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2017, por concepto de canon minero, regalías mineras y pago por derecho de vigencia y
penalidad, ascendieron a S/ 3,303 millones, que significó un incremento de 26.5% con
respecto al 2016 (S/ 2,611 millones), indicó la Dirección General de Minería del Ministerio
de Energía y Minas (Minem).
Dicho monto evidencia una notable recuperación del aporte de las actividades mineras a
la recaudación fiscal, la cual se distribuye a los gobiernos regionales y locales del país.
Las regiones que se vieron más beneficiadas por el mayor valor de las transferencias de
recursos generados por la actividad minera fueron: Áncash con una participación del
22.7% (S/ 750.9 millones) del total de recursos distribuidos, Arequipa con 16% de
participación (S/ 528.52 millones), La Libertad con 9.6% (S/ 317.73 millones), Apurímac
con 9.4% (S/ 312.01 millones) y Cajamarca con 7.3% (S/ 241.77 millones).
Transferencia a las regiones ascendió este año a 3,158 millones de soles, superando en
70% a lo reportado en 2017.
https://www.gob.pe/institucion/minem/noticias/3941-transferencias-a-regiones-por-canon-
minero-regalias-mineras-y-pago-por-derecho-de-vigencia-y-penalidad-ascendieron-a-s-3-
303-millones-el-2017
Una muy buena noticia: las transferencias de recursos generados por la minería hacia las
regiones en el 2018, por concepto de canon minero, ascendieron este año a 3,158
millones de soles, monto que superó en 70% a lo registrado en 2017 (S/ 1,863 millones),
informó el Ministerio de Energía y Minas (Minem).
A nivel de regiones, la que tuvo mayor monto transferido fue Áncash con S/ 1,085
millones; en segundo lugar se ubicó Arequipa con S/ 532 millones, seguido de La Libertad
con una transferencia de S/ 259 millones registrados en la región norteña.
Asimismo, la región que reportó el crecimiento interanual más significativo fue Huánuco,
con una variación del 242%.
https://www.gob.pe/institucion/minem/noticias/15656-canon-minero-reporto-en-este-2018-
su-mejor-registro-de-los-ultimos-cuatro-anos
1. Antecedentes
El canon minero es la participación de la que gozan los gobiernos regionales y locales
(municipalidades provinciales y distritales) y algunas universidades sobre el total de
ingresos y rentas que obtiene el Estado por la explotación económica de los recursos
mineros (metálicos y no metálicos) ubicados en su jurisdicción.
En la década pasada, el monto de las transferencias por canon minero creció de manera
notable al pasar de S/. 81 millones en el 2001 a S/. 5,034 millones en el 2012. Durante
el periodo el 2001- 2012 se transfirieron en total S/. 28,894 millones por canon minero.
Cabe destacar que 21 regiones del país han recibido transferencias por canon minero;
siendo Áncash, Cajamarca, Tacna, Arequipa, Moquegua y La Libertad, las regiones que
más canon recibieron, con montos que en cada caso superan los S/. 2 mil millones.
Si bien los recursos del canon deben ser utilizados exclusivamente para el
financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública u obras de impacto
regional y local, desde el año 2006 se ha permitido que los Gobiernos Regionales y
Locales utilicen hasta el 20% de las transferencias para el mantenimiento de la
infraestructura generada por los proyectos de impacto regional y local. Asimismo,
pueden destinar hasta el 5% para financiar la elaboración de perfiles correspondientes
a los proyectos de inversión pública que se enmarquen en los respectivos planes de
desarrollo concertado.
En este contexto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el
marco de su cooperación con el Perú viene ejecutando el Proyecto “Prevención de
Conflictos Sociales en el Uso de los Recursos Naturales”, que cuenta con la importante
contribución de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), ahora
integrada al Department of Foreign Affairs, Trade and Development (DFATD). Este
proyecto tiene como objetivo apoyar la consolidación de la gobernabilidad democrática
y el crecimiento económico en virtud de la disminución de los conflictos sociales en el
uso de los recursos naturales. Así, se pretende mejorar los procesos de prevención,
manejo y resolución de los conflictos sociales en el uso de los recursos naturales que
desarrollan las entidades públicas y los actores sociales, para contribuir a la estabilidad
de la gobernabilidad mediante la institucionalización del diálogo político y la construcción
de consensos en torno a una visión compartida de los principales actores involucrados,
incluyendo a comunidades indígenas y el sector privado, el sector público y las
organizaciones sociales.
