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Técnico do MPU

Administração Financeira e
Orçamentária – Parte 1
Prof. Fernando Aprato
Administração Financeira e Orçamentária

Professor Fernando Aprato

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Edital 2018

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 1 Orçamento público. 1.1 Conceito. 1.2 Téc-


nicas orçamentárias. 1.3 Princípios orçamentários. 1.4 Ciclo Orçamentário. 2 O orçamento pú-
blico no Brasil. 2.1 Plano Plurianual na Constituição Federal. 2.2 Diretrizes orçamentárias na
Constituição Federal. 2.3 Orçamento anual na Constituição Federal. 2.4 Estrutura programática.
2.5 Créditos ordinários e adicionais. 3 Programação e execução orçamentária e financeira. 3.1
Descentralização orçamentária e financeira. 3.2 Acompanhamento da execução. 4 Receita pú-
blica. 4.1 Conceito. 4.2 Classificação segundo a natureza. 4.3 Etapas e estágios. 5 Despesa públi-
ca. 5.1 Conceito. 5.2 Classificação segundo a natureza. 5.3 Etapas e estágios. 5.4 Restos a pagar.
5.5 Despesas de exercícios anteriores. 6. Lei de Responsabilidade Fiscal.

BANCA: CESPE

CARGO: Técnico do MPU – Especialidade: Administração

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AFO

ADMINISTRAÇÃO FINANACEIRA E ORÇAMENTÁRIA

1. Conceito e características

Ainda não se chegou a uma definição de orçamento que fosse livre de crítica e aceita pacifica-
mente pela maioria dos autores. Divergem as opiniões e, assim, a questão continua aberta à
discussão.
Classicamente, o orçamento era uma peça que continha a previsão das receitas e autorização
das despesas, sem preocupação com planos governamentais e com interesses efetivos da po-
pulação. Era mera peça contábil, de conteúdo financeiro.
O Orçamento Público é o instrumento de viabilização do planejamento governamental e de re-
alização das políticas públicas organizadas em programas, mediante a quantificação das metas
e a alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações espe-
ciais).
O Orçamento Público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime, em termos financeiros, a
alocação dos recursos públicos; é um documento legal que contém a previsão de receitas e a
autorização de despesas a serem realizadas por um governo, em determinado exercício finan-
ceiro.
O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a lei que abran-
ge a previsão da receita e a fixação de despesa para determinado período de tempo.
Nesse conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou
com as necessidades da população – o orçamento é apenas um ato que aprova previamente as
receitas e despesas públicas.
No Brasil, afirmou José Afonso da Silva que o “orçamento clássico, cuja origem se identifica
com a das instituições democráticas representativas, era uma peça de previsão das receitas e
autorização das despesas públicas, classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessida-
des reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sociais a atingir com
sua execução”.
Numa visão moderna, o orçamento é um programa de governo proposto pelo Executivo à
aprovação do Legislativo. É um plano político de ação governamental para o exercício seguinte.
É um espaço de debate e decisão em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas prefe-
rências, definem as realizações pretendidas e reservam os recursos para a execução.

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Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, “o orçamento deixou de ser um mero
documento de caráter contábil e administrativo, para espelhar toda vida econômica da nação”
(Harada, 2003).
Pode-se conceituar orçamento como a lei periódica que contém previsão de receitas e
fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, de cumprimento
obrigatório, vinculativa do comportamento do agente público.
O Orçamento Público materializa-se numa lei, a Lei Orçamentária Anual (LOA). A LOA é o
instrumento por meio do qual o Governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos
que pretende realizar durante o ano. A LOA é um documento anual (uma lei) elaborada pelo
Executivo e aprovada pelo Legislativo, pela qual ficam autorizadas as despesas públicas e
previstas (estimadas) as receitas orçamentárias.
Para Aliomar Baleeiro (1997), o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê
e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas
ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral
do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, define o orçamento como “ato jurídico em que se faz a
previsão da receita, autorizando-se a sua arrecadação, e a fixação da despesa, autorizando-se,
outrossim, a sua execução, relativas a determinado exercício financeiro”.
De acordo com Francisco Glauber Lima Mota o orçamento público é o ato administrativo
revestido de força legal que estabelece um conjunto de ações a serem realizadas, durante
um período de tempo determinado, estimando o montante da fonte de recursos a serem
arrecadados pelos órgãos e entidades públicas e fixando o montante dos recursos a serem
aplicados pelos mesmos na consecução dos seus programas de trabalho, a fim de manter
ou ampliar os serviços públicos, bem como realizar obras que atendam as necessidades da
população.
Segundo Affonso Almiro, caracteriza-se, assim, o orçamento, como um plano governamental,
como um programa de administração que se renova, que se atualiza, cada ano, e que envolve
os interesses de todos os contribuintes, de todas as classes, de todos os setores de produção,
de toda a nação, enfim, sendo, por isso mesmo, um ato político por excelência.
Alberto Deodato conceitua orçamento por esse aspecto político e não estritamente técnico, ao
dizer que “o orçamento é, na sua mais exata expressão, o quadro orgânico da Economia Política.
É o espelho da vida do Estado e, pelas cifras, se conhecem os detalhes de seu progresso, da sua
cultura e da sua civilização”.
Por sua vez, a Secretaria de Orçamento Federal concebeu a missão do orçamento público como
sendo a de “racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando pelo equilíbrio das contas
públicas, com foco em resultados para a Sociedade”. É no Orçamento que o cidadão identifica
a destinação dos recursos que o Estado arrecada, sendo que nenhuma despesa pública poderá
ser realizada sem estar fixada no Orçamento.
Porém, mais do que um ato ou uma peça meramente contábil, utilizada para identificar os re-
cursos financeiros a serem arrecadados e programar as despesas a serem realizadas, o orça-
mento público é um documento de natureza eminentemente política, uma vez que concretiza
e revela as pretensões de realização e as prioridades e programas de ação da Administração

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Pública perante a sociedade, conjugando as necessidades e os interesses dos três Poderes, seus
órgãos e entidades e seu funcionamento harmônico e interdependente.
Trata-se, portanto, de um documento de conteúdo econômico e político – elaborado segundo
as normas do Direito Financeiro e conforme as técnicas contábeis e financeiras – que se mate-
rializa em uma lei originária do Poder Executivo, analisada, votada e aprovada regularmente
pelo Poder legiferante.
É importante esclarecer que o orçamento não gera recursos; sua atuação se caracteriza, sobre-
tudo, na redistribuição das riquezas disponíveis na sociedade e arrecadadas pelo Estado por
meio dos tributos e outras rendas.

!! ATENÇÃO !!
Para fins, de concurso público, o processo orçamentário brasileiro é extremamente rígido, haja
vista que a maior parte das receitas públicas estão vinculadas a determinados tipos de gastos
ou investimentos.

2. Natureza Jurídica

Apesar de todas as divergências existentes na doutrina, hoje é posição dominante, conforme já


decidiu reiteradas vezes o próprio STF, considerar o orçamento como uma lei formal, porque
é emanada de um órgão com competência legislativa; entretanto não é material, pois apenas
prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, não tendo a necessária abstração e generalida-
de que caracteriza as leis materiais. O orçamento não modifica as leis financeiras e tributárias,
tampouco cria direitos subjetivos.
Para Ricardo Torres, “a teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas
públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e
financeiras, é, a que melhor se adapta ao Direito Constitucional brasileiro”.
Sendo uma lei formal, a simples previsão de despesa na lei orçamentária anual não cria direito
subjetivo, não sendo possível se exigir, por via judicial, que uma despesa específica prevista
no orçamento seja realizada, da mesma forma que, no caso das receitas, o orçamento é consi-
derado o implemento da condição (ato-condição) para a cobrança e arrecadação dos tributos
criados por leis próprias (atos-regra).

3. Orçamento autorizativo versus orçamento impositivo

No Brasil, o Orçamento Público tem caráter autorizativo, e não impositivo. Quando o orçamen-
to anual é aprovado, transformando-se na Lei Orçamentária Anual (LOA), apenas contém a au-
torização do Poder Legislativo para que, no decorrer do exercício financeiro, o gestor público
verifique a real necessidade e utilidade de realização da despesa autorizada, e, sendo ela ne-
cessária, proceda a sua execução. Portanto, ele não é obrigatório, visto que compete ao ges-
tor público analisar a conveniência e oportunidade de realização da despesa autorizada pela
LOA. Com relação às despesas obrigatórias estabelecidas pela Constituição ou mediante lei, no

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entanto, não há falar em caráter autorizativo do orçamento. Para essas, o caráter será sempre
obrigatório, e, portanto, impositivo. Mas com relação às despesas não obrigatórias, a sua exe-
cução insere-se na discricionariedade do gestor.

!! ATENÇÃO !!
No geral, mesmo após a edição da Emenda Constitucional nº 86/2015 (a qual tornou obrigatória
a aprovação de emendas individuais no percentual de 1,2 da RCL), o Orçamento Público
brasileiro ainda é considerado autorizativo.

4. Técnicas Orçamentárias

O orçamento público moderno passou por um processo de evolução ao longo da história. Aca-
baram por evoluir para que pudessem se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se
um instrumento da moderna Administração Pública, com uma concepção de orçamento como
um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para atingir objetivos
e metas programadas.
Saindo de um modelo inicial representado pelo orçamento clássico ou tradicional e chegando
aos dias atuais a modelos mais avançados como: orçamento-programa e novo orçamento de-
sempenho.
O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a lei que abran-
ge a previsão da receita e a fixação de despesa para determinado período de tempo. Nesse
conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as
necessidades da população – o orçamento é apenas um ato que aprova previamente as recei-
tas e despesas públicas.
Numa visão moderna, o orçamento é um programa de governo proposto pelo Executivo à
aprovação do Legislativo. É um plano político de ação governamental para o exercício seguinte.
É um espaço de debate e decisão em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas prefe-
rências, definem as realizações pretendidas e reservam os recursos para a execução.

4.1. Orçamento Clássico ou Tradicional


O orçamento clássico ou tradicional possuía como aspecto principal o fato de não enfatizar o
planejamento da ação governamental, pois, em sua elaboração, não havia preocupação com o
atendimento das necessidades da coletividade, uma vez que não privilegiava um programa de
trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir. A falta de planejamento da ação governamen-
tal é uma das principais características do orçamento clássico ou tradicional. Constitui-se num
mero instrumento contábil baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza os
atos passados.
É uma peça meramente contábil financeira, sem nenhuma espécie de planejamento com
as ações do Governo, onde prevalece o aspecto jurídico do orçamento em detrimento do
aspecto econômico, o qual possui função secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo
equilíbrio financeiro. As funções de alocação, distribuição e estabilização ficam em segundo

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plano. Portanto, o orçamento tradicional é somente um documento de previsão de receita e de


autorização de despesas.
O Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar e quanto seria gasto,
e não se questionavam objetivos e metas do Governo. Percebe- se que o aspecto jurídico do
orçamento era mais valorizado que o aspecto econômico.
O critério utilizado para a classificação dos gastos era a Unidade Administrativa (classificação
institucional) e o elemento de despesa (objeto do gasto), e as projeções eram feitas em função
dos orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo nas mesmas falhas e na perpetuação
dos erros.
O professor James Giacomoni (2013) ensina que, no Orçamento Tradicional, “o aspecto
econômico tinha posição secundária e as finanças públicas caracterizavam-se por sua
neutralidade, pois o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume dos gastos
públicos não chegava a pesar significativamente em termos econômicos”. “Foi baseado no
Orçamento Tradicional que surgiu o rótulo de “lei de meios”, haja vista que o orçamento era
classificado como um inventário dos meios” com os quais o Estado contava para levar a cabo
suas tarefas- sem preocupação com os fins (resultados).

4.2. Orçamento de Desempenho ou de Realizações


A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça orçamentá-
ria. Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a ser menos importante em relação às
“coisas que o governo faz”.
Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o que o governo realiza e não
com o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e não as
coisas que o governo compra.
Assim, saber o que a administração pública compra tornou-se menos relevante do que saber
para que se destina a referida aquisição.
O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos gastos e não apenas
o gasto em si. A ênfase reside no desempenho organizacional.
Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, o orçamento de desempenho consiste no pro-
cesso orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto
do gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside
no desempenho organizacional, sendo também conhecido como orçamento funcional.
Nesse tipo de orçamento já se consideram os custos dos programas propostos e se consideram
dados quantitativos que meçam realizações, tudo voltado para o desempenho organizacional.
Apesar da evolução em relação ao orçamento clássico ou tradicional, o orçamento de desem-
penho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do Governo, ou
seja, nesse modelo orçamentário inexiste um instrumento central de planejamento das ações
do Governo vinculado à peça orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvin-
culação entre planejamento e orçamento.

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Dentro da escala de evolução, o orçamento de desempenho está na transição entre o orçamento
tradicional e o orçamento-programa.
Segundo James Giacomoni (2013), o “Orçamento de Desempenho é aquele que apresenta os
propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas
propostos para atingir aqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o
trabalho levado a efeito em cada programa”.

