza 11 (Octubre 14), por parte del Gobernador del Distrito Federal Valerio Barriga, siendo esta ordenanza la primera Ley Orgánica de la ciudad y en la que se determina la división del territorio en 4 Distritos Parroquiales: la Catedral, las Nieves, San Victorino y Santa Bárbara. Además se establece la estructura administrativa de la municipalidad, los juzgados, el Jefe Municipal, la Tesorería del Distrito, los Notarios y los Registradores de Instrumentos. La Ordenanza 11, deroga la Ordenanza 2 (Mayo 23) del mismo año en la que también se reglamentaba el tema del Estatuto Orgánico de la ciudad. <Ver Plano 14> En el año 1887, se expide el primer Código Civil, mediante la Ley 57 y reformada en ese mismo año por la Ley 157, en el se manejan todos los temas civiles, relacionados con la convivencia. Para el caso de la aplicación de algunas normas urbanísticas y constructivas, se hace una

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descripción muy precisa sobre todos los tipos de servidumbres, tema que se tratará más adelante, cuando se analicen las políticas y acciones preventivas y de policía. En 1890, se amplían los barrios de la ciudad a ocho, con la suma de tres más, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 20, los barrios anexados son las parroquias eclesiásticas de las Aguas, Egipto y las Cruces. <Ver Plano 17 y 18> El Acuerdo 22 de 1898, “Orgánico de Inspecciones de Policía”, determina que a partir del día 1 de Enero de 1899, el Municipio de Bogotá se dividirá en cinco secciones de Policía, que se denominarán: 1, ó barrio de La Catedral; 2, ó barrio de Las Nieves: 3, ó barrio de San Victorino; 4, ó barrio de Santa Bárbara; y 5, ó barrio de Chapinero. <Ver Plano 19> En 1902 se expide el Acuerdo Municipal No. 10, el que se convierte en la primera norma que reglamenta de manera clara todo el procedimiento para la expedición de las licencias para construcción y las normas particulares para la urbanización de terrenos y la construcción de edificaciones, entre las que se encuentran la categorización de 4 tipos de vías vehiculares que iban desde los perfiles de 6 Mts hasta más de los 20 Mts, la altura de las edificaciones las determinaba el ancho de la vía. Se reglamenta un capítulo especial sobre las urbanizaciones de ensanche y extra-radio de la ciudad, lo que significa que aquellos barrios que se pretendían desarrollar por fuera del “Perímetro Urbano”, se permitían bajo la premisa, que el urbanizador era el responsable de adelantar todas las obras de infraestructura para conectar estos sectores con vías, andenes y redes de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. <Ver Plano 20> Posteriormente en el mismo año se expide el Acuerdo 11, el cual legaliza un contrato entre el personero de la ciudad, el ingeniero de la municipalidad y el señor Jorge Pombo para que este entregase un plano topográfico de la ciudad levantado en el año 1848, el cual serviría de base para realizar las actualizaciones de las nuevas vías y manzanas que se irían incorporando a la ciudad. 16

Se expide el Acuerdo Municipal 7 de 1913, en el cual se otorgan facilidades a los urbanizadores, dando claridad en la apertura de nuevas vías, las cuales debían tener un perfil de 12 Mts y posteriormente se debía ampliar esta exigencia en los nuevos barrios a un perfil de 15 Mts. Una vez fueran dadas en servicio las vías, se incorporaban a catastro los nuevos proyectos para efectos del impuesto predial, aspecto muy importante en la medida que los mayores ingresos que tenía el Tesoro Municipal correspondían a este impuesto. 2.4.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal Código Civil El Código Civil, como se anoto anteriormente, fue plasmado en la Ley 57 de 1887, siendo adicionado, modificado y reformado por la Ley 153 de 1887 y otras leyes complementarias de conformidad con la manera como se han venido surtiendo las actualizaciones tecnológicas y los cambios culturales del estado, la sociedad, la ciudad y la Constitución Nacional, básicamente el Código Civil, en cuanto al tema que nos ocupa, trata todo lo relacionado con las Servidumbres, entre las que se cuentan: de paso, de luz, de medianería, de aguas etc., convirtiéndose en normas de amigable habitar con elementos comunes como caminos, quebradas, linderos, iluminación, que son básicos para las buenas relaciones y la convivencia entre propietarios e inquilinos de inmuebles. Otros aspectos que se regulan en este Código son: 1- la prohibición para que algunos elementos arquitectónicos sobresalgan de la fachada a una altura inferior de 3,00 Mts. 2- los bienes públicos o de uso público o como se denominan allí, bienes de La Unión, regulando principalmente la prohibición de construir en los bienes de usos público sin el respectivo permiso de la autoridad, lo cual lleva a deducir que por la época existían ciertos aspectos que requerían algún tipo de licencia. Es importante destacar que el en Acuerdo 10 de 1902, se hace la advertencia de que nadie podrá hacer nuevas construcciones, reconstrucciones, demoliciones, ni obras de ninguna especie, sino después de haber solicitado el permiso de que trata el artículo 368 del Código de Policía.

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3.- PERIODO DE 1910 A 1930 3.1.- Datos Históricos Generales Año 1912 1918 1927 1928 Área Urbana (Has.) 306 400 1.200 1.958 Habitantes 116.951 144.000 224.127 235.000 Alcaldes o Gobernantes Manuel María Mallarino Gerardo Arrubla y Santiago de castro José María Piedrahita José María Piedrahita

3.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: BOGOTÁ SIGLO XX Urbanismo, Arquitectura y Vida Urbana, Alberto Saldarriaga Roa.

Luego de que en la ciudad se produjera ese proceso de transición de una población pequeña a una ciudad “Burguesa” o Moderna, en el periodo Republicano; en este periodo la población crecería

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más de dos veces y el área o perímetro de la ciudad donde se desarrollaban las actividades urbanas en mas de 6 veces, obligándola a iniciar procesos de planeación en los campos del urbanismo y la infraestructura de servicios públicos y transporte. Con el inicio de la regulación urbanística (Norma urbana) para desarrollar terrenos, de acuerdo con las exigencias internacionales de las corrientes planificadoras, al final de este periodo (1925), surge el plano de “Bogotá Futuro”, con el fin de ejercer por parte de la administración los criterios para controlar y adoptar la forma urbana de la ciudad. El desarrollo del plano de Bogotá Futuro lo adelanta Joaquín E. Cardozo, director en es época de la oficina de Obras Publicas, la base de esta cartografía fueron los trabajos de levantamiento topográfico de los alumnos de la Escuela de Ingeniería. En este plano se incorporarían como desarrollos los barrios Sucre, San Cristóbal, Primero de Mayo y algunos desarrollos al norte entre Bogotá y Usaquén y al occidente, el barrio Obrero de Puente Aranda. Uno de los objetivos de este plano o estudio en cuanto a la generación de espacio público y privado consistía en definir la proporcionalidad entre área libre y área construida que debía cumplirse, determinándose que el 65% correspondería a área construida y el 35% a área libre distribuida en un 20% para vías, 10% para parques y 5% para plazas. Se planeó la ciudad para que pudiera albergar un millón de personas en un área que correspondía a 4.800 Has, equivalente a 4 veces el área de ese momento. Estas son algunas propuestas relacionadas con la manera como debía desarrollarse la ciudad con este plan: Generar una malla vial diagonal girada 45º con respecto a las vías construidas; Reservar un bosque en las faldas de los cerros de Monserrate y Guadalupe; Definición, caracterización y perfil de las vías; alguna vías que se construyeron con base en este plano fuero: Av. Caracas, Av. El Dorado, Av.- Calle 63 y Carrera 30. Al final de la década de los años 20, se creó el Departamento de Urbanismo de Bogotá, dependencia adscrita a la Secretaria de Obras Publicas Municipales con el objetivo de elaborar un plan de reordenamiento de la ciudad el cual debía resumirse en un “Plan Regulador” y un “Código de Urbanismo”. En el año de 1929 se nombra al Arq. Kart Brunner como director del Departamento de Urbanismo pero solo toma posesión hasta el año 1933.

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<Ver Plano 21> 3.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional En el año 1914 se traza uno de los primeros “Perímetros Urbanos”, a partir de la expedición del Acuerdo 6, “Por el cual se dictan reglas de urbanización”, en él se determina que a partir de la fijación de ese polígono las propiedades serán tratadas como predios urbanos. Aparte del cuadrilátero (polígono) trazado, se crean unos corredores urbanos, llamados “Fajas” que corresponden a los predios que acompañan a lado y lado áreas delimitadas por vías principales. Al parecer el primer Barrio Obrero fue “Antonio Ricaurte” por cuanto esta incluido como una faja que se localizaba al Oeste de la ciudad de manera independiente sobre la vía que conectaba con el municipio de Fontibón. Como se señalo inicialmente, fue un barrio que surgió informalmente por la necesidad de solucionar el problema de vivienda a las clases trabajadoras u obreras de bajos recursos. Este polígono fijado también determinaba el límite hasta donde podían ir las tuberías de acueducto y alcantarillado. Dentro de las reglas de urbanización establecidas en esta norma, estaba la orientación que debían conservar las nuevas vías (continuación del trazado ortogonal), con un ancho mínimo de 15 Mts y la dimensión de las manzanas de 100 x 100 Mts. <Ver Plano 22> En 1917 Se expide el acuerdo Municipal No. 17, en el que se establece el perímetro urbanizable de la ciudad, enmarcado entre los siguientes limites: Por el norte, el limite del Municipio; Por el oriente, la cima de la cordillera, desde la quebrada de la Vieja hasta el río San Cristóbal; Por el sur, el río San Cristóbal, aguas abajo hasta su intersección con la carrera 3º, y una zona de terreno de quinientos metros de ancha al sur del mencionado río; y Por el occidente, desde la intersección del río con la carrera 3º, en línea recta imaginaria, hasta el límite norte del Municipio. <Ver Plano 23> El Primer Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad, se adopta a través del Acuerdo 74 de 1925, denominado plano “Bogotá Futuro”; cuyos antecedentes los expone el comerciante antioqueño Ricardo Olano en su tabloide editado en la ciudad de Medellín titulado “La Ciudad Futuro”, en el que se esbozaban criterios urbanísticos como las teorías del City Planning ingles y la necesidad

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de cambio que debían implementar las ciudades con la adopción de un plano que representara las ideas y las hipótesis de crecimiento que tenían las administraciones municipales. <Ver Plano 24> 4.- PERIODO DE 1930 A 1950 <Ver Plano 25> 4.1.- Datos Históricos Generales Año 1938 1940 Área Urbana (Has.) 2.514 2.833 Habitantes Alcaldes o Gobernantes

330.312 Manuel A. Rueda Vargas, Francisco Arévalo, Gustavo Santos, Francisco Arévalo y Germán Zea Hernández 372.000 Germán Zea Hernández

4.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: Archivo Distrital: Construcción Funicular, 1935.

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Periodo con grandes preocupaciones urbanísticas, de infraestructura, ambientales y migratorias, como consecuencia de la acumulación de todas estas problemáticas surgen grandes ideas e inquietudes urbanas, que se plasman en varios estudios y planes, como los aportados por Kart Bruner (1934), Alfredo Bateman y Jorge Soto (1944), la Sociedad Colombiana de Arquitectos (1945) y Le Corbusier (1950). Las propuestas urbanas de Kart Brunner, o Plan Brunner, planteadas entre 1934 y 1944 que fueron desarrolladas cuando se encontraba al frente de la dirección del Departamento de Urbanismo, en respuesta a los problemas que encontró reflejados en una ciudad central con una infraestructura de servicios públicos limitada y una periferia que se identificaba por el desarrollo de algunos barrios obreros con infraestructura incompleta y con edificaciones con parámetros de construcción muy bajos, acentuados por los problemas de la tasa de crecimiento poblacional de Bogotá, como consecuencia de la magnitud de migraciones, originando que al final de este periodo la ciudad sobrepasara los 700.000 habitantes. Se puede decir que fue un periodo en el que surgieron una serie de iniciativas Municipales y Distritales que estuvieron orientadas mayormente a solucionar los problemas de vivienda popular. En lo anotado por Saldarriaga Roa, Brunner planteo intervenciones en cuatro sectores de Bogotá: El sector Oriental del Paseo Bolívar y alrededores, que abarcó las zonas comprendidas desde el barrio San Cristóbal hasta el barrio Egipto, el barrio La Concordia, el parque de la Independencia y el nuevo Parque Nacional. Incluyo planes de arborización, localización de urbanizaciones para obreros y otros estratos, localización de equipamiento urbano y la ampliación de algunas vías. El sector Sur, localizado a diez cuadras de la Plaza de Bolívar. Brunner trato de dar a este sector un carácter propio mediante la localización de edificios públicos y la construcción de viviendas y equipamiento. El sector Occidental, localizado entre la estación del ferrocarril y el Cementerio Central. Brunner lo considero como una zona industrial, propuso el traslado de la estación y la comunicación, prolongación y regulación de algunas vías entre las cuales se encontraba la avenida Caracas.

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El sector Norte, incluyo los barrios de La Magdalena, Teusaquillo, Marly y Chapinero. Brunner busco integrar estos barrios mediante nuevas avenidas.8 La ciudad crece en este periodo a lo largo de la carrera séptima y la avenida caracas hacia el sur consolidando el área comprendida entre el río San Cristóbal y Tunjuelito y hacia el norte consolidando el área hasta Usaquén con una prolongación hacia el occidente por la calle 80. Al final de este periodo aparece el Plan Soto – Bateman, adoptado por el Acuerdo 21 de 1944, el cual se describe mas adelante. Finalmente en los últimos años de este periodo y cumpliendo con las exigencia establecidas por la Ley 88 de 1947, contratan con el arquitecto Le Corbusier, el denominado “Plan Piloto”, analizado en el siguiente periodo. 4.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional En el año de 1931, se expide el Acuerdo 59, “Sobre Plan de Fomento de Bogotá y construcción del nuevo Acueducto municipal”, básicamente se establece la estructura de temas que debía contener el desarrollo de la ciudad, señalando que cada uno de estos temas debía desarrollarse con los técnicos especializados y culminar con la expedición de un Acuerdo para la implementación del mismo. En su artículo 2, el Acuerdo establecía que el Plan comprendería los siguientes asuntos: 1. Abastecimiento de aguas, 2. Alcantarillado, 3. Planeamiento de la ciudad, 4.Pavimentación, 5. Política educativa, acción social, higiene y asistencia pública, 6. Habitaciones para obreros, 7. Organización y servicios administrativos, 8. Edificios públicos, 9. Embellecimiento urbano. Fundamentalmente comprendía la hoja de ruta para las acciones administrativas que se deberían tomar para un desarrollo de la ciudad armónico y consecuente. En el año 1932 se expide el Decreto Municipal 156, en el que el alcalde establece o identifica los barrios obreros y sobre los cuales se deben aplicar las tarifas para la prestación del servicio de energía eléctrica. Se puede interpretar esta norma como el primer listado de barrios populares, obreros o espontáneos a los que se les establecieron unas tarifas preferenciales de energía, por su condición popular.

SALDARRIAGA ROA, Alberto. Bogotá Siglo XX Urbanismo, Arquitectura y Vida Urbana. 2 ed. Bogotá: Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006. p 97.

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Este decreto en su artículo único determina los siguientes barrios como obreros: 1. Santa Inés (entre carreras 4ª Este y 7ª Este y calles 26 Sur y 30 Sur). 2. Quiroga (ente carreras 13-A y 27 y calles 12 Sur y 22 Sur). 3. Libertador (entre carreras 25 y 28-A y calles 30 Sur y 32 Sur). 4. Soledad (entre carreras 29 y 32 y calles 34 Sur y 35 Sur). 5. Santa Lucia (entre carreras 13 y 21 y calles 41 Sur y 45 Sur). 6. Sudamérica (entre calles 4ª y 6ª y carreras 25 Sur y 29 Sur). 7. San Luís (entre carrera 11 Este y Paseo Bolívar y 30 Sur y calles 18 y 19). 8. La fragua (entre carreras 32 y 33 y calles 19 y 22). 9. Puente Aranda (entre carreras 6º y 66 y calles 13 y camino rural). 10. Gaitán (entre carreras 14 y 29 y calles 74 y camino de Suba). 11. San Fernando (entre carreras 39 y 57 y calles 69 y 75). 12. González Gooding (entre carreras 18 y 20 y calles 68 y 71). 13. La Providencia (entre carreras 37 y 46 y calles 76 y 81). 14. San Felipe (entre carreras 18 y Ferrocarril del Norte y calles 72 y 76). 15. Olaya Herrera y Carlos E. Restrepo, comprendidos dentro de la situación del barrio Quiroga. <Ver Planos 26 y 27> En 1932 con el Acuerdo 61, se crea el Instituto de Acción Social, con personería jurídica, tomando las funciones de “La Junta de Habitaciones para Obreros”, cuyo objeto principal era atender la difusión de la pequeña propiedad urbana y el fomento de las habitaciones baratas, además organizar la “Liga del Pedazo de Tierra y Habitación” en la forma aconsejada por la Oficina Internacional del Trabajo. Primer programa o política de estado para atender a las personas menos favorecidas y generan un plan de vivienda social. En el año 1940 se expide el Acuerdo Municipal No. 15, “Por el cual se crea el perímetro urbanizable de Bogotá”. En esta norma se amplia el perímetro urbano de la ciudad, en el se incluyen sectores como San Fernando al Nor-Oeste, el barrio Ricaurte al Sur-Oeste y Chapinero al norte, además se habla del limite ejercido por la quebrada San Cristóbal y las calles 26 y 7ª sur incluido el Barrio Libertador. Establece que el perímetro tiene un término de cinco años. 24

En la redacción de la norma se percibe el concepto o la existencia ilegal para algunos desarrollos, por cuanto en el artículo 7º, se menciona que aquellos barrios existentes y aprobados por la SOPM, por fuera del perímetro, se consideran incorporados dentro de dicho perímetro para los efectos de prestación de servicios públicos, similar como sucedería 30 años después con aquellos desarrollos que se aprobaron como “Planos de Localización” por fuera del perímetro y con anuencia del Concejo de Bogota. Además en el artículo 8º, se menciona que los barrios por fuera del perímetro y que se hayan desarrollados de hecho, sin prospecto alguno y contraviniendo las disposiciones de higiene deberían ajustarse a esas disposiciones en el menor término. Por lo tanto se estaba otorgando la posibilidad de legalizarse o regularizarse. Los proyectos urbanísticos, se consideraban aprobados una vez el interesado construyera las obras de saneamiento y ornato. En esta norma se encuentra descrita una frase famosa, que se tenía que dejar como constancia en el plano oficial de Bogotá, una vez la SOPM encontrara aceptable el plano del desarrollo y es la siguiente: “La aceptación del proyecto no constituye autorización al urbanizador para enajenar parcela”, esto sólo será viable una vez aprobada por la SOPM las obras de urbanización. En este Acuerdo se aclara que siempre regirá el concepto de las curvas piezométricas fijadas por la Empresa de Acueducto para permitir el desarrollo de urbanizaciones, razón por la cual se implementó y dicha constante perduró en el tiempo, razón por la cual dicha empresa era la que determinaría el perímetro urbano y sus criterios técnicos pesaban más que los criterios urbanísticos que se quisieran implementar para el desarrollo de la ciudad. <Ver Plano 28> Se expide el Decreto Nacional 380 de 1942 “Sobre fomento de las industrias de edificación y mejoramiento de la vivienda popular”. Una de las justificaciones para la expedición de este decreto fueron las condiciones de la vivienda popular en Colombia, las cuales eran por todos los aspectos deplorables y exigían una labor de transformación mucho mas intensa de la que hasta la fecha se había podido cumplir; en la norma se reglamentan los siguientes aspectos:  Prestamos para la construcción de barrios populares.

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 Condiciones mínimas que debían reunir los barrios populares modelos, entre las que se encontraban lugares con fácil accesibilidad, localizados al interior del área urbanizable y con servicios de alcantarillado, acueducto y energía eléctrica, además de capilla para el culto católico, escuelas primarias, sala-cuna, centro cultural, plaza de mercado e inspección de policía.  Administración y adjudicación de las viviendas populares.  Facilidades para la adquisición de las viviendas y fomento del ahorro popular. <Ver Plano 29> En el año 1944, a través del Acuerdo 21, se adopta el segundo Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad, con la implementación del “Plan Soto-Bateman”, llamado así por que fue desarrollado por el ingeniero Alfredo Bateman, secretario de obras públicas de la administración del alcalde Jorge Soto del Corral, este plan contemplaba la zonificación urbana, la ampliación de algunas vías y la implementación de un plan de valorización. Uno de los objetivos de este plan era descongestionar el centro de la ciudad de Bogotá. Este plan contempló dividir la ciudad en siete (7) zonas y a cada una de ellas se le determinaban los usos permitidos y los prohibidos, además se establecía la edificabilidad expresada en alturas, porcentaje de áreas construidas, empates, aislamientos, asimismo se incluyó una amplia gama de definiciones de términos urbanísticos y arquitectónicos. De acuerdo con Saldarriaga Roa, este plan fue analizado por el comité técnico de la Sociedad Colombiana de Arquitectos y al respecto describió: “El comité dictamino que el plan no estaba de acuerdo con el desarrollo de Bogotá en ese momento y que era necesario elaborar otro con un mayor alcance que atendiera debidamente las necesidades futuras de la capital”.9 <Ver Plano 30> Se expide el Acuerdo Municipal 41 de 1946 “Por el cual se ordena la ejecución del control Geodésico y el Ajuste del Plano de la ciudad de Bogotá”. El control geodésico ordenado por este Acuerdo tenía como objetivo servir de base para la planificación general del desarrollo futuro de
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SALDARRIAGA ROA, Op. cit., p 104.

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Bogotá; según lo ordenado por el legislativo, el Alcalde con posterioridad a la expedición de este acuerdo procedería a la ejecución del Control Geodésico y el ajuste del plano de la ciudad. Además se creaba la oficina del control Geodésico como una dependencia de la SOPM. La expedición de este tipo de normas denota la necesidad de implementar todas las herramientas técnicas y científicas disponibles para reflejar en documentos la realidad física de la ciudad y poder planearla y controlarla efectivamente. Luego, el mandato de la Ley 88 de 1947, ordena la planificación urbana en Colombia y establece por primera vez en la historia de la legislación urbana que todos los municipios con más de 10.000 habitantes, deben delimitar los perímetros urbanos y definir la nomenclatura, además de establecer las normas para que las nuevas construcciones no perjudiquen la alineación de las calles. Es la primera vez que a nivel nacional se maneja el tema de la planificación urbana y se ordena a los municipios la adopción de los perímetros urbanos y la nomenclatura. El Concejo Municipal expide el Acuerdo 88 de 1948, “Por el cual se crea la sección que ha de elaborar el plano regulador de la ciudad y se dictan otras disposiciones”. Este Acuerdo le ordenaba al Alcalde estructurar y crear el Departamento encargado de elaborar el Plano Regulador de la ciudad, el cual se denominaría “Oficina del Plano Regulador de Bogotá”, además el Alcalde procedería a contratar personal técnico colombiano e internacional para tal fin, a continuación se transcribe el artículo 3: Artículo 3º. El alcalde contratara los servicios de un técnico de alta reputación internacional, quien dirigirá bajo su responsabilidad y durante el tiempo que sea necesario, la elaboración y aplicación del plano regulador de Bogotá en el desarrollo de la ciudad, siguiendo las normas del presente Acuerdo. El contrato que se celebre con el técnico mencionado solo requiere para su validez la aprobación de la Junta Asesora y de Contratos de la Administración Municipal.10 A partir de esta facultad otorgada al Alcalde, la ciudad contrata al Arq. Le Corbusier y a los urbanistas y técnicos Wiener y Sert. En el año 1949, se regula nuevamente el perímetro urbano, con la expedición del Acuerdo Municipal No. 11 “Por el cual se señala la zona urbanizable de la ciudad, y se dictan otras
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Acuerdo Municipal 88 de 1948, artículo 3.

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disposiciones”. La zona urbanizable se determinaba como la comprendida dentro de los limites del municipio de Bogotá (no dice mas, ni determina linderos), además facultaba al Municipio para adquirir los terrenos urbanizables localizados fuera del perímetro de la zona urbana, para construir por su cuenta, barrios de empleados y obreros, o para contratarlos con firmas particulares o para revenderlos, asegurando unos precios máximos por metro cuadrado construido y un criterio social de distribución. Esta facultad es muy interesante, por cuanto establece una política clara para la promoción y construcción de vivienda social, la anterior facultad, es similar al objetivo por el cual se conformó la empresa Metrovivienda en el año 1998, en la administración de Enrique Peñalosa. 4.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal En este periodo es difícil establecer la influencia ejercida por la norma urbana, en los procesos de desarrollo de la ciudad tanto legales como ilegales, por cuanto en este lapso de 20 años, apenas se empezaba a pensar en la ciudad futura, para que contara con buen urbanismo y con desarrollo de potencialidades para ser planificada. Lo que si se puede establecer es que ya existían desarrollos urbanos informales, localizados en la periferia, principalmente en el sector sur y sur-oeste, correspondientes a los llamados barrios obreros, caracterizados por tener deficiencias en la infraestructura de servicios públicos y en transporte. 4.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización A lo largo del proceso de desarrollo de la ciudad, principalmente a partir de la tercera década del siglo XX, Bogotá inicio la implementación de políticas de vivienda obrera, como consecuencia del aumento de población, debido a dos aspectos fundamentales enmarcados dentro de la migración del campo a la ciudad, como son, el proceso de industrialización en Colombia y la violencia política. El proceso de necesidad por la vivienda lo describe Puente Burgos, así: “En la medida en que las ciudades crecen, los recién llegados buscan solucionar su problema de vivienda a través de la libre iniciativa y sus estándares se reducen al mínimo nivel necesario de supervivencia”11.

PUENTE BURGOS, Carlos. Urbanización Clandestina: La discusión Teórica. Documento de Trabajo, AGDT/DT 005-03. Bogotá: CENDEX, 2003, p. 4.

11

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Bogotá entre los años 1900 y 1930, paso de tener 100.000 habitantes a tener 250.000 y su área urbana creció de 328 Has a 2.000 Has aproximadamente, esto significa que su población se triplico en números gruesos y el área urbanizada se multiplico por 6. Según lo describe Torres Carrillo, Bogotá a principio del Siglo XX contaba con los siguientes desarrollos: Barriadas populares coloniales (Egipto, Belén, La Peña, San Diego) y las de comienzos del siglo XX (Perseverancia, Las Cruces, Ricaurte) y además (20 de julio, Santa Inés, Santa Lucia, San Isidro) y hacia el Nor-occidente (Ferias y Estrada). La construcción de viviendas populares entre 1928 y 1938 represento el 28% del total de viviendas en Bogotá. Entre 1938 y 1951 esta proporción aumento en un 54,10%.12 Con la expedición del Acuerdo Municipal 61 de 1932, "Por el cual se crea el "Instituto de Acción Social de Bogotá", como un ente sin animo de lucro, y bajo su responsabilidad se asigna la “Junta de Habitaciones para Obreros”, de esta manera se legalizaba un contrato entre la Nación y Bogotá, con el fin especifico de atender la difusión de la pequeña propiedad urbana y el fomento de las habitaciones baratas, conforme al artículo 5 de la Ley 19 de 1932, y además organizar la Liga del Pedazo de Tierra y Habitación en la forma aconsejada por la Oficina Internacional del Trabajo. En este mismo Acuerdo se reconocía la existencia de Urbanizaciones Obreras que infringían las normas legales tal como lo establece en el Art. 4 de dicha norma, así: ARTICULO 4. Las autoridades municipales procederán, de conformidad con las disposiciones vigentes, a revisar las urbanizaciones obreras que se han construido con infracción de las normas legales, y darán cuenta de las que estén en estas circunstancias al "Instituto de Acción Social de Bogotá", para los fines propios de tal institución, y a la Dirección Municipal de Higiene, con objeto de que se hagan efectivas las sanciones del caso.13 La administración Municipal ya reconocía para esta fecha que existían algunos desarrollos informales desarrollados con infracción de las normas existentes y se tomaban los correctivos para sancionar a los infractores y adelantar las acciones para mejorar las condiciones de los
12

TORRES CARRILLO, Alfonso. La Ciudad en la Sombra, Barrios y Luchas Populares en Bogotá 1950-1977. Bogotá: CINEP, 1993. 13 Acuerdo Distrital 61 de 1932, artículo 4.

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barrios o las habitaciones. Acordémonos que en el año 1925, se aprueba el plano de Bogotá Futuro, en el cual se establece un polígono dentro del cual se consideraban los predios como urbanos. Por lo tanto eran fácilmente identificables los desarrollos o barrios obreros construidos por fuera del perímetro urbano. Para finales del periodo en estudio, Bogotá contaba con 1.648.000 habitantes y un área urbana de 8.084 Hectáreas, la ciudad cuadruplica su crecimiento, en comparación con las tres décadas precedentes. Al final de la década de los 50: “empieza a ser reiterativo en la prensa capitalina el hablar de “El drama de los barrios fantasmas, marginales o subnormales”14. Es importante el siguiente dato, aportado por Torres Carrillo, el cual refleja, el inicio de la problemática de vivienda popular o social en la ciudad: “Bogotá aporta, al déficit de vivienda en el país para el año 1958 el 30,5% de 260.000 calculadas para Colombia”.15 Lo cual corresponde aproximadamente a 79.300 viviendas. Con la expedición del Acuerdo Municipal 20 de 1942, se hacen algunas modificaciones al Acuerdo 61 de 1932 y se obliga al municipio a invertir el dinero otorgado en préstamo por la nación para los siguientes fines: Construcción de barrios populares modelos e instalación y sostenimiento en estos barrios de los servicios sociales y de asistencia pública. En una

modificación del contrato se establece al final de esta norma que el Instituto de Acción Social creado por Acuerdo No. 61 de 1932, sea reemplazado por la Caja de la Vivienda Popular, con personería jurídica autónoma. De esta manera se salda el préstamo-contrato asumido con la Nación y se institucionaliza la política de vivienda en la ciudad con la creación de la CVP. En 1942 con la creación del Instituto de Crédito Territorial, se confirma la necesidad de implementar y consolidar una política de Vivienda Popular, así lo describe el INURBE, en un recuento histórico: El Instituto de Crédito Territorial se creó por medio del Decreto Ley 200 de 1939. La Ley 46 facultó al ICT para emitir cédulas o bonos garantizados por el Estado, con el fin de aumentar el capital.

14 15

TORRES CARRILLO, Op. cit. TORRES CARRILLO, Op. cit.

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Mediante Decreto Ley 1579 de 1942, se reorganizó el ICT y se creó la Sección de Vivienda Urbana, cuyo fin lo constituyó el préstamo de dinero a municipios para la construcción de barrios populares. Posteriormente estos préstamos se ampliaron a las cooperativas de empleados y obreros en virtud de la Ley 53 de 1942 y en 1948 el ICT inició la construcción y adjudicación directa de viviendas. En 1958 el ICT inició sus planes de "autoconstrucción" de vivienda urbana dirigido a familias de ingresos mínimos. Ya en 1961 para efectos de continuar con este propósito obtuvo créditos externos, gracias a la constitución de “Alianza para el Progreso” y se emprendió la construcción de 14.000 viviendas en Ciudad Techo, hoy ciudad Kennedy. Así mismo, inició el programa de "terceras partes" comúnmente los llamados P3 y de préstamos a propietarios de lotes. El Gobierno Nacional en 1963, nombró al ICT como órgano consultivo en materia de vivienda de interés social. En este mismo año el ICT completó diez sistemas de operación diferentes, que incluyeron como innovaciones los planes de "mejoramiento de áreas subnormales" y de "erradicación de tugurios".16 4.6.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal Acuerdo 20 de 1940 Es la primera norma que dispone que todo tipo de construcción debe obtener una licencia escrita por parte de la Secretaria de Obras Publicas Municipales y además el interesado debe cancelar el impuesto de delineación. En esta norma se determina además la imposición de multas sucesivas a aquellos propietarios que inicien obras o modifiquen un proyecto sin la licencia. Así mismo se les impondrían multas a aquellos arquitectos, ingenieros o constructores que dirigían las obras iniciadas o reformadas sin licencia “…… y en caso de reincidencia, serán eliminados del registro a que se refiere la Resolución 100 de 1939, dictada por la Secretaría de Obras Públicas Municipales”17

16

INURBE. Historia del INURBE. < http://www.inurbe.gov.co/nuestraCasa/11_his_inur.htm> [citado el 8 de julio de 2007] 17 Acuerdo 20 de 1940, artículo 7.

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5.- PERIODO DE 1950 A 1970 <Ver Plano 31> 5.1.- Datos Históricos Generales Año 1951 1956 1958 1964 Área Urbana (Has.) 5.026 7.615 8.084 14.615 Habitantes 660.000 1.000.000 1.130.000 1.794.852 Alcaldes Santiago Trujillo Andrés Rodríguez Gómez Fernando Mazuera Villegas y Juan Pablo Llinas Jorge Gaitán Cortés

5.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: Archivo Distrital: Barrio Pilicarpa, 1964.

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Para el inicio de este periodo (1950) el desarrollo urbano de Bogotá estaba claramente delimitado, de la siguiente forma: al Norte por la calle 87, al Sur por el río Tunjuelito, al Este las carreras 3ª, 5ª y 7ª. y al Oeste la Avenida 30 (Av. Ciudad de Quito). El desarrollo del sector sur se caracterizaba por la implantación de barrios dispersos. La cobertura del área urbanizada era de 3.700 hectáreas. En la década de los años 50, el área urbanizada se incrementó en 3.400 hectáreas. Las principales áreas desarrolladas con vivienda se localizaron en el sur de la ciudad modificando la destinación de tierra agrícola a tierra urbanizable, estableciendo un control y una modificación de los cuerpos de agua y los humedales para el efecto. La urbanización de terrenos se fue extendiendo por las faldas de los cerros orientales en el sector de San Cristóbal al Sur-Este y al Sur del río Tunjuelito por la margen izquierda del río. En el norte de la ciudad la tierra urbanizada creció hasta la calle 95 y también se expandió hacia el occidente por las calles 13 y 80. En el año 1954 se anexaron a la ciudad los municipios de Usme, Usaquén, Fontibón, Bosa, Engativá y Suba desarrollándose urbanísticamente las áreas de periferia de estos municipios, creándose una conurbación al final de este perdió entre la ciudad consolidada de Bogotá y los cascos antiguos de los municipios de Usaquén, Bosa y Engativá. El casco urbano de Fontibón quedó separado urbanísticamente por la zona industrial propuesta al occidente por el Plan Piloto de Le Corbusier. En la década de los años 60 se urbanizaron cerca de 6.000 hectáreas, principalmente las áreas al occidente de la carrera 30 hasta la Av. 68 o Av. Del Congreso Eucarístico, el sector de Kennedy y la conexión entre Este y Oeste por las calles 68 y 80 hasta el antiguo casco urbano de Engativá. Para el final de este periodo y con base en los datos estadísticos que hacen parte del estudio de Fase I, se estimaba que existían 282.400 viviendas ocupando un suelo de 8.197 hectáreas, con una densidad promedio 35 Viv./Ha bruta. La dinámica urbana de la ciudad en este periodo esta ligada también a la implementación de cuatro Planes de Desarrollo expedidos para regular el proceso de crecimiento y establecer unos criterios de planeación, estos son: el Plan Piloto en 1951, el Plan Vial Piloto en 1961, el Estatuto de Ordenamiento Físico en 1967 y el Plano Oficial de Zonificación General en 1968.

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5.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional El distrito cumpliendo con lo ordenado por la Ley 88 de 1947, contrata al arquitecto Le Corbusier, y se adopta el Plan Piloto, estudio desarrollado por este arquitecto y adoptado a través del Decreto Distrital 185 de 1951. Esta norma se convierte en el tercer “Plan de Desarrollo Urbano” de la ciudad. El objeto del contrato realizado con el arquitecto Le Corbusier consistía en realizar un Plan Modelo de ciudad o “Plan Director” para que posteriormente los consultores americanos Wiener y Sert lo ampliaran y particularizaran en un plan regulador. La manera como se vivía por aquella época la zozobra de los acontecimientos del 9 de abril de 1948 y la transición urbanística que sufría la ciudad a principios del siglo XX, es descrita de la siguiente manera el Arq. Calos Arbeláez Camacho, director en el año 1951 de la oficina del Plan Regulador, así: El transito de la vida tranquila y sin complicaciones del Siglo XIX a la congestión humana del Siglo XX, trajo, lógicamente, un trastorno que ataco todos los ordenes de la vida y fue de una trascendencia inmensa en el desarrollo de las ciudades. En cumplimiento de lo anterior (congestión urbana y cambio de patrones del S. XIX al S. XX) y a raíz de los acontecimientos del 9 de abril (1948) que asolaron el centro de Bogotá, un numeroso grupo de arquitectos se hizo vocero del pensamiento del gremio, y, a base de un gran tesón, logro convencer a las autoridades sobre la necesidad de poner orden al caos, de componer lo dañado y de purificar la carcoma. Se le explico a la autoridad cual era el modus operandi, y una vez aceptados estos puntos de vista fue creada la Oficina de Bogotá, por gestiones realizadas ante el Concejo Municipal por el entones alcalde Fernando Mazuera. El Concejo aprobó el Acuerdo 88 de 1948 que autorizaba al ejecutivo para crear la Oficina en forma técnica y contratar con técnicos extranjeros de reconocida fama internacional los anteproyectos de regulación, así como la asesoría para la organización interna de la oficina.18 El Decreto Distrital 185 de 1951, establece tres aspectos fundamentales tomados del estudio de Le Corbussier, que son: 1. La adopción del perímetro urbano; 2. La zonificación de la ciudad de acuerdo a sus tendencia en la consolidación de usos principales y 3. La adopción de un plan vial.
18

ARBELÁEZ CAMACHO, Carlos, Arq. Director de la Oficina del Plan Regulador. El Plan Piloto de Bogotá, Registro Municipal 1951, Hechos y Notas. p. 182 A 190.

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En relación con las áreas de vivienda que se desarrollaron de manera informal, pero quedaron en aquel momento localizadas por fuera del perímetro urbano, el Arq. Arbeláez Camacho, describe la manera como fue tratado este tema por el Plan Piloto y la Oficina del Plan Regulador a su mando: Con relación a los sectores de habitación que por las razones ya expuestas quedaron fuera del perímetro, el plan en si propone soluciones practicas, que en ningún caso quieren mortificar o perjudicar intereses. Dichas zonas están siendo estudiadas con detenimiento por la Oficina, con el objeto de verificar su situación actual su futura orbita de saturación, sus posibilidades en cuanto a servicios y las obras de servicios sociales que el Municipio deberá realizar, para que esos núcleos de habitación tengan su vida propia sin interferir para nada el desarrollo de la ciudad. Tales elementos urbanos hace muchos años que existen y tienen sus habitantes derechos adquiridos, que nadie ha puesto en duda. Sin embargo ha servido esta situación para crear mal entendimientos, debido a que no ha sido comprendido lo que se quiere llevar a cabo.19 <Ver Plano 32> Se expide el Decreto 414 de 1951, en el cual se le da claridad a aquellas áreas desarrolladas que quedaron por fuera del perímetro urbano establecido por el Decreto 185 de 1951 (Plan Piloto). Allí se establece que para algunos barrios que quedaron por fuera del perímetro urbano señalado por el decreto 185 de 1951, era necesario fijar un limite de desarrollo dentro del cual pudieran permitirse las edificaciones y suministrar los servicios públicos. Los barrios con sus limites a los que se refiere este decreto son; Las Ferias, San Fernando, Rionegro, La Perseverancia, El Guavio, Egipto y Girardot. De alguna manera se convertía en el primer acto administrativo que incorporaba y legalizaba algunos barrios de tal forma que su desarrollo pudiera continuar normalmente y la administración Municipal prestara los servicios públicos. Tal como lo se describió en el Periodo de 1930 a 1950, por el año de 1932 ya se habían identificado algunos “Barrios Obreros” desarrollados con infracción a las leyes existentes. <Ver Plano 33> En este mismo año (1951), se expiden dos decretos mas relacionados con el tema urbano. Uno es el Decreto Municipal 480, por medio del cual se establece la categorización de las vías, creando
19

ARBELAEZ C., Op. cit., p. 186.

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cuatro tipos de vías y dándoles el nombre de V-1 a V-4, estableciéndoles a la vez su rol respectivo, según el perfil y las áreas que comunicaba, así: V-1, enlace regional, V-2, transito rápido, V-3, vías de delimitación de sector y V-4 de penetración a sectores, estableciendo además la construcción de algunos rond-point (glorietas) en cruces especiales de la ciudad. La segunda norma es de carácter nacional y corresponde al Decreto 693, norma dictada en la administración del presidente Laureano Gómez, con el objetivo de validar los estudios que las ciudades de Bogotá, Medellín y Cali contrataron con expertos urbanistas extranjeros, facultando a los alcaldes de estas ciudades para que adoptaran los Planes Pilotos resultado de tales contratos, así como también los planes reguladores que a futuro se debían contratar con base en los Planes Pilotos. Igualmente facultaba a los ejecutivos para que dictaran las normas sobre urbanismo y servicios públicos aplicables y reglamentadoras de dichos planes. Este Decreto Nacional establecía la creación de la “Junta de Planificación” en cada ciudad. Se anexan al Municipio de Bogota los Municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá a través de la Ordenanza Departamental 7 de 1954. <Ver Plano 34> Se expide el Decreto Nacional 3640 de 1954, mediante el cual se crea un régimen administrativo especial y se establece que la Ciudad de Bogotá, se convierta en Distrito Especial, dando cumplimiento a lo señalado en la Constitución Política. <Ver Plano 35> Se expide el Acuerdo Distrital 1 de 1961, norma en la que se hace un reparto orgánico del territorio para lograr una mejor organización política y administrativa como consecuencia del cambio de régimen de Municipio a Distrito Especial, sumándole algunos problemas urbanos, como la dispersión de las áreas en una extensión de 5.600 Hectáreas, además de ofrecer un mejor desarrollo urbano a los llamados “Barrios Abandonados”. El territorio de la ciudad de Bogotá es dividido en ocho Circuitos Urbanos y ocho Términos Rurales; los circuitos son divididos en sectores, generando un total de 288 Barrios reconocidos. Las áreas pertenecientes a los cascos urbanos y zonas rurales de los municipios anexados a Bogotá a excepción de Fontibón se encuentran dentro de los “Ocho Términos Rurales”.

