ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GERNERAL Y PARTICULAR –

Diferencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]os actos administrativos de contenido particular se caracterizan por regular una

situación jurídica individual y concreta, mientras que los actos generales, dado su
carácter impersonal y abstracto, pueden ser aplicables a un número indeterminado
de supuestos fácticos.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de

31 de julio de 2014, Radicación 25000-23-24-000-2005-00654-01, C.P. Guillermo
Vargas Ayala.

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que rechazó la

demanda por caducidad / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES –
Aplicación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO – Procede frente al acta que declaró la terminación del proceso
liquidatorio de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom /
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –
Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un
restablecimiento automático / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR –
Improcedencia de su enjuiciamiento por el medio de control de nulidad

De la lectura del contenido del acto jurídico acusado, encuentra la Sala que su
naturaleza responde a la categoría de acto administrativo de carácter particular y
concreto, dado que la citada acta declaró la terminación del proceso liquidatorio de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom, actuación que se inició
con la expedición del Decreto 1615 de 12 de junio de 2003, por medio del cual el
Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de Telecom, y culminó con el
informe final de la liquidación, suscrito por el apoderado general de la Liquidación
y que fuere entregado al Ministerio de Comunicaciones. Ciertamente, desde el
punto de vista de su contenido, el acto acusado tiene el carácter de particular, en
tanto a través del mismo se adopta una decisión que sólo le atañe a la empresa,
en razón a que se han desarrollado todas las actividades tendientes a su
liquidación previstas en el régimen jurídico aplicable a la misma. […] [L]a Sala
advierte que si bien es cierto que, en principio, la inconformidad de los recurrentes
la cifran en el hecho consistente en que resulta “[…] engañoso, simulado, contrario
a la realidad que se hayan realizado todas las actividades tendientes a su
liquidación, […] y que si hubiera desarrollado el trámite sustancial de inventariarlos
y permitir que los refrendara el revisor fiscal/avaluarlos, habría podido traspasarlos
especificándolos conforme a lo exigido por el Art. 35 del D.L. 254 de 2000 y por la
Circular 053 de 2003, y muy seguramente el acta de traspaso habría sido firmada
por el Ministro (quien no la firmó, seguramente por la carencia de especificación
sobre los bienes que se traspasaban) […]”, también lo es que del restante texto
del libelo de demanda se desprende que con las pretensiones se persigue un
restablecimiento de derechos a su favor o de terceros determinables. […] Así las
cosas, los demandantes, con la declaratoria de nulidad del acta de liquidación
demandada, como bien se sostuvo en el auto de rechazo de la demanda de 2 de
diciembre de 2015, buscan un restablecimiento de derechos […]. En este orden de
ideas, contrario a lo señalado por los recurrentes, no pueden aplicarse las
excepciones establecidas en los numerales 1º y 2º del artículo 137 del CPACA,
por cuanto, de una parte, con la demanda sí se persigue el restablecimiento de un
derecho subjetivo y, por otra, no se sustentó ni tampoco se desprende del plenario
la grave afectación del orden público, político, económico, social o ecológico. Bajo
este contexto, nos encontramos frente a una demanda de nulidad en contra de un
acto de contenido particular, el cual, como se advirtió, es enjuiciable a través del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo y Sección Primera, de 8 de marzo de 2005,
Radicación 11001-03-24-000-2001-00145-01 (IJ-00145), C.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; y 2 de julio de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2011-00138-
00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

CADUCIDAD – Concepto

[E]s el fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de

accionar por no haber ejercido dicho derecho dentro del término que señala la ley.
Se trata de una figura eminentemente objetiva que determina la oportunidad para
intentar el medio de control, sin consideración a circunstancias subjetivas.

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que rechazó la

demanda por caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE
LA DEMANDA – Improcedente por haberse presentado oportunamente

[L] De la revisión del plenario, se observa que si bien es cierto que los actores han
sido mencionados en el trámite liquidatario, también lo es que no se encuentra
documento alguno del cual se desprenda que los mismos fueron notificados de la
decisión de liquidación o, incluso, que hayan manifestado que conocieron de ella,
ya sea consintiendo o interponiendo los recursos correspondientes, en los
términos del artículo 72 del CPACA. Cabe advertir que, precisamente, uno de los
argumentos de inconformidad propuestos por la parte actora es el relacionado con
que el acto acusado “[…] no fue notificado conforme lo establece el ordenamiento
jurídico y no se citó a ningún de los actores […]”. En este sentido, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sostenido que eventos como el presente, para efectos de
contabilizar el término de caducidad del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, se debe tener como fecha el día de presentación de
la demanda, lo anterior con el fin de garantizar derecho fundamentales, tales como
el de acceso a la administración de justicia y debido proceso.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, de 9

de octubre de 2013, Radicación 25000-23-26-000-2002-01282-01(30763), C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 72 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00002-00

Actor:UNIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DE LAS COMUNICACIONES -
U.S.T.C., UNIÓN NACIONAL DE PENSIONADOS DE LAS COMUNICACIONES
UPECO, GLORIA ELENA QUICENO ACEVEDO, ÁLVARO ENRIQUE MOLINA,
JORGE JURADO MURILLO

Demandado: FIDUPREVISORA S.A., FIDUAGRARIA S.A., FIDUPOPULAR

S.A., FIDUCIARIA CAFETERA S.A

Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA

La Sala procede a decidir los recursos ordinarios de súplica oportunamente

interpuestos, por los integrantes de la parte actora, en contra del proveído de 2 de
diciembre de 2015, por medio del cual la entonces Consejera de Estado doctora
María Claudia Rojas Lasso, en Sala Unitaria, rechazó la demanda de la referencia,
al considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio
de control.