4.3. Orçamento Base-Zero


Orçamento Base-Zero surgiu no Texas, Estados Unidos, na década de 1970, e nele não há di-
reito adquirido no orçamento. Cada despesa é tratada como uma nova iniciativa de despesa,
e a cada ano é necessário provar as necessidades de orçamento, competindo com outras prio-
ridades e projetos. Inicia-se todo ano, partindo do “zero” – daí o nome Orçamento Base-Zero.
Memorizem que no orçamento Base Zero toda despesa é considerada uma despesa nova, in-
dependentemente de tratar-se de despesa continuada oriunda de período passado ou de uma
despesa inédita/ nova.
O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise critica de todos os recursos
solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da
proposta orçamentária, haverá questionamento acerca das reais necessidades de cada área,
não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.
O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessi-
dades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e
cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no plane-
jamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.
Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua propos-
ta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial.
A ênfase é na eficiência, e não se preocupa com as classificações orçamentárias, mas com o
porquê de se realizar determinada despesa. O Orçamento Base-Zero surgiu para combater o
aumento dos gastos e a ineficiência na utilização/alocação dos recursos. Sua filosofia é romper
com o passado: ele deixa de lado os dados históricos de receitas e despesas e exige nova análi-
se e justificativa para os gastos, de forma a não perpetuar erros históricos.
O Orçamento Base-Zero proporciona informações detalhadas quanto aos recursos necessários
para atingir os fins desejados, além de identificar os gastos excessivos e as duplicidades: per-
mite selecionar as melhores alternativas, estabelece uma hierarquia de prioridades, reduzir
despesas e aumentar a eficiência na alocação dos recursos. No entanto, sua elaboração é tra-
balhosa, demorada e mais cara, além de desprezar a experiência acumulada pela organização.
Exige maior comprometimento do gestor e proporciona mais chances de atingir objetivos e
metas – visto que seleciona as melhores alternativas e equilibra as realizações pretendidas com
os recursos disponíveis.
Essas alternativas agrupam um conjunto de gastos denominados “pacotes de decisão”, relacio-
nados em ordem de prioridade, de forma a facilitar a tomada de decisão. Pacotes de decisão
são alternativas que contêm custos, benefícios e metas. Cada pacote deve ter seu dono/gestor,
que deverá justificar, executar e se responsabilizar pelos resultados, sem extrapolar os custos

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autorizados. Pacotes de decisão são criados para facilitar a análise das alternativas e a tomada
de decisão pela autoridade superior. São criados diversos pacotes de decisão, que devem con-
ter: objetivos/metas, custos, medidas de avaliação, alternativas, análise custo-benefício.

4.4. Orçamento-Programa
O orçamento – programa foi introduzido no Brasil através da Lei nº 4320/64 e do Decreto –
lei nº 200/67. O orçamento – programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um
instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas
de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem
implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.
A CF/88 implantou definitivamente o orçamento – programa no Brasil, ao estabelecer a
normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o
extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo.
O Orçamento Programa é o atual e mais moderno Orçamento Público. Está intimamente ligado
ao planejamento, e representa o maior nível de classificação das ações governamentais: ele
expressa o compromisso e as ações do governo para a sociedade, pois indica com clareza
os objetivos da nação. O Orçamento Programa é um plano de trabalho que integra – numa
concepção gerencial – planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A ênfase
do orçamento-programa é nas realizações, e a avaliação de resultados abrange a eficácia
(alcance das metas) e a efetividade (análise do impacto final das ações).
É a única técnica que integra planejamento e orçamento e, como o planejamento começa pela
definição de objetivos, não há Orçamento Programa sem definição clara de objetivos. Essa
integração é feita através dos “programas”, que são os ‘’elos de união” entre planejamento
e orçamento. Levem para a prova que, atualmente diz-se que o Orçamento Programa é o elo
entre planejamento, orçamento e gestão, portanto, no Orçamento Programa a ênfase é no que
se realiza e não no que se gasta.

Segundo James Giacomoni (2013), são características do Orçamento Programa:

→ o orçamento é o elo entre o planejamento e o orçamento;


→ a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas;
→ as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas de
alternativas possíveis; na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos
programas, inclusive os que extrapolam o exercício;
→ a estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento;
→ o principal critério de classificação é o funcional-programático;
→ utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e de resultados;

→ o controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.


Os programas são organizados no PPA, após a etapa de elaboração da “Dimensão Estratégica’’
que define diretrizes, objetivos e metas. No orçamento anual poderá haver revisão da estrutura

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programática no âmbito de programas e ações, desde que seja autorizado pelo Poder Executivo
a revisão do PPA.
O PPA 2016-2019 manteve apenas dois programas, mas alterou suas nomenclaturas e conceitos:
→ Programas Temáticos: retratam no Plano Plurianual a agenda de Governo organizada pelos
Ternas das Políticas Públicas e orientam a ação governamental. Sua abrangência deve ser a
necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação,
as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se
desdobra em objetivos e iniciativas.
→ Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que
classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação
governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas
iniciativas.

4.5. Orçamento Participativo


O fundamento constitucional para a participação popular encontra-se no inciso XII do art. 29 da
CF/88, que prevê a cooperação das associações representativas no planejamento municipal. De
outro lado, os Municípios como integrantes da federação, e como entes autônomos, possuem
autonomia para cuidar de seus interesses, da forma que lhes aprouver (art. 30, VII), e legislar
sobre “assuntos de interesse local” (art. 30, I).
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, trata-se de um
instrumento que busca romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como prota-
gonista da gestão pública. Objetiva a participação real da população no processo de elaboração
e a alocação dos recursos de forma eficiente e eficaz com as demandas sociais.

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Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aper-


feiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a
comunidade é considerada parceira do Executivo no processo orçamentário.
Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de audiências públi-
cas durante os processos de elaboração das leis orçamentárias.
O que se convencionou chamar de “orçamento participativo” caracteriza-se por uma partici-
pação direta e efetiva das comunidades na elaboração da proposta orçamentária do Governo.
Por uma decisão de Governo, inspirada nos princípios democráticos e no postulado da cidada-
nia participativa, a própria sociedade civil, por meio de conselhos, associações, etc., é ouvida,
quando da definição das metas e programas prioritários.
Objetiva-se, com isto, atender às efetivas necessidades da população que, muitas vezes, não se
sente representada pelos parlamentares eleitos. É sem dúvida, um avanço com vistas a demo-
cratizar a gestão pública e atender ao verdadeiro interesse social.
Diga-se, contudo, que, à luz da CF/88, a iniciativa formal das leis orçamentárias é privativa do
Chefe do Poder Executivo, de sorte que este não está obrigado legalmente a seguir as suges-
tões colhidas da população.
Régis Fernandes de Oliveira faz os seguintes comentários sobre o orçamento participativo: a
iniciativa pode ser assim resumida:

a) busca da decisão descentralizada;


b) cria conselhos populares, o que enseja a produção de opinião pública;
c) faz com que o cidadão desloque seu centro de atenção para questões locais;
d) gera a consciência da participação do cidadão;
d) dá nascimento a dois focos de poder democrático: um, pelo voto; outro, pelas instituições
diretas de participação;
e) objetiva criar condições para aprovação do orçamento e despertar a participação;
f) enseja a instauração de um processo aberto de discussão;
g) necessita de auto-regulação interna, para disciplina do processo decisório e para que não
nasça ele viciado.

Assim, a estrutura interna do processo decisório tem regras que cria pesos para as prioridades
buscadas pelas pessoas em suas comunidades, bem como cria a representatividade dos cida-
dãos, que irão apresentar-se perante os órgãos oficiais para discutir os problemas da cidade.
Institui-se a discussão temática, que é dividida nos interesses locais, ou seja, educação, trans-
porte, segurança, obras, etc.
Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um
aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo.
No orçamento participativo, a comunidade é considerada parceira do Executivo no processo
orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar
obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos.

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A partir do micro chega-se ao macro.
As reuniões vão limitando o número dos interesses até se chegar a uma composição efetiva, e,
então, os cidadãos e as entidades representativas apresentam um documento através do qual
indicam ao Governo quais as prioridades que elegeu.

!! ATENÇÃO !!

O Poder Executivo não é obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto, deve ouvi-
las.

4.6. Orçamento Incremental


Segundo o glossário da STN, Orçamento Incremental é o orçamento feito por meio de ajustes
marginais nos seus itens de receita e despesa. O Orçamento Incremental é aquele que, a partir
dos gastos atuais, propõe um aumento percentual para o ano seguinte, considerando apenas
o aumento ou diminuição dos gastos, sem análise de alternativas possíveis. Quem utiliza essa
técnica rudimentar, por meio de negociação política, procura aumentar o orçamento obtido no
ano anterior.
Compõe-se de elementos como receitas e gastos de anos anteriores, que serão ajustados por
algum índice oficial para se chegar aos valores atuais. Pode haver pequenas alterações quanto
às metas. Como aspecto positivo, esse orçamento exige pouco tempo e pouco esforço para
sua elaboração, pois basta comparar os itens atuais com as informações do exercício anterior.
Como aspecto negativo, ele impossibilita a correção de falhas existentes no processo, repetin-
do, assim, os mesmos erros.
É possível identificar algumas características desse tipo de orçamento:
a) as ações não são revisadas anualmente, logo não se compara com alternativas possíveis;
b) é baseado no orçamento do último ano, contendo praticamente os mesmos itens de despe-
sa, com aumentos e diminuições de valores; e
c) o incremento de valores ocorre mediante negociação política; é uma técnica rudimentar que
foca itens de despesas em vez de objetivos de programas.
Analisamos esse orçamento somente no final do item porque não consideramos o Orçamen-
to Incrementai uma técnica orçamentária – visto que um servidor inexperiente, com pequeno
treinamento, poderia elaborar esse tipo de orçamento com a mesma precisão de um profissio-
nal experiente.
!! ATENÇÃO !!

Exceto os orçamentos Tradicional e Incremental, os demais são considerados orçamentos/téc-


nicas modernos.

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4.7. Outras Técnicas


O Glossário do Tesouro Nacional apresenta ainda mais duas técnicas, denominadas “teto fixo”
e “teto móvel”.
Orçamento com teto fixo: critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um
quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre
as despesas realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deve-
rão elaborar suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária,
como “teto burro”.
Orçamento com teto móvel: critério de alocação de recursos que representa uma variação do
chamado “teto fixo”, pois trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um es-
calonamento de prioridades entre programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária,
conhecido como “teto inteligente”.

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ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – ART. 165

O Sistema de Planejamento Integrado, instituído pelo constituinte de 1988, no Brasil também


conhecido como Processo de Planejamento- Orçamento, consubstancia-se nos seguintes
instrumentos, aliás, atendendo a mandamento constitucional (art. 165 da C.F):
a) Plano Plurianual (PPA);
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
c) Lei de Orçamentos Anuais (LOA).

!! ATENÇÃO !!
O PPA e a LDO são inovações da constituição de 1988.
Pode-se concluir que o PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento que
dão suporte à elaboração e execução orçamentária brasileira, representando um verdadeira “
pirâmide orçamentária”, estando na base da pirâmide o PPA, no meio, a LDO e, no topo, a LOA,
dessa forma:

LOA

LDO

PPA

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:


I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.

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Qual a relação entre as três leis?


As três leis são ordinárias, assim, não há a hierarquia formal entre elas. Mas existe um respeito
em termos de compatibilidade. Assim, quando da elaboração da LOA, ela sempre deve ser
compatível com o PPA vigente e a LDO vigente. Assim, quando da elaboração da LDO, ela
sempre deve ser compatível com o PPA vigente.

Relação entre os instrumentos de planejamento e os elementos de planejamento estratégico


Instrumento de Nível do Planejamento Elementos do Planejamento Observação
Planejamento Estratégico Estratégico
Estratégico Estratégico: Visão de futuro, É um plano de
PPA e valores e diretrizes. médio prazo.
Tático Tático: programas, objetivos, A cada 4 anos
metas e iniciativas. temos um PPA.
Tático Tático: metas fiscais Todo ano temos
e Operacional: critérios para uma LDO que vai
LDO Operacional limitação de empenho orientar uma
LOA.
Operacional: receita e Todo ano temos
LOA Operacional despesa nas classificações uma LOA.
orçamentárias.


§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,


objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

PLANO PLURIANUAL - PPA


Lei ordinária de iniciativa privativa e vinculada do chefe do poder executivo
Lei 13.249, de 13 de janeiro de 2016

Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019.


[...]

Art. 5o O PPA 2016-2019 reflete as políticas públicas e orienta a atuação governamental por
meio de Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, assim definidos:
I - Programa Temático: organizado por recortes selecionados de políticas públicas, expressa e
orienta a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade; e
II - Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa e orienta as ações
destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental.
Parágrafo único. Não integram o PPA 2016-2019 os programas destinados exclusivamente a
operações especiais.
A Dimensão Estratégica do Plano Plurianual traduz as principais linhas estratégicas definidas
pelo governo federal para a implementação de políticas públicas, tendo como horizonte o período
de quatro anos.

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!! ATENÇÃO !!
As despesas com capital devem constar no PPA, porém não todas (amortização da dívida fica
fora).
As despesas correntes “decorrentes”/ “derivadas”/”consequentes” das despesas de capital
também devem constar no PPA, porém não todas (juros e transferências constitucionais ficam
fora do PPA).

Juros
CORRENTES
(JTC) Transferências
Constitucionais

DESPESAS
QUE NÃO
CONSTAM DO
P.P.A

DE CAPITAL (AD) Amortização da


Dívida

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração


pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre,
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.

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Constituição Federal de 1988


Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência
e à assistência social.

Lei Ordinária de iniciativa privativa e vinculada do chefe do poder executivo. Não exige quorum qualificado para
sua aprovação, sendo aprovada por maioria simples.