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Esta norma esta actualmente vigente y se utiliza en la SDP (año 2007), como sustento para determinar cuales barrios fueron reconocidos como tal en el año 1961, con el fin de catalogarlos como: “Barrios Legales sin plano urbanístico”, de tal forma que cualquier trámite que se solicite a la Dirección de Cartografía, debe tener como sustento urbanístico el plano catastral, como consecuencia de la inexistencia del plano de loteo o del plano urbanístico. <Ver Tabla Anexa No. 1> <Ver Plano 36> El “Plan Vial Piloto” aprobado mediante el Acuerdo 38 de 1961, corresponde al cuarto “Plan de Desarrollo Urbano” de la ciudad. En él se mantienen los principios viales contenidos en los planes de Le Corbusier y Wiener – Sert. <Ver Plano 37> Se expide al Acuerdo Distrital 68 de 1961 donde se abre tácitamente la posibilidad de legalización de algunos barrios en Bogotá, se puede decir que es la primera vez que el tema de la legalización se toca directamente, no así, el nombre dado al mismo tramite: “Incorporación”, el cual lleva implícito, la elaboración de los planos por parte del Departamento Administrativo de Planificación del Distrito Especial de Bogotá, la autorización al Departamento de Catastro para la confección y colocación de la nomenclatura y desenglobe de las escrituras de lotes. Al Personero le autorizan “Legalizar” las escrituras y recibir las zonas de terreno que los urbanizadores estén obligados a entregar y por ultimo a las Empresas de Energía Eléctrica y de Acueducto y Alcantarillado para elaborar los planos de las redes respectivas. En total se incorporan 34 Barrios, divididos en 17 Barrios pertenecientes a 7 Circuitos Urbanos y 17 Barrios pertenecientes a 6 Términos Rurales, lo que indica que el 50% de los barrios “Incorporados” (Legalizados), se encontraban por fuera del perímetro urbano. <Ver Plano 38> En 1963 se expide el Acuerdo 22, el cual se orienta a subsanar aquellos desarrollos que no cumplieron el proceso de lotificación (Urbanización de terrenos), establecido en el Acuerdo 30 de 1961, y que no obtuvieron la aprobación ni la licencia correspondiente, lo que origina el 37

programa especial de gobierno denominado “Habilitación de Barrios”, implementándose de esta manera el segundo “Programa”, para solucionar los problemas de norma, titularidad y elaboración de planos, en últimas problemas relacionaos con la llamada vivienda social o popular. Se encarga al Departamento Administrativo de Planificación el procedimiento para adelantar el “Programa de Habilitación”, involucrando a La Subsección de Planos de Barrios para revisar o elaborar el plano de lotificación, y a La Sección de Zonificación para que estableciera la reglamentación interna (normas urbanísticas y arquitectónicas), esta reglamentación seria legalizada por Decreto. Se faculta además al Alcalde del Distrito para que por medio de Decreto fije los linderos precisos de los terrenos donde se adelanten urbanizaciones o parcelaciones, sin cumplir con las disposiciones del Acuerdo 30 de 1961, en este sentido se facultaba al burgomaestre la incorporación de terrenos que técnicamente no eran viables o por el contrario podía entenderse que “políticamente” si era conveniente su incorporación. Lo anterior constituye una manera arbitraria bajo el mando político-administrativo del Alcalde de poder ordenar la legalización de barrios. Sin embargo la medida se matiza, por cuanto la legalización implicaba también la imposición del impuesto de “Acción Urbana” para estos desarrollos que se incluyeran dentro del “Programa de Habilitación”. De conformidad con un trabajo de investigación en el archivo del otrora llamado DAPD se encontró que la aplicación de este Acuerdo 22, generó la oficialización a través de comunicados dirigidos a los interesados que los 110 desarrollos informales identificados en esta época (año 1963), fueran catalogados o rotulados de oficio como: “Legalizados mediante el Acuerdo 22 de 1963”, clasificación errónea por cuanto, lo que establecido en la norma fue un procedimiento para adelantar un programa de habilitación y no una orden de legalización. La situación real de estos desarrollos se sintetiza a continuación: De la información obtenida en el archivo y en la planoteca del DAPD (junio de 2006), de cada una de las carpetas y planos de estos desarrollos, se pudo conformar tres categorías o tipologías en las cuales se podían clasificar de la siguiente manera: 7 Desarrollos con Decretos aprobatorios, por lo tanto se ajustaron al procedimiento establecido en el Acuerdo 22 de 1963 o al Acuerdo 21 de 1972; 29 Desarrollos con Resolución de legalización, por lo tanto surtieron un procedimiento 38

creado con posterioridad al acuerdo 21 de 1972 y por ultimo, 74 Desarrollos sin acto administrativo de legalización pero con aprobación del plano de loteo y asignación del numero que los identifica en la planoteca, lo que significa que adelantaron parte del procedimiento establecido en el Acuerdo 22 de 1963, pero no concluyeron con la expedición del Decreto por parte del Alcalde Mayor. <Ver Tabla Anexa No. 2> <Ver Plano 39> El Acuerdo 27 de 1966, crea un Fondo especial en la Caja de la Vivienda Popular denominado “Fondo para Sustitución de Tugurios” el que por objeto principal tenía obtener aportes destinados a la sustitución o erradicación de tugurios. Lo anterior indica que empieza a crearse una dispersión de responsabilidades y acciones en diferentes entidades del distrito, que hace perder el liderazgo requerido para implementar programas de vivienda “obrera”, “Barata” o “Programas de habilitación” y en últimas estrategias para la solución de vivienda social. <Ver Plano 40> Se expide el quinto “Plan de Desarrollo Urbano” de la Ciudad, a través del Acuerdo 65 de 1967, que a su vez corresponde a un “Estatuto para el Ordenamiento Físico”, y en él se hace mención por primera vez de las normas para el desarrollo mínimo (Por etapas, progresivo o norma mínima) de una urbanización, en la cual se construían los servicios comunales básicos y una vía de acceso, por lo menos. Esta norma trata por primera vez en la legislación urbanística, entre otros aspectos, los siguientes temas: Áreas Libres con destinación especial de propiedad comunal, las mismas que hoy en día se denominan “Equipamiento Comunal Privado”, Licencias de Urbanismo Provisionales, Incorporación del Plano Topográfico y desarrolla al final un capítulo especial de sanciones. En el año 1968 a través de la Ley 66, se encarga a La Superintendencia Bancaria para que realice todas las actividades de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas

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En el año 1968, se expide el Decreto Distrital 1119, (“Por el cual se adopta el Plano Oficial de Zonificación General de la ciudad, se señala un nuevo perímetro urbano y se dictan unas normas sobre urbanismo”). La adopción del Plano se sustenta en la facultad establecida en el Acuerdo 51 de 1963 y que a su vez tiene como base los estudios realizados para la implementación del Plan Director y Regulador de Le Corbusier y Wiener – Sert, respectivamente y otros más realizados desde 1964 por el Departamento Administrativo de Planificación Distrital. Este Plan corresponde al Sexto “Plan de Desarrollo Urbano para Bogotá”. El plano oficial divide a Bogotá en ocho zonas, incluida en una de ellas los cerros orientales como “Zona Verde”, zonificación que tiene como base los conceptos de “Zoning” emanados de la arquitectura moderna de los años 30 y 40. León Krier en su crítica a esta zonificación desde una visión europea, la caracteriza como: “la manera más eficaz de destruir la enorme complejidad del tejido y la estructuración social y física de comunidades urbanas preindustriales”. Esta norma de zonificación describe adicionalmente el perímetro urbano como una línea envolvente, donde hacen parte del mismo, las cabeceras de los Municipios anexados a Bogotá, las urbanizaciones residenciales autorizadas con anterioridad y los barrios “regularizados”. Hacen parte también de este perímetro las áreas urbanas de los “Barrios de Desarrollo Incompleto” definidos según las condiciones estipuladas por el Acuerdo 22 de 1963. Estos barrios se consideran como rurales mientras que no sean “Regularizados” palabra que se utiliza por primera vez en una norma. Otras áreas identificadas en la delimitación del perímetro son aquellas “Residenciales Periféricas” en Bogotá como en los municipios anexados, que al estar por fuera del perímetro descrito y sin posibilidad de servicios de acueducto y alcantarillado se consideran como zonas rurales, hasta que esta condición de servicios cambiara. Se delimita el Casco Urbano de los municipios anexados de Suba, Engativá y Usme. La implementación del antejardín en toda la ciudad se consolida, estableciendo así una tipología urbana y de espacio público particular. Otra alternativa para mejorar el espacio público hubiera sido aumentando el perfil de las calles con algún elemento natural o verde en vez de exigir el antejardín que para las áreas comerciales o con vocación de comercio se pierde, lo “invaden” o construyen.

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El Decreto se divide la clasificación de usos en: Principal, Complementario, Compatible (Hoy restringido POT). Y se ordena la “Legalización” (palabra que se usa por primera vez en una norma) de los lotes con dimensiones inferiores a las establecidas por esta norma, siempre y cuando los usos sean permitidos y se respeten los aislamientos posteriores y antejardines. <Ver Plano 41> Con la expedición del Decreto Nacional 3133 de 1968, se cumple la orden constitucional del Art.199, que determina que la ciudad de Bogotá se organice como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario. Las atribuciones administrativas pasan de la Asamblea y Gobernador a Concejo y Alcalde, continuando con el estatus de capital del departamento de Cundinamarca. 5.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal Este periodo estudiado, corresponde a las dos décadas de crecimiento acelerado más grandes que ha tenido la ciudad en cuanto a población y a la ampliación en hectáreas urbanas, en el, la ciudad creció en más de 25.000 Has. y la población aumento en más de 2.000.000 de habitantes, lo que significa que cada años de este periodo la ciudad se extendió en 1.250 Has. y aumento su población en 100.000 habitantes. La norma urbana fue muy prolífica en este periodo, se expidieron cuatro Planes de Desarrollo, la ciudad paso de la categoría de Municipio a Distrito Especial, se crearon la Caja de la Vivienda Popular y los fondos para los barrios obreros, se empezó a ejercer un control, por lo menos así estaba consignado en las normas, del desarrollo urbano y se normalizaron y ajustaron a una realidad creciente las normas mínimas para el desarrollo de proyectos de barrios obreros o vivienda popular. Consolidando la información aportada por la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios de la SDP, en estas dos décadas se legalizaron 1.048,40 Has, correspondientes a 124 desarrollos o barrios, para el aporte de estos datos prevalece la estadística oficial suministrada por esta Dirección sobre otros datos de autores y fuentes diversas, citados en este estudio y que varían

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en la cantidad de barrios legalizados y las hectáreas de cada un de ellos, a continuación se presenta la tabla que consolida los datos por localidad en el periodo de 1950 a 1970: Tabla 2: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES DÉCADAS LOC. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL ÁREA HAS. 1950-1970 TOTAL HAB. APROX. 62,49 24.996 0,00 0 4,21 1.684 340,71 136.284 41,26 16.504 50,74 20.296 73,35 29.340 0,00 0 41,01 16.404 153,03 61.212 172,11 68.844 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 13,20 5.280 21,85 8.740 74,44 29.776 1.048,40 419.360,00

Fuente: SDP., Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, junio de 2007

Es difícil determinar con certeza si la expedición de la norma que regulaba el desarrollo legal o formal de los futuros barrios sumada a la norma que incorporaba u obligaba a adelantar algún proceso de habilitación o legalización, desato o trajo como consecuencia la proliferación o el aumento de las urbanizaciones informales o ilegales, lo que si es cierto es que primero se desarrollaron los barrios informales o con algunas infracciones a la norma y luego se expidió la norma que definía el perímetro urbano, la reglamentación de las condiciones mínimas para la vivienda obrera y aquella norma que legalizaba u obligaba a que se realizaran los ajustes necesarios a las urbanizaciones con relación a los parámetros en esa época. Dicho de otra manera, primero la población o los “Mercantilistas Urbanos” solucionaron el problema de falta de

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vivienda en la ciudad y posteriormente la administración Municipal o Distrital asumió los controles y las acciones de reglamentación. 5.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización En el año 1963, se expide el Acuerdo Municipal 22, se implementa la segunda política de la Administración de la ciudad, a través del programa “Habilitación de Barrios”, reconociéndose la existencia de algunos barrios desarrollados con anterioridad a la expedición del Acuerdo 30 de 1961, que no obtuvieron la aprobación ni la licencia correspondiente. Esta norma encarga al DAP el procedimiento para adelantar el programa de habilitación responsabilizando particularmente a la Subsección de Planos de Barrios para revisar o elaborar el plano de lotificación y a la Sección de Zonificación para que estableciera la reglamentación interna (Normas urbanísticas y arquitectónicas); esta reglamentación se adoptaría por Decreto y daría solución a los problemas de norma, titularidad y elaboración de planos. Con base en este programa de habilitación se adelanta la legalización de mas de 110 desarrollos, de los cuales 7 culminaron satisfactoriamente con todo lo exigido en este Acuerdo y 74 culminaron solo con la aprobación del plano de loteo. A finales de este periodo casi el 50% del área urbana de Bogotá (13.985 Has), presenta desarrollos informales, lo que corresponde a más de 6.500 Has. “Para 1972 existían 206 asentamientos humanos espontáneos de los cuales 89 habían surgido en el lapso de 1968 a 1972”20. En la administración del Alcalde Virgilio Barco Vargas (1966 – 1969), se impulso la promoción de vivienda popular, para el efecto el Concejo Distrital, considerando que era de apremiante necesidad resolver el problema de las invasiones y tugurios que se venían formando en el territorio del Distrito por escasez de viviendas baratas, expidió el Acuerdo 27 de 1966 con el fin de crear un Fondo, administrado por la Caja de Vivienda Popular y destinado a la “Sustitución de Tugurios” para urbanizaciones construidas bajo la orientación de los planes y programas de vivienda, elaborados por el DAP con cooperación de la SOP y las Empresas Distritales Descentralizadas.

20

TORRES CARRILLO, Op. cit.

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Los desarrollos de origen informal o espontáneos, que inician su consolidación en la década de los años 60, los describe Jiménez Mantilla, así: En los años 60 se enfatiza la tendencia anterior y se abren 4 nuevos frentes: 1.- En el costado sur de la ciudad en la cuenca alta del Río Tunjuelito en la zona de Usme, distante 12 Kms del centro tradicional, separado de este por un área de morfología accidentada y muy degradada por la explotación del subsuelo, por varias empresas industriales, aislando aun mas el área. 2.- En el costado Sur-occidental, desarrollándose en el área inclinada de Meissen, cruzando el Río Tunjuelito, sometida a explotación del subsuelo por canteras de arcilla y arenas. 3.- En el costado Sur-Occidental a 12 Kms del centro tradicional en la cuenca baja del Río Tunjuelito, correspondiente a la zona de Bosa en terrenos fértiles y muy planos. Su relación física con el casco urbano se logra a través de las redes preexistentes de la estructura urbana colonial de Bosa. 4.- En el costado Nor-Occidental, distante 8 Kms del centro de Chapinero y 15 Kms del centro tradicional, esta aislado de la ciudad por el cerro de Suba, el Río Juan Amarillo y el Río Bogotá, es un área muy fértil, siendo sus únicas conexiones con la ciudad el cruce por el oriente entre los cerros norte y sur de Suba y un puente en el costado sur sobre el Río Juan Amarillo.21 El programa de “Sustitución de Tugurios” se destaca como el pionero en la Ciudad de Bogotá, promovía la Vivienda Barata (popular) y la eliminación de los desarrollos informales o los llamados “Tugurios”. En el año 1968, se expide el Decreto Distrital 1119, por el cual se adopta el Plano de Zonificación General, en el se describe que dentro de los límites del casco urbano se incluyen los “Desarrollos Incompletos” definidos en el Acuerdo 22 de 1963, los que se consideraban rurales, hasta tanto no fueran “Regularizados”. En esa época las políticas para el desarrollo de vivienda popular eran muy escasas y la necesidad de vivienda muy alta, “el ICT y la CVP de las 57.214 soluciones ofrecidas hasta mediados de los 70 solo el 21,8% fueron a dar a sectores de ingresos bajos”22. Por lo tanto en el año 1972 se expide el Acuerdo distrital 21 “Por el cual se adopta un plan de mejoramiento de áreas urbanas de desarrollo incompleto”, corresponde a la tercera política establecida para la legalización de desarrollos informales, este “Plan de Mejoramiento”, contemplaba la aplicación de tres acciones específicas: Habilitación, Legalización y Regularización.
21

JIMÉNEZ MANTILLA, Luís Carlos. Urbanización Espontánea y Medio Ambiente – El Caso de Bogotá -. En: VIII CONGRESO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN: Bogotá 1985. 22 TORRES CARRILLO, Op. cit.

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5.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización En esta parte, se hará una descripción esquemática de cada una de las etapas que componían los procedimientos para adelantar el trámite de legalización de desarrollos informales con los cuales se trabajó en este periodo. Normas que reglamentan el procedimiento de legalización en este periodo: 1. Acuerdo 68 de 1961, “por el cual se incorporan dentro del plan general del Distrito Especial de Bogotá algunos barrios y se dictan otras disposiciones”. 2. Acuerdo 22 de 1963, “Por el cual se establece el procedimiento para realizar programas de habilitación en barrios de la ciudad, cuyo desarrollo haya sido incompleto”. Acuerdo 68 de 1961 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Plan Vial Piloto, Acuerdo 38 de 1961, políticas de Le Corbusier y Wiener - Sert NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Barrios NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Incorporación ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Levantamiento de planos DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planificación del Distrito Especial de Bogotá NOVEDADES Se involucra a Catastro para la confección, colocación de placas y desenglobe de escrituras y a la Personería para la legalización de las escrituras TIEMPO ETAPAS (MESES) Levantamiento de planos N.D. Autorización a Catastro para elaborar placas y desenglobar N.D. Autorización al Personero para legalizar escrituras N.D. Recibir por parte del Personero las zonas que están obligados los urbanizadores N.D. Ordenar a las Empresas de Energía Eléctrica y de Acueducto y Alcantarillado elaborar los planos de las redes respectivas N.D.

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Acuerdo 22 de 1963 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Plan Vial Piloto, Acuerdo 38 de 1961, políticas de Le Corbusier y Wiener - Sert NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Barrios de Desarrollo Incompleto o Lotificaciones NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Programa de Habilitación ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Decreto del Alcalde Mayor DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planificación del Distrito Especial de Bogotá NOVEDADES A partir de la solicitud realizada por la Junta de Acción Comunal, el DAP, debía proceder a elaborar el plano de lotificación, si las vías no correspondían al mínimo exigido por la norma, el plano contemplaría la ampliación de las mismas TIEMPO ETAPAS (MESES) Solicitud de elaborar el plano de lotificación, realizada por la Junta de Acción Comunal, al DAP. Revisión de la solicitud por parte de la Subsección de Planos de Barrios y elaboración del mismo con base en las normas del Acu. 30 de 1961. Envió a la Personería de tres copias del plano definitivo para protocolizarlo en la Notaria Envió de una copia del plano a Catastro para que fije la nomenclatura y efectué los desenglobes Preparación de la reglamentación por parte de la Sección de Zonificación del DAP. Audiencia con la Junta de Acción Comunal y, una vez aprobada por la Junta de Planificación, será legalizada por medio de Decreto 5.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal A pesar de que la expedición de normas para controlar la acción de urbanizadores ilegales o informales fue grande, sobre todo en la segunda década de este periodo, estas normas no estaban compaginadas con los planes y programas para la generación de vivienda formal, además apenas se iniciaba la formación de cultura para adelantar los procesos constructivos y de urbanización de terrenos enmarcándose en normas que expedía la administración Distrital, por lo tanto algunas N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.

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persona y urbanizadores seguían construyendo espontáneamente. Las siguientes son las normas de control y sanción que se expidieron en este periodo: Acuerdo 30 de 1961 Esta norma regulaba principalmente la manera como se debían adelantar las Lotificaciones (Urbanizaciones) y los procedimientos para la expedición de los permisos. En el capítulo de “Normas Generales”, se establece que la persona que realice una urbanización o parcelación sin el cumplimiento de las normas de este Acuerdo seria sancionada de acuerdo a las disposiciones vigentes, a través de una resolución dictada por el Alcalde Mayor. Acuerdo 36 de 1962, Código de Policía Este primer Código de Policía fue modificado por el Acuerdo 65 de 1967 “Por el cual se señalan las normas y el procedimiento que deben cumplirse para urbanizar terrenos en el área del Distrito Especial de Bogotá y se dictan otras disposiciones”, en el su capítulo 5, trata el tema de las sanciones para las personas, técnicos o profesionales en construcción que inicien o adelanten una construcción, urbanización o parcelación. Acuerdo 22 de 1963 En este Acuerdo únicamente se determina que las urbanizaciones o parcelaciones que se inicien en condiciones anormales incumpliendo las normas del Acuerdo 30 de 1961, quedarían gravadas con el impuesto a la Acción Urbana, reglamentado por el decreto Nacional 374 de 1962, reglamentario a su vez de la Ley 81 de 1960 reorgánica del impuesto sobre la renta. Este impuesto fue el que antecedió al gravamen denominado actualmente como “Impuesto de Delineación y Construcción” Acuerdo 65 de 1967 El objetivo principal de este Acuerdo era señalar las normas y los procedimientos para la urbanización de terrenos en el Distrito. En el Capítulo V, se trata el tema de las sanciones y allí se hace referencia a la modificación de algunos artículos del Acuerdo 36 de 1962 (Código de Policía), los cuales mencionan la imposición de sanciones para los siguientes casos:

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 Quien inicie o adelante una urbanización o parcelación, o ejecute obras de urbanismo y saneamiento sin el cumplimiento de los requisitos exigidos. Incurriendo en multas sucesivas hasta obtener la aprobación correspondiente o sino fuera posible entonces procederá la demolición.  Quien adelante edificación o introduzca en ella reforma sin amoldarse a las condiciones de la licencia, incurrirá en multa convertible en arresto.  El arquitecto, Ingeniero, constructor o maestro de obra que dirija o administre obra cuya construcción se inicie o se reforme sin sujeción a las condiciones anotadas en la licencia, incurrirá en multa.  Quien ejecutara obra en vía o terrenos de uso público sin permiso de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito.  La persona propietaria de urbanización o parcelación que enajene solar sin haber obtenido la licencia respectiva de las obras de urbanismo, o que habiéndola conseguido la deje vencer sin haber cumplido con las obligaciones contraídas con el Distrito Especial de Bogotá, incurrirá en multa.  Quien construya o modifique acera sobre vía pública con violación a reglamentos de la Alcaldía incurrirá en multa.  La persona que adelante un programa de urbanización o parcelación que en su propaganda no mencione la situación exacta de la etapa de tramitación en que se encuentra el proyecto respectivo, incurrirá en multa. Ley 66 de 1968 A través de ésta Ley se le otorga a la Superintendencia Bancaria, entidad creada en el año 1923, mediante la Ley 45, las facultades de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas. Esta Ley pretendía ejercer el control para quien enajenara más de 4 lotes de un globo de mayor extensión, situación que fue aprovechada por los “mercantilistas inmobiliarios” para hacer subdivisiones de predios de 4 en 4, así evitaban el control de las autoridades, convirtiéndose en

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una de las maneras mediante las cuales se consolido el desarrollo de urbanizaciones informales y la venta de lotes sin permisos. Posteriormente se expide el Decreto-Ley 78 de 1987, en el cual se le asigna a Bogotá las funciones de intervención que ejercía la Superintendencia Bancaria. Luego con la expedición del Decreto Distrital 1330 de 1987, se crearía una dependencia asignada a la Alcaldía Mayor, denominada “Dirección de Urbanización y Vivienda”, encargada de manejar las funciones que ejercía dicha Superintendencia, actualmente esta dependencia se denomina Subdirección de Control de Vivienda y hace parte de la estructura de la SDH.

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6.- PERIODO DE 1970 A 1980 <Ver Plano 42> 6.1.- Datos Históricos Generales Periodos 1970-1973 1973-1974 1974-1975 1975-1976 1976-1978 1978-1982 Área Urbana (Has.) 30.423 Habitantes Alcaldes

30.886

2.861.913 Carlos Albán Holguín Aníbal Fernández de Soto Alfonso Palacio Rudas Luís Prieto Ocampo 3.500.000 Bernardo Gaitán Mahecha Hernando Durán Dussán

6.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: Museo de Desarrollo Urbano, CD: Bogotá en imágenes 1940-2000, foto: Saul Orduz, 1970.

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Ciudad de crecimiento constante, acelerado, periodo que se destaca por la construcción de numerosas urbanizaciones legales de estratos altos, medios y bajos y se consolidaron urbanizaciones informales en los sectores de Santa Fe, Puente Aranda, Tunjuelíto y Chapinero, además en las localidades de Usme, Kennedy, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar se empezaron a descubrir procesos de urbanización ilegal. Debido a este auge de la construcción y a este acelerado crecimiento de la ciudad se hicieron varios intentos para implementar técnicamente los modelos de planeación, para el efecto a comienzos de esta década se contrataron los estudios denominados Fase I y II, con el objetivo especifico de generar un patrón de crecimiento y establecer un criterio de movilidad para el mejoramiento de la infraestructura vial y de transporte público, para el efecto se realizaron numerosos estudios técnicos, económicos y sociales, sobre los cuales la administración distrital y el Concejo pudieron poder de acuerdo, razón por la cual el Alcalde Aníbal Fernández de Soto adopto por Decreto 154 de 1974 una normatividad general para todas las zonas de la ciudad incluyendo algunas recomendaciones de los estudios de Fase I y II, sin embargo no dio los frutos esperados, la normativa no era clara y al final del periodo se realizo otro esfuerzo por entregarle a la ciudad una normatividad que reflejara la situación economía y social e implementara los instrumentos para el desarrollo físico de esta, por lo tanto el Concejo, expide al Acuerdo 7 de 1979, denominado “Plan de Desarrollo Integrado”. A continuación se profundiza en la descripción de los estudios denominados Fase I y II, los cuales nunca fueron adoptados por normativa alguna, sin embargo sirvieron de base para que muchísimos profesionales en planificaron urbana, los analizaran y determinaran las mejores alternativas para la ciudad en cuanto a zonificación, localización de vivienda de interés social, movilidad e infraestructura de servicios públicos. Entre los años 1970 y 1972, Bogotá contrata con la firma Inglesa Freeman, Fox, Wilbur, Smith y Associates y la empresa colombiana Luís Restrepo Umaña Restrepo y Uribe Ltda., el Denominado estudio “Fase I”, el cual técnicamente llevaba el nombre de “Bogotá – Estudio del Transporte y Desarrollo Urbano. Fase I”, en el se describió el diagnostico de la ciudad y concluyo con algunas recomendaciones sobre infraestructura y organización vial, posteriormente a través del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, con supervisión del Banco

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Internacional de Reconstrucción y Fomento, se contrato la denominada “Fase II”, este contrato tenia como objetivo la elaboración de un plan estructural para una ciudad de 5.100.000 habitantes en el año 1980, cuyo horizonte final de crecimiento para el año 1990 debía albergar a 8.500.000 habitantes. Este contrato de “Fase II” se presentó en un documento titulado “Estudio de Desarrollo Urbano”. El Estudio de Fase I, consistió en preparar, examinar, probar y evaluar cinco patrones alternativos de planeamiento y la definición de los sistemas de transporte que guardan relación con los mismos, con el objetivo de ayudar al gobierno a seleccionar uno o mas patrones alternativos de desarrollo para una posible investigación posterior en la Fase II del estudio, que sirviera como base para la elaboración de un plan detallado de desarrollo para la región de Bogotá. De los cinco patrones examinados, se consideró que el “Patrón de Expansión hacia el Occidente” era el más conveniente para su adopción. “El patrón de Expansión de Occidente forma una extensión lógica del desarrollo urbano existente y posee un mejor equilibrio entre las áreas residenciales y las áreas de empleo”23. Los estudios de Fase I y II, se convirtieron en documentos importantes para definir el ordenamiento que tendría la ciudad por el rápido crecimiento que se estaba evidenciando, principalmente en los ejes norte (Hacia chapinero y Usaquén), occidente (hacia Fontibón) y sur (hacia el costado sur aguas abajo del río Tunjuelíto). Así mismo era evidente en esa época la proliferación de vivienda denominada de “Autoconstrucción”, la cual surgía espontáneamente y de manera informal respondiendo a la alta cuota de crecimiento poblacional proveniente de las grandes migraciones del campo a la ciudad; el siguiente aparte del estudio de Fase I describe la situación que se vivía en esa época: Sobre las laderas empinadas al sur y detrás de la ciudad, grandes aglomeraciones de vivienda autoconstruida sin planeamiento alguno han aparecido. Pero el efecto más grande del rápido crecimiento de la ciudad en los últimos años ha sido su extensión sobre la Sabana.

23

Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo como Agencia Ejecutiva para el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Bogotá, Estudio Del Transporte y Desarrollo Urbano, Fase: I. 1969. Volumen I: Capítulos 1-6. p. 2.

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La importancia de la migración en el crecimiento de Bogotá se evidencia rápidamente de las cifras presentadas en el censo nacional de 1964. En esta ocasión, la inmigración contabilizo los 750.000 habitantes, es decir el 45% de la población total de la ciudad. La tasa de migración ha sido particularmente alta en el último periodo ínter censal de 1951 – 1964.24 El Estudio de Desarrollo Urbano Fase II, se contrato con la firma Llewelyn – Vavies Weeks Forestier – Walter & Bor in association with Kates Peat Marwick & Co. Coopers & Lybrand y Consultecnicos Ltda. El objetivo del estudio era identificar los sistemas y medios para lograr una ciudad más atractiva, conveniente y eficiente tanto en términos socio-económicos como en características ambientales para todos los ciudadanos. Para esa época (año 1973), Bogotá estaba creciendo a un ritmo aproximado de 250.000 habitantes por año. Casi un 45% de este

crecimiento estaba conformado por migrantes, la mayoría de los cuales eran jóvenes provenientes de pueblos y zonas rulares de Cundinamarca, Boyacá y Tolíma. De acuerdo con Saldarriaga Roa en este Estudio de “Fase II”, se identifican cinco planteamientos importantes: 1. La búsqueda de condiciones satisfactorias para todos los ciudadanos, proporcionando un medio ambiente aceptable, vivienda apropiada, empleo adecuado, buenos niveles de educación, salud, recreación y demás servicios. 2. La consideración de urbanización como elemento importante del proceso de desarrollo. 3. La consideración del transporte como instrumento esencial para lograr estos objetivos. 4. El desarrollo de programas de vivienda y su infraestructura, la creación de industrias y el aumento de las fuentes de empleo en la construcción de vivienda. 5. La conveniencia de formar centros o ciudades autosuficientes dentro del área metropolitana.25 El patrón y modelo de vivienda encontrado en el año de 1973, reflejaba la grave problemática urbana causada por la ausencia de políticas de vivienda y la falta de un documento guía y ordenador del proceso de desarrollo urbano que toda ciudad debería haber tenido para su planeación física, económica y social. Este patrón de vivienda existente hace énfasis en la magnitud del problema de las áreas sub-normales, descrito en el estudio de la siguiente manera:

24 25

ESTUDIO FASE I, Op. cit., p. 2.12. SALDARRIAGA ROA, Op. cit., p. 127.

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Para el caso especifico de Bogotá, objeto del presente estudio y de acuerdo a la encuesta de hogares de Fase II, se encuentra que para un total de 502.796 hogares existentes en 1972 se cuenta con una existencia de 407.351 viviendas, de las cuales un 28% o sean 116.081 pueden ser clasificadas bajo el termino de Viviendas Subnormales. De acuerdo a lo anterior se podría decir que existe un déficit cuantitativo – cualitativo de vivienda de 211.5226 unidades, lo cual nos enseña que para un 42% de la población de la ciudad las condiciones de habitacionabilidad son sub-normales. Esta situación es claramente reflejada en los patrones de desarrollo existentes; solo un porcentaje cercano al de la mitad de la totalidad de la población de Bogotá se encuentra albergado en condiciones normales en áreas desarrolladas de acuerdo a las normas de desarrollo vigentes para la ciudad, con dotación de servicios públicos y de transporte adecuados y dentro de condiciones ambientales aceptables. El otro sector de la población se encuentra habitando en áreas de la ciudad en viviendas en parcial o total estado de deterioro o desarrollando grandes áreas en los alrededores de la misma de carácter sub-normal en los llamados Barrios Piratas, dentro de condiciones de alto grado de hacinamiento, carencia total o parcial de los servidos básicos y condiciones ambientales inaceptables.26 Por ultimo, el estudio de Fase II, propuso que la ciudad debería crecer, hacia tres puntos: Fontibón, Suba y Soacha. <Ver Plano 43> 6.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional El Concejo Distrital expide el Acuerdo 18 de 1972, “Por el cual se dictan normas sobre el proceso de planificación en el Distrito Especial de Bogotá”, en este Acuerdo se establecían las normas que se debían tener en cuanta en el proceso de planificación del Distrito Especial de Bogotá y facultaba al DAPD y a la Junta de Planeación para que presentara los anteproyectos del “Plan General de Desarrollo del Distrito Especial”, documento importante y guía de la planeación y el ordenamiento de la ciudad, en el que se debía incluir un conjunto de normas que establecieran la política del Distrito encaminada a crear y mantener las condiciones sociales económicas y físicas necesarias para el normal funcionamiento y el desarrollo de la comunidad.

26

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Estudio de Desarrollo Urbano, Fase I. Patrones de Vivienda, Bogotá, 1973. p. 3.

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Los elementos principales que debían componer el Plan eran: la zonificación y reglamentación del uso de la tierra; los planos viales, de transportes y de áreas comunales; la orientación y regulación de las actividades economías; el plan de inversiones; la división del territorio municipal; y la organización política administrativa. Además se determinaba que los organismos planificadores en el Municipio de Bogotá, Distrito Especial eran La Junta de Planeación y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Con la expedición del Acuerdo 20 en el año 1972, se adopta el complemento y ampliación de la norma contenida en el Acuerdo 65 de 1967 relacionada con las “Urbanizaciones de Desarrollo Progresivo”. Se cita una frase muy particular en este Acuerdo 20: “La administración aplicara en lo posible, los procedimientos encaminados a asegurar la cesión a titulo gratuito, de las áreas destinadas a zonas verdes y comunales”, lo que indicaba, que los urbanizadores no estaban dejando las áreas de cesión exigidas en las normas o había dificultad en la entrega real y legal de las mismas. También en este año se expide al Acuerdo 21, norma muy relevante en el tema que nos ocupa, por cuanto corresponde al “Plan de Mejoramiento de Áreas de Desarrollo Incompleto”, este es el tercer Plan que se adopta por la administración para el manejo de las áreas ocupadas por vivienda social o popular de manera informal. La importancia de esta norma radica en que es la primera vez que se aplican los conceptos de: Habilitación, Legalización o Regularización. Estas actividades se definen en el Acuerdo de la siguiente manera: Habilitación: es la dotación de los servicios públicos mínimos, provisionales y colectivos y de acceso vehicular, elementos considerados indispensables para una subsistencia digna. Legalización: consiste en la adopción de las medidas administrativas establecidas por normas, necesarias para reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento; esto es, la aprobación del plano y la expedición de la reglamentación respectiva. Regularización: es la actividad conjunta de la Administración y de los habitantes, con el propósito de obtener la dotación adecuada y completa de los .servicios públicos previstos en las reglamentaciones urbanísticas, y la solución de las necesidades de la comunidad mediante programas de mejoramiento que deberá contemplar las condiciones particulares de cada asentamiento en lo físico- económico y social.

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Con esta norma se inicia la reglamentación del procedimiento que se debía adelantar en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para el trámite o la actividad de Habilitación la cual culminaba con la expedición de un Decreto por parte del Alcalde. En este mismo año, pero con el Acuerdo 22, se adopta el procedimiento para la urbanización de terrenos. En el año 1972 se expide el Acuerdo 26, mediante el cual se establece una nueva organización territorial del Distrito Especial de Bogotá, con la creación de 16 circuitos, denominados Alcaldías Menores, estas correspondían a: Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Barios Unidos, Teusaquillo, Los Mártires, Antonio Nariño y Puente Aranda. <Ver Plano 44> En 1975 se expide el Acuerdo 1, en el, se determina la estructura orgánica del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y se constituye en un ente directo de la Alcaldía Mayor y asesor del Concejo; se le otorga la función principal de ser un organismo investigativo y definidor de planes, programas y políticas en los campos del desarrollo físico, económico y social del Distrito. En cuanto a las funciones especificas de este departamento, relacionadas con el tema de desarrollos informales están:  Elaborar planes y programas de mejoramiento urbano en las áreas subnormales o incompletas de la ciudad y coordinar y controlar su ejecución con las entidades y empresas encargadas de realizarlos.  Asesorar a las comunidades en los trámites que se adelantan ante las entidades de La Administración y sus organismos descentralizados para el mejoramiento urbano y comunitario.  Estudiar y decidir sobre las solicitudes de subdivisión de la tierra.  Expedir la reglamentación urbanística para las diversas zonas del Distrito con sujeción a las normas vigentes, previo concepto de la Junta Distrital de Planeación.  Fijar las demarcaciones en las zonas desarrolladas de la ciudad.  Colaborar con las comunidades en el diseño y elaboración de planes de urbanización con el objeto de regularizar, si fuere el caso, barrios subnormales.

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 Expedir las Resoluciones y Licencias sobre urbanizaciones, agrupaciones y edificaciones que hayan de adelantarse dentro del Distrito Especial. Dentro de las dependencias que se crean al interior del DAPD para el manejo de los temas urbanos están las unidades de Desarrollo Urbanístico y Mejoramiento y Coordinación de Barrios. Las funciones mas destacadas relacionadas con el tema que nos ocupa encargadas a estas Unidades están: 1. En la Unidad de desarrollo urbanístico: “La realización de estudios tendientes al mejoramiento de barrios en sus etapas de habilitación y regularización dentro de los programas de normas mínimas y adecuación de barrios”. 2. En la Unidad de Mejoramiento y Coordinación de Barrios: “Preparar la reglamentación interna de los desarrollos urbanos incompletos para su aprobación y legalización por medio de resolución dictada por la Dirección del Departamento Administrativo de Planeación Distrital”. Además en el mismo año 1975, el Concejo de Bogotá expide el Acuerdo 3, con el objetivo de dictar las medidas para resolver el problema socio-económico de los habitantes del Barrio Salvador Allende. En esta norma se declarara el área del barrio como de utilidad pública y se ordena la expropiación para realizar las negociaciones con los propietarios de los terrenos y legalizar la situación de los actuales poseedores. La expedición de esta norma tuvo como causa la aparición de barrios subnormales mediante el proceso de invasión, Torres Carrillo, lo describe de la siguiente manera:”la totalidad de las invasiones surgieron durante la década del 60, algunas de ellas se hicieron famosas por su nivel de organización y lucha exitosa frente a los intentos de desalojo por parte del gobierno, como es el caso de los barrios Policarpa, Quindío y Salvador Allende”.27 En este mismo año a través del Acuerdo 25, se adopta un nuevo perímetro urbano y sanitario para el Distrito Especial de Bogotá. Con la expedición de esta norma se inicia la consolidación del concepto de una “Paraplaneación” donde el crecimiento urbano de la ciudad se rige por la

27

TORRES CARRILLO, Op. cit.

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disponibilidad técnica de La Empresa de Acueducto y Alcantarillado y no por los lineamientos técnicos y urbanísticos del DAPD. El Perímetro Urbano en este Acuerdo se define como la línea que enmarca el área urbanizable y apta para la instalación y suministro de servicios públicos. Dentro de ese limite están comprendidas las zonas desarrolladas y sin desarrollar para las cuales existe la posibilidad inmediata de prestar los servicios básicos de infraestructura. Además del área delimitada, también se consideraban integrantes del Perímetro Urbano y Sanitario los desarrollos existentes a la fecha de expedición y localizados por fuera de este Perímetro, con el fin de que posteriormente sean incluidos en el proceso de mejoramiento progresivo establecido por el Acuerdo 21 de 1972. En el año 1978 se expide la Ley No. 61, por la cual se adopta la Ley Orgánica de Desarrollo Urbano, en ella se establecían dos temas importantes: el primero, determinaba la política de desarrollo urbano y el equilibrio que debía haber entre las diversas regiones del territorio (zonas rurales, urbanas y de conservación ecológica). El segundo, establecía que todo núcleo urbano con más de 20.000 habitantes debía formular su respectivo Plan Integral de Desarrollo, con base en las técnicas modernas de Planeación Urbano-Regional. Convirtiéndose en la segunda vez en que se ordenaba a los municipios expedir una norma relacionada con el Desarrollo y la Planeación Urbana. Se adopta el séptimo “Plan de Desarrollo Urbano”, a través del Acuerdo 7 de 1979, el cual corresponde a un “Plan de Desarrollo Integrado”. El criterio general de este Plan era tener un proceso de planeación permanente orientado a coordinar las acciones del sector público y privado, teniendo como meta el progresivo mejoramiento de la calidad de la vida de las gentes que habitan la ciudad, estableciendo unas políticas de crecimiento y estructura interna de la misma, así: Crecimiento: se debe orientar hacia el sur y occidente, con una conformación semi-circular hacia el costado occidental. Estructura Urbana: se crea un área de Actividad Central conectada a través de ejes lineales de actividad con áreas de multicentros, áreas de centros de municipios anexados (Suba, Usaquén,

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Usme y Fontibón) y áreas de otros centros menores a lo largo de los ejes de actividad, estructurando las áreas de tipo residencial alrededor de estos centros. Se destacan algunos conceptos nuevos que surgieron con este Plan: Índice de Habitabilidad, Legalización, Mejoramiento Urbano, Multicentro, Norma mínima, Normalización y Reloteo, a continuación se transcriben algunos términos importantes para el tema de esta investigación: Legalización: Es el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas establecidas por normas, con el fin de reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, esto es, la aprobación del plano y la expedición de la reglamentación respectiva. Mejoramiento urbano: Es un proceso mediante el cual las áreas deterioradas de la ciudad son adecuadas o rehabilitadas, utilizando instrumentos como la Renovación Urbana y la Regularización de Barrios. Norma Mínima: Es el conjunto de disposiciones, estudiadas sobre la base de la reducción de las especificaciones urbanísticas y técnicas de servicios públicos, según las cuales se puede adelantar desarrollos residenciales con localización definida de su equipamiento comunal correspondiente. Normalización: Es el proceso mediante el cual, las actividades o desarrollo que se apartan o carecen de patrones de control, son sometidos al cumplimiento de disposiciones que encauzan y regulan su funcionamiento.28 Existe en este Plan un titulo especial para definir y describir, perfectamente el “Perímetro de Servicios”, se unifica el concepto de tener un Perímetro que contenga el crecimiento, bajo el criterio de generar una línea que indica hasta donde es posible el suministro de los servicios públicos. Además se incluyen 56 desarrollos de vivienda popular situados por fuera del Perímetro descrito en el Art., 13 de este Plan, los cuales se consideran parte integrante del área urbana y serán incorporados al Plano de Zonificación. Aclarando que existen más desarrollos por fuera del perímetro de servicios y serán incorporados, previo estudio y delimitación de los mismos por parte del DAPD. A continuación se transcriben los asentamientos incorporados al perímetro urbano por el Acuerdo 7 de 1979: Parágrafo 2: Los asentamientos de vivienda popular situados por fuera del perímetro urbano descrito en el Artículo 13 del presente Acuerdo, se consideran como parte integrante del área comprendida dentro de este perímetro y están incorporados al
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Acuerdo Distrital 7 de 1979, Artículo 11.

