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Tcrritorios 7 / Bogota 2002. pp.

139-154

La frontera: un pivote estrategico para


la integracion nacional
Angelica Duran Martinez"

Palabras elave:
Frotitera, Lev 191,
desarrollo fronterizo,
integracion, conccpcion
hoUstica.

Rccibido: 26-01-2001
Aeeptado: 23-08-2001

' POlitdloga dc la
Universidad Nacumal.
Asesm-a de Investigacion
CESO, Universidad de los
Andes.
RESUMEN

La frontera es un espacio complcjo, csencial


para la integracion nacional e internacional.
En Colombia, en ias ultimas dos decadas se
ha avanzado en el entendimiento holi'stico de
la complejidad fronteriza, como se refleja en
la ley, de fronteras. Las observaciones gene-
rales que se pueden hacer sobre la apiicacion
de esta ley pueden ser interesantes para ana-
lizar, las fronteras en paises latinoamerica-
nos, teniendo en cuenta que las realidades
de las fronteras son muv similares en ellos.

ABSTRACT

Frontier are complex space. They arc essential


to determine national and international
integration. ^
In the last two decades, Colombia has made'
great progress concerning the global
understanding about the complexity of
frontiers, as it is shown by the Frontiers "Law.
Generai obsen'ations on the application of
this Law could be helpful for analyzing this
matter in other Soutli American countries,
taking into account that most of them
present some similarities on this topic.

7
no ANGKLICA DURAN MARTINF.Z
La frontera: un pivote estrategico de los principales avances en el tratamiento * AiiKtito realizado eti el
para la integracion nacional' de la trontera, pero que a la \ez no tiene en marco de la iurcsttjinciihi
"El nuevo derecho
cuenta todos los elementos que definen este temtoriai. hacin In

C uando .se habia de frontera nacional, casi espacio, lo que se pretende es analizar sus
automaticamenre se le relaeiona con ia avances y obstaculos teniendo presente en el
capacidad con que puede contar un Estado horizonte tal concepcion holistica, dejando
coiistrticcion socinl del
dcrecho" dinjjida por el
profesor Mij]iiel Aujjel
Borja en la Untdad de
para ejercer soberama y autonomia, que se claro que es aun mucho el camino Inrcstijjacioiies Juridico-
Sociales Gerardo Molina
refleja en el control eficaz del poder en los investigati\-o que se debe recorrer en esta area UXIJl'S, dela L'riii-cisidnii
Iimites del territorio. Sin embargo, esta con- tematica. Nacional. cntre alml v
cepcion de frontera como el lugar cHonde se El origen del olvido del que han sido \'icti- diciembre dc 1999.

demarca la autonomia de un Estado, no es la mas tradicionalmente ias zonas de frontera