Lei Ordinária Temporária. Vigência de 4 anos. Não coincide com o mandato do chefe do poder executivo.
Art. 35, , § 2 , I do ADCT - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro
do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Lei Ordinária Especial. Possui processo legislativo diferenciado e de tramitação peculiar (art. 166 e parágrafos da
CF/88). Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria específica: Receitas e Despesas Públicas.

A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas
de duração continuada.

A regionalização é a localização espacial de gasto e é obrigatória. A


regionalização pode ser dar: pelas cinco regiões administrativas, por estados,
PPA por municípios, por biomas (Caatinga, Amazônia Ocidental, Amazônia
Oriental) e outros critérios espaciais.

Dè Diretrizes: orientações estratégicas que nortearão os programas do PPA.


Exemplos: Universalização dos serviços de saneamento básico; Redução das
desigualdades sociais; etc.
Oè Objetivos: discriminação dos resultados que se pretende alcançar. Exemplos:
melhorar o atendimento hospitalar; erradicar o trabalho infantil; acabar com a
analfabetismo.
Mè Metas: Especificação e quantificação física dos objetivos definidos. Exemplos:
profissionais treinados - 100; construção de unidade saúde da Família 120.
DC e ODDè despesas de capital - (São os investimentos (ex.: aquisições de bens móveis e
aquisição/construção de bens imóveis) - e outras delas decorrentes – (São as despesas
decorrentes dos investimentos previstos no PPA . Ex.: pessoal, material de consumo,
equipamentos etc..).
PDCè programas de duração continuada - (Programas cuja execução ultrapassa um
exercício financeiro. Ex. Manutenção de Escolas de Ensino Médio).

Nível de Planejamento: ESTRATÉGICO e TÁTICO.


Elementos do Planejamento Estratégico: Visão de futuro, valores e diretrizes.
Elementos do Planejamento Tático: programas, objetivos, metas e iniciativas.

!! ATENÇÃO !!
As despesas com capital devem constar no PPA, porém não todas (amortização da dívida fica fora).
As despesas correntes “decorrentes”/ “derivadas”/”consequentes” das despesas de capital também devem constar no
PPA, porém não todas (juros e transferências constitucionais ficam fora do PPA).

Despesas de Capital Amortização da Dívida


(AD)
Despesas que não constam do PPA
Despesas Correntes Juros e
(JTC) Transferências
Constitucionais

PPA A constituição federal atribuiu ao PPA um papel central na organização da ação do estado, uma vez que submete ao
PPA a elaboração dos demais planos e orçamento. A constituição estabelece que os planos, e programas nacionais,
regionais e locais, devem ser elaborados em consonância com o PPA, no mesmo sentido a LDO e LOA não devem
conter dispositivos incompatíveis com o PPA.

O PPA é o principal instrumento de planejamento a médio prazo do poder público.


O Plano Plurianual (PPA) é o principal instrumento de planejamento de médio prazo de ações do governo,
abrangendo de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA estabelece as
medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo governo ao longo de um período de quatro anos. Tem vigência do
segundo ano de um mandato governamental até o final do primeiro ano do mandato seguinte.

Os principais objetivos do PPA são:


1) Definir com clareza as metas e prioridades do governo, bem como os resultados esperados. Organizar, em
programas, as ações que resultem em incremento de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade.
2) Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação estratégica do governo.
3) Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as diretrizes e metas do Plano.
4) Explicitar a distribuição regional das metas e gastos do governo. Dar transparência à aplicação dos recursos e aos
resultados obtidos.

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Lei Ordinária de iniciativa privativa e vinculada do chefe do poder executivo. Não exige quorum qualificado para
sua aprovação, sendo aprovada por maioria simples.

Lei Ordinária Temporária. Vigência de 1 ano.


Art. 35, , § 2 , II do ADCT - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa.

Lei Ordinária Especial. Possui processo legislativo diferenciado e de tramitação peculiar (art. 166 e parágrafos da
CF/88). Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria específica: Receitas e Despesas Públicas.

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.

MPAPF = metas e prioridades da administração pública federal

LDO DCSFS = despesas de capital para o exercício financeiro subsequente

OEL = orientará a elaboração da LOA

DALT = disporá sobre as alterações na legislação tributária

PAAFOF = estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.


Exemplo: BNDES, CEF, BB, BNB,BASA
LRF – Art. 4° - A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2°do art. 165 da constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste
artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) vetado;
d) vetado;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos
orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

RECEITAS

Integrará o projeto de lei de diretrizes DESPESAS


para o
orçamentárias Anexo de Metas Fiscais exercício a
que se
(AMF), em que serão estabelecidas metas RESULTADO NOMINAL referirem e
anuais, em valores correntes e constantes, para os dois
relativas a RESULTADO PRIMÁRIO seguintes.

DÍVIDA PÚBLICA

avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior

demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia


de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as
com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a
consistência delas com as premissas e os objetivos da política
LDO econômica nacional

na evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,


destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a
O Anexo conterá, ainda:
LRF alienação de ativos

avaliação da situação financeira e atuarial:


a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e
do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da


margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos


A lei de diretrizes orçamentárias conterá capazes de afetar as contas públicas, informando as
Anexo de Riscos Fiscais (ARF) providências a serem tomadas, caso se concretizem.

A mensagem que encaminhar o projeto os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,
bem como os parâmetros e as projeções para seus principais
da União apresentará, em anexo agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o
específico, exercício subsequente.

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Lei Ordinária de iniciativa privativa e vinculada do chefe do poder executivo. Não exige quorum qualificado para sua
aprovação, sendo aprovada por maioria simples.

Lei Ordinária em sentido formal. A lei orçamentária não obriga o administrador público a realizar determinada despesa,
apenas autoriza o gasto. Falta coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar
uma despesa autorizada pelo legislativo. É considerada uma lei de efeitos concretos.

Lei Ordinária Temporária. Vigência de 1 ano. a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano). Exercício financeiro. No
Brasil coincide com o ano civil (1/1 a 31/12).
Art. 35, § 2°, III - O projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Lei Ordinária Especial. Possui processo legislativo diferenciado e de tramitação peculiar (art. 166 e parágrafos da CF/88).
Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas.

Lei de Meios. É assim chamada porque possibilita os meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e
entidades que integram a administração pública. Essa denominação é oriunda do orçamento clássico, que enfatizava os meios
sem se preocupar com os fins.
LOA
Orçamento Autorizativo. Em regra não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já
que o Poder Público tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do que deve ou não ser executado.

orçamento fiscal: referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
orçamento de investimento: das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
Trata-se do orçamento de despesas com investimento das estatais independentes
orçamento da seguridade social:, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta,
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Empresas Estatais Independentes: fazem parte da LOA no orçamento de investimento. O seu orçamento operacional faz parte
do Programa de Dispêndios Global (PDG) que é aprovado por decreto do poder executivo. Exemplos: CEF, EBCT, BB, BNDES.
Empresas Estatais Dependentes: fazem parte da LOA no orçamento fiscal ou da seguridade social. Exemplos: CONAB,
EMBRAPA, RADIOBRAS. A empresa estatal que recebe do ente controlador (União, Estado ou Município) recursos financeiros
para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de
aumento de participação acionária – Art. 30, inciso III, da LRF.

Nível do Planejamento: OPERACIONAL


Elementos do planejamento operacional: receita e despesa nas classificações orçamentárias.

Poderes Orçamento
Órgãos Para Todas as
Fiscal
Entidades Incluso nos dois Demais Despesas
Fundos Orçamentos
Empresas Estatais Orçamento Despesas com:
Dependentes da Seguridade Saúde, Previdência
Social e Assistência Social

Poderes da União

Órgãos – Administração Direta – Inclusive conselhos

Orçamento Fiscal Entidades – Administração Indireta.


e da
LOA Seguridade Social
Exceto Autarquias Regionais (Conselhos: CREA, CRM, CRA, etc.)

Fundos em Geral.
Exceto Fundos de Incentivos Fiscais.

Empresas Estatais Dependentes.


São exemplos de empresas estatais dependentes: Conab, Embrapa,
Valec e Radiobrás.

Empresas Estatais Independentes

São exemplos de empresa estatais independentes: Petrobras,


Orçamento Eletrobrás, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Infraero etc.
de Exceto Orçamento Operacional.
Investimento Faz parte do Programa de Dispêndios Globais (PDG), cuja aprovação
ocorre diretamente por decreto do Poder Executivo.

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conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos com os objetivos e metas
constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4° - (
Anexo de Metas Fiscais).

será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do


art. 165 da Constituição, bem como das medidas de
compensação a renúncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado.

LOA O projeto
orçamentária
de lei
anual, CF/88 - Art. 165.
na elaborado de forma
[...]
compatível com o plano
LRF plurianual, com a lei de
diretrizes orçamentárias e § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
com as normas desta Lei demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
Complementar: despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia.

conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e

6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado


montante, definido com base na receita corrente líquida,
serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,
destinada ao:

demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as


ceitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do
missões, efeito,
subsídios
sobre as receitasee despesas,
benefícios de anistias,
decorrente de isenções, natureza
remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
nanceira, tributária e creditícia.
Orçamento Fiscal e
de Investimento

                  
§ 7º – Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter- regionais, segundo
critério populacional.
7º - Os orçamentos previstos
§ 8º – A lei orçamentária anual não no § dispositivo
conterá 5º, I eestranho
II, deste
à previsão da receita e
à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
tigo, compatibilizados comde ooperações
suplementares e contratação plano plurianual,
de crédito, ainda que porterão
antecipação de receita,
nos termos da lei.
tre suas funções a de reduzir desigualdades inter-
gionais, segundo critério populacional.

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proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação
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nos termos da lei.


PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE


1) Autorização para abertura de crédito adicional suplementar;
2) Contratação de operações de crédito;
3) Antecipação da receita orçamentária – ARO.

§ 9º Cabe à lei complementar:


I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta
bem como condições para a
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão
adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e
limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art.
166.

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ANOTAÇÕES

Iniciativa legislativa das leis orçamentárias – PPA, LDO, LOA e Créditos


Adicionais

Nos termos do art. 165 da CF/88, a Constituição confere ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa
das leis que envolvem matéria orçamentária: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias,
Lei Orçamentária Anual e Créditos Adicionais.
A Constituição Federal, seguindo a tradição constitucional, aderiu ao princípio universal de
iniciativa da proposta orçamentária ao Poder Executivo. Assim, o art. 84, XXIII, prevê competir
ao Presidente da República, privativamente, enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual,
o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento.
Esta iniciativa privativa do Presidente da República caracteriza-se por ser uma iniciativa
legislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao Congresso Nacional no tempo
estabelecido pela própria Constituição Federal.
Trata-se de uma iniciativa privativa e indelegável. A omissão do Chefe do Executivo na
elaboração das qualquer das três propostas orçamentárias (PPA, LDO, LOA) importa em crime
de responsabilidade.

As peças orçamentárias PPA, LDO e LOA podem ser rejeitadas pelo Poder
Legislativo?
A princípio, ressalte-se desde logo que, que embora o Poder Legislativo tenha a prerrogativa
de rejeitar a Lei Orçamentária Anual, isso não poderá ocorrer com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias, porque o art. 57, §2°, da CF/88, determina que a sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Ou seja, não
se admite rejeição da LDO, devendo a sua discussão e apreciação continuar, inclusive não
se interrompendo a sessão legislativa, até que ocorra a sua aprovação. Por outro lado, há
quase consenso na doutrina também acerca da impossibilidade jurídica de rejeição do Plano
Plurianual, embora não haja vedação expressa, tal como ocorre com a LDO.
Diferente é a hipótese de apreciação do projeto de lei orçamentária, em que a interpretação
do art. 166, § 8º, da Constituição Federal permite concluir pela possibilidade de rejeição total
ou parcial do projeto, afirmando que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou
rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão
ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e
específica autorização legislativa. Assim, a única possibilidade em que a CF/88 possibilita a
rejeição é expressamente no caso da Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, é possível admitir
que, diante de graves distorções e incongruências na proposta pelo Chefe do executivo, não
sanadas por vias de emendas, vislumbre-se a possibilidade de rejeição, inclusive total, da
proposta orçamentária.

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O referido art. 166, §8º, da Constituição Federal, prevê expressamente a possibilidade de


rejeição da lei orçamentária anual, nos seguintes termos:
“§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o
caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autoriza
Por outro lado, se ao Legislativo é possível a rejeição total, também ao Executivo é possível o
veto (parcial ou total). Nesse sentido, o próprio art. 166, §8º, da CF/88, deixa expresso isso. Seja
veto, seja rejeição, nesse caso os recursos devem ser utilizados mediante créditos especiais ou
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Medidas Provisórias em matéria orçamentária

O art. 62 da Constituição Federal determina que, em caso de relevância e urgência, o Presidente


da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de
imediato ao Congresso Nacional. Uma vez editada, a medida provisória permanecerá em vigor
pelo prazo de 60 dias e será submetida, imediatamente, ao Poder Legislativo, para apreciação,
nos termos dos 12 incisos do art. 62, incluídos pela EC nº 32/01, que disciplinam o processo
legislativo especial das medidas provisórias.
Se ficarmos somente com a leitura do caput do art. 62, da CF, concluiremos de forma incorreta
que é permitido a edição de medidas provisórias me matéria orçamentária.
Ocorre que o art. 62 da CF previu limitações materiais a edição de medidas provisórias em seu
parágrafo 1º.
Conforme o art. 62, § 1º, I, da Constituição é vedada a edição de medidas provisórias sobre
matéria
“§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a: [...]
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
Em regra, medidas provisórias não podem tratar sobre matéria orçamentária, ressalvada os
créditos extraordinários. Porém, devem ser observados os requisitos do art. 167, § 3º, segundo
o qual só será admitida sua abertura para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

!! ATENÇÃO !!
Só é admitida a edição de medida provisória em matéria orçamentária para abertura de
créditos adicionais extraordinários – (CF, art. 167, § 3º).

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Início do exercício financeiro e inexistência de LOA aprovada

O início do exercício financeiro e a inexistência de lei orçamentária formalmente aprovada


geram inúmeros transtornos à administração como um todo.
Como a administração pública não pode parar de prestar serviços a sociedade, no aguardo da
aprovação, sanção, promulgação e publicação da Lei Orçamentária, alguns procedimentos legais
foram criados com o intuito de permitir a realização das despesas necessárias à continuidade
dos serviços públicos.

Início do Exercício Financeiro e Inexistência de LOA Aprovada


Considera-se como vigente a LOA
aprovada no exercício anterior (vide
Início do exercício financeiro art. 32 da Lei n° 4.320/64)
sem envio do projeto da LOA
pelo chefe do executivo ao Art. 32. Se não receber a proposta
poder legislativo orçamentária no prazo fixado nas
Constituições ou nas Leis Orgânicas
dos Municípios, o Poder Legislativo
considerará como proposta a Lei de
Orçamento vigente.
Início do exercício financeiro Executar despesas com base no
sem aprovação, pelo duodécimo estimado na proposta
“Legislativo”, da LOA orçamentária enviada ao
“Legislativo”.

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ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – ART. 166

O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distinguem do processo


legislativo ordinário. Trata-se, portanto, de um processo legislativo especial, com uma série
de regras específicas estabelecidas pela Constituição Federal, tais como: apreciação conjunta
pelas duas Casas do Congresso, restrições às emendas parlamentares, limite temporal para
deliberação, vigência limitada, dentre outras. Tudo isso faz do processo legislativo orçamentário
um modelo peculiar previsto pela Carta Magna.
O processo de formação das leis orçamentárias nada mais é senão uma modalidade especial
de processo legislativo, do qual surgem as leis orçamentárias. Especial, porque sujeito a regras
parcialmente diversas daquelas aplicáveis ao processo legislativo ordinário.
Também parece importante ressaltar que, no Brasil, o processo de formação das leis
orçamentárias engloba todos os projetos de leis orçamentárias (plano plurianual, lei de diretrizes
orçamentárias e lei orçamentária anual), além dos projetos de leis e medidas provisórias de
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem
prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.

sobre :
EEP 1) PPA, LDO, LOA e Créditos
Adicionais;
Examinar 2) sobre as contas apresentadas
e anualmente pelo Presidente da
Emitir República; e
Comissão 3) sobre os planos e programas
Mista de Parecer nacionais, regionais e setoriais
Planos, previstos nesta Constituição.
Orçamentos
Públicos e EAFO
Fiscalização -
CMO
Exercer
o
Acompanhamento
ea
Fiscalização
Orçamentária

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§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e
apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas
quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na
Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá


parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário
das duas Casas do Congresso Nacional

1) sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei


de diretrizes orçamentárias;
2) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas
os provenientes de anulação de despesa, excluídas as
que incidam sobre:
1) DPE – Dotação para Pessoal e seus Encargos;
2) SD – Serviços da Dívida; e
3) TTC – Transferências Tributárias Constitucionais.
Poder
Alterações Emendas Para Estados, Municípios e Distrito Federal
Legislativo
no projeto
Lei nº 4.320/64
da LOA Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento
durante a que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo
tramitação quando provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;
legislativa b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja
aprovado pelos órgãos competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço
que não esteja anteriormente criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos prèviamente fixados
em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e
subvenções.

Chefe do enquanto não iniciada a votação,


Mensagem
Poder na Comissão mista, da parte cuja
Retificadora
Executivo alteração é proposta.

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O § 2º do art. 35 da CF (ADCT) estabelece que até a entrada em vigor da


§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento
lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas
anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei
as seguintes
complementar a quenormas:
se refere o art. 165, § 9º.
O § 2º do art. 35 da CF (ADCT) estabelece que até a entrada em vigor da lei complementar a
que seIrefere
- o projeto do§plano
o art. 165, plurianual,
9º, I e II, para vigência
serão obedecidas até normas:
as seguintes o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do
exercício
encerramento financeiro
do primeiro e devolvido
exercício financeiropara sançãopara
e devolvido atésanção
o encerramento da da
até o encerramento
sessãosessão legislativa;
legislativa;

MANDATO 1° ANO 2° ANO 3° ANO 4° ANO 1° ANO


DO MANDATO
SUBSEQUENTE

DURAÇÃO 4° ANO DO 1° ANO 2° ANO 3° ANO 4° ANO


DO PPA PPA
ANTERIOR

II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do
primeiro período da sessão legislativa;
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.

LEGISLATURA Período de 4 anos (parágrafo único,


art.44, C.F)

SESSÃO LEGISLATIVA Será de 2 de fevereiro a 22 de


dezembro (EC 50/06, C.F)

1º período vai de 2 de fevereiro a 17


de julho (EC 50/06, C.F).
PERÍODO LEGISLATIVO
2º período vai de 1° de agosto a 22
de dezembro (EC 50/06, C.F)

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Envio: Chefe do Devolução: do PL ao
PROJETO PE ao PL PE
DE LEI Parâmetro para envio: até o Parâmetro para devolução:
término do exercício financeiro até o término da sessão ou período
legislativo

PLANO Até 4 meses antes do Até o término da sessão legislativa – 22


encerramento do primeiro de dezembro
PLURIANUAL –
exercício financeiro do chefe do
PPA PE – 31 de agosto

LEI DE Até 8 meses e ½ antes do Até o término do primeiro período


encerramento do exercício legislativo – 17 de julho
DIRETRIZES
financeiro – 15 de abril
ORÇAMENTÁRIAS –
LDO
LEI Até 4 meses antes do Até o término da sessão legislativa – 22
encerramento do exercício de dezembro
ORÇAMENTÁRIA
financeiro – 31 de agosto
ANUAL –
LOA

§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentá-
ria anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, me-
diante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2%
(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encami-
nhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e
serviços públicos de saúde.
•• Estabelece que o percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) da proposta orça-
mentária apresentada pelo Poder Executivo será o limite destinado às Emendas Individuais
dos Parlamentares na Lei Orçamentária Anual.
•• Metade deste percentual será destinado a despesas com AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE
SAÜDE, reforçando a já existente vinculação constitucional de receitas para saúde, em mais
uma exceção ao princípio da não afetação da receita.
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º,
inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, ve-
dada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.
•• Esses valores serão computados para fins do cálculo do limite constitucionais de despesas
com ações e serviços públicos de saúde, nos termos do artigo 198 da CF.
•• Esses valores não poderão financiar despesas com pessoal e encargos.

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§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o §


9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da
receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução
equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.
•• Estabelece que é obrigatória a execução das programações orça- mentárias derivadas
das emendas parlamentares no percentual de 1,2% da RCL realizada no exercício
anterior, conforme os critérios de execução equitativa da programação definidos em lei
complementar.
•• Conceitua como equitativa a execução que atenda de forma igualitária e impessoal,
independentemente da autoria. Permite que valores de restos a pagar sejam computados,
para fins de cálculo do 1,2%, até o limite de 0,6% da RCL do exercício anterior.
§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.
•• A execução orçamentária das referidas despesas só deixará de ser obrigatória nos casos dos
impedimentos de ordem técnica e legal previstos em lei complementar.
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista
no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá
da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita
corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput
do art. 169.
•• Estatui mais uma atribuição para a lei complementar prevista no artigo 165,
§ 9º, da CF, acrescentando o inciso III, que determina que caberá, ainda, à lei complementar
“dispor sobre critérios para execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das
programações de caráter obrigatório“.
•• Define como transferência obrigatória (e não voluntária, como no passado) da União o re-
passe de verbas oriundas das emendas parlamentares individuais a Estados, DF e Municí-
pios, vedando o seu bloqueio em razão de inadimplência do ente federativo beneficiado e
excluindo seus valores do conceito de RCL, para fins do cálculo dos limites da despesa com
pessoal dos referidos entes.
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a pro-
gramação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas:
I – até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o
Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao
Poder Legislativo as justificativas do impedimento;
II – até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará
ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;
III – até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Exe-
cutivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento
seja insuperável;

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IV – se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso
III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado
por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária.
§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no §
11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação
prevista no inciso I do § 14.
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução
financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita
corrente líquida realizada no exercício anterior.
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não
cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o
montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da
limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.
•• Permite a redução dos valores destinados às emendas na mesma proporção da reestimativa
da receita ou despesa que possam vir a comprometer os resultados fiscais assinalados na
LDO.
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de
forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.”(NR)

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ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – ART. 167

Vedações Constitucionais em Matéria Orçamentária

Art. 167. São vedados:


I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentáriaanual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orça-
mentários ouadicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital,ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalida-
de precisa, aprovados pelo Poder Legislativo pormaioria absoluta;

Evitar que sejam realizados empréstimos


para financiar despesas correntes como:
Objetivo pagamento de servidores, despesas
REGRA administrativas e juros.
DE
OURO
O descumprimento da regra só é verificado
Verificação
ao final do exercício.
C.F/88 –
Art. 167, Não proíbe que seja realizada operação de
III crédito para financiar despesas correntes: A
vedação refere-se a montantes totais em um
e exercício e não a cada operação realizada.
Abrangência Exceção: as autorizadas mediante créditos
LRF – suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
Art. 32, por maioria absoluta
§ 3°
!! ATENÇÃO !! A regra de ouro, por força, constitucional diz
respeito apenas as operações de crédito que envolvam o ingresso de
receitas orçamentárias.

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição


do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento
do ensino e para realizaçãode atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, §2º,212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º
desteartigo;

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PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃODA RECEITA DE IMPOSTOS

EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃOOU NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA


DEIMPOSTOS
→ Fundo de participação dos municípios – FPM;
→ Fundo de participação dos estados – FPE;
→ Fundo de compensação pela exportação de produtos industrializados;
→ Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde;
→ Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profis-
sionais da Educação (FUNDEB);
→ Recursos destinados às atividades da administração tributária (arts. 198, § 2º, 212, 37, XXII,
da C.F – EC 42/03);
→ Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de re-
ceita – ARO (art. 165, § 8º, C.F);
→ Recursos destinados a prestação de contra garantia à União e para pagamento de débitos
para com esta (art. 167, § 4º, C.F);
→ Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente
a estados e ao Distrito federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida
(art. 204, parágrafo único – EC 42/03);
→ Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de pro-
gramas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e Distrito federal – até cinco décimos
por cento de sua receita tributária líquida (art. 216, § 6, C.F – EC 42/03);

V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indi-
cação dos recursoscorrespondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
[...]
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de pro-
gramação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções,
mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no
inciso VI desteartigo.
Exceções: Se houver extinção, transformação, transferência, incorporação ou desmembra-
mento de órgãos e entidades, ou alterações de suas competências/atribuições, o Poder Exe-
cutivo poderá transpor, remanejar ou transferir mediantedecreto.
VII – a concessão ou utilização de créditosilimitados;

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VIII – a utilização, sem autorizaçãolegislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e


daseguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos,
inclusive dos mencionados no art. 165, §5º;
IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorizaçãolegislativa.
X – a transferência voluntária de recursos e aconcessão de empréstimos, inclusive por anteci-
pação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para paga-
mento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e
dosMunicípios.
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I,
a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de
previdência social de que trata o art.201.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma dalei, incidentessobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título,
à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição
sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata
o art.201;
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo
e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e
atenderá, nos termos da lei, a:
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime
de responsabilidade.
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento
do exercício financeiro subsequente.

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C.F/88 – Art. 167
[...]
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
Tipo de Operações ocorridas em 20X1 20X2
Crédito
Data de Valor Valor Saldo Valor
Adicional
promulgação do ato autorizado empenhado
autorizativo
Suplementar 20/04/20x1 100.000,00 89.000,00 11.000,00 0,00
03/10/20x1 220.000,00 120.000,00 100.000,00 0,00
Especial 30/05/20X1 150.000,00 120.000,00 30.000,00 0,00
02/09/20X1 80.000,00 75.000.00 5.000,00 5.000,00
31/08/20X1 280.000,00 220.000,00 60.000,00 0,00
Extraordinário 05/11/200X1 500.000,00 450.000,00 50.000,00 50.000,00

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas im-
previsíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública,
observado o disposto no art.62.
§ 4º É permitida a vinculação de receitaspróprias geradas pelos impostos a que se referem os
arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a presta-
ção de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de pro-
gramação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções,
mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no
inciso VI deste artigo.

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ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ART. 168

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos su-


plementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério
Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos,
na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
O direito prescrito no art. 168 da CF/1988 instrumentaliza o postulado da Separação de Pode-
res e, dessa perspectiva, institui um dos fundamentos essenciais para a permanência do Estado
Democrático de Direito, impedindo a sujeição dos demais Poderes e órgãos autônomos da Re-
pública a arbítrios e ilegalidades perpetradas no âmbito do Poder Executivo respectivo.
Trata-se de preceito dotado de eficácia plena e aplicabilidade imediata, sendo obrigação do
Executivo, que exerce a função de receptor das receitas estatais, efetuar tal repasse aos demais.
O repasse das dotações orçamentárias deve ser impreterivelmente realizado no prazo estipula-
do no texto constitucional, o que evitará que seja embaraçada ou mesmo desarticulada a ativi-
dade dos demais Poderes, do Ministério Público e da Defensoria Pública.

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ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – ART. 169

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, em-
pregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação
de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, in-
clusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: 
I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de
pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 
II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adapta-
ção aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas
federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os
referidos limites. 
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixa-
do na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municí-
pios adotarão as seguintes providências: 
I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de
confiança;
II – exoneração dos servidores não estáveis. 
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para asse-
gurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor
estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes
especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pes-
soal. 
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização corres-
pondente a um mês de remuneração por ano de serviço. 
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto,
vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo
prazo de quatro anos. 
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto
no § 4º. 
Conforme acima transcrito, o caput do artigo 169 da Constituição Federal estabelece norma de
contenção financeira endereçada aos entes estatais, impondo a todos não exceder os limites a
serem estabelecidos em lei complementar, para suas respectivas despesas com pessoal ativo
e inativo. Trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, dependente, portanto, da lei
complementar posterior que viesse a definir os limites cuja observância obriga a União, os Esta-
dos, o Distrito Federal e os Municípios.

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A lei complementar a que se refere o artigo 169 da Constituição somente poderia ser lei com-
plementar federal, não se podendo pretender, para implemento do postulado constitucional,
que fosse tal lei complementar de edição pelos Poderes Legislativos de cada um dos entes es-
tatais. De acordo com os artigos 163 e 165, § 9º, da Constituição, o estabelecimento de nor-
mas gerais sobre finanças públicas será matéria de lei complementar e, consistindo a opção do
constituinte numa forma de unificar o disciplinamento normativo da matéria, apenas através
de lei complementar de iniciativa da União (portanto, lei federal de caráter nacional) ter-se-ia
por obtido tal desiderato.
A plena aplicabilidade do preceito constitucional acha-se hoje veiculada pela Lei Complemen-
tar nº 101, de 04 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual definiu, em
seu artigo 19, os limites da despesa pública com pessoal ativo e inativo, em percentuais sobre a
respectiva receita corrente líquida, apurada nos termos expostos pela mesma lei complemen-
tar. Estipulou-se, assim, para a União, o limite de 50% (cinquenta por cento) e, para Estados
e Municípios, de 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida de cada um dos entes
estatais.
A aludida lei definidora de normas gerais, de obediência necessária por todos os entes esta-
tais, sobre a aplicação do § 4º do artigo 169 da Constituição Federal, segundo exigido pelo §
7º, fora editada em 14 de junho de 1999, consistindo na Lei Federal (ordinária) nº 9.801/99.
Importante, neste passo, a transcrição de seus artigos 2.º e 3.º, os quais definem os elementos
constantes do ato normativo a ser editado pelos Chefes de cada um dos Poderes, bem como os
eventuais critérios para seleção dos servidores a serem exonerados.

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TIPOS DE CRÉDITOS

1. Conceito de Crédito

Em linguagem técnica de orçamento o termo “crédito” significa uma autorização para realizar
gastos ou despesas públicas e não se confunde com recursos financeiros.
O crédito, quando disponível no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI para
uma unidade orçamentária qualquer, significa que essa unidade gestora pode ultimar os proce-
dimentos para a realização das despesas.

2. Introdução

A elaboração da Lei Orçamentária Anual decorre de um planejamento adequado aos projetos e


atividades que o governo pretende realizar para atender e satisfazer as necessidades coletivas.
O planejamento da Lei Orçamentária Anual envolve a estimativa dos recursos financeiros para
realização dos projetos e atividades programadas. Assim, quando a lei é aprovada pelo Poder
Legislativo, temos o surgimento da autorização para a realização de gastos dos recursos públi-
cos, de acordo com os montantes programados e que serão destinados a cada órgão segundo
sua finalidade. Essa autorização recebe o nome de crédito orçamentário (inicial ou ordinário).
Ao longo do exercício financeiro e no decorrer da execução do orçamento, podem ocorrer fatos
novos ou imprevisíveis que ampliem ou reduzem as necessidades coletivas já planejadas, ge-
rando com isso a necessidade de se retificar o orçamento em vigor. Esse mecanismo de retifica-
ção é viabilizado por intermédio da utilização dos chamados créditos adicionais.
O Ciclo Orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário,
consubstancia-se nas fases da elaboração, estudo, aprovação, execução e avaliação.
Podemos definir execução orçamentária como um conjunto de procedimentos adotados pela
administração governamental para que sejam alcançadas as metas estabelecidas, uma vez que
é nesse estágio do ciclo orçamentário que se realiza efetivamente a atividade financeira do es-
tado.

Para realizar essa atividade financeira o governo dispõe de duas fontes:

1. Créditos Orçamentários; e
2. Créditos Adicionais
Os créditos orçamentários são aqueles aprovados pelo Legislativo na lei do orçamento e
provêm de recursos do tesouro (nacional) e de outras fontes.

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Os créditos adicionais são aqueles concedidos devido à insuficiência de recursos ou para


atender a situações não previstas quando da sua elaboração (art. 40 da Lei nº 4.320/64).
3. Créditos Orçamentários
Consiste na autorização dada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, mediante dotações or-
çamentárias aprovadas na Lei Orçamentária Anual (LOA), que possibilitam a execução do orça-
mento de programas, projetos, atividades e operações especiais, discriminados pelos órgãos e
unidades orçamentárias de acordo com a classificação institucional, concedendo ao ordenador
de despesa o direito de gastar os recursos públicos destinados à sua unidade gestora, mediante
a emissão de empenho, limitado ao valor autorizado.
O crédito orçamentário não é dinheiro, e sim uma autorização para gastar, como se fosse um
cartão de crédito, com limite de gasto estabelecido na LOA, concedido ao gestor para realizar
os programas governamentais sob sua responsabilidade de execução.

4. Créditos Adicionais

Durante a execução do orçamento, os recursos podem revelar-se insuficientes para a realização


dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade da realização de despesa não auto-
rizada inicialmente.
Assim com base no art. 40 da Lei n° 4.320/1964, a Lei Orçamentária poderá ser alterada no de-
correr de sua execução através dos créditos adicionais, que são autorizações de despesas não
computadas ou insuficientemente dotadas na lei de orçamento.
Em outras palavras, podemos considerar os créditos adicionais como instrumentos de ajustes
orçamentários, que visam atender às seguintes situações: corrigir falhas da Lei de Meios, mu-
danças de rumo das políticas públicas, variações de preço de mercado dos bens e serviços a
serem adquiridos pelo governo e situações emergenciais.
Tais créditos estão diretamente relacionados a execução do orçamento porque representam
na linguagem orçamentária alterações qualitativas (não alteram as dotações orçamentárias) e
quantitativas (alteram as dotações orçamentárias).
Os créditos adicionais se classificam em: suplementares, especiais e extraordinários.
“Em tese” esta prática torna mais ágil a execução do orçamento tanto para o Executivo quanto
para os demais Poderes, cujo objetivo é suplementar recursos aos projetos que ficaram por
terminar em virtude da insuficiência de crédito ou para a criação de novas despesas orçamen-
tárias.
Portanto, podemos considerar que a abertura de créditos adicionais altera a LOA, quantitativa
ou qualitativamente, haja vista que esta norma estaria sendo modificada. Assim, com a abertu-
ra de crédito adicional a LOA não mais será executada conforme aprovado originalmente pelo
Legislativo.
É por isso que para a abertura de créditos adicionais, estes deverão estar autorizados na LOA
ou em leis especiais.

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4. 1. Créditos Adicionais Suplementares
São aqueles destinados a reforçar dotação orçamentária já existente mas insuficientemente
contemplada no orçamento.
É autorizado por lei, podendo ser a própria lei orçamentária, e aberto por Decreto do Poder
Executivo.
Sua abertura depende de existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e será pre-
cedida de exposição justificativa.
Vigência adstrita ao exercício financeiro em que for aberto.
A Lei de Orçamento Anual poderá conter autorização para que o Poder Executivo abra créditos
suplementares (somente) até determinada importância.

!! ATENÇÃO !!
O Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crédito adicional suplementar na própria
LOA, até determinado valor. Essa autorização está prevista na Constituição Federal de 1988 e
constitui exceção ao princípio da exclusividade, onde, “em tese”, a LOA não pode tratar de dis-
positivos estranhos à previsão de receita e fixação da despesa (art. 165 § 8º, da C.F).
O crédito adicional suplementar tem sempre vigência dentro do exercício financeiro, portanto,
não pode passar saldo para o ano subsequente.

4.2. Créditos Adicionais Especiais


São destinados a atender despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica na
Lei de Meios (LOA). O crédito especial cria novo item de despesa, para atender a um objetivo
não previsto no orçamento.
Sua abertura depende de existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e será pre-
cedida de exposição justificativa.
É autorizado por lei e aberto por Decreto do Poder Executivo.
Se a lei de autorização do crédito for promulgada nos últimos 4 (quatro) meses do exercício,
poderá ser reaberto no exercício seguinte, nos limites de seu saldo, sendo incorporado ao orça-
mento do exercício financeiro subsequente.

4.3. Créditos Adicionais Extraordinários


São aqueles destinados a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como as decorrentes de
guerra, comoção (perturbação) interna ou calamidade pública.
Independem da existência prévia de recursos;

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Se a abertura do crédito for promulgada nos últimos 4 (quatro) meses do exercício, poderá ser
reaberto no exercício seguinte, nos limites do seu saldo, sendo incorporado ao orçamento do
exercício financeiro subsequente.
No crédito extraordinário não existe autorização legislativa e sim comunicação imediata ao Po-
der Legislativo. Ou seja, os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Exe-
cutivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo, conforme dispõe a Lei nº
4.320/64.
No entanto, a Constituição Federal, em seu artigo 167, §3º, c/c (combinado com) o art. 62,
dispõe que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despe-
sas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, e que em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar me-
didas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
Desse modo, na União, a abertura de créditos extraordinários é realizada por meio de medida
provisória, haja vista disposto constitucional, porém, nos estados ou municípios em que não
haja dispositivo na constituição estadual ou na lei orgânica (município) prevendo o instituto da
medida provisória para abertura de crédito extraordinário, deve-se fazer por decreto do execu-
tivo.

5. Dos Créditos Adicionais na C.F/88

Art. 165 [...]


§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamen-
tária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso,
mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Art. 167. São vedados: [...]
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indi-
cação dos recursos correspondentes;
§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento
do exercício financeiro subsequente.
§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas im-
previsíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública,
observado o disposto no art. 62.

6. Dos Créditos Adicionais na Lei nº 4.320/64

Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente
dotadas na Lei de Orçamento.

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Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I – suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária;
II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, co-
moção intestina ou calamidade pública.
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto exe-
cutivo.
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos dispo-
níveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:
I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
II – os provenientes de excesso de arrecadação;
III – os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adi-
cionais, autorizados em Lei;
IV – o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao
poder executivo realiza-las.
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passi-
vo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as opera-
ções de credito a eles vinculadas.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das di-
ferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se,
ainda, a tendência do exercício.
§ 4º Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, de-
duzir-se-a a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.
Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que dêles dará
imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos,
salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.
Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classifica-
ção da despesa, até onde fôr possível.

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7. Fontes Para Abertura dos Créditos Adicionais

FONTES DE RECURSOS PARA OS


CRÉDITOS ADICIONAIS

Alteram o orçamento
Alteram o orçamento
Qualitativamente e
Qualitativamente
Quantitativamente

► Superávit Financeiro apurado no


Balanço Patrimonial do exercício anterior.
► Os resultantes de anulação parcial
► Excesso de arrecadação + tendência
do exercício – Créditos Extraordinários
ou total de dotações orçamentárias ou
abertos no exercício de créditos adicionais, autorizados em
lei.
► O produto de operações de crédito
autorizadas, em forma que juridicamente ► Reserva de contingência.
possibilite ao poder executivo realizá-las.

► Recursos decorrentes de veto ou


emenda (CF.art. 166, § 8°).

Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo
financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações
de credito a eles vinculadas.
Do superávit financeiro devem ser deduzidos os créditos extraordinários e especiais REABER-
TOS no exercício.
Este superávit é obtido a partir do BALANÇO PATRIMONIAL do exercício anterior.
Entende-se por excesso de arrecadação, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês
entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício.
Do excesso de arrecadação devem ser deduzidos os créditos extraordinários ABERTOS no
exercício.
Este excesso é obtido a partir do BALANÇO ORÇAMENTÁRIO do exercício corrente.