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Plano de Zonificación, a escala 1:25.000, del Distrito Especial de Bogotá, de que habla el Artículo 35 del presente Acuerdo. Tabla 3: Desarrollos de vivienda popular situados por fuera del Perímetro descrito en el Art., 13 del Acuerdo 7 de 1979 Alcaldía Menor de San Cristóbal: 1. Ciudad de Londres 2. Juan Rey 3. San Manuel Alcaldía Menor de Usme: 1. ALASKA 2. Casa Rey * 3. El Porvenir 4. Monte Blanco 5. La Regadera* 6. Usminia Alcaldía Menor Rafael Uribe Uribe: 1. La Fiscala 2. Palermo Sur Alcaldía Menor de Tunjuelito: 1. Naciones Unidas 2. Villa Gloria 3. Vista Hermosa Alcaldía Menor de Bosa: 1. El Llano Fandiño 2. Hortelanos de Escocia 3. Humberto Valencia II Sector 4. La Cabaña y la Suerte 5. La Libertad I y II 6. La Libertad (La Magnolia) 7. La Palestina 8. La Paz 9. Parcela 33 El Porvenir 10. Parcelas 17ª y 17B El Porvenir 11. San Pedro 12. Sectores Gran Colombianos I,II y III Alcaldía Menor de Ciudad Kennedy: 1. Campo Hermoso* 2. El Llanito* 3. El Paraíso* 4. El Tintal* 5. Gran Britalia 6. Llano Grande* 7. Patio Bonito II 8. Patio Bonito III* 9. Pinar del Río* 10. Saycedak* 11. Tayrona* 12. Tintalito* 13. Tocarema* Alcaldía Menor de Engativá: 1. Villa Gladys Alcaldía Menor de Suba: 1. La Aguadita 2. Miraflores 3. Tuna Alta 4. Tuna Alta Bellavista Alcaldía Menor de Usaquén: 1. Cerros del Norte 2. El Codito 3. Horizontes* 4. San Isidro 5. San Luís del Cabo 6. Santa Cecilia 7. Soratama Alcaldía Menor de Chapinero: 1. Juan XXIII 2. Mariscal Sucre 3. Pardo Rubio 4. San Martín Alcaldía Menor de Santa Fe: 1. El Consuelo

*Asentamientos posteriores al Acuerdo No. 25 de 1975. Parágrafo 3º: Los demás desarrollos existentes a la fecha de expedición del presente Acuerdo y situados por fuera del perímetro de servicios descrito por el Artículo 13, se incorporarán al área comprendida dentro de este perímetro, previo estudio y

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delimitación de los mismos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y aprobación de la Junta de Planeación.29 Este Acuerdo reglamenta además los temas relacionados con las áreas de tratamiento, sus diferentes categorías, la clasificación de los usos permitidos y prohibidos en cada una de las zonas y la forma de desarrollar las urbanizaciones, bien sea por desarrollo normal o por desarrollo progresivo. <Ver Plano 45> 6.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal En cuanto al desarrollo urbano y los planes de ordenamiento expedidos y tratados en esta década, apenas se formularon dos: primero el Decreto 1119 de 1968 adopto el plano general de zonificación de la ciudad (basado en los principios de Le Corbusier, Wiener y Sert) y segundo al expedición del Acuerdo 7 de 1979 o Plan General de Desarrollo Integrado, en el que se maneja directamente todo el tema de los desarrollos de vivienda popular localizados por fuera del perímetro y la manera como se pueden legalizar e incorporar. Los demás estudios, principalmente los denominados Fase I y II, trataron temas de crecimiento físico-económico, la manera como se podían promover y ejecutar proyectos de vivienda popular y las normas y parámetros mínimos que se deberían cumplir para el efecto, sin embargo, no fueron adoptados por ningún acto administrativo. Todos los proceso de legalización que se llevaron a cabo en este periodo se ejecutaron bajo la norma establecida en el Acuerdo 21 de 1972, analizando la tabla de consolidación de áreas legalizadas, se determina que en esta década se legalizaron 595,74 Has., correspondientes a 78 desarrollos, la cantidad de barrios y las hectáreas legalizadas disminuyo en casi un 50% con relación al periodo estudiado anteriormente. Aunque ya se había institucionalizado un proceso de Mejoramiento, el cual tenia tres etapas: habilitación, legalización y regularización, a partir del acuerdo mencionado, aun no eran claras y contundentes las normas para la urbanización de terrenos y menos aun las normas para ejercer los
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Acuerdo Distrital 7 de 1979, Artículo 13, Parágrafos 2 y 3.

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controles y las sanciones para quienes construyeran ilegalmente, además los planes de vivienda popular para los estratos mas bajos eran muy pequeños y la válvula de escape que correspondió manejarla a los urbanizadores ilegales o “piratas” funcionaba perfectamente, a continuación se presenta la tabla completa de consolidación de áreas legalizadas: TABLA 4: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES DÉCADA LOC. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL 1970-1980 ÁREA TOTAL HAB. HAS. APROX. 57,41 22.964 0,00 0 0,00 0 55,88 22.352 11,03 4.412 0,76 304 85,08 34.032 72,97 29.188 34,49 13.796 56,58 22.632 86,30 34.520 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 30,77 12.308 4,47 1.788 495,74 198.296,00

Fuente: SDP., Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, junio de 2007

6.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización En este periodo la ciudad paso de tener una población de 2.845.000 habitantes a 3.500.000 habitantes, localizados en un área urbana correspondiente al inicio del periodo de 30.423 Has y para el final había crecido a 30.886 Has., en cuanto a la magnitud de los desarrollos informales, en el periodo en cuestión surgieron 130 asentamientos con mas de 700 Has.

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Con el acuerdo 7 de 1979, se reconoció la existencia de 56 desarrollos de vivienda popular situados por fuera del delimitado “Perímetro de Servicios”, en la misma norma se aclaraba que para la fecha de expedición de este Acuerdo, existían mas desarrollos que los cuantificados anteriormente y que los mismos podrían ser incorporados, previo trámite de un estudio y delimitación por parte del DAPD. Este Acuerdo adopta el primer estatuto de zonificación y normas de la ciudad y se convierte en el marco para la expedición del Decreto Distrital 2489 de 1980 “Por medio del cual se reglamenta el Proceso de Urbanización por Desarrollo Progresivo”, convirtiéndose en la cuarta acción de legalización, en él, se define la clasificación de los desarrollos progresivos dentro de los cuales se encontraban los asentamientos informales, además, se reglamenta mediante este decreto el procedimiento y las condiciones para adelantar el “Proceso de Mejoramiento” el cual se dividió en tres categorías: Habilitación, Legalización y Regularización. El proceso de Mejoramiento por Legalización se le aplicaba a los asentamientos ubicados tanto al interior como por fuera del perímetro urbano, en las denominadas “Áreas de Actividad Agrológica III” (AAA III), existentes a la entrada en vigencia del Acuerdo 7 de 1979, siempre y cuando estuvieran listados en el Art., 13 de dicho Acuerdo, los demás asentamientos situados por fuera de éste perímetro, se incorporarían previo estudio y delimitación del DAPD. Cualquier nuevo desarrollo posterior a la puesta en vigencia del Acuerdo 7 de 1979 podría adelantar el proceso de Mejoramiento por legalización, previo concepto favorable de la Comisión de Mejoramiento Urbano. En esta época se destaco el programa distrital de gobierno denominado PIDUZOB “Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá”, el cual se describe a continuación: PIDUZOB, 1972 - 1979 Programa ejecutado en las administraciones de los Alcaldes Aníbal Fernández de Soto (19731974), Alfonso Palacio Rudas (1974-1975), Luís Prieto Ocampo (1975-1976), Bernardo Gaitán Mahecha (1976-1978) y Hernando Durán Dussán (1978-1982).

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El PIDUZOB es el resultado de un empréstito concedido a la nación por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y a su vez al Distrito Especial, desarrollado entre los años 1972 y 1979, este programa estaba compuesto por los siguientes subprogramas:  Subprograma No. 1: Pavimentación de vías locales.  Subprograma No. 2: Construcción y dotación de clínicas y centros de salud  Subprograma No. 3: Construcción y dotación de centros comunales  Subprograma No 4: Construcción de viviendas  Subprograma No. 5: Construcción de un sistema de alcantarillado  Subprograma No. 6: Construcción de sistemas de transmisión y distribución de energía eléctrica.  Subprograma No.7: Construcción de escuelas y colegios  Subprograma No. 8: Obras viales  Subprograma No. 9: Mejoramiento Institucional. En este programa se pretendía atender las Alcaldías Menores del Oriente de la ciudad, correspondientes a Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal y Rafael Uribe con una población potencialmente beneficiaria de 635.000 habitantes y una inversión total de 85 millones de dólares. Los subprogramas descritos, hacen referencia a inversiones orientadas a mejorar las condiciones de vida de los barrios marginales ubicados en esta periferia. Sin embargo a lo largo de su ejecución, éste programa tuvo muchos contradictores, entre ellos los habitantes de algunos barrios, debido a que las obras de infraestructura requerían la expropiación y el desalojo de algunas áreas habitadas por población asentada de manera informal, que en algunos casos se hicieron a través del mecanismo de la invasión. En el año 1971 se planea la construcción de la Avenida Circunvalar como parte del PIDUZOB, estructurada sobre algunos de los barrios de origen obrero, lo que generó la oposición de varios vecinos de la zona y de sectores políticos del país, tras años de negociaciones y concertación con la comunidad afectada se logró construir en 1981 parte de la avenida en áreas aferentes a los barrios Pardo Rubio y El Paraíso. Al respecto Torres Carrillo describe la siguiente situación: “Durante los años 1972 a 1974, los habitantes de 31 barrios populares localizados al oriente de

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la capital, protagonizaron una lucha contra el Plan Integral de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá (PIDUZOB), conocido como el “Plan Cerros”30. Dentro de los proyectos relacionados con la vivienda popular, Janssen describe lo siguiente: En 1972, también el BID aprobó un proyecto de auto construcción en etapas para Colombia. Se diseño el barrio “Guacamayas” que formara parte del “Programa para el desarrollo Urbano Integrado de la Zona Oriental de Bogotá” (PIDUZOB). El plan comprendía 2.246 lotes con construcción mínima (servicios públicos); se preveía la terminación de las casas por medio de la autoconstrucción, bajo la orientación y según las normas del ICT y en última instancia del BID. La contribución del BID alcanzo los US$ 2.4 millones de dólares.31 6.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización Norma que reglamenta el procedimiento de legalización en este periodo: Acuerdo 21 de 1972, “Por el cual se adopta un plan de mejoramiento de áreas urbanas de desarrollo incompleto y se dictan normas de procedimiento”.

Acuerdo 21 de 1972 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Acuerdo 65 de 1967, normas generales para urbanizar terrenos NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Asentamiento o Desarrollo Incompleto NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Proceso de mejoramiento, mediante la Habilitación, Legalización o Regularización Legalización: Aprobación del plano y expedición de la reglamentación respectiva ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Decreto del Alcalde Mayor DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES

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TORRES CARRILLO, Op. cit. JANSSEN, Roel. Vivienda y Luchas Populares en Bogotá. Bogotá: Ediciones Tercer Mundo, 1984. p. 55

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Se crea un proceso de Mejoramiento, que involucra tres actividades diferentes: Habilitación, Legalización y Regularización. Habilitación: Dotación de los servicios públicos mínimos provisionales Regularización: dotación adecuada y completa de los servicios públicos Se crea la Comisión de Mejoramiento Urbano TIEMPO ETAPAS (MESES) El DAPD, de oficio o a solicitud de la Junta de Acción Comunal u otra asociación cívica elabora, revisa o actualiza el plano de loteo Remisión de tres copias del plano a Catastro Distrital para que fije la nomenclatura y realice los desenglobes Elaboración de la reglamentación interna del asentamiento con audiencia del solicitante y aprobada por la Junta de Planeación Definición por parte del DAPD de las obras de mejoramiento de barrios con base en el Plan General de Desarrollo Preparación de la reglamentación por parte de la Sección de Zonificación del DAP. La División de Procuraduría de Bienes recibirá o aprehenderá, las zonas destinadas al uso público, una vez aprobado el plano N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D.

6.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal Las siguientes fueron las normas que se expidieron para el control y sanción de las actuaciones de particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones, las cuales resultaron inocuas por cuanto no frenaron el proceso de urbanización clandestina: Ley 61 de 1978, Ley Orgánica de Desarrollo Urbano Aquí en esta Ley se establecían las normas generales que regulaban el desarrollo de las áreas urbanas; en su parte inicial, correspondiente a las “Facultades Extraordinarias” se mencionaba que se debían adoptar medidas necesarias para fortalecer y hacer efectivos los mecanismos de vigilancia y control de las empresas dedicadas a las actividades de urbanización, construcción, compraventa y arrendamiento de vivienda. Acuerdo 7 de 1979. Plan General de Desarrollo. En el Capítulo II del Titulo XI, se trata el tema de las sanciones y en el se describen claramente las diferentes contravenciones en las que podrían incurrir las personas que necesitando permiso

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para acometer la ejecución de obras de urbanismo, edificación o modificación, las iniciaran sin el debido cumplimiento del trámite y expedición de la licencia o contraviniendo las normas urbanísticas establecidas en este Acuerdo. Además le otorgaba facultades a los Alcaldes Menores y a los Inspectores de Policía para el conocimiento de las infracciones y las medidas correctivas que se debían imponer siguiendo el procedimiento señalado en el Decreto - Ley 1355 de 1970 (Primer Código Nacional de Policía).

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7.- PERIODO DE 1980 A 1990 7.1.- Datos Históricos Generales Periodos 1978-1982 1982-1984 1984-1985 1985-1986 1986-1986 1986-1988 1988-1990 Área Urbana (Has.) 30.886 31.419 Habitantes Alcaldes

31.952

3.500.000 Hernando Durán Dussán Augusto Ramírez Ocampo 4.302.943 Hisnardo Ardila Díaz Diego Pardo Koppel Rafael de Zubiría. Julio César Sánchez 4.925.075 Andrés Pastrana Arango

7.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: www.amerika-live.de/kolumbien/kolumbien.htm, 1985.

La ciudad de Bogotá, se rigió para su desarrollo urbano, bajo las normas establecidas en el Acuerdo 7 de 1979 y los decretos reglamentarios, norma muy criticada y calificada de 68

pretenciosa, debido a que fue denominada por el Concejo de la ciudad como el “Plan de Desarrollo Integrado”, y simplemente se limito a un ordenamiento urbano basado en la zonificación de la ciudad a la manera de la planeación urbana desarrollada en los años 30 y beneficiando y fortaleciendo principalmente al mercado inmobiliario, que en esa época se presentaba como prospero y muy novedoso con la entrada de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC). Este Acuerdo promovió el crecimiento de Bogotá hasta sus últimos limites, perímetro del Distrito hacia el Norte, río Bogotá al Oeste, cota 2.700 al Sur y al Este, conectando las diferentes áreas zonificadas a través de un centro expandido mediante los ejes viales y/o ejes de actividad, encargados de comunicar las diferentes áreas de actividad generadas. Para el manejo de estas áreas de actividad se implementaron cuatro diferentes tratamientos, que cruzados con los usos permitidos, formaban la famosa matriz que solucionaría cualquier tipo de desarrollo urbano o constructivo. Sin embargo esta norma se torno confusa y sus decretos reglamentarios se limitaron a ser tan casuísticos, que se requería de muchos procesos, esfuerzos y recursos administrativos para poder reglamentar cualquier área, sin una coherencia entre los desarrollos que se iban formando en la ciudad. Esta norma fue complementada por el Acuerdo 2 de 1980, mediante el cual se adopto el Plan Vial y se reglamentaron nueve categorías de vías, cada una caracterizada por su perfil y por su funcionamiento y relación con la movilidad de la ciudad. Los criterios y los trazados establecidos en este Acuerdo perduraron hasta el año 2000, cuando se adopto el POT. Al final de este periodo se expidió la primera Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989), suceso legislativo muy importante, por cuanto era la primera vez que los congresistas se pronunciaban respecto al ordenamiento urbano de todos los municipios de Colombia y se establecían criterios claros sobre la manera como cada administración local debía organizar el territorio urbano, haciendo énfasis en el desarrollo y la promoción de VIS y en algunos instrumentos de gestión urbana novedosos, como: el Banco de Tierras, los Bonos de Reforma Urbana, la Enajenación Voluntaria, la Expropiación sin indemnización o por motivos de equidad, la Integración Inmobiliaria y el Reajuste de Tierras.

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7.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional En el año 1980, se expide el Acuerdo Distrital No. 2, adoptando el Plan Vial, norma complementaria del Acuerdo 7 de 1979, este Plan Vial duró vigente hasta la expedición del POT en el año 2000. <Ver Plano 46> Además en este mismo año (1980), a través del Decreto 2489, se reglamenta el proceso de Urbanización por Desarrollo Progresivo, norma indispensable por cuanto el Acuerdo 7 de 1979, reconoció la existencia de Desarrollos Subnormales los cuales entran en la categoría del Tratamiento de Desarrollo, en la Subcategoría de Desarrollo Progresivo en sectores de Desarrollo Incompleto. Entre otros aspectos, se reglamenta mediante éste Decreto el procedimiento y las condiciones para adelantar el “Proceso de Mejoramiento” el cual tiene tres categorías, así: Habilitación: consiste en la acción coordinada entre la Administración y la Comunidad, tendiente a dotar al Desarrollo de servicios públicos mínimos, provisionales y colectivos y de acceso vehicular, elementos considerados indispensables para una subsistencia digna, es una medida aplicable únicamente para ayudar a las comunidades que se encuentran en situación de emergencia. En ningún caso exonera al urbanizador responsable de adelantar el proceso de Mejoramiento por legalización. Legalización: consiste en la acción coordinada entre a urbanizador responsable del Desarrollo y la Administración por la cual aquel, previo el cumplimiento de las obligaciones administrativas, urbanísticas y de saneamiento establecidas por normas, obtendrá el reconocimiento oficial del asentamiento mediante Resolución expedida por el DAPD. Regularización: consiste en la acción coordinada entre la Comunidad y la Administración, previa legalización del Desarrollo tendiente a la complementación de los servicios públicos y del equipamiento comunitario, mediante programas que deberán contemplar las condiciones particulares de cada asentamiento en lo físico, económico y social. Estas categorías son muy similares a las definiciones establecidas en el “Plan de Mejoramiento de Áreas de Desarrollo Incompleto” adoptado por el Acuerdo 21 de 1972. 70

Lo reglamentado en esta norma, correspondería a la cuarta vez que de manera particular se adopta una política para el manejo de las áreas de desarrollo informal y el trámite a seguir, en ella se precisa paso a paso (primera vez) el procedimiento interno, los documentos y las actividades que se debían adelantar en el DAPD para realizar el trámite de Legalización. Además se reglamentan las áreas mínimas de cesión para zonas verdes y comunales y el lote mínimo. En el año de 1984, se expide el Decreto 890, en el que se adoptan los programas de inversión correspondientes al Proyecto “Ciudad Bolívar”, para el que se tenía presupuestada una inversión de 115 Millones de Dólares. La mayoría de programas relacionados en este proyecto se relacionan con la construcción de infraestructura en vías y servicios públicos, a excepción del programa No. 7, Denominado “Definición y Planes Complementarios” éste presupuesta la elaboración de los estudios de planificación de la ocupación del suelo y revisión de los limites de las áreas Agrológicas (AAA III) para prever mecanismos de control y la reglamentación integral del desarrollo urbano. El numeral 7.4 del programa mencionado, establece la estrategia de “Legalización Masiva de Barrios”, en la que se incluyen las siguientes actividades: Levantamiento de planos topográficos para 700 hectáreas aprox. y legalización de la situación urbanística de los desarrollos clandestinos existentes en el área. En otro aparte del Decreto se menciona la ejecución del Subprograma No. 7, el que se desarrollaría con recursos del empréstito e incluye de nuevo la estrategia de legalización masiva de barrios, y dentro de las actividades a desarrollar está la elaboración de 120 planos topográficos para aprox. 700 hectáreas en escala 1:10.000, con el objeto de obtener la aceptación cartográfica de los mismos. Esta norma refleja el esfuerzo de la administración distrital en dirigir los esfuerzos de inversión en la zona de Ciudad Bolívar, como consecuencia de la cantidad de asentamientos subnormales con pésima infraestructura vial, de servicios públicos, sociales e institucionales existentes. <Ver Plano 47> En 1985, se expide el Decreto Distrital 1191, el cual adoptaba el “Proyecto de Desarrollo Integral de Asentamientos Populares”, perteneciente al programa de gobierno del alcalde

Hisnardo Ardila, y cuyo objetivo principal era el de impulsar el mejoramiento de las condiciones

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de vida de todos los asentamientos populares urbanos de Bogotá, D.E. Se entendía en ese momento por asentamientos populares: aquellos en los que la mayor parte de la población se ubicaba dentro de la denominada "línea de pobreza”, criterio que de conformidad con la definición realizada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y por el SIJU (Sistema Nacional de Información sobre la Situación y Prospectiva de la Infancia y la Juventud en Colombia) la Línea de Pobreza (LP) representa el ingreso mínimo necesario para comprar una canasta de bienes y servicios que se considera como básica. Para las zonas urbanas en Colombia, la LP se ha estimado como dos veces la Línea de Indigencia (2LI). Y la Línea de Indigencia (LI) representa el valor de una canasta familiar que permita satisfacer las necesidades básicas de alimentación, es decir, los requerimientos mínimos de calorías, proteínas y otros nutrientes (estimados según la metodología de FAO, OMS y ONU) en un momento y en un lugar que debe poseer un hogar para no ser considerado como extremadamente pobre. Las áreas definidas por el proyecto eran: 1.- Alcaldía Menor de Suba, sectores DANE Nos. 9201 a 9210; 2.- Alcaldía Menor de Santa Fe, sectores DANE Nos. 3201 a 3216 y 3.- Alcaldía Menor de Ciudad Bolívar, sectores DANE Nos. 2513 a 2519, 2523, 2525 y 2530; y los proyectos consistían en la ejecución de obras integrales (Infraestructura física, espacios públicos y

equipamiento comunal), acciones “Semilla” (Servicios de Apoyo a la Comunidad) dentro de los cuales estaba la “Legalización de asentamientos”. En 1986, se expide el Acuerdo No. 1, “Por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se dictan normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito Especial de Bogotá”. Con este acto administrativo el Concejo de Bogotá, ordenó la legalización de 341 barrios o desarrollos clandestinos en diferentes Alcaldías Locales. Además la norma determina en algunos artículos las medidas para controlar la expansión de los desarrollos sobre áreas no edificables, controles a la urbanización ilegal y sanciones para los que incurran en estas conductas. Así mismo crea la denominada “Gaceta de Urbanismo y Construcción de Obra”. Se muestra como paradójico lo manifestado y ordenado por este Acuerdo, por que en una primera instancia ordena la legalización de desarrollos clandestinos en áreas dentro y fuera del perímetro de servicios y posteriormente manifiesta la idea de fortalecer los planes de Vivienda a través de la CVP y los controles y las sanciones a quienes permitan o ejerzan la actividad de urbanizar sin los

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debidos permisos y con el cumplimiento de las normas. Esta disparidad es el resultado del siguiente comportamiento descrito por Torres Carrillo: La legalización se convierte en una tarea prioritaria para los habitantes, por que con ella podían conseguir legalmente los servicios de acueducto y alcantarillado. Al Concejo Distrital, según actas del mismo, llegaban numerosas cartas para que fueran incorporados algunos barrios al Plano de Bogotá y los Concejales padrinos de algunos barrios presentaban proyectos de Acuerdo en ese sentido.32 De esta manera se evidencia claramente un manejo equivocado y una duplicidad de funciones, cuando por un lado el DAPD, tiene la función principal de investigar y definir planes, programas y políticas en los campos del desarrollo físico, económico y social del Distrito (Acuerdo 1 de 1975), por otro lado el Concejo Distrital ordena el reconocimiento y la legalización de desarrollos de vivienda informales y desde otro ángulo la EAAB determina el “Perímetro Urbano o de Servicios”. En 1986, el presidente de la republica, Belisario Betancourt, expide el Decreto 1333, denominado Código de Régimen Municipal. Este Código regulaba toda la función administrativa pública de los entes municipales, en él se manejaban los siguientes temas: el Municipio como entidad territorial; condiciones para su creación, deslinde y amojonamiento; Planeación Municipal; Concejos; acuerdos; alcaldes; personeros; tesoreros; entidades descentralizadas; bienes y rentas municipales; presupuesto; contratos; personal; control fiscal; divisiones administrativas de los Municipios; asociaciones de Municipios; áreas metropolitanas; participación comunitaria y disposiciones varias. En el Titulo de “Planeación Municipal”, se abordan los temas de Planes de Desarrollo, Urbanismo y Zonas de Reserva Agrícola. Se ordena a los municipios mayores de 100.000 habitantes y al Distrito Especial de Bogotá formular su respectivo Plan de Desarrollo de conformidad con la política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con fundamento en los acuerdos de coordinación del desarrollo urbano - regional.

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TORRES CARRILLO, Op. cit.

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Con la expedición de este Código, no se modificaron ni afectaron las reglamentaciones urbanísticas existentes hasta la fecha en Bogotá, ni tampoco, la manera de intervenir los desarrollos subnormales. Se expide el Decreto-Ley 78 de 1987, asignándole a la ciudad de Bogotá las funciones de intervención que ejercía La Superintendencia Bancaria, relacionadas con el otorgamiento de permisos y registros para desarrollar actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Posteriormente y a través del Decreto Distrital 1330 de 1987, se crearía una dependencia de la Alcaldía Mayor, denominada “Dirección de Urbanización y Vivienda”, encargada de manejar las funciones que ejercía la Súper-Bancaria, la cual posteriormente se convertiría en la Subdirección de Control de Vivienda, hoy en día (año 2007), dependencia adscrita a la Secretaria Distrital de Hábitat. El Alcalde Mayor Julio Cesar Sánchez, expide el Decreto 751 de 1987, “Por el cual se reglamenta la expedición de las licencias de construcción en el Distrito Especial de Bogotá”, constituyéndose en la primera norma que se expide en el Distrito reglamentando exclusivamente el trámite de licencias de construcción. Con esta reglamentación se pretendía enfrentar la creciente demanda de trámites con mecanismos ágiles. El Decreto mantiene en cabeza de la SOP el trámite de licencias de construcción y al DAPD se le asigna la función de elaborar las demarcaciones y la aprobación de los anteproyectos arquitectónicos. A partir de la expedición del Decreto Distrital 212 de 1988 se reglamenta el trámite y la expedición de permisos para el desarrollo de planes o programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción. La actividad de autoconstrucción comprende la recepción de dineros de los afiliados para el desarrollo del plan, la adquisición del terreno en donde se desarrollará, los trámites de aprobación del mismo ante las autoridades respectivas y un programa de trabajo comunitario para la realización de obras de urbanismo, dotación de servicios públicos y construcción de vivienda. En esta norma se establecen los requisitos jurídicos y técnicos para solicitar el permiso para desarrollar un programa de vivienda por autoconstrucción, viable únicamente para Asociaciones, Fundaciones, Fondos de Empleados, Juntas de Acción Comunal y Sindicatos. El objetivo fundamental de esta norma consistía en conformar el registro e inscripción de este tipo de asociaciones para captar dinero y reglamentar el control de las inversiones que se

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hicieran con los dineros captados cuyo fin únicamente debería ser el plan de vivienda aprobado, obteniendo previamente las respectivas licencias de urbanismo y construcción. En 1988, se lanza el Programa de Desarrollo Integrado de La Zona Occidental de Bogotá, que se denominaría "PLAN BOGOTA 450 AÑOS", a través de la expedición del Decreto Distrital 901, ésta norma configuraba toda la estructura jurídica y administrativa para que se pudiera implementar un Plan Sectorial integrado al Plan General de Desarrollo del Distrito, bajo las técnicas modernas de planeación urbana y de coordinación urbano-regional. El Plan se implementaría en aquellas zonas marginales que requerían de la acción gubernamental para procurar el ordenamiento del desarrollo urbano al oriente del río Bogotá, de manera que se consolidara un área de vocación urbana capaz de ofrecer infraestructuras de servicios públicos y de transporte, áreas verdes y recreativas en proporción holgada y una red de servicios y equipamiento comunal para toda la futura población, teniendo como meta la consolidación del área urbana de la periferia occidental de la ciudad. Con el fin de generar un plan de acción interinstitucional se dividen las actividades en diferentes áreas de trabajo según los temas, lideradas por diferentes entidades distritales, departamentales y regionales dirigidas el DAPD, las áreas de intervención correspondían a: servicios públicos; coordinación Urbano-Regional; infraestructura vial; conservación y control del medio ambiente; fomento y creación de reservas de tierras; construcción y promoción de vivienda popular; servicios de salud, educación, cultura, recreación popular y deportes; y relación de Bogotá con los municipios de la sabana. Dentro de los documentos que se deberían producir con la implementación de este programa estaban: El Plan Piloto, que corresponde al cuerpo de normas generales que enuncian la política urbanística a largo plazo y la reglamentación específica de las zonas. Esta es la primera propuesta estatal para abordar parcialmente el tema de los bordes de la ciudad, concretamente el Borde Occidental, donde se localizaban mas del 50% de las áreas desarrolladas informalmente. Posteriormente sería implementado el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Occidental, a través del Decreto 319 de 1992, reglamentario del Acuerdo 6 de 1990, que luego, fue modificado por el Acuerdo 26 de 1996.

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Se expide la Ley 9 de 1989, llamada comúnmente “Ley de Reforma Urbana” modificada a través de las normas consagradas en las Leyes 2 de 1991, 3 de 1991 y 388 de 1997, entre otras. Esta Ley aborda de manera integral el problema del ordenamiento urbano, orientando a los municipios y distritos para que implementaran todos los estudios para la adopción de los Planes de Desarrollo, enmarcados en los temas relacionados con la redefinición del derecho de propiedad, la competencia pública del urbanismo, la gestión integral del suelo y la prevalencia del interés general sobre el particular. Al respecto Lemus Chois comenta: Dentro de este contexto surgió la Ley 9 de 1989, como norma fundamental para desarrollar instrumentos concretos de reforma urbana que limitaran el ejercicio desmedido del mercado del suelo. Procuró realzar la función social de la propiedad, establecida en la Constitución de 1886 desde la reforma de 1936. Adicionalmente, la disposición trató de unificar la producción normativa fragmentada e inconexa en materia urbanística, pues hasta esa fecha, el plan de ordenamiento urbano no había podido ser un instrumento eficaz que sirviera para delimitar el ejercicio de los derechos de propiedad.33 Esta Ley modifica algunos artículos del Decreto-Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), establece la obligatoriedad para que el Distrito Especial formule un “Plan de Desarrollo”, que dentro de otros aspectos generales, debía incluir: 1. Un plan y un reglamento de usos del suelo, cesiones obligatorias gratuitas, así como normas urbanísticas específicas. 2. Un plan Vial, de servicios públicos y de obras publicas. 3. Un programa de inversiones. 4. La reserva de tierra urbanizable para atender adecuada y oportunamente la demanda de vivienda de interés social y para reubicar los asentamientos humanos que presentan graves riesgos. 5. La asignación en las áreas urbanas de actividades, tratamientos y prioridades para desarrollar los predios. 6. Un Plan para la incorporación de los inmuebles constitutivos del espacio público. En el Artículo 44, se reglamenta el concepto de Vivienda de Interés Social V.I.S, así:
33

LEMUS CHOIS, Víctor David. Planificación y Control Urbanístico en Bogotá: Desarrollo Histórico y Jurídico. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario. 2006, p. 91.

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Entiéndese por viviendas de interés social todas aquellas soluciones de vivienda cuyo precio de adquisición o adjudicación sea o haya sido, en la fecha de su adquisición: a) Inferior o igual a cien (100) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con cien mil (100.000) habitantes o menos; b) Inferior o igual a ciento veinte (120) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con más de cien mil (100.000) pero menos de quinientos mil (500.000) habitantes; c) Inferior o igual a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos legales mensuales en las ciudades en las cuales, según el último censo del DANE, cuenten con más de quinientos mil (500.000) habitantes. Lo anterior no obsta para que el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, a petición de cualquier persona o entidad, establezca mediante avalúo si una vivienda o un grupo de viviendas tiene o no el carácter de vivienda de interés social. En las áreas metropolitanas el intervalo aplicable se determinará por la población del municipio mayor. Entiéndese por sistema de financiación de vivienda de interés social aquél cuya tasa de interés anual no exceda el porcentaje del último reajuste del salario mínimo y su incremento anual de cuotas de amortización no supere el cincuenta por ciento (50%) del mismo índice de reajuste. Los municipios deberán reservar en sus planes de desarrollo o planes de desarrollo simplificados un área suficiente para adelantar estos planes de vivienda34. De ésta manera y por primera vez se define y estructura la otrora llamada despectivamente, “Vivienda Popular”, bajo el concepto de Vivienda de Interés Social, de esta manera determinó las pautas a seguir en materia de clasificación de la VIS y los instrumentos de enajenación voluntaria y expropiación, para entre otras, destinarlos a los siguientes fines: 1.- Ejecución de planes de vivienda de interés social. 2.- Provisión de espacios públicos urbanos. 3.- Legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales. 4.- Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos. Instrumentos novedosos y controversiales en la legislación urbana pero que hasta la fecha continúan vigentes y en proceso de evolución y reglamentación.
34

Ley 9 de 1989, artículo 44.

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En el capítulo V de esta Ley, se reglamenta el tema de la “Legalización de títulos para la Vivienda de Interés Social”, y particularmente en el Art. 47, se protege el derecho a toda persona o grupo de personas a solicitar y obtener todos los servicios públicos con la sola prueba de habitación y solo se podrá negar este derecho por razones de carácter técnico. Situación que obliga al Distrito a entregarle los servicios públicos básicos en cualquier caso de informalidad urbana, a excepción de zonas de alto riesgo no mitigable o por imposibilidad técnica para otorgarlos. El Artículo 48, maneja el tema de la “Legalización”, así: Los concejos, el consejo intendencial y las juntas metropolitanas podrán delegar en los alcaldes e Intendente de San Andrés y Providencia la legalización de las urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social. La legalización implicará la incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano. Parágrafo.- Los asentamientos urbanos de viviendas de interés social, por fuera del perímetro urbano actual de los municipios, que existieran el 28 de julio de 1988, desarrollados por las organizaciones contempladas en el artículo 62, recibirán el mismo tratamiento que los incorporados al perímetro urbano y de servicios, serán regularizados urbanísticamente y podrán por consiguiente solicitar la prestación de servicios en los términos contemplados en el artículo 47 de la presente Ley35. En el capitulo VI, se reglamentaba el tema de las licencias y las sanciones urbanísticas. Es conveniente destacar que en el Art. 58 se establece una fecha (28 de julio de 1988), como limite para determinar que los predios fiscales de las entidades públicas ocupados ilegalmente con vivienda de interés social se escrituren a favor de los ocupantes. En el Art. 62, se reglamentan las organizaciones populares de vivienda, estableciendo que éstas, deberán ejecutar los planes de vivienda en terrenos aptos para el desarrollo urbano y de conformidad con las normas técnicas vigentes. Existen una serie de instrumentos novedosos en el tema del desarrollo y la gestión urbana, los cuales más adelante se desarrollaran con más detenimiento.

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Ley 9 de 1989, artículo 48.

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7.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal Las cifras establecidas en la tabla de consolidación de áreas legalizadas indican que estas zonas crecieron en ésta década un 100% con relación a la década anterior, al parecer las normas para el desarrollo de la ciudad y las reglamentaciones para ejercer un control e impartir unas sanciones motivaron a los urbanizadores ilegales a multiplicar los procesos informales de desarrollo de la ciudad, la causa de esto correspondía a la falta de integración entre las políticas nacionales y distritales para la oferta de vivienda de interés social y las normas que debían aplicarse a los particulares, propietarios urbanizadores o promotores de VIS en procura de cubrir la demanda de vivienda para los estratos mas bajos de la población, la cual era cubierta con diferentes proyectos por urbanizadores clandestinos (Mercantilistas Inmobiliarios), con la anuencia soterrada de las administraciones como formula para cubrir el déficit de vivienda para la población que crece y se traslada o migra hacia Bogotá. A continuación se presenta la tabla completa de consolidación de áreas legalizadas: TABLA 5: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES DÉCADA LOC. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL 1980-1990 ÁREA TOTAL HAB. HAS. APROX. 82,96 33.184 2,67 1.066 0,00 0 88,79 35.516 89,34 35.736 54,39 21.756 135,24 54.096 326,24 130.496 12,09 4.836 11,30 4.520 74,25 29.700 0,25 100 0,47 188 0,00 0 12,93 5.172 0,00 0 56,01 22.404 32,94 13.176 979,87 391.946,00 79

Fuente: SDP., Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios, junio de 2007

7.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización Programa “Ciudad Bolívar”, Decreto 890 de 1984 Programa desarrollado en las administraciones de los Alcaldes: Hisnardo Ardila Díaz (19841985), Diego Pardo Koppel (1985-1986), Julio César Sánchez (1986-1988), Andrés Pastrana Arango (1988-1990), Juan Martín Caicedo Ferrer (1990-1992) y Jaime Castro Castro (19921995). Este Programa nace del concepto de disminución o eliminación de “tugurios”, termino utilizado en la década de los años 60 para referirse a los desarrollos informales o marginales, su ejecución se centraba en la Alcaldía Menor de Ciudad Bolívar. El Programa nace realmente en el año 1983, con la expedición del Acuerdo 11, en el cual se facultaba al alcalde mayor a contratar y negociar una operación de crédito hasta por 115 millones de dólares. En el año 1984, a través del decreto 890, se estructura administrativamente la participación de cada una de las entidades Distritales involucradas en el Programa, dentro de las obras de inversión a ejecutar se encontraban, las siguientes actividades:  Construcción, rectificación y pavimentación de vías.  Ejecución de obras de infraestructura de acueducto y alcantarillado.  Desarrollo y rehabilitación de barrios.  Construcción y dotación de establecimientos de salud; Servicios Comunitarios y Educativos.  Estudios y planes complementarios, como el ordenamiento físico incluido el plan vial y demás elementos de espacio público, así como las normas de usos de la tierra, intensidad y densidad de los mismos, normas urbanísticas, arquitectónicas y de servicios y la estrategia de “legalización masiva” de barrios mediante nuevos mecanismos y procedimientos técnicos, financieros y jurídicos. Proyecto de Desarrollo Integral de Asentamientos Populares. Decreto Distrital 1191 de 1985. Programa desarrollado en las administraciones de los Alcaldes: Hisnardo Ardila Díaz (19841985) y Diego Pardo Koppel (1985-1986). Consistía en promover en el Distrito Especial la realización de un conjunto de acciones integradas para el mejoramiento de las condiciones de vida en algunos asentamientos populares y evaluar la eficiencia de tales acciones, con el apoyo

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institucional de la ONU. En aquella época se denominaban “asentamientos populares”, aquellos que se encontraban dentro de la “línea de pobreza”. Las áreas objeto del programa eran: Alcaldía Menor de Suba, sectores DANE 9201 a 9210, Alcaldía Menor de Santa Fé, sectores DANE 3201 a 3216 y Alcaldía Menor de Ciudad Bolívar sectores DANE 2513 a 2519, 2523, 2525 y 2530. Acciones de legalización Para éste periodo la ciudad paso de tener una población de 4.227.000 habitantes al comienzo del mismo a 5.469.000 habitantes para el final de los años 90, localizados en un área urbana, correspondiente, al inicio del periodo de 30.886 Has y para el final había crecido a 31.952 Has. Lo que significa que el ritmo de crecimiento percibido en los periodos anteriores disminuye a un 20%. Los desarrollos informales que surgieron en este periodo se aproximadamente a los 330, en un área de 1.300 hectáreas. En el año 1986, se expide el Acuerdo Distrital No. 1, por el cual se ordena la legalización masiva de 341 desarrollos ubicados en las Alcaldías Menores de la periferia de la ciudad y se

determinaba un procedimiento para adelantar dicha actuación en cabeza del DAPD. Convirtiéndose en la quinta actuación de legalización, y para esta ocasión tenía como base normativa el Acuerdo 7 de 1979. En 1989, con la expedición de la Ley 9, se obliga al Distrito a formular un “Plan de Desarrollo”. Además se reglamenta el concepto de Vivienda de Interés Social (VIS) y en uno de sus capítulos se maneja el tema de la legalización de desarrollos. 7.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización Norma que reglamenta el procedimiento de legalización en este periodo: Decreto 2489 de 1980, “Por medio del cual se reglamenta el Proceso de Urbanización por Desarrollo Progresivo”.