1. De acuerdo a la Ley de Canon –Ley 27506–, el canon minero equivale al 50% del
impuesto a la renta de las empresas mineras. Este es un mecanismo a través del
cual se hacen partícipes a los gobiernos regionales y gobiernos locales de los
ingresos fiscales por la explotación del recurso minero. El esquema de distribución
de los recursos, exógenamente definido, es el siguiente:
2. De acuerdo a la Ley de Regalía Minera –Ley 28258–, las regalías mineras son otro
mecanismo de recaudación que grava directamente un porcentaje de la utilidad
operativa de la empresa minera, porcentaje que se incrementa según el margen
operativo de la unidad. Estas transferencias se realizan de manera trimestral y se
rigen por el siguiente esquema de distribución, también definido exógenamente por
ley:
20%: Municipios locales distritales donde se explotan los recursos naturales, de
los cuales el 50% será invertido en las comunidades donde se explota el
yacimiento.
20%: Municipios locales de la provincia donde se explotan los recursos
naturales.
40%: Municipios locales de la región donde se explotan los recursos naturales.
15%: Gobierno Regional donde se explotan los recursos naturales.
5%: Universidades públicas en la región donde se explotan los recursos
naturales.
En total, durante el período 2005-2014, los gobiernos locales a nivel nacional recibieron
más de S/30.000 millones por concepto de ambas transferencias mineras. De acuerdo
a la Ley de Canon y la Ley de Regalía Minera, la totalidad de este monto debió estar
dirigido exclusivamente a financiar infraestructura pública. Dadas estas características
y como se mencionó anteriormente, es probable que el canon y las regalías sean una
fuente exógena de impacto que favorezca potencialmente al crecimiento económico e
incremente el bienestar de la población. Sin embargo, en los últimos años, su efectividad
ha sido un constante motivo de debate.
En primer lugar, un motivo de debate es la asignación del canon y las regalías. Debido
a la naturaleza de la transferencia, la cual prioriza a aquellas zonas con mayor actividad
minera, se producen grandes desigualdades a nivel presupuestal entre diversas
municipalidades del país sin priorizar las zonas más vulnerables. Por ejemplo, en el
2014, el municipio de San Marcos en Áncash recibió S/101 millones por concepto de
canon y regalías mineras, mientras que el Gobierno Regional de Lambayeque recibió
solo S/270 en total por el mismo concepto. Por ello, algunos autores discuten el hecho
de que ambas transferencias son progresivas y que, por lo tanto, pueden acrecentar
brechas existentes.
En segundo lugar, otro aspecto que ha sido motivo de discusión es la calidad del gasto
que se realiza con los recursos de estas transferencias. Entre el 2005 y el 2014, el
presupuesto disponible para realizar obras de infraestructura se incrementó fuertemente
a nivel municipal; sin embargo, la poca capacidad de gestión de algunas
municipalidades generó inversiones poco eficientes o no prioritarias. Asimismo, el
contexto de mayores recursos descentralizados incentivó a algunas autoridades a
buscar rentas y se presentaron casos de corrupción, adjudicaciones fraudulentas de
obras y enriquecimiento ilícito (Maldonado, 2011).
En el Perú durante los últimos años las actividades mineras han mostrado un gran dinamismo,
lo cual ha generado una dualidad contradictoria tanto a nivel macroeconómico como a nivel
microeconómico. A nivel macro, el sector minero es considerado como uno de los sectores
más dinámicos de la economía peruana, contribuyendo fuertemente al PBI, las exportaciones
y los ingresos fiscales a través del pago del impuesto a la renta. Sin embargo, a nivel micro,
el sector minero es considerado también con uno de los principales generadores de conflictos
sociales y ambientales en el país, en áreas mineras los conflictos socioambientales se han
incrementado en los últimos años. Esta aparente contradicción ha motivado el creciente
interés en generar investigaciones que han buscado analizar, principalmente a nivel
microeconómico, la relación entre la minería y el bienestar.
