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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016
Documento libre

Um recorte brasileiro: do amplo contexto histórico-jurídico à constitucionalização


da boa administração na contemporaneidade

Taís Cristina Zumiotti Pereira


INTRODUÇÃO
Compreendendo que o encadear dos fatos histórico-jurídicos vividos pela humanidade sedimentou as
estruturas que hoje formam os Estados e suas administrações públicas, partir-se-á de imersão, ainda que
singela, no contexto histórico-jurídico amplo, visando a alcançar recorte da essência jurídica de uma
boa administração em tempo e espaço determinados, quais sejam: a contemporaneidade no Brasil.

Destarte, iniciar-se-á recolhendo premissas histórico-jurídicas pertinentes, passar-se-á pelos grandes


períodos da humanidade – Idade Antiga, Idade Média e Idade Moderna – e, havendo então recolhido as
sementes precisas à reflexão, com apoio de necessária revisão bibliográfica, ter-se-á bagagem repleta
de elementos que formaram – e formam – a arquitetura da Administração Pública. Nesse ponto, será
possível mergulhar no cenário brasileiro, no qual os episódios da história, as influências do mundo
europeu, a vida da Colônia à República e notadamente as discussões doutrinárias jurídicas próprias
construíram o urdimento do Direito Administrativo e moldaram a Administração.

Buscar-se-á o desenho de uma Administração Pública brasileira identificando as estruturas e os


princípios hoje elevados à Lei Maior do Estado, perscrutando a existência e os possíveis suportes
normativos de uma boa administração no Brasil. Entretanto, por primeiro, antes de firmar a medida
brasileira, ter-se-á que compreender a amplitude do conceito de uma boa administração no mundo
contemporâneo, o que exigirá percorrer correntes filosóficas, observar marcos e eleger contribuições ao
recorte pretendido.

Prosseguindo, então, diante da tessitura administrativa em seus aspectos jurídicos e da compreensão do


conceito cerne da reflexão, será possível avançar à apreciação jurídica de uma boa administração no
arcabouço normativo contemporâneo brasileiro, caminhando-se notadamente pela Constituição da
República de 1988. Investigando as bases para defesa da boa administração assentada na Constituição
da República, também será necessário compreender com quais realces poderá vir integrada ao sistema
constitucional brasileiro: como princípio, como direito fundamental, como fundamento do próprio
Estado de Direito brasileiro.

CAPÍTULO I

PREMISSAS HISTÓRICO-JURÍDICAS: AMPLIANDO O OLHAR PARA RECORTAR O


CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Costuma-se dizer que a função administrativa de qualquer Estado ou sociedade, por mais
simples e primitivo que tenha sido seu ordenamento, sempre existiu, desde que o ser humano
passou a viver em comunidades, mesmo com organizações rudimentares. (Araújo, 2000:147)

Lançando o olhar por sobre a história, já nos primórdios da humanidade é possível reconhecer as
primeiras sementes da função administrativa, pois a vida em comunidade exigia organização (Araújo,
2000:147). Incipientes, tais sementes germinaram, a acompanhar o limiar dos homens.

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Mais adiante – embora não mais incipientes, ainda insipientes pela ignorância dos homens quanto às
consequências gravosas que advêm de uma atuação pública irresponsável – a função administrativa
passa a receber melhores contornos públicos.

Nessa reflexão, partindo-se de uma breve imersão no contexto histórico-jurídico amplo para que
venham iluminados os elementos estruturantes necessários a um fio condutor do tema central, é
fundamental desde logo reconhecer com respeito os patamares de evolução humana. É essencial
compreendê-los no tempo e no espaço – desde as primeiras ideias de função administrativa,
Administração Pública e Direito Administrativo –, para que a projeção à contemporaneidade permita
alcançar juízo mais substancioso. Com a vênia necessária, invocam-se as palavras de José de Posada
Herrera:
Las [sociedades] que hoy existen no son mas que los restos de otros pueblos y de otras
civilizaciones; y como las grandes canenas de montañas son el depósito de antiguas
generaciones de plantas y de animales amontonadas em el transcurso de los años, así lo que
llamamos una nacion, no es mas que los despojos de las costumbres, las creencias y las
instituciones de otras sociedades aglomerados por la mano del tiempo y dispuestos segun el
órden trazado por la providencia. Cuando caminamos sobre la tierra, vamos siempre pisando el
polvo de los esqueletos que vivian animados em otros siglos; cuando examinamos la
organizacion interior de um pueblo, le encontramos compuesto de las ruinas de instituciones
famosas em otras épocas de la historia (Herrera,1845: 50)

Compreender que as sociedades de hoje são “(...) os restos de outros povos e de outras civilizações
(...)” e que “(...) quando caminhamos sobre a Terra, vamos sempre pisando o pó dos esqueletos que
viviam animados em outros séculos (...)” (Herrera, 1845: 50) permitirá seguir com mais respeito até a
atual quadra humana de evolução, tecendo o contexto histórico-jurídico como bases ao tema proposto à
reflexão.

Assim, em voo singelo, partir-se-á da Antiguidade. Embora sejam poucas as informações acerca da
organização administrativa das civilizações antigas – como Índia, Egito, Babilônia, Assíria –, é
possível apontar como cerne do período a hierarquia e a subordinação em relação aos soberanos, que
vinham reconhecidos como se investidos de um poder divino, já que o aspecto teológico predominava
(Araújo, 2000:148). No Medievo, em decorrência de a vontade do monarca ser considerada a própria
lei, não houve terreno fértil ao desenvolvimento das estruturas administrativas – ou de um “Direito
Administrativo” (Di Pietro, 2006: 01). Ausentes liberdade e democracia, ausentes quaisquer garantias
oponíveis diante do Estado (Araújo, 2000:151). A reação viria apenas na passagem da Idade Média
para a Modernidade, inundada pelas Revoluções liberais – Inglesas do século XVII, Francesa de 1789
(SADDY, 2013:234) e Americana do final do século XVIII (Sundfeld, 2012:19).

Conjectura-se que o momento a ser reconhecido como o de nascimento do Direito Administrativo


localiza-se no contexto dos movimentos que acabaram com o velho regime absolutista, legado da Idade
Média (Di Pietro, 2006:1). Os movimentos liberais delinearam as novas estruturas (Araújo:148, 2000).
Possível inclusive reconhecer no Direito Público de hoje – quanto às relações entre indivíduos e Estado
– um plexo de ideias consagradas após as Revoluções do século XVIII (Sundfeld, 2012:19).
Principalmente em consequência da Revolução Francesa de 1789, houve uma organização
administrativa (Higa, 2010:31) e, a partir do o conjunto amplo das ideias liberal-democráticas,
eclodiria, adiante, um Direito Administrativo dotado de regras disciplinadoras de suas estruturas
(Araújo, 2000:151).

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Com o advento do Estado Moderno e o delinear de um Estado de Direito, iniciou-se a formação do que
então seria o Direito Constitucional e o Direito Administrativo (Di Pietro, 2006:1), pois, embora no
Estado de direito pré-moderno existisse conjunto de fontes, apenas na modernidade surgiria o estado
legislativo de direito, com projeção do princípio da legalidade e subordinação a uma Constituição
definida como hierarquicamente superior às demais leis, o que ensejou a mudança para um estado
constitucional de direito (Saddy, 2013:235). Mencione-se o entendimento de que “o direito
administrativo nasceu junto com o constitucionalismo. (...)” (Di Pietro, 2012:04), de modo a
reconhecer que “em seu desenvolvimento, o direito administrativo nunca se afastou do direito
constitucional, nem no sistema europeu continental, nem no sistema da common law”, entendendo-se
que os fundamentos dos principais institutos do direito administrativo residem na Constituição (Di
Pietro, 2012:04). Em decorrência do princípio da legalidade e do princípio da separação dos poderes,
passou-se à era das garantias assecuratórias de direitos individuais – não apenas em sede das relações
entre particulares, mas também quanto às relações entre particulares e Estado (Di Pietro, 2006:1).
Nesse campo, para que se compreenda o tratamento da relação entre Estado e particulares, observe-se a
existência de duas tradições do constitucionalismo: a norte-americana, pela qual a Constituição trazia
espécie de “pacto de mínimos” e elementos assecuratórios da autonomia aos indivíduos (Saddy,
2013:235); e a francesa, que definia “(...) quem mandava, como mandava e até onde podia mandar
(...)”(Saddy, 2013:235) – nesse ponto, embora adiantando reflexão a ser amadurecida no decorrer desse
estudo, importante pinçar o fio que possibilitará verificar que o chamado neoconstitucionalismo da
contemporaneidade guarda em si a reunião de ambos os modelos (Saddy, 2013:235).

Entretanto, o entendimento de que o nascimento do Direito Administrativo está associado à Revolução


Francesa e ao surgimento do Estado de Direito, não é pacífico. Há posições divergentes que concluem,
inclusive, que haveria verdadeiro equívoco histórico em tal concepção, representando “(...) reprodução
acrítica de um discurso de embotamento da realidade repetido por sucessivas gerações (...)”
(Binenbojm, 2014:11). Nessa corrente, Gustavo Binenbojm então esclarece que a associação dos
institutos “(...) subverte, a um só golpe, os dois postulados básicos do Estado de Direito em sua origem
liberal: o princípio da legalidade e o princípio da separação dos poderes (...)”, pois a partir da entrega
da função de legislar em Direito Administrativo a um órgão da jurisdição administrativa – que está
intimamente atrelado ao Poder Executivo – não se pode vislumbrar no resultado “(...) as noções
clássicas de legalidade como submissão à vontade geral expressa na lei (Rousseau) e de partilha das
funções estatais entre os poderes (Montesquieu)” (Binenbojm, 2014:12). Dessa forma, “(...) nenhum
cunho garantístico dos direitos individuais se pode esperar de uma Administração Pública que edita
suas próprias normas jurídicas e julga soberanamente seus litígios com os administrados.”
(BINENBOJM, 2014: 11). Gustavo Binenbojm entende que a estrutura dogmática administrativista
partir de “(...) premissas teóricas comprometidas com a preservação do princípio da autoridade, e não
com a promoção das conquistas liberais e democráticas” configura profundo equívoco (Binenbojm,
2012:16). A respeitar a posição, em maior detalhamento ter-se-á que:
A ideia de uma origem liberal e garantística do Direito Administrativo, forjada a partir de uma
milagrosa submissão da burocracia estatal à lei e aos direitos individuais, não passa de um mito.
Com efeito, havendo sido produto da elaboração pretoriana do Conselho de Estado francês, as
categorias básicas do Direito Administrativo não surgiram da sujeição da Administração à
vontade heterônoma do legislador, mas antes de uma autovinculação do Poder Executivo à sua
própria vontade. De outra parte, a adoção da jurisdição administrativa, infensa à jurisdição
comum e subordinada, em sua gênese, ao Poder Executivo deu ensejo a certo grau de
imunização das relações jurídico-administrativas da esfera de controle dos demais Poderes e
dos cidadãos em geral. (Binembojm, 2012:15)

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Há que se refletir acerca dos pontos trazidos por Gustavo Binembojm, pois, em busca de uma boa
administração na contemporaneidade talvez seja necessário identificar algum equívoco original.
Pondera Celso Antônio Bandeira de Mello (2015:35) que, entretanto, é, sim, razoável ver a Revolução
Francesa como momento de surgimento de um direito “excepcional” em contraposição ao direito
“comum” – qual seja, ao direito privado –, pois o Absolutismo vigente até então entregava todos os
poderes governamentais ao soberano, arrancando qualquer traço de reconhecimento de direitos dos
súditos (Mello, 2015:35). Recorde-se do contexto, sob domínio da vontade onipotente do monarca,
“(...) cristalizada na máxima romana ‘quod principi placuit legis habet vigorem’, e subsequentemente
na expressão egocentrista de Luiz XIV: ‘L´Estat c´est moi’” (Mello, 2015:35).