' Esto cs asi debido a qtie.
unica, ni la mas impoitante dimensi(in cie ella; se encuentra en una erronea nocion, ya que
conw se sei'ialara mas
la frontera es el espacio en donde se hace mis estas no se C(MKiben como una zona ampiia adelante, cii las zonas de
patente la coexistencia de tactores endogenos en donde se refleja ia influencia de un limi- frontera, mds que en
cualquier otro espnciu local o
y exogenos de desarrollo', pero su predomi- te, sino que se reducen a una lfnea que de-
rejjional. e! peso de los
nante tratamiento conceptual y practico como marca frente al exterior el territorio de in- factoves c.xojienos del
limite -mis en el caso colombiano, en el que tluencia de un Estado, y no como un espacio desaiTollo cs aim mas
casi todas las zonas de frontera son los terri- que enmarca la integracion hacia el interior. erideme, pues alli coe.xisten
las vealidades de dos
torios mas olvidados del poder central, reza- En Colombia la Ley 191 de 1995 constitti- Estados, que annqnc se
gados del desarrollo y del bienestar-, ha me- yo un gran a\'ance en el reconocimiento de separcii Ic^nlmcntc, tio sc
nospreciado la importancia de considerar las ia realidad particular que se \-i\ e en las zonas scparan en la vida diana.
Sin nnbai-jro, esto no puede
condiciones internas de las zonas de frontera. de frontera al superar esa ctjncepcion erro- implicar dc niiijjiiiia
El presente articulo pretende abordar esta \i- nea de la frontera como una linea divisoria \' manera el desconocimiento
sion mis integral de la frontera v de su desa- al crear un regimen especiai para estas, en de hsfactm-es etidd/fcnos del
desanvllo (actores,
rrollo, centrandose en el caso colombiano, y donde las dinamicas del desarrollo son muy instituciones. cultura,
mas exactamente en el analisis de la Ley 191 diferentes a la.s del resto del pais. Sin embar- procedimientos, rcciinoi,
de 1995, que regula las fronteras en Colom- go, la orientacion primordial de ia Ley como eutonio), lo qiie implica es
reco}wcer e! cardctn-
bia y que significo un paso adelante en la un instrumento para impuisar la integracion anihivalentc, a la vez
ct)ncepcujn de frontera, pero cuya gran ma- regional iatinoamericana a partir dei apro- eiidojje)ioy exdjjeno, de las
yori'a de disposiciones perdieron \igencia en vechamiento de ias caracteristicas particula- caracteristicas de itua zana
dcfivmera. Reipccto a los
el ano 2000, quedando aiin muchos conflic- res de las fronteras, ha desplazado un poco factores del desanvllo \XT
tos por resolver. El analisis de esta ley se hace el inteix's en la integracion de ellas al resto Boisier: 1997.
tomando como eje analitico una concepcion del territorio nacional, desconociendo que
holistica de la frontera que se explica mas para pensar en integracicin hacia el exterior,
adelante. Esta postura teorica implicari'a es necesario buscar paralelamente ia supera-
abordar no solo ia regiilaci()n legal, sino otro cion de ios conflictos que aquejan a las zo-
tipo de politicas publicas. Sin embargo, te- nas de frontera hacia el interior. De todos
niendo en cuenta que esta ley ha sido uno modos esta orientacion de la Ley es logica \^^^'\A/C't f
FRONTHR.A: UN !'I\'OTK KSTRATEtilCC) 1'AR.A l j \ INTEGRACION NAC;i(JNAh
teniendo en cuenta que ''Cuando sc piensa necesario empezar por profundizar un puco
en un "estatuto dr frontcras" cs precisamen- mas en el cnteiidimiento dc to que en reali-
te cuando la tendencia universal es la de bo- dad cs una ztHia dc frontera.
rrar fronteras y convertir a! mundo en esa La definicion general dc una fniiitera es re-
aidea global" (Lamk Valencia,199S, p. 11). lativa, ya que depende de la finalidad que
Sin embargo, ctmsidero que esta paradoja tenga; asi, se puede hablar de fronteras eco-
cs una dc las razones que justifica la iiecesi- nomicas, geograficas, sociales, militares,
dad dc buscar anas condiciones que politicas, entre otras. Tal vez la frontera mas
propcndan por la integiacion del pais. Es importante es la que delimita el espacio \'it.il
decir, aquellos paises que consolidaron su del hombre, y por ello la definicion de cual-
estado moderno y alcanzaron un buen nivel quier tipo de frontera debe ser respetiiosa
de desarrollo medianamente gencralizado en del espacio quc delimita el dcsarrollo de una
todo su territorio, tienen mas herramicntas comunidad y en las actuales circunstancias
para cntVentar la globalizacion sin tantos per- no puede stguirsc concibiendo simplemen-
juicicj.s para su economia y sus habitantes que te en una perspective gcopolitica como el
aquellos quc no llegaron a construir un mer- elemento de dcmarcacitHi dc la soberania de
cado solido y una sociedad integrada en el un Estado. Antes que pensar i:uales son los
marco de sus fronteras. Asf pues, cuando es elementos especificos a partir de los cuales
practicamente imposible apartarse de las ten- se debe definir la frontera que separa el do-
dencias mundiales, se deben impulsar poh'ti- minio politico dc dos paises, lo mds impor-
cas quc permitan disminuir los efectos noci- tante es tcner presente que "un espacio Umi-
vos de estas y a !a vez aprovechar sus ventajas. trofe o fronteriz(^ cs un espacio periferico de
Las p<ibticas de frontera deben contemplar la movimiento y compenetracion muy varia-
necesidad de diversificai la base econ()mica, do" (Guhl, 1991, p. 56). Esto implica que la
dc aprovechar estimulos financieros y admi- frontera no se debe entcndcr s()lo como una
nistrati\'os de los gobiernos centrales, de apo- li'nea de separacion, sino ante todo como un
yar la produccion e iiitraestructura., y sobre e.spacio de integraci(in.
