Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 8959260

OPINIÓN Nº 185-2016/DTN

Entidad: Plan COPESCO Nacional - MINCETUR

Asunto: Prestaciones adicionales en contratos de obra bajo el sistema

de precios unitarios

Referencia: Comunicación recibida el 13.JUN.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo del Plan COPESCO

Nacional realiza varias consultas vinculadas a la aprobación de prestaciones
adicionales en contratos de obra ante deficiencias en el expediente técnico de una
prestación adicional de obra previamente aprobada.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225, y la Tercera Disposición Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la "anterior Ley"), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el "anterior
Reglamento")1; por tanto, serán absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:

2.1 “¿Al amparo de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento,

resultaría procedente que en un contrato de obra, suscrito bajo el sistema a
precios unitarios, se apruebe una prestación adicional de obra por
deficiencias en el expediente técnico no del contrato de obra sino de otra
prestación adicional aprobada por la Entidad, cuyo expediente técnico fuera
elaborado por el contratista ejecutor de la obra?” (sic).

2.1.1 En primer lugar, debe precisarse que, de conformidad con el primer párrafo del
numeral 2) del artículo 40 del anterior Reglamento, el sistema de contratación
1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016
 2

de precios unitarios era aplicable cuando la naturaleza de la prestación no

permitía conocer con exactitud o precisión las cantidades o magnitudes de los
trabajos requeridos; es decir, los trabajos que debían realizarse para la
ejecución de la obra estaban definidos pero no sus cantidades.

Es por ello que, de conformidad con lo indicado en el tercer párrafo del

referido numeral, en este tipo de sistema “(…) el postor formulará su
propuesta ofertando precios unitarios considerando las partidas contenidas en
las Bases, las condiciones previstas en los planos y especificaciones técnicas, y
las cantidades referenciales, y que se valorizan en relación a su ejecución
real y por un determinado plazo de ejecución.” (El resaltado es agregado).

Así, considerando que en el caso de obras contratadas bajo el sistema de

precios unitarios la cantidad de metrados2 indicados en el expediente técnico
era referencial, no podía afirmarse que existía un error en el expediente
técnico cuando la cantidad de metrados previstos inicialmente no correspondía
a la finalmente ejecutada, pues los metrados originales del expediente técnico
eran referenciales.

En esa medida, la regla establecida para la ejecución de una obra contratada

bajo el sistema de precios unitarios era que los metrados se debían valorizar y
pagar en función a las cantidades efectivamente ejecutadas.

2.1.2 Realizadas las precisiones anteriores, es importante indicar que,

excepcionalmente y previa sustentación del área usuaria de la contratación, la
Entidad podía ordenar al contratista la ejecución de prestaciones adicionales,
siempre que fueran indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.

Al respecto, debe indicarse que el numeral 40 del Anexo Único del anterior
Reglamento, Anexo de Definiciones, definía a la "prestación adicional de obra"
como “Aquella no considerada en el expediente técnico, ni en el contrato
original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar
cumplimiento a la meta prevista de la obra principal y que da lugar a un
presupuesto adicional.” (El resaltado es agregado).

En efecto, en el caso de obras, el primer párrafo del numeral 41.2 del artículo
41 de la anterior Ley otorgaba a la Entidad la potestad3 de ordenar al
contratista la ejecución de prestaciones adicionales de obra hasta por el quince
por ciento (15%) del monto del contrato original, siempre que fueran
indispensables y/o necesarias para dar cumplimiento a la meta prevista de la
obra principal y que generara un presupuesto adicional.

2
El numeral 31 del Anexo Único del anterior Reglamento, Anexo de Definiciones, indicaba que el
“Metrado” era “(…) el cálculo o la cuantificación por partidas de la cantidad de obra a ejecutar.”
(El resaltado es agregado).
3
Para ejercer esta prerrogativa, además del sustento del área usuaria responsable, se debía comprobar
que se contaba con la certificación de crédito presupuestario a efectos de emitir la resolución
aprobatoria del titular de la Entidad, de conformidad con el primer párrafo del artículo 207 del anterior
Reglamento.
 3

Asimismo, el segundo párrafo del referido numeral establecía que en caso

resultara indispensable la ejecución de prestaciones adicionales de obra por
deficiencias4 del expediente técnico o situaciones imprevisibles posteriores a la
suscripción del contrato, mayores a las establecidas en el párrafo anterior, el
Titular de la Entidad podía decidir autorizarlas, siempre que su monto no
superara el cincuenta por ciento (50%) del monto del contrato original,
debiendo contar previamente con la autorización de la Contraloría General de
la República para su ejecución y pago5.