Para além, contudo, é possível visualizar um conjunto estruturado a partir do Estado Moderno. É fato
que desde a fundamentada Teoria da Separação dos Poderes, desenvolvida por Montesquieu (“L´esprit
des lois”, 1748, por Charles Louis de Sécondat, Barón de Brède et de Montesquieu) e absorvida pelos
Estados de Direito, lançou-se o impulso necessário e decisivo para a formação do Direito
Administrativo (Meirelles, 2016:51), já que a tripartição das funções do Estado – executivas,
legislativas e judiciárias – abriu possibilidade à especialização das atividades governamentais à
consequente “(...)relativa autonomia dos órgãos incumbidos de realizá-las (...)”(Araújo, 2000:151).
Evocando-se as lições do Professor Vasco Manuel Pascoal Dias Pereira da Silva, observa-se que das
ideias libertárias trazidas pelas revoluções surgiria um “(...) processo de transformação do ‘direito da
administração’ em direito administrativo”, significando que se operaria "(...) a exclusão paulatina de
privilégios especiais arrogados à administração pública para tornar o direito administrativo um direito
regulador das relações jurídico-administrativas” (Pereira Da Silva, 2003:37). Nessa seara, pela assertiva
de Carlos Ari Sundfeld, possível apontar que uma radical transformação da regulação do poder público
– que lhe concederia a feição que tem hoje e ensejaria a construção do direito público –, dar-se-ia já na
contemporaneidade, notadamente pela nova concepção de que os mandatários do poder também estão
submetidos às normas (Sundfeld, 2012:35). Alcançar-se-ia então ponto fundamental à sedimentação de
uma futura boa administração, pois que o Poder Público, os mandatários do poder e aqueles imbuídos
do exercício da função pública administrativa não devem pairar acima da ordem jurídica (Sundfeld,
2012:34).

A prosseguir no desenho do contexto histórico-jurídico que se pretende, passar-se-á justamente à


identificação das normas estruturantes da Administração, por primeiro apontando a Lei francesa de 16-
24 de agosto de 1790 como fonte de distinção entre as funções administrativas e funções judiciárias. In
verbis:

Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que
ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour
raison de leurs fonctions. (art. 13 do Título 2 da Lei de 16-24 de agosto de 1790)

As funções judiciárias são distintas e sempre permanecerão separadas das funções


administrativas. Os juízes não poderão, sob pena de prevaricação, perturbar, de qualquer
maneira, as operações do corpo administrativo, nem citar perante si os administradores em
razão de suas funções (art. 13 do Título 2 da Lei de 16-24 de agosto de 1790) - Tradução livre.

Há que se reconhecer, então, que a reforma das instituições judiciárias – fruto da Revolução Francesa –
e a aplicação estrita do princípio de separação dos poderes permitiram mudanças, levando “(...) a que se
retirasse da competência da autoridade judiciária o controle da ação administrativa (...)” (Capitant,
2006:57).
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A partir desse contexto o Direito Administrativo desenvolver-se-ia, tornando-se ramo autônomo – fim
do século XVIII e início do século XIX – e, ainda em berço francês, receberia importantes pilares de
sua estrutura (Di Pietro, 2006:2).
Le droit administratif est considéré comme um droit jeune si on le compare à d´autres branches
du droit; comme le droit civil que puise ses racines dans le droit romain et le droit penal dont on
trouve déjà des traces dans l Antiquité.
Nonobstant as jeunesse, le droit administratif presente la particularité d´être changeant. Ses
évolutions s´expliquent, de première part, par les mutations de la société (qu´il accompagne)
(...) – (Batselé e Scarcez, 2015:18)

O direito administrativo é considerado um direito jovem quando comparado a outros ramos do


direito; como ao direito civil, que tem suas raízes no Direito Romano; e como ao direito penal,
acerca do qual encontram-se vestígios já nos tempos antigos.
Não obstante essa juventude, o direito administrativo apresenta a particularidade de ser
mutável. Seu processo de evolução explica-se, primeiramente, pelas as mudanças da sociedade
(que a acompanha) (...) – (Batselé e Scarcez, 2015:18) – Tradução livre

O jovem Direito administrativo seguiu em desenvolvimento, moldando-se à sociedade da época e, em


decorrência da atuação do órgão de cúpula da jurisdição administrativa (que surgiu em 1799), os juízes
passam a suprir lacunas, elaborar princípios informativos e conceitos, que já não eram inspirados pelo
direito privado (Di Pietro, 2006:2). A par dos estudos doutrinários – mencione-se que, em 1808,
Charles Jean Bonin publicou a obra “Principes d´Administration Publique”, diferenciando pela
primeira vez o Direito Administrativo do Direito Constitucional (Araújo 2000:152) –, o “Contentieux
Administratif” francês – o Contencioso Administrativo – estruturava, a cada decisão, os princípios do
moderno Direito Administrativo. Notadamente invocando a supremacia e a indisponibilidade do
interesse público, desenhavam-se os aspectos exorbitantes e derrogatórios do direito comum das
normas em contexto público administrativo (Araújo, 2000:152). Cumpre ainda anotar que a autonomia
do Direito Administrativo como ramo da ciência jurídica foi marcada pelo chamado “Arrêt Banco”
(Caso Branco), em âmbito do qual, em 1873, ao tratar da responsabilidade pública, foram invocados
princípios publicistas, com base na relação de verticalidade entre Estado e particulares (Cretella Júnior,
1998:05).

Assim, em processo de evolução, seguiu o Direito Administrativo avançando à contemporaneidade,


havendo recolhido da história os contornos de seu objeto e edificando a essência da Administração
Pública. O Direito Administrativo e a Administração Pública de hoje guardam as marcas do tempo e do
espaço que moldaram sua arquitetura, sua construção. Nesse passo, por amparo do amplo contexto
histórico-jurídico, aproveitar-se-á o ensejo do momento para localizar o Brasil em sua história, que
remonta a 1500 d.C., a partir do “Descobrimento” – embora não seja a proposta desse breve estudo,
não há como deixar de ao menos registrar em aspas o evento, como modo de desde sempre marcar que
a adoção histórica de um “Descobrimento” da América e do Brasil é, de fato, ponto a ser tratado com
intensa e real criticidade, notadamente a partir dos olhos latino-americanos.

CAPÍTULO II

O DESENHO HISTÓRICO-JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO EM TERRAS BRASILEIRAS


O direito administrativo brasileiro é o espelho desta sucessão histórica de fases e de estilos.
(Tácito, 1998:30)

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Agora em terras brasileiras – guardadas as já mencionadas ressalvas acerca de um “Descobrimento do


Brasil” –, verifica-se que na Colônia o poder era outorgado pela Metrópole portuguesa de forma
absoluta: entregue em mãos dos Capitães hereditários ou, adiante, dos Governadores Gerais. Em tal
cenário, não havia condições institucionais ou políticas para surgimento de um Direito Administrativo
– observando-se que “o ‘Estado de Direito' estava ainda longe de ser concebido” (Araújo, 2000:163).
Assim, “(...) à semelhança do que ocorreu na Europa continental, o Direito Administrativo não nasceu,
no Brasil, como ramo autônomo, enquanto esteve sob o regime da monarquia absoluta” (Di Pietro,
2016:33). Registre-se que “poucos são os autores que oferecem alguma menção ao Direito
Administrativo do Brasil colônia, e mesmo dos primeiros anos do Brasil império” (Araújo, 2000:162),
verificando-se escassa literatura acerca do período.

Com transferência da Corte portuguesa à Colônia, em 1808 – como solução à situação de Portugal face
à expansão napoleônica – e com a decisão de permanência da família real, concretizaram-se, com a
carta lei de 16 de dezembro de 1815, as medidas que equipararam o Brasil “(...) à condição de Reino,
junto a Portugal e Algarves” (Pacífico Silva, 2015:75). A fase foi importante para criação de um espaço
normativo, inclusive administrativo, pois a vinda da Corte exigiu a organização uma estrutura
administrativa de governo, com nomeação de ministros de Estado, funcionamento de secretarias
públicas, instalação de tribunais de justiça, criação do Banco do Brasil – por Dom João VI, conforme
Alvará de 12 de outubro de 1808 (Tácito, 1998:30). Há muitos debates historiográficos acerca do
período (Pacífico Silva, 2015:81), principalmente quanto à formação do “brasileiro”:
A questão também não passou despercebida aos observadores contemporâneos da política do
Brasil nas primeiras décadas dos oitocentos e suas contradições com Portugal, sendo este
assunto alvo das análises de viajantes que almejavam nos seus escritos a representação de um
Brasil em processo de construção de sua nacionalidade, na qual o “brasileiro” ia sendo
construído. (Pacífico Silva, 2015:81)

Avançando-se ao período imperial (de 1822, com a Independência do Brasil; até 1889, com a
proclamação da República) e no bojo da construção do “brasileiro” (Pacífico Silva, 2015:81),
identifica-se certa “organização estável da Administração”, embora com intenso predomínio da
aplicação do Direito Privado pelo Conselho de Estado. (Di Pietro, 2016:34). O Primeiro Conselho de
Estado do Império (1822 e 1823) era o Conselho de Procuradores das Províncias do Brasil; adiante, o
segundo Conselho de Estado, criado por D. Pedro I após a dissolução da Assembleia Constituinte de
1823 e extinto pelo Ato Adicional de 1834, foi fundamental à elaboração da primeira Constituição
brasileira (1824); em 1842 voltou restaurado como terceiro Conselho de Estado, permanecendo até a
Proclamação da República (Anais do Senado Federal quanto às Atas do Conselho de Estado). Destaca-
se sua atuação no Segundo Império (1840 a 1889), pois:
No Segundo Império, o Conselho de Estado tornou-se um quinto poder, não previsto na
Constituição, mas poderoso o suficiente para influenciar os demais poderes. Consultava,
preparava e esclarecia as propostas ou projetos de lei que o Governo oferecia à Assembleia
Geral. Em razão desse caráter preliminar e complementar ao Poder Legislativo, o Conselho de
Estado desempenhava o papel de primeira Câmara legislativa, particularmente acionada nos
momentos mais graves e delicados de nossa história. Por isto, esta publicação, agora em meio
eletrônico, é extremamente importante para a História Parlamentar e para a História do Império
brasileiro (apresentação das Atas do Conselho de Estado publicadas nos Anais do Senado
Federal brasileiro).