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Decreto 2489 de 1980 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Acuerdo 7 de 1979, Plan General de Desarrollo Integrado NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Asentamiento, Desarrollo Incompleto o Barrios Subnormales NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Proceso de Urbanización por Desarrollo Progresivo, Proceso de Mejoramiento por Habilitación, Legalización o Regularización, para situaciones de hecho. Legalización: Reconocimiento oficial del asentamiento por parte del DAPD ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD La Resolución Aprobatoria contemplara la Reglamentación respectiva y la aprobación del Plano Definitivo DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES Se crea un proceso de Mejoramiento, que involucra tres actividades diferentes: Habilitación, Legalización y Regularización. Habilitación: Dotación de los servicios públicos mínimos provisionales Regularización: Complementación de los servicios públicos En este proceso, el interesado, debe adelantar primero la Habilitación y luego la Legalización, son dos actos administrativos diferentes Se continua con la Comisión de Mejoramiento Urbano y se crea el Comité de Coordinación y Colaboración entre la Administración Distrital, la Superintendencia Bancaria TIEMPO ETAPAS (MESES) Solicitud ante la Unidad de Mejoramiento y Coordinación de Barrios, para adelantar el proceso de Mejoramiento por Legalización N.D. Para poder adelantar la Legalización debe haber culminado el proceso por Habilitación radicando los siguientes documentos: Formulario de Regularización, Plano Topográfico, Segundos Originales, Copias Heliográficas, Reducciones fotográficas, Cartera de Campo, Escritura del Predio, Certificado de Libertad, Promesas de Venta, Constancia de la Secretaría de Obras Públicas y de las Empresas de Servicios Públicos sobre la correcta ejecución de las Obras de Urbanismo y Saneamiento. N.D. Conminación al Urbanizador para que cumpla con todas las obligaciones N.D. Asesoría del DAPD al Urbanizador para la elaboración del plano definitivo del desarrollo N.D. Entrega por parte del urbanizador de las Zonas de Uso Público, máximo 60 días después de ser expedida la Resolución de Legalización N.D. La División de Procuraduría de Bienes recibirá o aprehenderá, las zonas destinadas al uso público, una vez aprobado el plano. El urbanizador tenia la posibilidad de entregar lotes no vendidos en lugar de las zonas de uso público o en su defecto pagarlas al "Fondo Rotatorio de Zonas Verdes y Comunales" 2

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7.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal Las siguientes fueron las normas que se expidieron para el control y sanción de las actuaciones de particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones: Acuerdo 1 de 1986 Este Acuerdo reglamenta dos temas íntimamente relacionados pero opuestos, por un lado ordena la legalización de 341 desarrollos, pero al final del mismo, se reglamentan dos aspectos relacionados con contravenciones que deben ser corregidas y sancionadas conforme al Código de Policía, estas situaciones son: primero, la urbanización de áreas destinadas a espacio público, zonas verdes y comunales y segundo, la ejecución de cualquier obra de las que trata el Acuerdo 7 de 1979. Además le da competencia a la Secretaria de Gobierno, Obras Publicas, DAPD, Alcaldes Menores, Inspectores de Policía e Inspectores de Zona para que denuncien ante la Superintendencia Bancaria a las personas que ofrezcan, promuevan y enajenen bienes inmuebles para acometer ejecución de obras o para iniciar las mismas, sin el cumplimiento de los requisitos exigidos. Decreto Distrital 1330 de 1987 Asumiendo la nueva función determinada por el Decreto-Ley 78 de 1987, el Distrito crea, mediante esta norma la dirección de Urbanización y Vivienda, dependencia adscrita a la Alcaldía Mayor, con el fin de atender las funciones de control de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda en Bogotá. Decreto Distrital 212 de 1988 En esta norma, se establecen los requisitos jurídicos y técnicos para solicitar el permiso para desarrollar un programa de vivienda por autoconstrucción, esto solo es viable para Asociaciones, Fundaciones, Fondos de Empleados, Juntas de Acción comunal y Sindicatos. El objetivo de esta norma era el registro y control de este tipo de asociaciones que en su actividad inicial de promoción captan dinero, por lo tanto debía garantizarse de manera institucional que la

inversiones de esos dineros fueran realizadas únicamente para el plan aprobado, obteniendo

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previamente las respectivas licencias de urbanismo y construcción. El permiso para la escrituración y la enajenación debía solicitarse una vez concluidas las obras de urbanismo. La expedición de este Decreto se presto para que mucha gente fuera engañada por algunas “Asociaciones de Vivienda” que con la promesa de obtener una vivienda propia o un lote de terreno, entregaban dineros a cambio de promesas de compra-venta en proyectos que bajo la fachada de ser formales y legales resultaban siendo desarrollos ilegales, que no cumplían con ninguna norma, por lo tanto, la gente terminaba siendo estafada y en medio de un litigio legal, sin obtener la solución de vivienda prometida, así mismo algunos urbanizadores informales fueron identificados y sancionados, como es el caso de los señores Rafael Forero Fetecua y Mariano Porras. Ley 9 de 1989, Reforma Urbana En esta ley particularmente en el Capítulo VI, denominado “De las Licencias y de las Sanciones Urbanísticas”, se trata el tema relacionado con el tipo de actuaciones urbanas que necesitaban de licencia, quien las expide y cuales son las sanciones para las personas que infrinjan estas normas, es la primera vez que se hace una relación en paralelo, entre las licencias que se deben expedir y las sanciones que se deben aplicar a quienes no soliciten estas licencias.

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8.- PERIODO DE 1990 A 2000 8.1.- Datos Históricos Generales Periodos 1990-1992 1992-1995 1995-1996 1996-1997 1998-2000 Área Urbana (Has.) 31.952 32.485 33.018 Habitantes Alcaldes

4.925.075 Juan Martín Caicedo Ferrer 5.898.000 Jaime Castro 6.276.428 Antanas Mockus Sivickas Paul Bromberg Enrique Peñalosa Londoño

8.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: DAPD, 1998. Sector de San Cristóbal, cerros de Guacamayas y Juan Rey

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Década en la que rige en pleno la Ley 9 de 1989 (Reforma Urbana) y todas sus normas reglamentarias, además impulsa la expedición del Acuerdo Distrital 6 de 1990, constituyéndose en el Estatuto para el Ordenamiento Físico que regirá en el Distrito Especial de Bogotá en este periodo, al final de esta época esta norma es modificada a través de la expedición de Ley 388 de 1997, la cual obligaría a la administración Distrital a asumir la elaboración de todos los estudios y documentos técnicos de soporte para expedir en la década siguiente, el primer Plan de Ordenamiento Territorial. Al principio de éste periodo se promulga una nueva Constitución Política para Colombia, la cual enfatiza en el criterio democrático de otorgarle una función social a la propiedad. El cambio importante que se le dio a este concepto surgido desde La Constitución de 1936, es que la propiedad paso de tener un concepto absolutista del propietario a otorgarle un interés social, prevaleciendo el interés general sobre el particular, implementando el criterio de la equidad a través del instrumento de gestión denominado “distribución equitativa de las cargas y los beneficios”, buscando con esto el beneficio social y económico, tanto para el dueño como para la comunidad. La ciudad cada vez va consumiendo y agotando las áreas urbanas dispuestas para el desarrollo. Para finales de este periodo las áreas libres al interior del perímetro urbano sumaban 7.000 Has aprox., asimismo los procesos de legalización continúan, sin embargo los controles y las sanciones se fortalecen al punto que la acción de urbanizar ilegalmente es declara delito penal a través de la Ley 308 de 1996, en la cual se tipifica como conducta delictiva la invasión de tierras o edificaciones y la urbanizaron ilegal, modificándose de esta manera el Código Penal. El procedimiento de legalización se consolida y se asume como una actuación mas de la administración distrital para solucionar un problema urbano, de paso normaliza las irregularidades fiscales, económicas y sociales que esto conlleva, la legalización conlleva el inicio de un proceso de Mejoramiento de Barrios en donde la administración presupuesta e invierte en obras para mejorar la calidad de vida de los habitantes. La legalización de los desarrollos informales deja de ser una responsabilidad exclusiva del DAPD a ser una actividad compartida con entidades como las empresas de servicios públicos, la oficina de prevención de desastres, el Departamento de Acción Social, Catastro Distrital, la Caja de 86

Vivienda Popular, la Subdirección de Control de Vivienda entre otras, esto con el fin de otórgale a los habitantes de los barrios o desarrollos informales un acompañamiento integral en la solución de sus problemas de hábitat. 8.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional La década de los años 90 inicia con la expedición del Acuerdo 6 de 1990 “Por medio del Cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del distrito especial de Bogotá y se dictan otras disposiciones”. La calidad de estatuto, significa que en Bogotá se dictaba una Ley básica para el régimen de una región como el Distrito Capital, en materia de planificación urbana. Con este Acuerdo se cumple con lo determinado en la Ley 9 de 1989, y se reordenan las normas urbanísticas en un solo cuerpo de disposiciones; se definen las políticas de Desarrollo Urbano y se adoptan las reglamentaciones urbanísticas destinadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad. Dentro de los objetivos generales de este estatuto relacionados con los desarrollos informales se encuentran los siguientes: 9ª La incorporación como áreas urbanas de los sectores de las áreas de actividad agrológica que hayan perdido o pierdan su vocación como suelos agrícolas y adquieran en cambio vocación urbana, en virtud de su accesibilidad, posibilidad de instalación y prestación de servicios públicos para el desenvolvimiento de usos urbanos a costos razonables, cercanía de los centros de trabajo, inminente integración con otras áreas urbanas y en general, por causa de todos aquellos factores que determinen que el uso urbano sea el más indicado para satisfacer las necesidades sociales, acelerar la generación de riqueza, fortalecer y regular el mercado inmobiliario e incrementar los ingresos fiscales del Distrito Especial de Bogotá. 12ª Reserva de tierras urbanizables para atender la demanda de Vivienda de Interés Social, en áreas previstas para la actividad residencial y en barrios obreros dentro de las zonas industriales o en áreas adyacentes a los centros generadores de empleo, siempre que no se afecte la salud de los habitantes36. Se destacan algunos Aspectos Administrativos de las políticas de desarrollo urbano relacionadas con los desarrollos informales, como: “culminación de las actuaciones y gestiones para la

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Acuerdo 6 de 1990, artículo 8.

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expedición de los actos de legalización de las zonas, asentamientos, barrios y desarrollos, ordenados por los Acuerdos Nos. 21 de 1972, 7 de 1979, 1 de 1986 y por la Ley 9 de 1989”37. Este Estatuto establece tres niveles de zonificación con el fin de sectorizar el territorio distrital y darles una escala de prioridades a los diferentes elementos de la estructura urbana y los instrumentos para su reglamentación y orientación, así. Primer Nivel: Elementos naturales, patrimonio cultural, espacio público, infraestructuras de servicios públicos, estructura para servicios al público, usos institucionales, Segundo Nivel: Zonificación para la implementación de usos urbanos y no urbanos en la sectorización por tipos de áreas (Urbana, Suburbana, Rural y Reserva Agrícola), reglamentación de usos y estructuras en sectores de renovación, habilitación y adaptación de terrenos. Tercer Nivel: Zonificación de las áreas en actividad múltiple y especializada, zonificación para la división de las áreas de actividad especializada en zonas residenciales, industriales y cívicas o institucionales. Por lo anterior prevalecen las normas de los niveles superiores sobre las que regulan aspectos propios de los niveles inferiores. Es importante resaltar que dentro de los aspectos de la estructura urbana que regula el Segundo Nivel de Zonificación están: los planes y programas de Renovación Urbana, de Redesarrollo, Habilitación y Regularización, así como la instalación y prestación de los servicios públicos básicos. Estos programas están supeditados a las reglamentaciones del Primer Nivel de Zonificación por lo tanto para la reglamentación de los programas mencionados se deberán respetar las normas que tutelan los valores de la estructura urbana correspondientes al Primer Nivel de Zonificación, y además al siguiente párrafo que se extrae de la norma: …..cuando por la fuerza de los hechos, las reglamentaciones urbanísticas contenidas en los actos de legalización de barrios, asentamientos o desarrollos en general, no puedan ajustarse a las normas del Primer Nivel de Zonificación, la manera como se dé cumplimiento paulatino a las mismas, será prevista dentro de los Programas de

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Acuerdo 6 de 1990, artículo 10.

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Habilitación o Regularización correlativos, conforme a lo previsto en el presente Acuerdo38. Este Acuerdo hace una descripción de las áreas consideradas como urbanas, dentro de las cuales se encuentran las establecidas en el Art. 13 del Acuerdo 7 de 1979 y aquellas situadas al exterior del área urbana principal y en áreas no urbanizables dentro de la misma, correspondientes a los barrios, asentamientos y desarrollos legalizados de conformidad con lo ordenado por los Acuerdos Nos. 21 de 1972, 25 de 1975, 7 de 1979 y 1 de 1986 Además se aclara que los asentamientos urbanos de vivienda de interés social situados por fuera del perímetro urbano y de servicios definidos por el Art. 13 del Acuerdo 7 de 1979, que existieran el 28 de julio de 1988, desarrollados por las organizaciones mencionadas en el artículo 62 de la Ley 9 de 1989, los cuales recibirán el mismo tratamiento que los existentes al interior de las áreas urbanas del Distrito, serán regularizados urbanísticamente y podrán por consiguiente solicitar la prestación de servicios públicos. En el Art., 176 se aclara cuales son los límites geográficos de las áreas que han sido incorporadas por efecto de la “Legalización”, y que hacen parte del área urbana. Investigando la fecha anotada en el párrafo anterior (28 de julio de 1988), no se ha encontrado la razón por la cual existe esta referencia de temporalidad, sin embargo, con relación a lo establecido en el Art. 58 de la Ley 9 de 1989, en una información de la Presidencia de la Republica se encontró que han sido titulados y legalizados 2.000 predios, en cumplimiento de esta norma. Posteriormente se definen las áreas Suburbanas, que son las susceptibles de definir su desarrollo en usos urbanos, dentro de estas áreas se encuentra una gran cantidad de desarrollos, legalizados, en proceso de legalización o con orden de legalización de conformidad con las siguientes normas: Art. 13 Acuerdo 7 de 1979, Acuerdo 1 de 1986, Acuerdo 21 de 1972 y Art., 48 de la Ley 9 de 1989, se aclara que algunos desarrollos ya legalizados pueden modificar los limites realizando reformas a los actos administrativos.

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Acuerdo 6 de 1990, artículo 160.

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Es importante transcribir el alcance jurídico de incorporar como nuevas áreas urbanas los sectores de desarrollos subnormales de conformidad con lo establecido en el Artículo 192: Alcance jurídico de la incorporación como áreas urbanas de determinados sectores de las áreas suburbanas del Distrito Especial de Bogotá. La incorporación como áreas urbanas de determinados sectores de las áreas suburbanas, supone la definición de su desarrollo en determinados usos urbanos, con sujeción a una reglamentación específica, con la consiguiente posibilidad de instalación y prestación regular de servicios públicos apropiados como soporte de tales usos. Por tanto, la incorporación de sectores del territorio distrital como áreas urbanas, es requisito previo, o por lo menos concomitante, para: a. Darle curso a procedimientos tendientes a obtener licencias de urbanización en terrenos sin urbanizar que se ubiquen en los sectores objeto de incorporación. b. Darle curso a procedimientos tendientes a obtener licencias de construcción, adecuación, modificación, ampliación o demolición de edificaciones en terrenos urbanizados que se ubiquen en los sectores objeto de incorporación. c. Adoptar programas de habilitación en aquellos sectores donde se ubiquen desarrollos ilegales o incompletos. La incorporación como áreas urbanas de los desarrollos ilegales constituye, además, en sí misma, con la denominación de Legalización, uno de los aspectos esenciales de la acción estatal de mejoramiento de barrios y asentamientos humanos, junto con los programas de habilitación....”39 Se deduce que existía una política estatal denominada “Mejoramiento de Barrios”, con un programa de “Habilitación” y una acción de “Legalización”. Existe una excepción dentro de las áreas descritas como No susceptibles de ser incorporadas y son aquellas zonas, barrios, asentamientos y desarrollos urbanos cuya legalización hubiere sido ordenada por el Concejo Distrital. De esta manera se le otorga mucha fuerza al procedimiento de legalización de barrios subnormales en este Estatuto. Los capítulos X, XI y XII, se constituyen en normas muy importantes para las zonas, barrios, asentamientos y desarrollos ilegales. El capitulo X, se denomina “LEGALIZACIÓN DE DESARROLLOS URBANOS”, en él se define el termino de legalización, se delega en el Alcalde Mayor la potestad de “Ordenar la Legalización de barrios” a través de un decreto, determinando que la iniciativa para adelantar el procedimiento mencionado es del DAPD, pero
39

Acuerdo 6 de 1990, artículo 192.

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que pueden solicitar el inicio de éste proceso, otras entidades publicas o personas o grupo de personas; al Alcalde Mayor le corresponde la etapa de expedir la reglamentación del procedimiento y los deberes de comunicar y formar los expedientes de cada uno de los procesos de legalización. El Capitulo XI, se denomina “LA LEGALIZACIÓN COMO SISTEMA DE INCORPORACIÓN DE SECTORES DEL TERRITORIO DISTRITAL COMO NUEVAS ÁREAS URBANAS” , aquí se determina que los barrios legalizados dentro de las áreas suburbanas, se consideran incorporados como nuevas áreas urbanas. El Capitulo XII, se denomina “PROGRAMAS DE HABILITACIÓN”, definiendo, que es el instrumento de transformación urbana encargado de desarrollar las acciones adelantadas oficialmente para dotar a las áreas urbanas legalizadas de los espacios para uso público, equipamiento comunal, infraestructura vial y servicios públicos apropiados. Luego de establecer la deficiencia del asentamiento se genera un “Plan de Habilitación” las acciones de Habilitación se adelantaran a través de “Programas de Habilitación”, involucrando a la comunidad a través de las Juntas de Acción Comunal. Para el efecto existen tres fases de habilitación: 1.- acciones de emergencia en infraestructura de servicios públicos. 2.- servicios públicos domiciliarios, vías de acceso, amoblamiento de espacio público en especial las vías y las áreas recreativas. 3.Regularización: consiste en emprender y ejecutar acciones para equiparar las condiciones del asentamiento con las del promedio del resto del área urbana. El conjunto de acciones compuestas por la gestión de Legalización y los Programas de Habilitación y Regularización conforman lo que se denomina un “Programa de Mejoramiento Urbano de Desarrollos Ilegales”. Posteriormente se reglamenta el procedimiento para desarrollar los programas de habilitación, dentro de los cuales esta la conformación de la Comisión de Mejoramiento Urbano. Luego, en el Titulo Quinto, se trata el tema de los servicios públicos y en su Capítulo II, se reglamenta el tema de la prestación de los servicios públicos en desarrollos que se encuentren en proceso de legalización, relacionados con el Art., 47 de la Ley 9 de 1989, allí se mencionan las excepciones que tienen algunos desarrollos sobre la orden de legalización impartida por el

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Alcalde Mayor para adelantar el procedimiento de legalización, así como otros procedimientos dentro del tramite respectivo ante el DAPD. Los títulos posteriores, relacionados con desarrollos informales, de este Estatuto reglamentan los siguientes temas: Titulo Octavo: Normas para el proceso de desarrollo de las áreas urbanas y de los sectores de las áreas suburbanas que se incorporen como nuevas áreas urbanas, dentro de los temas se encuentran las definiciones para la Modalidad de Desarrollo Normal y Progresivo y la conformación de los sistemas públicos de áreas verdes y de equipamiento comunal en las urbanizaciones, determinando la proporción de las cesiones Tipo A que variaban entre el 10% y el 25%, según la localización en Bogotá y el uso del suelo. Además de la proporción que se debía mantener entre el sistema recreativo y el de equipamiento comunal, que variaba entre el 75% y 25%, respectivamente del total de las cesiones. Titulo Décimo: Disposiciones Finales, allí se le otorgaban facultades al Alcalde Mayor para entre otros aspectos debía elaborar un plan para el borde occidental y otro para la conservaron del borde oriental de la ciudad. <Ver Plano 48> En el año 1991, se crea el Banco de Tierras del Distrito, a través del Decreto 305, esta entidad tiene como funciones principales las de adquirir por enajenación voluntaria, cesión gratuita, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para adelantar programas de adaptación de terrenos suburbanos, de legalización, habilitación y renovación urbana. Además promover y gestionar directamente programas de adaptación de terrenos suburbanos, de legalización y habilitación. La iniciativa para la creación de este Banco, tenía como objetivo importante mantener una reserva de tierras para que el Distrito pudiera adelantar diferentes programas, mas adelante esta entidad desapareció y no cumplió con sus objetivos. Se expide el Decreto 700 de 1991, “Por el cual se reglamenta el procedimiento para tramitar la legalización urbanística, la prestación provisional de los servicios públicos, y el reconocimiento 92

de existencia de inmuebles determinados”, configurándose en el segundo Decreto que reglamenta claramente el Procedimiento de Legalización, cumpliendo con lo determinado por el Acuerdo 6 de 1990, particularmente por los artículos 241 y 365. El Art. 3 establece algunas definiciones, dentro de las cuales esta la de “ASENTAMIENTO”: conjunto de construcciones localizadas en un predio, subdividido o no, destinadas a vivienda y sus usos complementarios, ubicadas en áreas urbanas y/o suburbanas”40, son equivalentes los términos: "loteo", "zona", "barrio" o "desarrollo”. Para adelantar el procedimiento de legalización, se establecieron tres (3) etapas al interior del DAPD, a saber: Prediagnostico, Diagnostico y Formalización: Prediagnostico: Comprende los siguientes procesos: estudio inicial, estudio vial, localización en el mapa de riesgos, asignación de nomenclatura (por parte del DACD), estudio geotécnico por parte de la SOP en el caso de que el asentamiento se encontrara en zona de alto riesgo, envío a las empresas de servicios públicos para que se pronunciaran sobre la disponibilidad técnica de servicios, colocación en cartelera de los oficios de las empresas. La duración del proceso de Prediagnostico, para casos sin inconvenientes era de seis meses y quince días. Diagnostico: Comprende los siguientes procesos: presentación a la Junta de planeación de los casos en los cuales no hay posibilidad de servicios públicos, elaboración del decreto por parte del Alcalde Mayor autorizando la legalización previo concepto de la Comisión de Mejoramiento Urbano y la Junta de Planeación, estudio urbanístico (afectaciones, cuadro de áreas, definición con la comunidad de zonas de uso público, entrega a la Procuraduría de Bienes de las zonas publicas, preparación de la reglamentación urbanística, definición de deficiencias del desarrollo en cuanto a servios públicos y calidad del espacio público); dentro de esta etapa se buscaba la manera de involucrar a los urbanizadores responsables. La duración del proceso de Diagnostico para casos sin inconvenientes era de cinco meses. Formalización: comprende los siguientes procesos, presentación a la Comisión de Mejoramiento Urbano del estudio urbanístico, ajustes según recomendaciones de la Comisión, proferir la

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Decreto 700 de 1991, artículo 3.

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Resolución motivada. La duración del proceso de Formalización, para casos sin inconvenientes era de dos meses. En términos generales y si el asentamiento o desarrollo no llegaba a tener inconvenientes el procedimiento de legalización tendría que una duración máxima de un año, un mes y quince días. Una situación que hacia incurrir en demoras en el proceso, correspondía a los tramites adicionales ante las Empresas de Servicios Públicos, para obtener por parte de los interesados la viabilidad de los servicios de energía eléctrica, teléfonos, recolección de basuras y acueducto y alcantarillado. Además se debían presentar pruebas de carácter jurídico, de tenencia de la propiedad, de existencia del asentamiento a una fecha determinada y pruebas de habitación. Quedaban exceptuados de la presentación del plano, cuando se trataba de asentamientos cuya legalización urbanística estuviera ordenada por el Acuerdo 1 de 1986. El 4 de julio de 1991, se promulga la actual Constitución Política de Colombia, por parte de la Asamblea Constituyente, en el artículo 58, se establece la función social de la propiedad, criterio que es de relevante importancia, para el manejo de los temas urbanos y de las herramientas de gestión del suelo, por lo tanto se transcribe este artículo: ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999. El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine

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el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.41 En 1992, con la adopción del Acuerdo 2, el territorio del Distrito Capital se divide en 20 Localidades y en cada una de ellas funcionará un Alcalde Local y una Junta Administradora Local. <Ver Plano 49> Se crea el Sistema de Vivienda de Interés Social, a través del Decreto Distrital 558 de 1992, tiene como objetivo principal coordinar las acciones de las entidades públicas y privadas que tienen a su cargo en el Distrito la planeación y ejecución de programas de vivienda de interés social. El gobierno nacional expide el Decreto-Ley 1421 de 1993, adoptando el régimen especial para el Distrito Capital, este Estatuto Político, Administrativo y Fiscal tiene por objeto dotar al Distrito de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Es importante en materia de planeación por que separa las autonomías del Concejo y de la Administración central representada por el Alcalde Mayor y sus secretarios y jefes de departamento, de esta manera el DAPD se convierte en un ente independiente adscrito exclusivamente a la Alcaldía y deja de ser asesor del Concejo Distrital. Se adopta el Código de Construcciones, a través del Acuerdo 20 de 1995, con el propósito de establecer un conjunto de normas básicas a las cuales deben ceñirse las edificaciones y obras de infraestructura en cuanto a su realización, alteración y uso para que garanticen la estabilidad y resistencia y preserven la seguridad, la salubridad y el bienestar de la comunidad. En 1995 se modifica la estructura administrativa del DAPD a partir de la expedición del Decreto 800, en lo que respeta al manejo de los desarrollos informales, el proceso de legalización y habilitación dentro de esta nueva estructura paso a ser responsabilidad de la Subdirección de Proyectos Suburbanos, que dentro de sus funciones estaban: formular, desarrollar y hacer seguimiento a los proyectos zonales de la periferia de la ciudad incluyendo los procedimientos de incorporación de predios libres en áreas suburbanas, legalización, habilitación y elaboración de
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Constitución Política de Colombia, 1991, artículo 58.

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planes de ordenamiento. Además informar a las entidades competentes acerca de la existencia o iniciación de asentamientos ilegales a fin de que actúen de conformidad con la Ley. En el años 1995 se expide el Decreto Nacional 2150 de 1995, denominado “Decreto Antitrámite” tiene como objetivo fundamental promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, mediante la eliminación de toda regulación, trámite o requisito que dificulte el ejercicio de las libertades ciudadanas. En su capitulo IV, se desarrolla el tema de las licencias de urbanismo y construcción y se crea la figura del “Curador Urbano” para los municipios con población superior a 100.000 habitantes. El Curador Urbano es un particular con funciones publicas, encargado de estudiar, tramitar y expedir las licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción. Al respecto Lemus Chois comenta: “Sin embargo, ante la ineficacia del DAPD en la expedición de licencias de urbanismo y construcción entre otras muchas razones, la Administración Nacional decidió asignar esta función publica a los particulares”.42 En 1996 se expide el Decreto Distrital 688, modificatorio del Decreto 700 de 1991, adoptando un nuevo procedimiento de legalización, esta modificación consistió en aclarar que la legalización es solo para los asentamientos urbanos (desarrollos o barrios) se incluyen todos los desarrollos que aporten pruebas como aerofotografías o una simple inspección ocular, sin establecer una fecha determinada, y se excluye las simples edificaciones. Se tipifica por primera vez como conducta delictiva la Invasión de tierras o edificaciones y la Urbanizaron ilegal, de esta manera, se modificaba el Código Penal particularmente el artículo 367, a través de la expedición de la Ley 308 de 1996. En ésta se determinan como conductas penales la invasión de tierras y edificios y la urbanización ilegal. Esta norma es modificada en el año 2000 mediante la Ley 599.

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LEMUS CHOIS, Op. cit., p. 101

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Se expide la Ley 388 de 1997, la cual modifica la Ley 9 de 1989 (Reforma Urbana), ésta es la última ley que hasta la fecha (año 2007) a sido expedida por el cuerpo legislativo, otorgando todas las herramientas y los conceptos para que se haga una verdadera reforma urbana, en cada uno de los entes territoriales del país a través de la expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), los cuales rigen en la jurisdicción de cada uno de los municipios y distritos de Colombia. Armoniza y actualiza la Ley 9 de 1989 con la nuevas (para la época de expedición de esta Ley) normas establecidas en La Constitución Política de 1991, teniendo como objetivo principal la aplicación del Art. 58 de La Constitución, al garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres Esta Ley obliga a que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) se estructure por tres componentes: General, Urbano y Rural. En el componente Urbano es importante el criterio para definir el Perímetro Urbano, el cual nunca podrá ser mayor que el perímetro de servicios, con el fin de evitar que pueda haber zonas urbanas sin posibilidad de servicios. Además del tema relacionado con los asentamientos informales, cuya estrategia de manejo la describe el Art. 13 de la Ley, así: 5. La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación.43 Uno de los mecanismos que garantizan la igualdad de los ciudadanos ante las normas y el cumplimiento del Art. 58 de la Constitución, son las unidades de actuación, la compensación y la

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Ley 388 de 1997, artículo 13

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transferencia de derechos. Además se reglamenta la Participación en plusvalía por las acciones urbanísticas, dándole alcance y ampliación al Art. 82 de la Constitución Política, así: De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.44 Nuevamente se define el concepto de Vivienda de Interés Social, como aquella que se desarrolla para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos, modificando también los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria de dominio para los procesos de pertenencia de V.I.S. Al tema de Licencias y Sanciones urbanísticas se le dedica un Capítulo especial, particularmente los Arts. 103 y 104, se dedican a las infracciones y sanciones urbanísticas, para el caso específico de los desarrollos informales existen las siguientes determinaciones: multas sucesivas y demás sanciones a quienes urbanicen y construyan en terrenos no urbanizables o urbanizables. Así mismo existe un Capítulo que reglamenta lo relacionado con los Curadores Urbanos, figura novedosa desarrollada como mencionamos anteriormente a partir del Decreto Antitrámite 2150 de 1995, encargada de ejercer funciones publicas, para el conocimiento y expedición de todo tipo de licencias de urbanismo y construcción. En la Administración de Enrique Peñalosa (1998-2000) y mediante el Acuerdo 15 de 1998, Se crea la empresa denominada Metrovivienda, la cual tiene entre sus objetivos: Promover la oferta masiva de suelo urbano para facilitar la ejecución de proyectos integrales de VIS. Además desarrollar las funciones propias de los Bancos de Tierras o Bancos Inmobiliarios para proyectos VIS y promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso al suelo destinado a este tipo de vivienda. Este fue el último programa de gobierno creado para ejecutar la política de VIS en el Distrito y “competir” contra la oferta ilegal de los mercantilistas inmobiliarios, programa que hasta la fecha (año 2007), sigue vigente.
44

Ley 388 de 1997, artículo 73.

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En este mismo año (1998), se expide el Decreto Nacional 1052, reglamentario de las leyes de Reforma Urbana (L. 9/89 y L. 388/97), en los aspectos relacionados con la expedición de las licencias de urbanismo y construcción y manejo de los Curadores Urbanos. Esta norma derogo el Decreto Nacional 2111 de 1997, el cual se convirtió en el primer decreto que reglamentaba a nivel nacional la expedición de licencias de urbanismo y de construcción, además incorporaba la reglamentación del ejercicio de Curador. En el Decreto Nacional 1052/98, se reglamenta el tema de las legalizaciones de la siguiente manera: LEGALIZACIONES. Corresponde exclusivamente a las administraciones municipales o distritales legalizar, si a ello hubiere lugar, las urbanizaciones y barrios. La acción de legalizar es el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, a dar la aprobación de los planos correspondientes, a expedir la reglamentación respectiva y a la aprobación y prestación de los servicios públicos. Los barrios, asentamientos o urbanizaciones objeto del proceso de legalización deberán haberse desarrollado y ejecutado antes del 9 de agosto de 1996.45 No es claro, por que se establece al final de este artículo la fecha del 9 de agosto de 1996, lo cierto es que, es la segunda vez que se impone una fecha para poder iniciar algún tramite de legalización, la norma anterior que había impuesto una fecha referida al 28 de julio de 1988, fue la Ley 9 de 1989. Con el fin de regular lo relacionado con el concepto de espacio público se expide el Decreto Nacional 1504 de 1998, es importante esta norma, dentro de los procesos de regularización o de mejoramiento de asentamientos o barrios, por cuanto refuerza el principio fundamental de la legalización, que es el reconocimiento urbano de la situación de hecho, buscando la generación de espacios públicos encaminados a mejorar la calidad de vida de los habitantes, principalmente se refleja esto en los programas de mejoramiento o los en procesos de regularización. En esta norma se resalta el deber del estado de velar por la protección e integridad del Espacio Público; y define al mismo, como:…”el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o
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Decreto Nacional 1052 de 1998, artículo 82.

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afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”.46 Desde el año 1996, se expiden varios Decretos Distritales, que tenían como objetivo único, ordenar la Legalización de algunos desarrollos informales por parte del Alcalde Mayor, lo anterior con el fin dar cumplimiento con el requisito establecido en el Acuerdo 6 de 1990 (Art. 237) y en el Decreto 700 de 1991 (Art. 19). Artículo 237º.- Delegación en el Alcalde Mayor de Bogotá. Delegase en el Alcalde Mayor de Bogotá la potestad de ordenar la legalización de barrios, asentamientos y desarrollos en general, la cual será ordenada mediante Decreto. Una vez ordenada la legalización, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá iniciar y concluir el proceso de legalización con arreglo a lo previsto en el presente Acuerdo.47 El listado de estos Decretos que ordenaron la legalización en cumplimiento de dicha norma son: 1. Decreto 689 de 1996, se ordena la legalización de 122 desarrollos de las Localidades de Usaquén, San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Puente Aranda, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar. 2. Decreto 683 de 1998, se ordena la legalización de 22 desarrollos de la Localidad No. 8 de Kennedy. 3. Decreto 684 de 1998, se ordena la legalización de 8 desarrollos de la Localidad No. 11 de Suba. 4. Decreto 831 de 1998, se ordena la legalización de 80 desarrollos de las Localidades de Usme, Kennedy y Fontibón. 5. Decreto 1063 de 1998, se ordena la legalización de 112 desarrollos de las Localidades de Usaquén, Usme, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar. 6. Decreto 177 de 2000, se ordena la legalización de 17 desarrollos de las Localidades de San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar.

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Decreto Nacional 1504 de 1998, artículo 2. Acuerdo 6 de 1990, artículo 237.

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7. Decreto 970 de 2000, se ordena la legalización de 64 desarrollos de las Localidades de Usaquén, San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar. <Ver Plano 50> 8.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal Los procesos de desarrollo informal, desde que el urbanizador ilegal toma la decisión de adelantar clandestinamente el desarrollo de un proyecto hasta obtener una consolidación de las edificaciones y de la infraestructura vial y de servicios para que posteriormente se produzca la legalización, puede llevar a tener una duración entre 5 y 10 años, por lo tanto, la mayoría de procesos de legalización adelantados y culminados en esta década, surgieron durante la hegemonía del Acuerdo 7 de 1979 y sus decretos reglamentarios. Analizando solo las cifras de la tabla de consolidación de áreas legalizadas, se puede afirmar que en este periodo se realizaron la mayor cantidad de legalizaciones y supera por mas de tres veces a los demás periodos, por lo tanto, y solo en el campo de la divagación a priori, se puede establecer que la norma y toda la reglamentación urbanística vigente en el periodo anterior (1980 – 1990), impulso aceleradamente los procesos de urbanización informal o ilegal. Sin embargo, es importante destacar que el volumen tan representativo de los desarrollos y las áreas legalizadas, también tiene como causa, la importancia que le han dado las administraciones distritales en los últimos periodos (1990–2000 y 2000–2007) a los procesos de legalización, por lo tanto, este esfuerzo ayudo a desatascar y a darle celeridad a los tramites de legalización, todo, en la medida, que las ultimas administraciones distritales surgieron del voto popular y deben producir resultados medibles con indicadores precisos y entregarle cuentas a la ciudadanía y a los electores, situación que no se veía cuando los gobernantes de la ciudad eran escogidos por el Presidente de la Republica, mas adelante analizaremos cada uno de los resultados que lograron las diferentes administraciones distritales a partir del año 1992, este tema lo describiremos en el capítulo 2. Diagnostico, Numeral 4. “Acciones urbanísticas asumidas por la administración distrital en el tema de legalización”.

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La mayoría de los sectores de periferia de la ciudad en donde se desarrollaron los procesos de urbanización informal corresponden a las llamadas áreas de Actividad Agrológica, denominadas así en el Acuerdo 7 de 1979, es posible que el manejo ambiguo que desde un inicio se le dio a estas áreas, que presentaban una doble condición, estaban por fuera del perímetro urbano, tenían una vocación urbana, pero, sobre un criterio forzado por mantener una condición agrológica que de hecho se estaba perdiendo, por lo tanto el manejo diferenciado y a la espera de que los urbanizadores formales pudieran desarrollar proyectos allí, con el condicionante de la infraestructura de servicios públicos por se deficiente o inexistente fue un ambiente confuso pero propicio para los “Mercantilistas Inmobiliarios” en la promoción de urbanizaciones informales, clandestinas y algunas espontáneas, en tierras que se adquirían a bajos costos se negociaban por hectáreas y luego se loteaban y venidas por metro cuadrado, adquiriendo un valor muy grande. Analizando la tabla de consolidación de áreas legalizadas, se observar que en este periodo se legalizaron 3.982,37 Has, correspondientes a 838 desarrollos, consolidándose las áreas potencialmente “disponibles” para la urbanización ilegal en las localidades de Chapinero, Tunjuelito, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Los Mártires y Antonio Nariño, a continuación se presenta la tabla completa:

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TABLA 6: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES DÉCADA LOC. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL 1990-2000 ÁREA TOTAL HAB. HAS. APROX. 134,85 53.940 29,84 11.936 157,69 63.076 284,35 113.740 544,97 217.988 16,94 6.776 550,53 220.212 277,74 111.096 82,67 33.068 296,37 118.548 508,45 203.380 0,52 208 0,00 0 0,11 44 4,16 1.664 3,10 1.240 249,66 99.864 840,42 336.168 3.982,37 1.592.948,40

8.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización Desmarginalización, 1998 - 2000 Este programa se desarrolló en la Administración del Alcalde Enrique Peñalosa Londoño (1998 – 2000), corresponde a una de sus siete estrategias formuladas en el Plan de Desarrollo, adoptado mediante el Acuerdo 6 de 1998, en el artículo 4 de esta norma (Plan de Gobierno), se define la Desmarginalización, como la manera de: “Elevar la calidad de vida de la población residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales, a través de la intervención sobre

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aquellos aspectos que permitan superar dichas deficiencias y dinamizar en la comunidad la apropiación de la construcción de su destino”.48 Dentro de las metas para este programa estaba la legalización de 450 barrios subnormales, intervenir 1.700 Has. y se beneficiar a 700.000 habitantes, con una inversión de 500 millones de dólares. Esta inversión esta representada en obras de construcción, adecuación, ampliación y mejoramiento de infraestructura vial, servicios públicos, salud, educación, servicios comunitarios, espacio público e infraestructura recreativa. Acciones de legalización A partir de la expedición de la Ley 9 de 1989, el Distrito expide el Acuerdo 6 de 1990 o Estatuto de Ordenamiento Físico de Bogotá, por medio de este Acuerdo se definen las políticas de desarrollo urbano y se adoptan las reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad, dentro de esta normativa se determinaba la manera como se incorporarían y legalizarían los desarrollos informales. En el año 1991, a través del Decreto 700, se reglamenta el Acuerdo 6, en lo que respeta al procedimiento para tramitar la legalización urbanística, y cumpliendo con la orden establecida en el Art. 237 de dicho Acuerdo el distrito expide entre los años 1996 y 2000, siete (7) Decretos ordenando la legalización de 425 desarrollos, estos se describieron en los antecedentes normativos. De esta manera el Distrito Capital adoptaba la sexta actuación urbanística, dirigida a la legalización de desarrollos informales. Con la expedición de la Ley 388 de 1997 (modificatoria de la Ley 9 de 1989), en la cual se hace énfasis en la función social de la propiedad y a su vez acentúa las herramientas para que las entidades públicas y privadas promuevan VIS, consecuente con esta norma el Distrito crea en el año 1998 la empresa Metrovivienda, con la creación de esta empresa, el distrito se apresta a afrontar con mas decisión el problema de la vivienda en los estratos mas bajos y se convierte en un programa que genera una competencia en la oferta de vivienda con los desarrollos informales, bajo la estrategia de comprar tierra urbanizable en grandes cantidades, desarrollar el urbanismo y venderla a los promotores de VIS para la construcción de las soluciones de vivienda en el rango
48

Acuerdo 6 de 1998, artículo 4.

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mas bajo de VIS o VIP. De otra parte, se fortalecen a nivel distrital y nacional las leyes y los organismos de control y sanción. 8.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización Normas que reglamentan el procedimiento de legalización en este periodo: 1. Decreto 700 de 1991, “Por el cual se reglamenta el procedimiento para tramitar la legalización urbanística, la prestación provisional de los servicios públicos, y el reconocimiento de existencia de inmuebles determinados”. 2. Decreto 688 de 1996, “Por el cual se reglamenta el proceso de legalización o reconocimiento oficial de desarrollos, asentamientos o barrios localizados al interior o exterior del Área Urbana del Distrito Capital”. Decreto 700 de 1991 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Acuerdo 6 de 1990, Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Asentamiento NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Legalización Urbanística ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD La Resolución Aprobatoria contemplara la Reglamentación respectiva y la aprobación del Plano Definitivo DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES Se Divide el procedimiento de legalización en tres etapas: Prediagnostico, Diagnostico y Formalización ETAPAS El DAPD, deberá iniciar el proceso de oficio o a solicitud de interesado que acredite interés jurídico Radicación del Formato oficial de legalización urbanística TIEMPO (MESES) N.D. N.D.

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Anexar a la radiación los siguientes documentos: Formatos de prestación de servicios, Identificación de la persona responsable del trámite, Prueba del interés jurídico que asiste al peticionario, Prueba de la existencia del asentamiento a una fecha determinada, Prueba de habitación, Plano del asentamiento, Certificación de que se trata de vivienda de interés social, Copias heliográficas, Foto- reducciones, Carteras de campo. Verificación de la documentación y estudio cartográfico Requerimiento al interesado por documentación faltante Estudio vial y localización en plano de riesgos Envío al DACD, para la actualización de las cedulas catastrales y asignación de nomenclatura Si el asentamiento esta en zona de alto riesgo pasa a la SOP, para que elabore el estudio geotécnico Envío de documentación a las Empresas de Servicios Públicos para que certifiquen la existencia de redes y elaboren los presupuestos de obra requeridos Fijación en cartelera del oficio remitido a las ESP Elaboración del Estudio Urbanístico, sino procede la Legalización, el estudio deberá indicar las medidas para la reubicación del asentamiento Presentación del Estudio Urbanístico a la Comisión de Mejoramiento Urbano Elaboración y Expedición de la Resolución motivada de Legalización

N.D. 1 2 0,5 2 N.D. 3 N.D. 2 N.D. N.D.