ttxio la necesidad de atender las necesidades Cx)n relaci(Jn a lo anterior siitge la necesidad
basicas de los habitantes de las fronteras, a la de definir las fiunteras y orientar la actua-
vez que delien propender por el aprovecha- cion del Gobierno en ellas a traves del cn-
miento dc las peculiaridadcs dc las zonas dc tcridimicnto holistico de todos los factores
frontera de cara ai foitalecimicnro de l.i inte- quc interactiian en ese espacio, es decir, los
gracion con los paises dc la icgiun. elementos geograficos, humanos., historicos,
economicos, culturales, como factores dina-
El concepto de frontera micos, en constiuite transformacion por la
accion del httmbrc.
Para podcr hacer un analisis de la sitiiaciun A paitir dc csta definidon dinamica de la fron-
I de las zonas de fronteras en Colombia, es tera, ei tenomeno fronterizo se concibc como
ANGELICA DL:RAN-
ia reaiidad que se enfrenta en ias regiones ale- vels de un regimen especial de frontera, que - A esta duaiidad era a la
danas a ios iimites de un pais y deriva del he- que sc hacia referenda al
permita su desarrolio e integraci(5n con toda
decir que cs en las zonas df
cho de que estos territorios son espacios de la nacion. fivntera en donde sc hace
intercambio, y por ende lugares pH\iicgiados mds mdente la confluencia
de integracion, en la medida en que 'ios limi- de factores endogenos v
Antecedentes de la Ley 191 de 1995 e.xogenos del desanvllo.
tes entre paises nimea coinciden con fronte-
ras economicas, scKiaies ecoiogicas y cultura- A raiz del conflicto armado de Colombia con ' La no consolidacion dc itn
les" (Lamk Valencia, 1991, p. 11) y por tanto Pern, la periferia fronteriza adquirio impor- estado nwdemi) capaz dc
ejercer el control e integrnr
un Ifmite n(5 implica realidades diferentes a tancia geopolitica, y esta perspectiva prcdo- todo su territorio, en paises
cada lado de el, por el contrario, casi siempre mino desde los afios 30. En euanto a la reia- como Colombia, es la causa
las comunidades fronterizas a lado y iado com- eion de ia frontera con el desarrolio regional que .(f encucntra en la raiz,
dc la relcgacion dc las z^onas
parten muehas mas caractcristicas y dinami- y la descentraiizacion administrativa, la fron- dc fivntera.
cas, que con el ccntro de sus rcspecti\'os Esta- tera siempre flie considerada dc manera indi-
dos. Asi, estas regiones sc enfrentan a una recta c impiicita. Las politicas especificas dc
duaiidad en la formuiacion de poh'ticas pues desarrollo regional sc sustentaron primerf) en
en eiias se intcrccptan ios dominios politicos plantcamientos de geografia eeonomica y lue-
de dos goiiicrnos diferentes-. go ei ordenamiento regi(jnai se concibio en
A pesar de la riqueza que poseen las fronte- armonia con el desarroiio agropecuario
ras conKj espacio dinamico de integracion, (Muriilo y Pardo, 1989, pp. 117-136). La
io cuestionablc en Colombia es que cstas Ley 13 de 1943 fue cl primer instrumento
zonas aicanzan una gran extension territo- legal que trato de dar piso normativo a las
rial (54% del territorio) y pobiacionai (i3% soliciaides de habitantes fronterizos. Poste-
de la pobiacion) pert) paradojicamcnte soio riormente cl Tratado dc Tonchala suscrito
contribuyen eon un poco mas del 10% al por ios cancilieres dc Coiombia )' Venezuela
PIB. Los indicadores macroeconomicos en en 1959 puso en e\idcncia l.i necesidad de
este caso son apenas la indicacion de unn pensar probiemas conjuntamente por cl in-
realidad innegable como es el evidente reza- cremento de ias relaciones binacionales. En
go dc ias zonas dc frontera del desarrollo 1983 sc concedieron facultades cxtraordina-
economico y social del resto dei pais. Tenien- rias al Gobierno nacional con el fin de favo-
do en cuenta que ^'Ei desarrolio economico reccr la economia fronteriza, a tra\TS del
en las zonas de frontera representa un caso Decreto 3448, pcro la mayoria dc cstas dis-
atipico en ios modcios de desarrolio rcgio- posicioncs no iiego a hacerse reaiidad. Ha-
naF (LizarazoyTorrado, 1997,p. 14),yque cia finales de ios anos 60 el Departamento
la zona frontcriza a pesar de ser una zona Nacional de Planeacit'in propuso un plan dc
generalmente olvidada del poder central en regionali7aci6n en el cuai la descentraiiza-
los pai'ses iatinoamericanos^ y especialmen- cion administrativa iba adquiriendo impor-
te en C'olombia, conlleva \'entajas que son tancia, pero ia frontera no se consideniba
las que sc deben potenciar y desarrollar a tra- expresamcnte, Fue s(>io hasta el gobierno de ^Xo^iX^t I
LA UN
Los proyectos dc Ley con sus Belisario Bctancur (1982-1986) cuando se ycctos, ni en la misma Icy, cs claro a que sc
cxposiciones dc motivos sc hace rcferencia con "condiciones especiales"
It)gr6 una definicion explicita de una politi-
cticucntran en Lamk
Valencia, 1995. ca fronteriza, pero en ella la frontera seguia o ''caracteristieas", de manera que tal como
siendo visualizada como una lmea divisoria. plantcaba la Conscjeri'a Presidcncial de Fron-
Sin embargo, con la definicion del marco ju- teras, no existe en la Ley un patron claro dc
ridico y legal de la dcsccntralizacion duran- diferenciacion de los grados de desarrollo de
te estc gobierno, y la Formulacion dc un Plan las zonas fronterizas.
General dc Desarrollo Fronterizo, se dio un Este primer proyecto tenia disposiciones
gran paso en cl reconocimiento de la especi- avanzadas en materia cambiaria, comercial
ficidad regional de las fronteras y de la im- y fiscal, pero estaba mucho mds orientado a
portancia dc promover su desarrollo y arti- las relaciones con paises vecinos que a las