Notam-se as influências francesas de um Conselho de Estado brasileiro – e à época, não apenas nas
estruturas organizacionais, mas também na cultura (Araújo, 2000:164).
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O Direito Administrativo foi incluído nos programas das Faculdades de Direito brasileiras em 1851
(Decreto n. 608, de 16.08.1851). Em 1856, instalou-se a cátedra da disciplina na Universidade de São
Paulo (Araújo, 2000:164). Em 1857, Vicente Pereira do Rêgo (Faculdade de Direito do Recife)
publicou a obra “Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, comparado com o Direito
Administrativo Francês, segundo o método de P. Pradier-Foderé” (Tácito, 1952: 429), sendo que, a
referida obra, considerada a primeira a sistematizar o direito administrativo na América Latina,
analisava o conceito de Administração e os principais órgãos gerais e provinciais; administração
contenciosa e tribunais administrativos; e meios de ação administrativa e a disciplina pelo Estado de
determinadas atividades privadas (Tácito, 1952:429). Ainda no período – segunda metade do século
XIX – surgiram os contratos de obras públicas, “(...) evoluindo para os contratos de concessão do
serviço público (...)” (Tácito, 1998:31). O Direito Administrativo brasileiro caminha, então, “(...) já
acompanhando as modernas tendências europeias e de certa forma, preparando o terreno para a era
republicana” (Araújo, 2000:164).

Na República, segue o Brasil sob influências europeias – francesas e italianas (Araújo, 2000:164). Mas,
moldando-se à forma federativa republicana e presidencialista (ARAÚJO, 2000:164), moldou-se
também à fonte norte-americana, suprimindo-se a ideia de jurisdição administrativa e entregando o
monopólio jurisdicional ao Judiciário – adotando-se, portanto, o modelo de jurisdição una norte-
americana (Araújo, 2000:164). Há que se reconhecer que a Administração Pública passou a ter novo
tratamento a partir da promulgação da Constituição de 1891, fruto da Proclamação da República. Mas,
de fato, apenas a partir da Constituição de 1934 entende-se possível marcar substanciosa elaboração
doutrinária ao Direito Administrativo (Di Pietro, 2016:35), destacando-se “(...) normas sobre servidor
público, responsabilidade civil do Estado, desapropriação, mandado de segurança, ação popular,
atribuição de atividades à competência exclusiva da União, previsão de lei sobre concessão de serviços
públicos” (Di Pietro, 2012:05). Note-se que, até então, era comum adaptar o Direito Público aos
institutos civis (Araújo, 2000:165).

No decorrer do século XX, o Brasil passou por diferentes Constituições Republicanas – algumas
infelizmente outorgadas; outras, felizmente promulgadas. Passou – e passa – por momentos de crise, de
recrudescimento, de despertar, de avanço, de sonhos, de pesadelos, de lucidez. Mas, em busca do
alvorecer de um verdadeiro Estado democrático de Direito, a Constituição da República de 1988 elevou
amplo rol de direitos e garantias individuais e coletivas, positivando expressamente princípios da
Administração de profundo significado – como moralidade e eficiência. Entretanto, “(...) a
constitucionalização do direito administrativo brasileiro não constitui um dado novo – (...), pois, em
geral, as Constituições brasileiras sempre trouxeram seus conceitos e estruturas em seu corpo” (Di
Pietro, 2012:05). Mas, houve evolução, inovação, em 1988, pois a Constituição ampliou o princípio da
legalidade e reduziu a discricionariedade administrativa (Di Pietro, 2012:05) – a atuação da
Administração Pública passou a limitar-se “(...) não só pela lei (legalidade em sentido estrito), mas por
todos os valores e princípios consagrados na Constituição (...)” (Di Pietro, 2012:05); valores e
princípios foram constitucionalizados e “(...) passaram a orientar a atuação dos três Poderes do Estado
(...)” (Di Pietro, 2012:05). Atente-se que “houve uma ampliação do sentido da lei, no sentido de que ela
passou a ser vista sob o aspecto formal, porque emana do Legislativo, e sob o aspecto material, porque
ela tem o papel de realizar os valores consagrados na Constituição”, entendendo-se necessário avançar
de um Estado Legal para o Estado de Direito, “(...) significando isto que se quer submeter o Estado ao
Direito (com todos os princípios e valores que o integram), e não apenas à lei em sentido puramente
formal (...)”, havendo a intenção de vinculação da lei aos ideais de justiça e de prestigio dos direitos
fundamentais do homem, “(...) em especial pela consagração do princípio da dignidade da pessoa
humana” (Di Pietro, 2012:05).
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De fato, diante de tais avanços, tende-se a defender de plano que uma boa administração seria aquela
que efetivasse todo o arcabouço constitucional. Mas, para acrescentar à necessária reflexão,
fundamental compreender o desenho – qualitativo e quantitativo – que a contemporaneidade espera
dessa boa administração, antes de avançar no contexto brasileiro. É o que se fará a seguir.

CAPÍTULO III

A BOA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA CONTEMPORANEIDADE


La bonne administration est un concept complexe et protéiforme. Il caractérise un modèle
d’administration qui vise à satisfaire de façon adéquate et efficace l’intérêt public, en respectant
les droits et les intérêts des personnes à qui il est adressé, et en étant au service de la
communauté de manière à promouvoir la confiance envers l’action administrative et son
acceptation. En ce sens, la bonne administration a un objectif programmatique important,
identifiable lorsque les juridictions européennes considèrent que le respect de certaines règles,
principes ou droits est « dans l’intérêt d’une bonne administration », « répond aux exigences
d’une bonne administration », ou plus précisément, est « dans l’intérêt d’une bonne
administration des règles fondamentales du Traité »  La réalisation de ces objectifs de bonne
administration requiert la combinaison de règles à la fois juridiques et extra-juridiques.
(Mendes, 2009:12).
Uma boa administração é um conceito complexo e multifacetado. Caracteriza-se por um
modelo de administração que visa a satisfazer de forma adequada e eficiente o interesse
público, respeitando os direitos e os interesses das pessoas a quem se dirige, e servindo à
comunidade, a fim de promover a confiança que resulta da ação administrativa e sua aceitação.
Neste sentido, uma boa administração tem um objetivo programático importante, identificável a
partir da consideração pelos tribunais europeus de que o cumprimento de certas regras,
princípios ou direitos vem “no interesse da boa administração", "atendidos os requisitos da boa
administração ", ou mais precisamente, dá-se " no interesse de uma boa administração das
regras fundamentais do Tratado". A consecução destes objetivos requer uma administração
adequada à combinação de regras jurídicas e extra-judicas.(Mendes, 2009:12) – Tradução livre.

Nos Capítulos anteriores, havendo-se desenvolvido singelo voo sobre o contexto histórico-jurídico com
o fito de alcançar o recorte necessário ao cenário brasileiro, caminhar-se-á, a partir deste ponto, em
busca do significado da boa administração. Certo é que a expressão guarda amplo significado e defini-
la com precisão é um grande desafio (Carvalho, 2012:10). Trata-se de conceito “(...) extremamente
fluido e variável no contexto da ciência respectiva (...).” (Valle, 2010:106), “complexo e pluriforme,
multifacetado” (Mendes, 2009:12) e a apreciação de sua potencialidade aplicativa deve considerá-la em
diversas dimensões (Delpiazzo, 2014:44):

Para apreciar la potencialidad aplicativa de la buena administración, vale la pena observarla en


sus diversas dimensiones. En primer lugar, superada la etapa en que la noción se vinculó al
mérito más que a la legitimidad del quehacer administrativo, al presente corresponde reconocer
la consolidación de la buena administración como principio general de Derecho y, por ende,
como regla de Derecho con máximo valor y fuerza. Al respecto, reiteradamente he enfatizado
en la importancia de los principios generales como soportes estructurales del sistema jurídico,
auténticos cimientos del mismo em cuanto constituyen los primeros criterios o fundamentos que
expresan el asiento –piedras sillares– del ordenamiento al que dan sustento(...)
(Delpiazzo,2014:44).

Embora guarde em si vastos meandros, uma boa administração certamente exigirá modelo
administrativo voltado à satisfação do interesse público, de modo adequado e eficiente – conforme
pondera Joanna Mendes (2009:12) no excerto que inaugura este Capítulo.

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Nesse passo, Valter Alves Carvalho (2012:11), em estudo às proposições de Joana Mendes (Mendes,
2009:13), esclarece que, para a autora, a ideia de boa administração apresenta “(...) vários níveis
interconectados (...)”, sendo dois de natureza jurídica e um de natureza extrajurídica (Carvalho, 2012,
11). A porção de natureza jurídica corresponderia às garantias processuais – voltadas à proteção de
direitos substanciais das pessoas em face da administração – e às regras jurídicas estruturantes da
função administrativa – voltada à persecução do interesse público (Carvalho, 2012:11). Por sua vez, a
porção extrajurídica traria “(...) standards de comportamento para a prestação dos serviços
administrativos fornecidos ao público, tais como cordialidade e resposta em tempo ágil” (Carvalho,
2012:11).

Ademais, possível considerar um “(...) direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz,
proporcional e cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à
moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas”
(Freitas, 2011:148), mas também necessário ressaltar que “o reconhecimento de um direito subjetivo à
boa administração encontra desafios.” (Carvalho, 2012:10). E, para além, no mundo contemporâneo
observa-se que um possível conjunto de direitos que enseja uma boa administração tende a irradiar-se
por todo ordenamento jurídico – seja quanto aos deveres dos administradores, seja quanto aos direitos
dos administrados –, configurando-se, então, como verdadeiro princípio jurídico – momento em que se
retoma a proposta apreciação da potencialidade aplicativa da boa administração, observando-a em suas
diversas dimensões e conforme alerta Carlos Delpiazzo (2014:44). Ingressando-se, assim, em seara
principiológica, relevante compreender que:
(...) los princípios son normas que ordenan que algo sea realizado em la mayor medida possible,
dentro de las possibilidades jurídicas y reales existentes. Por lo tanto, los princípios son
mandatos de optimización, que están caracterizados por el hecho de que pueden ser cumplidos
em diferente grado y q ela medida debida de su complimento no sólo depende de las
possibilidades reales sino también de las jurídicas. (...)
Esto significa que la diferencia entre reglas y princípios es cualitativa y no de grado. Toda
norma es o bien uma regla o um principio. (Alexy, 1993: 86)

Entendendo que princípios são normas que ordenam a realização de algo em sua maior medida (Alexy,
1993:86), estar-se-á em amplo cenário. Classicamente, a partir das lições de Robert Alexy (1993, p.86),
verifica-se que os princípios são “mandados de otimização”, pois que são comandos normativos
indicando uma finalidade ou estado a ser alcançado. E, mesmo que admitam a concretização em graus
– conforme as circunstâncias jurídicas e da realidade – (Alexy, 1993:86), princípios constituem-se em
proposições básicas, alicerces que, como verdadeiros fundamentos da ciência, condicionam o conjunto
da matéria (Cretella Júnior, 1998:07); e que, como normas de aplicação genérica, incidem por todo o
sistema positivo (Bobbio, 2014:158). Os princípios desempenham papel de guia a orientar a
compreensão da disciplina, atuando como radical que unifica, dá organicidade e coesão (Mello,
2015:94).