I.- ANTECEDENTES

La Unión Sindical de Trabajadores de las Comunicaciones – U.S.T.C., la

Unión Nacional de Pensionados de las Comunicaciones – UPECO, y los
ciudadanos Jorge Alberto Jurado Murillo, Álvaro Enrique Molina1 y Gloria
Elena Quiceno Acevedo 2, actuando en nombre propio, presentaron demanda
ante esta Corporación, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en
el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo - CPACA, en contra de Fiduprevisora S.A, de Fiduagraria S.A.,
de Fidupopular S.A. y de la Fiduciaria Cafetera S.A., de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público, de Comunicaciones y de Protección Social, del
Departamento Administrativo de la Función Pública, y del Procurador
General de la Nación, en la cual elevaron las siguientes pretensiones:

“[…] Que se declare la nulidad del Acto Administrativo fechado Enero 30

de 2006, denominado ´Acta de Liquidación de Telecom en
Liquidación´, suscrito por el Liquidador de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones ´TELECOM EN LIQUIDACIÓN´, así como por
FIDUAGRARIA S.A. y FIDUPOPULAR S.A. que son las fiduciarias
integrantes del Consorcio Remanentes Telecom (Suscribiente del Acta
en calidad de Entidad a la cual se traspasan los bienes y obligaciones de
la liquidada – PAR), y por FIDUCIARIA CAFETERA S.A. (Suscribiente

1
Manifiesta actuar en nombre propio y en representación de la U.S.T.C.
2
Manifiesta actuar en nombre propio y en representación de la UPECO.
 del Acta en calidad de Entidad a la cual se traspasan los bienes y
obligaciones de la liquidada – PARAPAT), el cual fue publicado en el
Diario Oficial 46.168 -páginas 28 y 29- […]” (negrillas fuera de texto).

El conocimiento del asunto le correspondió a la entonces Consejera de Estado,

doctora María Claudia Rojas Lasso, quien mediante auto de 12 de marzo de 2014
inadmitió la demanda, al considerar que “[…] los señores GLORIA ELENA
QUICENO ACEVEDO y ÁLVARO ENRIQUE MOLINA no allegaron documento
idóneo que acredite su calidad de representantes de la UNIÓN NACIONAL DE
PENSIONADOS DE LAS COMUNICACIONES UPECO y de la UNIÓN SINDICAL
DE TRABAJADORES DE LAS COMUNICACIONES, respectivamente. Asimismo,
se observa que en la demanda no se identificaron claramente las partes del
proceso […]” (mayúsculas del original).

Frente a lo anterior, el apoderado judicial del Ministerio de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones – MINTC, mediante escrito radicado el 21 de
marzo de 2014 en la Secretaría de la Sección Primera, interpuso recurso de
reposición, en el cual solicitó que se rechazara la demanda, lo anterior con
fundamento en que el asunto de la referencia debe ser tramitado a través del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, que, el mismo se
encuentra caducado.

Al descorrer el traslado del recurso de reposición presentado por el Ministerio de

las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la parte actora manifestó:

“[…] Como el Acto Administrativo demandado dio por cerrado el

proceso liquidatorio de Telecom en liquidación, sin que, entre otros,
se hubiera cumplido con el deber de inventariar y valorar los bienes
afectos a la prestación del servicio, se le dio connotación de ´bienes
afectos´ a muchos bienes que no la tenían ni la tienen, entregándoselos
a COLTEL S.A. ESP y hoy día a la multinacional española Telefónica-
Movistar que es su principal accionista.

Lo anterior quiere decir, que la demanda de nulidad contra el Acto

Administrativo (Artículo 137) NO DEBE SER RECHAZADA, sino que
debe ser admitida, porque ella se adecua tanto a las precisas
excepciones consagradas en el ordinal 1º del artículo 137 del
CPACA, como al caso excepcional establecido en el ordinal 2º del
mismo artículo 137.

[…]

Solicitud Especial: Aun cuando estoy seguro de que la demanda de

nulidad simple contra el Acto Administrativo denominado ´ACTA DE
 LIQUIDACIÓN DE TELECOM EN LIQUIDACIÓN´, se adecúa a los casos
excepcionales establecidos en los ordinales 1 y 2 del artículo 137 de la
ley 1437 de 2011, y por ende NO DEBE SER RECHAZADA SINO
ADMITIDA, respetuosamente solicito que en caso de estimarse que
los argumentos formulados por el Ministerio recurrente son válidos
en relación con una o las dos personas jurídicas que hacen de
demandantes, LA DEMANDA DE SIMPLE NULIDAD NO SEA
RECHAZADA EN RELACIÓN CON EL DEMANDANTE JORGE
ALBERTO JURADO MURILLO, quien es evidente no tiene ningún
derecho subjetivo que le pueda ser restablecido con la Sentencia
que declare la nulidad del acto administrativo acusado, Y QUE POR
EL CONTRARIO SEA ADMITIDA TENIÉNDOLO COMO
DEMANDANTE ÚNICO […]” (negrillas fuera de texto).