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8. Resumos

TIPOS DE CRÉDITOS

INICIAL OU ORDINÁRIO ADICIONAL

Todos os demais aprovados no


Créditos aprovados na LOA
exercício

TIPOS/ESPÉCIES DE CRÉDITOS
ADICIONAIS

SUESEX

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SUPLEMENTAR ESPECIAL EXTRAORDINÁRIO

►Destinados ao reforço de ►Destinados a despesas para as ►Destinados a atender despesas


dotação orçamentária. quais não haja dotação imprevisíveis e urgentes.
► Autorização: Prévia, podendo orçamentária específica. ► Autorização: Não há
ser na LOA ou em lei especial. necessidade prévia. A autorização
►Exceção ao princípio da ► Autorização: prévia em lei se dá mediante edição de Medida
exclusividade. especial. Provisória do chefe do PE, que
►Necessita de justificativa e da deve submetê-las à apreciação do
indicação da fonte de recursos. ►Necessita de justificativa e da Congresso Nacional.
►Vigência adstrita ao exercício indicação da fonte de recursos. ►Não há exigência da justificativa
financeiro em que foi aberto. e nem da indicação da fonte de
► Não prorrogável para o ►Vigência adstrita ao exercício recursos.
exercício financeiro seguinte. financeiro em que foi aberto. ►Vigência adstrita ao exercício
► Abertura: ☺ Se for promulgado nos últimos financeiro em que foi aberto.
☺ Se for promulgado nos últimos
☺Se a autorização estiver contida 4 (quatro) meses do exercício, o
saldo poderá ser reaberto no 4 (quatro) meses do exercício, o
na LOA a abertura ocorrerá por
exercício financeiro seguinte. saldo poderá ser reaberto no
decreto do PE;
☺Se a autorização decorrer de lei
exercício financeiro seguinte.
► Abertura: ocorre com a ► Abertura: ocorre com a
específica, o documento de publicação da própria lei que publicação da medida provisória
abertura decorre da própria aprovou o crédito especial. ou decreto.
publicação da lei.

C.F/88 – Art. 167


[...]
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
Tipo de Operações ocorridas em 20X1 20X2
Crédito
Data de Valor Valor Saldo Valor
Adicional
promulgação do ato autorizado empenhado
autorizativo
Suplementar 20/04/20x1 100.000,00 89.000,00 11.000,00 0,00
03/10/20x1 220.000,00 120.000,00 100.000,00 0,00
Especial 30/05/20X1 150.000,00 120.000,00 30.000,00 0,00
02/09/20X1 80.000,00 75.000.00 5.000,00 5.000,00
31/08/20X1 280.000,00 220.000,00 60.000,00 0,00
Extraordinário 05/11/200X1 500.000,00 450.000,00 50.000,00 50.000,00

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1. Introdução

Segundo o MCASP, os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas, a fim de


conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e
controle do orçamento público. Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de
todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), são estabelecidos e
disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela doutrina.
Os princípios orçamentários são regras válidas para todo o processo orçamentário (elaboração,
execução e controle/avaliação). Aplicam-se tanto à LOA como aos créditos adicionais, e visam
assegurar-lhe racionalidade, eficiência e transparência, mas não têm caráter absoluto, visto
que apresentam exceções.
Os princípios orçamentários, segundo Sanches (2004), são um “conjunto de proposições
orientadoras que balizamos processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhes
estabilidade e consistência, sobretudo no que se refere à sua transparência e ao seu controle
pelo Poder Legislativo e pelas demais instituições da sociedade” (p. 277).

2. Legalidade

O princípio da legalidade exige que o gestor público observe os preceitos e normas legais
aplicáveis à arrecadação de receitas e à realização de despesas.
Por este princípio, o orçamento anual, no final de sua elaboração, deve ser aprovado pelo Poder
Legislativo respectivo, tornando-se uma lei. Também devem ser objeto de lei as Diretrizes
Orçamentárias e o Plano Plurianual (art. 165 da CF /1988), bem como os créditos adicionais.
O art. 5 da Constituição determina em seu inciso II que “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei“.
Conforme observa Silva (1973, p.153), “o princípio da legalidade em matéria orçamentária
tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade geral, segundo o qual a administração se
subordina aos ditames da lei”.
Segundo Sanches (2004, p. 274-275), “princípio orçamentário clássico, segundo o qual a
arrecadação de receitas e a execução de despesas pelo setor público deve ser precedida de
expressa autorização do Poder Legislativo.”
O princípio se acha legitimado pelo art. 165, inciso III, da Constituição, que dispõe:
Art. 165. “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I -
II – ...

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III – Os orçamentos anuais.


Também no art. 167, inciso I, está evidenciada a vedação de se iniciar programas ou projetos
não incluídos na lei orçamentária anual.
O inciso I ao art. 167 da CF é uma aplicação do princípio da legalidade:
(...) é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária.

!! ATENÇÃO NAS QUESTÕES DE CONCURSOS !!


O princípio da legalidade é amplo e genérico. Quando a questão
falar de elaboração de leis e exame de leis pelo legislativo, está se
referindo ao princípio da legalidade.

!! EXCEÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE


ORÇAMENTÁRIA !!

ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS


EXTRAORDINÁRIOS PARA ATENDER DESPESAS
IMPREVISÍVEIS E URGENTES (Art. 167, §3º da CF )

Este tipo de crédito é aberto por medida provisória ou


decreto, instrumentos à disposição do chefe do Poder
Executivo, conforme o caso.

3. Reserva Legal

A iniciativa para propor a Lei do Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual é do Poder Executivo, segundo a Constituição Federal.
Essa exclusividade de matéria orçamentária é denominada de reserva legal.
CF/1988
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta
para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre:
[...]

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II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida
pública e emissões de curso forçado.
Art. 68 [...]
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional,
os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria
reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
[...]
III- planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
[...]
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.

4. Anualidade ou Periodicidade

Princípio orçamentário clássico, de origem inglesa, também denominado Princípio da Perio-


dicidade, segundo o qual o orçamento público (estimativas da receita e fixação da despesa)
deve ser elaborado por um período determinado de tempo (geralmente um ano), podendo
este coincidir ou não com o ano civil.
Estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada no tempo, um ano. O princípio da
anualidade apregoa que as estimativas de receitas e as autorizações de despesas devem referir-
se a um período limitado de tempo, em geral, um ano ou o chamado “exercício financeiro”, que
corresponde ao período de vigência do orçamento.
No Brasil, de acordo com o artigo 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com
o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro. Este princípio impõe que o orçamento dever ser
elaborado e aprovado para a execução em um período determinado de tempo (geralmente um
ano, no caso brasileiro). Segundo o art. 34º da Lei nº 4.320/64:
(...) o exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

!! ATENÇÃO !!

Ao período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro

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Constituição Federal de 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo


estabelecerão:
[...]
III - os orçamentos anuais.

Lei n° 4.320/64

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da


receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade
universalidade e anualidade.
[...]
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA ANUALIDADE !!


AUTORIZAÇÃO E ABERTURA DE CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS ADICIONAIS: ESPECIAIS E EXTRA-
ORDINÁRIOS COM VIGÊNCIA PLURIANUAL, CRÉDITOS REABERTOS OU PRORROGADOS.

Lei nº 4.320/64
Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos,
salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

Constituição Federal de 1988, art. 167, § 2º


[...]
os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso, em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento
do exercício subsequente.

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5. Unidade ou Totalidade

Princípio orçamentário clássico, segundo o qual o orçamento de cada pessoa jurídica de direito
público, de cada esfera de governo (União, Estados ou Municípios), deve ser elaborado com
base numa mesma política orçamentária, estruturado de modo uniforme e contido num só
documento, condenáveis todas as formas de orçamentos paralelos.
De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente governamental
deve elaborar um único orçamento. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei nº
4.320, de 1964, e visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política.

Lei nº 4.320/64
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade universalidade e anualidade.
Estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
No âmbito de cada ente (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), em cada exercício fi-
nanceiro, deve existir somente uma lei orçamentária anual.
Em conformidade com esse princípio, não deve haver orçamentos paralelos, as propostas orça-
mentárias de todos os órgãos e Poderes devem estar contidas numa só lei orçamentária, isto é,
o orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento e não mais que um para
dado exercício financeiro. Deve ser aprovado por uma só lei. Visa-se com esse princípio elimi-
nar a existência de orçamentos paralelos.

Constituição Federal de 1988


Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
Esses orçamentos (fiscal, de investimento e da seguridade social) são partes integrantes de todo
e estão contidos numa só lei orçamentária, ou seja, não são orçamentos distintos. Assim sendo,
o orçamento é uno, uma única peça para os três Poderes, sendo que cada ente da federação
(União, Estados, DF e Municípios) possui competência para planejar e executar seu orçamento.

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Não pode haver mais de um orçamento em cada unidade governamental. No entanto, o § 5º do


art. 165 da CF/88 estabelece uma tripartição do orçamento: o Orçamento Fiscal, o Orçamento
da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Independentes.
De acordo com Ricardo Lobo Torres (2000) o princípio da unidade não significa a existência
de um único documento, mas a integração finalística e a harmonização entre os diversos
orçamentos.

!! ATENÇÃO !!
Modernamente o princípio da unidade vem sendo denominado de PRINCÍPIO DA TOTALIDADE,
com fundamento na consolidação, pela União, dos orçamentos dos diversos órgãos e Poderes
de forma que permita ao governo uma visão geral do conjunto das finanças públicas.

6. Universalidade ou Globalização

Segundo Sanches (2004, p.372), trata-se de um “princípio orçamentário clássico, de origem


francesa, segundo o qual todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orça-
mentária”.
Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e as des-
pesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo
poder público.
Estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza, procedência ou destino,
inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar contidas na lei orçamen-
tária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo.
O princípio da universalidade está contido nos arts. 2º,3º e 4º da Lei nº 4.320/1964 e no § 5º do
art. 165 da CF /1988.

Lei nº 4.320/64
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a
política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade universalidade e anualidade.
Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto
no artigo 2º.

Constituição Federal de 1988


Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...]

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§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
O artigo 6º da Lei 4320/64 corrobora com esse princípio ao estabelecer que todas as receitas e
despesas constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

Lei nº 4.320/64
Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções.
Amplamente aceito pelos tratadistas, esse princípio, segundo James Giacomoni (2013),
[ ... ]
permite ao legislativo:
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do Governo e dar prévia autorização para a
respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia
autorização parlamentar;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo Governo, a fim de autorizar a
cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

!! EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE !!

1. Lei nº 4.320/1964, art. 3º, parágrafo único:


Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito
autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por ante-
cipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo
e passivo financeiros.
Assim, observa-se pelo parágrafo único do art. 3º da Lei nº 4.320/4 que o princípio da univer-
salidade traz exemplos de receitas que não constam da LOA: as antecipações de receitas (ARO)
e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiro. Essas receitas são as receitas
extraorçamentárias.

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O parágrafo único do art. 3º tem por finalidade fazer excluir da lei de orçamento (LOA) certos
ingressos que nada mais são do que fatos de gestão financeira que embora previsíveis por ante-
cipação, não constituem receitas na sua real expressão técnica.
Apesar do princípio da universalidade se aplicar a toda a LOA, existem receitas e despesas de
empresas públicas e sociedades de economia mista que não constam do orçamento de inves-
timento: as despesas operacionais da estatais independentes. Portanto, há que se considerar
como exceção ao princípio da universalidade as despesas operacionais das estatais indepen-
dentes.

7. Exclusividade ou Pureza Orçamentária

Esse princípio está consagrado no § 8º do artigo 165 da Constituição Federal, da seguinte forma:

C.F/1988

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplemen-
tares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei.
Esse princípio decorreu do abuso que se verificava na votação dos orçamentos durante a Re-
pública velha, quando por meio de emendas à proposta do Executivo, Deputados e Senadores
introduziam na LOA matérias absolutamentes estranhas ao direito financeiro, o que gerava as
chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na expressão de Ruy Barbosa.
Essa proibição evita que o Chefe do Poder Executivo, ao encaminhar o projeto de lei de orça-
mento, aproveite a oportunidade e inclua outras matérias que não sejam orçamentárias. Isso
era comum em passado recente.
Assim, o princípio da exclusividade tem o objetivo de limitar o conteúdo da Lei Orçamentária,
impedindo que nela se inclua normas pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de
se tirar proveito de um processo legislativo mais rápido. Tais normas que compunham a LOA
sem nenhuma pertinência com o seu conteúdo eram denominadas “caudas orçamentárias” ou
“orçamentos rabilongos”.
A Lei de Orçamento deverá tratar apenas de matéria financeira, excluindo-se dela qualquer
outro dispositivo estranho. Assim, não pode o texto da lei orçamentária instituir tributo, por
exemplo, nem qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão de
receita e fixação de despesa.

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EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE
1. Autorização para abertura de crédito adicional suplementar;
2. Contratação de operações de crédito; e
3. Antecipação da receita orçamentária – ARO.

8. Publicidade

É um dos princípios fundamentais que regem a Administração Pública (art. 37 da CF /1988). Tem o
objetivo de levar os atos praticados pela Administração ao conhecimento de todos. A publicidade
legal faz-se através do Diário Oficial, podendo também abranger jornais, internet etc.
Esse princípio é mais do que um princípio orçamentário é um princípio constitucional previsto
no art. 37 da C.F. de 1988. É um dos princípios que regem a administração pública, ou seja, to-
dos os atos e fatos públicos, em princípio devem ser acessíveis à sociedade, ressalvados aque-
les que comprometem a segurança nacional. A publicidade faz-se através do Diário Oficial, Edi-
tais, jornais, etc. para conhecimento do público em geral e da produção de seus efeitos.
Foi reforçado como princípio orçamentário pela CF/1988, amparado pelo art. 165, § 3º: “O Po-
der Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o relatório
resumido da execução orçamentária”; e do art. 165, § 6º ,que exige que o projeto da lei orça-
mentária venha acompanhado de “demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e beneficios de natureza
financeira, tributária e creditícia”.
A Lei 101/00, LRF, também trouxe diversas regras no sentido de dar maior transparência ao gas-
tos públicos, com destaque para os artigos 48 e 49.
“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação,
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orça-
mentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”.
“Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante
todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elabo-
ração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade”.

9. Não Afetação ou Não Vinculação da Receita de “IMPOSTOS”

Art. 167. São vedados: [...]


IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respec-

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tivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito
por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
O princípio da não afetação de receitas determina que essas não sejam previamente vinculadas
a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocação racional, no momento
oportuno, conforme as prioridades públicas. Pretende-se com isso, evitar que as vinculações
reduzam o grau de liberdade do planejamento, porque receitas vinculadas a despesas tornam
essas despesas obrigatórias. A principal finalidade do princípio é aumentar a flexibilidade na
alocação das receitas de impostos.
Observe que a C.F/88, veda é a vinculação da receita de impostos. Portanto, outras receitas
que não sejam de impostos podem ser vinculadas legalmente.
Portanto, em princípio, a C.F veda a vinculação da receita de impostos, a órgãos, fundos ou
despesas, observadas as exceções previstas na própria Constituição, não permitindo sua am-
pliação mediante outro instrumento normativo.

EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE


IMPOSTOS

→ Fundo de participação dos municípios – FPM;

→ Fundo de participação dos estados – FPE;

→ Fundo de compensação pela exportação de produtos industrializados;

→ Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde;

→ Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profis-


sionais da Educação (FUNDEB);

→ Recursos destinados às atividades da administração tributária (arts. 198, § 2º, 212, 37, XXII,
da C.F – EC 42/03);

→ Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação de


receita

– ARO (art. 165, § 8º, C.F);

→ Recursos destinados a prestação de contra garantia à União e para pagamento de débitos


para com esta (art. 167, § 4º, C.F);

→ Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente


a estados e ao Distrito federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida
(art. 204, parágrafo único – EC 42/03);

→ Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de pro-


gramas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e Distrito federal – até cinco décimos
por cento de sua receita tributária líquida (art. 216, § 6, C.F – EC 42/03);

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9.1. Emenda Constitucional nº 96, de 8 de setembro de 2016
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da
Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º O art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com a seguinte
redação:
Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta
por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, sem prejuízo do pagamento
das despesas do Regime Geral da Previdência Social, às contribuições de intervenção no domínio
econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até a referida data.
Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido dos seguintes
arts. 76-A e 76-B:
Art. 76-A. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta
por cento) das receitas dos Estados e do Distrito Federal relativas a impostos, taxas e multas, já
instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos
legais, e outras receitas correntes.
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:
I – recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção
e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art.
198 e o art. 212 da Constituição Federal;
II – receitas que pertencem aos Municípios decorrentes de transferências previstas na
Constituição Federal;
III – receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;
IV – demais transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação
especificada em lei;
V – fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público,
pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal.
Art. 76-B. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2023, 30% (trinta
por cento) das receitas dos Municípios relativas a impostos, taxas e multas, já instituídos ou que
vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, e outras
receitas correntes.
Parágrafo único. Excetuam-se da desvinculação de que trata o caput:
I – recursos destinados ao financiamento das ações e serviços públicos de saúde e à manutenção
e desenvolvimento do ensino de que tratam, respectivamente, os incisos II e III do § 2º do art.
198 e o art. 212 da Constituição Federal;
II – receitas de contribuições previdenciárias e de assistência à saúde dos servidores;
III – transferências obrigatórias e voluntárias entre entes da Federação com destinação
especificada em lei;
IV – fundos instituídos pelo Tribunal de Contas do Município.

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Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a
partir de 1º de janeiro de 2016.
Brasília, em 8 de setembro de 2016.

10. Orçamento Bruto

O princípio do Orçamento Bruto estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas,


obrigatoriamente, devem fazer parte do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
de deduções. Procura-se com esta norma impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja,
descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e, com isso, impedindo sua
completa visão, conforme preconiza o princípio da universalidade.
Não são permitidas compensações no plano orçamentário.

Lei nº 4.320/64
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como
despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da
que as deva receber.

11. Equilíbrio

Este princípio está consagrado no art 4º-, inciso I, alínea a, da LRF que determina que a LDO
disporá sobre o equilíbrio entre receita e despesa.
Art. 4 º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2° do art. 165 da Constituição e:
I – disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;

Ele estabelece que a despesa fixada não pode ser superior à receita prevista, ou seja, deve ser
igual à receita prevista. A finalidade desse princípio é deter o crescimento desordenado dos
gastos governamentais e impedir o déficit orçamentário.
Praticamente em todos os anos esse princípio é apenas formalmente atendido nas LOAs, visto
que o “equilíbrio” é mantido com as operações de crédito nele contidas e autorizadas – que são
na verdade empréstimos que escondem o déficit existente.
Por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve
ultrapassar a receita prevista para o período. O princípio do equilíbrio visa assegurar que as
despesas autorizadas não serão superiores à previsão das receitas. Apesar do equilíbrio não ser
uma regra rígida, existe uma razão fundamental para esse princípio, que é a convicção de que
ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e o do conse-
quente endividamento público.

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12. Especificação, Especialização ou Discriminação

O princípio da especificação determina que as receitas e despesas devam ser discriminadas,


demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a função de
acompanhamento e controle do gasto público.
O princípio veda a autorização de despesas globais. Atualmente o princípio da especificação
não tem status constitucional, porém, está em pleno vigor por estar amparado pela legislação
infraconstitucional.

Lei nº 4.320/64
[...]
Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente
a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalva-
do o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
[...]
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços,
obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.
Esse princípio impõe a classificação e designação dos itens que devem constar da LOA.
Essa regra opõe-se a inclusão de valores globais, de forma, genérica, ilimitados e sem discrimi-
nação e ainda o início de programas ou projetos não incluídos na LOA e a realização de despesa
ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários adicionais.
O princípio da especialização abrange tanto o aspecto qualitativo dos créditos orçamentários
quanto o quantitativo, vedando a concessão de créditos ilimitados.
Existem duas exceções ao princípio da especificação, a primeira diz respeito aos programas
especiais de trabalho, previsto no parágrafo único do artigo 20 da lei nº 4.320/64.
A segunda exceção são as reservas de contingências – dotação global colocada na lei orçamen-
tária, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imprevistas – prevista no
art. 5º, Inciso III da LRF.
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e
de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam
cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas
por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

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LC 101/2000 – LRF
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual,
com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
[...]
III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base
na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada
ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Decreto-Lei 200/1967
Art. 91. Sob a denominação de reserva de contingência, o orçamento anual poderá conter dotação
global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou
categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais.

13. Quantificação dos Créditos Orçamentários

Compreende o conjunto de categorias classificatórias que especificam as ações constantes do


orçamento. O crédito orçamentário é portador de uma dotação e essa é o limite de recurso
financeiro autorizado. Autorização de despesa solicitada por um governo ao parlamento ou
concedida por esse.
A dotação é o montante de recurso financeiros com que conta o crédito orçamentário.
O princípio da quantificação dos créditos orçamentários está consubstanciado no inciso VII do
art. 167 da CF/88, o qual veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
Constituição Federal de 1988 Art. 167. São vedados:
[...]
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
O princípio da quantificação dos créditos orçamentários determina que todo crédito na LOA seja
autorizado com uma respectiva dotação, limitada, ou seja, cada crédito deve ser acompanhado
de um valor determinado. Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções.

14. Da Proibição do Estorno

O princípio da proibição do estorno visa impedir que o chefe do Executivo altere de forma
discricionária sem a devida autorização do Legislativo determinadas classificações da despesa.

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No âmbito federal, quando da publicação da LOA acompanham em anexo as despesas orça-
mentárias nas 9 (nove) classificações oficiais. Essas codificações são inseridas no sistema SIAFI
(Sistema de Administração Financeira).
Ou seja, este princípio estabelece que após a aprovação e inserção no sistema SIAFI e dado o
início da execução da LOA, o Executivo em regra não pode alterar de forma discricionária essas
dotações.
O princípio da proibição do estorno determina que o administrador público não pode transpor,
remanejar, ou transferir recurso sem autorização. Quando houver insuficiência ou carência de
recursos, deve o Poder Executivo recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar a trans-
posição, remanejamento ou transferência, o que deve ser feito, em regra, com autorização do
Poder Legislativo.
Constituição Federal de 1988 Art. 167. São vedados:
[...]
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de pro-
gramação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
[...]
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de pro-
gramação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia
e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções,
mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no
inciso VI deste artigo.

Diferenças entre transposição, remanejamento e transferência


Termo Conceito Classificação alterada

São realocações na
Remanejamento organização de um ente Institucional
público, com destinação de
recursos de um órgão para
outro.
Transposição São realocações no âmbito
dos programas de trabalho, Programática
dentro do mesmo órgão.
São realocações de recursos
entre as categorias
econômicas de despesas,
Transferência dentro do mesmo órgão e
Natureza da Despesa
do mesmo programa de
trabalho.

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A importância do princípio está em evitar, no decorrer do exercício financeiro, a desconfiguração


da LOA aprovada pelo Congresso Nacional. Para isso é necessário a autorização legislativa.
Por categoria de programação deve entender-se a função, subfunção, o programa, o projeto/
atividade/operação especial e as categorias econômicas de despesas.
Em geral, essa solicitação é encaminhada pelos órgãos setoriais de orçamento para a
Secretaria de Orçamento Federal (SOF), onde é efetuada a análise do pedido de transposição,
remanejamento ou transferência de categoria de programação para outra ou de um órgão para
outro.
!! ATENÇÃO !!
O Poder Executivo pode transpor, remanejar, transferir- se decorrente de extinção, transfor-
mação, transferência, incorporação ou desmembramento de órgãos/ entidades (ou altera-
ções de suas competências/atribuições), mantida a categoria de programação.

15. Da Programação ou Planejamento

Como o define Sanches (2004, p.283): Princípio orçamentário, de natureza complementar,


segundo o qual o orçamento público deve ser estruturado sob a forma de programação, isto
é, deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público, detalhando por
meio de categorias apropriadas, como, onde e com que amplitude o setor público irá atuar no
exercício a que se refere a Lei Orçamentária.
Este moderno princípio fundamenta-se atualmente na obrigatoriedade de especificar os gastos
por meio de programas de trabalho, que permitirão uma identificação dos objetivos e metas a
serem atingidos.
O contexto para o surgimento do princípio da programação, também denominado por alguns
autores de princípio do planejamento, diz respeito aos sempre crescentes encargos governa-
mentais diante de um cenário em que recursos são sempre insuficientes. Nesse diapasão, Gia-
comoni (2012) informa que os governos passaram a utilizar o orçamento, que até então se
tratava de instrumento de autorização de recursos e de controle por parte do Legislativo sobre
o Executivo, como ferramenta de gestão, “especialmente como técnica de ligação entre as fun-
ções de planejamento e de gerência” (p.83).
Com o surgimento do Plano Plurianual na Constituição Federal de 1988 e a Lei de
Responsabilidade Fiscal introduziu-se um novo princípio orçamentário, o da programação. De
acordo com esse princípio, o orçamento deve evidenciar os programas de trabalho, servindo
como instrumento de administração do governo, facilitando a fiscalização, gerenciamento e
planejamento.
A programação consiste em que os projetos com duração superior a um exercício financeiro só
devem constar na LOA se estiverem previstos no PPA.
É a chamada interligação entre planejamento e orçamento.
Enfatizando esse princípio, existe previsão na LRF de que a responsabilidade na gestão fiscal
pressupõe a ação planejada e transparente e ainda há previsão de em que até trinta dias após a

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publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o poder executivo estabelecerá
a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso ( art. 1º, § 1º,
e art. 8º da LRF).

16. Da Clareza ou Inteligibilidade

De caráter meramente formal. O princípio da clareza exige que a linguagem orçamentária seja
clara e de fácil entendimento; exige que as informações orçamentário-financeiras sejam divul-
gadas em linguagem facilitada, de forma que as pessoas comuns consigam entendê-las.
Traz implícita a finalidade de facilitar o controle social, proporcionando a todos sua compreen-
são mediante uma linguagem facilitada.
Trata-se de princípio orçamentário clássico segundo o qual a Lei Orçamentária deve ser
estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreensão até mesmo
por pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas.

17. Do Orçamento Participativo

Fundamenta práticas utilizadas por algumas administrações municipais que adotaram a cha-
mada gestão orçamentária participativa, prevista no Estatuto das Cidades (art. 44 da Lei nº
10.257/2001), consistindo em instrumento de garantia da gestão democrática da cidade.
Ressalte-se que no âmbito estadual e federal, não é obrigatória a observância do princípio da
gestão orçamentária participativa.

18. Da Unidade de Caixa ou Tesouraria

Lei nº 4.320/64

Art. 56. O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade
de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.
Segundo o princípio da unidade de tesouraria ou caixa, previsto no artigo 56 da Lei nº 4.320/64,
todos os recursos arrecadados pelo estado devem ser centralizados numa única conta bancá-
ria, assim o recolhimento de todas as receitas serão feitas em estrita observância ao princípio
de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.
Este princípio reza que os recursos do governo devem ser recolhidos em conta única facilitando
a administração e o controle. Não deve ser confundido com o princípio da unidade orçamen-
tária.

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No âmbito da União, este princípio é obedecido pela criação da Conta Única do Tesouro
Nacional. Esta conta é mantida no Banco Central do Brasil e operacionalizada pelo Banco do
Brasil S.A.
Depreende-se, portanto, que os valores arrecadados pelo governo devem ser contabilizados em
uma única conta caixa, evitando-se, dessa forma, a existência de caixas paralelos, fracionados.
Não se quer afirmar com isso que exista apenas uma conta- corrente(bancária). O que se
deseja é uma única conta contábil.

!! EXCEÇÕES AO PRINCÍPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU DE CAIXA !!

→ Os fundos públicos (fundos especiais) constituem exceção ao princípio da unidade de te-


souraria. Possuem, dada a sua própria natureza, gestão descentralizada, tais como o FUNDEB,
FMDA, FUNDET E outros.
→ A autorização para criação dos fundos públicos, consta dos artigos 71 a 74 de Lei nº
4.320/1964.
→ art. 43 § 1º da LC 101/2000 (LRF) – As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência
social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que
se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das de-
mais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos
limites e condições de proteção e prudência financeira.
→ contas especiais: unidades gestoras no exterior (UG – Off Line) representadas pelas embai-
xadas do Brasil no mundo.

19. Da Uniformidade

Para observância do princípio da uniformidade, os dados apresentados devem ser homogêneos


nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de
elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.

20. Da Descentralização

Segundo o princípio da descentralização, é preferível que a execução das ações ocorra no nível
mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser
favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa
que a executa.

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21. Da Responsabilização

Conforme o Princípio da Responsabilização, os gerentes/administradores devem assumir, de


forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a
solução ou o encaminhamento de um problema.

22. Da Exatidão

De acordo com este princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a
garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência para que possa ser empregada como
instrumento de programação, gerência e controle. Indiretamente, os autores especializados
em matéria orçamentária apontam os arts. 7º e 16 do Decreto nº 200/67 como respaldo do
mesmo.

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CICLO ORÇAMENTÁRIO

O Orçamento público percorre diversas etapas, que se iniciam com a apresentação de uma
proposta que se transformará em projeto de lei a ser apreciado, emendado, aprovado, sancio-
nado e publicado, passando pela sua execução, quando se observa a arrecadação da receita e
a realização da despesa, dentro do ano civil, até o acompanhamento da avaliação da execução
caracterizada pelo exercício dos controles internos e externo.
O ciclo orçamentário compreende o período de tempo em que se processam as atividades
típicas do Orçamento Público, ou seja, a elaboração orçamentária, a aprovação, a execução or-
çamentária e financeira e o controle e avaliação. O ciclo orçamentário é maior que o exercício
financeiro. Inicia-se com a elaboração e aprovação (no ano anterior), a execução e o controle
(no exercício) e o controle e a avaliação (no ano seguinte).
Para a realização desse processo devem ser cumpridas as seguintes etapas: elaboração; discus-
são, votação e aprovação; sanção e publicação, execução orçamentária/financeira; controle
e avaliação.

Elaboração

Discussão,
Controle e
Avaliação Votação e
Aprovação

Sanção e
Execução Publicação

1. Elaboração

Esta etapa inicia-se com a definição a cargo de cada unidade gestora acerca da apresentação da
sua proposta parcial de orçamento, que deverá ser consolidada em nível de órgão ou ministé-
rio, no caso do Governo federal, e equivalentes, em se tratando de Estados e Municípios.

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Ato contínuo, essas propostas setoriais, incluindo as dos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, serão remetidas ao órgão central do sistema de orçamento, visando a uma nova
consolidação. Surge, a partir daí, o projeto de lei orçamentária a ser submetido ao Chefe do
Poder executivo, que providenciará o seu encaminhamento ao Poder Legislativo, por meio de
mensagem.
Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatível com
os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo.
Na etapa de elaboração do projeto de lei orçamentária, devem ser observadas e obedecidas as
orientações definidas pela Lei de Diretrizes Orçamentária.
A elaboração do orçamento, em conformidade com o disposto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem
como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização
e concretização.
O Poder Executivo deverá enviar o projeto de Lei Orçamentária, ao poder Legislativo, que será
de até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato
presidencial, ou seja, até (31/08) até 31 de agosto.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) consolida o processo orçamentário anual e envia à
Casa Civil e a Presidência da República. O projeto de LOA é encaminhado pelo Presidente da
República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano.

Lei nº 4.320/64

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a


política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de
unidade universalidade e anualidade.
§ 1º Integrarão a Lei de Orçamento:
I – Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Govêrno;
II – Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma
do Anexo nº 1;
III – Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV – Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.
§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:
I – Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
II – Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;
III – Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Govêrno, em têrmos de realização
de obras e de prestação de serviços.

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2. Discussão, Votação, Aprovação, Sanção e Publicação

O chefe do Executivo é quem envia o Projeto de Lei ao Poder Legislativo (protocolado na Câmara
dos Deputados), onde ocorre o processo legislativo.
O PL-LOA é imediatamente encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização,
cuja tramitação compreende: audiências públicas, relatórios preliminares, distribuição por
áreas temáticas, apresentação de emendas, discussões e votações, aprovação do parecer final,
encaminhamento ao Plenário do Congresso Nacional e aprovação final em sessão conjunta da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
A Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização caberá examinar e emitir parecer sobre
o projeto, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.
As emendas serão apresentadas na comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas
em plenário.
As emendas ao projeto de Lei do Orçamento Anual ou aos projetos que o modifiquem podem
ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
II – Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluída as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviços da dívida;
c) Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de Lei.
Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado na neces-
sidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias
aspirações, bem como na maneira de alcançá-las.
Conforme mencionado acima, o Poder Executivo deverá enviar o projeto de Lei Orçamentária
ao Poder Legislativo, dentro dos prazos estabelecidos; entretanto, até o encerramento da ses-
são legislativa, o Poder Legislativo deverá devolvê-lo para sanção (art. 22 da Lei 4320/64).
Outrossim, se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado, o poder Legislativo consi-
derará como proposta a Lei de Orçamento vigente (art. 32 da Lei 4320/64).

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Lei nº 4.320/64

Da elaboração da Lei de Orçamento


Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Or-
gânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que visem a:
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto a
inexatidão da proposta;
b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos
competentes;
c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente
criado;
d) conceder dotação superior aos quantitativos prèviamente fixados em resolução do Poder
Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

3. Sanção e Publicação

Devidamente discutido, o Projeto de Lei Orçamentária, uma vez aprovado pelo Legislativo, o
projeto deverá ser devolvido ao Chefe do Poder Executivo, que poderá sancioná-lo ou propor
vetos totais ou parciais. As razões do veto devem ser comunicadas ao Presidente do Senado,
e sua apreciação deverá ocorrer em sessão conjunta da Câmara e Senado, que podem acatar o
veto ou rejeitá- lo. Se rejeitado, o projeto em questão será remetido ao Presidente da república
para promulgação.
Havendo a sanção do projeto de lei, o mesmo deverá ser remetido para publicação.

4. Execução

A fase de execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação das receitas e na realiza-


ção das despesas. É a transformação em realidade, do planejamento elaborado pelos Chefes do
Executivos e aprovado pelo Legislativo.
Após a publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA), a SOF descentraliza as dotações orçamen-
tárias aos Órgãos Setoriais através de Nota de Dotação (ND). Os Órgãos Setoriais, por sua vez,
descentralizam esses créditos orçamentários para as Unidades Orçamentárias, entidades e de-
mais beneficiários do Orçamento Público, através de Nota de Crédito (NC). Inicia-se, então, a
fase de execução.

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MPU – Administração Financeira e Orçamentária – Prof. Fernando Aprato

Conforme estabelecido pela LRF, em seu art. 82 , até trinta dias após a publicação dos orçamen-
tos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Poder Executivo estabele-
cerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. De posse
das informações sobre o orçamento aprovado e da “parcela” destinada a cada beneficiário, a
STN/MF define os limites financeiros mensais que cada entidade poderá utilizar para o paga-
mento de suas despesas.
A etapa de execução deve, necessariamente, fundamentar-se na programação, não só para
ajustar-se às orientações estabelecidas no orçamento aprovado, como também para alcançar
a máxima racionalidade possível na solução de problemas que decorrem da impossibilidade de
se fazer uma previsão exata sobre detalhes ligados à execução das modificações produzidas nas
condições vigentes à época da elaboração do orçamento.
Execução Orçamentária: é a utilização das dotações dos créditos consignados na LOA.
Execução Financeira: representa a utilização de recursos financeiros , visando atender a realiza-
ção de projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias pelo orçamento.

5. Controle e Avaliação

5.1. Avaliação
A avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a eficácia e a efici-
ência dos cursos de ação cumpridos, e proporciona elementos de juízo aos responsáveis da
gestão administrativa para adotar as medidas tendentes à consecução de seus objetivos e à
otimização do uso dos recursos colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o
processo de Administração Orçamentária.
O propósito da avaliação é de contribuir para a qualidade da elaboração de uma nova proposta
orçamentária, reiniciando um novo ciclo orçamentário. Esta definição traz dois critérios de aná-
lise, o de eficiência e o de eficácia.
Análise da eficiência: é a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a
realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padrões estabeleci-
dos. O teste da eficiência na avaliação das ações governamentais busca considerar os resulta-
dos em face dos recursos disponíveis.
Análise da eficácia: é a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um determina-
do projeto, atividade ou programa em relação ao previsto. Procura considerar o grau em que
os objetivos e as finalidades do progresso foram alcançados dentro da programação de realiza-
ções governamentais.
Pelas formas modernas de estruturação dos orçamentos são possíveis as análises da eficácia e
da eficiência. A explicitação das metas físicas orçamentárias e a classificação por programas e
ações viabilizam os testes de eficácia, enquanto a incorporação de custos estimativos no orça-
mento e custos efetivos durante a execução auxilia as avaliações da eficiência.

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A efetividade é a dimensão do desempenho que representa a relação entre os resultados
alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) que motivaram
a atuação institucional. É a medida do grau de atingimento dos objetivos que orientaram a
constituição de um determinado programa, expressa pela sua contribuição à variação alcançada
dos indicadores estabelecidos.
Permite verificar se um dado programa produziu efeitos no ambiente externo em que interveio,
em termos econômicos, técnicos, socioculturais, institucionais ou ambientais. Assim, define-se
como a capacidade de se transformar uma realidade a partir do objetivo estabelecido e sua
continuidade ao longo do tempo.
A efetividade diz respeito à capacidade de se promover resultados pretendidos; a eficiência
denotaria competência para se produzir resultados com dispêndio mínimo de recursos e
esforços; e a eficácia, por sua vez, remete a condições controladas e a resultados desejados
de experimentos, critérios que, deve-se reconhecer, não se aplicam automaticamente às
características e realidade dos programas sociais.
Como exemplo, vamos supor a vacinação em um posto de saúde. Se o Governo preparou
toda a logística (compra de vacinas, transporte, pessoal etc.) com melhor custo-benefício, foi
eficiente. Se o percentual de crianças vacinadas foi atingido, a campanha foi eficaz, cumpriu a
meta física. Se conseguiu erradicar a paralisia infantil, foi efetivo, pois teve o impacto esperado
na sociedade, mudando uma realidade existente.

5.2. Controle
O orçamento surge como um instrumento de controle. Tradicionalmente, é uma forma de
assegurar ao Executivo (controle interno) e ao Legislativo (controle externo) que os recursos
serão aplicados conforme previstos e segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal,
busca-se o controle de resultados, em uma visão mais completa da efetividade das ações
governamentais.
A Lei 4.320/1964 determina a coexistência de dois sistemas de controle da execução
orçamentária: interno e externo.
O controle interno é aquele realizado pelo órgão no âmbito da própria Administração, do
próprio Poder, dentro de sua estrutura.
O controle externo é aquele realizado por uma instituição independente e autônoma.

C.F/88
[...]
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

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5.2.1. Controle Interno


C.F/88
[...]
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregulari-
dade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsa-
bilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma
da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

5.2.2. Controle Externo


C.F/88
[...]
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União, ao qual compete:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer
prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

!! ATENÇÃO !!
Compete ao TCU apreciar (e não julgar) as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio (inciso I). Entretanto, é da competência exclusiva do Con-
gresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar
os relatórios sobre a execução dos planos de governo.
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

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III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores
que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão
técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas,
as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao
dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara
dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional,
que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as
medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de
título executivo.
§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas
atividades.

6. Ciclo Orçamentário Ampliado

Segundo Sanches, o ciclo orçamentário ampliado desdobrar-se em oito fases, quais sejam:
1. formulação do planejamento plurianual, pelo

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Executivo;
2. apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
3. proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de
recursos pelo Executivo;

4. apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;

5. elaboração da proposta de orçamento, pelo

6. apreciação, adequação e autorização legislativa;

7. execução dos orçamentos aprovados;

8. avaliação da execução e julgamento das contas.

O ciclo orçamentário ampliado ou ciclo de planejamento e orçamento federal corresponde a


um período mais amplo que quatro anos. Ele inicia com a elaboração, discussão, votação e
aprovação do PPA; continua com a elaboração, discussão, votação e aprovação da LDO; e, por
fim, a elaboração, discussão, votação e aprovação, execução, controle e avaliação da LOA.

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