A localizar a força histórica dos princípios, recorde-se que, para o pensamento jusnaturalista
(paradigma das revoluções liberais como a Revolução Americana de 1776; a Revolução Francesa, em
1789; a Revolução liberal do Porto, em 1826; a Revolução Nacionalista Francesa, em 1830 etc. –
Sabadell, 2014:21) os direitos fundamentais são direitos pré-positivos, inerentes à própria natureza
humana (Cavalcante Filho, 2013:5). O jusnaturalismo reivindica “(...) a existência de uma lei natural,
eterna e imutável, distinta do sistema normativo fixado por um poder institucionalizado (Direito
Positivo) (...)” (Wolkmer, 2003: 157).

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O positivismo jurídico, por sua vez, surge em um momento histórico no qual a ideologia religiosa do
direito natural não mais se sustentava, defendendo que os direitos fundamentais são aqueles inseridos
na norma positiva e, em última análise, sob amparo da Constituição (Dimoulis, 2009:66). O clássico
positivismo jurídico – tendo Hans Kelsen como seu maior representante – (...) fundou-se em três ideias
centrais: completude, neutralidade e segurança jurídica (Duarte, 2014:02). Pondere-se que o
posicionamento positivista não significa impedimento ao reconhecimento da existência de direitos
implícitos (Dimoulis, 2009:66) – nesse ponto, inclusive, Dimitri Dimoulis adverte que a denominação
positivista não derivaria do movimento filosófico, mas sim, da preocupação em estudar o direito posto
(Dimoulis, 2009:66). Entretanto, para Ronold Dworkin, o positivismo não se mostra suficiente para
enfrentar casos “(...) difíceis e enigmáticos (...)”, de modo que, afastando esse “modelo de regras” será
possível “(...)construir um modelo mais fiel à complexidade e sofisticação de nossas próprias práticas”
(Dworkin, 2002: 72). Nesse sentido, possível consignar que “a superação histórica do jusnaturalismo e
o fracasso político do positivismo abriram caminho para um conjunto amplo e ainda inacabado de
reflexões acerca do Direito, sua função social e sua interpretação” (Barroso, 2006:06). O pós-
positivismo, então, passa a significar a aproximação entre Direito, Ética e Filosofia (Barroso, 2006:
15), buscando ir além da legalidade estrita, mas não desprezando o direito posto (Barroso, 2006:06).
Fato é que “o Direito Natural ou positivo deve estar centrado nos seres humanos”, de modo a alcançar
“um sistema normativo que tenha como norma fundamental o ser-humano-com-o-outro”, propondo-se
inclusive que “(...) o embate direito positivo e direito natural seja substituído pelo embate Direito Arte
e o Direito Ética”. (Grimone, 2014:21). Nesse conjunto de idéias “(...) ricas e heterogêneas que
procuram abrigo neste paradigma em construção (...)” (Barroso, 2006:06) estarão: normatividade dos
princípios e “(...) a definição de suas relações com valores e regras; a reabilitação da razão prática e da
argumentação jurídica; a formação de uma nova hermenêutica constitucional; e o desenvolvimento de
uma teoria dos direitos fundamentais edificada sobre o fundamento da dignidade humana” (Barroso,
2006:06).

Seria então possível afirmar que na contemporaneidade – na pós-modernidade – o sistema


constitucional apresenta-se permeado pelos princípios, tornando-se “principalista” (Saddy, 2013:244).
Se a legalidade foi eixo do Estado moderno – do Estado de direito –, no Estado pós-moderno
(considerado como “Estado de justiça democrático de direito”) os pilares são “dos direitos
fundamentais, da subsidiariedade, da legitimidade e do conceito de Constituição” (Saddy, 2013:244).
Luzes, então, ao chamado neoconstitucionalismo, considerando-se que “a intensidade vinculativa da
normatividade tornou-se relativista” e que há “um esgotamento do positivismo”, abrindo espaço “(...)
dedicado aos valores no direito (...)” (Saddy, 2013:245) – recorde-se que, conforme já mencionado no
Capítulo anterior dessa reflexão, o neoconstitucionalismo guarda em si a reunião de ambos os modelos
tradicionais de constitucionalismo: o norte-americano e o francês (Saddy, 2013:235). Acrescente-se
que no espaço aberto aos valores há a incidência dos princípios, “(...) entendidos não apenas como
expressão do núcleo de valor ou de referência doutrinária integrativa, mas como normas dotadas de
eficácia própria e vinculativa, aptas a operarem de vários modos seus efeitos” (Saddy, 2013:245).
Alerte-se que a "positivação" dos princípios implícitos, dos princípios gerais de um determinado
direito, “(...) não se dá mediante seu resgate no universo do direito natural, como tantos supõem(...)”,
pois que não há uma constituição, mas sim um reconhecimento, um descobrimento do princípio “(...)
no interior do direito pressuposto da sociedade a que corresponde”. Os princípios não são "positivados"
porque já são positivos (Grau, 2002:48). De qualquer modo, os princípios, sejam explícitos ou
implícitos, constituem normas jurídicas, compreendendo-se que “norma jurídica é gênero que alberga,
como espécies, regras e princípios – entre estes últimos incluídos tanto os princípios explícitos quanto
os princípios gerais de direito” (Grau, 2002:49) – mencione-se que esse fio condutor será retomado no
Capitulo seguinte dessa reflexão, em sede de apreciação do cenário brasileiro.
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Nesse momento, considerando-se as molduras apresentadas até então nesta reflexão, poder-se-á seguir
rumo ao princípio da boa administração na contemporaneidade.

Retomando a compreensão histórico-jurídica, possível depreender que o Estado moderno e a


Administração pública são fenômenos inseparáveis, pois que a mudança da concepção de Estado
provoca a mudança da ideia de Administração Pública (Bilard Carvalho, 2014:41). Embora a referida
correspondência entre as noções de Estado e de Administração Publica não seja absoluta, certo é que o
Estado desenvolve suas atividades por meio do governo, que, por sua vez, atua por intermédio da
Administração Pública (Bilard Carvalho, 2014:41). Assim, a efetividade do Estado relaciona-se à
qualidade do governo; e a efetividade do governo depende da capacidade operativa da Administração
Pública (Carvalho, 2014:42). O Estado contemporâneo molda a medida de sua boa administração, com
as particularidades de cada sociedade, de cada país, de cada Estado soberano. De fato, “(...) a história
da Administração tem sido uma crônica de ensaios de adaptação a seus contextos e muito
particularmente ao Estado e à Sociedade”, reconhecendo-se, entretanto, que “(...) o problema de
adaptação ainda parece ser um grande desafio a ser superado” (Bilard Carvalho, 2014:41). E não será
diferente com o Estado contemporâneo. Acrescente-se que, considerando que o direito administrativo
deriva de elaboração pretoriana e que, por vezes, mesmo na contemporaneidade, não vem codificado, a
existência de conjunto de princípios da Administração Pública insere-se em campo fundamental, pois
que permitirá o estabelecimento do “(...) necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as
prerrogativas da Administração” (Di Pietro, 2016:55).

O Direito Administrativo vem, então, iluminado por princípios. E, classicamente, há princípios


estruturantes que se desdobram a partir da legalidade e da supremacia do interesse público. Nesse
passo, é possível entendê-los como princípios fundamentais que decorrem da “(...) bipolaridade do
direito administrativo – liberdade do indivíduo e autoridade da Administração (...)”. De fato, embora
não sejam específicos do direito administrativo – “(...) porque informam todos os ramos do direito
público (...)”(Di Pietro, 2016:55) – são “(...) essenciais, porque, a partir deles constroem-se todos os
demais” (Di Pietro, 2016:55).

Contemporaneamente, então, passa-se a identificar – e buscar – como resultado de um conjunto de


direitos e princípios, uma boa administração – até mesmo como fruto de um significado “(...) incerto e
ambíguo (...)” (Mendes, 2009:564). Reconhece-se que as primeiras ideias de boa administração podem
ter partido das noções de moralidade, constatando-se que “(...) a literatura jusadministrativista registra,
a propósito, como primeira menção à moralidade administrativa, as anotações de Hauriou às decisões
do Conselho de Estado francês proferidas no caso “Gommel", feitas em 1914” (Moreira Neto,
1992:05). Mas, registre-se, “o reconhecimento do dever da boa administração só viria a difundir-se
décadas mais tarde graças ao trabalho de Rafaelle Resta, L 'onere di buona amnistrazione, que,
publicado nos festejos Scritti giuridici in onore di Santi Romano (1940) (...)” (Moreira Neto, 1992:05,
nota 15). Por outro lado, para delimitar o campo de uma boa administração, poder-se-ia também partir
da exclusão, considerando a definição de uma má administração (Carvalho, 2012:11). Nesse sentido, o
Relatório Especial do Provedor de Justiça do Parlamento Europeu, de 31 de janeiro de 2013 (referente
ao inquérito relacionado à queixa 2591/2010/GG contra a Comissão Europeia-Aeroporto de Viena),
consigna que, embora os Tratados ou o Estatuto não tragam definição de “má administração”, o
primeiro relatório anual do Provedor de Justiça dispôs sobre condutas configuradoras da má
administração (embora em rol não exaustivo); e definiu, posteriormente (no Relatório Anual de 1997),
que “a má administração ocorre quando um organismo público não atua em conformidade com uma
regra ou princípio a que está vinculado”.

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Em análise, Valter Alves Carvalho (2012:11) propõe reflexão sobre em qual medida a má
administração corresponderia à verdadeira ilegalidade, assinalando que, em verdade, “(...) o direito à
boa administração decorre da própria formatação republicana do Estado e da disciplina constitucional
dada à Administração Pública” (Carvalho, 2012,12).

