Apuntes para el estudio de las instituciones en Ciencia Política

Lic. Diego Gantus

1. Introducción.

La carta de presentación de los partidarios del Enfoque Neo-Institucionalista es

que “las instituciones importan”. Ahora bien, corresponde decir que los académicos que
se inscriben en dicha tradición, lejos están de acordar siquiera en el significado mismo
del concepto institución en el propio campo, y en cómo es que efectivamente
“importan” las instituciones (SEARLE; 2005; OSTROM, 2000, PETERS, 2003). El
primer desacuerdo condiciona necesariamente al segundo.
No está de más aquí recordar que “…cuando un término o una teoría se tornan
populares, todo el mundo quiere participar de la nueva tendencia. Así, muchos
investigadores subieron al tren de los estudios institucionales, muchas veces cargando
el equipaje de sus iniciativas teóricas pasadas. El resultado fue algo así como un
embrollo teórico, o quizás una serie de rompecabezas sobre las instituciones y el papel
que desempeñan en la explicación del comportamiento” (PETERS, 2003)
Se sostiene aquí que al neo- institucionalismo en general subyacen algunos
supuestos que convendría no sólo explicitar sino también revisar (y fundamentalmente,
indagar como operan en la realidad). Esos supuestos son: 1) existe “un marco
institucional” que afecta el comportamiento y/o las situaciones de decisión; 2) dicho
“marco”, compuesto por un conjunto de instituciones no siempre individualizadas,
opera, influye, afecta en un único sentido (sea que las instituciones son todas coherentes
entre sí, sea que unas se imponen a otras, atribuyendo o impregnando su sentido a todo
el marco); 3) que ese sentido del marco es percibido por todos los actores de idéntica
forma (o al menos debe inferirse ello en función de la falta de contextualización,
diferenciación entre actores de distintos tipos, etc.).
Los estudios neo-institucionalistas han evitado hacerse cargo de estos supuestos
porque se han concentrado en: a) caracterizar “en general” qué se entiende por
instituciones, b) fundamentar “en general” porqué las instituciones importan, c)
ejemplificar (no explicar o caracterizar) cómo las instituciones influyen o afectan a los


Docente – investigador de las Universidades Nacionales de Rosario (UNR) y Entre Ríos (UNER).
Secretario de Extensión e Investigación de la Facultad de Trabajo Social (UNER), y miembro del Consejo
de Investigaciones (UNER). Beca 2007 Doctorado en Ciencia Política (UNR).
actores, directa o indirectamente, y finalmente d1) establecer alguna clase de relación
entre el marco institucional (entendido como una unidad) y el desempeño de una
variable dependiente (por ejemplo, el desarrollo económico de una nación), o d2)
establecer alguna clase de relación entre una institución concreta y una variable
dependiente (por ejemplo, cómo la regla de la mayoría influye en la construcción de
coaliciones políticas).
El presente trabajo tiene como propósito abordar las discusiones actuales del
Enfoque Neo –Institucionalista, signadas por dos preguntas elementales cuyas
respuestas aún no son satisfactorias, en el sentido de constituirse no sólo en referentes
de significados comunes al interior del campo, sino fundamentalmente en guías para la
investigación: ¿Qué es una institución? y ¿Cómo es que efectivamente importan? 1

Con estos propósitos, se realizará una breve descripción del lugar que las
instituciones han tenido y tienen en la Ciencia Política (lugar que por si mismo justifica
estas preocupaciones), para luego plantear con la mayor claridad posible las confusiones
reinantes en el campo (aunque no sólo en el campo de la Ciencia Política) y las
implicancias que de ellas se derivan. Finalmente, se propondrá un conjunto conciso de
proposiciones en condiciones de guiar estudios futuros cuyo objeto sea analizar parcial
o globalmente los resultados del proceso político.

2. El lugar de las instituciones en la Ciencia Política.

Para dar cuenta del lugar que las instituciones han tenido y tienen en la Ciencia
Política, unas pocas afirmaciones son suficientes. “La teoría política clásica no
consiste sólo en discusiones acerca de ideales políticos y deberes individuales. Desde
Platón y Aristóteles –pasando por Maquiavelo, Hobbes, Locke, Rousseau y otros en
esta tradición-, uno de los mayores problemas era establecer qué instituciones políticas
producen el mejor tipo de sociedad y de individuo” (ROTHSTEIN, 2001); “La Ciencia
Política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones” (PETERS, 2003); “Se puede
decir sin exagerar, que hasta la revolución behavioralista de mediados del siglo XX, el

1
La multiplicidad de definiciones de institución, así como la forma en que estas importan, y las
implicancias que ello tiene ya para la acumulación de conocimiento, ya para la comunicación
intersubjetiva, no es patrimonio exclusivo de la Ciencia Política. La Sociología y la Economía mantienen
aún panoramas semejantes. Para un estado de la cuestión en el campo de la Economía, ver HODGSON,
2006; un insight particular de SEARLE, 2005; y SCOTT, 2004 y PETERS, 1999 en Sociología. Para un
estado de la discusión en Sociología y Economía, NEE 2003, y en Sociología y Ciencia Política
KOELBLE, 1995.
estudio de las instituciones (junto con la historia del pensamiento político) era la
Ciencia Política” SHEPSLE, 1999, destacado en el original); “…las instituciones
políticas ocupan un rol esencial, desenvuelven una competencia importante, dan su
sentido a la vida de las colectividades organizadas. Quien no comprende la
importancia, la centralidad de las instituciones en los sistemas políticos, no sólo
aquellos contemporáneos, se condena a una incomprensión general de la compleja
dinámica que distingue a la vida de las colectividades” (Pasquino, 1992; citado en
PINTO; 2006); “En los 90’ todos somos neo-institucionalistas” (Mc Farland, 1991;
citado en ORREN y SKOWRONEK, 1999)
Lo primero que debe destacarse a continuación es que los extremos del continuo
que se extiende entre el 350 AC y el S XX se tocan, en el sentido de que el lugar del
estudio de las instituciones en la reflexión política de aquel entonces y en la Ciencia
Política actual es sobresaliente, a excepción quizás (sólo quizás) del interregno
behavioralista. 2
No obstante, hay quienes sostienen que la Ciencia Política
behavioralista, antes que desplazar el centro de su atención desde las instituciones hacia
los individuos, no hizo más que “…explorar sus conexiones… [de las instituciones] con
el más amplio sistema social y económico” (ORREN y SKOWRONEK, 1999) . 3