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Decreto 688 de 1996 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Acuerdo 6 de 1990, Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Desarrollos, Asentamientos o Barrios NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Proceso de Legalización o Reconocimiento Oficial de Desarrollos ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital NOVEDADES Elimina todos los procesos de Prediagnostico, Diagnostico y Formulación del Decreto 700 de 1991. Elimina la solicitud de planos y escrituras. Deja en manos del DAPD, la elaboración del plano del asentamiento Elimina, todos los procesos administrativos para con el urbanizador. Elimina tiempos mínimos para adelantar el proceso. ETAPAS El DAPD, deberá iniciar el proceso de oficio o a solicitud de interesado que acredite interés jurídico Radicación de la solicitud Anexar a la radiación los siguientes documentos: Pruebas relacionadas con la existencia y habitación, como aerofotografías o inspección ocular, Enviar a Catastro Distrital, para que asigne la nomenclatura vial y las cédulas catastrales por manzana Los interesados tramitaran ante el DACD las cedulas catastrales por lote, una vez se expida la resolución de legalización por parte del DAPD El DAPD enviará a las empresas de servicios públicos domiciliarios, a la CAR y al DAMA cuando sea pertinente, la documentación del tramite Los interesados deberán tramitar ante las empresas de servicios públicos la instalación o conexión definitiva de los mismos, luego de expedida la Resolución del DAPD Elaboración y Expedición de la Resolución motivada de Legalización TIEMPO (MESES) N.D. N.D. N.D. 1 N.D. N.D.

N.D. N.D.

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8.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal Las siguientes fueron las normas que se expidieron para el control y sanción de las actuaciones de particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones: Acuerdo 6 de 1990, Estatuto para el Ordenamiento Físico de Bogotá En concordancia con la Ley 9 de 1989, marco normativo para la expedición de este Acuerdo, en el Titulo Noveno, se reglamenta todo lo relacionado con las licencias para urbanización, construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación y demolición de edificaciones, sin embargo no reglamenta el tema de las sanciones, sino que remite a la Ley 9 de 1989 como instrumento de mayor jerarquía para proceder en consecuencia. Por ultimo este Acuerdo faculta al Alcalde Mayor, para delegar las funciones de policía de que trata el Artículo 66 de dicha ley, en los secretarios u otros funcionarios. Decreto – Ley 1421 de 1993 En este Decreto se establece el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá; delegando en los Alcaldes Locales, dos funciones relacionadas con el control a las normas urbanísticas y las sanciones a imponer correspondientes. Ley 308 de 1996 Esta Ley es muy importante, ella, modifica el Código Penal, y tipifica como delito la Invasión de Tierras o Edificaciones y además eleva a la categoría de delincuente al “Urbanizador Ilegal” describiéndolo, como aquel que desarrolla, promueve, patrocina, induce, financia, facilita, tolera, colabora o permite la división, parcelación de inmuebles, o su construcción sin el lleno de los requisitos de ley. En su momento la Ley fue calificada de fuerte por algunos urbanizadores y personas relacionadas con proyectos de VIS, sin embargo otros, manifestaron que se quedo corta en las sanciones, lo que si es cierto es que se convirtió en un herramienta para frenar de alguna manera la actividad de estos “mercantilistas inmobiliarios”. Posteriormente el nuevo Código Penal (Ley 599 de 2000), deroga esta Ley, pero recoge el mismo concepto en el Capítulo 3, denominado “Urbanización Ilegal”, perteneciente al Titulo X, “De Los Delitos Contra el Orden Económico y Social”. 108

Ley 388 de 1997, Modifica la Reforma Urbana Ley que ordena a todos los municipios y distritos a expedir el Plan de Ordenamiento Territorial, presenta en Capítulo XI un tratamiento minucioso de las Licencias y las Sanciones urbanísticas, describiendo, los tipos de licencia, la entidad que las expide (Planeación Municipal o los curadores para municipios con población superior a 100.000 Habitantes), además clasifica todas las infracciones urbanistas posibles, los tipos de sanciones y el monto a pagar por cada una, llegando hasta la demolición de la edificación, restitución del inmueble de conservación y restitución de elementos de espacio público; al final del capítulo establece que los Concejos Municipales serán quienes reglamenten las instancias de la administración municipal encargadas de ejercer la vigilancia y control. Decreto Nacional 1052 de 1998 Este es el primer Decreto que reglamenta todos los aspectos relacionados con la expedición de licencias de urbanismo y de construcción, e incorpora la reglamentación del ejercicio de Curador Urbano, además establece la entidad que debía adelantar el control y determinaba las sanciones urbanísticas que se debían aplicar. Esta norma fue modificada por el Decreto 1379 de 2002.

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9.- PERIODO DE 2000 A 2007 9.1.- Datos Históricos Generales Periodos 2001-2003 2004-2007 Área Urbana (Has.) 38.305 38.430 Habitantes Alcaldes

6.437.842 Antanas Mockus Sivickas 6.944.398 Luís Eduardo Garzón

9.2.- Panorama del proceso de desarrollo urbano, haciendo énfasis en el crecimiento físico legal e ilegal

Fuente: DAPD, Edición POT

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Periodo actual, donde la ciudad continúa con la exploración de consolidar un nuevo modelo de ordenamiento, a partir de la exigencia realizada por la Ley 388 de 1997 a todos los municipios de Colombia para que adoptaran el Plan de Ordenamiento Territorial. Uno de los requisitos de la Ley para el modelo de ciudad deseado, es la incorporación del criterio de hacer ciudad bajo la premisa de que debe primar el bienestar general sobre el particular, apoyado en el pilar de la constitución que establece la función social de la propiedad, además todas las propuestas de ordenamiento y crecimiento físico, deben estar ligadas con los planes y programas de inversión incluidos en los Planes de Desarrollo de cada administración. En el momento se avanza en el proceso de desarrollar e implementar todos los conceptos de la reforma urbana y todos los criterios de ordenamiento urbano, plasmados en el POT, aun no se ha terminado de reglamentar toda el área urbana de la ciudad, hace falta la adopción de las normas particulares que regirían en 31 UPZ, lo cual corresponde al 26% del área urbanizable, para estas zonas aun siguen vigentes las normas del Acuerdo 6 de 1990. El POT de Bogotá, retoma las vocaciones de las áreas construidas y las redirecciona, permitiendo consolidar un centro expandido, interrelacionado con centralidades locales, al interior de un tejido residencial que envuelve el resto de la ciudad, consolida y fortalece algunas zonas industriales, otras se suprimen, además incentiva los desarrollos comerciales y de servicios en los principales ejes de movilidad, con el fin de implementar un sistema de sustentación de las actividades terciarias en las zonas de vivienda. Los barrios o los desarrollos de origen informal, adquieren el tratamiento de Mejoramiento Integral, con el fin de establecer allí programas de transformación urbana que fortalecen las inversiones sociales y de infraestructura. En algunos casos estas áreas se orientan a la reestructuración de algunas zonas con vocación diferente al de vivienda social, todo esto con el fin de lograr una integración entre las áreas de la ciudad central, las centralidades y las áreas marginales de periferia en donde se asientan todos los desarrollos informales. Acompañan y enmarcan la actividad de ordenamiento urbano de la ciudad algunas normas que tratan directamente el tema de los desarrollos ilegales, estableciendo los procedimientos generales para su legalización, los controles que se deben ejercer y el limite final aceptable para que un desarrollo pueda ser legalizado, esto ultimo se consagra en la Ley 810 de 2003, en la cual 111

se exceptúan de sanciones urbanísticas aquellos desarrollos informales que se gestaron con anterioridad al 16 de junio de 2003, fecha en la cual entro en vigencia la Ley. 9.3.- Descripción de antecedentes normativos a nivel Distrital y Nacional En el año 2000, luego de cumplir una larga etapa de estudios, concertaciones y requisitos técnicos, jurídicos y ambientales se expide el primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT), adoptado mediante el Decreto 619, posteriormente, tal como lo preceptuaban la Leyes 388 de 1997 y 810 de 2003; y los Decretos 932 de 2002 y 2079 de 2003, el POT se somete a una revisión y como resultado de esto se expide el Decreto Distrital 469 de 2003. Estas dos normas se compilan en el Decreto Distrital 190 de 2004, con el fin de garantizar los principios de simplicidad y transparencia establecidos en el artículo 100 de la Ley 388 de 1997. Por lo anterior se describirá esta norma en lo que se refiere al tema de desarrollos informales mas adelante cuando se aborde el Decreto 190 de 2004. En el año 2002, se expide el Decreto Nacional 1379, Mediante esta norma se modifican algunos artículos del Decreto 1052 de 1998, en especial el de legalización el cual quedo así: Artículo 82. Legalizaciones. Sin perjuicio del cumplimiento de las normas legales vigentes, corresponde exclusivamente a las administraciones municipales o distritales legalizar, si a ello hubiere lugar, las urbanizaciones, asentamientos o barrios. La acción de legalizar es el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, a dar la aprobación de los planos correspondientes, a otorgarle la nomenclatura urbana, a expedir la reglamentación urbanística respectiva, tendientes a la aprobación y prestación de los servicios públicos. Todo de conformidad con las normas y procedimientos que para el efecto se adopten en el respectivo municipio o distrito.49 Se elimina de la parte final del artículo la fecha límite, la cual estaba prevista para el 9 de agosto de 1996. En el 2002, de conformidad con la asignación establecida en el Decreto Distrital 124, se le entrega a la Caja de Vivienda Popular la coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PMIB). En el POT, corresponde al Subprograma de Mejoramiento Integral, el cual hace
49

Decreto Nacional 1379 de 2002, artículo 3.

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parte del Programa de Vivienda de Interés Social, conformando así los programas estructurantes del mismo. El PMIB, tiene por objeto orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación, requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal en la periferia de la ciudad. La CVP, promoverá de manera interinstitucional las acciones, mecanismos y recursos de las diferentes entidades distritales que intervienen en áreas de la ciudad, conformada por barrios incompletos e inadecuados o de origen ilegal. En el año 2003 mediante el Acuerdo Distrital 117, se modifican y precisan los límites de las localidades de Santa Fe, San Cristóbal, Tunjuelito, Antonio Nariño, Candelaria y Rafael Uribe descritos en los acuerdos 8 de 1977, 14 de 1983 y 15 de 1993. El Distrito Capital con el fin de fortalecer el programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo, crea la figura, asimilable a un subsidio, denominada Valor Único de Reconocimiento (VUR), mediante la expedición del Decreto 94 de 2003. El VUR, es el instrumento económico que posibilita el reasentamiento de las familias de estratos 1 y 2 que habitan predios ubicados en áreas declaradas como de alto riesgo no mitigable, para garantizar su inclusión en los programas de vivienda del Distrito, en cumplimiento de los objetivos del subprograma de reasentamiento por alto riesgo no mitigable. El VUR solamente será aplicable cuando el avalúo fijado para la adquisición no permita que la familia sujeto de reasentamiento pueda ser incluida en programas de vivienda. En la mayoría de los caso, se puede concluir que en un porcentaje muy alto, este instrumento esta dirigido a aquellas familias residentes de desarrollos informales, establecidos en zonas de pendientes muy alta, fallas geológicas o zonas de preservación del sistema hídrico. En el año 2003, se expide el Decreto Distrital 230, dando cumpliendo al artículo 13 de la Ley 388 de 1997, reglamentando la disposición de mecanismos para la reubicación de asentamientos localizados en zonas de alto riesgo. Esta norma establece las funciones de la DPAE y de la CVP, para adelantar los programas de reasentamiento de familias localizadas en estas zonas. Además en este mismo año y como complemento de estos programas de reasentamiento, se expide el

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Decreto Distrital 328 de 2003, creando la Red Interinstitucional para la Prevención y Control de los Desarrollos Ilegales en el Distrito, esta norma tiene como principio fortalecer las acciones distritales encaminadas a prevenir y controlar el desarrollo de asentamientos ilegales. El objetivo de la RED es coordinar y verificar entre si y con organismos del orden nacional y regional, las acciones necesarias para evitar, prevenir y detener el desarrollo ilegal en el Distrito, La dirección de la RED es ejercida por la Subdirección de Control de Vivienda de la Secretaría General. Mas adelante cuanto se profundice sobre el tema de las políticas y acciones preventivas y policivas, se describirán las actividades que desempeña esta RED. Se expide la Ley 810 de 2003, esta norma modifica algunos artículos de la Ley 388 de 1997, en lo referente a sanciones urbanísticas, además se genera una excepción para los casos de predios en procesos de legalización o regularización, para una mayor claridad se transcribe el Art. 6 de esta Ley: ARTÍCULO 6o. PROCESOS DE LEGALIZACIÓN Y REGULARIZACIÓN URBANÍSTICA. Las multas y sanciones urbanísticas a las que se refiere el artículo 2o de la presente ley no serán aplicables tratándose de poseedores de viviendas en programas de legalización y regularización urbanística de asentamientos de vivienda de interés social existentes a la entrada en vigencia (16 de junio de 2003) de la presente ley que adelanten las administraciones municipales o distritales competentes, siempre que dichas actuaciones administrativas se ajusten a lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen.50. (subrayado y paréntesis fuera de texto). Otro aporte importante de esta Ley es la restricción a los Notarios y Registradores para que no autoricen ni registren ninguna escritura de división de terrenos o parcelación de lotes, sin que se acredite previamente el otorgamiento de la licencia urbanística, que deberá protocolizarse con la escritura pública. Por lo tanto, se presume que las normas sobre sanciones serian aplicables a los desarrollos o asentamientos informales que se gestaron después del 16 de junio de 2003. Estableciéndose de esta manera por tercera vez una fecha en el texto de las normas, que genera un límite en el tiempo, para poder adelantar procesos de legalización. En el año 2004, se expide el decreto Distrital 190 o Plan de Ordenamiento Territorial (POT) adoptado mediante el Decreto Distrital 619 de 2000, en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley

50

Ley 810 de 2003, artículo 6.

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388 de 1997, de acuerdo con lo presupuestado por esta Ley, se reviso el POT y se adoptaron las respectivas modificaciones mediante la expedición de los Decretos 1110 de 2000 y 469 de 2003. El Decreto 190 de 2004, particularmente lo que hace es compilar las normas de los Decretos Distritales 619 de2000 y 469 de 2003. A continuación se hará un recorrido por toda la norma, destacando los temas o los artículos que son relevantes para el avance en la investigación que nos ocupa. En ésta síntesis se destacaran los aspectos relacionados con la Vivienda de Interés Social los programas de Mejoramiento Integral, la Legalización y la Regularización de asentamientos informales, reglamentados en el POT. La parte inicial de este Decreto se compone de cinco (5) títulos, denominados, así:  Titulo I: Hacia la construcción compartida de la Región Bogota Cundinamarca: Compromisos del Distrito Capital  Titulo II: Ajustes en el Modelo de Ordenamiento del Distrito Capital en la Perspectiva de Consolidación de la Red de Ciudades  Titulo III: Estrategia Integral de Aplicación de los Instrumentos de gestión del Suelo Previstos en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.  Titulo IV: Participación de las Alcaldías Locales en la gestión, Aplicación, Ejecución Seguimiento, Evaluación y Control Social del POT en Bogotá.  Titulo V: Inversión y Ejecución Prioritaria del POT Posteriormente se retoman los títulos originales de los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 que se denominan así:  Titulo I: Componente General del POT  Titulo II: Componente Urbano  Titulo III: Componente Rural.  Titulo IV: Proyectos de Corto, Mediano y Largo Plazo (Derogado por el Art. 286 del Decreto 469 de 2003)  Titulo V: Instrumentos de Gestión Urbana  Titulo VI: Disposiciones Finales

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Dentro de las políticas de Hábitat establecidas en el Art. 9, correspondiente al Titulo II de la primera parte se destacan, las siguientes:  Promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a ofrecer alternativas económicas viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda en la red de ciudades, con base en el ahorro derivado por la reducción de los costos de la legalización y del mejoramiento integral de barios en zonas no propicias para la urbanización.  Combatir y eliminar el desarrollo de urbanizaciones o desarrollos ilegales, compitiendo con los mercantilistas inmobiliarios, ofreciendo o promoviendo viviendas económicas. De esta manera, se refuerza la idea que es más costoso, realizar procesos de legalización sumado a la inversión en Mejoramiento, que ofrecer VIS en los rangos más bajos en proyectos nuevos de vivienda formal. Para reforzar la política descrita anteriormente y de conformidad con la Personería Distrital y la CVP, la comparación de los costos de un programa de mejoramiento contra los costos de la urbanización forma o legal es la siguiente: COSTOS Mejoramiento por Unidad de vivienda Urbanización legal por unidad de vivienda Otras políticas de hábitat son las siguientes:  Equidad entre: Urbanizadores, Constructores, Compradores de Vivienda y La Ciudadanía mediante la distribución de las cargas y los beneficios para reducir el monto de la inversión pública destinada al mejoramiento integral de barrios de origen ilegal.  Desarrollar investigación a fin de definir programas, para promover que las viviendas y que los barrios mejoren sus condiciones ambientales, sanitarias y de ecoeficiencia. Dentro de las políticas sobre recuperación y manejo del Espacio Público establecidas en el Art. 13 están las siguientes:  La necesidad de ofrecer lugares de convivencia y ejercicio de la democracia ciudadana y de desarrollo cultural, recreativo y comunitario. 116 DÓLARES Pesos Colombianos en el año 2007 3.500,00 6.825.000,00 1.535,00 2.993.250,00

 Responder al déficit de zonas verdes de recreación pasiva y activa en las diferentes escalas: local, zonal y regional. A continuación se destacan dos objetivos establecidos en el Art. 28 perteneciente al Capitulo I: “Sistemas de gestión Integrada” del Titulo III de la primera parte, las cuales le entregan al planificador a manera de estrategias unas herramientas que con su desarrollo, evolución e implementación pueden ofrecer alternativas para la solución de los asentamientos informales, esta son:  Establecer condiciones para el desarrollo de proyectos urbanísticos, que en un marco de prevalecía del interés colectivo estimulen la vinculación y diversificación de los inversionistas a los procesos de desarrollo territorial.  Crear mecanismos sostenibles de oferta de suelo y de control que frenen efectivamente la urbanización ilegal y garanticen el acceso al suelo y a la vivienda digna de los sectores más pobres de la población, sobre todo aquellos pertenecientes al llamado sector informal. Es importante transcribir, en su totalidad el Art. 30, para comprender cuales son los Instrumentos de gestión del Suelo, los cuales complementan las herramientas para la planificación integral de la Ciudad: Artículo 30. Instrumentos de Gestión de Suelo (artículo 30 del Decreto 469 de 2003). Los instrumentos de gestión del suelo que serán aplicables para alcanzar los objetivos de ordenamiento adoptados en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá son: los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, los reajustes o integración inmobiliaria y la cooperación entre partícipes; los sistemas de reparto equitativo de las cargas y beneficios en la forma indicada en el artículo anterior; el derecho de preferencia, la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarios y la enajenación forzosa en pública subasta que de ellos se deriva; los procesos de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial; los bancos de tierras, los distintos mecanismos de participación Distrital en las plusvalías, la transferencia de derechos de construcción y los mecanismos de compensación, estímulo y beneficios en el caso de los tratamientos de conservación histórica o arquitectónica y para la protección ambiental.51

51

Decreto 190 de 2004, artículo 30.

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Dentro del Titulo IV, de la primera parte, se describen en el Art. 61, los Programas Prioritarios de Ejecución del POT, dentro de los cuales esta el de: “Aumento del índice de Seguridad Humana”, Dentro de este programa, se encuentran relacionados lo siguientes proyectos:  Vivienda nueva en suelo urbanizado y equipado.  Mejoramiento Integral de Barrios Legalizados  Titulación de predios en desarrollos legalizados.  Construcción y adecuación de parques y andenes en estratos 1, 2 y 3.  Reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. Una herramienta importante para el control de la expansión formal e informal, que se encuentra en el Art. 99 del Titulo I, de la segunda parte, corresponde a la creación y consolidación de los corredores ecológicos, dentro de los cuales se encuentran los “Corredores Ecológicos de Borde”: correspondientes a una franja de 50 a 100 metros de ancho en suelo rural contigua y paralela al perímetro urbano. Este concepto es perfectamente aplicable a los bordes de ciudad con asentamientos informales, que pretenden continuar con su crecimiento hacia las zonas rurales, esta herramienta podría convertirse en un instrumento de planeamiento en la medida en que haga parte de un programa de control y prevención integral. Dentro del Subtítulo 6. Clasificación del Suelo, se encuentra la definición de Suelo Urbano, correspondiente a las áreas del territorio Distrital destinadas a usos urbanos que cuentan con infraestructura vial, redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Pertenecen a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificaciones, al igual que las áreas del suelo de expansión que sean incorporadas. Las llamadas zona con procesos de urbanización incompletos, son precisamente las áreas que se han desarrollado informalmente en la periferia de la ciudad. Dentro de las políticas establecidas en el POT y particularmente en su componente urbano se destaca la “Política Habitacional”: que se refiere a la promoción, oferta y generación de suelo en el marco de acuerdos con la región para buscar un equilibrio en los procesos de asentamiento de población, que permitan el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria para

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disminuir y eliminar la producción informal de vivienda en los estratos más pobres de la población. Esta política se dirige hacia las siguientes acciones: 1.- Prevención y control: Prevenir y controlar la urbanización y la construcción ilegal, facilitando alternativas habitacionales adecuadas a la capacidad de ingreso de los grupos de población, fomentando una cultura de la prevención y del cumplimiento de normas con participación ciudadana, la adecuada información mediante el desarrollo de tecnología para el monitoreo y control de los procesos de urbanización y mejoramiento de la capacidad de reacción y control urbano. 2.- generación de suelo: Se apoyara el acceso a la vivienda a partir de promover y facilitar el acceso a suelo urbanizado, incentivando la operación del mercado del suelo mediante la disponibilidad de volúmenes suficientes y acordes con la capacidad de ingreso de los segmentos más pobres de la población. 3.- Tenencia: Se apoyaran los procesos de legalización de títulos de propiedad, con el fin de buscar una mayor equidad e igualdad de oportunidades, mejorar la seguridad del patrimonio familiar, enriquecer el stock inmobiliario y su mercado. 5.- Mejoramiento integral y optimización del inventario inmobiliario en áreas de origen ilegal: El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, desarrollara sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategia transversales: la primera, de participación ciudadana que busca aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local. Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas. 8.- Reasentamiento de población: Se atenderá la población localizada en áreas de alto riesgo no mitigable identificadas por la DPAE, buscando salvaguardar la vida de la población allí localizada y fortaleciendo las acciones distritales orientadas a la prevención y control de desarrollos ilegales.52 En el Subcapítulo 8 “Otras normas de Espacio público” del Capitulo 10 “Sistemas de Espacio Público Construido”, se encuentra el Art. 276, relacionado con la asignación al uso público de las áreas que para tal fin quedaron demarcadas en los planos correspondientes a las licencias de urbanización, si se hace el ejercicio conceptual de homologar esta norma aplicándola a la parte que determina que esto mismo será aplicable para los desarrollos objeto de legalización en la medida que el urbanizador responsable o la comunidad interesada en la legalización “PUEDA” realizar las cesiones de las áreas publicas.
52

Decreto 190 de 2004, artículo 158.

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Dentro de los programas estructurantes enunciados en el Art. 284, se encuentra el “Programa de Vivienda de Interés Social”, en el que se identifica como objetivo fundamental, fortalecer el derecho al acceso a una “Vivienda Digna”, a través de la planeación y la gestión desde una perspectiva de productividad urbana. Para el desarrollo de este programa, se establecen cuatro subprogramas:  1.- Producción de Vivienda Nueva, en sus objetivos esta desincentivar la producción ilegal de suelo urbano.  2.- Fortalecimiento y Consolidación de Barrios residenciales.  3.- Mejoramiento Integral de Barrios.  4.- Reasentamiento por alto riesgo no mitigable. El subprograma de “MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS”, merece dentro de este trabajo una mención mas detallada por lo tanto los aspectos más relevantes relacionados con: el objetivo general, las metas, las estrategias, los instrumentos normativos y las normas especiales se mencionan a continuación: OBJETIVO GENERAL: Orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal. Lo anterior para corregir las diferencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana. METAS: El Subprograma se aplicará a zonas ocupadas con asentamientos de origen ilegal, se ha definido la intervención prioritaria en aquellas UPZ del tipo 1 (de Mejoramiento Integral), las cuales presentan condiciones críticas de pobreza. ESTRATEGIAS: sistematizar la experiencia de los programas de anteriores administraciones denominados “Desmarginalización” y “Programa Mejoremos el Barrio y la Casa”, para continuar el desarrollo de proyectos y programas. La Caja de Vivienda Popular ejercerá la coordinación del programa de reasentamientos en lo concerniente a familias en alto riesgo no mitigable definidas por la DPAE.

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Otra estrategia es la legalización e incorporación de los espacios urbanos existentes y aun no legalizados, aplicando los instrumentos de planeación actuales, para la adecuación de las

situaciones de hecho. Además la vinculación directa y efectiva del promotor, propietario o gestor del desarrollo al proceso de legalización e incorporación, con el fin de que cumpla con las obligaciones urbanísticas. INSTRUMENTOS NORMATIVOS: Las zonas donde se aplicará el Subprograma de Mejoramiento Integral se regirá por el Tratamiento de Mejoramiento Integral, los usos y normatividad particular para cada UPZ se desarrollaran en las fichas normativas reglamentarias o en los “Procedimientos de Regularización y Legalización”. Lo anterior significa que están en el Nivel 2 de Jerarquía de Instrumentos de Planeamiento, de conformidad con lo expresado en el Art. 44 del Capitulo 2, “Otros Instrumentos de Planeamiento”, del Titulo I, de la Segunda Parte. Tanto la reglamentación de las UPZ como los actos administrativos que concluyan con los procedimientos de regularización y legalización. NORMAS ESPECIALES: En las zonas donde se aplique el Tratamiento de Mejoramiento Integral y según las definiciones de la estructura urbana de la UPZ se adelantaran los “Procesos de Regularización y Legalización”. Existe la siguiente mención en el Subprograma de Reasentamiento, importante para el manejo del tema que nos ocupa y es que en los procesos de reconocimiento y regularización urbanística, los responsables del mismo gestionaran ante la CVP (Responsable del Subprograma) las condiciones del reasentamiento, requisito sin el cual no podrán obtener la “Licencia de Urbanismo por Reconocimiento”. Licencia que no esta regulada hasta el momento en ninguna norma. Posteriormente se reglamentan los usos y los tratamientos asignados al Suelo Urbano, deteniéndonos en los conceptos establecidos en el Subcapítulo 5, para el “Tratamiento de Mejoramiento Integral”, particularmente lo relacionado con: la definición del tratamiento, las modalidades, la generación de espacio público, las fichas normativas y la habitabilidad, sintetizados a continuación:

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DEFINICIÓN DEL TRATAMIENTO: es aquel que rige las actuaciones de planeamiento para la regularización de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad. MODALIDADES:  1.- Intervención Reestructurante: sectores que requieren generar condiciones de accesibilidad, dotación de equipamientos e infraestructura de escala urbana o zonal, mediante proyectos específicos que integren varias intervenciones y acciones sectoriales.  2.- Intervención Complementaria: sectores que requieren completar y/o corregir las deficiencias urbanísticas, mediante la continuación de procesos ya iniciados que apuntan a construir y cualificar el espacio público, las dotaciones y las infraestructuras locales. GENERACIÓN DE ESPACIO PÚBLICO: En este tratamiento se debe regular el aspecto de cesiones públicas para parques y equipamientos en lo relativo a la deficiencia y las metas a lograr, definidas en metros cuadrados por habitante. FICHAS NORMATIVAS: con el objeto de establecer las intervenciones respectivas y reglamentar urbanísticamente las situaciones existentes, se adoptaran fichas normativas para cada uno de los subsectores resultantes del planeamiento definido en las UPZ del tipo 1, tratando de consolidar áreas homogéneas en los siguientes aspectos: morfología de la zona, relación con sistemas y operaciones estructurales, usos predominantes, condiciones topográficas y grado de consolidación. HABITABILIDAD: se reglamentan algunos aspectos de edificabilidad y de condiciones mínimas como por ejemplo que todos los espacios de la vivienda deben ventilarse e iluminarse naturalmente o por medio de patios, los baños y las cocinas podrán ventilarse por ductos y el lado mínimo de los patios de iluminación y/o ventilación será el equivalente a un tercio (1/3) de la altura total del edificio desde el nivel de tierra. Este lado nunca podrá ser inferior a 3 metros. Se transcriben los Art. 458 y 459 pertenecientes al Subcapítulo 3, Capítulo 5. “Procedimientos” del Titulo V, “Instrumentos de Gestión Urbanística”, en los cuales se tratan los procedimientos

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de Legalización y Regularización, con el fin de entender el alcance de estos procedimientos en el POT: Subcapítulo 3. Legalizaciones Artículo 458. Definición (artículo 495 del Decreto 619 de 2000). La legalización es el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital, reconoce aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación, para los desarrollos humanos realizados clandestinamente, que sin perjuicio de lo dispuesto en el régimen de transición, a la fecha de expedición del presente Plan, cumplan con las condiciones exigidas por la normatividad nacional. El procedimiento de legalización de desarrollos debe ajustarse a las siguientes disposiciones: 1. Se podrá iniciar de oficio por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, o a solicitud de cualquier entidad Distrital, por el urbanizador, enajenador, comunidad afectada o propietario del globo de terreno, siendo imprescindible la participación de este último para la entrega de las zonas que conformarán el espacio público al Distrito Capital. 2. El procedimiento y demás requisitos se establecerán mediante decreto reglamentario expedido por el Alcalde Mayor. 3. El proceso de reconocimiento y la regularización, culminará con la expedición del acto administrativo por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), mediante el cual se efectúe el reconocimiento. 4. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Subsecretaría de Control establecerán las obligaciones urbanísticas y los mecanismos para su cumplimiento. 5. (Modificado por el artículo 278 del Decreto 469 de 2003) La definición de las obligaciones urbanas en términos de afectaciones y áreas de reserva las fijará el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con base en lo establecido en el presente Plan y serán consignadas en la ficha normativa a la que pertenece el desarrollo en reconocimiento. En materia vial la legalización urbanística reconocerá los trazados y perfiles viales existentes, garantizando los requerimientos que las empresas de servicios públicos hagan para una adecuada prestación de los mismos. En todo caso para los perfiles viales de conformación de corredores de movilidad local deben garantizarse los retrocesos y paramentos que permitan el desplazamiento del transporte público colectivo, rutas de Transmilenio y los componentes de la seguridad social y pública.

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Las comunidades a través de sus representantes podrán hacerse parte con propuestas que presentaran para su estudio y aprobación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 6. Las zonas verdes y comunales que conformaran el espacio público deben plantearse en relación directa con el desarrollo de vivienda. De no ser posible esta condición, podrán compensarse en otro sector, pero siempre dentro de la Unidad de Planeamiento Zonal a la que pertenece el desarrollo. 7. El responsable del trámite puede comprometerse, en forma independiente del propietario del terreno, a entregar las zonas verdes y comunales que conformarán el espacio público. 8. En ningún caso se reconoce la ocupación de cualquier uso urbano en zonas definidas como parte de la Estructura Ecológica Principal o las áreas de afectación de los sistemas generales definidos en el presente Plan. 9. Hasta tanto se surta el proceso de legalización, las entidades prestadoras de los servicios públicos pueden prestar en forma provisional los mismos a los ocupantes de los lotes de los desarrollos de hecho, siempre y cuando las condiciones técnicas lo permitan y no se encuentre en condición de alto riesgo según el concepto emitido por la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias. Para estos efectos, el responsable del asentamiento debe presentar ante las empresas el acta de iniciación del proceso suscrita entre el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Subsecretaría de Control de Vivienda. 10. El proceso de legalización no se aplica a los asentamientos localizados en los suelos de expansión, ni a los rurales definidos por el presente Plan de Ordenamiento, salvo que se hubiere desarrollado antes del término previsto en la normatividad nacional.53 En el 2005, se expide el Decreto Distrital 367, reglamentario del POT en lo que respeta al procedimiento de Legalización, mas adelante se describirá. Artículo 459. Regularización de desarrollos (artículo 496 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 279 del Decreto 469 de 2003). Es el instrumento de planeamiento por el cual se realizan los ajustes urbanísticos y normativos a los desarrollos de origen ilegal que fueron sometidos a procesos de legalización y cuentan con plano aprobado y acto administrativo de reconocimiento, en los cuales hay alteraciones en sus espacios públicos originalmente determinados. Los planes de regularización de desarrollos culminan con la expedición de una resolución del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, reglamentaria
53

Decreto 190 de 2004, artículo 458.

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por unidad de estudio (barrio o UPZ) que adoptará el (los) nuevo(s) plano(s) urbanístico(s), contendrá la norma urbanística y las acciones a desarrollar dentro del tratamiento correspondiente. El procedimiento para aplicar los planes de regularización será reglamentado por el Alcalde Mayor mediante decreto. En el mismo se determinará los lineamientos para la modificación de los planos urbanísticos, vinculación del propietario, promotor o en su defecto a la comunidad, a fin de determinar el cumplimiento de las obligaciones urbanísticas que se deriven del mismo. Los planes de regularización serán adelantados de oficio por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital -DAPD- o por solicitud de cualquier entidad de la Administración Distrital, sin perjuicio de que el propietario o comunidad lo puedan iniciar. En todo caso el Departamento Administrativo de Planeación Distrital determinará la viabilidad de aplicar el instrumento. Dentro de los planes de regularización, la ejecución de acciones que propendan por la generación de espacio público adicional al existente, o de cambios de uso, se adelantarán mediante el sistema de reparto de cargas y beneficios entre la Administración y los responsables del desarrollo. Este procedimiento se ejecutará de conformidad con lo dispuesto en el presente Plan y en los instrumentos que lo desarrollen. Lo anterior, sin perjuicio de que los beneficiarios puedan efectuar el pago como compensación de las áreas de uso público requeridas. Las áreas de ronda de río, de alta amenaza natural, de riesgo no mitigable o de reservas no contempladas en terreno, serán descontadas hasta en un 50% del total de las zonas de uso público requeridas. En ellas no se permite el desarrollo de usos urbanos diferentes al asignado. La Administración adelantará juicios de responsabilidad contra los vendedores de dichos predios.54 Al final del POT en el Art., 478 “Régimen de Transición” se hace una aclaración para los Procesos de Legalización, allí se determina que los asentamientos que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 del Acuerdo 6 de 1990 que cuenten con orden de legalización proferida por el Alcalde Mayor en la fecha de entrada en vigencia del POT (28 de julio de 2000), podrán iniciar y concluir el proceso bajo las normas del Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, salvo que los interesados manifiesten por escrito su deseo de acogerse a las normas contenidas en el POT.

54

Decreto 190 de 2004, artículo 459.

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En el 2004, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, expide el Decreto Nacional 2060. En el cual se establecen las normas mínimas para el desarrollo de vivienda de interés social VIS, Tipos 1 y 2 (Según el valor), en lo que respecta a la proporción de los lotes, frente mínimo, aislamiento posterior y cesiones urbanísticas gratuitas para espacio público y equipamiento. Es la primera vez que se expide una norma a nivel nacional regulando estos temas mínimos para la VIS. Posteriormente se hacen algunas modificaciones por errores mecanográficos y de forma adoptados mediante el Decreto 2083 de 2004. <Ver Plano 51> En el año 2005 se expide el Decreto Nacional 1600. Esta Norma deroga el Decreto 1052 de 1998 y establece los nuevos procedimientos para la expedición de las Licencias de Urbanismo y Construcción en sus diferentes modalidades. En la parte final del Decreto se asigna un titulo especial (TITULO III), para el tema de “Legalización de Asentamientos Humanos”, es la primera vez que el gobierno Nacional asume el tema con tanta claridad y desarrolla la manera específica como se deben adelantar los procesos de legalización. En este titulo se reglamenta particularmente lo relacionado con: la definición y la improcedencia de la legalización que a continuación se sintetizan: DEFINICIÓN: Es el proceso mediante el cual la administración Distrital reconoce la existencia de un asentamiento humano constituido por VIS. Antes del 27 de junio de 2003. Es la cuarta vez que en una reglamentación relacionada con el tema de legalización se involucra una fecha. Se concluye que esta fecha podría asimilarse a la expedición de la Ley 810 de 2003, la cual se público el 16 de junio de 2003. IMPROCEDENCIA: Se determina que no es procedente adelantar la legalización a aquellos desarrollos ubicados en suelo de protección. Posteriormente se reglamenta la manera como se debe adelantar el Proceso de Legalización; y luego la manera como se debe adelantar el Tramite de Legalización al interior de la entidad encargada. Al sumar los tiempos máximos permitidos consignados en el decreto, adicionándolos con aquellos que conlleva los requerimientos, las comunicaciones y otras trámites administrativos el tiempo final que tomaría una legalización seria de 8 meses.

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Aparece el siguiente concepto, novedoso en una norma: “…….El acto administrativo mediante el cual se aprueba la legalización hará las veces de licencia de urbanización, con base en el cual se tramitarán las licencias de construcción de los predios incluidos en la legalización o el reconocimiento de las edificaciones existentes”.55 El Distrito expide el Decreto 367 de 2005, mediante el cual se reglamenta el procedimiento para la legalización de los desarrollos humanos realizados clandestinamente. Después del Decreto 700 de 1991, es la segunda vez que La Administración Distrital expide una norma detallando perfectamente el procedimiento y demás requisitos para la legalización de los desarrollos informales, dando cumplimiento a lo establecido en el Art. 458 del Decreto 190 de 2004 (POT) y en el marco del Decreto Nacional 1600 de 2005. No se puede desconocer que en el Distrito se han expedido otras normas para adelantar el procedimiento de legalización como se describió a lo largo de este capítulo y en cada uno de los periodos estudiados, sin embargo el D. 700/1991 y el D. 367/2005 reglamentan los temas con una mayor profundidad. En términos generales esta normativa reglamenta los siguientes aspectos: 1. Procedencia e Improcedencia para legalizar. 2. Definiciones. 3. Funciones del DAPD en el procedimiento. 4. Creación del Comité Técnico de Legalización. 5. Orden de legalización y pruebas dentro del proceso. 6. Generación de Espacio Público y tipos de intervención. 7. Tramite de la legalización. 8. Acta de entrega de zonas de uso público. El eje fundamental de esta norma se centra en la generación del espacio público requerido y la recuperación de aquel espacio público generado y aun no reconocido, de aquellos desarrollos informales que adelanten procedimiento de legalización. Al final de la norma se hace la aclaración que solamente se resolverá el procedimiento de Legalización para aquellos desarrollos que al 27 de junio de 2003 hubieran tenido radicado ante
55

Decreto 1600, artículo 66.

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el DAPD el plano de loteo de la situación de hecho. Esta fecha se mantiene respetando la regulación establecida en el decreto Nacional 1600 de 2005. Además se manifiesta en iguales términos al definir que la: “…..expedición de la Resolución de Legalización hace las veces de la licencia de urbanismo y no constituye título traslaticio de dominio o modo de adquisición del derecho de propiedad”.56 En el año 2006, se expide el Decreto Nacional 564. Esta norma, modifica y amplia sustancialmente lo establecido en el Decreto Nacional 1600 de 2005, y reglamenta en términos generales los siguientes temas: licencias urbanísticas, con una descripción detallada de toda la gama de licencias que existen, procedimientos aplicables para la expedición de las licencias, reconocimiento de la existencia de edificaciones, y desarrolla de manera extensa el tema de las Curadurías Urbanas y la función del curador. En el tema de Legalización no se modifica nada de lo expresado en el decreto 1600 de 2005. En el año 2007, se expiden dos normas relacionadas con el trámite de reconocimiento administrativo y legal que deben adelantar las edificaciones construidas en los inmuebles destinados a VIS, particularmente las viviendas localizadas en desarrollos de origen informal, que surtieron el proceso de legalización y como etapa posterior deben “Legalizar cada una de las edificaciones”. Estas normas son: primero, Resolución No. 205 de 2007 a través de la cual la SDP, establece las normas específicas para que los inmuebles localizados en UPZ con tratamiento de Mejoramiento Integral o en predios con el mismo tratamiento se sujeten al reconocimiento de inmuebles destinados a VIS, se determina que las líneas de retroceso establecidas en los planos de legalización y que demarcan la malla Vial Local ideal, no se tendrá en cuenta y se acepta el paramento de fachada existente, siempre y cuando la vivienda se encuentre construida dentro de las medidas establecidas en la escritura, este trámite de reconocimiento lo debe adelantar el interesado ante las Curadurías Urbanas; segundo, Decreto Nacional 990 de 2007, de MinAmbiente, en el se determina que las solicitudes de reconocimiento también pueden radicarse ante la oficina de planeación cuando así lo determine el alcalde mediante acto administrativo. Se entendería con esta norma que el Alcalde Mayor, tiene la potestad de ordenar que se adelante el tramite, ante la SDP, si así lo considera necesario.
56

Decreto Distrital 367 de 2005, artículo 13.

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En el año 2007, se expide el Decreto Distrital 271 reglamentario del Acuerdo 257 de 2006 (por medio del cual se modifica la estructura organizacional y funcional del Distrito Capital), en éste Decreto se cambia el nombre y la categoría al Departamento Administrativo de Planeación Distrital por el de Secretaria Distrital de Planeación (SDP). 9.4.- Paralelo entre la norma urbana expedida y el crecimiento urbano legal e ilegal Como se menciono anteriormente, la norma actual que rige los destinos físicos y el ordenamiento urbano, es el POT, adoptado mediante el Decreto 619 de 2000, modificado mediante el decreto 469 de 2003 y compilado en una sola norma a través del Decreto 190 de 2004, apenas han pasado cuatro años en la evolución e implementación del nuevo orden normativo, es muy prematuro determinar si ésta norma tiene o tendrá alguna repercusión en los procesos de desarrollo urbano legal o ilegal. Los desarrollos informales que se han legalizado en este periodo se han gestado bajo la vigencia del Acuerdo 6 de 1990, esta norma, le otorgaba el polígono de actualización a aquellos barrios de origen ilegal tuvieran o no acto administrativo de legalización, con la condición de que se localizaran al interior del perímetro urbano. Fue una norma, que a pesar de que contemplaba el proceso de legalización como una forma de incorporar o normatizar un área o un desarrollo, nunca se estableció un tratamiento especial para su manejo diferenciado, entregaba toda la responsabilidad del trámite de legalización al DAPD, para luego se adelantar el proceso de habilitación. Al observar las planchas de asignación de polígonos de reglamentación del Acuerdo 6 de 1990, no se puede identificar, cuales de estas áreas con polígono de actualización eran de origen clandestino, estaban en proceso de legalización o ya habían sido legalizadas. Otro factor que influyo de manera negativa, en la proliferación de desarrollos informales radicó en la duración de los tramites de expedición de licencias de urbanismo y construcción que adelantaba en su momento el DAPD, los cuales eran largos, engorrosos y con dificultades legales, lo que hacia desistir a algunos urbanizadores para adelantarlos y cumplir con todos los requerimientos, prefiriendo tomar el camino del desarrollo ilegal. Si se analiza la tabla de consolidación de área legalizadas, en este periodo se han adelantado la legalización de 653,95 Has, correspondientes a 180 desarrollos, destacándose un volumen

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importante en las localidades de: Usme, Kennedy y Ciudad Bolívar, lo cual indica que en estas áreas aun existen terrenos que son susceptibles de ser desarrollados informalmente, a continuación se presenta la tabla completa: TABLA 7: CONSOLIDACIÓN DE ÁREAS LEGALIZADAS POR LOCALIDADES DÉCADA LOC. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL 2000-2007 ÁREA TOTAL HAB. HAS. APROX. 2,31 924 0,00 0 2,76 1.104 34,25 13.700 71,91 28.764 0,69 276 64,21 25.684 106,59 42.636 26,24 10.496 29,04 11.616 31,54 12.616 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,20 80 31,08 12.432 253,13 101.252 653,95 261.580,00

9.5.- Antecedentes en programas y acciones de legalización Mejoramiento Integral, 2000 - 2007 Dentro del modelo de ciudad esperado y proyectado por la Ley 388 de 1997 (Modificación de la Ley 9 de 1989 - Reforma urbana), se plantea que uno de los componentes urbanos de los Planes de Ordenamiento Territorial sea, ……”la estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral….”57, estrategia orientada a que las ciudades en Colombia tengan una configuración compacta (No

57

Ley 388 de 1997, artículo 13.