Fato é que a boa administração, antes de tudo (antes mesmo de ser consagrada como direito
fundamental), já era reconhecida como um princípio geral de direito pelos tribunais europeus:
Avant d’être consacré comme droit fondamental, la bonne administration avait été reconnue
comme un principe général du droit par les juridictions européennes (...) La doctrine a souligné
le sens incertain et ambigu de ce principe. Plus particulièrement, elle a mis en lumière son
absence d’existence autonome comme règle dans la jurisprudence. La bonne administration est
le plus souvent associée à d’autres principes, droits et devoirs  (...). On pourrait affirmer, à la
lecture de la jurisprudence, qu’au cœur du principe se trouve l’obligation d’examiner avec
précaution et impartialité les circonstances factuelles et juridiques spécifiques à chaque espèce
(...) (Mendes,2009:564)
Antes de ser consagrado como um direito fundamental, a boa administração foi reconhecida
como um princípio geral do direito pelos tribunais europeus (...) A doutrina enfatizou o
significado incerto e ambíguo deste princípio. Em particular, destacou a ausência de existência
independente, como regra na jurisprudência. Uma boa administração é mais frequentemente
associado com outros princípios, direitos e deveres (...). Pode dizer-se, lendo jurisprudência, no
coração do princípio é a obrigação de examinar com cuidado e imparcialmente as circunstâncias
factuais e jurídicas específicas para cada espécie (...) (Mendes, 2009:564) – Tradução livre.

Assim, embora o direito a uma boa administração já fosse entendido como um princípio geral do
direito comunitário europeu (Mendes, 2009. p. 564), a positivação do direito a uma boa administração
veio com o artigo 41 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Em essência, a
preceituação do referido dispositivo da Carta parece coroar a democratização da função administrativa
ao assegurar “(...) voz, canais de comunicação e outros mecanismos de contribuição que uma cidadania
ativa possa oferecer” (Valle, 2010:222). Destaque-se a relação entre a boa administração e a cidadania,
entendendo que a “(...) Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia (Carta de Nice) trouxe para
o centro do debate a nota organizatória de um direito de cidadania, o direito fundamental à boa
administração” (Morgado, 2010:68), que então “(...) pode ser deduzido do Estado de Direito” (Mayer,
2016:79). Como consequência – embora a expressão “boa administração” não fosse recente na
literatura europeia (Morgado, 2010:68) –, pela primeira vez um elenco de direitos fundamentais passou
a integrar o direito comunitário, refletindo-se nos ordenamentos jurídicos nacionais(Valle, 2010:108).
Considere-se o momento como:

(...) une étape importante pour la compréhension de l’apport du code au développement du droit
administratif européen. En effet, indépendamment de la réalisation des objectifs annoncés du
code – son adoption par les institutions européennes et son adoption sous la forme d’un acte
ayant juridiquement force obligatoire – il permet de montrer des voies possibles de
développement juridique de la bonne administration.(Mendes, 2009:569)
(...) um passo importante à compreensão das contribuições do código de desenvolvimento do
direito administrativo europeu. Com efeito, independentemente da realização dos objetivos
declarados do código - sua adoção pelas instituições europeias e sua adoção sob a forma de ato
juridicamente obrigatório -, ele demonstra as possibilidades de desenvolvimento jurídico da boa
administração (Mendes, 2009:569) – Tradução livre.

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Demonstrando as possibilidades de desenvolvimento jurídico da boa administração, a Carta de Direitos


Fundamentais da União Europeia tem sido referência à elaboração das políticas da União Europeia e,
notadamente, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa (1º de dezembro de 2009) reconhece-se
“(...) expressamente à Carta de Nice o mesmo valor jurídico dos tratados de estruturação da União
Europeia, superando assim a discussão jurídica sobre a aplicabilidade de um instrumento que não
nasceu sob a forma de Tratado, no âmbito dos Estados-Membros.” (Valle, 2010:110) – conforme
inclusive consigna o relatório de 2011 da Comissão Europeia. A ilustrar, observe-se que o recente
Código de Procedimento Administrativo Português (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de
janeiro), que são critérios da Administração Pública a eficiência, a economicidade e a celeridade, de
modo que se organize aproximando os serviços das populações. Quanto às inovações do Código
português, o Professor Vasco Manoel Pereira da Silva apontou haver “(...) alguma ‘frescura’ na
regulação de muitas matérias” – a significar arejamento, frescor –, entendendo pelo surgimento de
novos princípios, dentre os quais justamente o da boa administração (Pereira da Silva, 2013:125). Nas
palavras do autor:

Verifico, no entanto, que há princípios novos cujo conteúdo é muito pouco denso. Quando se
consagra o princípio da boa administração – algo que, da minha perspetiva, era inevitável, ao
estar este estabelecido na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia –, mas se diz que
esta corresponde à celeridade, eficácia e eficiência da Administração, isto é dizer muito pouco.
A boa administração, tal como tem sido entendida em termos de direito administrativo europeu,
implica o princípio da confiança; implica a ideia da prevenção e da precaução – que Paul Craig,
no seu manual, considera ser o novo grande princípio do direito administrativo, decorrente da
boa administração5; implica ainda uma dimensão enquadradora dos diferentes direitos
procedimentais, introduzindo um princípio de due process of law, enquanto norma aberta
integradora de normas procedimentais isoladas. Ora, nada disto está consagrado neste projeto
de revisão (Pereira da Silva, 2013:125).
(...)
Por outro lado, como disse há pouco, o princípio da boa administração (cuja consagração, em si,
é de saudar) acaba por ter um conteúdo muito pobre, neste projeto de revisão. Pois deixa de fora
a tutela da confiança, da prevenção ou da precaução (que Paul Craig considera como novo
princípio do direito administrativo material), deixa de fora a ideia do due process of law, que
permitiria o enquadramento dos direitos procedimentais dispersos – enfim, trata-se de um
conteúdo que me deixa muito insatisfeito. (Pereira da Silva, 2013:131)

De fato, é de saudar toda positivação, como bem assinala o Professor Vasco Pereira da Silva
(2013:131). E, por certo, deve-se esperar que uma boa administração, vá além da celeridade, da eficácia
e da eficiência, abarcando confiança, prevenção e precaução (Pereira da Silva, 2013:125), pois
necessário reconhecer que envolve a “(...) efetivação prática de vários direitos, entre eles: o direito do
cidadão de ser ouvido nos assuntos públicos, o acesso à informação, com obediência ao princípio da
transparência, bem como o dever de motivação dos atos da administração (...), o direito de participar da
definição das políticas públicas a serem desenvolvidas pela Administração para alcançar o bem
comum” (Mayer, 2016:82). Nota-se que realmente não é tarefa fácil demonstrar o âmbito de proteção
do conteúdo do direito a uma boa administração – embora haja farta produção doutrinária acerca do
tema (Morgado, 2010:68). A boa administração como “(...) ideal, princípio, dever até direito (...)”
caminha em trajetória de “(...) contínua conquista e densificação” (Morgado, 2010:68). Como princípio
geral, a boa administração, então, certamente atuará contribuindo para a melhoria ética das condutas e,
consequentemente, da qualidade do Estado de Direito, “(...) como obra em permanente construção
endereçada ao alcance do bem comum” (Delpiazzo, 2014:53):

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Siendo así, resulta con evidencia la importancia e incidencia de la buena administración para la
mejora de la relación Administración – administrado ya que en el juego de deberes y derechos
que recaen con responsabilidad en cabeza de cada sujeto de dicha relación, el principio general
de buena administración opera como indiscutible foco de mejora ética de las conductas y,
consiguientemente, de la calidad del Estado de Derecho como obra en permanente construcción
enderezada al logro del bien común. (Delpiazzo, 2014:53).

Nesse ponto, havendo-se tecido contexto conceitual em amplo cenário e recolhido singelas, mas
suficientes, premissas permitir-se-á a projeção do olhar ao contexto brasileiro, a fim de notadamente
perscrutar o ambiente da Constituição da República Federativa do Brasil – vigente pela promulgação de
5 de outubro de 1988 – em busca do princípio da boa administração.

CAPÍTULO IV

A BOA ADMINISTRAÇÃO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

Na tarefa de desconstrução dos velhos paradigmas e proposição de novos, a tessitura


constitucional assume papel condutor determinante, funcionando como diretriz normativa
legitimadora das novas categorias. A premissa básica a ser assumida é a de que as feições
jurídicas da Administração Pública – e, a fortiori, a disciplina instrumental, estrutural e
finalístiva da sua atuação – estão alicerçadas na própria estrutura da Constituição, entendida em
sua dimensão material de estatuto básico do sistema de direitos fundamentais e da democracia.
(Binenbojm, 2008:08)

Nos termos da ordem constitucional instaurada em 1988, a República Federativa do Brasil, como
Estado Democrático de Direito, organiza-se político-administrativamente em União, Estados, Distrito
Federal e Municípios. O sistema de direitos fundamentais e o princípio democrático delineados pela
Constituição “(...) exercem influência decisiva na definição dos contornos da atividade administrativa”,
sendo possível afirmar que “à centralidade desses pilares constitutivos e legitimadores da ordem
constitucional, deve corresponder uma igual centralidade na organização e funcionamento da
Administração Pública” (Binenbojm, 2008:25). De fato, “a passagem da Constituição para o centro do
ordenamento jurídico representa a grande força motriz da mudança de paradigmas do direito
administrativo na atualidade”, de modo que “a supremacia da Lei maior propicia a impregnação da
atividade administrativa pelos princípios e regras naquela previstos, ensejando uma releitura dos
institutos e estruturas(...)” (BINENBOJM, 2008:24).

O Estado brasileiro mudou com o advento da Constituição de 1988 e, por conseguinte, terá de
mudar a Administração Pública. (Bilard Carvalho, 2014:42)

A Constituição brasileira de 1988 inovou ao expressamente apresentar princípios a que se submete a


Administração Pública Direta, Indireta ou Fundacional (Di Pietro, 2016:55). Reconhece-se que “(...) as
principais inovações foram introduzidas após a Constituição de 1988, seja com a adoção dos princípios
do estado Democrático de Direito, seja sob inspiração do neoliberalismo e da globalização, do sistema
da common Law e do direito comunitário(...)”, registrando-se que tais caminhos propiciaram uma
“Reforma do Estado”, “(...) na qual se insere a Reforma da Administração Pública(...)”, introduzindo
também novidades no âmbito do direito administrativo (Di Pietro, 2006:08). Em Título próprio, voltado
à organização do Estado, a Constituição brasileira abre Capítulo dedicado à Administração Pública e,
pelo art. 37, caput, colhe-se expressamente cinco princípios administrativos expressos: princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

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Cabe esclarecer que em 1988, o constituinte originário não havia consagrado expressamente o princípio
da eficiência, acrescido ao texto constitucional pela Emenda Constitucional nº19 de 04 de junho
de1998.