Sea que constituya un redescubrimiento (MARCH y OLSEN, 1984) o no de las

instituciones y el lugar que ocupan en la explicación de los resultados sociales, lo cierto
es que algo cambió no sólo en la Ciencia Política sino en las Ciencias Sociales en
general, en un escenario que para algunos era decididamente postbehavioralista
(RHOTSTEIN, 2001). Y qué cambió (qué es lo nuevo en el Nuevo Institucionalismo)
no es autoevidente. Necesariamente, las diferencias entre la vieja tradición
institucionalista y la nueva versión varían respecto del protagonista. 4

Se impone pues la pregunta: ¿qué diferencia al Viejo Institucionalismo del

Nuevo? Siguiendo a Peters, dos son los niveles en los que se fundan las afirmaciones de
que existió un viejo institucionalismo, y que la nueva versión es notablemente diferente

2
Ya para entrar en la discusión sobre si ese movimiento fue o no una “revolución”, ya para profundizar en
los usos de los términos “behavioralistas” y “conductistas”, ver FARR, 1999.
3
Si la emergencia y predominio de estudios de orientación behavioralista en las ciencias sociales en
general, y en la Ciencia Política en particular fue sólo un giro metodológico (DAHL, 1961) o si fue
“mucho más que la implantación del método científico”, porque entre otras características desplazó el
centro de interés de los estudios desde las instituciones a los individuos (EASTON, 1997), ello es aún
objeto de debate.
4
“Cada una de las diversas disciplinas que conforman colectivamente las ciencias sociales han contenido
una tradición institucionalista más antigua. En cada uno de los casos, esa tradición ha resurgido
recientemente con algún nuevo giro…el nuevo institucionalismo tiene un significado diferente en el
contexto de cada una de estas disciplinas alternativas” (GOODIN, 2003)
a la anterior. En el primer nivel, vale afirmar que las aspiraciones teóricas y las
metodologías de la vieja versión difieren sustantivamente de la nueva, más a tono con
los desarrollos de las modernas ciencias sociales. En un segundo y más sutil nivel de
análisis, son 5 los atributos que caracterizan al Viejo Institucionalismo, y que por ello
mismo lo distinguen de la nueva versión, a saber: 1) legalismo (se ocupa de la ley y del
lugar fundamental que ocupa en la actividad gubernamental); 2) estructuralismo
(participa del supuesto de que la estructura importa, puesto que determina en buena
medida el comportamiento de los sujetos); 3) holismo (derivado del acento puesto en el
análisis formal legal en perspectiva comparada, se tomaban como unidad de análisis los
sistemas íntegros, lo que redundaba también en un desplazamiento del análisis por parte
de la descripción); 4) historicismo (la comprensión tanto de la trama institucional como
5

de la práctica política de un determinado país sólo podía comprenderse si el

investigador dominaba el desarrollo histórico en que estaban inmersos); y 5) análisis
normativo (íntimamente ligado con los orígenes de la ciencia política, el interés por el
estudio de las instituciones estaba guiado por la preocupación sobre “el buen gobierno”,
y por ende, en el estrechamiento de los vínculos entre “valores y hechos”; PETERS,
2003).
Ahora bien; las afirmaciones hasta aquí vertidas son engañosas en un sentido: no
hay algo que pueda ser llamado Neo Institucionalismo, a menos que lo consideremos un
género en el que se inscriben no pocas especies (PETERS, 2003). “El nuevo
institucionalismo es una etiqueta asociada con muchas prioridades de investigación
diferentes… La proposición de que existe un nuevo institucionalismo indica un falso
consenso sobre las preocupaciones más básicas de la disciplina” (ORREN y
SKOWRONEK, 1999).
Esta falta de consenso, la existencia de varios neo-institucionalismos, es algo
más que el saludable emergente de una deseada pluralidad al interior del campo. En
realidad, lo que prima en el género (en la tradición) neo institucionalista es el
desacuerdo. Si como se señaló líneas arribas, la carta de presentación de los exponentes
de dicha tradición es “Las instituciones importan”, ¿qué son las instituciones? y ¿cómo
es que importan? son preguntas cuyas variadas respuestas constituyen algo más que
controversias colaterales: interpelan al núcleo del enfoque.

5
No obstante lo dicho, existen desarrollos denominados Nuevo Institucionalismo Histórico, lo que no
constituye contradicción alguna. (PETERS, 2003; KOELBLE, 1995; ORREN y SKOWRONEK, 1999).
Se le atribuye el nombre de “neo institucionalismo histórico” a T. Skocpol (PETERS, 2003).
 Pero cabe hacerse aquí otras preguntas de un orden diferente, prioritarias:
¿Cómo es posible que se identifique la Ciencia Política con el estudio de las
instituciones , a la vez que se reconoce que a las preguntas elementales no se puede dar
6

una respuesta robusta? Puesto de otra forma ¿Qué debe tener un estudio o una
investigación científica de la política para ser reconocido como institucionalista? ¿Qué 7