cularlo al dcsarrollo nacional. Pero como en obligaciones del gobierno central con las
tantos otros temas, Rie la Constitucion dc zonas fronterizas. Esta orientacion se retlcja
1991 la que dio mayor piso normativo y ra- en la exposicion de motivos del proyecto en
zones idcologicas para bacer relevante el la que sc justifica la necesidad de intcgrar las
tema, en medio de los nacicntcs debates so- zonas de fronteras, como medio de impulso
bre descentralizacion, democratizacicin y or- de un nuevo modelo economico de integra-
denamiento territorial. cion y libre comercio:'' es necesario plantear
como herramienta agil y practica las zonas
Proyectos de Ley comunes de libre frontera, orientadas a su-
ministrar facilidades similares a los habitan-
Los antecedentes mas claros de la Ley 191 tes de las zonas limitrofes de uno y otro pai's"
sc encuentran en tres proyectos dc ley for- (Lamk Valencia, 1995, pp. 60-63).
muladoscn 1994 y 1995. HI segundo pro\'ecto dc Ley fue rcdactado
El primer proyecto {Proyecto dc Ley 10 de por los ministros de Hacienda y Credito
1994) file formulado por los .senadores Luis Publico y Reiaciones Exteriores del gobier-
Eladio Perez y Carlos Cclis"^. En este pro- no Samper (1994-1998) (Proyeeto tie Lev
yecto se con.sideraba una diferenciaci(')n en- 157 de 1994). En e.stc proyecto se atendit)
trc las condiciones de las zonas de frontera y al intcrc's dc! gobierno de reducir las venta-
con cstc fin se contemplaba el distrito fron- jasfiscalesy cambiarias planteadas del ante-
terizo como "zonas dc frontera donde es rior proyecto. Asi por ejemplo sc redujo la
natural, evidente y tradicional las relaciones exencicMi de impucstos a importacion de bie-
de orden fisico, demografico, economico, nes de capital a cuatro anos. Al igual que en
cultural, social, politico \' administrative) por el anterior proyecto se mantuvo la idea de
evidencial fenomeno fronterizo". Se podria los distritos fronterizos como aquellos en los
pensar que cl concepto de distrito alude a que se hace evidente el fenomeno fronteri-
zonas frontcrizas menos desarrolladas, pero zo. Hsta propuesta estaba justificada en la ur-
7 en ninguna de las dcfiniciones de los pro- gencia de desarrollar las zonas de frontera por
ANGELICA DURAK
scr zonas dcprimidas y carentcs de adecua- con condiciones especiales de divcrsidad cul-
das condiciones de vida, en las que ei proccso tural y biok)gica, dc relaciones economicas,
dc desarroiio cs mu)' lento por estar impulsa- y/o regimen legal especial. Con cstas nuevas
do y concentrado en cl ccntro, impuisando cl definiciones ya se daba un paso mas adeian-
desarrollo de una infracstnicmra adecuada y te en la comprensi()n de las realidades parti-
el rcspeto de las condiciones hist()ricas paiti- culares dc las zonas de frontera.
culares de las fronteras. Asi sc consideraba la Este proyecto inciuia una espeeificacion de-
iirgencia de un regimen especial para las zo- tallada de cada uno de los li'mites dei pais,
nas de frontera por moti\'os mas amplios que ademds de una definicion de ias zonas de
en ei anterior proyecto. frontera, que tambic'n inciui'an los proycc-
El ultimo proyecto, fbrmulado por el sena- tos anteriores. En esta formuiacion se man-
dor Lorenzo Muclas (Proyecto de Ley 210 tuvieron ias disposicioncs economicas en
de 1995) signiflco un gran avance pues se tc'iminos casi identicos a los planteados por
basaba en conceptos mucho mas ampiio.s, el gobierno en el proyecto anterior, pero
inciuycndo ia diversidad cultural y mcdio- adicionando un tema muy importante, como
ambientai, de manera que por primera vez cs el del respeto por ia di\ ersidad ambientai
se contcmplaba ia necesidad de respetar las y cuitin ai de las zonas de frontera, en la cf)ns-
culturas indi'genas tai como io inspira la tituci()n de nue\'as empresas, la formuiacion
Constitucion. Ei concepto dc distritos fron- de proyectos de desarrollo y ia expiotacion
terizos fue reemphizado por cl de Unidades de recursos naturales, disposicioncs inciui-
de Desarrollo Fronterizo (LIDF), dentro de das tanto en el regimen economico, como
ias que se consideraban varios tipos, rcspon- en un capituio especial dedicado a rc'ginien
diendo en cierto modo a los niveles diferen- cultural y anibiental. En ci rc'gimen culnirai
eiados de desarrollo existentes en las zonas y ambiental se prestaba especial atenci(')n a
de frontera. El primer tipo de UDE contem- la proteccion del patrimonio cultural de los
piado en este proyecto era ei eeonomieo so- grupos ctnicos fR)nterizos, al igual que del
ciai, dcfinido como aquellos pen'metros ur- medio ambiente; con este fin sc exigia la
banos y areas agioindustriaies que se han aprobaci<in de las eomunidades de frontera
constiaiido en poios de desarroiio rcgionai en la creacion de nuevas empresas que pu-
e integracion eeonomica. Otro tipo contem- dicran afcctar su relaci<')n cultural y ambien-
plado en el proyecto era el eeonomico-so- tal. Ei proyecto del senador Muclas sc moti-
cial por ministcrio de la lev, es ciecir, territo- v6 en la necesidad de eambiar la reaiidad de
rios con condiciones similares a las del tipo ias zonas fronterizas pues "ias zonas fronte-
anterior, que sin ser colindantes con la fron- rizas de Coiombia con muy pocas excepcio-
tera han sido declarados como tales por in- nes, como las areas metropolitanas de
tcrc's nacional, de integracit'in y desarroilo Ciicuta, Ipialcs, Maicao y Leticia, sc carac-
social. Por ultimo se incluian UDF de carac- terizan por ser regiones aiejadas de los cen-
ter etnico ambiental, defmidas como zonas tros de poder y desarrollo". Basado en esta