Cabe resaltar que, la Magistrada María Claudia Rojas Lasso, mediante auto de 17
de abril de 2015, rechazó el recurso de reposición impetrado por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, al considerar que dicho
Ministerio:

“[…] carece de legitimación para interponer el presente recurso de

reposición, por cuanto la providencia objeto del recurso tiene como
finalidad la subsanación de defectos formales de la demanda
presentada en el presente proceso, para que una vez subsanada el
Despacho Ponente decida sobre su admisibilidad y en el caso de
admitirla, proceda a la correspondiente notificación personal por medio
electrónico al Ministerio para que ejerza su derecho de defensa […] la
oportunidad procesal para que el Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones intervenga en el presente proceso,
es cuando se le notifique de la admisión de la demanda, caso en el
cual, tendrá la oportunidad de interponer el correspondiente recurso de
reposición contra la providencia o proponer excepciones, solicitar
pruebas llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de
reconvención dentro del término para contestar la demanda […]”.

Ahora bien, los integrantes de la parte actora subsanaron la demanda, acreditando

la calidad de los representantes legales de la UPECO y de la U.S.T.C., en cabeza
de los señores Gloria Elena Quiceno Acevedo y Álvaro Enrique Molina,
respectivamente. En lo atinente a la parte pasiva, precisaron que ésta estaba
integrada por: “[…] Fiduciaria La Previsora S.A. – FIDUPREVISORA S.A. […]
Fiduciarias: Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. FIDUAGRARIA
S.A. y Fiduciaria Popular S.A. FIDUCIAR S.A. […] Fiduciaria Cafetera –
FIDUCAFE S.A. […] Así como por la Nación Colombiana, representada por los
Señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, de Protección Social (hoy día del Trabajo) y
por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública […]”.
 II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA

La entonces Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, mediante

auto de 2 de diciembre de 2015, dispuso el rechazo de la demanda con base en
los siguientes argumentos:

“[…] Al examinar el acto demandado, para efectos de decidir acerca de

la admisibilidad de la demanda, el Despacho observa que es de carácter
particular y concreto, por cuanto afecta directamente a los
demandantes, comoquiera que, en caso de accederse a las
pretensiones invocadas, implicaría la posibilidad de reabrir y
cuestionar los actos correspondientes a la liquidación de la entidad,
permitiéndoles acceder a derechos subjetivos de orden económico a
los afiliados a las organizaciones sindicales.

Por lo anterior, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial

sobre el formal, y de conformidad con lo previsto en el artículo 228 de la
Constitución Política, el Despacho, de oficio, interpretará la demanda
como de nulidad y restablecimiento del derecho.

No obstante lo anterior, se advierte que en el sub examine operó la

caducidad de la acción comoquiera que el acta de liquidación de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM, fue expedida el 30
de enero de 2006.

Lo anterior significa que entre la fecha de expedición del acto

acusado y la fecha de interposición de la acción han transcurrido más
de seis (6) años. En este sentido, se advierte que la demanda fue
presentada por fuera del término de caducidad de la acción, toda vez que
conforme con la constancia secretarial visible a folio 1296 del expediente,
la misma fue radicada el 27 de noviembre de 2012, ante la Secretaría de la
Sección Primera de esta Corporación […]” (negrillas fuera de texto).

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Los integrantes de la parte actora, mediante escritos radicados oportunamente en la

Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación3, presentaron recursos de
apelación en contra del proveído en mención, manifestando para el efecto, lo
siguiente:

- La señora Gloria Elena Quiceno Acevedo, en nombre propio y además en

representación de la Unión Nacional de Pensionados de las Comunicaciones –
UPECO, indicó:

3
Folios 498-560
“[…] Del claro texto de la Demanda surge sin dubitación alguna que lo
que se pretendía con ella es, única y exclusivamente, la declaratoria de
nulidad de dicho Acto Administrativo sin que se persiguiera ningún tipo de
restablecimiento de derecho, ni para mí como ciudadana, ni para la
organización de pensionados que represento, ni para tercero alguno […] sin
entrar a discutir la validez de la conclusión sobre la naturaleza jurídica
del Acto Administrativo demandado, es de vital importancia revelar la
manera como el Despacho contabiliza el término de caducidad de la
acción, a saber: ´entre la fecha de expedición del acto acusado y la
fecha de interposición de la acción´ como si no existiera la obligación
de enterar en debida forma a los administrados de las decisiones que
toma la Administración. De cuando acá, los términos de caducidad se
cuentan desde la fecha de expedición del Acto Administrativo y no desde su
publicación o notificación? Y el Principio de Publicidad? Desafortunada
manera de contar el término de caducidad la empleada por el Despacho. Lo
ajustado es que el término de caducidad de la Acción se cuenta a partir de la
notificación del Acto Administrativo de carácter Particular y Concreto y no
desde la fecha de su expedición.