preguntas (problemas) de investigación deben formularse? ¿Qué “objeto” debe

estudiarse si lo que se pretende es estudiar una institución determinada, o un
determinado proceso político desde un enfoque institucional?
En términos generales, la mayoría de las preguntas son respondidas de forma tan
diversa que se hace muy difícil encontrar denominadores comunes que permitan
avanzar en la indispensable precisión conceptual. Algunos exegetas del neo
8

institucionalismo han pretendido dar cuenta de algunas de estas preguntas. Por caso,
Peters entiende que los denominadores comunes que pueden discutirse como “corpus
común de trabajo académico” neo institucionalista son: a) una institución es un rasgo
estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno; b) estable en el tiempo; c) afecta el
comportamiento individual (PETERS, 2003).
Decir que las instituciones afectan el comportamiento de los individuos no es
trivialmente cierto. Es efectivamente una respuesta a la pregunta ¿Por qué estudiamos
9

las instituciones?, que nos permite recortar un poco más al objeto de estudio. Sin
embargo, en términos sustantivos, tiene tanto “gusto a poco” como la afirmación “las
instituciones importan”. ¿Cómo es que importan? (¿Cómo es que las instituciones
afectan el comportamiento individual?) sigue siendo una pregunta con demasiadas
respuestas para que todas sean válidas (aún reconociendo diferencias en las situaciones
y contextos de la acción humana individual).
6
Aún si fuese acertado el punto de vista de que el estudio de las instituciones fue olvidado (sino
“suspendido”) durante dos décadas de primacía del conductismo, la afirmación de que el estudio de las
instituciones es Ciencia Política (considerada en el bobbiano “sentido amplio”) desde hace
aproximadamente 2800 de desarrollo sería acertada. Necesariamente, la pregunta ¿qué instituciones
acapararon la atención de los estudiosos de la política desde aquel entonces? nos reenvía a la misma
controversia arriba señalada.
7
O lo que es lo mismo, “… es decisivo que nos preguntemos qué criterios debemos tener en cuenta que
podrían descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfoques de colarse en el partido
institucionalista utilizando falsas afirmaciones? (PETERS, 1999)
8
Pareciera ser que citar en las primeras 5 páginas de algún trabajo “The new institutionalism:
organizational factors in Political Life” la seminal obra de James March y Johan P. Olsen, que en Ciencia
Política marca un hito en “el redescubrimiento de las instituciones”, o al propio Douglass C. North (el
institucionalista histórico en Economía) opera como salvoconducto, en el sentido de eximir al autor de
decir “algo más” que aquellos “santos y señas”, guiños o lugares comunes..
9
No pocos autores, muchos de ellos enrolados en las versiones más “rígidas” del individualismo
metodológico, sostienen que las preferencias de los individuos son exógenas al proceso político, y por
ende fuera del “alcance” de las instituciones.
 Hay quienes, por el contrario, han reconocido una definición de instituciones, y
acto seguido se han referido al institucionalismo y a su/s objeto/s de estudio
desconociendo por completo todas las implicancias que su definición tiene,
contradiciéndose por ello en el párrafo siguiente. De ello se ocupa este trabajo en el
apartado siguiente, pero vale destacar aquí que todos estos (y otros) esfuerzos han sido
en vano, y que la afirmación de Elinor Ostrom (originalmente publicada en 1986) aún
da cuenta del estado de las cosas en el campo: “The multiplicity of uses for a key term
like “institution” signals a problem in the general conception held by scholars of how
preferences, rules, individual strategies, customs and norms, and the current structural
aspects of ongoing political systems are related to one another…The multiple referents
for the term “institutions” indicates the multiple concepts need to be separately
identified and treated as separate terms” (OSTROM, 2000)

3. Instituciones y Organizaciones

A lo largo de este apartado, se pretenderá ilustrar como en la ambigüedad y la

falta de consensos mínimos respecto de las preguntas elementales que un enfoque debe
poder responder razonablemente para ser considerado como tal, se originan dos
confusiones que los académicos no pueden ignorar aunque quieran. Esas confusiones
aluden a los conceptos de institución y organización, y a la forma en que las
instituciones influyen en el comportamiento de los individuos.
La elección no es fortuita. De la definición de instituciones se deriva
necesariamente la posibilidad de distinguir el concepto de otros, entre los cuales destaca
el de organización; concepto este que, dependiendo del objeto de estudio, equivale ya a
un actor, ya a un contexto relevante (como cuando se dice que tal fenómeno puede ser
comprendido en virtud de la cultura organizacional). Ahora bien, si las instituciones
difieren de las organizaciones y por ello mismo no se debe “confundir unos y otros”
(PETERS, 2003; KNIGHT, 2004), lo usual es que esa confusión atraviese los trabajos
que se reclaman institucionalistas.
Al referirse al institucionalismo normativo (nombre que el autor le da a la
especie neo institucionalista en la que se inscribe el trabajo de March y Olsen), Peters
afirma que: “El último interrogante básico que aparece sin respuesta en las versiones
normativas del nuevo institucionalismo es la diferencia entre una institución y una
organización…Tampoco en este terreno se ha dado una respuesta definitiva, de modo
que la división entre ambos tipos de estructura sigue siendo fluida…Y si instituciones y
organizaciones son la misma cosa, ¿por qué hablamos de instituciones?” (PETERS,
2003)
Lo primero que debe decirse es que el propio Peters reconoce en una nota al
final del capítulo, que esta “confusión” no es “exclusiva” de esta especie o versión del
neo institucionalismo, y que en general es compartida con todas las versiones
fuertemente influenciadas por la sociología. Lo segundo que debe decirse es que Peters
reconoce la importancia de la distinción en el plano más elemental. Lo tercero y último,
es que ejemplo vivo de esa confusión es el propio Peters, quien al pretender establecer
aquellos denominadores comunes a todo el género neo institucionalista (y aquello que
permitiría distinguir entre un neo institucionalismo genuino de uno falso) expresa que:
“Quizás el elemento más importante de una institución sea que es, de alguna manera,
un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser
formal (una legislatura, un organismo dentro de la burocracia pública o un marco
legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas
compartidas)…en otras palabras, una institución debe, en cierto modo, restringir el
comportamiento de sus miembros…Por último, y aunque esta característica puede no
ser tan relevante como las otras, entre los miembros de la institución debe haber cierto
sentido de valores compartidos” (PETERS, 2003).
Quizás las preguntas que a continuación se detallan sean evidentes, pero no por
ello están de más. ¿Se puede afirmar que la diferencia entre institución y organización
es importante; que en un determinado planteamiento dicha cuestión queda irresuelta; y
finalmente afirmar que las instituciones deben restringir el comportamiento de sus
miembros?
Si el autor considera “normas formales”, como el marco legal, e “informales”,
como un conjunto de normas compartidas, (textual de las citas seleccionadas), ¿quiénes
serían miembros de esas instituciones? En la misma línea argumental, ¿pueden ser
fenómenos sociales semejantes en lo que importa, un conjunto de organismos y el
marco legal?; ¿La legislatura y un conjunto de normas compartidas? La respuesta a
ambas preguntas es no.
Pero responder no, supone también reconocer: 1) que existe un enorme
malentendido (o unos enormes malos entendidos), que afecta/n uno de “los pilares de la
Ciencia Política” (Held y Leftwich, 1984; citado en ABAL MEDINA (h), 2000); 2) que
ese/os malentendido / malosentendidos transforman al concepto de institución en un
concepto “agárralo todo”, cuyo potencial heurístico se reduce así a la nada; 3) si el
potencial heurístico del concepto “institución” se reduce a la nada, a la nada se reduce
también la Ciencia Política que era y es el estudio de las instituciones.
Para no seguir con ejemplos de la valiosa obra de Peters , se tomará el 10