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dispersa), este criterio lo refuerza el documento COMPES No. 3305, el cual establece lo siguiente: El modelo de ciudad planteado es una ciudad "compacta", que mediante procesos de densificación controlados permita la concentración de actividades, la disminución de los desplazamientos entre áreas residenciales, servicios urbanos y el empleo, la reducción de la presión sobre el poco suelo urbanizable y la protección de áreas con valor ambiental. Las siete estrategias para desarrollar el modelo son: Impulso a la Renovación y redensificación urbana, mejorar las condiciones de los asentamientos precarios, promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad del Espacio Público, mejorar la movilidad de las ciudades, prevención y mitigación de Riesgos ambientales urbanos, mejorar la calidad de las áreas de Expansión Urbana y Ajuste institucional y normativo.58 El programa de Mejoramiento Integral de Barrios, queda plasmado en el POT del Distrito, como parte de la Política Habitacional, la cual se dirige entre otras al: Mejoramiento integral y optimización del inventario inmobiliario en áreas de origen ilegal: El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategias transversales: la primera, de participación ciudadana que busca aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local. Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas.59 Además corresponde a un subprograma del Programa de Vivienda de Interés Social, el cual tiene por objeto impulsar el acceso a una vivienda digna, dando prioridad a las familias que se encuentran en situación de pobreza, a través de la planeación y el desarrollo armónico de la ciudad en los aspectos ambiental, habitacional, de suelo, de renovación urbana y mejoramiento integral. El programa de Mejoramiento Integral de Barrios no es novedoso en el país, ya en otras oportunidades, se ha implementado, con nombres diferentes como el de Desmarginalización, Habilitación o Regularización y buscan siempre el mismo objetivo, disminuir las desigualdades sociales, acortar o eliminar la marginalidad, desarrollar acciones e inversiones para culminar las
Departamento Nacional de Planeación. Lineamientos para Optimizar la Política de Desarrollo Urbano. En: Documento COMPES. 3305, agosto de 2004. 22 p. 59 Decreto Distrital 190 de 2004, artículo 58.
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etapas del desarrollo progresivo, y de esta manera, igualar en la medida de lo posible el nivel de vida de los habitantes de estos desarrollos informales con los de origen formal. Acciones de legalización En el año de 1998, el Gobierno Nacional, consigna por primera vez la forma como se deben tratar a nivel nacional los proceso de legalización de desarrollos informales, con la expedición del Decreto 1052, luego es modificado por el Decreto 1379 de 2002, y posteriormente es derogado por el Decreto Nacional 1600 de 2005, en el cual se hace un desarrollo detallado, del tema de legalización y la operatividad que debe seguirse para que las oficinas de planeación cumplan con los preceptos de legalización y de incorporación legal de la vivienda de interés social, posteriormente se expide el Decreto 564 de 2006, modificando algunos concepto referidos a las licencias y las Curadurías, pero el tema de legalización no cambia. Con el fin de armonizar las políticas, estrategias, programas y conceptos establecidos en la Ley 388 de 1997, el POT Distrital (Decreto 190 de 2004) y el Decreto Nacional 1600 de 2005, en materia de legalización, la administración distrital expide el Decreto 367 de 2005. Los desarrollos informales, legalizados con la aplicación de este último Decreto Distrital suman hasta la fecha 31 barrios. Es importante destacar el esfuerzo de la administración Distrital, a través del otrora DAPD, cuando en el año 2005, mediante el Contrato de Consultoría 223 del 15 de noviembre, se adelantaron los estudios y se culmino con un Proyecto de Decreto que tenia como objeto la reglamentación del procedimiento de Regularización, cumpliendo con el criterio establecido en el Art. 459 del Decreto Distrital 190 de 2004. Este procedimiento de regularización, tal como lo define el mencionado artículo: “Es el instrumento de planeamiento por el cual se realizan los ajustes urbanísticos y normativos a los desarrollos de origen ilegal que fueron sometidos a procesos de legalización y cuentan con plano aprobado y acto administrativo de reconocimiento, en los cuales hay alteraciones en sus espacios públicos originalmente determinados”60. Es importante destacar que lo que el POT busca, con este concepto es ordenar definitivamente aquellos desarrollos que a pesar de que su condición de informalidad se supero, continuaron con

60

Decreto 190 de 2004, artículo 459.

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nuevas acciones de informalidad en áreas sobrantes o de espacio público y que para el efecto de este procedimiento es fundamental la intervención del Distrito para devolver aquel espacio público perdido, en especial el destinado a zonas verdes o parques. Sin embargo hasta la fecha, no se ha adoptado ninguna norma reglamentaria para este procedimiento. 9.6.- Antecedentes en procedimientos de legalización Norma que reglamenta el procedimiento de legalización en este periodo: Decreto 367 de 2005, “Por el cual se reglamenta el procedimiento y demás requisitos para la legalización de los desarrollos humanos realizados clandestinamente, de conformidad con el artículo 458 del Decreto Distrital 190 de 2004”. Decreto 367 de 2005 NOMBRE O PLAN DE DESARROLLO QUE REGLAMENTABA O HACIA PARTE Decreto 190 de 2004, Compilación POT NOMBRE DADO A LOS "DESARROLLO INFORMALES" Desarrollos Humanos realizados clandestinamente NOMBRE DEL PROCEDIMIENTO Procedimiento de Legalización ACTO ADMINISTRATIVO CON EL QUE CULMINABA EL TRÁMITE Resolución del DAPD DEPENDENCIA RESPONSABLE DEL PROCEDIMIENTO Departamento Administración de Planeación Distrital (año 2005), Secretaria Distrital de Planeación (año 2007) NOVEDADES Establece que solo será viable la legalización para los asentamientos consolidados o desarrollados antes del 27 de junio de 2003, fecha limite señalada por el artículo 66 del Decreto Nacional 1600 de 2005. Se crea el Comité Técnico de legalización Los desarrollos ubicados en suelo rural o de expansión requerirán orden de legalización expedida por el Alcalde Mayor mediante Decreto Para que la legalización sea viable se deberá ceder área para equipamiento comunal público mínimo del 25% del ANU. o en su defecto, pagarlas al Fondo de Cesiones Publicas para Parques y Equipamiento. El acto administrativo de legalización hace las veces de licencia de urbanización. Se deben expedir dos actos administrativos si el proceso de legalización es viable, uno para la iniciación y otro para la culminación. El plazo total para adelantar el tramite de legalización es de 8 meses

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ETAPAS Radiación del Formato Oficial Adjuntar a la radicación los siguientes documentos: Plano de loteo, Nombre completo e identificación del, Escritura matriz del globo de mayor extensión, Escrituras o promesas de compraventa de cada uno de los lotes, Certificado de Tradición y Libertad Acta de conocimiento y aceptación del plano de loteo. Estudio Preliminar para establecer la viabilidad técnica y jurídica del trámite Si el trámite no es viable se expedirá un acto administrativo motivado Estudio cartográfico y vial Solicitar al DACD, remita copia del plano catastral del asentamiento, y la identificación del propietario del o los inmuebles sobre los cuales se encuentre ubicado. Si la legalización es viable, se debe expedir un acto administrativo de iniciación del trámite

TIEMPO (MESES) N.D.

N.D. 0,5 N.D. 2 N.D. N.D.

Realizarán un taller con la comunidad, para ilustrarla sobre cual es la situación en que se encuentran, los derechos que tienen frente al titular, promotor o gestor del desarrollo N.D. Realización de un acta con los compromisos asumidos con la comunidad N.D. El interesado instalará de una valla informativa del proceso que se adelanta N.D. Presentación al Comité Técnico de legalización 1 Definición de las condiciones urbanísticas y Estudio Urbanístico Final por parte del DAPD 2 Publicidad del Estudio Urbanístico Final, ante los interesados 0,3 Elaborar la Resolución de legalización N.D. Notificación del acto administrativo de legalización N.D. Nota: Este Decreto fue expedido con posterioridad al Decreto Nacional 1600 de 2005, por lo tanto recoge íntegramente todas sus normas, preceptos y procedimientos. 9.7.- Acciones preventivas y policivas para el control y sanción de la urbanización ilegal Las siguientes son las normas vigentes para el control y sanción de las actuaciones de particulares en el desarrollo ilegal o informal de urbanizaciones o construcciones: Acuerdo 79 de 2003, Código de Policía Distrital A lo largo de la vida jurídica de Bogotá, han existido varios Códigos de Policía, como el Acuerdo 36 de 1962 y el que sucedió a este, adoptado mediante Acuerdo 18 de 1989. Estos códigos manejan muchos temas, son muy extensos y compiten con el Código Nacional de Policía (Decreto – Ley 1355 de 1970) y con los Códigos Civil y Penal, en épocas remotas, fueron los instrumentos idóneos para el manejo de las contravenciones, sanciones y procesos relacionados

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con la urbanización o construcción ilegal, sin embargo su aplicación actual ha sido un poco dispendiosa por la manera procedimental con que abordan cada caso. Sin embargo en el capítulo 8 del Titulo 1, se manejan los temas relacionados con las construcciones, indicando los procedimientos y normas que se deben guardar y respetar para evitar las contravenciones. Decreto 328 de 2003. Creación de la Red Los objetivos específicos de La Red Interinstitucional para la Prevención y Control de los Desarrollos Ilegales en el Distrito, son los siguientes: a) Fortalecer la capacidad de prevención y control de las actividades ilegales de urbanismo, construcción y enajenación. b) Apoyar el crecimiento ordenado de la ciudad. c) Organizar y dar coherencia a los esfuerzos y responsabilidades de las entidades encargadas de prevenir los desarrollos ilegales del suelo, u otras actividades que promuevan la realización de desarrollos ilegales, así como de aquellas que actúan judicialmente frente al delito. d) Proteger la estructura ecológica principal e) Proteger la vida de las personas que han ocupado suelo en amenaza. f) Fomentar la cultura de la prevención y el cumplimiento de normas urbanas a través de la participación ciudadana. e) Mejorar el flujo de información de las actividades de urbanización, construcción y enajenación entre entidades públicas, privadas y la comunidad. f) Racionalizar los recursos dirigidos a la garantía de la vivienda digna y desarrollo urbano de la ciudad. g) Contribuir a la gobernabilidad, con el fin de lograr una relación sostenible entre los desarrollos urbanísticos y el entorno natural y crear las condiciones para un hábitat digno.61

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Decreto 328 de 2003, artículo Segundo.

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Es importante resaltar los anteriores objetivos, por que denotan el esfuerzo que quería emprender la administración del Alcalde Antanas Mockus, en el tema de la prevención, el control y la preservación de algunos elementos de la estructura ecológica principal, y lo mas importante proteger la vida de aquellas personas que ocupan áreas de desarrollo informal en sectores de amenaza. Esta misma política se identifica en Plan de Desarrollo: “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. En un Boletín de la SCV del año 2004, se manifiesta la creación de una Red de Prevención de la Ocupación Ilegal del Suelo, conformada por la CVP, la DPAE, la EAAB, el DAMA y las Alcaldías Locales, la cual se encargaba de monitorear los puntos de posible desarrollo ilegal y otras áreas de alto riesgo. Ley 810 de 2003 Esta norma se convierte en un referente importante porque modifica algunos artículos de la Ley 388 de 1997, en los temas de sanciones urbanísticas y principalmente genera una excepción para los casos de predios en procesos de legalización o regularización. Además es perentoria con los Notarios y Registradores ordenándoles que no autoricen ni registren, ninguna escritura de división de terrenos o parcelación de lotes, sin que se acredite previamente el otorgamiento de la licencia urbanística, que deberá protocolizarse con la escritura pública. Decreto 190 de 2004, POT El POT, desarrolla en el Titulo VI, las denominadas “Disposiciones Finales”, haciendo algunas menciones sobre los tipos de control que pueden ejercer diferentes personas o entidades, entre los cuales se encuentran el control posterior y las veedurías ciudadanas, a continuación se explican cada uno de estos controles: Control Posterior: Los Alcaldes Locales podrán conferir a organizaciones o agremiaciones de profesionales idóneas, el control posterior de los proyectos que han sido objeto de la expedición de licencias de urbanización y construcción, en cualquiera de sus modalidades.

136

Veeduría Ciudadana: Las organizaciones cívicas debidamente reconocidas por las agrupaciones de vivienda o barrios ejercerán acciones de veeduría ciudadana, de manera que se garantice el respeto y acatamiento de las disposiciones de ordenamiento territorial que rigen en el respectivo sector. Decreto Nacional 1600 de 2005 Este decreto Derogó el Decreto Nacional 1052 de 1998, su objetivo principal es reglamentar todos los aspectos relacionados con las licencias urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos, y únicamente se refiere al tema de control, cuando determina que éste es competencia del Alcalde Mayor. Decreto Distrital 367 de 2005 Este decreto regula el trámite de legalización de conformidad con el POT, incluye un artículo en el que se reglamenta la prevención y el control, en el se refuerza la función de la Red Interinstitucional para la Prevención y Control de los Desarrollos Ilegales y se le otorga la función periódica, para que informe a la comunidad, mediante talleres y prensa hablada y escrita de amplia circulación, sobre los siguientes temas:  La situación de ilegalidad en que se encuentran.  Obligaciones urbanísticas que tiene el enajenador, gestor, promotor o propietario.  Obligaciones urbanísticas que les correspondería asumir en el evento que no las cumpla el enajenador, gestor, promotor o propietario.  Socializar o dar a conocer las áreas de amenaza y riesgo y ofrecer orientación sobre el manejo adecuado del sector con el fin de reducir el riesgo y/o evitar el deterioro del sector.

137

CAPÍTULO 2 DIAGNOSTICO 1.- Situación Histórica de las áreas desarrolladas informalmente <Ver Planos 52> El Procedimiento de Legalización existe, por que responde al retraso en las políticas de vivienda, tanto Nacionales como Distritales; a la ciudad de Bogota han llegado en diferentes periodos de tiempo emigrantes, como consecuencia de factores económicos, de violencia o en busca de mejores ingresos, la capacidad de albergar la nueva población en la ciudad ha quedado reiterativa y sistemáticamente rezagada. Castells aseguraba en la década de los 80 que: “el proceso de urbanización mas rápido y espectacular de la historia humana se esta produciendo en los asentamientos urbanos populares y en los tugurios de las áreas metropolitanas de los países en desarrollo”62. Es importante aquí, traer el criterio de la oficina del Hábitat de las Naciones Unidas, acerca de la “importancia” o la trascendencia que han tenido los mercados ilegales de tierra, y particularmente los gestores de estos que en este documento se han denominado “mercantilistas inmobiliarios”, al afirmar que ellos han suministrado la mayor cantidad de lotes y área para la desproporcionada expansión de las ciudades; “condición que se refleja en el crecimiento incontrolado del espacio construido de las grandes ciudades latinoamericanas al darles una morfología propia que ha llevado a que las entidades a cargo de la formulación de políticas urbanas en cada país adopten, agobiados por la magnitud del fenómeno, una actitud mas permisiva y tolerante, cuando no de complicidad, frente al asunto”63, lo anterior confirma que al parecer la mejor política para afrontar el problema de promoción y construcción de vivienda popular es la permisividad otorgada al “mercantilista inmobiliario” para que aporte a la disminución del déficit de vivienda construyendo y gestionando Desarrollos Informales.

62

CASTELLS, Manuel. La ciudad y las masas: Sociología de los movimientos sociales urbanos. Madrid: Alianza, 1986. p. 245. 63 UN HABITAT – UNITED NATIONS CENTRE OR HUMAN SETTLEMENS, HABITAT. An urbanizing world : Global report on human settlements 1996. Oxfort : Oxfort University Press, 1996. p. 247.

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Por lo anterior, la única actuación administrativa posible hasta el momento, para que los desarrollos de origen informal puedan cambiar su condición de precariedad y además contribuyan en un gran porcentaje a disminuir la demanda de vivienda, así no sea digna, es el Procedimiento de Legalización Si se toma como referencia el año 1900, coincidiendo con el comienzo del Siglo XX y con la revolución industrial en Colombia, Bogotá tenia todas las connotaciones de una ciudad pequeña y con rasgos de asentamiento colonial a excepción del barrio Chapinero, que ya iniciaba su proceso de crecimiento al norte de la ciudad bajo características modernas, en aquel año la Ciudad contaba con 100.000 habitantes distribuidos en 328 Has, sin embargo en las tres décadas siguientes la ciudad paso a tener 235.000 habitantes en 1.958 Has, es allí cuando los asentamientos denominados barrios populares inician su aparición. Tal es el auge de la vivienda popular, que en el año 1936, se crea el Fondo de Vivienda Obrera, que posteriormente se convertiría en la Caja de Vivienda Popular y en el año 1939 se crea el Instituto de Crédito Territorial, cuyo objetivo inicial fue el préstamo de dinero a los municipios para la construcción de barrios populares y para el año de 1951 inicia los planes de autoconstrucción de vivienda en los cascos urbanos. Sin embargo los esfuerzos no van compaginados con la necesidad de vivienda, así lo demuestra el balance crítico y desalentador que presenta Janssen, cuando manifiesta que las cifras reales en la gestión de estas dos entidades para finales de la década de los 60 son muy deficientes: Las realizaciones de la CVP de Bogotá son como una gota de agua en el océano: 2.673 viviendas en el periodo que va de 1942 hasta finales de 1974. El ICT construye, es verdad, veinte veces mas (54.541 viviendas hasta finales de 1973), pero la producción total durante toda la existencia del ICT no ha sido sino una cuarta parte del déficit de vivienda de Bogotá en el año de 1972. Las dos terceras partes (66,0%) de los esfuerzos del gobierno se hacen en beneficio de las clases medias; 13.2% de las actividades se destinan a las clases altas; y en cambio, solo una quinta parte (21.8%) beneficia a las clases de escasos ingresos, mientras que la participación en ella de los estratos más bajos es supremamente reducida: solo el 4.0%.64

64

JANSSEN, Op. cit

139

Dando una mirada general a las cifras que presentan la proporción de las áreas con desarrollos informales frente a las áreas con desarrollos formales por décadas a partir de los años 60, se obtiene una relación porcentual entre estos dos tipos de crecimiento urbano: Tabla 8: Proporción de asentamientos informales y formales contra el total de la ciudad
DÉCADAS ÁREA URBANA ÁREA URBANA INFORMAL ÁREA URBANA FORMAL 1960-1970 13.985,00 % 1970-1980 24.046,00 % 1980-1990 29.308,00 % 1990-2000 32.000,00 % 2000-2007 35.232,00 %

1.048,40

7,50

1.544,14

6,42

2.524,01

8,61

6.506,38

20,33

7.160,33

20,32

12.936,60

92,50

22.501,86

93,58

26.784,00

91,39

25.493,62

79,67

28.071,67

79,68

Cuando este panorama se mide desde el punto de vista poblacional y se compara la proporcionalidad que existe entre los habitantes que se ubican en áreas informales y los que se ubican en áreas formales se obtiene la siguiente relación: Tabla 9: Proporción de habitantes en asentamientos informales y formales contra el total de la ciudad
DÉCADAS HAB. A. URBANA HAB. A. INFORMAL HAB. A. URB. FORMAL 1960-1970 2.845.000 288.310 % 10,13 1970-1980 3.500.000 424.638 % 12,13 1980-1990 5.469.000 698.083 % 12,76 1990-2000 6.000.000 1.793.235 % 29,89 2000-2007 6.824.000 1.973.072 % 28,91

2.556.690

89,87

3.075.361

87,87

4.770.916

87,24

4.206.764

70,11

4.850.927

71,09

En términos generales se observa que la cifra de desarrollos informales surgidos y legalizados en la década de los años 90, es muy significativo y sobrepasa en mas del doble la tendencia historia de crecimiento que tenia, una de las causas de este comportamiento, pudo haber sido la política de las administraciones de hacer o culminar procesos de legalización masivos y evitar la legalización a cuenta gotas o uno a uno.

140

2.- Cuantificación del problema de los desarrollos de origen informal Haciendo un corte a junio de 2007, la SDP estima que se han desarrollado y legalizado 7.275,42 Has. de asentamientos de origen informal lo cual corresponde aprox. al 20% sobre del área total de suelo urbano clasificado por el POT, a continuación se presenta una tabla que consolida los desarrollos legalizados por localidades: Tabla 10: Desarrollos legalizados y negados hasta junio de 2007
DESARROLLOS LEGALIZADOS Y NEGADOS HASTA JUNIO DE 2007 ÁREA LOC. LOCALIDAD TOTAL TOTAL POBLACIÓN DENSIDAD ÁREA ZV # NOMBRE HAS. LOTES ESTIMADA LOT/HA Y C HAS.* 1 USAQUÉN 340,02 11.985,00 64.718,60 35,25 161.433,00 2 CHAPINERO 32,51 1.049,00 5.664,60 32,27 36.443,00 3 SANTA FE 134,45 6.237,00 6.550,46 46,39 220.901,00 4 SAN CRISTÓBAL 803,98 30.259,00 162.051,10 37,64 492.751,00 5 USME 758,51 43.103,00 230.322,25 56,83 767.320,00 6 TUNJUELITO 123,52 6.064,00 32.745,60 49,09 32.463,00 7 BOSA 908,41 55.055,00 290.194,11 60,61 443.207,00 8 KENNEDY 783,54 53.036,00 279.515,70 67,69 733.456,00 9 FONTIBÓN 196,50 10.493,00 56.518,06 53,40 49.382,00 10 ENGATIVÁ 546,32 30.515,00 164.440,77 55,86 383.050,00 11 SUBA 872,65 49.050,00 264.511,34 56,21 360.950,00 BARRIOS 12 UNIDOS 0,77 77,00 415,80 100,00 0,00 13 TEUSAQUILLO 0,47 28,00 151,20 59,57 0,00 14 LOS MÁRTIRES 0,11 10,00 54,00 90,91 0,00 ANTONIO 15 NARIÑO 17,32 872,00 4.708,80 50,35 6.949,00 PUENTE 16 ARANDA 16,50 365,00 1.971,00 22,12 4.743,00 18 RAFAEL URIBE 389,37 25.640,00 135.974,90 65,85 451.360,00 CIUDAD 19 BOLÍVAR 1.205,40 65.928,00 355.422,40 54,69 1.308.261,60 DESARROLLOS NEGADOS 145,07 8.538,00 46.105,20 58,85 34.291,00

TOTAL

7.275,42 398.304,00

2.102.035,88

54,75

548,70

* ZV y C (Zonas Verdes y Cesiones)
Fuente: Dirección de legalización y Mejoramiento Integral de Barrios SDP, Junio de 2007

<Ver Tablas Anexas No. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16>

141

Las localidades que presentan mayores áreas desarrolladas informalmente son: Ciudad Bolívar con el 16,5% del total, le sigue Bosa, con el 12,4% y en tercer lugar esta Suba con el 11,9% del total. Retomando los costos mencionados en el Capítulo anterior, extraídos de estudios de la Personería Distrital y la CVP, la inversión que el distrito estaría obligada a comprometer en inversiones para el mejoramiento de infraestructura de servicios públicos, vías y equipamiento comunitario en estas áreas informales, es la siguiente: Total de Viviendas Costo en Dólares por Unidad de Vivienda Informales informal 398.304,00 3.500,00

Total de la Inversión 1.394.064.000,00

Con este mismo dinero, se hubieran podido ofrecer mediante políticas serias y responsables de vivienda de interés social, las siguientes soluciones: Total de la Costo en Dólares por Unidad de Vivienda en Posibilidad de Inversión la Urbanización legal de Terrenos soluciones ofertadas 1.394.064.000,00 1.535,00 908.185 Lo anterior significa que se hubieran podido ofrecer tres veces mas soluciones de vivienda formal, que la cantidad de unidades de vivienda surgidas de los procesos informales de urbanización. Uno de los aspectos que diferencian la urbanización formal e informal, es la magnitud de áreas generadas para parques y equipamiento comunal, mientras en la primera se genera el 25% del área neta urbanizable en la segunda esta cifra escasamente llega al 7,5% y la mayoría de estas áreas se localizan en zonas inadecuadas urbanísticamente para el desarrollo de actividades recreativas o para la construcción de un edificio comunitario (uso dotacional), por cuanto corresponden a zonas clasificadas como alto riesgo, hacen parte de áreas del sistema hídrico (ríos, quebradas o humedales) o presentan alta pendiente; el “mercantilista inmobiliario” localiza estas zonas en los lotes resultantes o pertenecientes a aquellas áreas que no pudo vender y son el residuo con poco valor de aquella tierra urbanizada informalmente, por lo tanto, sus proporciones (cabida y linderos), corresponden a configuraciones geométricas dentro de las cuales es difícil realizar una actividad publica o comunitaria.

142

De conformidad con la Subdirección de Control de Vivienda, y particularmente con los resultados obtenidos en la actividad de monitoreo de áreas con posibles desarrollos ilegales desarrollada hasta el año 2006, se detectaron 148 puntos los cuales suman 1.107 Has, a continuación se presentan las magnitudes por localidades: Tabla 11: Resultados de monitoreo de áreas informales de la Subdirección de Control de Vivienda LOCALIDAD NOMBRE USAQUÉN CHAPINERO SANTA FE SAN CRISTÓBAL USME TUNJUELITO BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA BARRIOS UNIDOS TEUSAQUILLO LOS MÁRTIRES ANTONIO NARIÑO PUENTE ARANDA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR TOTAL ÁREA TOTAL HAS. 88,56 66,42 0,00 199,26 166,05 11,07 154,98 99,63 11,07 55,35 99,63 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 22,14 132,84 1.107,00

LOC. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19

Fuente: Subdirección de Control de Vivienda, DAMA, Diciembre de 2006

Las principales variables identificadas para determinar la vulnerabilidad de los puntos son: la cercanía a zonas de desarrollo ilegal, la presión urbana sobre suelos de expansión y la proximidad a los suelos rurales y a áreas donde se han realizado inversiones de Mejoramiento Integral de Barrios por parte de la Administración Distrital. Además la SCV informa que teniendo en cuenta el criterio de clasificación del suelo, las áreas vulnerables a la ocupación ilegal se identifican así: el 47% se ubica en suelo urbano, el 39% en

143

estructura ecológica principal; el 11% se encuentra en suelo de expansión y el 3% en suelo rural. Se destaca que el 31% de los suelos presenta adicionalmente una amenaza media de remoción en masa, lo cual aumenta los riesgos sobre la vida en el eventual caso de presentarse la ocupación ilegal de estos predios. La mayor parte de los puntos que se encuentran bajo la actividad de monitoreo presentan un índice de ocupación menor al 6%, lo cual sugiere que las tareas de prevención tienen un buen pronóstico. De acuerdo con la SCV los puntos que superen este indicador serán sujetos de análisis para adelantar las acciones complementarias de control. Actualmente se adelanta en la SDP, Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios el contrato No. 236 de 2006, cuyo objeto es la construcción de la información base para el Programa de Prevención de Urbanización Ilegal, en las localidades de Usaquén, Chapinero, San Cristóbal, Usme, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar; con este trabajo se actualizaran las áreas monitoreadas y se establecerá con mayor precisión, cuales predios y en que condiciones, están siendo desarrollados nuevamente de manera clandestina. 3.- Cifras consolidadas sobre la duración de los procedimientos de legalización En la tabla siguiente se muestran los datos consolidados que representan el tiempo de duración de los procedimientos de legalización tomando como muestra tres decretos, a partir del año 1991 hasta el año 2007: Tabla 12: Consolidado promedio de la duración de los procedimientos de legalización
INICIO TRAMITE D/M/A

FECHA

LOCALIDAD

DESARROLLO

NUMERO TRAMITE

FIN TRAMITE

DURACIÓN TRAMITE 3 AÑOS 10 MESES 8 AÑOS 4 MESES 8 AÑOS 7 MESES 7 AÑOS 1 MES 9 AÑOS 5 MESES

Decreto 700 de 1991 y Decreto 688 de 1996 MAY 28/92 DIC 31/93 SEPT 09/94 DIC 27/94 AGO 16/95 BOSA SANTA FE USME SAN CRISTÓBAL KENNEDY BRASIL II SECTOR EL BALCÓN SANTA LIBRADA SAN MANUEL 07/07/1988 14/08/1985 06/02/1986 09/11/1987 11550 8508735 86001187 8715255 28/05/1992 31/12/1993 09/09/1994 27/12/1994 16/08/1995

GUADALUPE 14/03/1986 862639 Decreto 700 de 1991 y Decreto 688 de 1996

144

FECHA

LOCALIDAD

DESARROLLO

INICIO TRAMITE D/M/A 24/11/1989 17/12/1990 27/06/1995

NUMERO TRAMITE 9015280 909624 9518003

FIN TRAMITE 26/05/1995 16/08/1995 18/12/1996 31/12/1997

DURACIÓN TRAMITE 5 AÑOS MESES 4 AÑOS MESES 1 AÑO MESES 4 AÑOS MESES 6 8 6 8

MAY 26/95 AGO 16/95 DIC 18/96 DIC 31/97

BOSA BOSA USAQUEN BOSA

BRASILIA I SECTOR SAN EUGENIO BOSQUE DE LOS PINOS

BETANIA 02/04/1993 9219368 Decreto 700 de 1991 y Decreto 688 de 1996 LISBOA VILLA TERESITA 06/03/1991 22/09/1993 9103461 9322162

AGO 20/98 AGO 20/98 ENE 22/99 OCT 11/99

SUBA ENGATIVA CIUDAD BOLÍVAR

20/08/1998 20/08/1998

DIC 28/01 ABR 16/03

OCT 01/02 JUN 11/03

DIC 20/05 DIC 29/05 DIC 26/06 DIC 28/06 MAR 27/07

LA ESMERALDA 19/07/1990 9008067 22/01/1999 MIRADOR DEL 1-1999USAQUEN NORTE 08/09/1999 17559 16/11/2000 Decreto 700 de 1991, Decreto 688 de 1996 y Decreto 367 de 2005 SAN CRISTÓBAL SANTA ANA 03/03/1997 9703829 28/12/2001 CONJUNTO SUBA RESIDENCIAL DIC-8445ANDINO 10/12/1991 91 16/04/2003 CIUDAD 1-2001BOLÍVAR JERUSALÉN 21/12/2001 31360 01/10/2002 CIUDAD RINCÓN DEL 1-1999BOLÍVAR DIAMANTE 13/05/1999 08183 11/06/2003 Decreto 700 de 1991, Decreto 688 de 1996 y Decreto 367 de 2005 LA PALMA - EL ENGATIVA RECREO 16/04/1998 98-1-29764 20/12/2005 SAN RINCÓN DE SAN 1-200305/09/2003 29/12/2005 CRISTÓBAL CRISTÓBAL 23986 2-2003FONTIBON ATAHUALPA I 15/12/2003 26465 26/12/2006 USAQUEN LA URIBE 15/12/2003 33867 28/12/2006 1-1999USME EL SALTEADOR 22/10/1999 01010 27/03/2007

7 AÑOS 5 MESES 4 AÑOS 11 MESES 8 AÑOS 6 MESES 1 AÑO 2 MESES 4 AÑOS MESES 9

11 AÑOS 4 MESES 10 MESES 4 AÑOS MES 7 AÑOS MESES 2 AÑOS MESES 3 AÑOS MESES 3 AÑOS 7 AÑOS MESES

1

8 3 0

5

Fuente: Investigación propia del Estudio, Septiembre de 2007

El promedio de duración de un proceso de legalización esta entre 4 y 7 años, sin embargo como se aprecia en este muestreo, existieron procedimientos que duraron 3 años y otros 11 años

145

4.- Acciones urbanísticas asumidas por la administración distrital en el tema de legalización Para estudiar este componente del diagnostico, se analizaran las ultimas seis administraciones que han obtenido el mandato popular de gobernar la ciudad, tratando de establecer las causas y las consecuencias de sus acciones en el tema de los desarrollos informales y los procedimientos utilizados para transformarlos en desarrollos formales o involucrarlos en procesos de mejoramiento o desarrollo progresivo. 4.1.- Administración Alcalde Jaime Castro Castro (1992 – 1995) El DAPD, lo dirigía el Arq. Louis G. J. Kopec, en este periodo se legalizaron 113 desarrollos informales, la política adoptada fue la legalización individual uno a uno, bajo las orientaciones del Acuerdo 6 de 1990 y los decreto Nos. 2489 de 1980 y 700 de 1991 reglamentarios de este trámite. Esta cifra de desarrollos legalizados es muy baja, teniendo en cuenta que el total de desarrollos legalizados hasta la fecha (julio de 2007) es de 1.467 asentamientos. A esta administración le corresponde culminar el Programa “Ciudad Bolívar”, el cual nace con el Decreto Distrital 890 de 1984, y tenia dentro de las inversiones a realizar la contratación de estudios y planes complementarios para ejecutar la estrategia de legalización masiva, sin embargo de 113 desarrollos legalizados solo 21 se localizaron en esta Alcaldía Menor, lo que confirma que ésta administración no tenia dentro de sus objetivos principales la inversión en áreas de desarrollos informales ni participar en la oferta de VIS. Con el agravante de tener como marco normativo para el desarrollo de la ciudad, el Acuerdo 6 de 1990, el cual le dio una gran importancia al manejo de estas áreas. 4.2.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (1995 – 1997) En esta administración se adopto el Plan de Desarrollo denominado “Formar Ciudad”, mediante la expedición del Decreto 295 de 1995, sin embargo en éste Plan no se alude nada sobre el tema de desarrollos informales. El DAPD, estaba dirigido por Alberto Villate Paris y a pesar de que en el Plan de Desarrollo no se mencionan acciones para afrontar el tema de los desarrollos informales, al interior de esta entidad se implemento la planeación integral; fusionando en cada una de las localidades el plan 146

de inversión de obras con el estatuto de ordenamiento físico (Acu. 6 de 1990), de esta manera se localizaron cada una de las inversiones del sector social y de infraestructura, georeferenciadas a los planos de la ciudad, con el fin de determinar los sitios mas críticos y las poblaciones beneficiadas. En esta administración se legalizaron 395 desarrollos, de manera masiva, por que mas del 95%, culminaron con la expedición de solo tres Resoluciones (1126 de 1996 y 444 de 1997). Esta actuación relacionada con el procedimiento de legalización, se convertía en otra forma de afrontar y obtener indicadores de gestión administrativa eficientes. Las legalizaciones se surtieron bajo el marco del Estatuto de Ordenamiento Físico (Acu. 6 de 1990) y el Decreto No. 688 de 1996, reglamentario del procedimiento. En el balance general ésta administración legalizo cerca del 27% de todos los desarrollos informales existentes hasta ese periodo en la ciudad. 4.3.- Administración Alcalde Enrique Peñalosa Londoño (1998 – 2000) El Concejo Distrital adopto mediante el Acuerdo 6 de 1998, el Plan de Desarrollo denominado “Por la Bogotá que Queremos”, tenia dentro de sus metas, la legalización de 450 barrios subnormales, los cuales se deberían tramitar bajo el marco normativo del Acuerdo 6 de 1990, pero la Ley 388 de 1997 obligaba a la expedición de un Plan de Ordenamiento Territorial, por lo tanto esta administración se dedico entre otras cosas a cumplir con la exigencia y tener listo el POT para finales de su periodo. Con este panorama el DAPD bajo la dirección de Carolina Barco de Botero, expido el POT el 28 de julio de 2000 a través del Decreto 619, sin embargo hacia falta su reglamentación y la ciudad debía regirse aun por el viejo Estatuto. En esta administración se legalizaron 449 desarrollos, cumpliendo con la meta establecida en su Plan de Gobierno, estas legalizaciones se hicieron masivas a través de la expedición de una o dos resoluciones por cada una de las localidades donde estaban ubicados los desarrollos; el trámite de legalización se rigió por lo establecido en el Decreto 688 de 1996. En esta administración se llevo a cabo el programa denominado Desmarginalización, descrito previamente, uno de los requisitos fundamentales para poder aplicar este programa debía ser que el desarrollo tuviera el estatus o la condición de legalizado y de esta manera se podían realizar las

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inversiones en infraestructura física y social. Otro de los aportes importantes orientado a la generación de Vivienda Social fue la creación de la empresa Metrovivienda. 4.4.- Administración Alcalde Antanas Mockus Sivickas (2001 – 2003) En esta segunda administración se expide el Plan de Desarrollo, denominado “Bogotá para vivir todos del mismo lado”, en el tampoco se hace ninguna referencia acerca del tema de desarrollos informales únicamente se refiere a aquellos a los cuales se le invertirían recursos, pero bajo el estatus de legalizado. El DAPD, estuvo dirigido por dos directoras, Carolina Barco de Botero, que continuo ejerciendo, luego de la posesión del Alcalde Mockus y posteriormente por Carmenza Saldias Barreneche. El POT, ya contaba con algunas reglamentaciones especificas, en especial algunas unidades de planeamiento zonal, sin embargo se mantiene vigente el decreto que reglamenta el trámite de legalización (668 de 1996), y de esta manera se legalizaron 32 desarrollos, convirtiéndose en la administración que menos asentamientos legalizó, posiblemente por que le imprimieron mas fuerza e importancia al estudio para la reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ´s) que contenían el Tratamiento de Mejoramiento Integral, a pesar de esto en esta administración no se reglamento ninguna UPZ, relacionada con este tratamiento. 4.5.- Administración Alcalde Luís Eduardo Garzón (2004 – 2007) En esta administración se adopto el Plan de Desarrollo denominado “Bogotá sin Indiferencia”, dentro de las metas correspondientes al “Eje Urbano Regional”, se determino, definirle la situación jurídica a 173 asentamientos ilegales. Otra de las metas era la de generar 70.000 viviendas nuevas de interés prioritario, instrumento importante para competir y eliminar a los “mercantilistas inmobiliarios” generadores de barrios informales. La Dirección del DAPD como se llamo en los primeros años de esta administración estuvo a cargo de Carmenza Saldias Barreneche y luego de Catalina Velasco Campuzano, posteriormente se posesiono como Director el Arq. Fernando Rojas, el nombre y el estatus de la institución cambio a Secretaria Distrital de Planeación. En el año 2005, se expide el Decreto No. 367 que reglamenta el procedimiento de Legalización, armonizando de esta manera todos los conceptos

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del POT con la Ley 388 de 1997 y con las normas nacionales que reglamentan el tema de los desarrollos informales como el Decreto 1600 de 2005 y 564 de 2006. En esta administración, haciendo el balance hasta Junio de 2007, se han legalizado 93 asentamientos y aun se encuentran en trámite 107. Las políticas adoptadas para adelantar los procesos han sido la combinación de la metodología del uno a uno (gota a gota) y de manera masiva a través de una misma resolución, la cantidad de barrios o desarrollos legalizados no se encuentra acorde con el gran esfuerzo que hace la Dirección de Mejoramiento y Legalización de Barrios, posiblemente debido a que se le dio mayor interés a la expedición de las UPZ de Mejoramiento Integral, las cuales pretendían adoptar zonalmente la reglamentación urbanística y el reconocimiento de los asentamientos informales que se localizaban allí, pero esto, sin obtenerse este resultado estas UPZ se limitaron a generar subsectores normativos que dejaban excluidos a los desarrollos informales planteaban en términos generales y a manera de “zoning” las modalidades de intervención que el POT divide el tratamiento (Reestructurante y Complementaria), pero sin ocuparse de las herramientas y acciones que el operador privado del suelo pueda utilizar para lograr que esta normatividad convierta las UPZ en realidades urbanísticas y en hechos urbanos concretos para un avance significativo en la legalización de desarrollos informales. CAPÍTULO 3 POSIBLES CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LA EXISTENCIA DE ASENTAMIENTOS INFORMALES 1.- CAUSAS Los problemas habitacionales en Bogotá se remontan a la época de la colonia, la población flotante en su gran mayoría indígenas, se dedicaban al cultivo de parcelas, a vender los productos en la nueva ciudad fundada o al transporte de estos productos entre las zonas de cultivo y la plaza de mercado, para el desarrollo de estas actividades se requerían de espacio de habitación para pernoctar los días en que se comerciaban estos productos, inicialmente se ubicaron en algunas casas al interior del casco urbano, posteriormente se fueron creando barrios periféricos, llamados arrabales (sitios extremos en una población), localizados al oriente del centro poblado, donde hoy

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se ubican los barrios Egipto, Los Laches y Las Cruces, la razón de que fuera en las partes altas de la ciudad se relaciona con la inexistencia de vocación agrícola de estas áreas, al contrario de lo que sucedía en la sabana, la actividad agrícola fue importantísima en la ciudad del siglo XVI. Para esa época no existía el concepto del desarrollo informal o ilegal, por cuanto no se estaba contraviniendo ninguna norma especifica, ni para las personas que solucionaban su problema de vivienda en nuevos asentamientos periféricos, estaban contraviniendo norma alguna, si acaso, lo único que podrían contravenir era la ordenanza que indicaba que las tierras mas aptas para el crecimiento de la ciudad eran las planas o de poca pendiente y la alineación de las nuevas vías y manzanas se debería hacer con relación a la misma línea recta con la que venia creciendo la ciudad, situación que no ocurría en estos arrabales localizados en zonas de alta pendiente y con vías irregulares. Desde la época de la colonia hasta nuestros días ha existido el problema habitacional, la falta de oferta de vivienda para las comunidades menos favorecidas de escasos recursos económicos en desarrollos formales que cumplen con los parámetros establecidos por el gobierno nacional o distrital es muy escasa o los planes de financiación para la compra de estos inmuebles no son asequibles, por lo tanto, la necesidad y el derecho a la vivienda se sobreponen sobre todos los marcos legales y es allí donde el mayor beneficiado es el urbanizador ilegal, reiterativamente llamado en el documento:“Mercantilista Inmobiliario”, que no es otro que el urbanizador clandestino o pirata, que aprovechándose de este derecho y de esta necesidad ofrece una solución, generalmente es un lote (subdivisión de terreno) para que por autoconstrucción cada familia solucione la edificabilidad de su vivienda. La informalidad existe desde el momento en que las normas urbanísticas crearon los parámetros para que las nuevas urbanizaciones o barrios se pudieran desarrollar, por lo tanto si algunos desarrollos se ejecutaron respetando las normas existentes entraban en el circulo de la normalidad y la legalidad, por el contrario aquellos desarrollos que se ejecutaban por fuera de esas normas pues obviamente adquirieron el rotulo de ilegales, informales, clandestinos, piratas, subnormales o en algunos casos desarrollos espontáneos, los cuales se refieren a aquellos que a partir de una comunidad organizada invadió un terreno para solucionar su habitación, situación escasa en Bogotá, donde en la mayoría de los casos se identifica un promotor de la “urbanización” y a través de una compra-venta con o sin sustento jurídico, enajena los inmuebles.

