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C olecció n C IE N C IA S S O C IA LES M aría del R o s a r io V arela

NOVEDADES
Reconstruyendo lo social.
Prácticas y experiencias de investigación desde el Trabajo Social
Nora Aquín (coordinador)
Salud y planificación social.
¿Políticas en contra de la enfermedad o políticas para la salud?
Víctor Mario Estrada Ospina
La profesionalización en Trabajo Social.
PARADIG M AS,
Rupturas y continuidades, de la Reconceptualización
a la construcción de proyectos ético-políticos
Foro debate. Margarita Rozas Pagaza (coordinadora) DEBATES, T E N S IO N E S
La formación profesional y la intervención profesional.
Hacia la construcción de proyectos ético-políticos en Trabajo Social
Encuentro Latinoamericano de Trabajo Social. UNLP EN P O LITIC A S
Acerca de la democracia y los derechos sociales
Nilsa M. Burgos Ortiz (coordinadora)
Las profesiones modernas: dilemas del conocimiento y de! poder.
DE N IÑ E Z
Un análisis para y desde el Trabajo Social
Cecilia Aguayo
Familia y geriátricos.
Aportes para
La relatividad del abandono
María Cristina de los Reyes
una transición
Hilos y nudos.
La formación, la intervención y lo político en el Trabajo Social
Susana Cazzaniga
Historia del Trabajo Social en Argentina (5ta. edición)
Norberto Alayón
Abuso sexual, victimología y sociedad
Amelia Dell’Anno • Silvia Ercilia Galán (compiladoras)
Condiciones de trabajo de los trabajadores sociales
Fiorella Cademartori • Julia Campos • Tamara Seiffer
La adicción a las drogas.
Su recuperación en comunidad terapéutica
Estela Mónica Cuatrocchi
La nueva pobreza en el ámbito hospitalario
Gabriela Andrea Cesilini • María Eugenia Guerrini • Patricia del Luján Novoa E s p a c io
Redes comunitarias. EDITORIAL
Afluencias teórico-metodológicas y crónicas de intervención profesional B u en o s A ires
Rodolfo Alberto Núñez
LA AUTORA

Varela, María del Rosario María del Rosario Varelá es licenciada en Trabajo Social
y especialista en Planificación y Gestión de Política Social
Paradigmas, debates, tensiones en políticas de niños:
aportes para una transición. (Universidad de Buenos Aires). Docente en las carreras de
Trabajo Social (UBA) y Periodismo (Universidad del Museo
1a ed. - Buenos Aires: Espacio Editorial, 2008.
84 p.; 20x14 cm. Social Argentino). Se desempeñó en diversas instituciones del
Estado y del ámbito privado, entre ellas el Consejo Nacional
del Menor y la Familia, el Centro Nacional de Rehabilitación
ISBN 978-950-802-281-3
Social (Cenareso), el Centro Nacional de Organizaciones Co­
munitarias (Cenoc), jardines maternales de Osecac y el Pro­
1. Políticas de Infancia. 2. Servicios Sociales. I. Título
CDD 362.7 grama de Apoyo a Redes de Acción Comunitaria del Gobier­
no de la Ciudad de Buenos Aires. En el año 2002 ingresó al
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Na­
ción, donde fue subcoordinadora del Programa de Formación
E s p a c io e Información Sistémica para la Erradicación del Trabajo In­
EDITORIAL fantil. Actualmente integra el equipo técnico de la Comisión
e d ito ra - d istr ib u id o r a Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil como coordina­
im p ortad ora - ex p o r ta d o ra dora de asistencia técnica. Es autora y coautora de diversos
trabajos sobre la temática de la niñez, la problemática del
S im ón B o lív a r 547 - 3o of. 1 trabajo infantil, y las organizaciones de la sociedad civil.
(C1066AAK) C iudad A u tón om a d e B u en o s A ires Dirección de mail: varelamarita@fibertel.com.ar
Tel. 4331-1945
E -m ail: esp acioed it@ ciu d ad .com .ar
w w w .e sp a c io e d ito ria l.co m .a r

Diseño de tapa: Claudia Solari


Corrección: Ernesto Gutiérrez
Composición y armado tipográfico: Osmar Luis Bondoni
Coordinación y Producción Editorial: Osvaldo Dubini

La reproducción total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea,


idéntica o modificada, escrita a máquina, por el sistema “multigraph”,
mimeógrafo, impreso por fotocopia, fotoduplicación, etcétera, no autoriza­
da por los editores, viola derechos reservados. Cualquier utilización debe
ser previamente solicitada.
1- edición, 2008
Impreso en la Argentina - Printed in Argentina
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723
© 2008 Espacio Editorial

ISBN: 978-950-802-281-3
Prólogo

Prologar un libro es un importante desafío. Se trata de


aludir al contenido del trabajo, conservando el espíritu críti­
co, no tanto en relación con el esfuerzo realizado, sino en
relación con la temática expuesta, particularmente teniendo
en cuenta que uno ha sido testigo y protagonista de una parte
del camino recorrido.
Con la autora de este libro me unen vínculos significati­
vos. En primer lugar somos colegas docentes en la carrera
de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires. Más tarde tuve la satisfacción
de acompañar como tutor una etapa importante de su traba­
jo de tesis, que entonces mereció mis elogios y la más alta
calificación.
Pero más allá de ello me une con ella una idéntica pa­
sión por los temas de la infancia, a la que querríamos ver
definitivamente considerada como sujeto de un proceso cons­
tructivo de afirmación de sus derechos humanos.
El libro que ustedes están hojeando antes de sumergirse
en su lectura, no contiene una lectura amable de la historia
de las políticas de infancia aplicadas en la Argentina. Por el
contrario, es una visión dura, que señala los preconceptos,
las contradicciones y las vinculaciones de esas políticas con
los paradigmas que sustentan otras políticas públicas gene­
rales.
Paradigmas, debates, tensiones en políticas de niñez
parte de una perspectiva histórica. Sin embargo, lejos está
de la pretensión de la autora hacer un “estudio de la histo­
ria”, en el sentido clásico del término. De lo que se trata es
de presentar los debates y las tensiones que caracterizaron
cada etapa de aplicación de un paradigma concreto en Ar­
gentina.

7
_______PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ PROLOGO

Nos encontramos entonces, claramente, con un aporte indeclinable del Estado por la derivación a organizaciones no
que se realiza desde las ciencias sociales. No hay por ello gubernamentales.
centralmente interrogantes sino opiniones y juicios críticos. Sin embargo, esta es también la década en que se intro­
No busque la lectora o el lector “objetividad”, porque en ge­ duce con fuerza constitucional la Convención Internacional de
neral los trabajadores sociales no partimos de ella. Por el los Derechos del Niño. Va surgiendo lentamente una opinión
contrario, nos metemos en los debates, juzgamos conductas pública y técnica favorable a la necesidad de abordar un
y actitudes y asumimos siempre una posición frente a los nuevo paradigma. Sin embargo, también surge una resisten­
acontecimientos. cia marcada por las dificultades para poner en marcha los
El primer capítulo: “Reseña histórica de las políticas de contenidos normativos de la Convención.
niñez en la Argentina”, contiene una descripción rápida, que En páginas que tienen más una connotación de denun­
incluye los primeros atisbos de política pública, el patronato cia que de análisis desapasionado, se analizan las conse­
del Estado, la década del ’30, el peronismo, lo que la autora cuencias del paradigma elegido, más coincidente con la con­
llama el retroceso de la democracia y la vuelta a lo privado, cepción del “patronato” que con las nuevas perspectivas de
así como la recuperación de la democracia con el debate la Convención. Aquí el concepto que prima es que se ha cam­
entre protección integral y situación irregular. biado la igualdad por la equidad; esta dicotomía define no so­
Allí la autora analiza los rasgos gruesos del enfoque asi­ lamente la intencionalidad del trabajo, sino que constituye uno
lar, del paradigma del patronato y de la década del ’30 como de los motivos más claros de mi identificación con la propues­
Intento de consolidar técnicamente la vigencia de un modelo ta contenida en el libro.
que distingue entre niñez incluida en el sistema educativo y Más allá de juzgar intenciones, las consecuencias de las
minoridad abandonada, en situación de calle o delincuente, políticas aplicadas hacen retroceder a la democracia, en el
para la cual construye un sofisticado mecanismo de conten­ tema esencial de la igualdad. Los '90 nos han conducido a
ción, paralelo y no integrado en la sociedad. una realidad signada por la exclusión y la desigualdad cre­
Se hace también un rápido análisis del peronismo, al que ciente, con sus secuelas duras en términos concretos de
se caracteriza como un intento inconcluso de generar políti­ formas de empleo degradadas, de ocupaciones marginales
cas universales aplicadas a la niñez. y de trabajo infantil.
Se ve también el afianzamiento de lo privado durante las Una realidad que corresponde que sea analizada y cues­
dictaduras militares y finalmente los inicios de un nuevo de­ tionada con dureza, para entender que la crítica a las políti­
bate entre las viejas concepciones fundadas en el paradig­ cas sociales con énfasis en la infancia no puede hacerse
ma de la situación irregular y las nuevas tendencias de con­ desde una mirada centrada en lo técnico, a riesgo de caer
siderar las políticas de infancia como una cuestión de dere­ en argumentos parcializados, que no dan cuenta de las con­
chos humanos, que abre espacio a la discusión de un nuevo secuencias específicamente producidas por el modelo apli­
paradigma, “la protección integral de los derechos”. cado. Por eso es cierto que igualdad y equidad no son con­
En el Capítulo II, “Los noventa: una década contradicto­ ceptos similares sino antagónicos, en términos de poder y de
ria”, la autora enfatiza sus críticas sobre un período donde participación ciudadana.
priman las políticas neoliberales y donde se reemplazan las Por eso es bueno que en su parte final el capítulo se re­
políticas universales por la focalización, y la responsabilidad mita a la consideración de la expansión del trabajo infantil.

8 9
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ PROLOGO

Este tema, que es una especialidad de la autora, muestra con ma efectiva, la mayoría de sus artículos centrados en la in­
particular dureza las consecuencias de la aplicación de un clusión social.
paradigma que'conduce necesariamente a la pobreza y la Si la ley se limitara a actuar “como si”, maquillando las
exclusión social. estructuras del “viejo Consejo del Menor” para aparecer re­
En el Capítulo III, “El nuevo siglo. Desafíos y propuestas”, vestidas de lo nuevo, pero sin cambio real, estaremos asis­
se avanza hacia el planteo del advenimiento de un tiempo tiendo a los tramos iniciales de una nueva frustración. Agra­
histórico que, si bien está enmarcado en la crisis más dura dezcamos a la licenciada Varela su lucidez para mostrarnos
que ha vivido la democracia desde su recuperación en 1984, los riesgos de caer en ella.
posibilita la discusión y puesta en marcha del paradigma de
C a r lo s E r ó les
la Convención.
Naturalmente, la autora desarrolla su análisis desde la
perspectiva de las políticas universales y solamente hacia el
final del capítulo introduce su mirada en la aprobación de la
ley 26.061, que marca la introducción ¿definitiva? del para­
digma de la protección integral, centrado en el concepto de
los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de de­
recho.
Finalmente, en sus conclusiones la autora se pregunta si
las propuestas centradas en una perspectiva socio-económica
y de inclusión social serán suficientes para terminar con la
judicialización de la pobreza.
Nos parece importante el punto de vista elegido. Es cier­
to que abundan los análisis centrados en lo técnico que se
agotan rápidamente en discusiones periféricas de especia­
listas.
En este trabajo se nos invita a mirar la realidad desde una
visión holística y socioeconómica; a replantearnos si muchos
de nuestros acercamientos al tema se limitan a señalar como
políticas públicas lo que definimos como específico, sin de­
tenernos en las consecuencias que se derraman sobre las
estructuras de poder y participación en la sociedad.
Si queremos terminar definitivamente con la desigualdad
que reduce en términos de derechos a las familias en situa­
ción de pobreza y necesariamente a sus niños, niñas y ado­
lescentes, debemos lograr que la ley 26.061 aplique, en for­

ro 11
Notas preliminares

Este trabajo es una versión ampliada de la monografía


final de la Especialización en Planificación y Gestión de Po­
lítica Social e incluye conceptos desarrollados en el artículo
“ El abordaje del trabajo infantil. Políticas universales,
focalizadas o específicas”, publicado en la revista Identidad
y diversidad (Centro de Estudios sobre Políticas Sociales, Año
1, número 1, agosto de 2004).
Los tutores fueron, en la primera etapa, Claudia Danani,
quien corrigió la versión inicial, y posteriormente Carlos
Eróles. A ambos les agradezco sus valiosos aportes.
También hubo amigas y colegas que generosamente le­
yeron distintas versiones y sumaron su opinión: Ana María
Canil, Estela Dollarea, Silvia Kutscher, Ana Maruchniak, Silvia
Miorin, Teresa Stonski,
No quiero dejar de mencionar a Pilar Rey Méndez y
Wenceslao Moro, con quien muchas veces discutimos estos
temas.
Finalmente a Federico, mi compañero, a mis hijas, mi nieta
y mis nietos, que son el indispensable sostén afectivo para
abonar la tarea intelectual.
Introducción

Las reformas ¡mplementadas en los países de América


Latina a partir de ios acuerdos suscriptos en el Consenso de
Washington1 terminaron con un modelo de Estado que se
hacía cargo de la seguridad y protección social de los ciuda­
danos y ciudadanas. La liberalización económica, la pri­
vatización de empresas estatales, la desregulación del mer­
cado de trabajo y la descentralización de servicios socia­
les generaron efectos adversos que aún no han logrado
revertirse.
Paralelamente, la restauración del sistema democrático en
1983 trajo consigo un proceso de modificaciones jurídicas
sustantivas. La reforma constitucional de 1994 sumó los
derechos sociales a los civiles y políticos. En esa línea se
incorporaron a la legislación local tratados y pactos interna­
cionales que garantizan derechos específicos para grupos
determinados, entre ellos la Convención Internacional para
la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación con­
tra la Mujer, y la Convención Internacional de los Derechos
del Niño.
Las medidas político-económicas ¡mplementadas en la dé­
cada del ’90 impactaron de manera desigual en la población,
modificando el mapa social, en el que aparece un paulatino
incremento de la inequidad, nuevas formas de pobreza y
fenómenos inéditos de exclusión. Los avances legislativos y
la suscripción de los tratados internacionales, por otra parte,
sellaron la responsabilidad institucional del Estado como1

1 “En 1990, John Willamson — del Institute for International Economics


(EE.UU.)— preparó una lista que identificaba las principales “reformas” im­
pulsadas para América Latina y, además, apodó al inventario: lo llamó “con­
senso de Washington”, tal como refiere Ezcurra, A. M. (1996), en Qué es el
neoliberalismo. Evolución y límites de un modelo exc!uyente\ Buenos Aires,
Ideas, citada por Del Bono, Cecilia, en “Renta mínima garantizada y seguro
de empleo y formación en Argentina. Notas para la discusión" (2000);
www.unq.edu.ar/congresos/politicasocial.