Como se aprecia, de conformidad con el segundo párrafo del numeral 41.2 del
artículo 41 de la anterior Ley, una Entidad podía aprobar prestaciones
adicionales de obra por "deficiencias" del expediente técnico y, como
consecuencia de ello, incrementar el monto del contrato original. No obstante,
es importante precisar que en el caso de obras ejecutadas a precios unitarios no
podía considerarse que existía un error en el expediente técnico cuando la
cantidad de metrados previstos inicialmente no era la misma a la finalmente
ejecutada.

En este punto, debe precisarse que la potestad de la Entidad 6 de ordenar la

ejecución de prestaciones adicionales respondía al reconocimiento de su
calidad de garante del interés público en los contratos que celebra con los
proveedores, para abastecerse de los bienes, servicios u obras necesarios para
el cumplimiento de las funciones que le ha conferido la ley.

2.1.3 Abundando en lo anterior, debe señalarse que el artículo 207 del anterior
Reglamento establecía el procedimiento para la aprobación de prestaciones
adicionales de obra que no excedían el quince por ciento (15%) del monto del
contrato original, precisándose, entre otras cuestiones, las actuaciones de los
sujetos que debían y podían intervenir para tal efecto.

Sobre el particular, el quinto párrafo del referido artículo establecía que "La
necesidad de tramitar la autorización de la ejecución de prestaciones
adicionales de obra debe ser anotada en el cuaderno de obra, ya sea por el

4
De conformidad con lo señalado en el segundo párrafo del numeral 2.1.4 de la Opinión N° 080-
2015/DTN, una deficiencia del expediente técnico podía presentarse cuando los documentos que lo
componían no cumplían con definir adecuadamente las características, alcance y la forma de ejecución
de la obra, así como tampoco describían adecuadamente las condiciones del terreno. En otras palabras,
se podía identificar una deficiencia en un expediente técnico cuando no presentaba información
suficiente, coherente o técnicamente correcta para determinar el alcance de las prestaciones que se
debían ejecutar.
5
Cabe precisar que, en el caso de prestaciones adicionales con carácter de emergencia que superaban
el quince por ciento (15%) del monto del contrato original, el Titular de la Entidad podía autorizar su
ejecución, requiriéndose la autorización de la Contraloría General de la República de manera previa al
pago, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 208 del anterior Reglamento.
6
Siguiendo a Manuel de la Puente, esta potestad respondería al ejercicio de las prerrogativas
especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina “ cláusulas
exorbitantes” que caracterizan a los regímenes jurídicos especiales de derecho público –como es el
que subyace a las contrataciones del Estado– en los que la Administración Pública representa al
interés general, el servicio público, y su contraparte representa al interés privado. DE LA PUENTE Y
LAVALLE, Manuel. Las Cláusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la Pontifica
Universidad Católica del Perú, N° 39, Pág. 7.
 4

inspector o supervisor o por el contratista. El inspector o supervisor debe

comunicar a la Entidad sobre la necesidad de elaborar el expediente técnico
de la prestación adicional de obra." (El subrayado es agregado).

Así, en caso la Entidad determinara que era necesario elaborar el expediente

técnico de la prestación adicional de obra, el sexto párrafo del citado artículo
precisaba que "La Entidad debe definir si la elaboración del expediente
técnico de la prestación adicional de obra estará a su cargo, a cargo de un
consultor externo o a cargo del contratista ejecutor de la obra principal, en
calidad de prestación adicional de obra, aprobada conforme al procedimiento
previsto en el artículo 174° del Reglamento. (…)." (El resaltado es agregado).

Por su parte, el octavo párrafo del mismo artículo establecía que "Concluida la
elaboración del expediente técnico, el inspector o supervisor cuenta con un
plazo de catorce (14) días para remitir a la Entidad el informe pronunciándose
sobre la procedencia de la ejecución de la prestación adicional. Recibido
dicho informe, la Entidad cuenta con catorce (14) días para emitir y notificar
al contratista la resolución mediante la que se pronuncia sobre la procedencia
de la ejecución de la prestación adicional de obra. (…)". (El subrayado es
agregado).

Como se puede apreciar de las disposiciones citadas, existía una secuencia o

procedimiento para que una Entidad aprobara la ejecución de una prestación
adicional de obra. En dicha secuencia o procedimiento podían y/o debían
participar diversos actores, entre ellos, el supervisor o inspector, el residente de
obra, un consultor externo y el contratista, siendo competencia exclusiva del
Titular de la Entidad la aprobación de la prestación adicional de obra7.

2.1.4 En este punto es importante señalar que, si bien la Entidad podía elaborar el
expediente técnico de la prestación adicional de obra o contratar a un consultor
para tal fin, también era posible que le encargara al contratista la elaboración
del expediente técnico de la prestación adicional de obra, para lo cual debía
aprobar, previamente, una prestación adicional de obra para incorporar dicha
actividad (elaboración del expediente técnico de la prestación adicional) al
contrato de obra original, de conformidad con el procedimiento previsto en el
artículo 174 del anterior Reglamento.

