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“TARDE LLEGAN LOS TEMPRANOS”

ANÁLISIS RESPECTO DE LA POSIBILIDAD DE CONVOCATORIA A
REFERÉNDUM PROPUESTA POR EL DOCTOR JULIO CÉSAR TRUJILLO,
PRESIDENTE DEL CONSEJO TRANSITORIO
Virgilio Hernández E1

1. En esta semana ha trascendido en el debate público nacional la iniciativa del
Presidente del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social
respecto de “convocar a consulta popular” con el objeto de blindar los
cambios institucionales e incluso eliminar de la norma constitucional el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, al respecto es
necesario señalar, en primer lugar, que de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 1042 de la Constitución de la República, el Presidente del Consejo
Transitorio NO puede convocar por sí mismo, puesto que una consulta

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Se incluyen los valiosos aportes de Natasha Suñe, David Carrillo, César Bedón, Antonio Masacela,
Ernesto Pazmiño, Consuelo Bowen, Steve Mejía y Leonidas Montenegro

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Art. 104.- El organismo electoral correspondiente convocará a consulta popular por disposición de la
Presidenta o Presidente de la República, de la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados
o de la iniciativa ciudadana.

La Presidenta o Presidente de la República dispondrá al Consejo Nacional Electoral que convoque a
consulta popular sobre los asuntos que estime convenientes.

Los gobiernos autónomos descentralizados, con la decisión de las tres cuartas partes de sus integrantes,
podrán solicitar la convocatoria a consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción que sean de
competencia del correspondiente nivel de gobierno.

La ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a consulta popular. Cuando la consulta sea de carácter
nacional, el petitorio contará con el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de personas
inscritas en el registro electoral; cuando sea de carácter local el respaldo será de un número no inferior al
diez por ciento del correspondiente registro electoral.

Cuando la consulta sea solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior, para asuntos de su interés y
relacionados con el Estado ecuatoriano, requerirá el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de
las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial.

Las consultas populares que soliciten los gobiernos autónomos descentralizados o la ciudadanía no podrán
referirse a asuntos relativos a tributos o a la organización político administrativa del país, salvo lo dispuesto en
la Constitución.

En todos los casos, se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de
las preguntas propuestas.

Nota: Los incisos tercero y cuarto reformados por artículo 1 de Resolución Legislativa No. 0, publicada en Registro
Oficial Suplemento 653 de 21 de Diciembre del 2015 y posteriormente reestablecidos por decisión de la Corte
Constitucional que derogó las enmiendas aprobadas por la Asamblea Nacional el 3 de diciembre de 2015. (Los resaltados
me pertenecen)
nacional sólo puede hacerlo el Presidente de la República o por iniciativa de
la ciudadanía. Entonces caben dos posibilidades, la primera, que lo haga a
través del Ejecutivo, aunque en este caso, el Presidente de la República
tendrá que valorar políticamente si le conviene llamar a una consulta, que
bien puede convertirse en un plebiscito sobre su gestión cada día más
desgastada. La segunda alternativa es que utilice sus “Mandatos” a los
cuales les ha pretendido otorgar carácter de constitucionales y la
convocatoria la haga al margen de lo dispuesto en la Norma Suprema, lo
que convertiría en ilegitimo el llamado a las urnas.

2. El Consejo de Participación Ciudadana Transitorio, incluso de acuerdo a lo
estipulado en la Consulta Popular del 4 de febrero de 2018, debió actuar
conforme a la Constitución, la ley que regula su funcionamiento y el
mandato expreso de la consulta (principio de lege data), es decir evaluar a las
autoridades nombradas por el Consejo cesado y de ser el caso terminar
anticipadamente sus períodos, sin embargo, ahora se pretende una eventual
consulta para cubrir efectos posteriores de las decisiones ilegales que han
tomado (lege farenda).

3. Un aspecto que vale la pena reflexionar es sobre uno de los objetivos que
tendría la Consulta, según se ha señalado para “blindar los cambios
institucionales”, sin embargo si se revisa la gestión del Consejo Transitorio,
se podrá constatar que en los siete meses transcurridos desde su posesión,
no han existido ni reformas propuestas ni cambios institucionales
desarrollados, por lo que claramente se evidencia que se busca blindar las
decisiones adoptadas debido a que existe plena conciencia de que se han
extralimitado en sus funciones y temen que en el futuro el Estado tenga que
responder a demandas internacionales y los hoy “todopoderosos”
integrantes del Consejo de Participación Transitorio enfrenten acciones de
repetición; como solía decir mi abuela: “Tarde llegan los tempranos” y sin
duda habrá el momento en que el Consejo Transitorio deberá responder por
las acciones al margen de la Constitución.