De ser cierto que el Acto Administrativo demandado es particular y concreto

[…] se torna de suma importancia la manera como se enteró a los
administrados de las decisiones que en dicho Acto se contienen, y se
vuelven trascendentales la manera como se haya notificado a los
administrados directamente afectados por dicho Acto Administrativo
Particular y Concreto y la fecha de la notificación de los mismos.

[…]

Queda claro que los Actos Administrativos de carácter particular y concreto

deben ser notificados de manera personal a los directamente afectados con
ellos, y que otros medios de notificación solo operan de manera subsidiaria,
una vez intentada infructuosamente la notificación personal a la dirección
registrada en los archivos de la Administración que profiere el Acto
Administrativo.

[…]

Así las cosas, si el Acto Administrativo denominado ´ACTA DE

LIQUIDACIÓN DE TELECOM EN LIQUIDACIÓN´, que es el demandado,
es un Acto Administrativo Particular y Concreto, pues ha debido ser
notificado personalmente a los afectados directamente por dicho Acto,
lo que hasta la fecha no ha ocurrido, pues dicho Acto Administrativo
fue Publicado en el Diario Oficial del día siguiente a su Expedición, sin
haber intentado siquiera su notificación personal.

[…]

Con apoyo en lo sintéticamente expuesto, respetuosamente solicito […]

revocar la decisión de RECHAZAR LA DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE
INTERPUESTA, INTERPRETADA COMO DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO EL DERECHO, y en su lugar ADMITIRLA,
posponiendo hasta la sentencia la decisión sobre una supuesta caducidad de
la acción, en razón a que los reparos sobre la manera de contar el
término de caducidad de la acción no son un mero capricho de nuestra
parte, sino que obedecen al cuestionamiento objetivo sobre su
 existencia, que se hace evidente del hecho de haber sido publicado el
Acto Administrativo al día siguiente de haber sido expedido, sin dar
posibilidad alguna a su notificación personal […]” (negrillas fuera de
texto).

- El escrito de impugnación presentado por el señor Álvaro Enrique Molina,

en nombre propio y además en representación de la Unión Sindical de Trabajadores
de las Comunicaciones U.S.T.C., es idéntico al presentado por la señora Gloria
Elena Quiceno Acevedo.

- Por su parte el señor Jorge Alberto Jurado Murillo, sustento su recurso con
base en los siguientes argumentos:
“[…] Esperamos que el Superior se pronuncie sobre lo erróneamente
´observado´ por la Consejera Ponente, esto es que ´…el acto
demandado…es de carácter particular y concreto…´, para reafirmarlo o para
rebatirlo, y si esto último concluir que el Acto Administrativo demandado es
de naturaleza general y abstracta.

[…]

Conforme a lo expuesto en la Cuarta Declaración del Acto Administrativo

demandado, el ACTA DE LIQUIDACIÓN DE TELECOM EN LIQUIDACIÓN´,
no es un Acto Administrativo Particular y Concreto (pues sus signatarios
decidieron que su divulgación solamente exigía una Inserción en Avisos y de
la Publicación en el Diario Oficial), sino un ACTO ADMINISTRATIVO
GENERAL Y ABSTRACTO (que no requería de notificación personal a los
afectados directos).

[…]

Con la expedición de la Ley 1437 del 2011 (norma vigente al instaurar la

demanda en noviembre de 2012), se reguló de manera expresa lo
relacionado con la pretensión de nulidad de los actos administrativos
generales y particulares […] no existe ninguna duda que en nuestro Estado
Social y Democrático de Derecho, también los actos administrativos
particulares están sometidos al principio de legalidad y por ende pueden ser
controlados vía acción de nulidad simple […] entre las PRETENSIONES no
se incluye la solicitud de restablecimiento de ningún derecho subjetivo y
menos de derechos subjetivos de carácter económico, ni a favor mío como
demandante, ni a favor de las otras dos personas naturales que ostentan esa
condición, ni a favor de las personas jurídicas que también hacen de
demandantes, ni a favor de ningún tercero, lo que permite que la pretensión
se resuelva vía artículo 137 del C.P.A.C.A. y no exclusivamente vía artículo
138 ibídem.

[…]

A lo que si puede y debe conducir la Sentencia de Nulidad del Acto

Administrativo demandado es a la recuperación de bienes de uso público,
pues en la medida en que el Acto Administrativo demandado permitió el
Cierre del proceso Liquidatorio de Telecom en Liquidación sin el inventario y
 avalúo de los bienes afectos a la prestación del servicio, muchísimos bienes
que no eran, ni son afectos a la prestación del servicio público de
telecomunicaciones, fueron entregados a la multinacional Telefónica –
Movistar que viene explotándolos sin tener derecho a ello.

[…]

Si se insiste en que el Acto Administrativo demandado es particular, y

se mantiene la decisión de rechazar la demanda de simple nulidad,
esperamos se mantenga la interpretación oficiosa de la demanda como
de nulidad y restablecimiento del derecho, procediendo a revocar la
decisión de rechazarla, remplazándola por la de admitirla, dado que el
término de caducidad de la misma no debe contarse desde la expedición del
Acto Administrativo, sino desde su notificación personal, lo que aún no se ha
realizado y por ende la acción no ha caducado […]” (negrillas fuera de texto).