Sobre el particular resulta conveniente precisar que el séptimo párrafo del

artículo 207 del anterior Reglamento señalaba que: “Cuando el expediente
técnico es elaborado por la Entidad o por un consultor externo, será necesario
verificar con el contratista ejecutor de la obra principal, que la solución
técnica de diseño se ajusta a la prestación principal”, de donde se sigue
necesariamente que si el expediente técnico de la prestación adicional era
elaborado por el ‘contratista ejecutor de la obra principal’, entonces formaba
parte de sus obligaciones esenciales la tarea de verificar que la solución técnica

7
Según lo indicado en el artículo 5 de la anterior Ley.
 5

de diseño se ajustara8 a la prestación principal, es decir, que la solución técnica

y la obra principal no discreparan en nada.

Así, cuando una Entidad le encargaba al contratista ejecutor de obra la

elaboración del expediente técnico de una prestación adicional de la misma
obra, este último, luego de culminar la elaboración del referido expediente
técnico (lo que incluía la verificación de la coherencia entre la solución técnica
contenida en dicho expediente y la prestación principal), debía remitírselo al
inspector o supervisor −según correspondiera− para que este elabore el informe
técnico donde evalúe la procedencia de ejecutar la prestación adicional de obra.
Posteriormente, dicho informe debía ser remitido a la Entidad para que tome la
decisión de aprobar o no la prestación adicional de obra.

En esa medida, cuando una Entidad decidía encargarle al contratista ejecutor de

obra la elaboración del expediente técnico de una prestación adicional de la
misma obra, se podían aprobar hasta dos prestaciones adicionales de obra. La
primera tenía por objeto obligar u ordenar al contratista ejecutor de la obra a
elaborar el expediente técnico de la prestación adicional de obra, y la segunda
lo obligaba a ejecutar la referida prestación adicional.

2.1.5 Ahora bien, si el expediente técnico de la prestación adicional de obra

elaborado por el contratista ejecutor de la misma obra presentaba deficiencias o
errores que no fueron advertidos por la Entidad al momento de su aprobación,
el contratista −en atención a que dicha prestación constituía una de sus
obligaciones contractuales− se encontraba obligado a corregir dichas
deficiencias o errores sin costo alguno para la Entidad; es decir, la Entidad no
tenía que aprobar ninguna prestación adicional de obra para tal efecto ni
ordenar pago alguno9.

Asimismo, debe tenerse en consideración que la corrección de las indicadas

deficiencias o errores podía tener como efecto la modificación del expediente
técnico de las prestaciones adicionales inicialmente aprobado y, como
consecuencia de ello, incrementar el monto de su presupuesto; en tal caso,
dicho incremento debía ser asumido íntegramente por el contratista, ello en
atención a que la tarea de verificar que la solución técnica de diseño se ajustara
a la prestación principal, formaba parte de sus obligaciones esenciales.

De otro lado, es importante considerar que la cantidad de metrados señalados

en el expediente técnico de la prestación adicional de obra era referencial en el
caso de obras contratadas bajo el sistema de precios unitarios, razón por la cual
no podía considerarse que existía un error en el expediente técnico de la
prestación adicional de obra elaborada por el contratista cuando la cantidad de
metrados previstos inicialmente no era igual a la realmente ejecutada, pues en
este sistema los metrados o cantidades son referenciales. Cabe precisar que la
regla establecida para la ejecución de una obra contratada bajo el sistema de

8
Según el diccionario de la Real Academia Española (www.rae.es), las dos primeras acepciones de
“Ajustar” son: 1) “Hacer y poner algo de modo que case y venga justo con otra cosa”, y 2)
“Conformar, acomodar algo a otra cosa, de suerte que no haya discrepancia entre ellas”.

9
Es más, la Entidad, de ser el caso, podía requerir el pago de una indemnización por el daño que tal
deficiencia le pudiera haber ocasionado.
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precios unitarios era que los metrados se debían valorizar y pagar en función a
las cantidades efectivamente ejecutadas, independientemente de si dichas
cantidades estaban en el expediente técnico original o en el expediente técnico
de la prestación adicional de obra.

Sin perjuicio de lo señalado, y considerando que situaciones imprevisibles

podían afectar la ejecución de la obra y, asimismo, la ejecución de las
prestaciones adicionales de obra previamente aprobadas, debe señalarse que era
posible que una Entidad aprobara una prestación adicional de obra que
modificara las condiciones de ejecución de otra prestación adicional
previamente aprobada, siempre que ello fuera indispensable y/o necesario para
dar cumplimiento a la meta prevista de la obra principal y que generara un
presupuesto adicional, de conformidad con el criterio señalado en el segundo
párrafo del numeral 2.4 de la Opinión N° 060-2014/DTN.