igualmente famoso trabajo de March y Olsen. En aquella, los “denominadores

comunes” del concepto de institución se asimilaba al de organización. No obstante, en
este caso March y Olsen van incluso más allá. En “New Institutionalism…” estos
autores diluyen toda frontera entre los términos que analizamos: “It is appropriate to
observe that political institutions can be treated as actors in much the same way we
treat individuals as actors, but we need more detailed demonstrations of the usefulness
of doing so.” (MARCH y OLSEN, 1984)
Una institución nunca puede ser confundida con una organización. Los ejemplos
de esta “confusión” son tantos que abruman. Conviene aquí realizar una serie de
afirmaciones que darán una idea de lo que se pretende sostener en este trabajo,
incorporando ejemplos de instituciones formales e informales: 1) la constitución de un
país es una institución formal; 2) La Legislatura en su conjunto, o una Cámara de
Diputados (tomada en su conjunto, como cuando decimos “La Cámara de Diputados
trató el proyecto…”) es una organización, que tiene componentes (o una dimensión)
institucionales; y es a esos componentes o a esa dimensión que se aluden generalmente
cuando se habla cuando se estudian las legislaturas desde una óptica institucionalista ;
3) que las leyes de materia impositiva tengan obligatoriamente que iniciarse en la
Cámara de Diputados, o que la ley que declara la necesidad de la Reforma de la
Constitución necesite una mayoría especial en la constitución de nuestro país, son
ambas instituciones formales; 4) una empresa no es una institución, es una
organización; 5) ayudar al que te ayuda, o devolver los favores son instituciones
informales en algunos contextos, tanto como en otros contextos “sólo” es admisible una
propuesta de matrimonio si la misma es efectuada por el hombre ante el progenitor de la
mujer; 6) ceder el paso al conductor que tiene la derecha, o al peatón que pisa la senda
peatonal en Argentina son instituciones formales; 7) la asignación de derechos a los
taxistas para recoger pasajeros en la esquina de Córdoba y Sarmiento en Rosario (y en
la mayoría de las esquinas muy concurridas del país me atrevo a decir) dependen de una
o más instituciones informales (de una capacidad para informar la conducta de los
10
Quien reconoce que “En Ciencia Política se usa la palabra “institución” libremente, y con una precisión
muy limitada, ya que significa muchas cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta
entidades amorfas, como la clase social” (PETERS, 2003: 49)
taxistas que envidian los diseñadores institucionales); 8) la familia, la escuela, el Estado
no son instituciones, son organizaciones (que al igual que las legislaturas y qué
cualquier otra organización u organismo, tiene componentes institucionales); 9) que los
padres pueden obligar a los hijos a ir a la escuela aún contra su voluntad; que el timbre o
la campana de la escuela indican el inicio de un período y el fin de otro y viceversa ; y 11

que un agente de policía puede detenerme si agredo a un transeúnte son situaciones

todas ellas que dependen de una o más componentes institucionales de organizaciones
(mejor dicho, constituyen parte de “la dimensión institucional” de la familia, la escuela
y el Estado; 10) cumplir con lo pactado, es una institución informal.
Tal como se infiere de lo dicho hasta aquí, estos ejemplos responden a una toma
de partido clara, que reconoce la influencia de los trabajos de Douglass C. North , 12

Kenneth Shepsle y la propia Elinor Ostrom. Y aunque los propósitos y la extensión de