La relevancia de las actividades mineras se traduce en su importancia en la economía
peruana, este sector representó (en 2011) el 28% del PBI y explicaría el 57% de las
exportaciones totales. Tal dinamismo ha implicado el notable crecimiento del aporte del sector
minero al estado peruano a través del pago del impuesto a la renta. El 50% del total recaudado
por impuesto a la renta generado por las empresas mineras es redistribuido, a través del
Canon Minero, a los gobiernos subnacionales (gobiernos regionales y gobiernos locales) en
cuya jurisdicción político-administrativa se realicen actividades mineras. El Canon Minero es
un mecanismo de compensación fiscal hacia las áreas donde se realizan actividades mineras
extractivas (metálicas y no metálicas). Desde 2005, entró en vigencia el esquema actual para
la redistribución del Canon Minero a nivel de los gobiernos subnacionales, tal esquema de
transferencias ha beneficiado principalmente a los gobiernos locales mayormente expuestos
a las actividades mineras; las transferencias de Canon Minero se han concentrado en algunos
tipos de distritos donde se extraen los recursos minerales: “distritos productores” y “distritos
en provincias productoras”. En la normativa sobre el uso del Canon Minero se ha establecido
que éste debe ser utilizado, principalmente, para incrementar el gasto de capital (inversión
pública) que permita dinamizar las economías locales y cerrar brechas de infraestructura
social básica.
Distribución del Canon minero en el Peru
En los últimos años las actividades mineras han experimentado un gran crecimiento en el
Perú, lo cual ha implicado, en términos macroeconómicos, que la minería se convierta en el
principal sector exportador; así como, en el principal sector contribuyente y el principal
financiador de los presupuestos públicos a nivel regional y local. De acuerdo con
Macroconsult (2012), a finales de 2011 la minería representó el 28% del PBI dentro de la
estructura económica nacional (sin considerar a Lima); así mismo, dicha actividad
(principalmente minería metálica) explicaría el 57% de las exportaciones totales, el pago de
impuestos de las empresas mineras representa el 15% del total de los recursos tributarios
recaudados, el 30% del Impuesto a la Renta Corporativa y el 21% de la inversión privada.
A nivel regional y local, las actividades mineras contribuyen a los ingresos fiscales a través
de la generación de recursos que son transferidos a los gobiernos subnacionales, a partir de
2005 dichas transferencias fiscales tienen un marcado énfasis redistributivo hacia los distritos
y ámbitos donde se explotan los recursos naturales. La redistribución de los ingresos
tributarios se realiza a través del denominado Canon Minero, el cual es la participación de la
que gozan los gobiernos locales y regionales sobre los ingresos tributarios y rentas obtenidos
por el Estado por la explotación de recursos minerales (metálicos y no metálicos).
10% del total del Canon Minero para los gobiernos locales de la municipalidad o
municipalidades distritales donde se explota el recurso minero (“distrito productor”).
25% del total del Canon Minero para los gobiernos locales de las municipalidades
distritales de la provincia donde se explota el recurso minero (“provincia productora”).
40% del total del Canon Minero para los gobiernos locales del departamento o
departamentos de las regiones donde se explota el recurso minero (incluyendo el
“distrito productor”).
25% del total del Canon Minero para los gobiernos regionales donde se explota el
recurso minero. De este último porcentaje, los Gobierno Regionales transfieren el 20%
a las Universidades Nacionales dentro de su jurisdicción.