15
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ INTRODUCCION

garante de derechos sociales. El reconocimiento de la Con­ nes que pueden preverse vinculadas a su aplicación. En las
vención Internacional de los Derechos del Niño implicó la conclusiones se expresan posibilidades de acción para avan­
suscripción a un instrumento que modifica en forma profun­ zar en un sistema de protección integral.
da y radical la visión de la niñez, dándole a ésta definitivo La hipótesis que guía este trabajo es que, de no avan­
pasaporte de ciudadanía. La paradoja es que este proceso zarse hacia un sistema de protección universal de la niñez,
tuvo lugar en una década en que la franja de menores de las políticas específicas y focalizadas continuarán resultan­
dieciocho años en situación de pobreza e indigencia se do insuficientes; pero a la vez, que el deterioro al que se ha
incrementó considerablemente. Al día de hoy, a pesar de llegado demanda que se mantengan y amplíen mecanismos
verificarse una mejora en la situación macroeconómica, la de protección específicos a través de un tejido institucional a
brecha entre los derechos enunciados en la Convención y su nivel local.
efectivo cumplimiento está lejos de cerrarse. La situación de A los efectos de este trabajo se entiende por niño o niña,
la infancia y la adolescencia continúa siendo una asignatura de acuerdo al criterio sustentado por la Convención Interna­
pendiente en el país, a la vez que la complejidad de la cues­ cional de los Derechos del Niño, a todo ser humano menor
tión social impone evitar soluciones simplistas, parciales o de dieciocho años.
intermitentes. Este trabajo, realizado en el marco de la ca­
rrera de Especialización en Planificación y Gestión de Políti­
cas Sociales, intenta recopilar lo más sustantivo en relación
con la temática y aportar algunas ideas para futuras ac­
ciones.
En la primera parte se presenta una reseña histórica so­
bre las políticas de niñez en Argentina y los paradigmas que
las sustentan.
En la sección siguiente se tratan los avances en la legis­
lación referida a la niñez, el sistema de política social que se
implemento en la década del ’90, las transformaciones en la
política educativa y las políticas específicas de protección, por
entender que hay una necesaria vinculación entre las áreas
mencionadas. A continuación se muestra el impacto negati­
vo de las políticas macroeconómicas en la población de 0 a
18 años, lo que permite arribar a conclusiones acerca de la
relativa eficacia de las políticas de protección implementadas.
En la última sección se desarrollan las posibilidades de
ampliar la protección para el conjunto de la población infanto-
juvenil a través de propuestas de ingreso ciudadano o de
ampliación de la protección social; luego se hace una refe­
rencia a los desafíos pendientes en educación, a la sanción
de la ley de protección integral 26.061 y a algunas cuestio­

ne 17
1. Reseña histórica de las políticas
de niñez en la Argentina

1.1. Los inicios: fondos públicos,


administración privada, modelo asilar
El sistema proteccional de la niñez en Argentina se remon­
ta a la época colonial con la creación de la Casa de los Ni­
ños Expósitos en 1779, de acuerdo a una iniciativa del pro­
curador Riglos, preocupado por la existencia de niños aban­
donados en las calles de la incipiente ciudad de Buenos Ai­
res. La institución fue fundada con fondos reales y adminis­
trada por la Hermandad de la Caridad.
En el siglo siguiente, durante el gobierno de Rivadavia se
crea la Sociedad de Beneficencia, que introduce actores lai­
cos en la tarea asistencial. La figura de la “dama de benefi­
cencia” surge en esa época y mantiene su vigencia hasta el
advenimiento del peronismo, en 1945.
En 1892 se funda el Patronato de la Infancia, institución
paradigmática del modelo asilar, que es aquel que implica el
aislamiento del sujeto necesitado de protección mediante la
internación en una institución, generalmente por tiempo in­
determinado. Este modelo se multiplica en la primera déca­
da del siglo siguiente con la creación de varios institutos ad­
ministrados por el Estado o por organizaciones religiosas, en
su mayoría católicas.

1.2. El Patronato del Estado


Las corrientes inmigratorias de finales del siglo XIX pro­
ducen un incremento considerable de la población de Bue­
nos Aires.xLa “gran aldea” se transforma en una ciudad con

19
_______PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

espacios característicos que se diferencian de J9S suburbios. pendencia cuyos funcionarios tenían la misión de conminar
En los conventillos se hacinan las familias pobres y los ni­ a los padres a enviar a los hijos e hijas a la escuela3. Este
ños invaden las calles empujados por los encargados, en mecanismo, sin embargo, no impidió que las familias de la
cumplimiento de una reglamentación que prohibía la perma­ alta burguesía recurrieran a alternativas privadas de educa­
nencia en las viviendas durante el día1. Además de esa pro­ ción dentro del propio ámbito doméstico — representado por
hibición, la falta de espacio en las modestas habitaciones y institutrices de origen europeo— ni evitó que aquellos infan­
fundamentalmente la propia situación de pobreza llevan a tes provenientes de familias más pobres quedaran excluidos
esos niños y niñas a ejercer diversos oficios callejeros o a de las instituciones educativas.
mendigar en una ciudad en la que, además, había pocas Para esta última franja de la niñez, objeto de creciente
plazas y parques. preocupación pública, en el mismo año de 1910 el médico y
La presencia masiva de niños en las calles es vista como diputado conservador Luis Agote presenta por primera vez
una amenaza por el conjunto de la sociedad. Según cita un proyecto de ley que termina siendo sancionado recién en
Ciafardo, “La primera y más fuerte impresión demográfica 1919, durante la primera presidencia de Yrigoyen.
que reciben los extranjeros al pisar por primera vez a Bue­ La ley 10.903, conocida como “ley del Patronato” o “ley
nos Aires es el más legítimo asombro por esas bandadas de Agote”, habilitaba la intervención judicial para “menores au­
chiquillos, que como las palomas en campo recién trillado, tores o víctimas de delito” o en caso de encontrarse “en aban­
revolotean por todas partes, llenan los portales de las casas, dono material o moral o peligro moral”, entendiendo por ello
pululan por las calles y veredas, hinchan los jardines, aba­ una amplia gama de situaciones: incitación, por parte de los
rrotan los tranvías, se apelmazan en las escuelas y dan, en padres o guardadores, a la ejecución por el menor de actos
ciertas casas de los suburbios, la idea de hormigueros re­ perjudiciales para su salud física o moral; mendicidad, vagan­
ventados que salen a expander ante el sol la superabundan­ cia, frecuentación de sitios inmorales, de juego o con ladro­
cia de su vida” 12. nes; venta callejera, ejercicio de oficios perjudiciales para su
La mendicidad, la vagancia y el abandono de menores, moral o salud (art. 21).
objeto hasta el momento de la caridad de distintas institucio­ La intervención suspendía el derecho de los padres al
nes privadas o religiosas, pasan a ser tema de agenda pú­ ejercicio de la patria potestad, ejercicio que quedaba en
blica y se plantea la necesidad de reglamentar una interven­ manos del juez en virtud de la figura del “patronato” y que lo
ción desde el Estado. Este es el contexto en el que comien­ habilitaba para “disponer del niño, tomando la medida que
za a constituirse el paradigma dual de la protección y el crea conveniente y por tiempo indeterminado”. Tanto en el
control. caso de abandono como en el supuesto de la comisión de
Un primer mecanismo de control está destinado a hacer un delito, se determinaba la tutela estatal, independientemen­
cumplir la escolaridad obligatoria, prevista en la ley 1.420. En te del cumplimiento posterior de la pena.
el ámbito del Consejo Nacional de Educación, presidido en De este modo se habilitó el ejercicio de un poder discre­
el año 1910 por José María Ramos Mejía, se crea una de­ cional sobre niños y niñas, sin diferenciar a los autores de
las víctimas de delito. Aun en caso de inocencia el juez po-
1 Ciafardo, Eduardo O. Los niños en la dudad de Buenos Aires. Centro
Editor de América Latina, Buenos Aires, 1992, Pág. 13.
2 Carrasco, Gabriel. “Los progresos de Buenos Aires en el año 1906” , 3 Cosse, Isabella. “La infancia en los años treinta", en revista Todo es
publicado en Caras y Caretas, año IX, citado por Ciafardo (1992: 12). historia, N9 457, Buenos Aires, agosto de 2005.

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_______PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

día “disponer” medidas asistenciales, privando de libertad y ámbito jurídico comenzaron a funcionar los juzgados pena­
separando al niño/a de la familia y de su entorno, por el solo les con competencia en menores y se creó la figura del Ase­
hecho de encontrarse en situación de pobreza. En este dis­ sor de Menores.
positivo, las medidas correctivas y las asistenciales no dife­ En 1931 se funda el Patronato Nacional de Menores, por
rían entre sí. El niño o la niña no tenían voz ni derecho a iniciativa del Dr. Jorge Coll, y se incorpora bajo su dependen­
defensa. En realidad, según sostiene García Méndez, la pre­ cia a los institutos estatales que existían previamente. Es el
ocupación subyacente a la cual se intentó dar respuesta era auge del modelo asilar con variantes de avanzada para la
la de “qué hacer con los hijos de los pobres”4. época, como las escuelas granja y el modelo de colonia ho­
Al apelarse al asilo como la herramienta más frecuente gar, que consistía en “casas hogares" ubicadas en un mis­
para los niños y las niñas carentes de una familia en condi­ mo predio, cada una con un matrimonio a cargo de un grupo
ciones de protegerlos y educarlos, se cumplía un doble ob­ de niños. El sistema se apoyaba en la autoridad indiscutida
jetivo: por un lado se intentaba suplir la carencia, pero a la de los jueces, el contralor del organismo administrativo re­
vez, mediante la internación, se los aislaba del entorno so­ presentado por la Dirección de Menores y la administración
cial. De esta forma “se pasó —en la conciencia social y en de la Sociedad de Beneficencia y del Patronato de la Infan­
la normativa jurídica— de la protección de las personas con cia, responsables de la mayoría de los institutos6. La distri­
carencias, a la protección de la sociedad respecto de la po­ bución del poder relativo entre la administración estatal, el
tencial peligrosidad de los carentes. Este dispositivo que se Poder Judicial y la sociedad civil a lo largo del tiempo permi­
organizó en primer lugar desde la carencia deslizó su senti­ te vislumbrar la dirección que tomaron las políticas de infan­
do hacia la irregularidad”5. cia en las diferentes etapas.
En los hechos, la ley del Patronato abrió el camino a po­
líticas públicas que segmentan la niñez entre “niños” y “me­
nores”. Los “niños” son los incluidos en la familia y la escue­ 1.3. Década del ’30.
la. Para los “menores”, vocablo que se antepone en la cará­
Antecedentes de políticas públicas
tula de los/legajos a los nombres de los infantes asistidos,
se pone en marcha el dispositivo institucional bajo la égida universales para la niñez
del Poder Judicial, que de esta forma habilitó mecanismos
de control de la infancia pobre. Paralelamente a la consolidación del Patronato y a las po­
Sancionada la ley, se crearon las primeras estructuras para líticas específicas para aquellos niños y niñas enmarcados
la administración de los institutos de niños y niñas. En el en la categoría de “menores”, aparecen las primeras medi­
das tendientes a ampliar la protección social al conjunto de
la población infantil a través del sistema educativo. Dichas
4 Para este tema ver García Méndez, Emilio, "Prehistoria e historia del medidas surgen en un contexto de revalorización de la inter­
control social de la infancia: política jurídica y derechos humanos en Amé­ vención del Estado debido a los efectos de la crisis de 1929.
rica Latina” , en García Méndez, Emilio, y Bíanchi, María del Carmen, Ser
niño en América Latina. De las necesidades a los derechos. UNICRI/Edito-
rial Galerna, Buenos Aires, 1991. 6 Este tema lo desarrolla Carlos Eróles en “Los derechos del niño son
s Bianchi, María del Carmen. “Infancia y sociedad civil en Argentina", en derechos humanos”, en Eróles, Carlos; Fazzio, Adriana; Scandízzo, Gabriel,
Conjuntos, sociedad civil en Argentina. Consejo Asesor de la Sociedad Ci­ Políticas públicas de Infancia. Una mirada desde los derechos, Cap. 1.
vil, Representación del BID en Argentina, 1998, Pág. 158. Espacio Editorial, Buenos Aires, 2002.

22 23
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

En 1938, mediante la ley 12.558 impulsada por Alfredo Pa­ segundo gobierno peronista (1945/1955) el Estado monopo­
lacios, se crea la Comisión Nacional de Ayuda Escolar. A tra­ liza la protección social. Avance de “lo público”, el Estado, re­
vés de ella se implementa un sistema de ayuda a las fami­ troceso de “lo privado”, las organizaciones filantrópicas.
lias carentes de recursos económicos para facilitar la reten­ El nuevo acuerdo institucional tiene como eje la familia nu­
ción escolar de niños y niñas. La asistencia consistía en la clear encabezada por el padre trabajador, con una clara di­
atención y seguimiento de la salud “física y moral", provisión visión de roles para cada género, división que se pone en
de alimentos, útiles, guardapolvos, medicamentos. Por la juego desde la infancia. El pleno empleo permite un sistema
misma ley se da un importante impulso a las cooperadoras de cobertura universal que, a través del jefe de familia, pro­
escolares/'de manera que en 1940 su existencia se genera­ tege a todos los integrantes.
liza a todas las escuelas del país. Importa señalar que las El slogan “los únicos privilegiados son los niños” anuncia
cooperadoras estaban integradas por el director, un precep­ prioridades en torno a la niñez al tiempo que elípticamente
tor, un maestro, un ex alumno, dos representantes de los excluye a los que hasta ese momento habían detentado pri­
padres y alumnos delegados de la sección primaria y cursos vilegios, léase la oligarquía ganadera.
especiales. Es este un primer antecedente de ampliación de En el discurso peronista, la justicia social está considera­
las políticas de niñez al conjunto de la población infantil da como condición previa para el ejercicio de la democracia.
mediante instituciones locales con representación del Esta­ Tal como lo desarrolla Sandra Carli9, la niñez aparece en una
do y la sociedad civil78
. doble dimensión: por un lado, como población prioritaria de
una política inclusiva y por otro, como garante de la continui­
dad de una nueva cultura política basada en la jerarquización
1.4. Advenimiento del peronismo. del trabajo y el protagonismo de la clase obrera.
La familia es la responsable del desarrollo de los hijos e
Protagonismo del Estado, prioridades hijas, pero el Estado es quien provee las oportunidades, a
en torno a la niñez través de políticas activas que permitan garantizar el acceso
igualitario a los bienes materiales y simbólicos.
Finalizada en Europa la Segunda Guerra Mundial y con En relación con la educación, el Primer Plan Quinquenal
una coyuntura favorable para el proceso de sustitución de im­ (1947/1951) establece la obligatoriedad escolar de los 5 a los
portaciones en el país, se crean las condiciones para instau­ 14 años de edad. Esa obligatoriedad va acompañada de dis­
rar el modelo de Estado de Bienestar9. Durante el primer y tintas estrategias institucionales para facilitar su cumplimien­
to: se crean y mantienen nuevas escuelas y jardines de in­
7 Cosse, Isabella (2005). fantes, concebidos éstos como un ámbito de preparación
8 Varios autores coinciden en que lo que se instaló en la Argentina no temprana de futuros ciudadanos; se multiplican los comedo­
responde cabalmente al modelo de Estado de Bienestar al estilo de los res escolares; se facilita el acceso a los establecimientos en
países europeos, sino a una variante con características populistas. Ver
Mancebo, Martha, “La sociedad argentina de los noventa, crisis de acumu­
caso de distancia geográfica; se distribuyen libros, útiles,
lación” en Filmus, Daniel (comp.), Los noventa, política, sociedad y cultura
en América Latina y Argentina de fin de siglo, Flacso-Eudeba, Buenos Ai­ 9 Carli, Sandra. Niñez, pedagogía y política. Transformaciones de los dis­
res, 1999; y Pautassi, Laura, “Estabilización, ajuste estructural y derechos cursos acerca de la infancia en la historia de la educación argentina entre
laborales. Acerca de la relación entre orientación política y cambio técnico 1880 y 1955. Universidad de Buenos Aires - Miño y Dávila, Buenos Aires,
económico”, mimeo, 2000. 2005.