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Como conclusión se puede establecer que el problema de los desarrollos informales existe por que existe la necesidad de vivienda. De Soto concluye que: “la informalidad se produce cuando el Derecho impone reglas que exceden el marco normativo socialmente aceptado, no ampara las expectativas, elecciones y preferencias de quien no puede cumplir tales reglas y el Estado no tiene la capacidad coercitiva suficiente”65 A continuación se establecerán las causas mas relevantes que llevan a que surja, se mantenga y se proyecte la existencia de los desarrollos informales en Bogotá. 1.1.- Crecimiento de la población Una de las principales causas tanto del crecimiento formal como informal de la ciudad es el aumento de la población que en algunos casos se desarrollo de manera muy acelerada, aumentando la demanda de espacios de habitación. En el primer periodo estudiado perteneciente al de La Colonia, se describió una ciudad compacta con 160 o 170 manzana, cuyo perímetro aumento muy poco, mientras que la población creció en esa época de 28.000 habitantes que existían al principio del periodo a mas de 100.000 al final del mismo, lo que indica un crecimiento de cuatro veces la población mientras que el área urbana solo doblo su tamaño, entonces donde se localizaban sus habitantes?, en los llamados inquilinatos o tiendas de habitación, resultantes de la subdivisión de espacios de las grandes casonas coloniales ubicadas en el casco urbano carentes de los servicios públicos y en algunos caso con escasa ventilación e iluminación, esta situación se desbordo cuando el problema del hacinamiento era incontrolable, fue allí el punto de partida para el surgimiento de los arrabales denominados así en esa época o barrios obreros, tugurios, barrios marginales o subnormales en épocas mas recientes. Analizando la tabla de crecimiento de población, se destacan seis periodos en los cuales la población creció en proporciones fuera de lo normal, estos periodos son: 1. 1801-1832, coincido con el periodo de las guerras de independencia hasta los inicios de la republica. 2. 1870, en el cual se inicia el auge comercial y se dan los primeros indicios de la industrialización en Bogotá y además es el inicio del periodo de los 9 estados federados.
65

DE SOTO, Hernando. El otro sendero: La revolución informal. Bogotá: Oveja Negra, 1987. p 12.

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3. 1918 – 1927, etapa posterior a la guerra de los mil días la cual tuvo como consecuencia grandes migraciones a las principales ciudades. 4. 1938, consolidación de asentamientos de barrios obreros en el sur-este y occidente de la ciudad, aumento de la población que busca nuevos recursos en las industrias de Bogotá e inicios de la planificación formal, surgen además los Fondos de Vivienda Obrera y el Instituto de Crédito Territorial. 5. 1951 – 1956, la década de los 50 se caracterizo por la migración obligada de personas del campo a la ciudad debido a la violencia política entre los partidos liberal y conservador, particularmente en Bogotá se suceden acontecimientos violentos como el Bogotazo en 1948. 6. 1964 – 1973, auge en la industria de la construcción, crecimiento acelerado del área urbana de la ciudad principalmente vivienda para estratos medios y altos y algunas urbanizaciones para estratos bajos. La ciudad en una década duplica su área urbana. Adicional a todo esto existe una alta taza de natalidad. 7. 1993, época de recesión en el país, existe migración por violencia (desplazamiento), búsqueda de mejores oportunidades y pérdida de importancia en las economías agropecuarias minifundistas. Tabla 13: Crecimiento de la población en Bogotá por periodos
Incremento de Hab. % de Crecimiento 130,77% 566,67% 10,00% -2,75% 32,47% 39,17% 1,63% 30,70% -5,33% 0,09% 5,53% 1,16% 33,65% 19,61% 13,09%

AÑO 1670 1720 1800 1801 1832 1835 1843 1848 1850 1851 1859 1866 1870 1881 1884

Habitantes 3.000 20.000 22.000 21.394 28.341 39.442 40.086 52.393 49.603 49.649 52.393 53.000 70.833 84.723 95.813

ÁREA en has 129 150 170 170 170 170 170 170 170 200 210 250 250 250 270

FUENTE

La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony Constitución de Cundinamarca, junio 7 de 1835 Censo de 1835, Constitución de Cundinamarca, Junio 7 de 1835 Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony MDU La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo

Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony

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AÑO 1898 1905 1907 1912 1918 1927 1928 1938 1940 1951 1956 1958 1964 1973 1978 1985 1990 1993 1999 2000 2005 2006 2007

Habitantes 98.000 100.000 106.328 116.951 144.000 224.127 235.000 330.312 372.000 660.000 1.000.000 1.130.000 1.794.852 2.861.913 3.500.000 4.302.943 4.925.075 5.898.000 6.276.428 6.437.842 6.840.116 6.944.398 7.050.133

Incremento de Hab. % de Crecimiento 2,28% 2,04% 6,33% 9,99% 23,13% 55,64% 4,85% 40,56% 12,62% 77,42% 51,52% 13,00% 58,84% 59,45% 22,30% 22,94% 14,46% 19,75% 6,42% 2,57% 6,25% 1,52% 1,52%

ÁREA en has 280 306 306 306 400 1.200 1.958 2.514 2.833 5.026 7.615 8.084 14.615 30.423 30.886 31.419 31.952 32.485 33.018 38.305 38.430 38.430 38.430

FUENTE

MDU Los años del Cambio, Historia Urbana de Bogotá, 1820-1910, Germán Mejía Pavony Censo de la República 1912 La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo MDU La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo MDU MDU La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo MDU La Ciudad en la Sombra,1950-1977, Alfonso López Carrillo MDU DANE MDU DANE DANE MDU MDU DANE DANE DANE DANE

Según Roberto Segre una de las principales causas del aumento de población en las ciudades se debe a: “La incapacidad de la economía agrícola y las limitaciones del desarrollo industrial impiden absorber las nuevas fuerzas de trabajo provenientes del desplazamiento masivo de la población rural a las zonas urbanas, sin vivienda y sin medios de vida que vegetan en las zonas marginales de las grandes ciudades y cuyas promociones crecen desorbitadamente en muchos países”66. 1.2.- Falta de políticas de vivienda popular En términos generales las políticas de vivienda para estratos más bajos ha sido escasa. La forma semántica como han sido denominados este tipo de soluciones es variado durante el tiempo, inicialmente se llamo Vivienda Obrera, posteriormente Vivienda Popular y por ultimo a partir de

66

SEGRE, Roberto. “Estructuras Ambientales de América latina” Siglo XXI Editores. 1977. Pág. 56

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la reforma urbana en el año 1989, con la expedición de la Ley 9, se denominó Vivienda de Interés Social. La promoción de vivienda urbana por parte del estado se remonta al año 1936 cuando se crean los Fondos de Vivienda Obrera por iniciativa del gobierno nacional el cual obliga a destinar el 5% del presupuesto de inversión a la compra de terrenos y la construcción de infraestructura para la edificación de vivienda obrera o barata, pero al final estos programas terminaban beneficiando a las clases medias o medias bajas sin solucionar el problema popular o de base; posteriormente estos fondos se convierten en las Cajas de Vivienda Popular. En el año 1939, se crea el I.C.T., para el desarrollo de la vivienda rural, como parte de las políticas de reforma agraria; y solo hasta mediados de los años 60, se reestructura para el impulso de la vivienda urbana. A continuación se sintetizan en las tablas 14 y 15 las estadísticas que recopila Janssen67 relacionadas con la escasez de soluciones de vivienda ofertadas por el estado contra la magnitud de la problemática de vivienda informal en el periodo 1942 a 1974: Tabla 14: Soluciones entregadas de vivienda popular Programa PIDUZOB Garcés Navas Periodo 1942 - 1974 Varios entre 1960 - 1973 Entidad BID - ICT ICT – US-AID CVP ICT TOTAL # de soluciones entregadas 2.246 1.300 2.673 54.541 60.760

67

JANSSEN, Op. cit

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Tabla 15: Comparación de habitantes y asentamientos espontáneos contra la ciudad en su conjunto

ESTIMATIVA DEL NUMERO DE HABITANTES Y DE LA SUPERFICIE DE LOS ASENTAMIENTOS URBANOS ESPONTÁNEOS, COMPARADOS CON LA CIUDAD EN SU CONJUNTO 1970 1972 (DNP) (DAPD) Población de los barrios piratas y barrios de invasión 1.268.050 1.682.203 Población total de Bogota 2.585.300 2.850.170 % de la población en asentamientos urbanos espontáneos sobre el total 49% 59% Superficie de los barrios piratas y barrios de invasión (en Has.) 4.914 5.435 Superficie de Bogota (en Has.) 14.161 14.161 % superficie de asentamientos urbanos espontáneos sobre el total 35% 38%

Si se calcula que las viviendas están compuestas por una sola familia y que las familias están compuestas por 5 personas, el total de viviendas en barrios informales (piratas o de invasión) esta por el orden de las 336.000 unidades para el año 1972, y hasta ese año las entidades gubernamentales del orden nacional y distrital apenas habían aportado a la solución 60.760 unidades de vivienda. Lo anterior indica que las ofertas de vivienda formal corresponden a un 18% del total de viviendas informales ofrecidas, dicho de otra manera los urbanizadores ilegales o piratas aportaban a la solución de vivienda popular el 82% del déficit. Ahora se describirán unas estadísticas mas recientes que tienen como fuente la Subdirección de Desarrollo Social del DAPD en el año 1998: Total Viviendas en Bogotá 1.138.465 Estrato 1 79.742 Estrato 2 372.942 Total viviendas pobres 452.684 % 39,8

Para el año de 1998 la cantidad de habitantes localizados en barrios o desarrollos legalizados corresponde a 2.100.000 habitantes o 420.000 viviendas si se maneja la misma relación de 5 personas por vivienda, lo que demuestra que los urbanizadores ilegales aportaron a la solución de vivienda popular el 92% del total de viviendas pobres.

155

En el año 1998 a través del Acuerdo Distrital No. 15 se crea la Empresa Industrial y Comercial del estado denominada Metrovivienda, dentro de sus objetivos generales estaban los siguientes:  Promover la oferta masiva de suelo urbano para facilitar la ejecución de Proyectos Integrales de Vivienda de Interés Social.  Desarrollar las funciones propias de los bancos de tierras o bancos inmobiliarios, respecto de inmuebles destinados en particular para la ejecución de proyectos urbanísticos que contemplen la provisión de Vivienda de Interés Social Prioritaria.  Promover la organización comunitaria de familias de bajos ingresos para facilitar su acceso al suelo destinado a la Vivienda de Interés Social Prioritaria. Estas son las cifras consolidadas de la gestión de Metrovivienda entre los años 2004 y 2007: Tabla 16: Gestión de Metrovivienda entre los años 2004 y 2007

Ciudadela

Viviendas escrituradas 2004

Viviendas escrituradas 2005 973 455 176 676 1.142 204

Viviendas escrituradas 2006 1.706 1.123

Viviendas escrituradas 2007 (1) 526 99

Viviendas escrituradas 2004-2007 3.881 2.720 479

Viviendas en Proceso Periodo 2006-2007 2.664 3.587 415

Viviendas promovidas 2007(2)

Potencial viviendas 2007 (3) 1.013 376 90 8.046 920

1.Recreo 2.Porv enir 3.Nuev o Usme 4.Campo Verde 5.Op. Nuev o Usme 6.Palestina y Edén Total General

1.604

2.022

2.829

625

7.080

6.666

466

9.979

Fuente: www.metrovivienda.gov.co

Teniendo en cuenta que el déficit de vivienda para los estratos 0, 1 y 2 es de 40.000 unidades al año, Metrovivienda estima que va a poder realizar, sumando las viviendas escrituradas y las que están en potencial de serlo 17.059 unidades en 3 años de gestión, para un déficit consolidado estimado en este mismo periodo de 120.000 unidades, lo que indica que la gestión del estado solo le otorga solución de vivienda social al 14% de las familias que lo requieren y los urbanizadores ilegales aportaron a la solución de vivienda popular el 86 % del total de viviendas pobres construidas.

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1.3.- Aspectos económicos en la oferta Los aspectos económicos se refieren a los valores por M2 de tierra ofertados por el mercado inmobiliario formal e informal y la forma de pago que se emplea para cancelar la deuda, para profundizar mas sobre este aspecto se tomaron los datos recolectados en las encuestas que hacen parte de los estudios preliminares del Contrato de Consultoría No. 236 de 2006 (Actualmente vigente y en ejecución), cuyo objeto es: “La construcción de la información base para el Programa de Prevención de Urbanización Ilegal”. Estos datos demuestran que en los barrios de origen ilegal se están ofreciendo lotes con precios por M2 que oscilan entre $45.000 y $60.000 pesos, el área de los lotes esta en un promedio de 72 M2 para un costo total que se encuentra en el rango de $3.240.000 a $4.320.000 pesos, la forma de pago generalmente es a 24 meses por lo tanto las cuotas no superan los $180.000 pesos,1/3 parte de un salario mínimo, convirtiéndose en un bien inmueble muy atractivo para cualquier persona de bajos recursos que quiere solucionar el problema de vivienda, obviamente estos lotes no cuentan con servicios públicos y la infraestructura vial es precaria y en muchos casos los terrenos donde se localizan son inapropiados, sin embargo el urbanizador o promotor y el futuro comprador saben que vendrá posteriormente un proceso de legalización y luego un proceso de mejoramiento de la infraestructura. A diferencia de esto, las urbanizaciones que hoy ofrecen VIP (VIS tipo 1 y 2, hasta 70 smlmv), se encuentran en la modalidad de entregar una casa o apartamento con áreas entre los 43 y 53 M2 con los espacios mínimos básicos y cuyo valor se encuentra promediando los $24.000.000 de pesos (el salario mínimo para el año 2007 es de 433.700 pesos), con un aporte del estado a través del subsidio cuyo monto se encuentra entre 14 y 21 smlmv (para el 2007 el subsidio se encuentra entre los 5.000.000 y 7.000.000 de pesos), financiadas bajo los sistemas de crédito convencionales que ofrecen las entidades bancarias, se debe aclarar que estas viviendas ofrecen todos los servicios públicos, y una infraestructura vial y de espacios comunales completa. Sin embargo no todas las personas de estratos bajos pueden acceder a estas viviendas, por lo tanto son cautivadas por la oferta de lotes en desarrollos informales.

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1.4.- Aspectos culturales en tenencia de la tierra Dentro de la idiosincrasia y la formación cultural de las personas potencialmente clientes de la vivienda popular se encuentra el valor de poseer tierra, este bien inmueble tan preciado se encuentra únicamente en proyectos que ofrecen casas unifamiliares o lotes, el producto de la casa unifamiliar ofrecido a estratos 1 y 2 por promotores legales es escaso por no decir nulo, los urbanizadores legales incluyendo en este grupo a la administración distrital a través de Metrovivienda no cuentan dentro de su portafolio de proyectos la modalidad de lotes con servicios, por lo tanto los únicos que ofrecen “Tierra” son los urbanizadores ilegales, ellos saben que el valor cultural de poseer un pedazo de tierra es muy grande y utilizan este argumento para engañar a sus compradores. Tener tierra es tener implícita la posibilidad de hacer cualquier cosa encima, esto quiere decir que culturalmente el comprador tiene el conocimiento que teniendo tierra, puede construir la edificación soñada y con la ventaja que la puede desarrollar por etapas de acuerdo con la disponibilidad económica que tenga. A continuación extraigo dos conceptos tomados de Torres Carrillo los cuales reflejan el valor cultural de poseer tierra: Expresión: “Tener casa no es riqueza, pero no tenerla es la mayor pobreza”, esto se relacionaba con el concepto de los nuevos residentes de estos barrios, que con la emigración del campo, traían, conceptos de vida rural “Ruralización de la ciudad”. Para las familias era importante conseguir tierras para vivir por que según Virginia Gutiérrez de Pineda para la población del “Complejo Andino”, de la tierra se desprende su existencia en el campo; a su alrededor se consolidaron su organización social y muchas de las relaciones de poder que de ellos se derivan.68 1.5.- Falta de control y sanciones a los urbanizadores ilegales A lo largo del proceso de desarrollo urbano y del crecimiento físico de la ciudad ha existido la tipificación de la falta o el delito para quien desarrolle la construcción de una edificación o un proceso de urbanización de terrenos sin la debida autorización, las normas donde se tipifica esta
68

TORRES CARRILLO, Op. cit.

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conducta ilegal, se remontan al Código Civil, desde el año 1887, a partir de allí se han ido mejorando los controles y las sanciones y cerrando las posibilidades de desarrollar este delito, las normas han ido mejorando su accionar en contra de la persona o empresas que contravienen la ley, afinando y divulgando el conocimiento de las conductas dolosas en los aspectos urbanos, además se ha fortalecido la administración pública, en la distribución de funciones a cada una de las entidades estatales que deben ejercer las actividades de vigilancia, control, iniciar demandas o querellas e imponer sanciones. Entonces si existen las tipificaciones de las faltas a las normas urbanísticas, existen las entidades que ejercen el control y aquellas que deben adelantar los procesos e imponer las sanciones, por que existen urbanizaciones informales o ilegales?. Existen varias razones que responden a esta pregunta y se trataran de explicar a continuación: 1. Los periodos de mayor actividad ilegal se encuentran en las 3 ultimas décadas del siglo XX, años 70, 80 y 90, en los cuales se conocía del delito o la falta por acometer la realización de urbanizaciones que no estuvieran autorizadas y permitidas por la administración distrital sin embargo los controles o los monitoreos previos para detectar los procesos de urbanización ilegal no existían, por falta de tecnología o recursos físicos y humanos para ejercer y detectar estas irregularidades, las entidades conocían de cada uno de los casos de barrios ilegales cuando llegaban al DAPD para que fueran legalizados, en conclusión la administración distrital iba detrás de los procesos. 2. Por ser una válvula de escape al déficit habitacional y por la falta de políticas claras en programas de vivienda social, la administración se hacia la miope para detectar a tiempo estas irregularidades, además no disponía de los recursos suficientes para cumplir efectivamente las funciones encomendadas. 3. En las tres décadas mencionadas, las normas eran confusas, además existía una gran variedad de entidades nacionales y distritales encargadas de funciones similares, por lo tanto, era fácil para el urbanizador ilegal acudir a estrategias que burlaban la ley, como la subdivisión de terrenos en porciones máximas de 4 lotes, utilización de testaferros o promotores para no implicar al dueño real de los predios sometidos a procesos ilegales, además conocían que el delito tenia sanciones que se convertían en risibles en comparación a los beneficios económicos recibidos por la actividad mercantilista

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inmobiliaria, también sabían que los procesos de demanda o litigios, eran lentos tortuosa con infinidad de recursos para dilatarlos y prescribirlos. 4. A partir de la Ley 308 de 1996, final del siglo XX, cuando se tipifico como delito penal entre otros la invasión de terrenos y la urbanización ilegal, así mismo con la Ley 810 de 2003, que reglamento que los Notarios y los Registradores Públicos no podían hacer ningún trámite relacionado con la subdivisión y urbanización de terrenos hasta tanto no se contara con la protocolización de las licencias expectativas; se cerraban mucho mas las puertas de salida para que los urbanizadores ilegales pudieran cometer contravenciones a las normas urbanísticas y de ordenamiento territorial, pero para Bogotá ya era un poco tarde por que las áreas con potencialidad en desarrollarse informalmente en vivienda (zonas periféricas y marginales), se están acabando por lo tanto las acciones efectivas para frenar estos procesos ilegales llegaron tarde. 2.- CONSECUENCIAS 2.1- Altos costos en legalización y mejoramiento de barrios Con la existencia de los asentamientos informales, en la ciudad se presentan dos situaciones desventajosas en materia de ingresos y de inversión. Una fuente importante de ingresos en la ciudad es el recaudo del impuesto predial el cual corresponde al 18% del total de ingresos del presupuesto general del Distrito. Analizando la siguiente tabla de distribución de predios por estrato: Tabla 17: Distribución porcentual de predios por estratos
PREDIOS POR ESTRATO VIGENTE SIN 1 2 3 4 5 6 163.940 130.205 455.069 558.478 181.794 71.956 62.151 10,10% 8,02% 28,03% 34,40% 11,20% 4,43% 3,83%

Predios % Participación

TOTAL 1.623.593 100,00%

Fuente: DACD, Julio 2004

<Ver Plano 53>

160

Se determina que la cantidad de predios correspondientes a los estratos Sin, 1 y 2, corresponde al 46,15% del total de la ciudad (749.288 Und.), indicando que aproximadamente la mitad de predios se limitan a pagar el 2 por mil del avalúo catastral vigente, mientras que el resto de la ciudad cancela entre el 5 y el 8 por mil, lo anterior significa que en el supuesto de no existir los estratos Sin y 1, el recaudo del impuesto predial podría aumentar por lo menos en un 25%.

% DE PREDIOS POR ESTRATO
Sin
34,40% 28,03%

Est. 1 Est. 2 Est. 3 Est. 4

8,02% 10,10%
Fuente: DACD, Julio 2004

11,20% 3,83% 4,43%

Est. 5 Est. 6

Como se describió en el Capítulo 2. Diagnostico, y particularmente en el titulo en el que se analiza la cuantificación del problema de los desarrollos de origen informal, se puede establecer que al Distrito Capital le cuesta 2,28 veces mas adelantar un proceso de legalización y luego un proceso de mejoramiento en infraestructura de servicios y social por cada una de las unidades de vivienda construida en desarrollos ilegales por cada una de las unidades de vivienda promocionada de forma. Lo que representa que con el dinero que se ha invertido y debe seguir invirtiéndose en el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios se hubieran podido ofrecer más de 900.000 soluciones de vivienda de interés social. 2.2.- Escasez de espacio público y desarticulación urbana La ciudad formal genera en los procesos de urbanización el 25% del Área Neta para destinarse a parques, zonas verdes y equipamiento, a diferencia de lo aportado por la ciudad informal legalizada (7.275,42 Has.) con solo un 7,5% del área para zonas verdes y parques, las cuales en muchos casos están ubicadas en zonas de riesgo por deslizamiento, inundación o en terrenos con

161

pendientes superiores al 25%, lo que indica que la ciudad ha dejado de percibir mas de 1.270 Has. de parques, esta área corresponde a 12 el área del parque Simón Bolívar. La desarticulación urbana, es el fenómeno de desintegración de una ciudad, en este caso, todas las áreas marginales o periféricas donde se localizan los desarrollos de origen informal presentan escasez de vías y sistemas de movilidad y transporte masivo, debido a que los perfiles viales que se implantan en dichos proyectos son mínimos y en algunos casos escasos, por que predominan las calles peatonales, además la malla vial arterial es precaria, en algunos casos ha sido eliminada o los nuevos trazados han tenido que ser modificados y ajustados a los nuevas condiciones. Una buena movilidad y una buena integración de todos los puntos cardinales de la ciudad, principalmente entre los bordes y la ciudad central se logra teniendo buenas vías de comunicación y sistemas de transporte masivo que conecten estos puntos, sin embargo por la escasez de espacio para vías, la ciudad marginal acentúa su condición y se aísla en la periferia teniendo como resultado una ciudad desarticulada y desintegrada. 2.3.- Imagen de ciudad marginal y paupérrima PROPORCIÓN DE POBLACIÓN POR ESTRATOS SOCIOECONÓMICOS BOGOTÁ, DC. 2001

PORCENTAJE POR ESTRATOS

Estrato
1
42,95% 36,62%

2 3 4 5 6

6,86%
Fuente: DAPD, 2001

2,13% 3,03%

7,36%

Analizando el anterior grafico se puede establecer que el 43,48% de la población se encuentra en los estratos mas bajos (1 y 2) y que el 86,43% se encuentra en la franja de los estratos medio-

162

bajos (1, 2 y 3), lo cual indica que es una ciudad pobre, reflejo de esto es la imagen de una ciudad desarraigada sin consolidar a medio hacer, esta armada por los retazos correspondientes a desarrollos o barrios sin criterio urbanístico, sin planeación, con el solo criterio mercantilista de subdividir terrenos en lotes y conectarlos con cualquier clase de vías para que luego llegue la inversión de la administración distrital que a manera de costura de redes remiende lo que los urbanizadores informales dejaron a su paso. Aclarando que obviamente, este no es un mal propio de Bogotá, sino por el contrario es la realidad de todas las ciudades latinoamericanas. Aquí es donde se puede medir, por un lado el gran daño que le han hecho los urbanizadores ilegales a la ciudad y por el otro el desinterés del estado y los gobiernos nacional y distrital para el manejo serio y efectivo de políticas de vivienda social, lo cual a todas luces se revela como escasas y en algunos periodos del crecimiento de la ciudad casi nulas.

CAPÍTULO 4 SITUACIÓN ACTUAL DE LAS ÁREAS CON ASENTAMIENTOS INFORMALES Y CON POTENCIALIDAD DE SERLO En este capítulo se abordará la situación actual de las áreas desarrolladas informalmente, inicialmente se hará una espacialización del tema referenciándolo geográficamente, relacionando estas áreas con la normatividad del POT, luego se hará un recuento de la magnitud de los procesos de legalización que se llevan actualmente, para terminar con una descripción de la estructura administrativa a la cual le corresponde adelantar las políticas y las acciones con relación a los desarrollos de origen informal, las áreas cubiertas por el Tratamiento de Mejoramiento Integral y la Vivienda de Interés Social, para el efecto se describirá el Sector Planeación y el Sector Hábitat. 1.- Espacialización y UPZ de Mejoramiento Integral La mayor cantidad de áreas desarrolladas informalmente se encuentran en las zonas de periferia, excluyendo el limite norte del Distrito contra el municipio de Chía, se destacan por una gran cantidad de este tipo de áreas las localidades de San Cristóbal, Rafael Uribe, Usme, Ciudad

163

Bolívar, Bosa, Kennedy, Engativá y Suba, ubicadas en los otros tres puntos cardinales de la periferia (Este, Sur y Oeste), para afrontar esta situación el POT creo el Tratamiento de Mejoramiento Integral, definido como aquel que rige las actuaciones de asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad. La ciudad se divide en Unidades de Planeamiento Zonal, con el fin de estructurar una escala de ordenamiento que permita trazar todas las estrategias y acciones de planeamiento a una escala más adecuada que cubra sectores con algún tipo de homogeneidad, la definición de las UPZ se encuentra en el artículo 49 del Decreto Distrital 190 de 2004, el cual se trascribe a continuación: Artículo 49. Unidades de Planeamiento Zonal – UPZ (artículo 49 del Decreto 469 de 2003). La Unidad de Planeamiento Zonal –UPZ-, tiene como propósito definir y precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto regional, involucrando a los actores sociales en la definición de aspectos de ordenamiento y control normativo a escala zonal. Los procesos pedagógicos y de presentación en las diferentes Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), referidos al diseño de políticas y estrategias, contenidos normativos y diseño de instrumentos de gestión, buscarán cualificar la participación ciudadana, de tal manera que les permita a las comunidades involucradas discernir y valorar las diferentes opciones que se propongan. Se promueven las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) como unidades de análisis, planeamiento y gestión para comprender el tejido social y urbano, con el propósito de plantear su estructura, orientar sus dinámicas y sus relaciones para mejorar las condiciones de vida de la población. Las Unidades de Planeamiento Zonal deben determinar como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Los lineamientos de estructura urbana básica de cada unidad, que permitan articular la norma urbanística con el planeamiento zonal. 2. La regulación de la intensidad y mezcla de usos. 3. Las condiciones de edificabilidad. 4. Lineamientos sobre el manejo de ruido acorde con la política ambiental que sobre el tema expida el DAMA con base en el Decreto Nacional 948 de 1995.69

69

Decreto Distrital 190 de 2004, Art. 49

164

En las áreas donde se encuentran desarrollos de origen informal las UPZ que las contienen se denominan UPZ de Mejoramiento Integral (Tipo 1), las cuales responden al Subprograma de Mejoramiento Integral, este se aplica en ocho Localidades. En el siguiente cuadro se presentan las UPZ de Mejoramiento Integral por Localidades: Tabla 18: UPZ de Mejoramiento Integral por Localidades No. Loc. 1 2 3 4 LOCALIDAD Usaquén Chapinero Santafé San Cristóbal UPZ 9 11 89 96 32 50 51 52 56 57 58 59 84 85 81 82 28 71 53 54 55 66 67 68 69 70 NOMBRE Verbenal San Cristóbal Norte San Isidro Patios Lourdes San Blas La Gloria Los Libertadores La Flora Danubio Gran Yomasa Comuneros Alfonso López Bosa Occidental Bosa Central Gran Britalia Patio Bonito Rincón Tibabuyes Marco Fidel Suárez Marruecos Diana Turbay San Francisco Lucero El Tesoro Ismael Perdomo Jerusalén

5

Usme

7 8 11 18

Bosa Kennedy Suba Rafael Uribe

19

Ciudad Bolívar

Fuente: Documento Técnico de Soporte POT, año 2000

Los datos consolidados para estas 26 UPZ de Mejoramiento Integral, se resumen en las siguientes estadísticas de conformidad con la SDH: las UPZ contienen a 944 Barrios de origen Ilegal con una magnitud de 5.000 Hectáreas, correspondientes al 13 % Área Urbana (POT), con un total de 281.000 Predios. Aun faltan por legalizar 84 Barrios de 173 que están identificados en la ciudad.

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En estas UPZ viven 2.240.295 habitantes, de los cuales 1.971.584 corresponden a población de estratos 1 y 2. <Ver Plano 54> 2.- Procesos de legalización actuales Como se describió anteriormente los barrios de origen ilegal, identificados por la SDH a Junio de 2007, sumaban 173, las áreas monitoreadas por la Subdirección de Control de Vivienda en las cuales existen inicios de desarrollos informales suman 1.107 Has y de conformidad con la siguiente tabla que hace parte de las estadísticas de la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios de la SDP, a junio de 2007, existían 107 desarrollos que suman 346,7 Has. y que en la actualidad adelantan el procedimiento de legalización. Tabla 19: Existencia de desarrollos informales en trámite en la SDP a Junio de 2007 ÁREA No. de TOTAL No. de HAB. DESARROLLOS HAS. LOTES APROX. 19 33,46 1.396 7.538 9 147,04 2.942 13.945 15 49,54 2.932 15.833 9 9,93 564 3.046 10 3,75 428 2.311 1 0,21 20 108 6 10,44 765 4.131 8 3,53 210 1.134 11 20,75 731 3.948 6 4,18 275 1.485 13 63,64 5.300 28.620 107 346,47 15.563 82.098

LOC. # 1 2 4 5 7 8 9 10 11 18 19

LOCALIDAD USAQUÉN CHAPINERO SAN CRISTÓBAL USME BOSA KENNEDY FONTIBÓN ENGATIVÁ SUBA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL

Fuente: Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios. SDP, Junio de 2007

<Ver Tabla Anexa No. 17>

166

Para poder establecer el panorama completo de todos los procesos que se adelantan en la administración distrital fue necesario consolidar, además aquellos trámites de legalización iniciados con la nueva SDH, para lo cual se presenta la siguiente tabla consolidada: Tabla 20: Existencia de desarrollos informales en trámite en la SDH a Junio de 2007 ÁREA No. de TOTAL No. de HAB. DESARROLLOS HAS. LOTES APROX. 2 1,76 79 427 3 7,48 362 1.955 4 2,16 134 723 4 1,73 217 1.171 3 7,00 423 2.284 1 0,96 94 508 3 1,23 149 805 1 1,59 148 799 21 23,91 1.606 8.672

LOC. # 1 4 5 7 9 11 18 19

LOCALIDAD USAQUÉN SAN CRISTÓBAL USME BOSA FONTIBÓN SUBA RAFAEL URIBE CIUDAD BOLÍVAR ÁREA URB. INFORMAL

Fuente: Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios. SDP, 2007

<Ver Tabla Anexa No. 18> La suma de los totales de los anteriores cuadros consolidados, nos da como resultado que existen 128 desarrollos que se encuentran en proceso de legalización, en una magnitud de 370,38 Has. en los cuales existe una población aproximada de 90.770 habitantes, las localidades donde mas se encuentran desarrollos son: Usaquén, San Cristóbal, Bosa, Suba y Ciudad Bolívar. <Ver Plano 55> 3.- Estructura administrativa a la cual le corresponde adelantar las políticas y las acciones con relación a los desarrollos de origen informal 3.1.- Sector Planeación A partir de la reforma administrativa llevada a cabo en el año 2006, el Concejo Distrital, expidió el Acuerdo 257 de 2006, en el cual se adopta la nueva estructura administrativa, el concepto

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implementado en esta nueva organización es la de dividir las responsabilidades por sectores, para el efecto se divide el manejo de las políticas y las acciones administrativa en 12 sectores, descritos a continuación: 1. Sector Gestión Pública 2. Sector Gobierno, de Seguridad y Convivencia 3. Sector Hacienda 4. Sector Planeación 5. Sector Desarrollo Económico, Industria y Turismo. 6. Sector Educación 7. Sector Salud 8. Sector Integración Social 9. Sector Cultura Recreación y Deporte 10. Sector Ambiente 11. Sector Movilidad 12. Sector Hábitat. Los sectores que manejaran las políticas y las acciones relacionadas con los desarrollos de origen informal, las áreas con Tratamiento de Mejoramiento Integral y la Vivienda de Interés Social son: el Sector Planeación y el Sector Hábitat, a continuación se hará una descripción del Sector Planeación. De conformidad con esta nueva estructura la Misión del Sector planeación es estudiar y adoptar las políticas de planeación territorial, económica, social y ambiental con el objetivo de generar una ciudad equitativa, sostenible y competitiva y garantizar el crecimiento ordenado de la misma, para el efecto surge una transformación de carácter administrativo, pasando de ser un Departamento Administrativo a ser una Secretaría. La diferencia entre Departamento Administrativo y Secretaría, radica en que el primero tiene como función primordial ser el soporte técnico de las políticas establecidas por la administración y la segunda tiene como función principal el estudio y la formulación de dichas políticas. La única entidad que conforma el Sector Planeación es la Secretaria Distrital de Planeación (SDP). 3.2.- Sector Hábitat El concepto de hábitat, es manejado a partir de las definiciones ecológicas, en términos generales es el espacio que contiene las condiciones necesarias para que una especie habite. El concepto

168

urbano es muy similar y se refiere a las condiciones ambientales, estructurales, sociales, económicas, climáticas para que la especie humana habite en un conglomerado, que de acuerdo a su tamaño y complejidad puede tener varias definiciones o connotaciones (poblado, municipio, ciudad, metrópoli, etc.). Dentro de éste aparte se describirá de que manera el concepto “hábitat” esta manejado e interpretado en el POT, y luego la estructuración del Sector Hábitat. 3.2.1.- Concepto de Hábitat en el POT El concepto de hábitat se orienta en el POT hacia las condiciones mínimas permitidas para vivir o habitar dignamente un sector de ciudad, por lo tanto todas las referencias o preceptos que se encuentran en el POT, se relacionan con el mejoramiento y consolidación de una vivienda social de altas calidades que cumpla con todos los índices de habitabilidad y de seguridad humana, en un entorno de ciudad servido por todos los sistemas generales urbanos. Por lo tanto la Política general de Hábitat y Seguridad Humana se define como aquella encaminada a integrar la vivienda social con los sistemas de movilidad, equipamientos dotacionales y servicios públicos y dentro de los objetivos para cumplir con esta política, se encuentran los siguientes: 1. Promover un ordenamiento de la vivienda basado en los principios de seguridad humana mediante una eficiente gestión del suelo y aplicación de los instrumentos financieros. 2. Promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a ofrecer alternativas económicas viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda en la red de ciudades con base en el ahorro derivado por la reducción de los costos de la legalización y del mejoramiento integral de barrios en zonas no propicias para la urbanización. 3. Dar seguridad jurídica a los propietarios, poseedores y tenedores de viviendas en barrios ya legalizados, con el fin de integrarlos a la cultura tributaria alcanzada en el Distrito y promover el mejoramiento de sus asentamientos mediante la autofinanciación. 4. Proteger el patrimonio ambiental distrital y regional controlando la localización de asentamientos humanos en zonas de riesgo, mediante la autorregulación. 5. Lograr la equidad entre urbanizadores y constructores, compradores de vivienda y la ciudadanía mediante la distribución de las cargas y beneficios del ordenamiento

169

para reducir el monto de inversión pública destinada al mejoramiento integral de barrios de origen ilegal. 6. Velar por la investigación y definición de programas para promover que las viviendas y los barrios mejoren sus condiciones ambientales, sanitarias y de ecoeficiencia.70 3.2.2.- Estructura del Sector Hábitat Este sector tiene a su cargo dictar las políticas de gestión del territorio urbano y rural, encaminadas a aumentar la productividad del suelo urbano, garantizar el desarrollo integral de los “asentamientos” y establecer las actuaciones urbanas integrales; retomando los conceptos de las leyes de reforma urbana, por actuaciones se debe entender la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles, para facilitar el acceso de la población a una vivienda digna y articular los objetivos sociales y económicos de ordenamiento territorial y de protección ambiental. Se debe aclarar que el término “asentamiento” referido en el párrafo anterior, tiene la connotación de aquellos desarrollos o barrios que surgieron informalmente o ilegalmente. La siguiente es la estructura del Sector Hábitat: Cabeza del Sector: Secretaria Distrital del Hábitat SDH Entidades adscritas Caja de Vivienda Popular Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Empresa de Renovación Urbana ERU Entidades Vinculadas Metrovivienda EAAB - ESP

Vinculación especial ETB - ESP EEB - ESP

70

SECRETARIA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. Bogotá, Políticas de Hábitat y Seguridad Humana. <http://www.dapd.gov.co/www/section-2065.jsp> [citado en 10 de octubre de 2007]

170

3.3.- Comparación de funciones entre el la SDP y la SDH A continuación se establece una comparación entre las Secretarias de Planeación y del Hábitat, con el fin de determinar si la estructura de ambos sectores estuvo bien concebida o si por el contrario existen similitud de funciones que puedan llevar a duplicar esfuerzos y que generarían confusión en los usuarios y competencias inútiles entre las entidades; repercutiendo en el desfavorecimiento de la administración publica y entorpeciendo la toma de decisiones. Inicialmente se hará una descripción paralela de las funciones generales y luego una descripción paralela de las funciones propias de las oficinas o direcciones que tienen bajo su responsabilidad el tema del manejo de los asentamientos informales: SECTOR PLANEACIÓN Acuerdo 257 de 2006
A.- Formular, orientar y coordinar las políticas de planeación del desarrollo territorial, económico, social y cultural, garantizando el equilibrio ambiental del Distrito Capital. B.- Coordinar la elaboración, ejecución y seguimiento del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas del Distrito Capital y de los planes de desarrollo local

SECTOR HÁBITAT Acuerdo 257 de 2006
A.- Elaborar la política de gestión integral del hábitat en articulación con las Secretarías de Planeación y del Ambiente, y de conformidad con el POT y el Plan de Desarrollo Distrital B.- Formular las políticas y planes de promoción y gestión de proyectos de renovación urbana, el mejoramiento integral de los asentamientos, los reasentamientos humanos en condiciones dignas, el mejoramiento de vivienda, la producción de vivienda nueva de interés social y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social C.- Promover la oferta del suelo urbanizado y el apoyo y asistencia técnicas, así como el acceso a materiales de construcción a bajo costo D.- Gestionar y ejecutar directamente o a través de las entidades adscritas y vinculadas las operaciones estructurantes definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial - POT y demás actuaciones urbanísticas E.- Formular la política y diseñar los instrumentos para la financiación del hábitat, en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos, los subsidios a la demanda y la titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social

C.-Coordinar la elaboración, reglamentación, ejecución y evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial D.- Adelantar las funciones de regulación del uso del suelo, de conformidad con la normativa que expida el Concejo Distrital y en concordancia con la normatividad nacional E.- Recopilar, proveer y consolidar la información, las estadísticas, los modelos y los indicadores económicos, sociales, culturales, ambientales, territoriales, de productividad y de competitividad, para la toma de decisiones de la Administración Distrital y que permita la promoción nacional e internacional del Distrito Capital F.- Asesorar a la Administración Distrital en la formulación de planes, y proponer criterios de priorización de recursos para la asignación del gasto público a las localidades

G.- Liderar conjuntamente con la Secretaría de Desarrollo Económico, la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de políticas y planes de desarrollo conjuntos, procurando

F.- Orientar, promover y coordinar las políticas y acciones para la prestación eficiente, bajo adecuados estándares de calidad y cobertura de los servicios públicos domiciliarios, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo y el Plan de Gestión Ambiental y velar por su cumplimiento G.- Formular la política y diseñar los instrumentos para la cofinanciación del hábitat, entre otros sectores y actores con el nivel nacional, las Alcaldías locales, los inversionistas privados, nacionales y extranjeros, las

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SECTOR PLANEACIÓN Acuerdo 257 de 2006
un equilibrio entre los aspectos económicos, sociales y de medio ambiente inherentes a la región.