Con fundamento en las anteriores premisas, los recurrentes solicitan que se revoque
el auto objeto del presente recurso y, como consecuencia de ello, se admita la
demanda.

Ahora bien, dada la terminación del período constitucional de la Consejera de

Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, la Sala Plena del Consejo de Estado,
encargó las funciones de dicho despacho al Magistrado de la Sección Quinta, doctor
Carlos Enrique Moreno Rubio, quien mediante auto de 18 de agosto de 2017,
interpretó los recursos como de súplica, ordenando la remisión del expediente al
consejero que seguía en turno, con miras a proveer lo que en derecho corresponde.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y

de lo Contencioso Administrativo –CPACA, el recurso ordinario de súplica procede
en contra de los autos que, por su naturaleza, serían apelables, dictados por el
magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el
trámite de la apelación del auto.

En el caso sub examine, se observa que se reúnen los presupuestos del artículo
246 citado, lo que hace procedente el recurso de súplica. En efecto, el auto que
rechazó la demanda, por su naturaleza, es susceptible del recurso de apelación y
fue dictado por el magistrado ponente en el curso de la única instancia.

Precisado lo anterior, la Sala comienza por advertir que la parte actora, el 27 de

noviembre de 2012, presentó demanda de nulidad en contra del “Acta de
Liquidación de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en
Liquidación”, suscrita el 30 de enero de 2006 por i) el Presidente de Fiduprevisora
S.A.; ii) el apoderado general de la liquidación; iii) el representante legal del
Consorcio Remanentes Telecom (Fiduagraria S.A. – Fidopopular S.A.); y iv) por la
representante legal de Fiduciaria Cafetera S.A.

La entonces Consejera de Estado, doctora María Claudia Rojas Lasso, mediante

auto de 2 de diciembre de 2015, luego de considerar que el acto acusado era de
naturaleza particular y concreta y de advertir que de la eventual declaratoria de
nulidad del acta demandada se produciría un restablecimiento automático de
derechos subjetivos en favor de terceros, en uso de la facultad conferida por el
artículo 171 del CPACA, interpretó la demanda como de nulidad y restablecimiento
del derecho y rechazó la misma al considerar que había operado el fenómeno
jurídico de la caducidad del medio de control.

Frente a tal decisión, los integrantes de la parte actora presentaron recursos de

apelación, los cuales fueron interpretados como de súplica, en los que
manifestaron su inconformidad con la decisión de rechazo de la demanda por el
presunto acaecimiento del fenómeno de caducidad, manifestando, para el efecto,
que el acta de liquidación demandada es un acto administrativo de carácter
general, pasible de ser demandado a través del medio de control de nulidad, el
cual pude ser impetrado en cualquier tiempo.

Agregan los recurrentes que si se persiste en la idea consistente en que el acto

administrativo demandado, es un acto de carácter particular y concreto,
demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, lo cierto es que dicha decisión no ha sido notificada aún y, por lo tanto,
tampoco habría lugar al rechazo de la demanda por caducidad.

Para resolver la controversia, cabe poner de relieve que las autoridades en

ejercicio de la función administrativa se manifiestan a través de actos
administrativos, los cuales producen efectos jurídicos, creando, modificando o
extinguiendo situaciones jurídicas bien sea de forma particular o general.
Respecto a las características que diferencian los actos generales de los
particulares, esta Sección, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala 4,
señaló:

“[…] Pese a las complejidades que presenta la diferenciación entre

actos administrativos generales y particulares, sus implicaciones no
pueden pasarse por alto. Así, mientras que estos últimos crean,
modifican o extinguen una situación jurídica individual y concreta,
aquellos encerrarán siempre una norma jurídica, de modo que con
independencia del número de personas que sean sus
destinatarios o de los efectos positivos o negativos que supongan
sobre ellos, representan siempre una innovación del
ordenamiento jurídico establecida en términos impersonales y
abstractos, esto es, sin consideración de ninguna persona
específica ni de ningún caso en particular. De aquí que durante su
vigencia un acto administrativo general o reglamento sea susceptible
de aplicarse a un número indeterminado de supuestos: sea uno o sean
múltiples, las reglas fijadas serán aplicables mientras estén vigentes y
deberán considerarse en todos aquellos eventos que se enmarquen en
las condiciones fácticas y jurídicas que constituyen su ámbito de
aplicación. El acto administrativo particular, en contraste, al no contener
una norma jurídica sino una decisión adoptada para un caso concreto
tiene un alcance limitado, no solo porque crea un vínculo entre sujetos
determinados (semejante al que ocurre en presencia de un contrato o
de cualquier negocio jurídico), sino también que obliga a que una vez
agotado su cumplimiento sea necesario adoptar nuevas decisiones
para ocasiones semejantes que se presentan en el futuro […]”
(negrillas fuera de texto).

Así las cosas, los actos administrativos de contenido particular se caracterizan por
regular una situación jurídica individual y concreta, mientras que los actos
generales, dado su carácter impersonal y abstracto, pueden ser aplicables a un
número indeterminado de supuestos fácticos.