24 25
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

guardapolvos y calzado; se prevé la educación diferencial y x Con la crisis del segundo período de gobierno —vincula­
se impulsa la educación técnica, en consonancia con el pro­ da, entre otros factores, a la muerte de Eva Perón, el resque­
yecto de industrialización del país. Se promueven también el brajamiento de las alianzas iniciales y modificaciones macro-
deporte y la recreación organizándose campeonatos infanti­ económicas a nivel regional— se refuerza la convocatoria y
les y juveniles y mediante colonias de vacaciones. Esto per­ movilización de la niñez y juventud, acompañada de meca­
mitió, en numerosos casos, que una población infanto-juve- nismos de control de la lealtad política de los adultos a car­
nil que nunca había salido de su lugar de origen conociera go. No obstante, visto desde una perspectiva histórica, el
lugares turísticos reservados hasta ese momento a niveles mensaje transmitido sedimentó en las generaciones siguien­
sociales medios y altos. tes más allá de las estrategias de manipulación aplicadas
Para los casos de niños y niñas carentes de hogar o en coyunturalmente.
situaciones de pobreza extrema, se prevén instituciones to­ Importa agregar que durante el peronismo se suprimie­
tales. En Buenos Aires se crearon la Ciudad Infantil y la Ciu­ ron las diferencias entre hijos legítimos y naturales, se dictó
dad Estudiantil; en las provincias, las escuelas hogar, que la ley de adopción, la de incumplimiento de los deberes de
fueron dotadas con los mejores elementos y una estética asistencia familiar, y por un corto período rigió la ley de di­
propia de las clases más acomodadas, con un sentido de vorcio.
reivindicación de esa niñe^ pobre que iba a constituir la futu­ No obstante la política inclusiva implementada, subsistió
ra vanguardia del país en el pensamiento de Eva Perón. Debe en el diseño institucional la asistencia al “menor abandona­
tenerse en cuenta, sin embargo, que testimonios posteriores do, huérfano o delincuente” a cargo del área de Menores, que
dan cuenta de consecuencias negativas propias de los sis­ pasó a depender de la nueva Dirección Nacional de Asisten­
temas de internado en la población atendida101 . cia Social12.
Las acciones subsidiarias que no se canalizan por medio
de la política laboral y las organizaciones sindicales se
viabilizan a través de la Fundación Eva Perón, entendiendo
1.5. Retroceso de la democracia,
que la ayuda social es “el deber colectivo de los que traba­
jan (...) con respecto a los que no pueden trabajar”11. avance de lo privado
En el imaginario social se instala un diálogo entre la ni­
ñez y las figuras gobernantes en el que distintas demandas, Derrocado el gobierno por el golpe militar de 1955, el
incluidos bienes materiales como vestimenta y juguetes, po­ sector que detenta el poder, en una sociedad fragmentada
dían ser satisfechos directamente. El mensaje político entra en dos bandos, desarticula la política social del peronismo y
en la escuela a través de los libros de texto, con la clara vuelve a tener protagonismo la beneficencia privada. En re­
intención de transmitir tempranamente el derecho a la inclu­ lación con la política específica, en 1957 se crea el Consejo
sión y apelar a la generación de recambio para sostener la Nacional de Protección del Menor y la Familia, que posterior­
continuidad de esa política a largo plazo. mente sufre cambios de estructura y denominación.
Sucesivos gobiernos de facto alternados con limitados re­
tornos a la democracia en los gobiernos encabezados por

10 Carli (2005: 307).


11 Perón, Eva. Democracia, 28/7/1948; citado por Carli (2005). 12 Eróles (2002).

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PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

Arturo Frondizl*1
45 y Arturo lllia™, desembocan en la recupera­ golpe militar destituye al gobierno, suspende las garantías
ción del voto popular y en el retorno del peronismo al poder constitucionales y avanza en el progresivo desmantelamiento
en 1973. del Estado de Bienestar. En ese período se reduce la edad
En materia de niñez comienza a cuestionarse entre los de ¡mputabllidad penal de los “menores” para facilitar la re­
equipos técnicos la estrategia de la internación como vehí­ presión, a pesar de que las prácticas represivas se instrumen­
culo de rehabilitación social, habida cuenta de los magros re­ tan por fuera de los circuitos legales generando la desapari­
sultados que generaba el sistema y el alto costo per capita ción forzada de personas y la apropiación y sustitución de
que suponía para el Estado. El telón de fondo en el que identidad de los hijos de desaparecidos.
surgen estos planteos son las corrientes setentistas que A la vez, y como reacción al autoritarismo de los gobier­
ponen en tela de juicio el etnocentrismo, valorizan la diversi­ nos militares que detentan el poder, surgen, durante esa eta­
dad cultural, a la vez que distintas corrientes psicológicas en pa, organizaciones no gubernamentales de defensa de de­
auge, fundamentalmente el psicoanálisis, asignan fundamen­ rechos humanos vinculadas a los movimientos sociales que
tal importancia a los vínculos tempranos en la infancia, lo que actúan con el apoyo de la cooperación internacional, funda­
da pie a una revalorización de la familia de origen de los niños mentalmente europea. Entre ellas, las que se dedican a la
y las niñas de los sectores más pobres. En consonancia con atención de la niñez ponen en práctica proyectos alternati­
estos cambios, en jurisdicción de la entonces Secretaría del vos a los sistemas de internación implementados por el Es­
Menor y la Familia se Instrumentan los primeros programas tado17, tales como centros de día y pequeños hogares15.
alternativos a la internación: amas externas, pequeños ho­ Esas mismas organizaciones tendrán un protagonismo
gares, familias sustitutas y programa de apoyo a la familia posterior en el proceso de la reforma legislativa que incorpo­
“en el medio”15. En los tres primeros se reproducían las fun­ ra la Convención de los Derechos del Niño a la legislación
ciones de la familia “natural” y en el último se brindaba apo­ nacional.
yo a familias consideradas en riesgo. La idea que comienza
a imponerse es la de dar prioridad al contexto familiar y so­
cial del niño, desalentando la institucionalización16. Eran pro­ 1.6. Recuperación de la democracia.
gramas de tiempo limitado y se partía del supuesto de la
existencia de un riesgo transitorio y de la posibilidad de la
Protección integral vs. situación irregular
familia de superarlo en el mediano plazo.
Este proceso incipiente en los equipos técnicos dedica­ En la década del ’80, con la recuperación del proceso de­
dos al tema se ve interrumpido a partir de 1976, cuando el mocrático, la temática de la niñez vuelve a ocupar espacio
en la agenda pública y toma cuerpo el cuestionamiento de la
doctrina de la situación irregular, en sintonía con otros paí­
18 El partido gobernante era la Unión Cívica Radical Intransigente, la va­ ses de la reglón, fundamentalmente Brasil.
riante desarrollista dentro del modelo de Estado de Bienestar. Unicef establece su sede en Argentina en 1985, e im­
14 Por el gobierno de la Unión Cívica Radical, pulsa el debate contraponiendo a la situación irregular el pa-
ts Me Importa aquí rescatar la figura de Nelly Tolosa de Silva, lúcida
psicopedagoga, propulsora, desde la entonces Dirección del Menor y la
Familia, de los primeros programas alternativos. 17 Sobre este tema ver Bianchi, María del Carmen (1998).
16 Entiendo por institucionalización la internación del niño/a en un insti­ 18 De esta etapa data la primera defensoría de derechos impulsada por
tuto u “hogar” . Alicia Pierini en el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos.

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PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

radigma de la protección integral según el cualse considera tales cobran mayor visibilidad y comienzan a autoconside-
a los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de de­ rarse parte de un colectivo diferenciado denominado “tercer
recho en lugar de objetos pasivos de intervención. sector”. La actitud de enfrentamiento con el Estado, propia
En la perspectiva de la protección integral, no se hace di­ del período autoritario, fue reemplazada por un paulatino
ferencia entre infancia “pobre”, “tutelable” e infancia no po­ acercamiento que llegó a materializarse en diferentes formas
bre: se parte de la idea de que la infancia es una sola y exige y grados de asociación para encarar actividades conjuntas.
políticas básicas universales para asegurar su desarrollo. La
figura paternalista del Patronato es reemplazada por un Es­
tado que asume el rol de garante de los derechos. Se habla
de derechos vulnerados en lugar de situaciones irregulares.
Y en tanto esos derechos de niños y niñas aparezcan vulne­
rados, la responsabilidad no se circunscribe a la familia, que
generalmente es también objeto de vulneración, sino que
alcanza al sistema político-institucional que debe generar las
condiciones para que esos derechos se hagan efectivos.
Paralelamente, se profundiza el proceso de crisis econó­
mica en la región, que trae como consecuencia el deterioro
de las condiciones de vida de vastos sectores de la pobla­
ción. En los espacios urbanos comienza a crecer un fenó­
meno que era habitual en otros países de América Latina: la
mayor presencia de niños y niñas en la calle, con dos sub­
grupos diferenciados, los que salen a la calle pero permane­
cen vinculados cotidianamente a la familia y los que viven en
la calle porque ya han perdido los lazos. Estos últimos alter­
nan la situación de calle con la internación en hogares o ins­
titutos dependientes del Estado, y en la biografía de muchos
chicos y chicas se reitera ese cicfo de ingresos y egresos en
distintas instituciones a lo largo de su infancia y adolescen­
cia. En 1983, el organismo técnico-administrativo para la aten­
ción de la niñez pasa a depender de la nueva Secretaría de
Desarrollo Humano y Familia, y se implementa un programa
específico para esa población. También se encara oficialmen­
te la búsqueda y restitución de identidad de los hijos e hijas
de desaparecidos, en el marco de una política pública de
recuperación de los derechos humanos.
Otro fenómeno de la década del ’80 es que, paralelamente
a la retracción del Estado, las organizaciones no gubernamen-

30 31
2. Los noventa, una década
contradictoria

2.1. La incorporación de fa Convención


Internacional de los Derechos del Niño
Como culminación del proceso que se venía gestando,
tanto a nivel internacional como nacional, la década del ’90
se inicia con un hecho significativo: la sanción de la ley 23.849
que incorpora la Convención Internacional de los Derechos
del Niño a la legislación interna, junto con la aceptación de
los principios contenidos en las Reglas Mínimas de las Na­
ciones Unidas para la Protección de los Menores Privados
de Libertad (Riad) y las Reglas de las Naciones Unidas so­
bre la Administración de Justicia de Menores (Beijing). Este
conjunto de instrumentos legales son la expresión normativa
de la doctrina de la protección integral.
En la reforma constitucional de 1994, la Convención que­
da incluida en la nueva Carta Magna. De esta manera, Ar­
gentina introduce un instrumento que reconoce derechos exi­
gióles en materia de niñez, instrumento que actualmente ya
ha sido aprobado por todos los países del mundo, salvo Es­
tados Unidos.
El reconocimiento del niño y la niña como sujetos plenos
de derechos supone una mirada de la población infanto-ju-
venil en su conjunto, sin segmentaciones que los rotulen de
acuerdo a las condiciones sociales en las que se vean
inmersos. Los niños y niñas pobres dejan de ser considera­
dos “menores”, “carenciados”, “abandonados”, “incapaces”.
Son todos ciudadanos con derechos exigióles, acreedores a
una protección especial en virtud de las necesidades de su
propio proceso evolutivo.
Como ya se expresó en párrafos anteriores, el enfoque

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_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

de un Estado tutelar basado en el control y la asistencia, es tes del modelo de Estado de Bienestar. En nuestro país, las
reemplazado por la concepción de una niñez con ciudada­ reformas ya habían sido encaradas por el gobierno radical
nía plena. El foco de atención no se dirige a los niños y las (1983/89)2, pero se profundizan drásticamente durante los
niñas víctimas de la pobreza o en conflicto con la ley, sino dos períodos siguientes de gestión del justicialismo, paradó­
que se amplía al conjunto de la población ¡nfanto-juvenil jicamente el mismo partido que había instaurado el modelo
mediante políticas universales básicas. La vulneración de en la década del ’403.
derechos no conforma una irregularidad atribuible al “menor” El supuesto sobre el que se sustentaron las medidas de
6- a la familia sino que implica un déficit de obligaciones del trasformación del Estado y liberalización de la economía era
Estado y, en todo caso, de la sociedad en su conjunto. que iban a producir un saneamiento sistémico cuyos efectos
Entre otros efectos, la medida de internación es conside­ beneficiosos alcanzarían por derrame al conjunto de la po­
rada como privación de la libertad y sólo debe ser utilizada blación en un mediano plazo. Consecuentemente, en mate­
como recurso de última instancia. A los niños y las niñas ria de política social se debían implementar políticas que
involucrados en conflicto con la ley se les aseguran las garan­ redujeran impactos negativos coyunturales sobre los grupos
tías propias del derecho penal y se considera la posibilidad poblacionales más desfavorecidos.
de un régimen especial con penas alternativas al encierro. Asociado a este proceso, fue generándose una retracción
Ratificar una convención supone que el Estado signatario del mercado de trabajo como consecuencia del efecto
debe actuar de acuerdo con el objetivo y propósito de ese recesivo que la apertura económica produjo en las industrias
tratado y no simplemente tomando sus previsiones como domésticas4, del acelerado avance tecnológico que permitió
recomendaciones o propuestas1. Esto implica el compromi­ la reducción de mano de obra y de la posibilidad de acceso
so de instrumentar políticas públicas transformadoras que a distancia a mercados que ofrececían ventajas comparati­
modifiquen las estructuras y prácticas institucionales vigen­ vas para el sector empresario, en detrimento de las condi­
tes, modificaciones que a su vez deberían tener su correlato ciones laborales de los trabajadores.
en las expresiones del imaginario social. Las medidas que Este escenario imprimió un cambio de rumbo tanto en la
permitan viabilizar este proceso deben ser, en consecuencia, política social como en la política educativa, temas a los que
de carácter legislativo y administrativo, previendo la difusión haremos referencia a continuación, para luego analizar las
al conjunto de la población de los efectos de esos cambios y políticas específicas hacia la infancia y adolescencia.
los principios que los sustentan.
2 Mancebo describe la crisis del Estado de Bienestar en la Argentina en
tres etapas: 1976-1983, correspondiente a la dictadura militar, cuando se
2.2. Consolidación del modelo neoliberal desarticula el modelo para generar las condiciones requeridas por el nuevo
patrón de acumulación; la segunda, 1983-1989, con el retorno de la demo­
cracia y la dificultad para compatibilizarla con las políticas de ajuste, y la
Al tiempo que se lograba la incorporación de la Conven­ tercera, 1989-1999, con la consolidación definitiva del nuevo régimen de acu­
ción, avanzaba en los países de la región el proceso de re­ mulación. Ver Mancebo (1999: 185).
formas que terminó de desmantelar las estructuras remanen-1* 3 La denominación de ‘ menemismo’’ intenta diferenciar al sector que
lideró este último proceso del resto del peronismo.
4 Los índices de desocupación a partir del año 1994 hasta el 2000 fue­
1 Minujin, Alberto. “¿La gran exclusión? Vulnerabilidad y exclusión en ron: año 1994: 10,7; año 1995: 18,4; año 1996: 17,1; año 1997: 16,1; año
América Latina?”, en Filmus, Daniel (comp.) (1999). 1998:13,2; año1999: 13,8; año 2000:15,4. año 2001:19,4. Datos del Indec.