13 14

este trabajo quizás no sean los más adecuados, se espera poder demostrar que la
coherencia de esos ejemplos, y el potencial explicativo que subyace a los mismos,
guarda sintonía fina con formas de influir el comportamiento de los actores presentes en
la amplia mayoría de los trabajos que reclaman filiación institucionalista. Sin embargo,
esos mismos trabajos estiran y deforman ya el concepto mismo de institución, ya las
formas que estas tienen de influir el comportamiento de los actores.
Razones? Sólo algunas hipótesis: a) la ductibilidad de una deformada versión del
Neo Institucionalismo para oficiar de marco casi para cualquier propósito; b) las modas
académicas, intelectuales y editoriales; c) los beneficios que se obtienen al demostrar
que “nuestro trabajo” comparte algo con una tradición, un referente, una corriente
determinada. Y todo ello, recombinado y reenviado a la comunidad académica a través
de trabajos, investigaciones, discursos que han evitado pagar las deudas pendientes, no
hacen más que amplificar la confusión.
Como sea, el resultado global es, como señala Ostrom, que el mínimo
requerimiento de un lenguaje común al interior del campo disciplinar no se satisfaga. Su
11
Distinción nada trivial si consideramos que hay comportamientos que son permitidos en un período
como el del recreo, que están penados en el período de clase dentro del aula.
12
Premio Nóbel de Economía 1993, es Spencer T. Olin Professor en Ciencias y Artes de la George
Washington in Saint Louis University. Autor, entre otros libros, de “Estructura y Cambio en Historia
Económica” e “Instituciones, Cambio Institucional y desempeño Económico”.
13
“El estudio de las instituciones: lecciones del enfoque de la Elección Racional”, publicado
originalmente en el “Journal of Theoretical Politics” (1989), y reeditado en JAMES FARR, JOHN
DRYZEK Y STEPHEN T. LEONARD (Eds.) “La Ciencia Política en la Historia” (1999). SHEPSLE es
Prof. de la JFK School of Government de la Harvard University, y es autor, entre otros libros, de
“Anallyzing Politics”.
14
OSTROM es Arthur F. Bentley Professor of Political Science, en la Indiana University. Ha publicado,
entre otros libros, “El Gobierno de los Comunes” (F.C.E., 2000)
apreciación, publicada inicialmente en 1986 , y re-editada casi 15 años, después pone
15

en evidencia no sólo la valía de la sugestiva agenda para el estudio de las instituciones

que proponía a mediados de los 80’, sino fundamentalmente su plena vigencia
(OSTROM, 2000).

4. Cómo importan las instituciones. Shepsle y el equilibrio inducido por la

estructura.

Kenneth Shepsle junto a Barry Weingast alumbró el concepto de equilibrio

16

inducido por la estructura para dar cuenta de las regularidades observadas en el análisis
de instituciones políticas concretas. En su análisis, instituciones equivale a formato de
juego, lo que supone tanto procedimientos como estructuras (tanto el poder de veto del
presidente –institución– como un comité parlamentario -estructura–), que no es otra
cosa que una nueva manifestación de la confusión entre organizaciones e instituciones,
y en consecuencia, en la forma en que las instituciones influyen en los actores.
No obstante esto, algunas tempranas “aportaciones” del autor (fines de los 70’)
son sustantivas a los fines de este trabajo: 1) la política tiene lugar en un contexto, a
menudo formal, a veces informal; 2) a pesar de estar dispuesto a sostener que los
individuos tienen valores que sostienen en privado, que llevan a aquellos contextos, y
que podrían tener cabida en un paradigma optimizador, las explicaciones sólo basadas
en dicho paradigma se consideran innecesariamente empobrecidas; 3) las características
institucionales, estructuras y procedimientos, contribuyen a producir resultados que
contradicen las afirmaciones corrientes de que en política “todo es flujo” y cualquier
resultado es posible (SHEPSLE, 1999).
Ahora bien, lo que Shepsle no advierte (y muchos otros que no realizan
distinción alguna entre organización e institución) es que aquello que es relevante,
porque tiene efectos observables en los resultados, es la dimensión institucional de la
organización (o estructura) en análisis. O parafraseando al propio Shepsle, es la
dimensión procedimental de la estructura en cuestión lo que afecta los resultados . 17

15
“An agenda for the study of institutions”, publicado originalmente en “Public Choice” N° 48 (1986).
Con motivo de su reedición en 2000, la autora tuvo la gentileza de enviarme una copia digitalizada del
artículo.
16
Ward C. Krebs Family Professor del Departamento de Ciencia Política de la Stanford University. Editor
del “Oxford Hanbook of Political Economy”, entre otros.
17
Y en esto Shepsle es taxativo, al afirmar que “La estructura y el procedimiento se combinan con las
preferencias para producir los resultados” (SHEPSLE; 1999)
 Una legislatura, para seguir con un ejemplo que el propio autor conoce al dedillo
por sus conocidos estudios, tiene características estructurales tales como “…la división
y especialización del trabajo en los comités, la organización del liderazgo, las
disposiciones relativas al personal asesor, las agrupaciones de partido” (SHEPSLE,
1999). Todas esas características no son otra cosa que reglas o efectos de reglas de un
orden más elevado que las reglas del debate, por citar sólo un ejemplo.
En un paralelo algo tosco, las instituciones que el autor denomina estructuras no
son sino a las instituciones (tal como las entiende este trabajo) lo que las decisiones
sobre como decidir son a las decisiones mismas. El Programa de Investigación de la
Elección Pública, conocido también como La Escuela de Virginia (PINTO, 2006;
BUCHANAN, 2005) por la pertenencia de sus fundadores al Departamento de
Economía de esa Universidad, realizó un analogía semejante. En el estudio de las
decisiones públicas, que con criterios extra-mercado asignaban en la década del 60 más
de 1/3 del PBI, estos economistas distinguieron de la toma de decisiones de la política
cotidiana o diaria, la política constitucional que refiere precisamente al conjunto de
fenómenos y procesos mediante los cuáles las reglas de la política ordinaria se deciden.
Unas y otras constituyen reglas; pero hay algo de diferente en unas y otras.
Y claro, no sólo (o no necesariamente) afectan el comportamiento de los actores
y los resultados: al establecer secuencias, opciones disponibles, opciones prohibidas,
formas de resolución de controversias, etc. se incorpora además la idea de que las
instituciones no deberían considerarse como exógenas al proceso político, sino que por
el contrario pueden ser modificadas, reemplazadas, y es ese también un proceso que
merece nuestra atención. El temprano desarrollo de estos temas, y la innovación que
suponían en el estado de la cuestión a inicios de los 60’ bien valen la mención.