Cabe indicar, que la mayoría de las resoluciones y reglamentos aprobados
son inconstitucionales y han debilitado la institucionalidad del Estado, basta
mencionar que han generado un régimen de transitoriedad y las
autoridades que han designado no se han posesionado ante la Asamblea
Nacional, como lo dispone el artículo 120, numeral 11 de la Constitución de
la República.

4. Está pretensión de blindaje de las responsabilidades contradice de forma
expresa lo determinado en el artículo 233 de la Constitución que señala:
“Ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades
por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus
omisiones…”; por tanto, de realizarse la consulta esta se volvería ineficaz,
por cuanto ni la Contraloría General del Estado ni otro órgano de control
político podría dejar de cumplir lo dispuesto en la Carta Magna, pretender
excluir a determinados “servidores” por mandato popular afectaría al
“principio de igualdad”, sin el que es imposible hablar de estado
constitucional de derechos y justicia. Adicionalmente, desde el punto de
vista de los afectados por las decisiones tomadas, este blindaje afectaría el
derecho a la tutela judicial efectiva, pues les privaría la posibilidad de
reclamar un derecho vulnerado por el Consejo Transitorio, violentando el
artículo 75 y 173 de la Constitución y el artículo 8.1 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, lo que solo agravaría las
responsabilidades del Estado ecuatoriano, ya que esta garantía ni siquiera es
susceptible de suspensión en estados de excepción, según el 27.2 de la
misma Convención.

5. Está pretensión de “blindaje“ se asemeja a las peores iniciativas llevadas a
cabo en la región por diferentes gobiernos que pactaron la transición de las
dictaduras a la democracia y con el objetivo de buscar una “supuesta
reconciliación”, pero generaron impunidad de las acciones violatorias a los
derechos humanos cometidas durante las dictaduras, sin embargo de lo
cual, la Corte IDH ha señalado que los Estados no eximen su
responsabilidad sobre dichas violaciones así se hayan desarrollado leyes o
incluso procesos de consulta popular, tal como lo dictaminó en el caso
Gelman vs Uruguay.3

6. Otro elemento para el debate es el relacionado a la propuesta de que
mediante consulta popular se pueda eliminar el Consejo de Participación
Ciudadana, frente a la cual algunos voceros de la “AlianzaPaís–Social
Cristiana” han adelantado su complacencia, sin reflexionar si dicho
planteamiento podría o no hacerse constitucionalmente. Revisemos lo que
dispone el artículo 441 de la Constitución de la República:
“Art. 441.- La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución que no
altere su estructura fundamental, o el carácter y elementos constitutivos

3
CASO GELMAN vs URUGUAY
SENTENCIA DE 24 DE FEBRERO DE 2014

En este caso emblemático, la Corte estableció que un ejercicio de democracia directa por más que haya sido
ratificado por la “mayoría” no implica por sí solo, legitimidad democrática puesto que tiene límites que le
imponen las normas y obligaciones internacionales de protección de DDHH. En la parte pertinente señala:
“El Tribunal agregó que el hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático
y aún ratificada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola,
legitimidad ante el Derecho Internacional.”
“ La Corte IDH indicó además que la legitimación democrática de determinados hechos o actos en una
sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de loa derechos humanos
reconocidos en tratados como la Convención Americana, por lo que la protección de las derechos humanos
constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo “susceptible de ser
decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un “control
de convencionalidad”
del Estado, que no establezca restricciones a los derechos y garantías, o que no
modifique el procedimiento de reforma de la Constitución, se realizará:
1. Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República,
o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las
personas inscritas en el registro electoral.
2. Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la
Asamblea Nacional. El proyecto se tramitará en dos debates; el segundo debate se
realizará de modo impostergable en los treinta días siguientes al año de realizado el
primero. La reforma sólo se aprobará si obtiene el respaldo de las dos terceras partes
de los miembros de la Asamblea Nacional”. (El resaltado me pertenece)

Según la norma, el referéndum sólo podrá ser convocado si la propuesta no
altera la estructura fundamental de la Constitución y no modifica el carácter
y elementos constitutivos del Estado. El Consejo de Participación Ciudadana
y Control Social no es una simple dependencia sino que, al tener el mandato
de seleccionar o vigilar los procesos de selección de las máximas
autoridades de otras funciones del Estado, cumple un papel trascendental
en el equilibrio del poder entre ejecutivo y legislativo, por tanto, su
eliminación altera el balance de poder y por ende modifica la estructura
fundamental de la Constitución de la República. ¿Qué organismo asumiría
las funciones que hoy tiene el Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social? Cualquiera que sea la respuesta alteraría el diseño constitucional
respecto del poder político que consta en la norma constitucional.

7. De la misma forma, el artículo 1 de la Constitución de la República señala
que el Estado ecuatoriano “se organiza en forma de república” y según la
misma Norma Suprema, tiene cinco funciones, siendo el Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social parte fundamental de la Función
de Transparencia y Control, su eliminación afectaría directamente a como
fue concebida la Función de Transparencia y por tanto a la independencia
de poderes; que es uno de los pilares del principio republicano.

8. Según el artículo 443 de la Constitución el organismo que dirime la vía de la
reforma es la Corte Constitucional, sin embargo, por decisión de los propios
integrantes del Consejo Transitorio, en este momento se experimenta una
“Vacancia Constitucional” por lo que no existiría el mecanismo
constitucional para determinar la vía adecuada, ni cumplir con la
disposición del artículo 104 de la Constitución en concordancia con los
artículos 102, 103 y 104 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional4 sobre la obligación de dictaminar la

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Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional: Art. 102.- Control constitucional de
convocatorias a referendo.- Cuando la enmienda, reforma o cambio constitucional se tramite a través de un
referendo, existirá un control constitucional previo de la respectiva convocatoria.

Art. 103.- Alcance del control constitucional.- La Corte Constitucional efectuará un control formal de la
constitucionalidad o no de las preguntas que pretendan ser sometidas a
referéndum. En el caso de que en estos meses se proceda a la integración de
una nueva Corte Constitucional, su pronunciamiento tendría visos de
ilegitimidad puesto que le correspondería dictaminar sobre una propuesta
del organismo que los eligió, una vez que cesaron de forma inconstitucional
a los jueces anteriores.

9. Colofón: La propuesta de Consulta es la evidencia de las actuaciones
inconstitucionales del Consejo Transitorio que ahora pretende “blindarse
institucionalmente”, pero no tiene posibilidad de convocarla legalmente y
sobre todo al proponer un referéndum que modifica la estructura del
balance de poder diseñada en la Constitución y altera los principios básicos
del régimen republicano sólo podría realizarse mediante Asamblea
Constituyente, con las reglas y condiciones establecidas en el artículo 444 de
la Constitución de la República.

convocatoria a referendo. En el desarrollo de este control, la Corte Constitucional verificará al menos:

1. El cumplimiento de las reglas procesales para la realización de la convocatoria; 2. La competencia en el
ejercicio del poder de reforma a la Constitución; y,3. La garantía plena de la libertad del elector, y en particular,
el cumplimiento de las cargas de claridad y lealtad.

Art. 104.- Control constitucional de los considerandos que introducen la pregunta.- Para controlar la
constitucionalidad de los considerandos introductorios, la Corte Constitucional verificará el cumplimiento de
los siguientes requisitos:

1. No inducción de las respuestas en la electora o elector; 2. Concordancia plena entre el considerando que
introduce la pregunta y el texto normativo. Esta concordancia comprende la relación entre las finalidades que
se señalan en el considerando que introduce la pregunta y el texto sometido a consideración del pueblo; 3.
Empleo de lenguaje valorativamente neutro y sin carga emotiva, sencillo y comprensible para el elector; 4.
Relación directa de causalidad entre el texto normativo sometido a aprobación del pueblo y la finalidad o
propósito que se señala en el considerando que introduce la pregunta, de modo que una vez aprobada la
disposición jurídica, la finalidad perseguida se obtenga con una alta probabilidad; y, 5. No se proporcione
información superflua o ninguna otra que no guarde relación con el texto normativo a ser aprobado por el
electorado.