LA J-KONIKKA: H.SIRAI>X;ICO ?\K.\ VA NACIONAJ.


idea el senador realizo en su exposicion de la practica muchas transacciones en las zo-
inoti\'os una descripcion detallada de cada nas de frontera se realizan en la moneda del
una de ias fronteras coiombianas que es esen- pais vecino, se trato cie conciliar contemplan-
cial tener en cuenta a la hora de hacer cual- do que no habria convertibilidad inmediata
quier analisis sobre las zonas de frontera, pero si la posibilidad de declarar las transac-
pues es por esta particularidad de condicio- ciones en la moneda del pais \ ecino. En esta
nes historicas y de modos de desarrollo, que ponencia se inclu\'eron dentro de ias zonas
se hacia necesario un regimen especial para de frontera los territorios indigenas y corre-
las zona.s de frontera. gimientos departamentaies especiaies, se
Este ultimo proyecto fiie mucho mas amplio, cambio detniiti\amcnte ei tc'rmino de Dis-
pluralista e integral en materializacion del es- trito fronteri/o por el de Unidades Especia-
piritti de la Constitucion de 1991, ademas el les de Dcsarrollo Fronterizo, se incluyeron
concepto de distintos tipos de UDF si co- normas a favor de comunidades etnicas y se
rrespondi'a mis a las diferentes circunstancias introdujeron impoitantes moditlcaciones en
vividas entre las zonas de frontera. De hecht) el regimen econ(')mico. Ademis sc propuso
se proponia " dadas las marcadas diterencias un capi'aiio dedicado a temas de seguridad
en aianto a grado de desarrollo y caracteris- que por las grandes controversias que susci-
ticas ambientales y de las poblaciones". to, file eliminado para ia segunda ponencia,
Todos los pio\ectos contenian un rc-gimen pero en lineas generaies esta ponencia ya
de cooperacion e integracion asi como un contenia las normas mis importantes que se
capitulo dedicacio a aspectos administrativos sancionarian en ia Ley 191.
muy similares entres si. En materia adminis- La Ley 191 incluye aspectos ambientales en
trativa se contemplaba en todos la creacion materia de cooperacion e integracicMi c]ue no
de la Consejeria Presidencial de Erontera }• la fiieron tenidos en cuenta en esta \'ersi(')n y
obligacion y necesidad de descentralizar dite- tambien presta especiai atencicin a la promo-
rentes entidades publicas en los Cenaf (Cen- ci(')n dc pequefias y medianas empresa, asi
tros nacionales de atenci(')n en fronteras). mismo reduce a 5 anos ia exenci<')n a impues-
ttxs de importacion que se preveia en 10 anos
Ponejtcias para debate en el Congreso en esta ponencia y eiimina la def!nici{')n de
un porcentaje especitlco en la coiaboraci(>n
La primera ponencia para el segundo debate del IFi \' otras entidades a ia constituci(')n dc
para dar tr.imite a la ley en el Congreso, traU) niie\'as empresas.
dc recoger todos los proyeetos en sus ideas En ia segunda ponencia se reorganizaron las
mis importantes. Teniendo en cuenta que normas tal como queciaron en la Ley san-
aunque la Banca Cxntial o el gobierno no cionada. Se delegt) la tacultad de definir las
podi'an asumir riesgos cambiarios al apro- zonas de h'ontera al gobierno y no a ia icy, se
bar la convertibilidad inmediata de moneda eliminc) el capitulo de seguridad fronteriza,
f extranjera en las zonas de trontera, pero en sc suprimieron aspectos cconc'miicos y se
iVlARilNHZ
modifico sustancialmcnte el capitulo de edu- contradicciones en su contenido, pero sobre
cacion. Una picgunta impt)rtante que surge todo porque no tiene en euenta realidades
cs por qiic' se eliminaron todas las disposi- innegables de Colombia; ademas el cumpli-
ciones de seguridad siendo este uno dc los miento cabal de la Ley implica la disposicion
temas mas importantes en la realidad fron- de mis recursos y mayor autonomia para eje-
teriza, y si bien es cierto que este es un tema cT.itarlos y esto es impcdido por la misma Ley.
espinoso, por ningiin lado dc la Lc\' ni si- De otro lado la Lxy de Eronteras no agota
quiera indirectamentc se contempla alguna las posibilidades constiuicionalcs y no logro
disposicion relacionada con la seguridad en regular lntegramente la materia, ya que "con
las fronteras. fundamento en dichas normas se pueden y
En m.iteria ccon<)mica se inclu\'c cl tema de sc deben realizar otros desarrollos legates que
apo\'o especial a PYMH, la de\'oiuci(')n -no reconozcan el caracter especial de las zonas
exencion- del IVA y la creacitin de una es- de frontera y su importancia en la construc-
tampilla pro dcsarrollo fronterizo. Las defi- cion dc la integracion latinoamericana"
niciones son adoptadas igual eu la Ley 191, (Lamk Valencia, 1995, p. 70).
a! igual que el regimen de coopcraci(')n e in- El primer problema politico serio para la Ley
tegraci(>n. En cuanto a in\'ersiones en terri- fue la detcrminacitin de las regiones clasifi-
torios indigenas sc habia de concertacion cadas como Zonas dc Erontera o Unidadcs
entre comunidades y gobierno, no siendo tiui Hspeciales de Dcsarrollo Eronterizo, porque
radicales en el respcto cultural y ambiental el gobierno no iba a aceptar que mis de me-
como en el Proyecto 210 de 1995. Se asig- dio pais sc cobijara por la Ley; por ello se
no responsabilidad directa a la Escuela Su- dejo en manos del Gobierno la determina-
perior de Administracion Publica en aspec- cion especifica de estas zonas. Dc otro lado,
tos relati\-os a la educacion, que sc mantiencn el rc'gimen economico es la parte dc la Ley
al igual que los aspectos administrati\'os y lo que mas controversias ha suscitado sobre
rciacionado con la estampilla pro desarrollo todo por parte del Gobierno y cl Ministc-
fronterizo. En las disposiciones finales del rio de Hacienda en lo relati\'o a tratamien-
texto aprobado se adiciono la faeultad del tos prefercnciales en materia triburaria y
Ministcrio de Comercio Exterior para crear cambiaiia, como sc plantco en el analisis de
zonas francas especiales, y la obligacion de los proyectos de Ley y ponencias para deba-
Ecopetrol de asumir el costo del transpt)rte te de la Ley de fronteras. Definitivamente
de combustibles y derix'ados del pctnMeo a los aspectos de seguridad que se plantearon
las fronteras. en ia ponencia para cl primer debate y que
fueron climinados en su toralidad represen-
Analisis de la Ley tan un gran \ acio de la Ley, teniendo en euen-
ta que la particular situacion de seguridad
La Ley de Eronteras no ha podido ser ejecu- que enfrentan hoy di'a las zonas dc fiontcra
tada a cabalidad porque encierra muchas merece especial atencion y normas tendien- 7
L A [ R O N T K I U : UN IMNOTK hSl-R/\rhGK:O LA INlhCiRAClON NACIONAL
tes a c(X)rdinar la acci(>n de los organismos La ie\' no restringe el mecanismo de devt)iu-
de seguridad no .solo en el ambito nacionai, ci{')n de I\'A a paises iiinitiofcs (tal vez con
sino tambien con los paises vecinos. el fin de incentivar mis ei mrismo) pero iguai
"Las disposiciones que cobijan ias zonas se hace dificil ia totai apiicacion de este me-
fronterizas no son muy proiiferas, iimitan- canismo por la ausencia cie inhaestmctura
dose a ia posibilidad de que las autoridades adecuada en materia administrativa para
economicas autoricen el otorgamiento de cumpiir. La eiiminacion dei impuesto de tim-
crc'ditos en condiciones comerciales mis fa- bre de nacionaies y extranjeros ai saiir por
vorabies, para el tomento de acti\idades de puertos terresties de las UEDF no cuenta
aito impacto para ei desarrollo de la region'' con una medida similar de parte de los go-
{Fenalco, 1995). Ademas en este sentido se biernos vecinos, dc manera que no se cum-
encuentran contradicciones con poiiticas di- plc la reeiprocidad, equidad e igualdad en el
seiiadas anteriormente, por ejempio ''aun- trato que se consagia en ei Derecho Inter-
que es evidente que ei espiritu dei articulo nacional y ia Constitucion de 1991.
11 de la nueva Ley de fronteras es el de apo- Respecto ai arti'cuio 17 que contempia que ia
yar los sectores empresariaies medios y pe- impoitacion de bienes en las LIEDF necesita
quenos, y los microempresariales, no exis- certificado de ventas y registro s.uiitario a\-an-
ten muchos eiementos diferenciadores de las za al dar ia opcion de delegar la expedicion
poiiticas estabiecidas para ias zonas de fron- de certificados al depaitamento (autoridacies
tera, dei conjunto de programas nacionales sanitarias) y no dejarla scilo en manos de las
que esta desarrollando el Estado para esas Secretanas de Salud. La eiiminacion dei im-
areas de la produccion nacionai" (Lizarazo puesto de remesas por cinccj anos es un ries-
y Torrado, 1997, p. 54). go en la medida en que en estos momentos,
En general, la mayoria de disposiciones eco- cuando empic/a a cesar la efectividad de esta
nomicas no tiene efectos reales en el mejo- disposicion, empresas mixtas o sucursales de
ramiento economico de estas regiones, o es muitinacionales pueden exportar sus ganan-
solo beneficios aparentes. Por ejempio sc exo- cias sin dejar beneficios a la zona tronteriza,
nera el IVA a ias \-entas de ciertos bienes ya que no se preve aiin una politica integral
originados en paises \ecinos, pero no a los que entre a continuar io cjue se avanzci con
producidos en Colombia, ademis ios bienes iaLev 19i.
exonerados ya estaban inciuidos en ias exen- Til como lo dispu.so ia Ley 191 en su articu-
ciones dei estatuto tributario, pt)r I<^ que no lo 40, la Presidcncia de ia Repiiblica creo
habia ningiin gran a\'ance; sin embargo con ese mismo ano ia Consejeria dc Fronteras
ia ampiiacion reciente de la base gravabie del como organismo encargado de coordinar
IVA esta disposicion si significa un benefi- institucionaimente ia accion sobre ias zonas
cio, pero por la primera raz(')n expuesta, no de frontera, sin embargo esta Consejeria ya
necesariamente en beneficio de ia produc- no existe, pues la creacion de estas depen-
^t 7 cion coiombiana. dencias sigue estando sujeta a ia \'oiuntad
.\N MARTI.NKZ
politica y ii los inrcreses del Gobierno de siquiera se logra satistacer minimamente ne-
turno. Tambien en cumplimiento tie! articu- cesidades basicas. Las Unidades Fspecialcs de
lo 41 de la misma Ley se crco el Fondo Eco- Dcsarrollo Fronterizo pueden constituir la
mimico de Modernizacion para las Zonas dc forma en que la Ley responde a cstc proble-
Frontera como una cuenta a tra\ cs de ia cual ma, pero no lo hace de una mancra cabal,
se apoyariaii proyectos de inteix's regional, pues la misma definicion de las UKDF cs poco
departamental y kKal en zonas de frontera. clara y por cndc se presta para condisioncs.
Sin embargo la misma Ley impidio que esc De cualquier mancra, a pesar de los proble-
apoyo econ{')mico tiiera mds efectivo, pues mas en su aplicacion, es necesario ieconf)ccr
este Fondo se organizo como una ''cuenta que la Coiistitucion dc 1991 ylaLcydc Fron-
especial de manejo sin personeria juridica" teras han signiticado un gran avance en la es-
dependiente en su estructura y manejo de la tmctura administrativa del Kstado colombia-
Presidencia de la Republica, ademas la asig- no en lo rctbrente a las fronteras, pues iintes
nacion de presupuesto para cstc Fondo fue estas zonas cran practicamente puntos cxtra-
claramente limitada con relacion a las nece- viados en ei mapa; de todos modos aiin son
sidades que se tienen para Iograr cl desarro- muchas las tareas pendientcs para impulsar
llo de las zonas fronterizas. La pregunta re- un verdadcro desarrollo c intcgracicSn dc ellas.
levante en este punto es entonces, en quc QMI cl tin de Iograr supcrar los problemas
medida las disposiciones de la ley han teni- que se habian tenido en la aplicacion dc la
do un impacto sostenido en el desarrollo de Ley 191, la Consejeria dc Fronteras clabi:)r6
las zonas de frontera y en quc- medida se pue- una propuesta con los puntos principales quc
de m;intener ahora quc la mayoria han deja- dcbcrian rcformarse a la Ley, y que h(jy en
do dc tener aplicacion efectiva. Claramente, dia dcberian tcncrse en cuenta para elaborar
la respuesta es que aun hace falta recorrer una politica quc de continuidad a lo quc sc
mucho camino para propender por el dcsa- inicio con Ia Ley 191. Fntie los puntos prin-
rrollo e integracion, a la vez que sc trabaja cipales considerados en la propuesta se in-
por el acercamiento con los paiscs con los clufan:
cuales se comparten fronteras.
Otro de los grandes problemas de la Ley es • La ampiiacion del tc-rmino para la cxciv
que no tiene en cuenta que a pesar de la es- cion de impuestos de importacion dc bie-
pecificidad que tienen las zonas de frontera nes dc capital c impuesto de rcmcsas, pues
frente al resto del pais, entrc ellas mismas el plazo determinado (S anos) es dcma-
existen diferentes grados de desarnjUo que siado corto para que las empresas logren
son ignorados por la Ley. Por ejempio, bajo consolidarse. Ampliar este piazo tendria
ningiin punto de vista son iguales los reque- un efecto positivo en la dimensi()n eco-
rimientos en Valledupar o Pasto quc son te- nomica del desarrollo, al dar un paso en
rritorios claramente mas modernos, que en la ''apropiacion y rcinvcrsion ifi situ dc
Putuma\'o o Puerto Carreno en donde ni parte del excedente afinde divcrsificar la ic-t 1
LA UN V\K.\ LA iNTHciR.-\ci6N NAC;K)NAI.
economia del territorio, dandole ai mis- Es necesario entender que gran parte de ias
mo tiempo una base de sostenibilidad propuestas dc la Consejeri'a corresponde a
temporal" (Boisier, 1997). debates que ya sc habian dado en ios Pro-
Promocion de Ia descentralizacion real de \ectos de Ley anteritires a ia Ley sancionada
insritutos que apoyan la tecnoiogia, la V que por ejempio las ventajas fiscales v
capacitaci(')n y la inv'estigacuMi cientifica, cambiarias cliocan con los intereses del Go-
porque un verdadero desarroilo y proyec- bierno en materia eeonomica. Lo que es evi-
cion de las regiones dependen de la apro- dente es que los plazos de las disposiciones
piaci(')n de conocimientos )• tecnologias fiscales y econ<')micas fueron dcniasiado cor-
que impulsen modificaciones cuaiitati\'as tos con relacHMi al atraso de las zonas de fron-
de las capacidades productivas de las zo- tera y que es necesario tomar medidas en el
nas de frontera. sentido de las propuestas que se plantearon,
Darle mayor autonomia presupuestal y para no estancar los a\ances que estas exen-
asignar mayores recursos al Fondo dc ciones han podido significar.
Modernizacitin de fronteras para que asi Haciendo salvcdad de ios obstaculos ya men-
se puedan llevar a cabo mis proycctos y eionados se encuentran resultados derivados
estos no se iimiten s('>io a estudios de de la aplicacion de la Ley que es necesario
preinversion. resaltar. Sin embargo estos resuitados no
Determinacion ciara de ias contrapres- pueden desviar ia atenci(')n de temas in.ipla-
taciones que deben asumir ios munici- zabies como la promocion dc acciones que
pios por las excncioncs fiscaics. coordinen las distintas instituciones y orga-
Por liitimo se proponia la re\'isi(iii dc la nismos que tienen injerencia en ia atlniinis-
Ley para corrcgir contradicciones como tracion de zonas de frontera, porque es in-
la que surge en relacion con el articulo negabie que en temas como la seguridad las
43, con el que se asigna a la nacion la zonas de frontera siguen a la deriva entre
responsabiiidad de la reparacuMi, cons- fuerzas para y antiestatales y no se sabe con
tiULci(')n y mantenimiento de infraes- claridad a quien asignarle responsabiiidades.
triicturas viales y de transporte en general, Lo anterior es aun mas visible en ias aetua-
cuando en otra Ley se designa esa labor ies circunstancias del pais, en ias que cl con-
a los departamentos y municipios. Aqui flicto armado exacerbado con\ierte las fron-
es necesario aelarar que si bicn las politi- teras en puntos estrategicos de .seguridad no
cas nacionaies tienen una influencia dema- solo nacional, sino tambien rcgionai y sin
siado importante en ei desarroilo iocai, embargo es claro que no es el Estado cl que
eilas deben formularsc en consonancia con ejerce la soberania en estos territorios.
las poiiticas que autonomamente y ate- La Consejen'a Presidencial dc Fronteras im-
niendose a ios intereses de los diferentes pulso y apo\6 importantes c intcrcsantes
actores y comunidades, definan los gobier- proyectos orientados a prf)nio\er las capaci-
nos locales dc ias z(jnas de frontera. dades propias de cada territorio, atendiendo