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2.3. La política social en los ’90. necesidades básicas insatisfechas7 y en esas áreas se eje­
cutan programas sociales destinados a los grupos caracteri­
Focalización y gestión asociada zados como más desfavorecidos.
En contraste con las políticas universales, en las que no
La imposición de las políticas de ajuste se acompañó de hay una discriminación selectiva de los destinatarios, la
un cuestionamiento a las estrategias redistributivas del mo­ focalización supone un proceso de identificación de estos
delo keynessiano, es decir, de los sistemas de salud, educa­ últimos en función de sus carencias, criterio que se contra­
ción y previsión social consolidados para el conjunto de la pone a la construcción de valores igualitarios que hacen al
población. Se argumentaba que el acceso universal a esos soporte de la ciudadanía. Este es un primer cuestionamiento
servicios beneficiaba a sectores medios y que, en cambio, a formular.
una definición selectiva de las poblaciones objetivo, una Por otro lado, considerando el nivel de los hechos, la
focalización, evitaría la dispersión del gasto garantizando el focalización derivó en la coexistencia de una multiplicidad de
beneficio a quienes efectivamente estuvieran en condiciones programas y proyectos en diferentes áreas geográficas —en
de desventaja social. Se comienza entonces a centrar la aten­ general con fondos de distintas fuentes— que produjo super­
ción en los síntomas de la pobreza y en la definición de posiciones y dio lugar al tratamiento segmentado de los pro­
umbrales mínimos de necesidad, al tiempo que se iban des­ blemas, excluyendo un abordaje integral que abarcara las
mantelando los sistemas de protección, transfiriendo gran múltiples dimensiones de las demandas.
parte de los servicios a efectores privados, fundamentalmente No obstante, sin eludir el enfoque crítico acerca de la
en el sector salud y en el de previsión social5. focalización, importa considerar algunas aristas que hacen a
En el área social se implementan un conjunto de progra­ la complejidad de este proceso e impiden rechazarlo de pla­
mas y proyectos que implican “la identificación de elementos no. Los programas y proyectos impulsados desde el Estado
tangibles: objetivos, indicadores, actividades, uso de los re­ nacional en la década se diseñaron en base a un modelo de
cursos, metas, etc.; la focalización de programas se convier­ gestión en el que se delega en organizaciones no guberna­
te en el principal instrumento de cobertura; la descentraliza­ mentales funciones de las que antes se hacía cargo directa­
ción política y administrativa se orientan a lograr mayor efi­ mente el propio Estado. En el caso de programas destina­
ciencia en la gestión de los programas y se diversifican las dos a la niñez, en la selección de los proyectos se aplicaron
fuentes de financiamiento, con un incremento de la partici­ parámetros congruentes con los principios de la protección
pación privada y de organismos internacionales”6. En este integral, si bien el criterio en sí de una focalización colisionaba
caso, los grupos poblacionales objetivo se definen mediante con esos principios. Incluso muchas de las organizaciones
una combinación de indicadores económicos y geográficos. que habían sido protagonistas del proceso de la incorpora-
Se seleccionan zonas con mayor porcentaje de población con

7 Se considera población con necesidades básicas insatisfechas aque­


llos hogares que 1) registran más de tres personas viviendo en un cuarto,
5También se concretó la privatización de los servicios públicos: luz, gas, o 2) viven en una vivienda inadecuada, o 3) no tienen ningún tipo de insta­
provisión de la red de agua, comunicaciones. laciones sanitarias, o 4) tienen al menos un menor en edad escolar que no
6 Fleury, S. “Políticas e sistemas sociais en transformacáo na América asiste a la escuela, o 5) tienen más de tres miembros laboralmente inacti­
Latina", en Socialis, Ns 1, Revista Latinoamericana de Política Social, Bue­ vos por cada miembro activo (tasa de dependencia de un tercio) y el jefe
nos Aires. Citado por Del Bono, Cecilia (2000). o jefa de hogar tiene un bajo nivel educacional.

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LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______

ción de la Convención a la legislación nacional participaron nes para atender las demandas de la economía globalizada
en el diseño y la ejecución de esos programas. Esto posibi­ y de la construcción de una nueva ciudadanía”8. No obstan­
litó que surgieran y prosperaran proyectos de gestión local te, los propósitos mencionados en el segundo término
con acento en lo preventivo, que dieron prioridad a los vín­ colisionaban entre sí, y en los hechos las transformaciones
culos familiares o a la pertenencia del niño o la niña a su estuvieron condicionadas por las exigencias y limitaciones
propia comunidad de origen. vinculadas al nuevo modelo económico. Es así que, si bien
En este aspecto influyeron positivamente algunos organis­ se aumentó la inversión educativa en relación con la década
mos internacionales, específicamente Unicef, PNUD, BID y anterior y la Argentina mantuvo su posición privilegiada res­
la Unión Europea, que dieron apoyo a programas de esas pecto de otros países de América Latina, dicha inversión no
características. Fue el caso del Proame (Programa de Aten­ alcanzó a mejorar la ubicación respecto de las naciones “de­
ción a Menores en circunstancias especialmente difíciles), sarrolladas”9.
Subprograma de Madres y Padres Cuidadores del Programa Las principales transformaciones que se llevaron a cabo,
de Fortalecimiento a la Sociedad Civil y Proamba (Programa según lo previsto en la Ley Federal de Educación, fueron:
acción de apoyo integral a la socialización de menores mar­ a) descentralización de los servicios a nivel provincial, b) ex­
ginados en el Gran Buenos Aires), impulsados por la ex Se­ tensión de los años de escolaridad obligatoria, c) modifica­
cretaría de Desarrollo Social. ciones curriculares, d) desarrollo de instrumentos para medir
Se promovieron organizaciones de familias acogedoras, el nivel de calidad de los sistemas, e) atención directa y
jardines maternales comunitarios, centros de cuidado infantil focalizada de las escuelas que atienden a las poblaciones con
que combinan educación y asistencia, hogares de día para mayores necesidades educativas. La descentralización, la
chicos de la calle, etc., que se proponen como modalidades ampliación de la escolaridad y la atención directa y focalizada
alternativas al cuestionable sistema de internado. merecen algunos comentarios.
Es decir que la retracción del Estado y la participación de En relación con la descentralización, ésta estuvo condi­
la sociedad civil, condiciones impuestas por el modelo cionada por políticas de ajuste fiscal y por la necesidad de
neoliberal vinculadas directamente a la focalización, ofrecie­ restringir los gastos de presupuesto nacional, lo que deter­
ron paradójicamente la oportunidad de introducir nuevas minó que se trasfirieran las erogaciones a los gobiernos pro­
maneras de abordar problemáticas de la niñez diferentes a vinciales o municipales, con las consiguientes desigualdades
las modalidades tutelares instituidas históricamente en el regionales que implicaba, o se descargara parte de la inver­
Estado. sión educativa en los aportes de organizaciones privadas o
en las propias familias10*.
Con la ampliación de la escolaridad obligatoria se logró
un incremento de la matrícula educativa: la asistencia esco­
2.4. La política educativa
De acuerdo con Filmus, “las transformaciones educativas s Filmus, Daniel y Miranda, Ana. “América Latina y Argentina en los años
90: más educación, menos trabajo = más desigualdad” , en Filmus, Daniel
implementadas durante la década tuvieron lugar en base a (comp.), Los noventa, política, sociedad y cultura en América Latina y Ar­
la comprobación de dos factores que atravesaban la realidad gentina de fin de siglo. Flacso-Eudeba, Buenos Aires, 1999, Pág. 116.
regional y nacional: a) la profunda crisis de la educación la­ s Ibíd.
tinoamericana y b) la necesidad de producir transformacio­ 1° Filmus y Miranda (1999).

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PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

lar de los niños y las niñas de seis a doce años residentes der suturarse las carencias con que llegan al aprendizaje
en áreas urbanas, que en 1990 era superior al 90%, alcanzó formal los grupos más desfavorecidos, carencias que los
en 1999 al 99,3%, con diferencias significativas según su per­ colocan en una situación de desventaja para asimilar la ofer­
tenencia a quintiles de ingresos. La población mayor de 14 ta de contenidos y prácticas educativas. Se postula enton­
años con nivel educativo igual o superior a primaria comple­ ces la necesidad de generar estrategias diferenciadas que
ta ascendió del 83% en 1990 al 88% en 199911. No obstan­ promuevan una real igualdad de oportunidades. Esto dio lu­
te, estos logros se vieron relativizados por la diferenciación gar al conjunto de programas y proyectos cuyo tronco común
que, como consecuencia de la pobreza, se traduce en rendi­ más importante se tradujo en el Plan Social Educativo13.
mientos desiguales manifestados en repitencia y rezago. La Vinculada a la noción de equidad surge la de “educabi­
repitencia llegaba en el 2000 al 22,7% en los más pobres, lidad”, entendida como el “conjunto de recursos, aptitudes o
en tanto que en los más ricos sólo alcanzaba el 4,5%12. La predisposiciones que hacen posible que un niño o adolescen­
misma diversificación dentro de la población que accedía a te pueda asistir exitosamente a la escuela...” (como también)
la escuela también se podía observar entre las propias insti­ “...las condiciones sociales que hacen posible que todos los
tuciones escolares, dificultando la posibilidad de generar niños y adolescentes accedan a esos recursos para poder
estrategias pedagógicas homogéneas y profundizando la así recibir una educación de calidad”14*.
brecha de la calidad educativa, no sólo entre las escuelas Importa añadir que “nadie es educable o ineducable en
privadas y públicas, sino también dentro del mismo sistema sí mismo, sino que su situación de educabilidad depende de
público. Esto llevó a implementar políticas diferenciadas con la distancia que existe entre los recursos que la escuela
atención directa y focalizada a las escuelas más desfavo­ requiera de cada persona para que pueda participar del
recidas, atendiendo a la preocupación por mejorar las condi­ proceso educativo, y aquellos recursos que estas personas
ciones de educabilidad en poblaciones previamente identifi­ portan”13.
cadas. Lo que respalda estas estrategias son presupuestos Partiendo de estas premisas, las políticas compensatorias
teóricos que reemplazan la noción de igualdad por la de en el área educativa están dirigidas a aumentar las condicio­
equidad. nes de educabilidad en las poblaciones seleccionadas.
La otra cara de este proceso es el inevitable fracciona­
miento de identidades en el colectivo educativo. El recono­
2.4.1. El reemplazo de la igualdad por la equidad cer la dificultad de implementar un modelo homogéneo en
nombre de una pretendida igualdad no debe excluir una mi­
La noción de equidad surge ante la comprobación de la
paradoja que resulta de aplicar políticas educativas homogé­
neas para poblaciones que han sido objeto de una creciente 13 Un análisis crítico sobre este tema lo realizan Duschatzky, Silvia y
diferenciación vinculada a la desigualdad. Por ello, el preten­ Redondo, Patricia en “Las marcas del Plan Social Educativo o los indicios
de ruptura de las políticas públicas’’, en Duschatzky, Silvia (comp.), Tutelados
dido efecto igualador de la educación naufragaría al no po-
y asistidos. Programas sociales, políticas públicas y subjetividad. Paidós,
Buenos Aires, 2000.
14 López, Néstor. “Educación y Equidad. Algunos aportes desde la no­
11 Feijóo, María del Carmen. Argentina. Equidad social y educación en ción de educabilidad”. Documento publicado por UPE Buenos Aires-Unesco,
los años '90. IIPE-Unesco, 2002, Pág. 51. Bs As., 2004.
12 Ibíd. 13 Ibíd.