SECTOR HÁBITAT Acuerdo 257 de 2006
comunidades, las organizaciones no gubernamentales ONGs y las organizaciones populares de vivienda OPVs, en planes de renovación urbana, mejoramiento integral de los asentamientos subnormales, producción de vivienda nueva de interés social y titulación de predios en asentamientos de vivienda de interés social H.- Coordinar las intervenciones de las entidades adscritas y vinculadas en los planes de mejoramiento integral, de asentamientos, producción de vivienda de interés social y de renovación urbana I.- Diseñar la política de subsidios y contribuciones en la prestación de los servicios públicos, con base en los recursos del Sistema General de Participaciones y otros recursos de financiación definidos en la Ley 142 de 1994, sus reglamentaciones y demás normas concordantes J.- Coordinar las gestiones de las entidades distritales ante las autoridades de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios K.- Coordinar las gestiones orientadas a la desconcentración y descentralización de la gestión de planes de producción o mejoramiento del hábitat en cada jurisdicción, según las competencias asignadas a las alcaldías locales L.- Promover programas y proyectos para el fortalecimiento del control social de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, evaluar los sistemas de atención a los usuarios y orientar las acciones para la mejor atención a las peticiones, quejas y reclamos

H.- Coordinar la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de políticas y planes de desarrollo conjuntos I.- Coordinar la formulación, ejecución y seguimiento de operaciones estratégicas de la ciudad

J.- Coordinar la formulación, ejecución y seguimiento de las políticas y planes de desarrollo urbano y rural del Distrito Capital K.- Formular y orientar la política de ciencia, tecnología e innovación del Distrito Capital, en coordinación con los Sectores de Desarrollo Económico y Educación L.- Formular y orientar las políticas públicas en equidad e igualdad de oportunidades para los habitantes del Distrito Capital y en especial para las mujeres y las poblaciones que han sido discriminadas por razón de edad, etnia, genero y discapacidad visual, auditiva o motora, en coordinación con las entidades distritales competentes y las organizaciones que representan a dichas poblaciones en el Distrito Capital M.- Coordinar y articular la cooperación nacional e internacional que gestionen los organismos y entidades del Distrito Capital N.- Formular, orientar y coordinar el diseño y la implementación de los instrumentos de focalización para la asignación de servicios sociales básicos y para la administración del SISBEN

M.- Controlar, vigilar e inspeccionar la enajenación y arriendo de viviendas para proteger a sus adquirentes N.- Participar en la elaboración y en la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, en la articulación del Distrito Capital con el ámbito regional para la formulación de las políticas y planes de desarrollo conjunto, y en las políticas y planes de Desarrollo urbano del Distrito Capital Ñ.- Formular conjuntamente con la Secretaría Distrital de Planeación y con la Secretaría del Ambiente, la política de ecourbanismo y promover y coordinar su ejecución O.- Definir coordinadamente con la Secretaría Distrital de Ambiente, la política de gestión estratégica, del ciclo del agua, la cual incluye la oferta y demanda de este recurso para la ciudad como bien público y derecho fundamental a la vida P.- Promover y desarrollar los lineamientos ambientales determinados por el ordenamiento jurídico en lo relacionado con el uso del suelo

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Se identifican unas funciones generales otorgadas por el Acuerdo del Concejo muy bien discriminadas; es así como para el sector Planeación, se le asignan funciones macro, de escala metropolitana y regional en los temas del ordenamiento físico y de políticas ambientales, sociales y económicas, mientras que para el sector Hábitat, las funciones se centran en todos los aspectos que tienen que ver con la generación de vivienda social y la gestión de las áreas, los desarrollos y las viviendas que están en situación ilegal o surgieron o tuvieron un origen informal. A continuación se hace una descripción en paralelo de las funciones asignadas a la Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios adscrita a la SDP y a la Subdirección de Legalización y Regularización de Barrios y Titulación Predial adscrita a la SDH. Dirección de Legalización y Mejoramiento Integral de Barrios Decreto 550 de 2006
A.- Coordinar con la Secretaría de Hábitat la elaboración de los estudios urbanísticos para la legalización o regularización urbanística B.- Apoyar la red institucional de prevención y control de desarrollos informales en la ciudad C.- Desarrollar los lineamientos y directrices para el seguimiento y evaluación del Programa de Mejoramiento Integral D.- Definir la estructura y hacer seguimiento y actualización normativa de las UPZ de Mejoramiento Integral E.- Alimentar la información geo-referenciada de su competencia

Subdirección de Legalización y Regularización de Barrios y Titulación Predial Decreto 271 de 2007
A.- Dirigir y coordinar el proceso de legalización y regularización de desarrollos, asentamientos o barrios localizados en el Distrito Capital, conforme a lo dispuesto en la normatividad vigente B.- Dirigir y coordinar el proceso de titulación predial, conforme a lo dispuesto en la normatividad vigente C.Diseñar esquemas de coordinación interinstitucionales que faciliten la intervención de los programas de legalización y regularización de barrios y titulación predial en el Distrito D.- Diseñar e implementar la construcción de la línea de base y los instrumentos de seguimiento y monitoreo de los programas de legalización y regularización de barrios y titulación predial E.- Adelantar las gestiones y asistencia técnica necesarias para realizar el proceso de legalización urbanística de los asentamientos de origen no legal así como para el proceso de regularización de barrios y titulación predial F.- Diseñar los mecanismos de coordinación para el cumplimiento de la política del Sector Hábitat en cuanto a la priorización de beneficiarios de los planes y proyectos de legalización y regularización de barrios y titulación predial de conformidad con el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas G.- Las demás que le sean propias o asignadas de acuerdo con la naturaleza de la dependencia

Estas normas aclaran el panorama de la asignación de funciones para cada sector y particularmente sobre el tema de las áreas de desarrollo informal, la SDH, es la encargada de

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dirigir y llevar a cabo el proceso de legalización, regularización y titulación de predios en desarrollos de origen ilegal y la SDP, a partir de los lineamientos las políticas y las estrategias que diseñe, en las áreas con Tratamiento de Mejoramiento Integral, coordinara con la SDH los procesos de legalización o regularización que esta entidad (la SDH) debe llevar a cabo. Sin embargo actualmente (octubre de 2007), las actividades y las funciones se llevan de manera contraria con lo ordenado por los decretos que reglamentan la nueva estructura administrativa, mientras en la SDP se adelantan procesos de legalización y regularización de forma paralela con algunos que se adelantan en la SDH, los lineamientos y directrices en las áreas de Mejoramiento Integral los esta direccionando y orientando la SDH, lo que indica que están realizando dobles funciones y actividades trocadas o cambiadas.

CAPÍTULO 5 DEFICIENCIAS DEL POT EN EL MANEJO DE LAS ÁREAS INFORMALES Al analizar los objetivos generales establecidos en el POT y que reflejan el modelo de ciudad que se pretende generar y configurar en un horizonte de 12 años (año 2000 a 2012), no se vislumbra que la problemática urbana tenga un componente importante para el manejo de las áreas desarrolladas informalmente. Por la calidad y cantidad de este tipo de áreas pertenecientes a los estratos 1 y 2 y que corresponden al 43% del área total de la ciudad urbanizada o construida y al 22% del área urbana o perímetro urbano, deberían los objetivos de largo plazo mencionados en el POT, reflejar esta realidad de marginalidad y pobreza y no estar simplemente ubicados en un nivel de prioridad similar como cualquier otro elemento urbano perteneciente a la estructura general de la ciudad. A continuación se extractan algunos objetivos que se relacionan con el tema de estudio que nos ocupa: Será prioritario detener los procesos de expansión sobre áreas de la estructura ecológica principal, especialmente sobre los componentes del sistema hídrico y el sistema orográfico, así como sobre las zonas rurales, para lo cual se promoverá prioritariamente el desarrollo de mecanismos y proyectos de prevención y control de la urbanización. 174

El Distrito Capital desarrollara un marco integral de planeación y gestión urbana destinada a lograr procesos de redistribución de los recursos asociados al desarrollo urbano y en particular para la regulación del mercado del suelo que permita el desarrollo de los objetivos sociales, económicos y de construcción de infraestructura para la satisfacción de las necesidades de la población. Disminuir los factores que generan pobreza y vulnerabilidad urbana y/o rural, en especial los relacionados con la acumulación de los impactos y la degradaron ambiental. Disminuir las causas que generan exclusión, segregación socio-espacial y desigualdad de la población. Fomentar una estructura socio-espacial de la ciudad que favorezca la cohesión social y espacial. Generar suelo apto para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Social y Prioritaria, conducentes a disminuir el mercado informal. Atender de forma prioritaria el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo.71 Son mas claras las Políticas de Hábitat y Seguridad Humana, establecidas en el POT, donde se hace énfasis en promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a ofrecer alternativas económicamente viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda, dentro de los proyectos previstos para aumentar el índice de Seguridad Humana se encuentran:  Vivienda nueva en suelo urbanizado y equipado  Mejoramiento Integral de barrios legalizados  Titulación de predios en desarrollos legalizados  construcción y adecuación de parques y andenes en estratos 1, 2 y 3.  Reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto riesgo no mitigable. Para que un proyecto sea viable debe existir la conjugación de dos componentes importantes en un plan de inversión y son: primero, la factibilidad económica que arroje números positivos a los beneficios económicos y sociales; y segundo, que existan los instrumentos de planeación claros y específicos para poder aplicar todas las herramientas de gestión y actuación urbanística.

71

Decreto Distrital190 de 2004, Art. 1.

175

Lo primero tiene que ver con el manejo inmobiliario, la congelación o la nivelación de precios de la tierra, acompañado de los sistemas de financiación y de participación económica de actores inmobiliarios (inversionistas, promotores y gestores de proyectos). Lo segundo, es el tema que no esta claro y detalladamente tratado en el POT, en el se determina que las zonas donde están ubicados los barrios de origen informal deben manejarse con la aplicación del Tratamiento de Mejoramiento Integral; a pesar de que todas las UPZ donde se ubican estos barrios ya fueron reglamentadas, nunca determinaron el manejo efectivo que se debería adelantar para las dos modalidades de intervención definidas en el POT (reestructurante y complementaria) y esto sucede por que el Plan de Ordenamiento no profundizo en la explicación del criterio para la existencia y el desenvolvimiento de estas dos categorías que supuestamente le dan un manejo urbanístico diferenciado al Tratamiento de Mejoramiento Integral, tanto es así que después de 7 años de expedido el POT, aun no se sabe como es el manejo de estas modalidades y para que sirven específicamente. Entonces al no existir la claridad para el manejo del Tratamiento de Mejoramiento Integral, no existe la nitidez urbanística con la cual se puedan aplicar estas modalidades de planeación para el 22% de las áreas de la ciudad las cuales congregan al 43% del total de la población. Sumado a la inconsistencia anterior, se devela que el POT deja como una rueda suelta los procedimiento de legalización y regularización los cuales no engranan efectivamente en un proceso ordenado de planeación, ni en una política de hábitat, estos procedimientos supuestamente se encuentran en el mismo nivel de jerarquía del instrumento de reglamentación de las UPZ, sin embargo, la reglamentación de estas ultimas, se apoya en la primera para la adopción de las normas especificas y el manejo del espacio público de cada uno de los desarrollos que adelantan la legalización urbanística. Otro elemento suelto corresponde a las estrategias de integración de las áreas periféricas con las centralidades y estas con la Ciudad Central, faltó en el POT, categorizar una escala zonal de integración y de generación de actividades terciarias, dotacionales y de espacio público para que realmente exista una ciudad compacta, participativa, que integre todas las áreas geográficas y todas las actuaciones sociales que hacen posible el funcionamiento efectivo de una comunidad

176

urbana y citadina, por que de lo contrario se seguirá entendiendo a la ciudad como una zona central y otra zona de periferia. Existe un párrafo dentro del artículo 158 del Decreto 190 de 2004, el cual resume de manera efectiva todo lo que se debe implementar con las zonas mas pobres de la ciudad y con la vivienda social, pero que desafortunadamente no se ha hecho, o lo que se viene adelantando esta desarticulado y cada uno de los actores privados y públicos trata de aportar de manera independiente una solución a un problema que debe tener un tratamiento integral: Con el objeto de atender el déficit cualitativo y cuantitativo de las familias pobres del Distrito, se hace necesario desarrollar un conjunto articulado de conceptos, objetivos y acciones de carácter integral que posibiliten una relación idónea entre la población, el proceso de asentamiento y el entorno ambiental de la ciudad, para hacer efectivos los derechos a la vida, a una vivienda digna y a un ambiente sano.72

CAPÍTULO 6 INSTRUMENTOS QUE EXISTEN PARA EL MANEJO DE LA GESTIÓN URBANA La gestión Urbana corresponde a todos los procedimientos y las acciones encaminadas a estudiar, evaluar y planear todas las circunstancias y determinantes que inducen a la de toma de decisiones en asuntos urbanos, llámense políticas, programas o proyectos en donde este involucrado el crecimiento o transformación de la ciudad o parte de ella. De conformidad con el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, son acciones urbanísticas aquellas funciones de ordenamiento del territorio distrital ejercidas por la Administración, en este caso en cabeza de la SDP, entre las que se destacan las siguientes: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, tóxicos y

72

Decreto Distrital 190 de 2007, Art. 158, inciso 4º.

177

peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes publicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística. 7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. 9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social. 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental de común acuerdo con la autoridad ambiental para su protección y manejo adecuados. 13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. Para que cada una de las actuaciones urbanísticas definidas en la Ley 388 de 1997, tengan operatividad y sean funcionales y consecuentes con la gestión urbana y con las acciones establecidas en el POT, se requiere de la aplicación de dos instrumentos: primero, instrumentos de Planeamiento y segundo, instrumentos o herramientas de gestión existentes en la legislación y en la actividad inmobiliaria, los cuales repercuten en el desarrollo y formación de ciudad. Estos instrumentos están basados fundamentalmente en los principios constitucionales relacionados con la función social y ecológica de la propiedad, de la prevalecía del interés general sobre el 178

particular y con los principios legales de la función publica del urbanismo y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Primero se describirán las actuaciones urbanas que están establecidas en la Ley 388 de 1997, para luego hacer una descripción de los instrumentos de planeamiento y gestión establecidos en el POT y en las leyes de Reforma Urbana: 1.- Actuaciones Urbanísticas La actuación urbanística es toda actividad encaminada a modificar o generar inmuebles que son susceptibles de incorporar en el mercado inmobiliario, básicamente y de conformidad con el Art. 36 de la Ley 388 de 1997, son actuaciones urbanísticas la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles donde cada una de ellas implica adelantar procedimientos de gestión y formas de ejecución que están reguladas en el POT. 2.- Instrumentos de planeamiento De conformidad con el Art. 43 del Decreto Distrital 190 de 2004, los instrumentos de planeamiento son procesos técnicos que mediante actos expedidos por las autoridades competentes, contienen decisiones administrativas para desarrollar y complementar el POT. Estos instrumentos se definen y jerarquizan en la siguiente tabla: Tabla 21: Instrumentos de Planeamiento NIVEL INSTRUMENTO DEFINICIÓN Son instrumentos fundamentales en el marco de la estrategia de ordenamiento ciudad-región, permiten definir las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión en el corto, mediano y largo plazo. Planes Maestros Prioritarios: Movilidad, Servicios Públicos, Acueducto y Alcantarillado, Equipamientos y de Espacio Público. Estos planes definen y precisan las condiciones de ordenamiento de un área determinada, de las infraestructuras, el sistema general de espacio público y equipamientos colectivos, los criterios para armonizar usos y tratamientos

1er Nivel

Planes Maestros

2o Nivel Planes Zonales

179

NIVEL

INSTRUMENTO

Planes Ordenamiento Zonal

de

Unidades Planeamiento Zonal

de

Planes Parciales

Planes de Reordenamiento

Legalización regularización

y

3er Nivel

Planes Implantación

de

DEFINICIÓN urbanísticos asignados en el área, los criterios para la precisión o ajuste de la normativa urbanística, así como la delimitación y criterios para la gestión de planes parciales. Estos planes aplican los mismos criterios que los anteriores, pero se desarrollan en áreas de expansión y en las áreas urbanas con grandes porciones de suelo sin desarrollar. Tienen como propósito definir y precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la dinámica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto regional. Las UPZ, determinan como mínimo: los lineamientos de la estructura urbana básica, la regulación de la intensidad y mezcla de usos, las condiciones de edificabilidad y los lineamientos sobre el manejo de ruido acorde con la política ambiental. Son los instrumentos que articulan de manera especifica los objetivos de ordenamiento territorial con los de gestión del suelo concretando las condiciones técnicas, jurídicas, económico-financieras y de diseño urbanístico que permiten la generación de los soportes necesarios para nuevos usos urbanos o para la transformación de los espacios urbanos previamente existentes. Es el conjunto de normas adoptadas por decreto del Alcalde Mayor, que tienen por objeto regular las condiciones especiales para actuaciones urbanas especificas, en las que se combinen tanto el reparto de cargas y beneficios entre los propietarios de la zona objeto de intervención, inicialmente destinada a uso dotacional de carácter privado y la adquisición de predios por parte del Distrito Capital para su destinación al uso público. Aunque dentro de la jerarquía de estos instrumentos no se mencionan como de 2º nivel estos procedimientos, se intuye que pertenecen a este nivel, con la interpretación de lo manifestado en el Art. 299 del Decreto Distrital 190 de 2004, así: “Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Subprograma de Mejoramiento Integral se regirán por el Tratamiento de Mejoramiento Integral descrito en el presente Plan. Los usos y normativa urbana particular para cada Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) se desarrollarán en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos de regularización y legalización que se describen en el presente Plan.” Son instrumentos para la aprobación y reglamentación de grandes superficies comerciales o de dotaciones de escala metropolitana y urbana, con el fin de evitar los impactos urbanísticos negativos en las posibles zonas de influencia.

180

NIVEL

INSTRUMENTO

Planes regularización Manejo

Planes Recuperación Morfológica 3.- Instrumentos de gestión

DEFINICIÓN Esta dirigido a los usos dotacionales metropolitanos, urbanos y zonales existentes a la fecha de entrada en vigencia del POT, que no cuentan con licencia o cuya licencia solo cubra de parte de sus edificaciones. El plan establecerá las acciones y necesarias para mitigar los impactos urbanísticos negativos, así como las soluciones viales y de tráfico, generación de espacio público, requerimiento y solución de estacionamientos y de los servicios de apoyo necesarios para su adecuado funcionamiento. de Son los planes que se realizan en conjunto con los Planes Parciales en áreas de degradación morfológica, como áreas de actividad minera.

Son todas aquellas herramientas creadas por la ley, con el fin de que sean usadas una por una o en conjunto para la concreción de una actuación urbanística, con la aplicación de los instrumentos de planeamiento mencionados. Estas herramientas surgieron con la Ley 9 de 1989, cundo a través de ella se crearon las figuras de los Bancos de Tierras y la Integración inmobiliaria, posteriormente se ampliaron con la Ley 388 de 1997 y luego con la expedición del POT el distrito las acomodo a sus necesidades y genero otras que ayudan a concretar todas las acciones urbanísticas establecidas en el POT y sus decretos reglamentarios, concretables únicamente con la participación activa de los diferentes actores que tienen la función de generar una consolidación y un crecimiento de la ciudad. En la tabla siguiente se hará una descripción de cada uno de los instrumentos de gestión existentes: Tabla 22: Instrumentos de Gestión INSTRUMENTO Unidades actuación DESCRIPCIÓN Ley 388 de 1997 de Es el área conformada por uno o varios inmuebles explícitamente delimitada por las normas que desarrolla el POT que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante el reparto 181

INSTRUMENTO Transferencia de derechos de construcción y desarrollo Reajuste de tierras o integración inmobiliaria Cooperación entre participes

Compensación en tratamientos de conservación

Desarrollo construcción prioritaria Enajenación forzosa

y

Enajenación voluntaria Expropiación por vía administrativa Participación en la plusvalía

Fondos para el pago compensatorio de cesiones y parqueaderos

DESCRIPCIÓN equitativo de las cargas y los beneficios Son derechos transferibles de construcción y desarrollos que permiten trasladar el potencial de un predio con tratamiento de conservación urbanística a un predio definido como receptor de los mismos dentro del POT. Corresponde a una nueva definición predial para una mejor configuración del globo de terreno que conforma la unidad de actuación urbanística, con el fin de realizar y garantizar una justa sectorización del desarrollo del predio y una distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Cuando no se requiera una nueva configuración predial de la superficie que compone la unidad de actuación urbanística, las cargas y los beneficios de su desarrollo pueden ser repartidos en forma equitativa entre sus propietarios, la ejecución podrá adelantarse a través de sistemas de cooperaron entre los participes. Como mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el ordenamiento urbano y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas urbanísticas de conservación, la administración distrital podrá constituir fondos, los cuales podrán ser administrados mediante encargos fiduciarios. Es una declaratoria que surge por la necesidad que tiene el distrito para la utilización prioritaria de terrenos y que para el efecto de su adquisición se pueden utilizar los mecanismos de enajenación voluntaria o forzosa o de expropiación. Es la afectación jurídica que declara la administración distrital contra un predio con el fin de adquirirlo por necesidad prioritaria para el beneficio en el desarrollo de lo establecido en el POT Es la venta voluntaria de un terreno cuando el distrito declare su necesidad para desarrollarlo de conformidad con el POT Instrumento que le permite al Estado adquirir para si o a favor de terceros, bienes inmuebles que no han podido ser negociados mediante enajenación voluntaria. Las actuaciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento generan beneficios que dan derecho a las entidades publicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones, esta participación se destinara a la defensa y el fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como el mejoramiento del espacio público y, en general de la calidad urbanística del territorio distrital. Decreto Distrital 190 de 2004, POT. Son fondos creados en el distrito para la cancelación de cierto tipo de cesiones que por su tamaño o localización resulta más beneficioso para la ciudad reunirlas en un fondo, así mismo el fondo para parqueaderos se crea para la cancelación de cupos de estacionamiento que algunas actuaciones urbanas no logran localizar al interior de los proyectos.

182

INSTRUMENTO DESCRIPCIÓN Sustitución de Es la variación de las zonas de usos públicos incluidas en el espacio zonas de uso público, cuya posibilidad esta determinada en los diferentes instrumentos público de planeación que se reglamenten, siempre y cuando sean sustituidas por otras de características y dimensiones equivalentes o superiores o mediante un pago compensatorio en los fondos especiales. Títulos Son títulos valores emitidos por la administración distrital que representativos de representan el monto nominal de ciertos derechos de construcción y derechos de desarrollo, que tienen como fin otorgarle el derecho para el aumento de construcción y edificabilidad de un proyecto con base en aquellos potenciales de desarrollo edificación que podrían tener otros inmuebles que por razones de conservación u otras no los pueden desarrollar. Son títulos valores similares a los anteriores, pero que la administración Títulos representativos de distrital emite para que puedan realizarse edificabilidades o aprovechamientos urbanísticos superiores a los topes de las normas derechos adicionales de básicas con el fin de incentivar algunas áreas y así poder obtener construcción y beneficios adicionales tanto el interesado como la administración desarrollo distrital. Pagares de Son títulos valores que la administración emite con el fin de financiar la reforma urbana adquisición de inmuebles que se requieran para la ejecución de las actuaciones urbanísticas declaradas de utilidad publica o de interés social previstas en el POT Bonos de reforma Son títulos valores emitidos por la administración distrital con el fin de urbana financiar la ejecución de las actividades referidas en el Art. 104 de la Ley 9 de 1989, las cuales se relacionan con: remodelación urbana, reintegro y reajuste de tierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de interés social, construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, tratamiento de basuras y saneamiento ambiental. Algunos de estos instrumentos se encuentran reglamentados y en uso, otros están en proceso de ser reglamentados y puestos al servicio de los procesos para llevar a cabo satisfactoriamente las actuaciones urbanísticas.

183

CAPÍTULO 7 RECOMENDACIONES ORIENTADAS A MEJORAR O SOLUCIONAR EL PROBLEMA DE LA LEGALIZACIÓN O REGULARIZACIÓN DE LOS DESARROLLOS DE ORIGEN INFORMAL Estas recomendaciones se han dividido en tres aspectos que hacen parte de la estructura de planeación y ejecución de acciones y actuaciones urbanísticas, por lo tanto en primera se formularan unas políticas que no se encuentran o no han sido expresadas en los documentos de planeación y ordenamiento que guían hoy en día el rumbo del modelo de ciudad, posteriormente se plantearan algunas estrategias encaminadas a manejar las áreas donde se encuentran desarrollos de origen informal y por ultimo se formularan algunos procedimientos que se deben implementar al interior de la SDP para el manejo de estas áreas. 1.- Propuesta de políticas Se entienden como políticas de carácter urbano aquellos lineamientos generales o específicos, dictados por la autoridad competente para orientar el accionar de la entidad planificadora, con el fin de cumplir con los objetivos generales del POT. Las políticas propuestas aquí tienen como fin cubrir las deficiencias del enfoque administrativo que guía los procesos de ordenamiento de las áreas de origen informal, presentan problemas de ilegalidad o tienen el potencial de que se conviertan en desarrollos informales y se encaminan a complementar las que existen descritas en el POT. 1.1.- Política de Integración de Ciudad La ciudad se encuentra desintegrada y desequilibrada por cuanto presenta una clara separación espacial entre la ciudad central conectada favorablemente y de manera adecuada con áreas de vivienda de estratos 3, 4, 5 y 6, sin embargo la conexión con la ciudad localizada en la periferia sobre todo al sur-este, sur y sur-oeste, correspondiente a las localidades de Santafé, San

Cristóbal, Rafael Uribe, Tunjuelito, Usme, Ciudad Bolívar, Bosa y Kennedy es deficiente, se encuentra aislada, desconectada y esto se refleja en la falta de vías arteriales de comunicación, integración con el espacio público, falta de sistemas de transporte masivo, conectividad y

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facilidad para el aprovechamiento del espacio público masivo y falta de espacios dotacionales en las áreas de la salud, la educación y la cultura. Una ciudad tiene áreas marginales por que de una u otra manera no ha sabido desmarginalizarla en el sentido de eliminar las áreas de margen de periferia y concebirla como una ciudad compacta, única, unificada por los diferentes sistemas que componen la estructura urbana. La ciudad vive de las interrelaciones efectivas de aquellos elementos sociales, económicos y culturales que la conforman, dos de ellos son fundamentales; primero, la ciudad de espacios para el trabajo y el intercambio comercial y segundo, la ciudad residencia y si estas dos no se encuentran debidamente conectadas y estructuradas, siempre existirá una ciudad con dificultades de crecer física y económicamente. 1.2.- Política de borde de Ciudad El complemento a la política de ciudad-región encaminada a evitar las conurbaciones, debe estar reforzada por una política de borde de ciudad, así como la ciudad tuvo sus áreas de fundación y de inicios en el crecimiento urbano, la ciudad debe tener un fin si lo que se quiere es evitar que se expanda indefinidamente, como pudiera ser otra política, pero se sale de los objetivos del POT. Por lo tanto si el crecimiento de la ciudad se quiere controlado y definido, debe existir una política de borde de Ciudad. Esta política de borde corresponde a la importancia que se le debe dar a los limites de la ciudad urbana, contra la ciudad rural; a la caracterización que debe tener el borde para que se convierta en un área de transición entre los usos urbanos y los usos rurales, esta área debe ser una zona que tenga una doble funcionalidad: satisfaga las necesidades urbanas, pero al mismo tiempo preserve las actividades rurales, que para la ciudad de Bogotá presenta diferentes estructuras ecológicas y ambientales en cada uno de los puntos cardinales en que se mire, al Este y Sur-Este, se encuentra la reserva forestal de los cerros, al Sur se encuentra la conexión con la zona de páramos del distrito, al Sur-Oeste se encuentran áreas degradadas por canteras, zonas erosionadas y conexión con el relleno sanitario de Doña Juana y al Oeste se encuentra el río Bogotá que divide la ciudad urbana y urbanizable con diferentes municipios de la sabana que presentan dentro de sus Planes de Ordenamiento usos diferentes y disímiles con relaciones viales escasas y sin ningún criterio de caracterizar la ciudad con la región. 185

1.3.- Política de fortalecimiento institucional para la generación de VIS El fortalecimiento institucional tiene que ver con una línea de trabajo clara y única para que el concepto de generación y promoción de VIS sea integral lo que significa que tenga que ver con aspectos como: reconocimiento, reforzamiento, titulación, ampliación, mejoramiento, generación de proyectos, compra de tierras, administración de recursos, entrega de subsidios, reasentamiento, etc. Lo anterior se relaciona con el principio de unificación de entidades, funciones y criterios del sector hábitat, la ciudad debe encausar los esfuerzos a eliminar la diversidad de entidades que manejan el tema de VIS, eliminar la duplicidad de funciones para evitar malgastar recursos y fortalecer tres aspectos fundamentales en la cadena productiva de VIS, que son la planeación de sectores de ciudad, la elaboración y evaluación de proyectos y la ejecución de programas y proyectos. Por lo tanto es fundamental reorganizar el sector Hábitat con el fin de fortalecer la institucionalidad y la política de generación de VIS. 1.4.- Política de información unificada Se debe implementar la unificación de toda la información cartográfica que existe en diferentes entidades del distrito, todas las entidades que manejan información geográfica cuentan con innumerable documentación, con variados sistemas para la presentación tanto para consulta interna como para consulta externa. El Distrito debe unificar toda su información en una sola cartografía con todos los niveles y coberturas de información requeridos por las diferentes entidades, de esta manera y aplicando esta política al tema que nos ocupa es mas fácil y efectivo adelantar un sistema de monitoreo y georeferenciación de todos y cado uno de los desarrollos de origen informal, las áreas que se encuentran susceptibles de desarrollarse informalmente y la localización de todas las actuaciones que se surtan en el distrito a través de la SDP y las Curadurías. Además la unificación de un sistema de información geográfica ayuda a implementar una planeación mas integral con la capacidad de cruzar en matrices todas las variables que intervienen en el ordenamiento urbano y en el desarrollo de los programas de inversión, sumado a lo importante que sería para los sistemas de seguridad y de prevención y atención de desastres.

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1.5.- Fortalecimiento de la escala de barrio El POT, plantea cuatro niveles o escalas de planeación para el manejo de los usos y de las necesidades de servicios dotacionales, recreativos y comunales, que son: Metropolitana, Urbana, Zonal y Vecinal, estas escalas no tienen una identidad propia, no corresponden a una zona geográfica que genera participación y apropiación de sitios, lugares y sectores de ciudad, por lo tanto es indispensable volver a revivir y revitalizar la unidad fundamental con la cual la ciudad se estructuro en un conjunto de comunidades heterogéneas pero interrelacionadas y este escala es el “Barrio”, lugar de nacimiento, convivencia, experiencia de lugar, primera apropiación y aproximación a la vida de ciudad. Así como el núcleo fundamental de la sociedad es la familia, el barrio se debe convertir en la escala de identificación y de referencia para generar desde allí una planeación zonal (conjunto de varios barrios), para luego pasar a una escala sectorial (conjunto de varias zonal) y luego metropolitana (conjunto de varios sectores). Si se le devolviera esa importancia al barrio, los factores y las determinantes para planear se vuelven más participativas por lo tanto las decisiones reflejadas en acciones urbanísticas y programas y planes de desarrollo e inversión tendrán mayor sustento, carácter y legitimidad. Además en los desarrollos de origen informal aquella mancomunidad que se gesta para adelantar todas las labores previas, durante y a lo largo del proceso de legalización se mantienen con el fin de preservar y mejorar día a día todos los logros y así mismo participar de manera activa en las decisiones que los afectan. El concepto y la escala de barrio genera pertenencia, identidad urbana, localización geográfica y estilo de vida, el origen se remonta a las parroquias las cuales utilizando el poder de la iglesia católica, vinculaban y generaban toda una convivencia de algunas manzanas alrededor de la capilla, atrio, plaza o parque central, lugar de intervenciones e interrelaciones sociales y comunitarias. 2.- Propuesta de estrategias Las estrategias aquí planteadas corresponden a un patrón de actuación que continúa con los lineamientos generales y los criterios de acción establecidos en el POT con el fin de cumplir las metas del mismo. Son caminos de participación ya estudiados y recorridos por otras acciones urbanísticas que llevarían a obtener unos resultados mas efectivos en la idea de mejorar o

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solucionar el problema de los desarrollos informales. Por lo tanto a continuación se describen las estrategias que se proponen incluir para lograr aplicar y hacer efectivas las políticas propuestas. 2.1.- Corredor ecológico de borde Implementar como áreas de desarrollo prioritario con el fin de ampliar la Estructura Ecológica Principal aquellas que conformarían un corredor ecológico de borde de 100 Mts de ancho mínimo en suelo rural contiguo y paralelo al perímetro urbano en todas aquellos sectores que se identifiquen como susceptibles de crecimiento de los desarrollos informales sobre áreas rurales. Esto con el fin de consolidar la política de borde de ciudad y generar aquel espacio público destinado a recreación pasiva deficiente en los barrios informales de ésta manera los habitantes se apropiarían adecuadamente de nuevas áreas e impedirían al mismo tiempo que fueran susceptibles de ser urbanizadas. Como meta de esta estrategia se encuentra el aumento en los M2 necesarios para espacio publico, además del control y la generación de barreras que impidan el crecimiento ilegal. La base normativa para el planteamiento de esta estrategia se encuentra definida en el numeral 3º del Art. 100 del Decreto Distrital 190 de 2004. 2.2.- Cambio en el manejo de las modalidades del tratamiento de mejoramiento integral Las áreas a las cuales se les ha asignado el Tratamiento de Mejoramiento Integral, corresponden al conjunto de barrios de origen informal o aquellos que están en proceso de ser legalizados, al interior de estos barrios existen áreas libres, susceptibles de ser urbanizadas legal o ilegalmente. Estos barrios se caracterizan por la deficiencia en infraestructura de servicios, vial y social, por lo tanto requieren de un manejo adecuado para superar los desajustes urbanísticos y mejorar de esta manera los índices de calidad de vida y seguridad humana Las tipologías urbanísticas que se configura a partir del análisis urbano y la descripción anterior de cada uno de los barrios, ayudan a determinar las diferentes modalidades para el manejo de este tratamiento, estas tipologías son: 1. Área libre sin reconocimiento urbanístico o área libre al interior de un barrio legalizado. 2. Área desarrollada informalmente, que no ha adelantado proceso de legalización. 188

3. Área desarrollada informalmente, legalizada y que se encuentra delimitada por una vía del plan vial arterial o por una vía local que corresponde a un corredor de movilidad. 4. Área desarrollada informalmente, legalizada sin ejes viales importantes y donde predomina el uso de vivienda. A partir de estas tipologías se generan tres tipos de modalidades para el manejo del Tratamiento de Mejoramiento Integral: A. Modalidad de Intervención Prioritaria: la cual implica una intervención del distrito manejando los conceptos de áreas de desarrollo prioritario, con el fin de orientar un desarrollo formal o la obtención de áreas publicas para parques o equipamiento B. Modalidad de Redesarrollo: Se asemeja a las áreas con Tratamiento de Renovación Urbana y a las cuales se les aplica una modalidad similar, con el objetivo de reordenar áreas o manzanas para generar un nuevo espacio urbano. C. Modalidad de consolidación con cambio de patrón: Se asemeja a las áreas con tratamiento de consolidación urbanística, en las que se pretende a futuro aumentarles las densidades. En la siguiente matriz se establece como debe ser la aplicación de cada una de las modalidades con relación a las tipologías encontradas: TIPOLOGÍAS 1 2 3 4

MODALIDADES A B C

2.3.- Cambio en el concepto de legalización y regularización La legalización y la regularización, tienen que dejar de ser unos procedimientos pasivos, que implican solo el análisis de unos insumos de carácter cartográfico, técnico y jurídico para terminar única y exclusivamente reconociendo situaciones urbanísticas. Por el contrario los nuevos procesos deben ser activos en los cuales se interrelacionen y mezclen diferentes componentes pertenecientes a los instrumentos de planeamiento y de gestión urbana a

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través de la actuación de otras entidades encargadas de la evaluación de programas y ejecución de proyectos, lo anterior con el fin de reactivar estas áreas para prepararlas no solo para las inversiones en infraestructura, que se relacionan con los programas de mejoramiento integral de barrios, sino también para procesos de cambio inmobiliario como la consolidación, densificación y redesarrollo. Es una nueva forma de ver estas áreas, que como se describió anteriormente, corresponden al 22% de toda el área urbana de la ciudad, las cuales pueden convertirse en importantes proyectos inmobiliarios que ayuden a la consolidación de la ciudad, mejoren la calidad de vida de sus habitantes y se conviertan en barrios integradores y participes de todo el conjunto urbano. Por lo anterior en el futuro se deberían eliminar los procesos de legalización y regularización, para convertirse en proyectos inmobiliarios en los cuales se tenga como objetivo, el reconocimiento y la incorporación inmobiliaria a la vida económica y fiscal de la ciudad, la asignación de modalidades de tratamiento, dependiendo de la tipología de cada sector o zona y la generación de proyectos o insumos inmobiliarios para la ciudad, los inversionistas y las empresas publicas y privadas promotoras de vivienda social. Como se describió existen muchos instrumentos de planeamiento y gestión que no se usan, algunos por falta de claridad en su aplicación y otros por falta de una reglamentación y complementación con otras acciones urbanísticas que cohesionen unas buenas herramientas de reconformación e integración de la ciudad. 2.4.- Generar una nueva escala en la estructura socio-económica y espacial El modelo de ciudad plasmado en el POT, presenta una estructura socio-económica y espacial, compuesta por el centro y las centralidades, la red de centralidades contempla en primer lugar aquellas áreas comerciales y de intercambio que existen y en segundo lugar aquellas nuevas centralidades cuyo nivel de desarrollo actual es bajo pero tienen el potencial de fortalecerse. En un futuro esta red de centralidades se complementa funcionalmente con otras áreas de actividad económica y para la localización de equipamientos cuyas funciones principales corresponden a la escala zonal. Estas centralidades zonales se definen a través de las UPZ. Lo anterior se encuentra desarrollado en el Art. 23 del Decreto Distrital 190 de 2004.

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Ampliando y complementando las propuestas de Políticas y Estrategias anteriormente mencionadas y continuando con el concepto de fortalecer la otra escala de planeación que se ha denominado el “Barrio”, siendo consecuentes con esto, se deberían generar algunas zonas a través de la asignación de polígonos de “Redesarrollo” en cada uno de los barrios que conforman una zona estratégica a manera de eje o sector de comercio y servicios para que se convierta en la escala mínima de la estructura socio-económica y espacial del centro expandido y las centralidades. De esta manera se fortalecen los ejes de comercio, que son muy comunes en este tipo de barrios populares generando así una economía de escala y una posibilidad espacial para que todas las actividades comerciales y de servicios tengan un recorrido y una comunicación, fortaleciendo del concepto de integración de ciudad. 3.- Propuesta de procedimientos Como se propuso anteriormente el nuevo proceso de “Legalizar”, tiene que ser dinámico, debe asumirse como un proyecto inmobiliario de escala barrial o zonal, además los procesos deben buscarse en el terreno haciendo uso de toda la información catastral, económica y social que exista, con el fin de asumir el control de todas y cada una de las áreas que le son importantes a la ciudad y que si, se dejan sin intervenir, pueden venir procesos de ilegalidad multiplicando los problemas y las inversiones futuras, a continuación se presentan algunos procedimientos generales para establecer por actividades, entidades y tiempos como podrían asumirse los proceso de reconocimiento y de incorporación, de acuerdo con cada una de las modalidades del nuevo Tratamiento de Mejoramiento Integral. Modalidad de Intervención Prioritaria ACTIVIDAD ENTIDAD TIEMPO MESES 1

Reconocimiento del terreno o sector a intervenir, ya sea por SDP que existen predios sin desarrollar o con algunas insinuaciones para sospechar que será ilegal o por que el barrio o zona, son aun ilegales Declaratoria de Desarrollo Prioritario, esto debe estar ligado METROVIVIENDA a una futura inversión por lo tanto debe relacionarse con el

1

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ACTIVIDAD Plan de Desarrollo Definir las áreas a intervenir, los propietarios o poseedores Cruzar toda la documentación, que se encuentre en el “Sistema Único de Información Geográfica” Definir afectaciones, zonas de riesgo, zonas de preservación y zonas de intervención con usos urbanos e infraestructura

ENTIDAD

TIEMPO MESES 2 1

Convocar a la comunidad para establecer las necesidades y presentarles los esquemas urbanos, para el reconocimiento, incorporación e intervención del o los barrios Colocar en subasta publica aquellas áreas libes sin METROVIVIENDA desarrollar o que se conviertan en viables o favorables para la localización de áreas verdes, parques o equipamiento. Definir las áreas para proyectos de renovación urbana, pero SDP con el mismo tratamiento de Mejoramiento Integral y aquellas áreas a las que deba aplicársele la modalidad de consolidación. Expedir el decreto de asignación de tratamiento y ALCALDÍA modalidades Iniciar el desarrollo del proyecto METROVIVIENDA TOTAL Modalidad de Redesarrollo ACTIVIDAD ENTIDAD

SDP Y SDH SDP, EAAB, DADEP, DPAE, SDA SDP, EAAB, DADEP, DPAE, SDA SDH Y COMUNIDAD

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1

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1

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El desarrollo o barrio ya existe, esta legalizado, pero se va a SDP intervenir, para recuperar algunas manzanas sobre ejes viales o de movilidad importantes o de integración con centralidades, por o tanto se tendrá que estudiar que manzanas se van a intervenir. Declaratoria de Desarrollo Prioritario, esto debe estar ligado METROVIVIENDA a una futura inversión por lo tanto debe relacionarse con el Plan de Desarrollo Definir las áreas a intervenir, los propietarios o poseedores SDP Y SDH Cruzar toda la documentación, que se encuentre en el SDP, EAAB, “Sistema Único de Información Geográfica” DADEP, DPAE, SDA Convocar a los propietarios para involucrarlos en el SDH, proyecto, así como a futuros inversionistas inmobiliarios COMUNIDAD Y METROVIVIENDA Desarrollar esquemas de participación, integración METROVIVIENDA

TIEMPO MESES 1

1

2 1

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ACTIVIDAD

ENTIDAD

TIEMPO MESES 3

inmobiliaria y reparto de cargas y beneficios. Definir las factibilidades, esquemas volumétricos, SDP, SDH, potencialidad de los desarrollos y evaluaciones financieras METROVIVIENDA E INTERESADOS Expedir el decreto de asignación de tratamiento y ALCALDÍA modalidades Iniciar el desarrollo del proyecto METROVIVIENDA E INTERESADOS TOTAL

1 1 13

Modalidad de consolidación con cambio de patrón ACTIVIDAD El desarrollo o barrio ya existe, esta legalizado, al cual se le asignara el Tratamiento de Mejoramiento en la modalidad de Consolidación con cambio de patrón. Definir las áreas a intervenir Cruzar toda la documentación, que se encuentre en el “Sistema Único de Información Geográfica” Definir afectaciones, zonas de riesgo, zonas de preservación y zonas de intervención con usos urbanos e infraestructura Expedir el decreto de asignación de tratamiento y modalidades TOTAL ENTIDAD SDP TIEMPO MESES 1

SDP SDP, EAAB, DADEP, DPAE, SDA SDP, EAAB, DADEP, DPAE, SDA ALCALDÍA

1 1

1

1 5

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