Bajo este contexto, resulta pertinente analizar la naturaleza jurídica del acto
administrativo demandado, esto es, del “Acta de Liquidación de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en Liquidación”, cuya parte resolutiva
es del siguiente tenor:

“[…] DECLARACIONES:

Primero. Con la suscripción y publicación de la presente acta, se

declara terminado el proceso de la liquidación de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones – Telecom, en razón a que se

4
Consejo de Estado, Sección Primera Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, 31 de julio de 2014,
expediente número 25000-23-24-000-2005-00654-01 Actor: Autogas S. A. E.S.P. y otro, Demandado:
Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG
 han desarrollado todas las actividades tendientes a su liquidación
previstas en el régimen jurídico aplicable a la misma, según el
informe final del liquidador, el cual no fue objetado en ninguna de sus
partes por el Ministerio de Comunicaciones.

Segundo. En virtud de la declaración anterior, se deberán

continuar ejecutando las acciones necesarias para formalizar la
subrogación, cesión, traspaso, transferencia y/o entrega, según
corresponda en cada caso, de todos los bienes, obligaciones,
derechos, archivos y trámites de que tratan las normas que
regularon el proceso de liquidación de Telecom y los contratos de
fiducia mercantil suscritos para la administración del Patrimonio
Autónomo de Remanentes, PAR, así como del Patrimonio Autónomo
constituido para la administración y enajenación de los bienes afectos
del servicio de telecomunicaciones, Parapat.

Tercero. En virtud de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 1615 de

2003, la titularidad del Patrimonio Autónomo Pensional, PAP, será
asumida, a partir de la suscripción de la presente acta, por la Nación –
Ministerio de Comunicaciones.

Cuarto. La presente acta será publicada en el Diario Oficial y, de

manera concomitante a su publicación, el Liquidador fijará un aviso en
las oficinas principales de la entidad, mediante el cual se informará
acerca de la terminación del proceso liquidatorio de Telecom en
liquidación […]” (negrillas fuera de texto).

De la lectura del contenido del acto jurídico acusado, encuentra la Sala que su
naturaleza responde a la categoría de acto administrativo de carácter particular y
concreto, dado que la citada acta declaró la terminación del proceso liquidatorio de
la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom, actuación que se inició
con la expedición del Decreto 1615 de 12 de junio de 2003, por medio del cual el
Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de Telecom, y culminó con el
informe final de la liquidación, suscrito por el apoderado general de la Liquidación
y que fuere entregado al Ministerio de Comunicaciones.

Ciertamente, desde el punto de vista de su contenido, el acto acusado tiene el

carácter de particular, en tanto a través del mismo se adopta un decisión que sólo
le atañe a la empresa, en razón a que se han desarrollado todas las actividades
tendientes a su liquidación previstas en el régimen jurídico aplicable a la misma.

Cabe resaltar que la liquidación es el procedimiento por medio del cual se verifica
en qué medida y de qué manera se cumplieron las obligaciones derivadas del
mismo, con el fin de establecer si se encuentran o no a paz y salvo por todo
concepto en relación con su ejecución; situación que solo le interesa a la empresa
misma y a los eventuales acreedores.
Al respecto, la Sala recuerda que la Sala Plena de la Corporación 5 ha tenido la
oportunidad de pronunciarse en relación con la naturaleza de este tipo de actos,
tal es el caso del acto administrativo de liquidación de la Fundación San Juan de
Dios, y en el cual se sostuvo que “[…] los actos acusados tienen carácter
particular, por cuanto a través de los mismos, como ya se vio, se adoptan
disposiciones en relación con la voluntad del Fundador y los estatutos de la
“Fundación San Juan de Dios”, es decir, que tales actos estarían creando,
modificando o extinguiendo situaciones jurídicas que atañen directamente a la
referida Fundación […]”.

Aunado a lo anterior, la Sala comparte lo sostenido por la magistrada ponente

cuando señaló que el acto “[…] afecta directamente a los demandantes,
comoquiera que, en caso de accederse a las pretensiones invocadas, implicaría la
posibilidad de reabrir y cuestionar los actos correspondientes a la liquidación de la
entidad, permitiéndoles acceder a derechos subjetivos de orden económico a los
afiliados a las organizaciones sindicales […]”.

Sobre el particular, la Sala advierte que si bien es cierto que, en principio, la

inconformidad de los recurrentes la cifran en el hecho consistente en que resulta
“[…] engañoso, simulado, contrario a la realidad que se hayan realizado todas las
actividades tendientes a su liquidación, […] y que si hubiera desarrollado el trámite
sustancial de inventariarlos y permitir que los refrendara el revisor
fiscal/avaluarlos, habría podido traspasarlos especificándolos conforme a lo
exigido por el Art. 35 del D.L. 254 de 2000 y por la Circular 053 de 2003, y muy
seguramente el acta de traspaso habría sido firmada por el Ministro (quien no la
firmó, seguramente por la carencia de especificación sobre los bienes que se
traspasaban) […]”, también lo es que del restante texto del libelo de demanda se
desprende que con las pretensiones se persigue un restablecimiento de derechos
a su favor o de terceros determinables.