5. Como importan las instituciones. Ostrom y North: como reglas.

El enfoque teórico de North abreva parte de una revisión crítica de los

microfundamentos de la economía neoclásica , en la intención de integrar instituciones
18

18
“Hay una tensión persistente en las ciencias sociales entre las teorías que construimos y la evidencia
que compilamos sobre la interacción humana en el mundo que nos rodea. Estas es más notable en el
campo de la economía, donde el contraste entre las implicancias lógicas de la teoría neoclásica y el
desempeño de las economías es pasmoso” (NORTH, 2000). En el plano micro, esto se traslada a la
motivación humana, que es más compleja que lo que suponen los supuestos conductuales de la Elección
Racional. Si adicionalmente se considera que la información es normalmente incompleta, y los modelos
(una creación humana) y elecciones individuales, “en un conjunto de hipótesis
consistente lógicamente y potencialmente comprobable” de la conducta humana
(NORTH, 2000). En “Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico”,
North inaugura el capítulo I afirmando: “Las instituciones son las reglas del juego en
una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interacción humana” (NORTH, 2000)
A esta sintética y potente definición, conviene agregar: 1) el autor afirma que
“proveen una estructura a la vida social” (NORTH, 2000), pero no son “una estructura”
ni “la estructura”. Correcto es afirmar que las instituciones tienen efectos cuyas
propiedades, entre otras, hacen previsibles y/o regulares, ciertos comportamientos.
Propiedades estructurantes puede ser aceptado si y sólo sí se asume que el vocablo
estructura y/o sus derivados no importan aquí determinismo de ninguna clase; 2) el 19

autor no ignora que las dotaciones diferenciales de poder ponen a algunos actores en
situación de imponerles a otros reglas de su conveniencia (NORTH, 2000); 3)
Recomendación inicial del autor es no confundir reglas con organismos o jugadores”
(para nosotros, reglas con actores), y con claridad meridiana explicita ejemplos no-
contradictorios con aquella recomendación:
“Una distinción capital en este estudio se ocupa de las instituciones y
organizaciones u organismos… Al igual que las instituciones, los organismos
proporcionan una estructura a la interacción humana. Conceptualmente lo que
debemos diferenciar con claridad son las reglas y los jugadores…Los organismos
incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia
reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares,
cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y órganos
educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitación). Son grupos

congnitivos casi nunca ofrecen modelos verdaderos del mundo en situaciones de decisión relevantes,
entonces el enfoque teórico falla y debemos revisarlo (NORTH, 2000)
19
“…las Ciencias Sociales pueden ser entendidas como las múltiples variaciones de la cuestión que
vincula oportunidades y deseos…”. (ELSTER, 2003). La forma en que se vinculan “deseos y
oportunidades” es un proceso decisorio que subyace a la acción humana individual. “Una manera simple
de explicar una acción es verla como el producto final de dos operaciones sucesivas de filtración.
Empezamos con un conjunto grande de todas las acciones abstractamente posibles que puede realizar un
individuo. El primer filtro está compuesto por todas las restricciones físicas, económicas, legales y
psicológicas que enfrenta el individuo. Las acciones coherentes con esas restricciones forman su conjunto
de oportunidad. El segundo filtro es un mecanismo que determina que acción que está dentro del conjunto
de oportunidad será realizada realmente… a veces las restricciones son tan rigurosas que…el conjunto de
oportunidad se reduce a una única acción en cuya explicación no tienen cabida las elecciones (o las
normas)… Hay escuelas de Teoría Social a las que se suele denominar “estructuralistas” que sostiene que
toda la explicación de la conducta toma esta forma:” Y como bien apunta el autor, “el conjunto de
oportunidad rara vez se reduce literalmente a una opción física” (ELSTER, 2003).
de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos.”
(NORTH, 2000).
En la misma línea de North, Ostrom toma partido por un concepto como
referente único del término institución, y ese no es otro que el de regla . “In this 20

presentation, I do not try to resolve the debate over which of the definitions of
institution is the ‘right definition.’ Instead, one concept— that of rules—is used as a
referent for the term ‘institution,’ and defined. I distinguish rules from physical or
behavioral laws and discuss the prescriptive nature of rules.” (OSTROM, 2000)
Distinguir reglas de leyes físicas o de la conducta entraña consecuencias
poderosas para el análisis: a diferencia de las leyes físicas y de la conducta (aquellas
reglas de decisión que tienen los agentes), las instituciones pueden cambiar; y ser
potencialmente cambiadas por los propios seres humanos es una de las características
salientes. Esto constituye un cierto refinamiento respecto a la definición instituciones
como “las reglas del juego” en el estricto sentido asignado por los teóricos de juegos. 21

Entonces ¿qué entendemos por reglas? “Rules, as I wish to use the term, are
potentially linguistic entities (Ganz, 1971; V. Ostrom, 1980; Commons, 1957) that refer
to prescriptions commonly known and used by a set of participants to order repetitive,
interdependent relationships.” (OSTROM, 2000).
Algunas precisiones se hacen necesarias. Que las instituciones tienen fuerza
prescriptiva debe entenderse, siguiendo a la autora, en el sentido de que existe
“conocimiento y aceptación” por parte de los individuos de que si las rompen, habrá
quienes podrán responsabilizarlo por ello (otros individuos, o quienes tienen la función
de monitorear el comportamiento de los individuos). El concepto de regla, por lo dicho,
no debe ser confundido con el de ley formal; esta deviene en regla (en institución)
cuando es conocida, aceptada, y los individuos serán considerados responsables si las
infringen. Por todo ello, el refuerzo es un componente necesario de la institución . 22

20
Rothstein sostiene que hay acuerdo en general en sostener que las instituciones son las “reglas de
juego” (ROTHSTEIN, 2001), algo que no es evidente ni mucho menos en la literatura (no sólo en las
definiciones que provee esta literatura, sino fundamentalmente en el plano de los ejemplos que ofrece esta
literatura, que sistemáticamente contradice lo que se sostiene en aquellas definiciones).
21
“En nuestro tratamiento, las reglas del juego incluyen no sólo la estructura de movimientos e
información y las consecuencias físicas de todas las decisiones, sino también los sistemas de preferencia
de todos los jugadores” (SHUBIK, 1996: 17)
22
Dicho de otra forma, “Rules without enforcement are but words on paper”, tal el título de un artículo de
la autora, publicado en el Newsletter del IHDP, en 2004.
Disponible en http://www.ihdp.uni-bonn.de/html/publications/update/pdf-
files/IHDPUpdateLaw2_2004.pdf
 Ahora sí, se está en condiciones de dar cuenta del segundo propósito del trabajo,
a saber: la forma en que las instituciones efectivamente importan. Aunque no en todos
los casos, esta cuestión está íntimamente ligada a otra: ¿emergen, se desarrollan y/o
cambian las instituciones porque cumplen una función ? Cuando convenga, ampliaré
23

entonces al tratamiento de ambas.

Ejemplo de esa relación necesaria entre la confusión de los términos institución
y organización y la confusión en la forma en que aquellas influyen o importan es el
trabajo de March y Olsen: “El método afirma que las instituciones no son sólo arenas
en las cuales se confrontan diversas fuerzas sociales y políticas, tienen también la
capacidad de definir valores, normas, roles, identidades… Las instituciones influencian
el modo a través del cuál los individuos y los grupos se activan en el interior y exterior
de ellas, el nivel de confianza entre los ciudadanos y el líder, las aspiraciones de una
comunidad política, la comunidad de leguaje y de normas, el significado de los
conceptos de democracia, justicia, libertad e igualdad” (March y Olsen, 1989; citado
en PINTO, 2006)
La consideración de las instituciones estatales (agencias, organismos) como
arenas de conflicto y/o negociación es de antigua data en el campo disciplinar, y exime
de vincular la cita con la primera confusión. Importa sí destacar cómo las instituciones
influyen, en la opinión de March y Olsen. Así puestas, las instituciones lo son todo;
cualquier semejanza con definiciones de cultura no es mera coincidencia. Los aires de
familia con la tradición sociológica (y en particular con el institucionalismo
sociológico), tampoco (PETERS, 2003).
Aunque reconocen “confusión y consecuente diversidad” como rasgos
imperantes en el nuevo institucionalismo, Orren y Skowronek suavizan los alcances de
la proposición que se ha sostenido hasta aquí, cuando afirman que: “Entre los
politólogos el acuerdo acerca de cómo son importantes las instituciones siempre ha
sido mayor que el desacuerdo. Las instituciones se han enfocado de maneras
variadas… Pero en todos los casos, las instituciones se consideran pilares del orden en
política…” (ORREN y SKOWRONEK, 1999; el destacado no obra en el original)

23
Debe decirse aquí que restringir o influir en el comportamiento de los individuos no es la función de las
instituciones. En tanto constatación empírica del vínculo existente entre instituciones e individuos,
demanda esa formulación en primer lugar una necesariedad así como un sentido en el que esa influencia
verificada es ejercida, y quizás fundamentalmente la forma en que ello es interdependiente con otros
elementos que permiten explicar un todo. La función, si alguna, debe ser algo más.
 Y conviene reconocer que el problema del orden y la influencia que en él tienen
las instituciones han sido centrales en el trabajo de March y Olsen . En North la 24

perspectiva funcionalista es más evidente: en general, reducen la incertidumbre; en

particular en la economía, reducen los costos de transacción (NORTH, 2000); en
cualquiera de los dos casos, en definitiva, integra el conjunto de posiciones que le
asignan a las instituciones la función de generar y/o producir beneficios colectivos
(KNIGHT, 2004).
Esta forma de entender la emergencia, evolución y cambio institucional, es
compartida por Przeworski, quien afirma: “El problema que enfrentamos no es el de “el
mercado” versus “el Estado”, sino la cuestión de las instituciones específicas que
podrían inducir a los actores individuales –ya sean agentes económicos, políticos o
burócratas– a conducirse de modos colectivamente beneficiosos” (PRZEWORSKI,
2007). La otra forma de entender las instituciones es aquella que enfatiza los efectos
“discriminativos” en la distribución de los beneficios de la que el marxismo sería un
ejemplo. Las instituciones son, en este caso, las restricciones que unos hombres les
imponen a otros para capturar las ganancias del conflicto distributivo. (KNIGHT, 2004)
Para el neo institucionalismo normativo, la perspectiva funcionalista de las
instituciones le es ajena: “…[to] modern political theory, which makes political
outcomes a function of three primary factors: the distribution of preferences (interests)
among political actors, the distribution of resources (powers), and the constraints
imponed by the rules of the game (constitutions). Each of these is treated as exogenous
to the political system.” (MARCH y OLSEN, 1984). En tanto en Ostrom aquella
relación entre reglas y orden, en clave funcionalista es constitutiva de su enfoque:
“Rules are the result of implicit or explicit efforts by a set of individuals to achieve
order and predictability within defined situations” (OSTROM, 2000)
Sin embargo, esa convergencia es sólo aparente. Para la autora de “El Gobierno
de los Comunes”, las instituciones no afectan la conducta de los individuos: más bien,
afectan la estructura de la situación en que los cursos de acción son seleccionados,
evadiendo sí toda posibilidad determinista. En concreto, “Rules rarely prescribe one
and only one action or outcome. Rules specify sets of actions or sets of outcomes in
three ways: 1) A rule states that some particular actions or outcomes is forbidden… 2)
A rule enumerates specific actions or outcomes or states the upper and lower bound of