A nivel local, los hogares que residen cerca de las minas están mayormente expuestos a las
externalidades negativas de las actividades mineras (contaminación ambiental, competencia
por el uso de recursos naturales), por lo cual sus expectativas son altas sobre el impacto de
los recursos fiscales transferidos como mecanismo de compensación por la explotación de
tales recursos naturales. No obstante, de acuerdo con Ticci (2011), existe un desfase entre
la cantidad de recursos fiscales disponibles y las capacidades técnicas y organizacionales en
los gobiernos locales, lo cual no ha permitido que los cuantiosos ingresos fiscales contribuyan
para un desarrollo equitativo y sostenible. La debilidad institucional de los gobiernos locales
con mayores recursos de Canon Minero puede ser aún exacerbada por la mayor competencia
políticas que tales recursos fiscales pueden generar, incrementando el clientelismo político y
el débil soporte de la población (Arellano – Yanguas, 2011).
Las debilidades de gestión de los gobiernos locales mayormente beneficiados con recursos
de Canon Minero puede relacionarse a través de la ejecución presupuestal, en el Gráfico 4
se muestra la relación entre el nivel de transferencias de Canon Minero y el ratio de ejecución
presupuesta de los gastos de capital (Ejecutado/Presupuesto Institucional Modificado) de los
gobiernos locales por región. En dicho gráfico se evidencia una relación negativa entre el nivel
de transferencias per cápita y el ratio de ejecución presupuestal lo cual denota relativa
ineficiencia en la ejecución de tales recursos.
El esquema actual de redistribución del Canon Minero hace que estos recursos fiscales estén
altamente concentrados en los distritos productores, lo cual genera que esta fuente de
recursos fiscales sea la menos equitativa dentro del sistema de transferencias del Estado, lo
cual implicaría un riesgo de regresividad en el sistema de transferencias fiscales inter-
gubernamentales en el Perú (Herrera 2008). Diversos estudios para el caso peruano (Herrera,
2008; Remurpe, 2008; Gómez et al., 2009; Neyra, 2010; Von Hesse, 2011 y Canaviere-
Bacarreza et al., 2012), han sugerido la necesidad de plantear reformas al mecanismo de
redistribución de los ingresos fiscales generados por las industrias extractivas, tales reformas
deberán incluir criterios de equidad entre gobiernos subnacionales basados, generalmente,
en las necesidades de gasto, principalmente gasto de capital; y capacidades tributarias.
El incremento de los recursos fiscales a nivel local se ha caracterizado por una mayoritaria
aprobación a nivel macro que incluye la promoción de la inversión privada en minería y el
incremento en el número de concesiones mineras en todo el país; sin embargo, se han
generado también resistencias, cuestionamientos y conflictos a nivel micro8. Ambos aspectos
contradictorios han generado por un lado bonanza fiscal a nivel de los distintos niveles del
gobierno; y por otro lado, conflictividad y desazón a nivel local (Arellano-Yanguas 2011 y Ticci
2012). Este último aspecto cuestionaría en cierto modo la efectividad de los mecanismos de
compensación de las actividades minero-extractivas a nivel local, principalmente, el Canon
Minero. Por lo cual surgen las siguientes preguntas: ¿Cuál es el impacto del esquema actual
de redistribución del Canon Minero en el bienestar de los hogares en el Perú?; ¿Qué
esquemas alternativos de redistribución del Canon Minero incrementarían el bienestar?;
De acuerdo con Ticci (2011), los canales microeconómicos potenciales de transmisión de los
efectos netos de las transferencias del Canon Minero en el bienestar de los hogares en el
Perú (netos de efectos negativos como la corrupción a nivel de los gobiernos locales y la
contaminación generada por las actividades mineras), se concentran, principalmente, en los
siguientes aspectos (ver Gráfico 5):
Una mayor inversión pública, que se traduzca en una mayor oferta de bienes y servicios
públicos e implicancias en los precios relativos de bienes, servicios y factores, implicaría que
las mayores transferencias de Canon Minero tendría el potencial de dinamizar el empleo
público, debido a que en general, las obras de infraestructura ejecutadas por los gobiernos
locales son de administración directa, por lo cual el propio gobierno local se constituyen en
un demandante de mano de obra calificada y no calificada para la ejecución de obras; así
como, se constituyen en un principal demandante de bienes y servicios relacionados con la
ejecución de obras de infraestructura.