2.2 “¿En el supuesto que la elaboración del expediente técnico este a cargo de la
Entidad o de un consultor externo es realmente necesario contar con la
conformidad del contratista ejecutor de la obra de que la solución técnica de
diseño se ajusta a la prestación principal?” (sic).

Sobre el particular, debe señalarse que el sétimo párrafo del artículo 207 del
anterior Reglamento establecía que cuando el expediente técnico de la
prestación adicional de obra era elaborado por la Entidad o por un consultor
externo, era necesario verificar con el contratista ejecutor de la obra principal
que la solución técnica de diseño se ajustaba a la prestación principal.

Ello no implicaba que el contratista debiera aprobar la prestación adicional de

obra (cuestión que es competencia exclusiva de la Entidad), sino que tenía por
finalidad que aquel informe a la Entidad las posibles afectaciones que su
ejecución pudiera tener en la obra principal o de los posibles errores del
expediente técnico de la prestación adicional de obra.

2.3 “¿En el supuesto que no pueda determinarse por acuerdo o pacto entre las
partes el precio de las nuevas partidas necesarias para la ejecución de un
presupuesto adicional de obra, y que no están previstas en el expediente
técnico original, la Entidad puede ordenar la ejecución de una prestación
adicional de obra sin dicho acuerdo?” (sic).

Al respecto, el tercer párrafo del artículo 207 del Reglamento señalaba que "En
los contratos de obra a precios unitarios, los presupuestos adicionales de obra
serán formulados con los precios del contrato y/o precios pactados (…)." (El
subrayado es agregado).

Así, cuando en un contrato a precios unitarios se requería ejecutar una

prestación adicional de obra que implicaba la ejecución de actividades no
previstas en el expediente técnico original, la única posibilidad prevista por la
normativa anterior era que la Entidad y el contratista debían pactar los precios
de dichas actividades para incluirlas en el presupuesto de la prestación
adicional correspondiente. En razón de ello, si no existía acuerdo, no era
posible formular el presupuesto adicional ni, en consecuencia, aprobar la
prestación adicional.
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3. CONCLUSIONES

3.1 Si el expediente técnico de la prestación adicional de obra elaborado por el

contratista ejecutor de la misma obra presentaba deficiencias o errores que no
fueron advertidos por la Entidad al momento de su aprobación, el contratista se
encontraba obligado a corregir dichas deficiencias o errores sin costo alguno
para la Entidad; es decir, la Entidad no tenía que aprobar ninguna prestación
adicional de obra para tal efecto ni ordenar pago alguno.

3.2. Cuando el expediente técnico de la prestación adicional era elaborado por el

‘contratista ejecutor de la obra principal’, constituía una de sus obligaciones
esenciales la tarea de verificar que la solución técnica de diseño se ajustara a la
prestación principal.

3.2 La corrección de las deficiencias o errores en el expediente técnico de la

prestación adicional de obra elaborado por el contratista ejecutor de la misma
obra, podía tener como efecto la modificación del expediente técnico de las
prestaciones adicionales inicialmente aprobado y, como consecuencia de ello,
incrementar el monto de su presupuesto; en tal caso, dicho incremento debía
ser asumido íntegramente por el contratista, ello en atención a que la tarea de
verificar que la solución técnica de diseño se ajustara a la prestación principal,
constituía una de sus obligaciones esenciales.

3.3 Cuando el expediente técnico de la prestación adicional de obra era elaborado

por la Entidad o por un consultor externo, era necesario verificar con el
contratista ejecutor de la obra principal que la solución técnica del diseño se
ajustaba a la prestación principal. Ello no implicaba que el contratista debiera
aprobar la prestación adicional de obra (cuestión que es competencia exclusiva
de la Entidad), sino que tenía por finalidad que aquel informe a la Entidad las
posibles afectaciones que su ejecución pudiera tener en la obra principal o de
los posibles errores del expediente técnico de la prestación adicional de obra.

3.4 Cuando en un contrato a precios unitarios se requería ejecutar una prestación

adicional de obra que implicaba la ejecución de actividades no previstas en el
expediente técnico original, la única posibilidad prevista por la normativa
anterior era que la Entidad y el contratista debían pactar los precios de dichas
actividades para incluirlas en el presupuesto de la prestación adicional
correspondiente. En razón de ello, si no existía acuerdo, no era posible
formular el presupuesto adicional ni, en consecuencia, aprobar la prestación
adicional.

Jesús María, 30 de noviembre de 2016

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

CVP/.