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_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

rada crítica sobre los efectos negativos de las estrategias do en el interior del país, con énfasis en el desarrollo local
focalizadas, alertando sobre el riesgo de asignar a caracte:, mediante programas que, como ya se mencionara, recibie­
rísticas de los destinatarios deficiencias originadas en las ron financiamiento externo.
desigualdades del sistema. El Consejo, a pesar de su carácter nacional, actuó princi­
La necesidad de políticas compensatorias en el área edu­ palmente en el área metropolitana de Buenos Aires dando
cativa pone de relieve el agotamiento de la propuesta prioridad a la población de chicos de la calle16, y la solución
sarmientina basada en una escuela que generaba condicio­ que aplicó con mayor frecuencia fue la institucionalización.
nes similares de oferta para el conjunto de la población, oferta Esto, lejos de obedecer al diseño de una estrategia comple­
que permitía superar diferencias originales y que garantiza­ mentaria a la que llevaba adelante la Secretaría, respondió
ba, a través del conocimiento, la igualdad de oportunidades a enfoques diferentes a los que no era ajeno el juego de
y las posibilidades de integración social. intereses sectoriales.
Las cuestiones vinculadas a la equidad y a la educabilidad El resultado fue que existió una fragmentación de accio­
son el correlato del debate sobre políticas universales o nes con focalización en diferentes áreas geográficas. Pero,
focalizadas en el área social y dan cuenta de las modifi­ más allá de ello, la mayor omisión radicó en que el nivel
caciones que la cuestión social de finales del siglo XX y nacional dejaba de ejercer, en materia de niñez, el rol direc­
comienzos del XXI imprime a los paradigmas vigentes en la triz e integrador que le hubiera correspondido en un país
educación. federal. El proceso de incorporación de la Convención reque­
ría del ejercicio de ese rol, dada la profundidad y extensión
de los cambios políticos e institucionales que implicaba. En
2.5. Las políticas específicas hacia la niñez. alguna medida, esto intentó ser salvado con la realización del
El papel de la Secretaría de Desarrollo Primer Encuentro Federal de la Niñez y Adolescencia, tema
que se trata más adelante.
Social y el Consejo Nacional del Menor
y la Familia
2.5.1. Las prácticas. Algunas consideraciones en relación
El Consejo Nacional del Menor y la Familia se instituyó con el abordaje de las problemáticas
en 1990 y posteriormente tomó la actual denominación de
Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Cuando a) Criterios de diagnóstico y alternativas de intervención
en 1994 fue creada la Secretaría de Desarrollo Social, el Con­
sejo quedó incorporado a su órbita, manteniendo la autono­ Las prácticas institucionales correspondientes a esa eta­
mía presupuestaria. Esto último le permitió actuar en forma pa merecen una consideración aparte, tanto en relación con
independiente de la Secretaría y en los hechos ambas áreas la identificación de las problemáticas, las atribuciones
difirieron en criterios y lineamientos actuando fragmen-
tadamente, cuando no en abierta oposición. Las principales
diferencias estuvieron centradas en los criterios de selección 16 Para este tema ver Scandizzo, Gabriel, “Chicos en situación de ca­
de la población objetivo y de las áreas geográficas donde in­ lle", en Eróles, Carlos; Fazzio, Adriana; Scandizzo, Gabriel, Políticas públi­
tervenir. La Secretaría tuvo una perspectiva federal, focalizan­ cas de infancia. Una mirada desde los derechos. Espacio Editorial, Buenos
Aires, 2001.

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_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

causales que se asignan y las alternativas de solución que o en organizaciones no gubernamentales a los que se les
se implementan para su tratamiento. asignaba una beca por cada “menor”; supuestamente esto
Nos centraremos en la problemática de la niñez en la calle tenía lugar en caso de que la reinserción en el grupo familiar
y de la maternidad adolescente, que dieron lugar a dos pro­ no fuera posible.
gramas específicos por parte del Consejo durante la década17. Aquí también importa detenerse en algunos aspectos con­
En relación con la población “de” y “en” la calle, se la vin­ tradictorios que surgen de la asociación público-privada, y que
cula en ese momento a la existencia de redes de explota­ en este caso pueden conspirar contra los objetivos de
ción de menores, factor que se combina con los diagnósti­ reinserción social: las organizaciones denominadas genéri­
cos de “desintegración familiar” que se habían impuesto pre­ camente “hogares”, que se proponen como modelo alterna­
viamente a partir de enfoques funcionalistas. Esta manera de tivo a los macroinstítutos del Estado por ser de menor tama­
enfocar el problema invisibiliza su carácter social, es decir, ño, con mayor apertura a la comunidad, contacto individua­
su relación con los fenómenos de exclusión que la propia lizado con cada niño/a y respeto por los lazos familiares y
dinámica económica iba generando y que llevaba a los gru­ comunitarios, pasan a depender económicamente, por lo
pos excluidos a desarrollar distintas estrategias de supervi­ menos parcialmente, de la misma población a la que asis­
vencia, entre ellas la expulsión de los miembros más débiles ten. De este modo el egreso de un niño/a para su reinserción
del grupo familiar o la utilización de los mismos como fuente en el grupo familiar, objetivo expresado y deseable de los
de ingresos alternativos. tratamientos, implica una merma de los ingresos de la orga­
Cabe agregar aquí que en la caracterización de la pobla­ nización. A este factor, que indirectamente puede desalentar
ción se habla de “chicos” y no de “chicas” de la calle. Pese los esfuerzos institucionales para lograr la reinsercíón en el
a los avances que ya se habían producido con los aportes grupo familiar, se agrega la frecuente escasez de recursos
de la perspectiva de género, las “chicas de la calle” seguían humanos y las dificultades de financiamiento por parte de
y siguen siendo una población poco diferenciada18. Al respec­ fuentes alternativas al Estado, por lo que en la práctica, y más
to, Giberti advierte que “las chicas de la calle, subsumidas allá de los objetivos enunciados, las organizaciones no gu­
bajo el rótulo de niños de la calle, reclaman ser desagregadas bernamentales suelen dispersar parte de sus esfuerzos en
de tal unificación: ellas son las que asumen su gravidez y se lograr la sustentabilidad de sus proyectos.
hacen cargo de los hijos, aun mientras practican la prostitu­ Tampoco debe desconocerse el hecho de que, al emplear
ción”19*. frecuentemente recursos humanos voluntarios, se genera una
La institucionalización a la que se recurrió para la niñez asimetría entre el dador y el receptor del servicio, en la me­
en situación de calle se concretaba en hogares del Consejo dida en que lo que le corresponde a este último como un
derecho queda sujeto al voluntarismo del que presta la asis­
tencia.
17 No pretendo enumerar en forma exhaustiva todos los programas del Visto el problema desde el otro término de la ecuación, el
Consejo, sino los que se vinculan con el objeto de este trabajo. Para am­
grupo familiar de origen, suele ocurrir que la localización
pliar la información ver Eróles, Fazzio y Scandizzo (2001).
18 En otros programas del Consejo la mujer aparece en su condición de geográfica de los “hogares” so, a menudo alejados del lugar
madre: “madres menores”, “madres en riesgo” .
19 Giberti, Eva. “El derecho a ser una niña”, en Hechos y derechos, Revis­
ta del Instituto de Promoción de Derechos Humanos, Secretaría de Derechos 20 Esta limitación no es exclusiva de organizaciones privadas. También
Humanos y Sociales, Ministerio del Interior, N9 3, Primavera 1996, Pág. 28. ocurre con internados del Estado.

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_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

de residencia de la familia, dificulte para sus miembros la que el riesgo podía ser superado. Sin embargo, en uno de
posibilidad de mantener o recuperar el vínculo con el niño o los documentos de evaluación del programa se expresa que
la niña ¡nstitucionalizado/a. A esto suele agregarse la autori­ “es importante destacar que en todos los casos las madres
dad depositada por muchas familias en las instancias judi­ (asistidas) que trabajan lo hacen en tareas de baja califica­
ciales e institucionales y la propia desvalorización sobre las ción y con carácter temporario. En su gran mayoría estas
capacidades de crianza, ratificadas por la situación de pobre­ mamás (sic) se dedican al servicio doméstico y, en pocos
za o por historias de abandono reiteradas intergeneraclonal- casos, son vendedoras ambulantes, operarlas no calificadas,
mente. Esto deriva en una cronicidad de la internación para artesanas y costureras. Las remuneraciones obtenidas (...)
los infantes implicados o en una permanencia mucho más allá no permiten dar satisfacción a las necesidades básicas del
de lo deseable. grupo familiar (...) La crisis económica que en general atra­
La pregunta que inevitablemente surge es la siguiente: viesa el país con la consecuente retracción del mercado de
la población de niños y niñas Internados en hogares, están trabajo, afecta las posibilidades de acceso y ubicación labo­
allí porque efectivamente se han agotado todos los recursos ral dentro de la franja ocupacional a la que tradicionalmente
para que permanezcan en el entorno familiar? ¿O hay prác­ se incorporaba este grupo de población”21.
ticas instaladas en los circuitos institucionales donde se ve A diferencia de los criterios de diagnóstico aplicados a la
dificultada la posibilidad de apelar a estrategias alternativas? población de niños “de” y “en” la calle, en este programa se
¿Hasta donde el recurrir a soluciones que escapen a la di­ considera la incidencia de los factores macroeconómicos. Sin
námica diagnóstico-derivación-internación, depende del vo­ embargo, esto está reflejado en una evaluación del progra­
luntarismo de los recursos humanos? ¿Cuánto espacio tie­ ma pero no parece haberse considerado en el diseño. Al
nen los operadores institucionales para aplicar la propia crea­ prever un subsidio transitorio, se partía del supuesto de la
tividad y revertir dinámicas instaladas de larga data? Y por existencia de un mercado de trabajo en condiciones de ab­
último, ¿qué elementos intervienen en los diagnósticos para sorber mano de obra, en una década, la de 1990, en que los
calificar a una familia como “disfuncional” para la crianza? indicadores económicos darían cuenta de tendencias a lo
Respecto a la segunda problemática mencionada, la de contrario, con situaciones de desocupación que dejaban de
la maternidad adolescente, se implementa en ese momento, ser coyunturales para llegar a convertirse en estructurales22.
como alternativa a la institucionalización — recurso que exis­ Los dos casos mencionados ilustran la necesidad de vin­
tía históricamente— el Programa de Prevención del Abando­ cular oportunamente la relación que tiene cada problemática
no, en el que el objetivo consistía en ayudar a la madre re­ específica con la situación global. No sólo para establecer
ciente que por su situación familiar y económica podía co­
rrer el riesgo de abandonar al hijo/a. El programa consistía
en un subsidio por un período predeterminado, con un acom­ 21 “Síntesis del perfil de la población del programa’’ correspondiente al
pañamiento profesional individualizado durante ese mismo pe­ primer semestre de 1994. Documento del Programa de Prevención del Aban­
ríodo. El criterio de egreso se basaba en que se habían su­ dono. Observatorio Social de la Infancia y la Adolescencia. Consejo Nacio­
nal de Niñez, Adolescencia y Familia.
perado las dificultades y logrado preservar el vínculo mater- 22 El carácter estructural del desempleo está reconocido desde distintas
no-filial, o, en el peor de los casos, en que se había cumpli­ perspectivas teóricas, según refiere Roberto Gargarella en “El ingreso ciu­
do el plazo cronológico establecido para la asignación del sub­ dadano como política igualitaria”, en Lo Vuolo, Rubén (comp.), Contra la ex­
sidio. Al tratarse de un subsidio transitorio, el supuesto era clusión. La propuesta del ingreso ciudadano, Ciepp - Miño y Dávila Edito­
res, Buenos Aires, 1995, Pág. 322.

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LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______

Dichos programas parten de aceptar la situación, actúan para


relaciones causales sino también para identificar la “estruc­
minimizar el riesgo y fortalecer las capacidades brindando
tura de oportunidades”23 que el contexto puede llegar a ofre­
contención profesional, programas de orientación laboral,
cer como salida a la población identificada. De otra manera,
capacitación no formal y recreación, en un implícito recono­
la discriminación positiva corre el riesgo de ser un callejón
cimiento de las limitaciones de la internación, pero también
sin salida donde el rótulo termina sellando la identidad del
de la dificultad para revertir la problemática de manera in­
sujeto “asistido”.
tegral.
Resiliencia y educabilidad son conceptos que, directa o
indirectamente, dan cuenta de la comprobación de la profun­
b) El enfoque de resiliencia
didad de la crisis, la complejidad de sus efectos y la dificul­
tad para revertirlos. Implican asumir una postura que aban­
No es casual que en esa etapa cobren cierta relevancia
dona la posibilidad de incidir sobre los factores macroeco-
posturas que implementan las intervenciones en base al en­
nómicos y pone el acento en la situación del individuo que
foque de resiliencia.
sufre sus efectos.
La resiliencia parte de preguntarse qué factores influyen
para que ante determinadas situaciones de adversidad, las
personas o familias reaccionen de diferentes maneras y con
distintos grados de eficacia para hacerles frente. Esa capa­ 2.6. Intentos de consolidación
cidad diferencial da lugar a la resiliencia, que se define como de una política federal en la materia
“la capacidad humana para hacer frente a las adversidades
de la vida, superarlas e incluso ser transformados por ellas”24
En consonancia con la incorporación de la Convención se
o como “aquella capacidad universal que nos permite mini­
crea en 1992 el Consejo Federal del Menor y la Familia, en
mizar o sobreponernos a los factores de la adversidad”25. De
un intento de homogeneizar en todo el territorio las políticas
ahí que las intervenciones sustentadas en este enfoque no
públicas específicas. El Consejo, junto con Unicef y la enton­
cuestionan las condiciones de producción de las situaciones
ces Secretaría de Desarrollo Social, fue uno de los promoto­
vinculadas a la pobreza sino que están dirigidas a identificar
res del Primer Encuentro Federal de la Niñez y Adolescen­
y potenciar los factores personales y ambientales que pue­
cia realizado en 1997, evento en el que estuvieron represen­
den influir para superarlas.
tados todos los actores sociales involucrados con la niñez:
Basándose explícita o implícitamente en este enfoque sur­
el sector gubernamental con representación de los tres po­
gen, en ese momento, distintos programas para la población
deres (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), tanto del nivel nacio­
de niños y niñas en situación de calle llevados adelante fun­
nal como de veintitrés provincias participantes, incluida la Ciu­
damentalmente por organizaciones no gubernamentales.
dad de Buenos Aires; la sociedad civil con distintas redes de
organizaciones no gubernamentales, y la prensa, esta última
23 Katzman, R. Activos y estructura de oportunidades, PNUD-Cepal, en calidad de actor social, independientemente de su función
Montevideo, 1999. específica.
24 Bello, Manuel, en revista Educación y Cultura. Ns 48, Editorial Tarea,
Lima. Citado por Feijoo (2002).
La realización del Encuentro significó un avance en sí mis­
25 Cormillot, Alberto, en revista Vivir mejor, año 1, Ne 5 (2001), Buenos mo al lograr sentar en una misma mesa la diversidad de
Aires. Citado por Feijoo (2002).

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48
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

participantes convocados, diversidad que se vio reflejada en la fam ilia y con la propia comunidad, evitando la judi-
diferencias e incluso enfrentamientos ocurridos durante el clalización y asumiendo la responsabilidad de la vulneración
evento y que se expresan en algunas de las evaluaciones de los derechos como un déficit del colectivo social.
de los participantes consignadas en el documento final26. Pero En el año 2005, con la sanción de la ley 26.061 y la de­
el valor fue que, por encima de esas tensiones, se acorda­ rogación explícita de la 10.903, se logró superar el principal
ron líneas de acción coincidentes que marcan el giro que la escollo legislativo a nivel nacional, tema al que nos referimos
adecuación a la Convención requiere. Las propuestas fina­ más adelante.
les de mayor consenso fueron:

• La derogación de la ley 10.903 y de las leyes provin­ 2.7. Fin de la década. El costo del modelo
ciales que sustentan la figura del Patronato. Sanción
de una nueva ley de protección integral.
• La creación de consejos multisectoriales por los Dere­ Hacia fines de los ’90 los mismos propulsores del modelo
chos del Niño. vigente abandonan la ¡dea de que el mercado por sí mismo
• Ampliación del presupuesto (destinado a la niñez). generaría un sistema de inserción social equitativo. Se hace
• Creación de un sistema federal de información. evidente el fracaso de la teoría del derrame, y los fenóme­
• Capacitación sobre el contenido, significados e impor­ nos que había caracterizado Castel26 aparecen con toda cru­
tancia de la Convención27*. deza: la persistencia de la desocupación y la flexlbilización
de las formas de contratación generan la existencia de gru­
pos de la población que han quedado excluidos de los so­
A diez años de realizado el Encuentro, el proceso de hacer
portes de Inscripción en la estructura social, al tiempo que
efectivas las propuestas ha sido desigual y complejo.
otros están en una situación de vulnerabilidad, proclives a un
En cuanto a la adecuación legislativa, las provincias de
progresivo deslizamiento.
Mendoza, Chubut, Neuquén, Misiones, Salta, Tierra del
Según estadísticas del Indec, en el Gran Buenos Aires el
Fuego y Buenos Aires, y la Ciudad Autónoma de Buenos
porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza en
Aires, han actualizado sus leyes adecuándolas en mayor o
el año 1991 era del 21,50%, con una tendencia decreciente
menor grado a la Convención Internacional de los Derechos
hasta 1993, en que llegó al 16,8%. De allí en más aumentó
del Niño. En las provincias en las que la reforma ya ha sido
hasta alcanzar en el 2001 el 32,7%.
reglamentada, van instituyéndose organismos multisectoria­
Esto aparece, además, en un escenario de creciente
les que Intervienen en las problemáticas sociales de la In­
inequidad, producto de una distribución desigual de la renta:
fancia buscando estrategias que den prioridad al vínculo con
mientras en 1990 el 40% más pobre de la población percibía
el 18% de los ingresos y el 10% más rico el 29,8%, en el
se Encuentro Federal sobre Políticas de Infancia y Adolescencia. año 1996 los primeros vieron descender su participación al
Mendoza, 5 al 9 de agosto de 1997. Documento de “Análisis de las conclu­
siones”. Marzo 1998.
27 Encuentro Federal sobre Políticas de Infancia y Adolescencia.
Mendoza, 5 al 9 de agosto de 1997. Documento de “Conclusiones”. Marzo 28 Castel, Robert, La metamorfosis de ia cuestión social, Buenos Aires,
1998. Paidós, 1999.

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PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

12,9% y los segundos la elevaron al 35,9%293 , proceso que


0 de 482.803 niños y niñas para el año 2000. En este caso se
hasta el momento no ha logrado revertirse. están considerando sólo las actividades desempeñadas por
Con relación a los niños y adolescentes, tomando en cuen­ “niños y niñas que trabajan fuera de la casa o ganan propina
ta los datos suministrados por la Encuesta Permanente de o ayudan habitualmente en el trabajo a sus padres, familiares
Hogares, en el área metropolitana el porcentaje de niños y o vecinos".
adolescentes pobres era en 1991 del 30,5%, mientras que El mismo estudio incluye mediciones del trabajo infantil do­
en 2001 este porcentaje se había incrementado al 52,7%. El méstico, en el que la participación de las niñas tiene mayor
crecimiento fue aún más considerable respecto a la indigen­ incidencia. Con la inclusión de esa modalidad, el cálculo de
cia, que pasó del 4,9% en 1991 al 20,7% en 2001. Es decir la población de niños y niñas que trabajan asciende a
que entre principios de la década del ’90 y la del 2000 pue­ 1.503.925.
de afirmarse que el porcentaje del niños y adolescentes po­ Considerar el crecimiento del trabajo infantil unido a los
bres del AMBA casi se duplicó, mientras que el de indigentes indicadores diferenciales de pobreza por franja etaria permi­
se cuadruplicó. En valores absolutos, los niños pobres au­ te, en principio, arribar a algunas conclusiones:
mentaron en 800.000 entre 1991 y 2001, y los indigentes en Por un lado, que los niños y niñas soportan comparati­
570.000. Los adolescentes fueron el grupo de edad más afec­ vamente un mayor peso que los adultos en relación con las
tado. El porcentaje de adolescentes pobres pasó de 22,8% consecuencias de la pobreza.
a 53,9%, y el de los adolescentes indigentes pasó de 3,2% Por otro, que la mano de obra infantil es la que realiza el
a 22,2%3o. aporte económico complementario que las familias necesitan
ante el crecimiento de la pobreza.
2.7.1. El crecimiento del trabajo infantil Si observamos, además, que el crecimiento del trabajo in­
fantil se produjo en forma paralela al de la desocupación
Otra variable a tener en cuenta es la del trabajo infantil, adulta32, el último argumento se ve reforzado.
fenómeno que registró un aumento significativo. Se estima que La gravedad del aumento del trabajo infantil se vincula a
entre 1995 y 2000 el aumento del porcentaje de niños de 5 a que es un fenómeno que alimenta el círculo vicioso de la po­
hasta 14 años de edad que trabajan se aproxima al 100%. Esta breza, en tanto que el tiempo y las energías que los niños y
estimación se basa en comparar los resultados de un trabajo las niñas dedican al trabajo se lo restan a la asistencia o al
de Unicef de 1995, en el que se registran 252.000 niños y niñas rendimiento en la escolaridad formal. Si bien los estudios
en esa condición, con las del Programa Ipec31, que da cuenta mencionados dan cuenta de que la mayoría de los niños y
niñas que trabajan asisten o han asistido a la escuela, esto
29 Cepal, Panorama Social de América Latina, Naciones Unidas, San­ no le-quita peso al problema, en razón de que supone una
tiago, Chile, 1998, y BID, América Latina frente a la desigualdad. Progreso doble o triple jornada, esto último cuando se suman las ta-
económico y social en América Latina, informe 1998-1999, citados por Filmus
y Miranda (1999).
30‘'Situación de los niños y adolescentes en la Argentina”. Serie Análisis 32 Según el Indec, la tasa de desocupación abierta en mayo de 1990
Social Ns 2. Unicef-lndec, Buenos Aires, 2003. fue del 8,6 y en mayo de 2000 de 15,4. Hay que tener en cuenta, no obs­
31 Programa Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (Ipec), In­ tante, que ambas dimensiones no son estrictamente comparables, en tanto
forme final subcomponente A Programa Ipec. Abril 2002. Sobre la base de que el concepto de trabajo Infantil Incorpora ocupaciones que no son en­
las Proyecciones Poblacionales de Indec, la EDS 1997 y el CNA de 1988. tendidas como “trabajo" para la población adulta (por ejemplo, la men­
Proyecciones. dicidad).

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PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ _____ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

reas domésticas, situación en la cual las niñas suelen estar La revisión que comenzó a realizarse de las prácticas
más implicadas. Como consecuencia, se genera, por un lado, hacia la infancia y la participación de nuevos actores socia­
que unos y otras lleguen a la edad adulta con un déficit en les, procesos valiosos en sí mismos, no alcanzaron a conte­
las calificaciones requeridas para un mercado laboral cada ner la creciente degradación de las condiciones de vida en
vez más competitivo, de modo que terminan insertándose en la población infanto-juvenil, degradación que contrasta con el
actividades de baja o nula calificación, lo que les impide re­ compromiso asumido de garantizarle sus derechos.
vertir la condición de pobreza inicial. Pero además el aumento
de la cantidad de educandos que trabajan requiere, en las
escuelas en las que el fenómeno tiene presencia, un esfuer­
zo adicional de los docentes para quienes las alternativas son,
o segregar de diferentes maneras al niño o niña que trabaja,
que por ende tendrá un rendimiento menor, o nivelar para
abajo resignando la calidad educativa.
Si esta situación no logra revertirse, se está atentando no
sólo contra las condiciones de vida de la sociedad de hoy,
sino que se están hipotecando las reservas de las próximas
generaciones. Las posibilidades de ascenso social que ofre­
cía la Argentina de la posguerra y que en mayor o menor me­
dida se mantuvieron hasta los años ’60, se invirtieron signi­
ficativamente al final del siglo.
Como síntesis de lo que hemos venido exponiendo en re­
lación con la década del '90, se puede concluir que fue una
etapa en que se alcanzaron importantes avances en materia
de reconocimiento de los derechos de la niñez, fundamen­
talmente por la incorporación de la Convención, las reformas
de leyes provinciales y los procesos que comenzaron a re­
flejarse en las prácticas. Sin embargo, el progresivo empo­
brecimiento de amplias capas de la población y la mayor
incidencia en la franja de menores de dieciocho años neu­
traliza los efectos de esos logros.
Las instituciones propias del modelo de Estado de Bienes­
tar habían permitido generar un piso de igualdad de oportuni­
dades para el conjunto de la población. Al ser reemplazadas
por una política social que sólo atiende a los grupos pobla-
cionales más desfavorecidos, los derechos garantizados en
los nuevos instrumentos jurídicos no se materializaron a tra­
vés de mecanismos que permitan su efectivo cumplimiento.

54 55
3. El nuevo siglo.
Desafíos y propuestas

3.1. El ingreso ciudadano para la niñez


Iniciado el siglo XXI, el debate entre políticas sociales uni­
versales y políticas focalizadas sigue vigente, pero se va im­
poniendo la necesidad de avanzar en el fortalecimiento de
las primeras. Vinculado a ello, se plantean dos posiblidades:
a) la ampliación de oportunidades de trabajo registrado de
manera que la protección social se vincule a la inserción
laboral, o b) establecer un sistema de protección ampliado
independientemente de la situación laboral de los destina­
tarios.
Desde la perspectiva de desvincular la protección social
a la inserción laboral de los adultos, distintas corrientes dan
lugar a diferentes propuestas que tienen como común deno­
minador la garantía de un umbral básico de bienes y servi­
cios que se consideran indispensables para el sostén de todo
ciudadano o ciudadana. Son las propuestas de “renta míni­
ma”, “ingreso básico” o “ingreso ciudadano”1. Entre ellas,
algunas están destinadas a la población de menores de die­
ciocho años.
En esta línea se encuentran los trabajos de Lo Vuolo1 2,
Gargarella3 y la propuesta de la Central de Trabajadores

1 Algunos autores (Lo Vuolo, 1995) establecen una diferencia que esta­
ría dada por la amplitud de bienes y servicios a cubrir, desde lo mínimo para
la subsistencia hasta lo necesario para el desarrollo y ejercicio de la ciuda­
danía. Gargarella (1995) habla de “ingreso básico” y lo asimila a ingreso ciu­
dadano.
2 Lo Vuolo, Rubén; Barbeito, Alberto; Pautassi, Laura; Rodríguez, Corina.
La pobreza de la política contra la pobreza. Ciepp - Miño y Dávila Editores,
Buenos Aires, 1999.
3 Gargarella (1995).

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_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ EL NUEVO SIGLO. DESAFÍOS Y PROPUESTAS

Argentinos45 . A su vez, la OIT, a través del programa Ipec, • Incorpora un componente de equidad en cuanto hace
financió una investigación en el ámbito del Ministerio de Tra­ diferencia considerando la cantidad de hijos que tiene
bajo en la que se plantea la posibilidad de extensión de las un grupo familiar.
asignaciones familiares a los trabajadores informales o • En comparación con los adultos, los niños y niñas son
desempleados. Actualmente el sistema de asignaciones fa­ considerados acreedores legítimos de un ingreso que
miliares determina, para todos los trabajadores formales del no implique desempeño laboral, sin ofrecer dificultades
sector privado o los beneficiarlos de regímenes previsionales derivadas de la comparación entre trabajadores y be­
con hijos menores de edad cuyos ingresos no superen de­ neficiarios desempleados.
terminado monto, una asignación fija por cada hijo/a, que se • Se estaría cumpliendo con compromisos contraídos por
incrementa en el caso de ser discapacitado/a. Este último el país al suscribir la Convención de los Derechos del
trabajo citado plantea distintas posibilidades de ampliación a Niño.
trabajadores informales y desempleados, según el nivel de
ingresos al que se extiendas.
En estas propuestas, la contraprestación que se exige al 3.1.1. Condiciones para la efectividad
adulto/a es el cumplimiento de la escolaridad y la atención
de la salud de los menores de edad. Para que la propuesta sea efectiva, deberían cumplirse de­
Teniendo en cuenta la contundencia de los indicadores que terminadas condiciones: a) en relación con el receptor de la
muestran la mayor incidencia de la pobreza en niñas/os y asignación, debería darse prioridad a la madre o a quien esté
adolescentes, una propuesta de un ingreso ciudadano desti­ a cargo del niño/a, y b) en cuanto al cumplimiento de la con­
nado a la niñez o de una ampliación lo más extensiva posi­ traprestación, debería tenerse en cuenta la necesidad de ve­
ble de las asignaciones familiares, ofrece varias ventajas, rificar no sólo la matrícula sino la también continuidad de
tanto si se la compara con aquellas que destinan un ingreso la asistencia escolar.
para la población adulta desocupada, como con los progra­ Un supuesto importante es el de la necesidad de reforzar
mas sociales focalizados: los sistemas de salud y educación. La exigencia de la con­
traprestación pierde eficacia si los centros de salud a ios que
• En primer lugar, contribuiría a revertir el círculo vicio­ padres y madres deben acudir carecen de insumos, tienen
so de la pobreza al favorecer la escolarización y aten­ planteles profesionales sobreexigidos y mal rentados y hay
ción sanitaria de niños y niñas. una falta de respuestas eficaces para satisfacer la demandas.
• La definición del beneficiario/a se basa en una cate­ Lo mismo vale para el sistema educativo, en el que el esfuer­
goría cuya variación es previsible cronológicamente, zo que implica para una familia la inserción de los niños y
fácilmente constatable y no está sujeta a las variacio­
nes del mercado de trabajo.
• Evita la acreditación de pobreza para ser merecedor s El Informe del Promln 2000 (Programa Matemo-lnfantil, Ministerio de
de la asignación. Salud de la Nación) evalúa los factores que condicionaron el lento descen­
so de la mortalidad materna e infantil; se identifican aquellos atribuibles al
desempeño del sistema de servicios de salud. Entre éstos se destacan los
4 Para una descripción y argumentación a favor de la propuesta ver Del siguientes: “problemas de gestión, organización, administración de los re­
Bono (2002). cursos, calidad de la atención y cobertura, coordinación entre las institucio­
5 Disponible en: http://www.conaeti.gov.ar/que_es/files/analisis.pdf nes del sector salud y con otros sectores del desarrollo".

58 59
EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS Y PROPUESTAS
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______

niñas se frustra ante escuelas con equipos docentes en con­ mericana, así como las particulares formas en que esto se
tinuos conflictos derivados de la devaluación de los salarios. manifiesta en las diferentes provincias argentinas.
Por último, que los contenidos educativos estén dirigidos
fundamentalmente a la formación de la persona humana en
calidad de ciudadanos y ciudadanas pero que, a la vez, per­
3.2. Desafíos de la política educativa mitan habilitar y desarrollar destrezas para lograr una inser­
ción laboral oportuna, acorde con las exigencias y posibili­
Actualmente hay consenso en reconocer que el incremen­ dades que ofrece el mercado de trabajo. En esta última cues­
to de la matrícula escolar alcanzado en los '90 se logró
tión consideramos importante mencionar a Silvio Feldman,
en detrimento de la calidad educativa de la escuela pública.
quien advierte sobre el riesgo de creer que formar ciudada­
Por otro lado, la extensión de la escolaridad obligatoria, in­
nos es formar tempranamente para acceder al mercado la­
corporó a la educación formal grupos poblacionales que his­
boral, sin tener en cuenta que frecuentemente las calificacio­
tóricamente concluían el ciclo escolar al inicio de la adoles­
nes laborales quedan obsoletas a corto plazo. Por ello, si bien
cencia. Estp implicó nuevas exigencias a cuerpos docentes
es importante ligar la educación con motivación, disciplina,
que habían venido sufriendo en forma continua y progresiva esfuerzo, es decir con condiciones que habiliten la inserción
una disminución de la capacidad adquisitiva de sus salarios en el mundo del trabajo, los programas educativos que prevén
desde la década del 7 0 en adelante.
una salida prematura con calificaciones reducidas a una única
La reciente Ley de Educación Nacional N9 26.206/06, al
forma de inserción disminuyen las posibilidades de susten­
tiempo que retoma la división anterior a la Ley Federal de
tar esa inserción en el futuro7. En coincidencia con este pen­
Educación en relación con el ciclo primario y secundario,
samiento, entendemos que las necesidades inmediatas de­
amplía nuevamente la obligatoriedad hasta completar el se­
ben atenderse con recursos que no disminuyan las posibili­
cundario. Prevé también ampliar los servicios de educación
dades de una formación polivalente.
inicial a partir de los 45 días de edad y la extensión de la
jornada de educación primaria. Esto supone la necesidad de
reforzar y jerarquizar la función docente.
No es la intención de este trabajo ahondar en la especi­ 3.3. Las políticas específicas hacia la niñez
ficidad de la cuestión educativa actual, lo que escapa a las
posibilidades de la autora. Sólo nos limitaremos a enunciar 3.3.1. La ley de Protección Integral
algunas cuestiones presentes en la agenda y que de por sí
implican tensiones. Al cabo de un complejo proceso en que pudieron llegar a
Por un lado, existe la necesidad de elevar la calidad de la dirimirse posiciones encontradas, se logró en el año 2005 la
oferta educativa para el conjunto y, por otro, la de nivelar las sanción de la ley 26.061 de Protección Integral de Derechos
diferencias iniciales que imprime en la población escolar la de las Niñas, Niños y Adolescentes, que explícitamente de­
pertenencia a distintas condiciones de vulnerabilidad. roga la ley del Patronato
Otro desafío es el de establecer un tronco común de co­
nocimientos que contribuyan a la construcción de una iden­
tidad nacional pero que a la vez contenga y rescate la diver­ 7 Primer Foro Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infan­
sidad cultural, étnica e histórica propia de la matriz latinoa­ til. Senado de la Nación. Buenos Aires, 10 de agosto de 2006.

60 61
EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS Y PROPUESTAS
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ

tiempo que reconoce la participación comunitaria y la priori­


Cabría preguntarse por qué es necesario contar con una
taria responsabilidad de la familia para asegurar el pleno y
ley específica a nivel nacional para la aplicación de la Con­
efectivo disfrute de los derechos.
vención, teniendo en cuenta que ésta ya había sido incorpo­
Como segunda instancia el proyecto define las políticas
rada a la Constitución. Argumentos sostenidos por distintos
públicas específicas o medidas de protección integral: aque­
juristas, entre ellos Mary Beloff, reconocida especialista en
llas emanadas del órgano administrativo de infancia a nivel
la materia, fundamentan esta necesidad. En primer término,
local que deben estar dirigidas a restituir los derechos vulne­
la Convención tiene un nivel de generalidad que requiere de
rados y la reparación de sus consecuencias. Se definen, se
un instrumento específico que fije obligaciones, procedimien­
indica cuándo y cómo deben ser utilizadas, a la vez que limi­
tos y responsabilidades institucionales. Por otra parte, la le­
tan la intervención del Estado. También se define la forma de
gitimidad que adquiere una ley nacional brinda el marco ne­
aplicación de estas medidas de protección y se detallan los
cesario para que las provincias repliquen dicho instrumento
mecanismos que las hacen exigióles.
en sus propias jurisdicciones, si bien su carencia no fue im­
Se describen también cuales son las medidas de protec­
pedimento para que varias de ellas anticiparan sus propios
ción a tomar una vez que se ha comprobado la amenaza o
procesos de reformas.
violación de derechos:
La ley 26.061 garantiza, en primer término, un conjunto
de derechos para niños, niñas y adolescentes que se hacen
efectivos a través de políticas universales básicas. Las po­ • Aquellas tendientes a que las niñas, niños o adoles­
líticas públicas de niñez deben obedecer a las siguientes centes permanezcan conviviendo con su grupo fa­
miliar.
pautas:
• Becas de estudio o para jardines maternales o de in­
• El fortalecimiento del rol de la familia en la efecti- fantes, e inclusión y permanencia en programas de
vización de los derechos de las niños, niñas y adoles­ apoyo escolar.
• Asistencia integral a la embarazada.
centes.
• La descentralización de los organismos de aplicación • Inclusión del niño, la niña, el/la adolescente y la fami­
y de los planes y programas específicos de las distin­ lia en programas destinados al fortalecimiento y apo­
tas políticas de protección de derechos, a fin de ga­ yo familiar.
rantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia. • Cuidado del niño, la niña y el/la adolescente en su pro­
• La gestión asociada de los organismos de gobierno en pio hogar, orientando y apoyando a los padres, repre­
sus distintos niveles en coordinación con la sociedad sentantes legales o responsables en el cumplimiento
civil, con capacitación y fiscalización permanente. de sus obligaciones, conjuntamente con el seguimien­
• La promoción de redes intersectoriales locales. to temporal de la familia y del niño, la niña o adoles­
• La creación de organizaciones y organismos para la cente a través de un programa.
defensa y protección de los derechos de las niñas, • Tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico del niño,
niños y adolescentes. la niña o adolescente o de alguno de sus padres, res­
ponsables legales o representantes.
Seguidamente establece la indelegable responsabilidad • Asistencia económica.
del Estado en el cumplimiento de las políticas públicas, al

63
62
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS Y PROPUESTAS
Sólo como última Instancia, se prevén medidas excep­
La tercera instancia está referida al nivel provincial. Las
cionales para los casos en que los niños y/o las niñas es­
provincias deberán tener un órgano administrativo de plani­
tén temporal o permanentemente privados de su medio fa­
ficación y a partir de este nivel se prevé la ejecución de la
miliar o en caso de que su interés superior así lo exija. Son
política pública conjuntamente con la última instancia, que es
medidas limitadas en el tiempo y sólo se pueden prolongar
la municipal, en la que se prevé la creación de un organismo
en caso de persistir las causas que dieron origen a la si­
de seguimiento de programas y la articulación con las orga­
tuación y una vez agotadas las posibilidades de implementar
nizaciones no gubernamentales.
medidas de protección integral. El organismo administrativo
Por último, como instancia superior, se crea la figura del
local de infancia será quien decida y establezca la medida
Defensor de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes,
excepcional, quedando la autoridad judicial competente de
quien tendrá a su cargo velar por la protección y promoción
cada jurisdicción como instancia de garantía del procedimien­
de los derechos de niños y jóvenes. El Defensor es una ins­
to por ser una medida que, aunque necesaria, limita tem­
titución externa al Poder Ejecutivo, designado y removido por
poralmente derechos.
el Congreso Nacional. De acuerdo al informe que sobre la ley
La ley prevé garantías mínimas de procedimiento del Es­ produjera el Comité de Seguimiento y Aplicación de la Con­
tado, el cual debe atender la necesidad del niño a ser oído,
vención Internacional de los Derechos del Niño (Casasidn),
a que su opinión sea tomada primordialmente en cuenta, a “se establecen diferentes instancias que permiten establecer
ser asistido por un letrado especializado, a participar activa­ articulaciones y controles cruzados en todo el sistema. De la
mente de cualquier proceso que lo involucre hasta llegar a misma forma, la institucionalidad de este sistema permite
la instancia superior, tomando en cuenta el principio de igual­
implementar un amplio marco de garantías y de mecanismos
dad y no discriminación y el principio de efectividad del Es­
de exigibilidad de los derechos reconocidos por la presente
tado.
ley, que las legislaciones locales y los organismos específi­
En relación con el diseño institucional se prevé un Siste­ cos del Poder Ejecutivo deberán profundizar a partir de esta
ma Federal de Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia,
ley marco”.
a partir de un conjunto de organismos administrativos en la La ley refiere un capítulo a las organizaciones no guber­
instancia federal, nacional y provincial con la participación de namentales que desarrollen programas o servicios de promo­
las organizaciones no gubernamentales. ción, tratamiento, protección y defensa de los derechos de
En el nivel nacional se crea la Secretaría Nacional de la niñez, estableciendo principios y obligaciones que deben
Niñez, Adolescencia y Familia, organismo técnico especiali­
ser respetados.
zado en materia de derechos de infancia y adolescencia, que En relación con el financiamiento, se establece que la Se­
se integrará por representantes interministeriales y por las or­ cretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia y el Con­
ganizaciones de la sociedad civil, y estará presidida por un sejo Federal deberán garantizar la distribución justa y equi­
funcionario designado por el Poder Ejecutivo. tativa de las partidas presupuestarias y todos los recursos
En segundo lugar se crea el Consejo Federal. Se trata de nacionales e internacionales que se dispongan. El Presupues­
un organismo de concertación en la formulación de propues­ to General de la Nación preverá las partidas necesarias para
tas, integrado por el representante del organismo nacional de los organismos que crea. La previsión presupuestaria en nin­
Niñez y Adolescencia, por cada una de las provincias, y la gún caso podrá ser inferior a la mayor previsión o ejecución
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. de ejercicios anteriores, disponiendo asimismo la intangibi-

64 65
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______

lidad de los fondos para la infancia establecidos en el Presu­ 4. Después de la ley


puesto Nacional. Al presupuesto actualmente ejecutado por
el Consejo de la Niñez, Adolescencia y Familia, se agregan
partidas de las otras áreas vinculadas a políticas públicas de
intancia.

4.1 La cuestión de la familia


El proceso de aplicación de la ley de Protección Integral
requiere anticipar los aspectos más complejos que puedan
surgir al hacer efectivas las reformas políticas e institucionales
previstas en ella.
Una primera cuestión se refiere a la familia como institu­
ción a la que la ley asigna prioridad para asegurar el pleno
ejercicio de los derechos de la prole. Sabido es que las trans­
formaciones económicas, las modificaciones en el mercado
de trabajo y los avances logrados desde la perspectiva de
género, entre otros factores, impactaron en la estructura fa­
miliar cuestionando el modelo patriarcal y dando lugar a nue­
vas configuraciones familiares. Giberti menciona las familias
producto del segundo matrimonio de uno o ambos cónyuges,
las parejas formadas por homosexuales que deciden adop­
tar niños, parejas que deciden tener hijos por inseminación
heteróloga, hombres o mujeres que no están en pareja y
deciden adoptar, matrimonios que no conviven la mayor par­
te de la semana por motivos laborales1.
Jiménez Caballero, especialista colombiano, ilustra el caso
de un profesor universitario casado y con hijos que asume y
manifiesta públicamente su identidad de travestí y esta iden­
tidad es aceptada por esposa, hijos y alumnos1 2.
Son formas de familia que cuestionan legalidades previas
y en que la descendencia puede llegar a enfrentar situacio-

1 Giberti, Eva. ‘“ Lo familia’ y los modelos empíricos’’, en Wainerman, Ca­


talina H. (comp.), Vivir en familia, Unicef/Losada, Buenos Aires, 1996.
2 Jiménez Caballero, Carlos. Ponencia presentada en el Foro Mundial
2004 sobre Planes Nacionales de Acción para la Infancia.

66 67
DESPUES DE LA LEY
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
pone desde las políticas públicas el fortalecimiento del rol de
nes conflictivas si las nuevas alternativas no están suficien­ la familia, importa tener en cuenta que se está hablando de
temente arraigadas o legitimadas en el imaginario social. una dimensión muíante y compleja, y que esa complejidad
Con referencia a esto, Geldstein, en una investigación so­ puede desbordar o colisionar categorías de análisis incorpo­
bre familias con liderazgo femenino en sectores populares, radas en el bagaje teórico de los equipos técnicos.
concluye que “no importa que ‘tipo’ de familia se trate (...)
mientras ejerza las funciones de ‘maternaje’ y ‘paternaje’”3.
Pero en un trabajo posterior, Duschatzky y Corea hablan no 4.2. El proceso de desinstitucionalización
sólo de nuevas configuraciones familiares sino de “la emer­
gencia de múltiples modos de vínculos que ponen en juego
Una segunda cuestión se vincula con el hecho de descar­
la eficacia de las figuras portadoras de autoridad simbólica”4.
tar la institucionalización para niños y niñas en situación de
Hijos que no han visto trabajar a los padres y que desde la
pobreza. Esto podría implicar que queden sin albergue aque­
infancia proveen al sustento familiar; abuelos o abuelas que
llos cuyas familias no estén en condiciones de darles abrigo
con una magra jubilación aportan el único ingreso estable;
y sustento. Cabe preguntarse si el abanico de sistemas alter­
alternativas de subsistencia ilegales ejercidas o legitimadas
nativos es suficiente para dar cobertura a la variedad de si­
por distintos miembros de la familia; grupos que marchan en
tuaciones existentes y si los carriles institucionales están
reclamo de beneficios de planes sociales en los que los ni­ adecuadamente aceitados para responder eficazmente. Un
ños y las niñas se incorporan a la par de los adultos; situa­
oportuno diagnóstico y la posibilidad de prever la complejidad
ciones de violencia familiar en las que los hijos se erigen en
del proceso podría evitar soluciones apresuradas con riesgos
protectores de la madre.
de revictimización de la población que se pretende proteger.
Los fenómenos mencionados, vinculados a la emergen­ Otra cuestión a prever son los efectos que puedan deri­
cia de sectores excluidos de los soportes de integración tra­ varse del hecho de limitar la institucionalización a situacio­
dicionalmente asociados al salario, dan cuenta de “nuevas
nes de extrema gravedad. Necesariamente esto va a impri­
relaciones que no sólo ponen de relieve la simetñzación o
mir un cambio en el perfil de la población institucionalizada,
indiferenciación de lugares sino más bien la pérdida de toda
que requiere una adecuación de las capacidades de los equi­
referencia en la cual anclar”3*. La contracara de ello son ni­
pos a cargo. En un trabajo sobre, las consecuencias de la apli­
ños y niñas que demandan explícitamente ser separados de
cación del Estatuto del Niño y Adolescente en Brasil, las au­
sus familias o que voluntariamente se internan en institucio­
toras se refieren al aumento de situaciones de violencia en
nes cerradas6. Es decir que, cuando en cumplimiento de los
las casas de contención y el fracaso de diferentes estrate­
enunciados del paradigma de la protección integral se pro­
gias para contenerlas. La “solución” surgió cuando finalmen­
te se designó a un funcionario que resolvió separar la pobla­
3 “Familias con liderazgo femenino en sectores populares de Buenos
ción por franjas etarias y reemplazó los operadores del sis­
Aires”, en Wainerman (comp.), 1996. tema de infancia por guardias penitenciarios para el grupo de
4 Duschatzky, Silvia, y Corea, Cristina. Chicos en banda. Los caminos mayores de dieciocho años7. Si bien en nuestro país a partir
de la subjetividad en el declive de las instituciones, Paidós, Tramas socia­
les, Buenos Aires, 2002, Cap. IV.
3 Ibíd. 7 Fonseca, C. L. W.; Fonseca, C.; Cardareílo, A. Os direitos dos mais e
6 De esto dan cuenta profesionales que se desempeñan en institutos menos humanos, Horizontes Antropológicos, Porto Alegre, 1999.
dependientes de Consejo Nacional del Menor y la Familia.
69
68
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS PE NIÑEZ_______
DESPUES DE LA LEY