Foi introduzido um capítulo específico sobre Administração Pública, com previsão de


princípios a ela impostos logo no caput do art. 37;ampliação das normas sobre servidores
públicos, inclusive sobre seus vencimentos, proventos e pensão; introdução de normas sobre o
regime de previdência social próprio do servidor; previsão da licitação para celebração de
contratos administrativos; ampliação da função social da propriedade para a área urbana (antes
prevista apenas para a área rural), aumentando as hipóteses de desapropriação com caráter
sancionatório, até chegar a uma hipótese de desapropriação sem indenização; extensão da regra
da responsabilidade civil objetiva às entidades privadas prestadoras de serviço público; previsão
de órgãos reguladores da exploração de atividades de telecomunicações e de petróleo; revisão
do contrato que se convencionou chamar de contrato de gestão; inclusão de norma sobre gestão
associada de serviços públicos, com possibilidade de constituição de consórcios públicos ou
convênios, para essa finalidade; definição dos bens do domínio da União e dos Estados; normas
sobre a proteção do patrimônio cultural; ampliação das medidas judiciais de controle da
Administração Pública, especialmente para proteção de interesses difusos e coletivos (ações
coletivas, ação civil pública, mandado de segurança coletivo). (Di Pietro, 2012:05)

Observe-se que, embora conjunto de inovações, a Constituição da República Federativa do Brasil não
trouxe a positivação expressa do princípio da boa administração. Mas, no sistema brasileiro há
princípios que, embora não mencionados no texto da Constituição, têm igualmente consagração
constitucional, pois que nos estão logicamente abrigados nos princípios expressos e são suas “(...)
consequências irregragáveis (...)”; ou configuram “(...) implicações evidentes do próprio Estado de
Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo.” (Mello, 2015:95).

Assim, prosseguir-se-á nessa reflexão, entendendo que os princípios administrativos podem estar
expressos, no art.37, caput; esparsos pelo texto constitucional; implícitos, decorrendo dos princípios
expressamente positivados; ou resultantes do próprio Estado de Direito (Mello, 2015:95) – nesse caso
entendidos como princípios gerais de direito, também implícitos (Grau, 2002:47). De tal modo,
doutrinadores brasileiros elencam os princípios constitucionais expressos e avançam, identificando rol
de princípios constitucionais implícitos, sempre ressalvando que, em seara principiológica, não se
pretende defender por lista exauriente, notadamente considerando a contínua e necessária reelaboração
crítica das análises (Mello, 2015:94). Em modo amplo, examinando-se os componentes do regime
jurídico-administrativo dos princípios no Direito brasileiro, estão postos os princípios expressamente
previstos pela Constituição da República (Mello, 2015:95); “(...) recolhidos no texto da Constituição ou
da lei (...)”(Grau, 2002:47). Compõem também o sistema os princípios “(...) implicitamente entendidos
como vigentes no ordenamento (Mello, 2015:95); “(...) inferidos como resultado da análise de um ou
mais preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de textos normativos da legislação
infraconstitucional(...)”(Grau, 2002:47). Nesse âmbito incluídos “(...) os princípios coletados no direito
pressuposto (...), que também são princípios implícitos – que se constituem em princípios gerais de
direito – ; que não advêm de fora do ordenamento, “(...) não são resgatados fora do ordenamento
jurídico(...)”, mas, sim, “(...) descobertos no seu interior” (Grau, 2002:47). De tal modo que “os
princípios de direito que descobrimos no interior do ordenamento jurídico são princípios deste
ordenamento jurídico, deste direito”, pois “os princípios em estado de latência existentes sob cada
ordenamento - isto é, sob cada direito posto - repousam no direito pressuposto que a ele
corresponda(Grau, 2002:47). Observe-se que no direito pressuposto é que “(...) os encontramos ou não
os encontramos; de lá os resgatamos, se nele preexistirem(Grau, 2002:47).

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Em busca do princípio da boa administração no Brasil, em harmonia às considerações desenvolvidas


nos Capítulos anteriores deste estudo, reiterando-se a ressalva de que se trata de conceito fluido – antes
mesmo de perscrutar sua existência como um princípio constitucional implícito, será razoável apontar
os princípios expressos que o tangenciam e que formam um verdadeiro arcabouço justificador de sua
existência – que é, ou deveria ser, trilho real para o florescimento de uma “boa administração”, a
sedimentar a própria sede de um implícito mandado de otimização (Alexy, 1993:86) – conforme
abordado no Capítulo III desta reflexão. Por primeiro, mencione-se posicionamento doutrinário
brasileiro acerca da preceituação do direito à boa administração disposto pela Carta de Nice (matéria
abordada no Capítulo anterior dessa reflexão):

Dos objetivos externalizados pelo Parlamento Europeu na preceituação do referido direito


fundamental, e das decisões concretizadas no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias
demonstra que, guardadas as diferenças de contexto, a cogitação ali empreendida é na essência
a mesma: democratizar a função administrativa, assegurando voz, canais de comunicação e
outros mecanismos de contribuição que uma cidadania ativa possa oferecer. É verdade que
cuidar dessas garantias em relação a uma administração que não se identifica com um Estado-
Nação levou o conteúdo positivo do direito fundamental à boa administração ali afirmado a
cláusulas que no direito brasileiro, já são mais do que consagradas – e com isso, a resposta ali
oferecida não parece contribuir para o debate nacional. É preciso buscar a nossa própria solução
– sempre fiel à premissa do caráter necessariamente localizado no tempo e no espaço, de uma
noção como a de “boa administração”. (Valle, 2010:222)

A nossa Constituição, como se percebe, foi mais adiante. Além de implicitamente consagrar o
direito fundamental à boa administração, ela já previu expressamente os critérios, diretrizes,
princípios que norteiam e permitem a concretização dessa ideia de boa administração. Então,
diria que a nossa Constituição, na verdade, já antes da Carta da União Europeia, pelo menos no
âmbito formal, talvez tenha ido até mesmo além da própria União Europeia. É claro que esses
documentos transnacionais, internacionais são de modo geral bem mais cautelosos do que os
constitucionais, pois administram uma série de compromissos de diversos Estados, optando por
uma pauta mínima. (Sarlet, 2007: 01).

Reconhece-se a importância à ordem jurídica brasileira da adoção de princípios democráticos e a


possibilidade de inovações em campo do Direito Administrativo (DI PIETRO, 2016:60), considerando-
se que o “(...) núcleo primordial da disciplina encontra-se na Constituição Federal, que consagra
princípios e normas fundamentais acerca da organização do estado e do desenvolvimento da atividade
da administração” (Justen Filho, 2014:15). Mas, de fato, é necessário buscar solução própria, que seja
fiel “(...) à premissa do caráter necessariamente localizado no tempo e no espaço, de uma noção como a
de ‘boa administração’ ” (Valle, 2010:222), reconhecendo-se, ainda, que a Constituição brasileira de
1988 foi mais adiante, ao menos “(...) no âmbito formal” (Sarlet, 2007: 01) – por aqui, observe-se que o
constituinte brasileiro não optou por uma “pauta mínima”, havendo sido inclusive abundante em
algumas matérias. De qualquer modo, embora todas as ressalvas possíveis, tome-se por base um
conjunto que necessariamente deva orbitar em torno de uma “boa administração”. Para tanto, ter-se-á
que verificar as condições daqueles princípios fundamentais da Administração Pública no Brasil que
acrescem ao desenho normativo de uma boa administração, certamente envolvendo a eficiência, a
celeridade, a transparência e o acesso à informação, a motivação dos atos administrativos. Entende-se
que a boa administração guarda em si o “(...) direito fundamental à administração pública eficiente e
eficaz, proporcional, cumpridora dos seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e
respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e
comissivas(...)” (Freitas, 2007: 20). Em síntese, o direito à boa administração configura-se em real
dever de observação, pela Administração pública, “(...)da totalidade dos princípios constitucionais que
a regem” (Freitas, 2007:20).
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A prosseguir, estendendo o olhar sobre o ordenamento brasileiro à procura da arquitetura ensejadora de


uma boa administração, nota-se que cada princípio expressamente positivado no art.37 da Constituição
da República ampara um aspecto de direito do administrado e de dever da Administração Pública. Pelo
princípio da legalidade, pelo qual a Administração apenas deve fazer o que a lei autoriza (Meirelles,
2016:88), garantidas estão as liberdades públicas, afastando-se a atuação arbitrária e, mais, exigindo
motivação ao ato – que é princípio implícito do sistema brasileiro (Meirelles, 2016:88). O princípio da
impessoalidade, por sua vez, volta-se ao primado da atuação administrativa no interesse coletivo,
exigindo que ela se desenvolva sem distinção entre administrados; e também que a imputação da
atuação seja ao órgão – e não à pessoa física do agente (Di Pietro, 2016:59).

O princípio da moralidade exige que a atuação administrativa esteja em profunda conformidade com os
bons costumes, com os princípios de justiça e de equidade, com a ideia comum de honestidade, com a
probidade (Di Pietro, 2016:63), de tal modo que a administração deve obedecer não apenas à lei, “(...)
mas à própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme afirmavam os romanos”
(Gasparini, 2012: 09) – observe-se que a moralidade, já em suas primeiras menções na literatura
jusadministrativista (conforme já abordado em Capítulo anterior) envolvia conotação relacionada ao
“(...) conceito gêmeo da boa administração” (Moreira Neto, 1992:05). No Brasil, a compor o conjunto,
aponte-se que a imoralidade administrativa configura ato de improbidade, cuja repressão já parte da
Constituição (art. 37, §4º) e tem na Lei nº 8.429 de 2 de junho de 1992 a regulamentação da
matéria.Acrescente-se que, quanto ao sistema constitucional protetivo em campo de direitos
fundamentais e como remédio constitucional, há a ação popular a ser proposta pelo cidadão (conforme
prevista pelo art.º, LXXIII, da Constituição da República), pela qual serão anulados atos lesivos ao
patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Mas – embora o instrumental e o princípio dispostos expressamente –, registre-se que “(...) não são
poucas nem simples as interpretações dadas ao princípio da moralidade, insculpido na Constituição da
República de 1988 como um princípio geral de direito administrativo” (Marrara, 2015:105). Em âmbito
do princípio da publicidade, expressamente constante do rol do art. 37 da Constituição em legislação
ordinária – como, por exemplo, pela Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000, que trata da
responsabilidade na gestão fiscal com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição da República
– surgem os mecanismos para transparência e controle da Administração (Di Pietro, 2016:68). E, a
concluir o rol atual do art. 37 da Constituição, o princípio da eficiência vem a exigir, por um lado, a
melhor atuação do agente público; e, por outro, os melhores resultados na prestação do serviço público
(Di Pietro, 2016: 84). Recorde-se que, embora o princípio da eficiência tenha vindo posteriormente,
pela Emenda Constitucional nº19/98 (conforme já abordado em Capítulo anterior), sua necessária
incidência em âmbito da Administração brasileira já era defendida no Brasil (Meirelles, 2016:90).