24
“Institutional thinking emphasizes the part played by institutional structures in imposing elements of
order on a potentially inchoate world.” (MARCH y OLSEN, 1984)
permitted actions or outcomes and forbids those that are not specifically included… 3)
A rule requires a particular action or outcome… Only the third type of rule requires
that an individual take one and only one action rather than cose from a set of actions.”
(OSTROM, 2000)
Ejemplo de las infrecuentes situaciones del tercer tipo es la sentencia judicial a
la que se ve compelido un juez cuando el jurado encontró culpable al acusado, en el que
si hay determinismo alguno es de la regla particular en cuestión, y no de las
instituciones en general. 25

6. Consideraciones finales.

Ahora bien, si se considera que las reglas, en un orden más elevado

(extraordinario, por oposición al orden de la política “cotidiana”; ORREN y
SKOWRONEK, 1999) pueden tener una función semejante, pero por ello también
diferente, se puede comenzar a cerrar el círculo en torno a una forma de entender la vida
social en general, y el proceso político en particular que sea a la vez productiva y
coherente. Señala Ostrom: “Rules are the means by which we intervene to change the
structure of incentives in situations”. (OSTROM, 2000)
Entonces, si como señala North las instituciones constituyen en un sentido no
generalizado “las reglas del juego social”; si como afirma Shepsle las explicaciones de
los resultados de dicho juego (proceso) social (político) se ven innecesariamente
empobrecidas cuando la única referencia es al comportamiento maximizador; y si no
todo resultado es posible todo el tiempo ya que existen características institucionales
que “inciden” en el proceso; si como señala Ostrom las reglas no afectan a los
individuos sino, al igual que en Shepsle, afectan la situación en la que la acción humana
tiene lugar (permitiendo, prohibiendo, determinando rara vez), pero también, afectando
la estructura de incentivos reconocidos por los individuos en situaciones concretas,
podemos construir un conjunto de proposiciones en condiciones de guiar
investigaciones futuras sobre cómo es que las instituciones pueden aportar a la
comprensión ya de los resultados, ya a proveer microfundamentos del comportamiento
que los origina.

25
No todas las instituciones actúan de la misma forma: el Código Penal carga con unos costos la conducta
delictiva pero no puede impedir que un robo tenga lugar; más la ley electoral si impide que un menor de
18 años vote en nuestro país. Hay instituciones informales que son efectivas para informar el
comportamiento de los actores que las observan sólo en público.
 Quizás parezca inoportuna aquí la pregunta: ¿Por qué conviene estudiar la
influencia de las instituciones? La respuesta es sólo en apariencia evidente: resulta más
“económico” actuar sobre los incentivos que los actores reconocen al momento de
tomar una decisión 1) que modificar la forma en que estos forman sus preferencias
(SEN, 1973); o 2) que modificar sus modelos mentales para descifrar el medio
(NORTH, 2000), o para seleccionar el conjunto factible o de oportunidad (ELSTER,
2003).
¿Qué supone este trabajo para el estudio de las instituciones políticas? En primer
lugar, provee una definición clara de lo que es una institución política: una regla del
juego o proceso político en estudio, reconocida y aceptada como tal, que influye en la
especificación del “conjunto factible” de opciones de cada actor interviniente en dicho
proceso, ya que permite, prohíbe, o incentiva/desalienta un determinado curso de
acción.
Como en toda institución (no sólo las instituciones políticas), el potencial de
cada regla para “producir” (y predecir) un determinado resultado es variable, y debe ser
objeto de estudios situados. Por ejemplo, la posibilidad de que en un acto eleccionario
emita su voto un menor de edad es próxima a cero (no igual, pero muy próxima). En el
proceso político de sanción de una ley en un sistema bicameral, las alternativas son
distintas de cero, pero las secuencias y/o los resultados posibles son finitos y conocidos
(por ejemplo, la composición de las cámaras y de las coaliciones por programas o temas
en un sistema bicameral permiten inferir las probabilidades de que una cámara insista
con la versión original de su proyecto ante las modificaciones introducidas por la otra).
Finalmente, aún cuando el desaliento de una determinada conducta provenga de una
institución como la pena de muerte, su efectividad para informar el comportamiento de
los agentes es bastante más reducida que la de los regímenes electorales para evitar que
un menor de edad emita su voto.
Para finalizar sólo se pretende aquí aportar algunas notas para el estudio de las
instituciones políticas: a) que las instituciones entendidas como reglas evitan que el
concepto se transforme en uno “agárralo todo”, y/o que se confunda con otros; b) que
las instituciones importan, porque como mínimo afectan el conjunto de oportunidad de
los actores (ya prohibiendo acciones, ya habilitándolas, ya incentivándolas o
promoviéndolas); c) que el estudio de las instituciones que no aborden las relaciones
entre aquellas y la conducta humana (conducta política en nuestro caso), o que esté
desprovisto de modelos de la conducta, carece de sentido; d) que la acción humana
individual es más fundamental en la explicación de los resultados sociales, ya que casi
nunca puede anularse la posibilidad de elección (ELSTER, 2003); e) particular atención
merece el proceso no exento de conflicto, mediante el cuál los jugadores acuerdan -
desacuerdan (o algunos actores acuerdan-desacuerdan) en torno a cuál es la forma
preferida de jugar el juego de todos los días (lo que interpela a la cuestión de cómo
emergen, se estabilizan y cambian las instituciones).

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