de esa edad se aplica el régimen penal de adultos, el ejem­ Una postura, asumida oficialmente por el país101y apoya­
plo, consecuencia paradojal de la aplicación del Estatuto, vale da por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con­
como muestra de la necesidad de prever oportunamente las sidera que el trabajo infantil vulnera derechos fundamenta­
consecuencias de nuevas categorías de clasificación vincu­ les de la niñez, especialmente en lo que se refiere a la sa­
ladas al cambio legislativo. lud, la educación y el juego. Consecuentemente, las políti­
Lo expuesto nos lleva a plantearnos: ¿cuánto de lo que cas que se encaren deben tender a la erradicación y la pre­
Duschatzky y Corea caracterizan como “invención"8 habrá que vención11. La postura opuesta es la que sostienen, entre otros,
poner en juego al hacerse efectiva la aplicación de la ley? las organizaciones sociales agrupadas en los NATs — Niños
¿Cuánta de esta “invención” podrá ser prevista y discutida y Adolescentes Trabajadores— con asiento en Perú y redes
previamente entre los actores institucionales involucrados y en varios países de América Latina. Argumentan que, como
cuánto pesará sobre las espaldas solitarias del operador de el trabajo infantil se vincula a la pobreza, los niños y las ni­
campo de cara a la urgencia? ñas tienen derecho a desempeñarlo porque les permite pa­
Desafíos que no deben interceptar el proceso en curso liar distintas necesidades e incluso cubrir costos de su pro­
pero sí alertar sobre el riesgo de sobredimensionar una re­ pia educación. Sostienen que no siempre las consecuencias
forma legal, condición necesaria pero lejos de ser suficiente del trabajo infantil son nocivas, que puede tener algunos efec­
para encarar la complejidad de las problemáticas en las que tos beneficiosos en cuanto al desarrollo temprano de habili­
actualmente se ve involucrada la niñez. dades, asunción de responsabilidades y fortalecimiento de la
autoestima. En base a ello, abogan por la protección del tra­
bajo infantil, promueven acciones tendientes a mejorar las
4.3 El debate en tomo al trabajo Infantil condiciones en que se lleva a cabo, a reforzar la identidad
de los niños y las niñas en su calidad de trabajadores, a es­
timular su organización e incluso sindicalización.
La tercera cuestión se vincula con el trabajo infantil. En­
Algunos argumentos en contra de esta postura ya han sido
tre las problemáticas que involucran a la niñez, el trabajo
expuestos en párrafos anteriores. Agreguemos que, si bien
infantil — incluidas las denominadas “peores formas”, como
es cierto que el trabajo infantil puede paliar necesidades
la prostitución infantil o el comercio de estupefacientes9— tie­
inmediatas y aun desarrollar habilidades instrumentales, dis­
ne la particularidad de ser, como ya se ha dicho, un recurso
tintas investigaciones dan cuenta de efectos negativos a lar­
para el sustento personal o familiar. Esto le imprime una com­
go plazo. Considerando específicamente la situación argen­
plejidad específica.
tina, una reciente encuesta llevada adelante por el Ministe­
En primer término, la intervención en este tema requiere
rio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y el
diferenciar las dos posturas existentes, ya que ello va a con­
Indec12 refleja las consecuencias diferenciales en las trayec­
dicionar las estrategias que se diseñen.
19 De acuerdo a lo sostenido por la Comisión Nacional de Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil, www.trabajo.fov.ar/conaeti
8 Duschatzky, Corea (2002). 11 Cabe aclarar que esto es distinto de hablar de “abolición” , lo cual es

9Aquí existe otro debate (que no trataremos en este trabajo), ya que, imposible ya que el trabajo infantil está legalmente prohibido.
12 “Infancia y adolescencia: trabajo y otras actividades económicas. Pri­
por ser modalidades tipificadas como delitos, hay quienes se niegan a con­
mera encuesta”. OIT-Indec-Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad So­
siderarlas trabajo infantil.
cial, Buenos Aires, 2006.

70 71
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
DESPUES DE LA LEY
torias educativas de los niños que trabajan respecto de los
que no trabajan, tanto en la asistencia y cumplimiento hora­ Por otra parte, el mismo estudio, en referencia a los su­
rio como en la repitencia. Los datos que se transcriben a puestos “aspectos positivos asociados al trabajo infantil en
continuación son elocuentes al respecto. términos de socialización, autoestima, experiencia entre
otros”, concluye que “no se observan características positi­
vas en relación con el trabajo infantil”13.
Niños de 5 a 17 años que asisten o asistieron a la escuela. Cuando, desde la perspectiva opuesta, se recogen testi­
Inasistencias frecuentes y llegadas tarde según grupos monios en que los propios “trabajadores infantiles” (general­
de edad y actividad laboral en la semana de referencia mente de otros países de Latinoamérica) valorizan su activi­
(én %). Total regiones y área urbana y rural dad, debería considerarse que dichas declaraciones suelen
5 a 13 años 14 a 17 años están vertidas en un escenario de naturalización de la pobre­
za, considerándola una situación en la que la salida depen­
Trabajaron No trabajaron Trabajaron No trabajaron
de exclusivamente del esfuerzo personal de los involucrados.
Inasistencias No son estos los únicos argumentos para asumir una po­
frecuentes
lítica de prevención y erradicación del trabajo infantil. Defen­
Total regiones 19,8 9,2 25,8 12,8
der el “derecho de los niños al trabajo”, como si esto fuera
Llegaba tarde una aspiración voluntaria de una franja de la niñez, implica­
frecuente­ ría planificar en función de diferentes infancias, una incluida
mente en el trabajo y otra con exclusivo derecho a la educación y
Total regiones 18,7 11,3 22,2 13,1 al juego. Esta perspectiva se opone a la de un país que, de
Sarmiento en adelante — incluyendo el protagonismo de la
Fuente: EANNA.MTEYSS / Indec infancia en las políticas de los ’50 y los recientes instrumen­
tos jurídicos aprobados— , concibe una ciudadanía con igual­
Niños de 5 a 17 años que asisten o asistieron a la escuela. dad de oportunidades14.
Repitencia según grupos de edad y actividad laboral en
la semana de referencia (en %). Total regiones y área ur­
bana y rural

5 a 13 años 14 a 17 años
Trabajaron No trabajaron Trabajaron No trabajaron
Total 100 100 100 100
No repitió 70,3 87,4 56,7 73,5
Repitió 29,7 12,6 43,3 26,5
Una vez 17,2 9,6 26,9 17,8
Más de
una vez 12,6 3,0 16,4 8,7
13 Idem, Pág. 119.
Fuente: EANNA.MTEYSS / Indec 14 Debemos expresar una perspectiva critica en cuanto al Articulo 25 de
la ley 26.061 sobre el derecho al trabajo de los adolescentes.
72
73
5. Conclusiones

Ya nos hemos referido a las posible ventajas de imple-


mentar un ingreso ciudadano para la niñez, lo que podría ser
una política de carácter universal para favorecer condiciones
de equidad. Pero esto está lejos de ser una solución suficiente
para revertir el proceso de judicialización de la pobreza en la
población infanto-juvenil, objetivo prioritario que impone la
etapa actual. Debe tenerse en cuenta que, instalada una
problemática social, no alcanza con mejorar las condiciones
económicas que le dieron origen para revertir sus efectos,
sino que se requieren acciones complementarias específicas.
En primer término, consideramos que deberían ampliarse las
políticas activas con objetivos preventivos por parte del Po­
der Ejecutivo en asociación con la sociedad civil. Esas polí­
ticas deben tener en cuenta tanto la especificidad de cada
etapa del proceso evolutivo — primera infancia, segunda in­
fancia y adolescencia— como también la de cada género. La
ley 26.061 contempla propuestas específicas atendiendo
ambos aspectos, pero esto debe combinarse con las reali­
dades locales. En poblaciones en que el tejido comunitario
se ha visto superado por situaciones de pobreza extrema,
desempleo de larga data y avance de la violencia, la crea­
ción y apoyo a espacios de contención diversificados, acor­
des con las necesidades de cada etapa y que en conjunto
lleguen a cubrir todo el proceso evolutivo de la niñez, es una
estrategia posible para restaurar condiciones básicas de in­
tegración social. Dichos espacios deben complementar el
circuito de la crianza familiar y de la escolaridad formal para
cubrir lo que la familia y la escuela no cubren. Se trata con­
cretamente de jardines maternales, hogares de día, centros
de apoyo escolar, centros de educación no formal, progra­
mas de capacitación laboral, programas deportivos, colonias
de vacaciones. Si bien la propuesta no es novedosa, ya que

75
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ CONCLUSIONES

existen distintos proyectos locales que en gran parte están a mente a la calle, la población que no pudieron contener2. Por
cargo de organizaciones de la sociedad civil, se requiere una ello la necesidad de instituciones alternativas complementa­
acción activa del Estado para que dichos proyectos se inser­ rias, así como de prestaciones que nivelen el presupuesto
ten en el marco de una política global y extensiva. familiar.
El abordaje del trabajo infantil requiere acciones múltiples. Como reflexión final, creemos importante vincular la cues­
Por un lado, sustituir el ingreso aportado por los niños y las tión de la niñez al proyecto de país que se quiere consolidar.
niñas ampliando las posibilidades laborales de los padres, Superadas las urgencias de la crisis de 2001, la coyuntura
madres o adultos responsables. Paralelamente, fortalecer la actual favorece la posibilidad de planificar a mediano y largo
Inserción escolar y preescolar mediante becas, apoyo esco­ plazo. Esto supone pensar las condiciones y las potenciali­
lar, sin descontar las guarderías o jardines maternales para dades a desarrollar en la generación de recambio.
la primera infancia. La cuestión de género interviene en este
aspecto porque muchas veces las hijas mayores quedan al
cuidado de hermanitos pequeños mientras la madre trabaja.
También las particularidades locales, ya que el trabajo infan­
til rural, por ejemplo, está condicionado por la distancia de
las escuelas o la carencia de alternativas para que las muje­
res dejen a los hijos e hijas menores mientras trabajan. Por
último, hay que tomar en cuenta e implementar acciones en
relación con los condicionantes culturales que justifican el
trabajo Infantil como una alternativa de control social de la
niñez o de educación laboral precoz1. Es necesario recordar
que la mejor manera de que un niño o una niña Incorpore la
“cultura del trabajo” no es trabajando sino viendo que sus
padres lo hacen todos los días.
Desagotar el circuito judicial de problemáticas asistenciales
no implica sólo un cambio de actores responsables sino crear
canales por donde circule la posibilidad de resolver tempra­
namente la amenaza de derechos vulnerados. La familia y
la escuela siguen siendo instituciones fundamentales, pero
en muchos casos son instituciones devastadas que involun­
tariamente transfirieron a los juzgados e institutos, o directa­

1 Los condicionantes culturales y mitos en torno al trabajo infantil están 2 El aumento de la demanda por situaciones asistenciales en los juzga­
desarrollados en Por una una niñez sin trabajo infantil. Material teórico ope­ dos lo trata Felicitas Elias, autora invitada en Fazzio, Adriana, "El escenario
rativo sobre la problemática del trabajo infantil, MTEySS (2005), del cual de la infancia en Argentina: los niños pobres", en Fazzio, Adriana y
quien escribe este trabajo es coautora junto con Rey Méndez, María del Pilar; Sokolovsky, Jorge (coord.), Cuestiones de la Niñez. Aportes para la formu­
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OIT, Ginebra, 1996.
Conjuntos, sociedad civil en Argentina. Consejo Asesor de
2. LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADIC­
la Sociedad Civil - Representación del BID en Argentina,
TORIA ....................................................................... 33
Buenos Aires, 1998.
2.1. La incorporación de la Convención Internacional
Hechos y derechos. Revista del Instituto de Promoción de
de los Derechos del Niño....................................... 33
Derechos Humanos - Secretaría de Derechos Humanos y
2.2. Consolidación del modelo neoliberal.................. 34
Sociales - Ministerio del Interior - N9 3. Buenos Aires, 1996.
2.3. La política social en los ’90. Focalización y ges­
Identidad y diversidad. Centro de estudios sobre políticas
tión asociada.... :....................................................... 36
sociales, año 1, número 1, agosto de 2004.
2.4. La política educativa............................................. 38
Por una niñez sin trabajo infantil. Manual Teórico Opera­
2.4.1. El reemplazo de la igualdad por la equidad ... 40
tivo sobre la Problemática del Trabajo Infantil - Ministerio de
2.5. Las políticas específicas hacia la niñez. El papel
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, 2005.
de la Secretaría de Desarrollo Social y el Consejo
Socialis, Revista Latinoamericana de Política Social, N° 1,
Nacional del Menor y la Fam ilia............................ 42
Buenos Aires, 1999.
2.5.1. Las prácticas. Algunas consideraciones en rela­
Todo es historia. Na 457. Buenos Aires, agosto de 2005.
ción con el abordaje de las problemáticas............ 43

81
80
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ

2.6. Intentos de consolidación de una política federal


en la materia............................................................. 49
2.7. Fin de la década. El costo del modelo............... 51
2.7.1. El crecimiento del trabajo infantil..................... 52

3. EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS y PROPUESTAS 57


3.1. El ingreso ciudadano para la n iñ ez................... 57
3.1.1. Condiciones para la efectividad....................... 59
3.2. Desafíos de la política educativa........................ 60
3.3. Las políticas específicas hacia la n iñ e z............. 61
3.3.1. La ley de Protección Integral............................ 61

4. DESPUES DE LA L E Y ............................................ 67
4.1. La cuestión de la fam ilia..................................... 67
4.2. El proceso de desinstitucionalización................. 69
4.3. El debate en torno al trabajo in fa n til.................. 70

5. CONCLUSIONES..................................................... 75

BIBLIOGRAFIA GENERAL.......................................... 79

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