Nesse ponto, há que se ponderar que, caso os princípios expressos pelo art. 37 da Constituição da
República fossem fielmente efetivados na realidade, já se estaria em pleno contexto de uma boa
administração. Há ainda, a robustecer o conjunto, outros princípios constitucionais expressos com
assento fora do art. 37, notadamente, em sede do art.5º da Constituição da República, o que, então,
passa a relacionar diretamente o princípio da boa administração aos direitos fundamentais. Nesse
campo, aponte-se o princípio da celeridade que, inserto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição brasileira,
reside em campo de Direitos e Garantias Fundamentais. O inciso XXXIII do mesmo art.5º traz o direito
de acesso às informações da Administração, cuja matéria é intensamente relevante a uma República e à
perspectiva de uma boa administração:

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Não bastando, a forma de governo adotada pelo País, denominada de República tomando como
referência res publica, ou seja, coisa comum em que devem se sobrepor os interesses comuns, a
atuação do agente público deve perquirir este fim e tão somente.
A busca pelo Estado republicano traduz o ideal da busca pelo interesse público.
Assim, a necessidade de facilitação dos meios institucionais de controle e participação em
atenção ao princípio da boa governança é imprescindível, inclusive no que se refere à
necessidade de informatização de tais meios, já que a internet vem sendo difundida entre as
mais variadas classes sociais existentes, possibilitando ao longo do tempo o controle mais
amplo pela população, por meio da participação, dos atos dos representantes, os quais se
subordinam ao dever de boa governança. (Santos, 2014:566)

Em conjunto, o art. 37, §3º, II, da Constituição da República entregou ao legislador ordinário a
competência para disciplinar as formas de participação do usuário na administração pública direta e
indireta – notando-se que a previsão foi inserida em 1998, pela Emenda Constitucional nº19. Por
conseguinte, a regulamentar as previsões constitucionais acerca do tema, veio à luz a Lei federal nº
12.527 em 18 de novembro de 2011, representando grande avanço à efetivação do direito e merecendo
destaque, dentre suas diretrizes básicas: o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na
administração pública (art.3º, IV) e o desenvolvimento do controle social da administração pública
(art.3º, V), assegurando-se a gestão transparente da informação, seu amplo acesso e sua divulgação
(art.6º, I). Também relevante mencionar que a Lei 12.527/11 de fato entende como dever dos órgãos e
entidades públicas a divulgação em local de fácil acesso das informações de interesse coletivo ou geral
por eles produzidas ou custodiadas e, atente-se, independentemente de requerimentos (art.8º), de modo
a tratar como obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet)
(art.8º, §2º). Cada qual em sua medida, as garantias, diretrizes e procedimentos voltados à efetivação do
acesso às informações da Administração compõem aspectos de uma boa administração – no sentido do
que aqui já abordado. Mencione-se, ainda em seara constitucional, a previsão do art.216, caput e §2º,
da Constituição da República, pois que a norma, ao tratar do patrimônio cultural brasileiro, entrega à
Administração Pública a gestão documental governamental, dando-lhe também o dever de franquear a
consulta dos documentos todos os interessados.

Acomodando-se também ao conjunto brasileiro, tem-se a motivação dos atos administrativos que se
insere como princípio implícito e é expressamente disposta em outros diplomas. Nesse sentido, o artigo
111 da Constituição do Estado de São Paulo e o a Lei federal nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999– que
regula o processo administrativo – coroam expressamente o princípio da motivação. Parte da Doutrina
brasileira, convergindo à análise desenvolvida até este ponto, aponta inclusive que é possível
compreender o direito à boa administração pública como profundamente relacionado à
discricionariedade administrativa, pois seu exercício deve resultar na motivação dos atos escolhas
administrativos, possibilitando a visão da eficiência e da eficácia de uma escolha administrativa
(FREITAS, 2008:02). A discricionariedade vincula-se ao direito fundamental à boa administração
pública concluindo-se que, somente assim caminhando, no século XXI, haverá fidelidade “(...) aos
objetivos máximos de nossa Constituição, notadamente a promoção substancial da cidadania altiva e do
desenvolvimento humano”. (Freitas, 2008:05). No atual estágio de constitucionalização do Direito
Administrativo “(...) não se admitem os atos administrativos de soberania ou exclusivamente políticos
(...)”, sendo necessário intensificar “(...) o controle qualitativo da discricionariedade (inclusive a
regulatória e a de planificação) (...)”, que então “(...) passa a ser vista como a competência
administrativa (não mera faculdade) de avaliar e escolher, no plano concreto, soluções embasadas em
razões robustas (fáticas e jurídicas), com estimativa segura do atendimento de requisitos formais e
substanciais do direito fundamental à boa administração”. (Freitas, 2015:118).

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Diante de tal trilho normativo, observa-se firme posicionamento no sentido de entender a boa
administração realmente como direito fundamental implícito no texto da Constituição (Carvalho,
2012:03). Mencione-se que, mesmo antes, a Doutrina brasileira já admitia que administração, como
função estatal, somente poderia ser qualificada como boa, “(...) se entendida na dinâmica própria desse
mesmo caráter de função”, de modo que “(...) impessoalidade, eficiência, abertura à consensualidade
(...)” constituem-se em verdadeiros atributos da própria Administração, da “(...)forma de
desenvolvimento da atividade administrativa.”(Valle, 2010:128). Em análise ampla, assim, possível
entender que “(...) o reconhecimento de um direito fundamental à boa administração só pode ser bem
compreendido numa perspectiva que o interligue à ideia de republicanismo, no sentido de um bem
comum a ser querido pela sociedade e garantido pelo Estado”. (Carvalho, 2012:03).

Ponto comum entre os autores nacionais que sustentam a existência em nosso sistema
constitucional do direito fundamental à boa administração é o reconhecimento de seu caráter
implícito. A ideia é extraída, como já se mencionou, dos fundamentos apontados à República,
da disciplina traçada à administração pública (notadamente o princípio da eficiência orientado à
concretização dos direitos fundamentais) e de outros pontos do texto constitucional; tudo na
mais perfeita consonância com os termos do art. 5º, § 2º da CF. (Valle, 2010:130).

Avançando, então, compreendendo a existência no sistema constitucional brasileiro de um direito


fundamental à boa administração com caráter implícito, é possível também anotar que “a afirmação da
existência de um dever de boa administração – no sentido de um imperativo de adequação entre a
conduta administrativa e a principiologia aplicável a essa função – é tema que já frequentava o cenário
doutrinário de um país que, reencontrado com a democracia, voltava os seus olhos para os parâmetros
de atuação do poder” (Valle, 2010:127). Embora não expresso, o direito à boa administração vem, sim,
previsto pela Constituição da República de 1988, notadamente considerando a “(...) forte matriz
constitucional de normas aplicáveis à Administração Pública (...)” no Brasil (Carvalho, 2012:12). A
boa administração está vinculada a amplo arcabouço de direitos fundamentais e princípios, mergulhada
na “forte matriz constitucional” (Carvalho, 2012:12) das normas administrativas constitucionais.
Entende-se, em síntese, que “(...) cabe ao direito fundamental à boa administração o papel de norte das
escolhas administrativas, com observância mandatória das prioridades constitucionais, escrutináveis
nos seus efeitos diretos e colaterais” (Freitas, 2015:117), sendo que:

Examinado mais de perto, o direito fundamental é autêntico complexo de direitos, regras e


princípios, encartados numa verdadeira síntese, que serve de antídoto contra o arbítrio (por ação
ou por omissão). (Freitas, 2015:118)

Para além, é possível vislumbrar o assento da boa administração na própria estrutura vital do Estado
Democrático de Direito, dentre os fundamentos da República. E, a caminhar por essa esfera superior
dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, constituída como Estado Democrático
de Direito, entender-se-á a boa administração na aura da cidadania, que vem prevista como fundamento
da República pelo art. 1º, II, da Constituição. Nesse raciocínio, a boa administração irá corresponder a
um direito cívico do administrado, implícito no princípio constitucional da cidadania (Santos,
2014:566). Assim, eleva-se ainda mais, fixando residência em pilar da República, como verdadeiro
princípio fundamental, já que “com a Constituição de 1988, o conceito de cidadania foi retomado e
houve avanço com relação à transparência exigida dos administradores públicos, que é um dos
objetivos essenciais da Administração Pública moderna.” (Santos, 2013:08).

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Atente-se que da aproximação entre as normas constitucionais que guardam os direitos fundamentais –
ou seja, a parte constitucional substantiva – e aquelas que preveem organização e funcionamento dos
órgãos executivos – ou seja, a parte constitucional adjetiva – verifica-se a modificação do conceito de
administração pública (Morgado, 2010:69). E do debate sobre a relação recíproca entre “(...) a parte
substantiva e a parte adjetiva da Constituição (...)”, ou seja, entre “(...) direitos e suas garantias (...)”
(Morgado, 2010:69), decorre a atualização do direito à boa administração. Nesse sentido, a
Administração Pública “(...) passa a ser realmente uma função constitucionalmente vinculada, que deve
ser desempenhada pelo Estado e compartilhada com a sociedade” (Morgado, 2010: 91), pois “(...) o
cidadão, não simples administrado, deve ser participante ativo de todas as fases da atuação
administrativa, desde o planejamento até seu controle”, de modo que se pode então compreender pela
ampla incidência da luz dos direitos fundamentais sobre a atuação administrativa (Morgado, 2010:91).
De fato, nesse passo, “(...) imbricadas estão as relações recíprocas entre a irradiação dos direitos
fundamentais sobre a atuação administrativa, que deve levar em conta a participação dos cidadãos, e a
dependência dos direitos fundamentais em consideração à atuação planejada e concertada da
Administração.” (Morgado, 2010:91). E, em tal arcabouço, o preceito fundamental constitucional de
cidadania envolve o direito à boa administração, notadamente relacionando-se à necessidade de
ampliação da participação democrática (Santos, 2014:566), sendo válido asseverar que “(...)
democracia e transparência são institutos necessariamente interligados, pois a democracia é baseada no
conhecimento acerca dos procedimentos e trâmites ocorridos no cenário interno da política nacional”
(Santos, 2013:08). E, visando a uma gestão real e “(...) efetivamente democrática, é necessário que os
gestores, na qualidade de representantes, pautem sua gestão na transparência a fim de propiciar
condições de controle pelo representado.” (Santos, 2013:08). Possível apontar que, em verdade, “(...) a
prioridade conferida ao tema da função administrativa – como garantidora principal da efetividade dos
direitos fundamentais – determinou o aprofundamento do debate quanto à ideia de boa administração
(...)”(Valle, 2010:129), conforme se compreenda que:

O direito fundamental à boa administração traduzido na sua dimensão objetiva como


governança incorpora à ideia de resultado, a sobrevalorização da cidadania ativa; evoluindo de
uma lógica marcadamente economicista, para curvar-se a uma dimensão ética que
necessariamente deve orientar o poder num Estado Democrático de Direito. Significa dizer que
se o resultado do agir estatal se revela economicamente positivo – mas se constrói à margem da
cidadania – a ele não se pode reconhecer um sinal de absoluta legitimidade, posto que
alcançado com a renúncia ou o apequenamento da sociedade civil como coautora de seu próprio
destino. (Valle, 2010:224)

Entendendo pela necessidade de uma dimensão ética e, notadamente, afastando-se qualquer


“apequenamento da sociedade civil” (Valle, 2010:224), destaca-se a imperiosa necessidade de ampliar
a participação dos cidadãos em um Estado democrático, pois que o direito à boa administração vem no
conjunto dos “(...) princípios gerais de direito administrativo enquanto direito cívico do administrado”
(Santos, 2014:566). Por se revestir de tão intensa relevância, o direito à boa administração “(...) pode
ser enquadrado como direito fundamental” (Santos, 2014:567), residindo em âmbito da cidadania, pilar
da República.

Assim, sob o recorte brasileiro, a boa administração é reconhecida como inserta no sistema
constitucional, entendida como direito implícito, como direito fundamental implícito e – ou – como
princípio constitucional implícito, como fundamento da República integrando o halo do princípio da
cidadania. De fato, o arcabouço para uma boa administração é vigente em terras brasileiras –
reservando-se essa constatação ao plano formal, ao conjunto normativo contitucional e legal.

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Diante de bases normativas tão significativas, há que se considerar que a efetividade dos princípios
expressamente elevados à Constituição da República já significaria o caminho aberto à boa
administração na vida de cada cidadão. Entretanto, “(...)passados mais de vinte anos da promulgação da
Constituição de 1988, a sociedade brasileira continua a enfrentar o permanente desafio de garantir a
efetividade dos direitos fundamentais”, sendo necessária uma profunda análise acerca da concretização
da Constituição Cidadã” (Peluso, 2011:06). Destarte, possível vislumbrar que a boa administraçaõ
corresponde a um direito cívico do administrado, implić ito na cidadania (Moreira Neto, 2014:119), mas
reconheça-se que, “(...) como nunca, a legitimidade (conformidade com a tábua axiológica da
Constituição) reivindica o hábil e tempestivo cumprimento de obrigações enfeixadas no direito
fundamental à boa administração pública” (Freitas, 2015:116). Apesar, possível observar como saldo
positivo que “(...) a própria prática de democracia brasileira tem-se manifestado pela cobrança intensa
de ética e transparência na condução dos negócios públicos e na postura dos gestores desses negócios”
(Santos, 2013:08), de modo que “(...) urge, nesse registro, libertar a avaliação do preconceito de que as
políticas públicas seriam essencialmente programas de governo, implementáveis sem o estudo
científico acerca de antecipáveis efeitos diretos e oblíquos (sociais, ambientais e econômicos)” (Freitas,
2015:116). Nesse sentido, “(...) o Estado-Administração brasileiro tem que reelaborar a sua agenda de
prioridades, por meio e avaliação qualitativa e quantitativa (“ex ante” e sucessiva) do impacto das
políticas públicas(...)”(Freitas, 2015:116). O estreitamento das relações entre Estado e cidadania, “sob
um prisma de colaboração ativa”, exigirá um “amadurecimento democrático” e “amadurecer nunca é
fácil – mas é o que se deseja, das pessoas, das sociedades e das instituições”(Valle, 2010:227),
registrando-se na alma que:

Vivemos um momento em que se tenta transformar o Estado num instrumento eficiente para o
exercício e a realização da cidadania, bem como de configurar um modelo de Administração
Pública, cujo objetivo deve ser sempre o cidadão, oferecendo-lhe pleno controle sobre os
resultados das ações da máquina estatal.
Daí a importância do tema, pois é dever da Administração garantir os direitos fundamentais do
cidadão, em especial o direito fundamental à participação e à boa administração pública,
consubstanciada em uma administração eficiente e eficaz, cumpridora de todos os princípios
insculpidos na Constituição Federal, em especial, em seu Artigo 37. (Mayer, 2016:78).

CONCLUSÃO
Em voo amplo, visando a alcançar o recorte brasileiro em relação à boa administração, lançou-se o
olhar sobre o contexto histórico-jurídico da Administração Pública em cada período da humanidade–
Antiguidade, Medievo, Modernidade –, constatando que os contornos que permitiriam luzes às
estruturas e aos princípios administrativos da contemporaneidade realmente foram tecidos ao longo do
tempo. Caminhando-se respeitosamente pelas quadras da evolução humana, foi possível recolher as
mais preciosas sementes, identificando a relevância das Revoluções liberais do século XVIII, do
Conselho de Estado Francês, do princípio da separação dos poderes, da vivência no primado da
legalidade, do surgimento do Estado de Direito, do nascimento do Direito Administrativo.

Em terras brasileiras, diante do amplo cenário, foi possível traçar o desenho histórico-jurídico da
Administração Pública, passando-se pelo ambiente colonizatório, enfrentando-se dois períodos de
Império e alcançando-se a República, durante a qual, sob a égide das Constituições – algumas
infelizmente outorgadas – abriram-se sulcos aos direitos e garantias que hoje vêm assentados na Lei
Maior do Estado brasileiro. A Constituição brasileira atual dedica um Capítulo próprio à Administração
Pública, cujo artigo inaugural traz expressamente cinco princípios administrativos: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

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Outros princípios estão expressamente dispostos pela Constituição, mas não há assento expresso ao
princípio da boa administração. Entretanto, para melhor compreensão do arcabouço constitucional
brasileiro a fim de perscrutar em que medida ele se apresenta pronto a amparar a existência de uma boa
administração, foi necessário abordar os contornos do conceito – de uma boa administração.

Observou-se que as primeiras ideias de boa administração podem ter partido das noções de moralidade
e que, embora o direito a uma boa administração já fosse entendido como um princípio geral do direito
no mundo ocidental, sua positivação como um direito, em 2000, passou a constar do artigo 41 da Carta
dos Direitos Fundamentais da União Europeia. O conceito de uma boa administração apresentou-se
pluriforme e multifacetado, mas certamente, possível entender que seu modelo ideal exigirá uma
Administração fielmente voltada ao interesse público, que atue com legalidade, legitimidade e ética,
que cumpra os princípios de moralidade, eficiência, eficácia, proporcionalidade, imparcialidade e que,
por seus atos sempre motivados, céleres e dotados de publicidade, seja transparente, acessível ao
controle e à participação dos cidadãos. Avança-se, ainda, à seara principiológica de uma boa
administração, de modo a que os raios das normas maiores possam espraiar-se por todo o ordenamento,
a fim de que se reconheça essa Administração como própria do Estado contemporâneo – desde que
considerado em sua melhor essência.

A partir desse ponto, com o resguardo das bagagens histórico-jurídicas e havendo-se extraído, dentre a
miríade de possibilidades, certo o núcleo que, como uma trilha segura, poderia guiar a reflexão acerca
de uma boa administração, foi possível retomar o cenário constitucional brasileiro, reconhecendo-se
que a Constituição da República promulgada em 1988 trouxe avanços ao Brasil e projetou relevantes
pilares administrativos. Assim, para além dos princípios expressos no caput do art. 37, a Constituição
da República elevou a direitos fundamentais princípios voltados à Administração – como a celeridade e
o acesso às informações – e, para além, permitindo-se inundar por princípios implícitos, criou uma
verdadeira arquitetura virtuosa para que venha a boa administração brasileira.

Esta é a conclusão: a boa administração tem, sim, assento no sistema constitucional brasileiro,
aliceçando-se pelos princípios expressos da Administração Pública do art.37 da Constituição da
República; compondo-se no bojo dos princípios implícitos da Administração Pública; reguardando-se
no interior dos direitos constitucionais fundamentais do art.5º; irradiando-se como princípio
constitucional implícito. E, ainda, a compor a alma do Estado de Direito, terá por residência a aura da
cidadania como fundamento da República Federativa do Brasil. Entretanto, não será possível encerrar a
reflexão sem mencionar que a contemporaneidade brasileira vem banhada por movimentos de
mobilização de uma sociedade ávida pela participação, pelo controle, pela ocupação de seus espaços
públicos – físicos e morais –, pela busca de uma real probidade administrativa, apontando seus desejos
para a efetivação dos direitos e princípios constitucionais que de fato compõem uma boa administração.
Nesse aspecto, ainda olhando para dentro do Brasil contemporâneo, os recentes episódios vividos
indicam a existência concreta de uma Administração que, embora não mais incipiente, é ainda
insipiente, pois a “máquina administrativa”, seus os agentes públicos – políticos, servidores públicos,
militares, particulares em colaboração –, aqueles que orbitam em torno das prerrogativas da
Administração e até o cidadão (quando se permite aproximar da improbidade, da corrupção ativa, do
tráfico de influência)–, por vezes insistem em não absorver a nova ordem constitucional, em
desenfreada busca da vantagem pessoal, do usufruto particular de um poder – seja pelo excesso de
poder ou pelo desvio de finalidade.

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Afinal e em acréscimo à conclusão, ultime-se que o Brasil está dotado de um conjunto normativo hábil
a uma boa administração, fincada na Constituição da República, restando robustecer a realização plena
dos fundamentos, direitos fundamentais e princípios na vida de brasileiro – sendo que a necessidade de
uma boa administração deve ser de todos e fruto da atuação de cada cidadão.

Biliografia
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RESENHA BIOGRÁFICA
Taís Cristina Zumiotti Pereira
Bacharelado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas e em Dança pela
Universidade Estadual de Campinas. Pós-graduação lato sensu em Direito Constitucional, em 2012;
Pós-graduação lato sensu em Direito Administrativo pela Escola Paulista da Magistratura, em 2014;
Pós-graduação lato sensu em Direito Internacional, em andamento (2016). Participante do I Congresso
Internacional de Mediação promovido pelo Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas,
Universidade Técnica de Lisboa, realizado entre 07 e 09 de outubro de 2010, em Lisboa, Portugal.
Advogada inscrita na Ordem dos Advogados do Brasil – OAB – Secção São Paulo. Funcionária
Pública da Secretaria de Estado da Educação de São Paulo, em cargo efetivo de Executiva Pública
desde 2012. Nomeação atual, em comissão, ao cargo de Assistente Técnico V, com classificação no
Gabinete do Secretário da Educação de São Paulo. São Paulo, Brasil.

ENDEREÇO: Rua Doutor Miranda de Azevedo,1085.São Paulo-SP, Brasil.CEP:05027-000.


CORREIO ELETRÔNICO: tzp@uol.com.br

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