Al respecto, resulta pertinente resaltar algunos apartes del escrito de demanda,

cuyo contenido es del siguiente tenor:

“[…] El liquidador de Telecom al ejercer la atribución establecida

por le D.L. 254 de 2000, por el Decreto 1615 de 2003 y por los
5
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de fecha 8 de marzo de 2005.
Rad.: 2001 – 00145. Magistrado Ponente: doctora Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
 Contratos de Prestación de Servicios suscritos con Telecom en
Liquidación, tuvo como motivo para el apresurado, incompleto y
arbitrario cierre del proceso de liquidación, el malintencionado
propósito de privar a más de 300 dirigentes sindicales de Telecom
en Liquidación, del pago de los salarios y prestaciones sociales a
que tendrían derecho si el proceso de liquidación hubiese
continuado abierto hasta tanto se completasen todas las actividades y
procedimientos tarifados por el Decreto Ley 254 de 2000, el Decreto
1615 de 2003, la Circular 053 de 2003 y las demás normas aplicables.
El liquidador debía efectuar el inventario de los bienes afectos, permitir
su refrendación por el Revisor Fiscal y avaluar tales bienes, trámite
durante el cual debía continuar atendiendo los procesos judiciales a su
cargo, especialmente los procesos especiales de fuero sindical que
pretendían el levantamiento del fuero y la autorización judicial previa al
despido […] tuvo como motivo para el apresurado, incompleto y
arbitrario cierre del proceso de liquidación, el malintencionado propósito
de privar a las personas en condiciones de debilidad manifiesta
pertenecientes al retén social de Telecom en Liquidación
(Discapacitados, Madres Cabeza de Familia y Padres Cabeza de
Familia), del pago de los salarios y prestaciones sociales a que
tendrían derecho si el proceso liquidatorio hubiese continuado
abierto […]” (Negrillas de la Sala, subrayas originales)

Así las cosas, los demandantes, con la declaratoria de nulidad del acta de
liquidación demandada, como bien se sostuvo en el auto de rechazo de la
demanda de 2 de diciembre de 2015, buscan un restablecimiento de derechos,
consistente en que continuarían recibiendo el “[…] pago de los salarios y
prestaciones sociales a que tendrían derecho si el proceso de liquidación hubiese
continuado abierto […]”.

Ahora bien, la Sala recuerda que incluso aplicando la teoría de los móviles y
finalidades, el presente asunto se debe tramitar por el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho. Para el efecto, resulta pertinente traer a colación lo
señalado por esta Sección con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas
Lasso 6, en los siguientes términos:

“[…] Cabe precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha dejado

claramente definido que la procedencia de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho no depende del carácter general o
particular del acto acusado, sino de los motivos y finalidades que
al incoarla persiga el actor. Así, como puede ejercerse la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido
general, también procede la acción pública de nulidad contra un acto
de contenido particular, siempre y cuando éste no pretenda restablecer
un derecho individual en cabeza del demandante. En numerosos

6
Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso, 2 de julio de 2013,
Expediente número: 11001-03-24-000-2011-00138-00, Actor: Partido Alas, Demandado: Consejo Nacional
Electoral.
 pronunciamientos la Sección Primera ha reiterado la tesis de que si
sólo se pide la nulidad del acto demandado y éste es un acto particular
que corresponde a los que, según norma expresa o la jurisprudencia,
no son susceptibles de la acción de nulidad simple, la demanda debe
interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho, y como
tal, someterse al examen de los presupuestos de la acción y de los
respectivos requisitos procesales, como la caducidad de la acción, la
legitimación en la causa y los demás pertinentes, que se dan en este
litigio. Contrario sensu, cuando se solicita la nulidad y restablecimiento
del derecho de un acto administrativo de carácter general, y según
norma expresa o la jurisprudencia, este no es susceptible de dicha
acción, la demanda ha de interpretarse como de nulidad simple […]”
(negrilla de la Sala)

En el mismo sentido, la Sala Plena de esta Corporación con ponencia del

Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 7, precisó:

“[…] Cabe aquí recordar que a términos de la primigenia formulación de

la teoría de los móviles y finalidades contenida en sentencia de fecha 10
de agosto de 1991:

Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a

ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla
jurídicamente y para calificar su procedencia. ...los únicos motivos
determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar
el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos
superiores, y que sus finalidades son las de someter la
administración pública al imperio del derecho objetivo...”.

Tal exégesis, como se ha visto, mantiene en la actualidad pleno vigor y,

conforme a sus directrices, no cabe duda de que procede ejercitar el
contencioso objetivo o popular contra actos particulares en aras de
salvaguardar el imperio de la legalidad tal y como sucede en el caso
examinado, en el que ni los demandantes ni los intervinientes solicitan
restablecimiento alguno ni ello se barrunta de manera implícita o
“automática” a partir de la sola decisión anulatoria, la cual habrá de
circunscribirse al ámbito de confrontación de la norma o normas violadas
y los actos que según los demandantes las conculcan, sin involucrar
ninguna referencia a eventuales derechos subjetivos que pudieran
afectarse, proceder este último que acata las reglas señaladas por la
jurisprudencia y la doctrina como aquellas que gobiernan la acción de
aquí se trata. […]” (resalta la Sala).