no AMIKI.KA A.N MARTLNKZ


tambien a las vociciones hisUH'icis, culuira- mento real de integracion de C-oiombia con
ie.s y econ<')mic.\s dc cada regi(.')n. En general sus paises vecinos.
ningimo de los proyectos ha supcrado la eta- Hay que destacar que en materia de fronte-
pa de estiidios de prcinversion y de factibi- ras se han iogrado avances con ios succsivos
lidad, lo que evidencia que para llevar a cabo desarroilos let^islativos, pero como ya se ha
los proyectos se necesitan mas recursos, \' mencionado cs necesario pensar en la manc-
ante todo politicas oricntadas mas a iargo ra de completar y darle continuidad a ias
pi.izo. poh'ticas dc la ley dc fronteras, sobre todo
Las Comisiones Hinacionales dc Vecindad en armonizar las politicas de frontera con
constituyen un it)gro impulsado desde ia las poiiticas macrocconomicas, con ias de
expedici<')n de l\ Ley 191 pues a traves de descentraiizacion, desarroilo y con las dc
ellas se ha empezado a lesponder a neeesi- ordenamiento territorial. Con reiacion al
dades especificas de las zonas dc frontera, ya ordenamiento territorial ^'La ley 191 dc 1995
que la labor dc estas comisiones se ha orien- propende al mejoramiento de ia calidad de
tadn a soiucionar problemas inmediatos que \'ida de las comunidades negras e indigenas
no sc discuten en otras instancias guberna- localizadas en las zonas fronterizas, median-
mentales o pri\'adas, y ademas a traves dc te el apoyo estatal de sus iniciativas en mate-
ellas se ha inipuls.ido la integracion regional ria dc promocion dc recursos humanos y
y se ha avanzado en el conocimiento de la desarrollo instiuicionai, asi como incentivos
dinamica particular de cada espacio fronte- en asuntos rciati\os a transferencia tecnoio-
rizo. Las Comisiones de Vecindad han per- gicir(Ecnaico, 1995, p. 186); sin embargo
mitido empezar a aprovechar las ventajas que este tratamiento especial deberia ir acorde a
ofrecen las zonas de frontera para la integra- la contormacion de Entidades Territoriales
cion: "La vecindad ancestral y ia simiiitiid Indigenas, y en general articulada a una Ley
de rasg(js culturales e historicos brindan Organica de Ordenamiento Territorial que
posibiiidades destacadas para la solucion y aiin no sc sanciona, lo que sc constitu\c cii
b concertacion directa; asi como para la un gran obstacuio para que ia concepcion
cooperacion y la concertacion sobre ios di- mis ampiia de la frontera se siga const)li-
fercntes aspectos de ia agenda, tanto en la dando. A este respecto cs necesario rccalcar
dimension bilateral como multilateral" (Liza- que el proceso de ordenamiento territorial
r.izo y Torrado, 1997, p. 27). Las principa- sigi.ie siendo muy dificil en las actuales con-
les N'entajas dc ias Comisiones deri\'an de que diciones dc conflicto dc Oilombia, pero eilo
son mecanismos de cot)rdinaci6ii, apoyo y no pucdc impcdir seguir pensando ei pro-
segiiimicnto que no sustimyen a ninguna biema de cara a encontrar alternativas dc
entidad existente y estan intcgradas por solucion.
miembro.s del sector publico y privado dc Con la expedicion del Dccrcto 2685 dc
los dos paises. Con estas caracteristicas las 2000, referente al nuevo Estatuto Aduane-
comisiones sc han convertido en un instru- ro, el tema de las fronteras \()lvi6 a ubicarse ^-t I
LA i-: F.srR.\ThL;ic:o r.\RA JA N.\CIONAL
• E?i cuanto al trabaja en en un primer piano dc discusion, ademas desarrollo (politicas, economicas, cientificas
la.< z<mas dc frontera a
hizo de nuevo evidente la necesidad de pen- culturales) en ultimas, concibiendo la fron-
neccsario destacar todo e!
trabajo que sc ba rcalizj^do sar la situacion de las zonas de frontera des- tera como un espacio dinamico y de inte-
en cuanto a investijjacidn de una perspectiva holi'stica, cs decir, no solo gracion tanto al exterior como hacia el inte-
conjunta y propuestas
teniendo en euenta la necesidad de integra- rior.
concrctas en la rclacim
Columbia - [hicziiela, entre cion economica con otros paises, o io rete-
intcleetuales. em pi -esas rentc con el comercio, sino todo k> relacio- A nwdo de eonelusion
privadas yjjohicnio y sobrc
nado con la calidad dc vida dc los habitantes
cl cual existe amplia
docniiientacioti. (\ex por de estas z.onas, su integracion con e! resto A lo largo de esre articulo se ha defendido
ejemplo: Colombia. del pais, sus particiilaridades culturales, en una postura segun la cual la frontera debe
Aiitiisterio de Relaciones
suma, su configuracion particular. El men- :;er entendida no solo en sus implicaciones
extcrii'res. Colombia -
Vcnczueki: un n u n o cionado dccreto pretende crradicar cl con- en las relaciones internacionales al conccbir-
esquema bilater.il. Bq/jotii. trabando prohibiendo ei ingreso dc licores, la como una linea divisoria entre Estados,
1993: Comision presidencial clectrodomesticos y cigarrillos a traves del sino que al mismo tiempo se debe compren-
para asuntos fronteri::^is
eolmnbo-venezdanos: Hacia
pucrto de Maicao. La pretension es valida der su eomplejidad, por ser un espacio en el
iina jM)lirica para l.i porque es innegable la necesidad de erradi- cual coexisten los dominios politicos dc dos
frt)ntera con Colombia. car cl contrabando, sin embargo cl logro dc Hstados, que genera dinamicas propias de
Grdjieas Nonjort: Caracas,
IWl: Grupo aeadcmici)
este objetivo no puede ignorar la realidad dcsarrollo. El a^nalisis de la Ley 191 de 1995,
(.'olombia • \encziuia. del puerto, y no sc puede alcanzar si no sc que regula el Estatuto de fronteras en Co-
t^olombia - \'enc7iicl.i: articula con la solucion de otros problemas lombia, tenia como objetivo mostrar c{)mo
Agenda comiin p.ir.i el
sigk) XXI. IFPRI, Convenio
igualmente apremiantes. Es decir, esta me- se ha avanzado en la concepcion y el enten-
Andres Bello: Bojjotn, dida del t^obierno ignora una tradicion his- dimiento de la problematica dc las zonas de
1999). Este es un buen torica de comercio dc la region y al prohibir frontera en Colombia, pero a la vcz mostrar
ejemplo del trabajo qne se
pucdc V se debe realizar de
el comercio de estos productos esta gene- como aiin son muchos los contlictos por re-
mancra ainju'ita entre los rando unos cmpleos a costo de empeorar la solver^. Este analisis es claramente limitado,
panes que cm zar i stis situacion de los nativos de la region que vi- ya que para obtener conclusiones mis cxac-
doniinios en una frantera.
Sin embargo el trabajo
ven del comercio. De otro lado, sc ataca el tas, sen'a neccsario hacer un scguimicnto de
cntir Colomlna v Venezuela comercio de Maicao como una medida con- la aplicacion de cada una dc las normas y sus
eoiitrasta con el atraso de tra el contrabando, sin tener en euenta que efectos en cada una de las zonas de frontera;
estudios dc itivesti/iacim y
trabajo eonjunto en las otras
es necesario que la restriccion sobre el co- sin embargo el analisis limitado que aqui se
nacionales. mercio debe operar tambien sobre otros hace permite visualizar mas claramente la
pucrtos nacionales y dc paises vecinos para importancia que tienen las fronteras. Y las
que se tengan resultados. El debate que ge- ideas aqui planteadas no se limitan al caso
nenS este Decrcto debe ser una herramienta colombiano, ya que aunque se basaron en la
litil para continuar el trabajo en zonas de legislaeion colombiana, son extensibles a los
frontera, atendiendo a la solucion no solo demas paises, en especial los latinoamerica-
de problemas de comercio, sino tambien a nos que comparten sus fronteras con Colom-
itO'^U^'l 7 los problemas en tt)das las dimensiones del bia, ya que las realidades que viven son muy

A DL'UAN
1S2
parecidas, y ademas cl exito dc las medidas espacio que demarca la influencia de un Es-
quc sc adopten en un pais depende en buc- tado, pero sin desconocer quc su realidad va
na medida dc la adopci(>n dc politicas simi- mds alld dc ta linea quc demarca. La fronte-
lares en los paiscs vecinos. ra, como pivote estrategico dc la integracion,
Fn las zonas dc frontera, mas quc en cual- significa en ultimas cl reconocimiento de clla,
quier otra region, sc hacc evidente la estrc- de manera tal que las politicas formuladas
cha relacion que existe entre factores cndo- para su regulacion no desconozcan los pro-
gcnos y cx(')genos del desarrollo. F.sto cs asi, blemas prioritarios que la aquejan y asi dc-
en primer iugar porque la intlucncia intcr- jen dc ser territorios olvidados y alejados de!
naci(.)ii.il en una zona de frtjiitera es mucho desarrollo., que solo adquieren real impor-
mas liiertc quc en otras regioncs, pues aun- tancia cuando se cuestiona Ia soberania de
quc legalmente sc pertenezca a un Hstado, un Estado.
en la practica las dindmicas de comercio, LIna conccpcion holistica implica propues-
mo\imicntos de capital., etc., estan intluidos tas mas a largo pla/o, conccitadas conjunta-
por las politicas que sc aplican en el pais vc- mente entre comunidades y administracio-
cino. nes de lado y lado de la frontera, basadas en
Pert) en segundo lugar -y esto es aiin mas esfuerzos sostcnidos dc conocimicnto dc
detcrminantc- porque la realidad de las zo- cstos espacios, tal como cl trabajo que sc ha
nas de frontera no empieza ni termina con \'cnido dcsarrollando conjuntamente entrc
la linea que demarca el limite cntrc dos pai- Colombia y Venezuela, y cuyo ideal seria que
scs. Los factores intcrnos de cada region de se rcpiicara con los otros paises que compar-
frontera se compaitcn mas alia del limite, y ten frontcras con Colombia.
lo endogeno en ultimas es binacional. Pero,
por otro lado, la intluencia en terminos ad- Bibliografia
ministrativos, ccoiKHTiicos y politicos SI esta
scparada por cl dominio dc cada F^stado, y Barrcra Cristina (comp.), 1989, Cnsisvjivn-
por ello las dinamicas homogencas cultura- teras: relaeionesfivnterizasbinacionales de
les, organizativas, comunitarias, son entic- Colombia con Venezuela v Ecuador, Bogo-
cruzadas por los dominios separados dc cada td, CFRFC-Uniandcs-CIDFR.
gobierno, esto cs lo quc hace a la froiucra un Buisier, Sergio, 1997, El vuelo de una come-
espacio complejo ^"vcro a la \'ez muy fidgil. ta. Una metdfora para unn teona del desa-
Por lo anterior, las politicas de frontera de- rrollo temtorial. ILPFS: s. I.
ben ir mas alia dc tcrminos comerciales, eco- Guhl, Frncsto, 1991. Lasfi-ontemspoliticasy
nomicos o politicos orientados a la integra- los limites naturnks: csciitosgeogrdficos, Bo-
cion entre Fstados; dcbcn pasar por un gota, Fondo FFN.
analisis detallado dc la realidad de la zona, L.inik Valencia, Mai io Said, 1995, Ln' de fron-
para ast buscar una politica quc se oriente a teras: una via hacia el desanvllo. Senado dc
recuperar la h'ontcra en su importancia como la Republica. Enlace Fditores: Bogota. ^4' 7
LA I ' K l'l\(yi> 1>ARA I A INTHGRAt:K)N .\AtlONAI.
Lizarazo, Antonio Jose y Torrado, Heli Abel, Pardo, Rafael \' Muriilo, Gabriel, 1994, Poli-
1997, Kq)imen jurtdico de las zonas dc tieas de Dcsairollo hvnteiizo cu Colombia. Mi-
frontera. IDEAF. Universidad Librc: Bo- nisterio de Relaciones Exteriores, Comisio-
nes binacionales dc \ccindad, Bogota, Tercer
Mundo Editores.

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ANt;t;iic:A

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