En este orden de ideas, contrario a lo señalado por los recurrentes, no pueden

aplicarse las excepciones establecidas en los numerales 1º y 2º del artículo 137
del CPACA, por cuanto, de una parte, con la demanda sí se persigue el
restablecimiento de un derecho subjetivo y, por otra, no se sustentó ni tampoco se

7
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, 8 de marzo de 2005, Expediente número: 11001-03-24-000-2001-00145-01(IJ), Actor:
Blanca Flor Rivera y otra, Demandado: Gobierno Nacional.
desprende del plenario la grave afectación del orden público, político, económico,
social o ecológico.

Bajo este contexto, nos encontramos frente a una demanda de nulidad en contra
de un acto de contenido particular, el cual, como se advirtió, es enjuiciable a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente y de manera subsidiaria, los recurrentes alegan que en el presente

asunto no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto no les ha sido notificado
personalmente el acta de liquidación demandada.

Al respecto, la Sala recuerda que la caducidad es el fenómeno jurídico en virtud

del cual el administrado pierde la facultad de accionar por no haber ejercido dicho
derecho dentro del término que señala la ley. Se trata de una figura
eminentemente objetiva que determina la oportunidad para intentar el medio de
control, sin consideración a circunstancias subjetivas.

Para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el término de

caducidad está consagrado en el artículo 164, numeral 2º, literal d), que establece:
“[…] cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda
deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del
día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto
administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras
disposiciones legales […]”.

En el caso sub examine, se busca la declaratoria de nulidad del “[…] Acta de

Liquidación de la Empresa de Nacional de Telecomunicaciones, Telecom en
Liquidación […]”, la cual fue suscrita el 30 de enero de 2006, publicada en el Diario
Oficial, edición 46.168 de 31 de enero del mismo año.

De la revisión del plenario, se observa que si bien es cierto que los actores han
sido mencionados en el trámite liquidatario, también lo es que no se encuentra
documento alguno del cual se desprenda que los mismos fueron notificados de la
decisión de liquidación o, incluso, que hayan manifestado que conocieron de ella,
ya sea consintiendo o interponiendo los recursos correspondientes, en los
términos del artículo 72 del CPACA 8.

Cabe advertir que, precisamente, uno de los argumentos de inconformidad

propuestos por la parte actora es el relacionado con que el acto acusado “[…] no
fue notificado conforme lo establece el ordenamiento jurídico y no se citó a ningún
de los actores […]”.

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación 9 ha sostenido que eventos

como el presente, para efectos de contabilizar el término de caducidad del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe tener como fecha el
día de presentación de la demanda, lo anterior con el fin de garantizar derecho
fundamentales, tales como el de acceso a la administración de justicia y debido
proceso.

Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de fecha 9

de octubre de 2013, rad.: 2012 – 1282, señaló que “[…] dado que no hay prueba
alguna de la debida comunicación del Acto administrativo a la demandante, se
impone concluir que el término de caducidad debe establecerse a partir de la
fecha en que se evidenció la notificación acerca del mismo, en este evento por
conducta concluyente, una vez que la parte demandante presentó personalmente
la respectiva demanda […]”.

En estos términos, el Despacho dará aplicación a los principios antes señalados,

sin perjuicio que en la etapa procesal correspondiente y luego de recaudadas y
valoradas las pruebas a que haya lugar, si se encuentra los elementos y
fundamentos necesarios que configuren la caducidad del medio de control, así se
declarará.

Por todo lo anterior, la Sala revocará el proveído de 2 de diciembre de 2015, por

medio del cual la entonces Consejera de Estado doctora María Claudia Rojas
Lasso, en Sala Unitaria, rechazó la demanda de la referencia, al considerar que
había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, en tanto

8
Notificación por conducta concluyente. Artículo 72. “[…] Falta o irregularidad de las notificaciones y
notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la
notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el
acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales […]”.
9
Ver entre otras la decisión adoptada el 6 de abril de 2018, en la audiencia inicial realizada dentro del proceso
radicado 2013 – 00275. Magistrado Ponente: doctor Roberto Augusto Serrato Valdés.
no podía contabilizar el referido término a partir de la fecha en la cual se publicó
en el Diario Oficial el acto acusado, esto es, el 30 de enero de 2006. En
consecuencia, se ordenará que el Magistrado Sustanciador del proceso provea
sobre la admisión del medio de control, como en efecto se dispondrá en la parte
resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 2 de diciembre de 2015, por medio del cual la

entonces Consejera de Estado doctora María Claudia Rojas Lasso, en Sala
Unitaria, rechazó la demanda de la referencia, conforme a las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- ORDENAR al Magistrado Sustanciador del proceso que provea sobre

la admisión de la demanda, previo estudio del cumplimiento de los requisitos
exigidos por la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio que en la etapa procesal
correspondiente y luego de recaudadas y valoradas las pruebas a que haya lugar,
si se encuentran los elementos y fundamentos necesarios que configuren la
caducidad del medio de control, así debe ser declarado.

TERCERO.- En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho de

origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada
por la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado
Aclara Voto

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado