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IX Jornadas Debates Actuales de la Teoría Política Contemporánea

“Resistencias y alternativas políticas en el capitalismo neoliberal”

23 y 24 de Noviembre de 2018, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,
Universidad Nacional de Rosario (Rosario, Santa Fe, Argentina)

Eje 7. Discurso y narrativas de la democracia actual.

Federalismo deliberativo vs. Federalismo negocial:
dos discursos federales contemporáneos a debate1

Olivares, Nicolás Emanuel
CONICET-IEHSOLP-UNLPam

Resumen: Este trabajo de investigación tiene por objetivo general reconstruir y evaluar dos discursos democráticos
contemporáneos pero disímiles que tienen por epicentro el concepto de federalismo. Cabe destacar que no solo el lenguaje y
los presupuestos normativos de ambos enfoques difieren, sino también su contexto de enunciación y justificación. Un
primer enfoque de tipo federal deliberativo emergió hacia 1985, año en que se publicó el primer informe del Consejo para la
Consolidación de la Democracia, el cual proyecto posibles y razonables modificaciones al texto constitucional argentino de
1853. Un segundo enfoque de tipo federal pluralista surgió en 1994, año en el cual se sancionó la última reforma
constitucional argentina, la cual diseño un nuevo orden federal sobre las bases del anterior. El primer discurso de tipo
deliberativo o dialógico promueve un gobierno político suficientemente descentralizado, con una dinámica cooperativa
entre poderes constituidos nacionales y entre unidades políticas subnacionales. En este primer discurso el principio de
resolución de conflictos es el argumentativo y el gobierno nacional adopta un sistema semipresidencial en el cual se evalúa
el proceder de cada provincia en función de criterios preestablecidos durante un debate interprovincial fundacional previo.
El segundo discurso federal, al cual denominaremos pluralista o negocial, promueve un poder ejecutivo nacional fuerte, en
tanto árbitro y/o mediador en los procesos de negociación habidos entre las unidades políticas subnacionales autónomas, es
decir las provincias argentinas. En este segundo discurso, el principio de resolución de conflictos es el de negociación y
promueve un sistema hiperpresidencial capaz de someter a las provincias a sus criterios evaluativos los cuales están
prefijados en la constitución nacional de 1994.
Palabras claves: historia constitucional reciente; historia de los lenguajes políticos; teoría constitucional; federalismo
negocial; federalismo deliberativo.

1. Introducción

Habitualmente el federalismo ha sido definido por los constitucionalistas contemporáneos como una forma de
estado (Hernández, 1997; Sabsay, 1998; López Rosas, 1996; Bazán, 2013). El federalismo es la teoría o defensa de los
principios federales para dividir los poderes entre las unidades miembros y las instituciones comunes. A diferencia de un
estado unitario, la soberanía en los órdenes políticos federales no está centralizada, a menudo de manera constitucional,
entre al menos dos niveles, de modo que las unidades en cada nivel tienen autoridad final y pueden autogobernarse en
alguna área temática. Por lo tanto, los ciudadanos tienen obligaciones políticas o tienen sus derechos garantizados por dos
autoridades (Follesdal, 2018: § 1).
Gran parte de la atención filosófica reciente se ve estimulada por el renovado interés político en el federalismo y
las reacciones violentas contra casos particulares, junto con hallazgos empíricos sobre las bases necesarias y legítimas para
la estabilidad y la confianza entre los ciudadanos en los órdenes políticos federales. Las contribuciones filosóficas han
abordado los dilemas y oportunidades que enfrentan Canadá, Australia, Europa, Rusia, Irak, Nepal y Nigeria, por mencionar
solo algunas áreas donde los acuerdos federales se consideran soluciones interesantes para acomodar las diferencias entre
poblaciones divididas por divisiones étnicas o culturales que aún buscan un orden político común, a menudo democrático
(Follesdal, 2018: § 1).
Aquí se considera que un orden político federal es el género de organización política marcado por la combinación
de gobierno compartido y autogobierno. El federalismo es la teoría o la defensa de tal orden, incluidos los principios para
dividir la autoridad final entre las unidades miembros y las instituciones comunes. Una federación es una especie de tal
orden federal; otras especies son uniones, confederaciones, ligas y uniones descentralizadas, e híbridos como la actual
Unión Europea. En este sentido, una federación implica una división territorial del poder entre unidades constituyentes, a
1
El presente trabajo fue desarrollado en el marco de una Beca de investigación Posdoctoral Interna del CONICET (2017-
2019), siendo el título del proyecto: “Federalismo, Democracia Deliberativa y Concepciones Alternativas”. Agradezco a E.
Llamosas, M. Moroni, R. Gargarella, E. Zimmermann y M. A. Medici por sus generosos comentarios efectuados a una
versión preliminar de este trabajo.
veces llamadas "provincias", "cantones", posiblemente "ciudades" o "estados" confusos, y un gobierno común. Esta división
de poder generalmente está arraigada en una constitución que ni una unidad miembro ni el gobierno común pueden alterar
unilateralmente (Follesdal, 2018: § 1).
En contraste, "confederación" ha llegado a significar un orden político con un centro más débil que una federación,
a menudo dependiente de las unidades constituyentes. Por lo general, en una confederación a) las unidades miembros
pueden salir legalmente, b) el centro solo ejerce la autoridad delegada por las unidades miembros, c) el centro está sujeto al
veto de las unidades miembros en muchos temas, d) las decisiones del centro obligan a las unidades miembros pero no a los
ciudadanos directamente, e) el centro carece de una base fiscal o electoral independiente, y/o f) las unidades miembros no
ceden la autoridad permanentemente al centro. Las confederaciones a menudo se basan en acuerdos para tareas específicas y
el gobierno común puede ser ejercido completamente por los delegados de los gobiernos de las unidades miembros
(Follesdal, 2018: § 1).2
Sin embargo, en este trabajo consideramos al federalismo tanto una forma de gobierno como de estado, así como
emplearemos dicho concepto no solo en un sentido descriptivo, sino también normativo, El sentido descriptivo refiere a los
sistemas federales reales, es decir a tal como son en el mundo político real los sistemas federales. El sentido normativo, hace
alusión a un determinado ideal regulativo democrático federal, el cual fija los criterios de corrección y evaluación conforme
los cuales deben diseñarse instituciones, normas y medidas políticas concretas.
Para muchos constitucionalistas contemporáneos resulta extraño pensar al federalismo como una concepción sobre
el gobierno, y no hacerlo únicamente como una forma de estado. No obstante, daremos argumentos acerca de porque el
federalismo implica ambas cosas. Por un lado, el federalismo constituye una forma de gobierno dado que implica una
particular concepción acerca de la legitimidad política. La perspectiva democrática federal considera legítimas aquellas
instituciones, normas y medidas políticas si y solo si respetan cierta autonomía y autogobierno de cada unidad estatal
formal, sea nacional, regional, provincial, o municipal. El federalismo en tanto forma de gobierno varía según la concepción
de democracia desde la cual parte, pudiendo identificarse actualmente un federalismo pluralista, federalismo libertario y un
federalismo deliberativo, entre otros. Por otro lado, el federalismo promueve una determinada forma de estado, dado que
implica una estructura política general que determina un funcionamiento específico de los elementos de un estado nacional,
a saber: territorio, población, gobierno, legislación. El federalismo en tanto forma de estado puede variar de una
confederación con soberanía múltiple a una federación nacional con autonomía restringida de sus unidades subnacionales. 3
De este modo, si nos detenemos en un concepto normativo de federalismo estamos indicando que estudiaremos las
distintas maneras en que puede ser concebido el ideal regulativo federal, el cual admitiría un cumplimiento gradual y parcial
en el marco de un horizonte democrático. Más allá de este carácter normativo que atribuimos al concepto de federalismo,
consideramos insoslayable pensarlo desde una perspectiva contextualizada, situada, es decir histórica, dado que dicha forma
de gobierno y estado constituye “...el producto de dinámicas e inercias históricas, políticas y culturales en la vida de un
país...” (González Bertomeu, 2008: 442). Ello implica asumir una perspectiva normativa no ideal sobre el concepto de
normativo-descriptivo de federalismo. En especial asumiremos una perspectiva histórica conceptual de dicho ideal y sus
manifestaciones institucionales, analizando las variaciones de sentido, significado, o mejor dicho los desplazamientos
conceptuales existentes en los usos semánticos atribuidos en ciertos momentos políticos discursivos a los términos federal,
federación, federalismo y otros conexos. Cabe advertir que cada concepción normativa no ideal, históricamente situada de
federalismo defiende y proyecta un particular diseño institucional. En este sentido, a diferencia de lo señalado por otros
autores, consideramos que el análisis normativo del federalismo, que busca justificar o rechazar la legitimidad democrática
de cierto arreglo de gobierno y estado, debe conectarse íntimamente con un análisis histórico conceptual de lo político. 4
2
Muchos argumentos a favor del federalismo se han expresado tradicionalmente en términos de promover diversas formas
de libertad en forma de no dominación, inmunidad o conjuntos de oportunidades mejoradas. Al considerar las razones
ofrecidas en la literatura para órdenes políticas federales, muchos parecen estar a favor de la descentralización sin requerir el
atrincheramiento constitucional de la autoridad dividida. Se pueden distinguir dos conjuntos de argumentos: 1) los
argumentos que favorecen las órdenes federales en comparación con la secesión y los estados soberanos completamente
independientes; y 2) aquellos argumentos que apoyan los acuerdos federales en lugar de un estado unitario centralizado
(adicional). Ocurren en diferentes formas y desde diferentes puntos de partida, en defensa del federalismo de "reunirse", y
en favor de "mantener unido" el federalismo (Follesdal, 2018: § 3).
3
De este modo, nuestra definición de federalismo dista de la asumida por J. F. González Bertomeu de sus dimensiones
descriptiva y normativa. Por un lado, este autor afirma que en su dimensión descriptiva “...el federalismo es una de las
tantas maneras en que se puede organizar territorialmente el poder dentro de un Estado (…) un Estado es “federal” cuando
en un mismo territorio coexisten como mínimo dos tipos de estructuras de gobierno, una central y una local...” (González
Bertomeu, 2008: 441). Por el otro, señala que en su dimensión normativa refiere a una concepción política que defiende
“...arreglos de poder menos centralizados...” (González Bertomeu, 2008: 441).
4
Por su parte J. F. González Bertomeu señala que el análisis normativo y el análisis histórico político marchan por carriles
separados, asumiendo con ello una perspectiva clásica historiográfica cercana a la historia de las ideas y sus sabidas
distancias con una filosofía política normativa. La historia desde esta perspectiva tradicional e entendida como un ámbito
plenamente empírico y causal desde el cual se pretende explicar, justificar y reconstruir intelectualmente los hechos
En cuanto a una brevísima historia conceptual de lo político del término, cabe afirmar que el ideario federal,
federalismo, o perspectiva federalista, puede y debe ser pensada como una concepción política compleja, en tanto no solo
incluye una forma de estado sino también una forma de gobierno. Los federalistas de la segunda mitad del siglo XVIII y
primera mitad del siglo XIX así lo entendían. El federalismo no solo era a su entender una forma de organizar el poder
estatal sino una modalidad especifica mediante la cual gobernar. El federalismo era en aquel entonces mucho más que una
forma de estado era una ideología o tradición política, así como daría nombre entre 1820 y 1852 a un partido político. En
particular, cabe destacar que tras las revoluciones americana e hispanoamericanas la idea de soberanía se plegó sobre si
misma dando origen a una escisión fundamental entre soberanía y gobierno, entre principios de estado y técnicas de
gobierno (Palti, 2018: 66-68). Este clivaje se evidenció con mayor claridad en la segunda mitad del siglo XIX, cuando la
idea de federalismo se vio resignificada en el marco de una nueva constelación semántica, conforme la cual la nación era la
única soberana, mientras que las provincias y ciudades serian ahora meras unidades subnacionales autónomas. En particular
cabe señalar que en la constitución de 1853, reformada en 1860 y 1866, el federalismo aparece ya como una forma de
estado, dejando de lado otros usos semánticos propios de la primera mitad del siglo XIX, en un claro proceso de
liberalización del lenguaje político argentino (Agüero, 2014).
La discusión política entre federales y unitarios, habida en el espacio político rioplatense del siglo XIX puede
traducirse en el debate entre quienes deseaban “juntarse” y aquellos que sostenían que “debíamos mantenernos juntos”
(González Bertomeu, 2008: 458). Por un lado, los partidarios de la primera perspectiva, es decir de “juntarse”, presuponen
la soberanía de las provincias, desde la cual podría y debía protegerse un destino político común. Por otro lado, quienes
eran defensores de la segunda alternativa, relativa a “mantenerse juntos”, buscaban imponer un sentido de nacionalidad
preexistente a la constitución nacional de 1853. La primera perspectiva fue la asumida por federales partidarios de una
confederación plena, tales como J. G. Artigas y M. Dorrego, mientras que la segunda fue defendida con argucia tanto por J.
B. Alberdi como B. Mitre, liberales partidarios de una federación acotada, aunque existían notorias diferencias entre ellos en
sus argumentos (González Bertomeu, 2008: 460).
Luego durante el siglo XX, especialmente durante la segunda mitad de este, se produjo un complejo encubrimiento
de las formas y doctrinas constitucionales, quedando en el olvido aquella perspectiva democrática republicana conforme la
cual el federalismo debía ser entendido como una concepción política descentralizadora, sustentada en una definición no
liberal de las nociones de libertad, soberanía, igualdad y democracia. El denominado fin de las ideologías, relatos nacionales
e historia, implico entonces una despolitización notoria de la discusión sobre el termino federalismo, reduciéndose los
estudios a comparaciones de los diseños institucionales realmente existentes de federaciones en el marco del denominado
proceso de globalización (Palti, 2018: 265-273).
En la última reforma constitucional argentina realizada en 1994, se propuso discutir dos temas centrales para la
vida política de nuestro país: el presidencialismo y el federalismo. Los objetivos explícitos, aunque retóricos, eran moderar
el primero, así como potenciar el segundo. A más de veinte años de aquel proceso constituyente numerosos y destacados
especialistas en historia y teoría constitucional parecen coincidir en que el diagnóstico es el de un doble fracaso. Por un
lado, el presidencialismo argentino ha reforzado su cariz decisionista, cesarista, verticalista, antirrepublicano. Por otro lado,
el federalismo argentino ha permanecido acotado, limitado y no ha crecido en los aspectos formal institucional ni cívico. Por
el contrario, el poder del Estado Nacional no ha cesado de imponerse por sobre el de los Estados Provinciales. En resumidas
cuentas, el Estado Nacional Argentino continúa siendo hiperpresidencial y fuertemente centralista. Reconocidos
investigadores son contestes en señalar que las causales del estado actual de situación constitucional argentina no solo
obedecen al ámbito normativo constitucional, sino también deben rastrearse en la particular historia y práctica
constitucional argentina. Atendiendo a esta situación, es que en el presente trabajo nos proponemos analizar las deficiencias
normativas, en términos de legitimidad política, del federalismo argentino actual.
En este entendimiento, consideramos que el mismo posee un cariz antidemocrático el cual se evidenciaría en dos
falencias principales: 1) la dominación política del Estado Nacional por sobre los Estados Provinciales y 2) la escasa
deliberación democrática existente entre dichas unidades políticas subnacionales. En respuesta a este problema, la reforma
constitucional nacional de 1994 opto por una perspectiva democrática pluralista proyectando un régimen federal acotado en
el cual el criterio de corrección e interrelación entre las unidades políticas subnacionales es el de negociación. A nuestro
entender, la existencia de aquellas falencias democráticas resulta cierta, pero consideramos que la respuesta pluralista
resulta incorrecta atento: a) parte de una definición objetable de los términos federalismo y legitimidad política; y b) la
perspectiva historiográfica asumida por el pluralismo democrático no atiende a los desplazamientos semánticos producidos
en dichos términos durante el proceso de transición y consolidación democrática.
El presente trabajo de investigación se propone subsanar ambos defectos mediante: a) la introducción, en el
análisis, de un discurso político deliberativo en tanto fuente de estándares críticos de legitimidad estabilidad política; y b) la
utilización de un enfoque teórico y metodológico histórico conceptual que imbrique presupuestos normativos e históricos.

ocurridos en la realidad (González Bertomeu: 2008: 443). Por el contrario, la historia conceptual de lo político considera
que lo normativo es inherente al mismísimo proceso histórico político, es decir, afirma que los ideales regulativos se
construyen, enuncian, justifican y critican en un determinado contexto discursivo donde existe cierta constelación semántica
y una gramática política predominante (Rosanvallon, 2016: 1-10; Palti, 2009: 1-9).
Desde esta perspectiva teórica, la pregunta a responder es la siguiente: ¿cuáles serían las exigencias normativas, en términos
de legitimidad, que el discurso democrático deliberativo establecería sobre el sistema federal argentino en particular? Una
vez explicitada la pregunta a abordar, surgen dos focos de debate relevantes: 1) el vinculado a los discursos políticos,
justificaciones normativas y diseños institucionales que ha adoptado el federalismo en la historia constitucional argentina
contemporánea, y 2) el atinente a las deficiencias democráticas del sistema federal argentino actual.
A finales del siglo XX y principios del XXI surgieron cada vez mayores reclamos de comunidades políticas que
manifestaron sus deseos de obtener un mayor grado de autogobierno. Por un lado, los más radicales expresaron sus deseos
de emanciparse políticamente, es decir de secesionar. Los argumentos esgrimidos por dichas comunidades son variados y es
creciente el número de casos, siendo paradigmáticos los de Cataluña, País Vasco y Escocia. Por otro lado, los más
moderados se manifestaron en dirección a un mayor respeto por la pluralidad cultural, étnica, religiosa, y mayor grado de
autonomía. Atento la relevancia, complejidad y actualidad de este proceso federalista glocal, es que consideramos se
requiere mayor investigación y estudio.
En respuesta a esta necesidad teórica es que en el presente trabajo nos avocaremos a reconstruir y evaluar dos
discursos democráticos contemporáneos pero disímiles que tienen por epicentro el concepto de federalismo en el espacio
político argentino. Cabe destacar que no solo el lenguaje y los presupuestos normativos de ambos enfoques difieren, sino
también su contexto de enunciación y justificación. Un primer enfoque de tipo federal deliberativo emergió hacia 1985, año
en que se publicó el primer informe del Consejo para la Consolidación de la Democracia, el cual proyecto posibles y
razonables modificaciones al texto constitucional argentino de 1853. Un segundo enfoque de tipo federal pluralista surgió
en 1994, año en el cual se sancionó la última reforma constitucional argentina, la cual diseño un nuevo orden federal sobre
las bases del anterior.
El primer discurso de tipo deliberativo o dialógico promueve un gobierno político suficientemente descentralizado,
con una dinámica cooperativa entre poderes constituidos nacionales y entre unidades políticas subnacionales. En este primer
discurso el principio de resolución de conflictos es el argumentativo y el gobierno nacional adopta un sistema
semipresidencial en el cual se evalúa el proceder de cada provincia en función de criterios preestablecidos durante un debate
interprovincial fundacional previo. Las particulares condiciones económicas, sociales y discursivas de fines de 1980 y
principios de 1990 imposibilitaron la concreción de las reformas institucionales proyectadas desde el discurso federal
deliberativo, imponiéndose un discurso federal pluralista.
Este segundo discurso federal, al cual denominaremos pluralista o negocial, promueve un poder ejecutivo nacional
fuerte, en tanto árbitro y/o mediador en los procesos de negociación habidos entre las unidades políticas subnacionales
autónomas, es decir las provincias argentinas. En este segundo discurso, el principio de resolución de conflictos es el de
negociación y promueve un sistema hiperpresidencial capaz de someter a las provincias a sus criterios evaluativos los cuales
están prefijados en la constitución nacional de 1994.
La actual crisis de legitimidad y estabilidad política ha colocado nuevamente en el epicentro de la discusión
académica la idea de federación democrática en la Argentina del siglo XXI. Cabe destacar que este giro federal no se
evidencia de forma explícita aunque si implícita en los debates actuales sobre fiscalidad ambiental, recursos monetarios,
tributos en general, inflación, reactivación económica, asistencia social, entre otros. Las criticas esgrimidas contra el nuevo
proceso de concertación entre provincias, municipios y nación de acuerdos fiscales, así como la toma de deuda externa,
consideramos explicitan los defectos normativos y aporías propias de un discurso federal pluralista. Nuestra intención es
sugerir diseños institucionales consistentes con un discurso federal republicano deliberativo, los cuales entendemos ofrecen
herramientas de solución adecuadas en términos de legitimidad hipotética.

2. Un lenguaje federal negocial o pluralista

Tras numerosas reuniones partidarias efectuadas desde fines de 1980 a principios de 1990, entre los miembros del
radicalismo por un lado, así como del justicialismo por el otro, las cuales no produjeron reforma alguna, finalmente en 1993,
los principales representantes de ambas fuerzas políticas, Raúl Alfonsín y Carlos S. Menem, firmaron dos pactos políticos
complementarios, buscando el apoyo del resto de los partidos políticos democráticos (López Rosas, 1996: 666).
Por un lado, el 14 de Noviembre de 1993, firmaron el Pacto de Olivos donde las partes firmantes proclamaron y
coincidieron en presentar al pueblo de la República un proyecto de reforma constitucional, señalando que permanecería sin
cambio alguno la parte dogmática de la Constitución de 1853 (López Rosas, 1996: 666).
En dicho documento político se señalaba que “las disposiciones a reformar, en función de los acuerdos que se
vayan alcanzando y a las propuestas que se reciban de otros partidos o sectores políticos o sociales, una vez que sean
aprobadas por los órganos partidarios pertinentes, constituirán una base de coincidencias definitivas algunas y sujetas otras
-en cuanto a su diseño constitucional a controversia electoral. Los temas incluidos en dicha base de coincidencias quedarán
acordados para su habilitación al momento en que el Honorable Congreso de la Nación declare la necesidad de la reforma.
Asimismo se establecerán los procedimientos que permitan garantizar el debido respeto a esos acuerdos” (López Rosas,
1996: 666-667).
Por otro lado, el 13 de diciembre de 1993 fue firmado el llamado “Pacto de la Rosada”, suscripto por los jefes de
ambos partidos políticos principales, la Unión Cívica Radical y del Partido Justicialista, complementando así al Pacto de
Olivos. El texto de este documento habría de servir de base para el proyecto de ley que declara la necesidad de la reforma.
Este acuerdo estaba dividido en tres partes: núcleo de coincidencias básicas, temas habilitados para el debate constitucional
y mecanismos jurídicos y políticos para garantizar la concreción de los acuerdos (López Rosas, 1996: 667).
En cuanto al análisis filosófico político de los Debates de la Convención Nacional Constituyente Argentina de 1994
y de sus supuestas intencionalidades políticas, podríamos identificar ocho (8) hipótesis teóricas específicas, sostenidas por la
generalidad de los convencionales constituyentes, a saber: a) uno de los propósitos principales de la reforma constitucional
argentina de1994 fue la atenuación del sistema presidencial; b) la incorporación de la figura del Jefe de Gabinete de
Ministros permitió la atenuación del Sistema Presidencial Argentino; c) la legitimidad de origen de un proceso convencional
constituyente se debe apoyar pura y exclusivamente, o bien centralmente sobre la opinión agregativa de la ciudadanía y el
accionar político de los partidos; d) la incorporación de ciertos órganos extra-poderes en general, y del Consejo de la
Magistratura en particular posibilitaron la atenuación del Sistema Presidencial Argentino; e) la constitucionalización de la
facultad presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia (DNU) tenía por meta y logró atenuar el
hiperpresidencialismo argentino; f) con ciertos reajustes el modelo de control político argentino sobre el sistema
presidencial funcionaria adecuadamente; g) los mecanismos de democracia semidirecta permiten a la ciudadanía influir
efectivamente sobre la dirección o rumbo político del gobierno en la forma que más cree conveniente; y h) la reelección
presidencial permite a la ciudadanía imponer su propio parecer y evaluar efectiva y tempranamente la labor del presidente
en ejercicio.
Como resultado de ambos pactos, la Constitución Nacional de 1994, en su parte orgánica, señala en su Sección
Segunda dedicada al Poder Ejecutivo, que el Poder Ejecutivo de la Nación sería desempeño por un ciudadano con el título
de “Presidente de la Nación Argentina” (Art 87), siendo acompañado por el Vicepresidente de la Nación, quien lo
reemplazaría en caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución (Art 88). Para ser elegido
presidente y vicepresidente de la Nación, se requería haber nacido en el territorio argentino, o ser hijo de ciudadano nativo,
habiendo nacido en país extranjero; y las demás calidades exigidas para ser electo senador, eliminado así el requisito de
confesionalidad religiosa, que le requería pertenecer a la comunión católica apostólica romana (Art. 89). Así también se
señalaba que el presidente y vicepresidente durarán en sus empleos el término de cuatro años, y podrán ser reelegidos o
sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos o se sucedido recíprocamente no pueden
ser reelegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período (Art 90). Por otro lado, la elección del
presidente y vicepresidente de la Nación es directa, a simple pluralidad de sufragios por votación de todos los ciudadanos
argentinos, y con la posibilidad de ir a un ballotage o doble vuelta en caso de no obtener el 45% de los votos totales válidos,
o el 40% con diferencia mayor de 10% neto en relación con la segunda fuerza electoral. De ir a segunda vuelta, como
aconteció en 1999 y 2015, debe elegirse por mayoría simple de votos sin requisitos porcentuales (Art 94-98).
En cuanto a las atribuciones del Poder Ejecutivo, es decir del Presidente de la Nación Argentina, siguen siendo
amplísimas, cuasi-omnímodas, siendo especialmente relevante destacar que ya no es el Jefe de la Ciudad de Buenos Aires, y
que ahora tiene dos nuevas facultades de gran trascendencia como son la posibilidad de dictar decretos de necesidad y
urgencia y vetar parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso de la Nación argentina (Art 99). La gran innovación de
la Reforma Constitucional de 1994 ha sido la incorporación de un jefe de gabinete de ministros, encargado de la jefatura
administrativa de la nación argentina, pero que no ha sido constituido como un jefe de gobierno, sino solo como un ministro
coordinador de los despachos ministeriales, respondiendo ante el presidente, ya que es nombrado y removido por el mismo,
sin acuerdo del Congreso de la Nación argentina (Art. 100). Si cabe señalar que el Jefe de Gabinete de Ministros “…debe
concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha
del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71.
Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los
miembros de cada una de las Cámaras” (Art 101). A su vez, el presidente y vicepresidente están acompañados por un grupo
reducido de ministros secretarios, cada uno de ellos encargado del despacho de los negocios de la Nación, con facultades
para refrendar y legalizar los actos del presidente por medio de firma sin cuyo requisito carecen de eficacia, debiendo
responder todos ellos no solo ante el Presidente y/o Vicepresidente, sino también ante el Jefe de Gabinete de Ministros (Art
102-107). Además del Poder Ejecutivo, La Constitución Nacional argentina de 1994, provee un Poder Legislativo y un
Poder Judicial Nacional, completando ellos los poderes constituidos en los cuales se dividía el poder nacional. Sin embargo,
también incluye cuatro órganos extra-poderes autárquicos y autónomos pero ubicados bajo la órbita de alguno de estos dos
poderes constituidos. De este modo, a más de los tradicionales tres poderes constituidos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial),
se incluyeron a dichos órganos extra-poderes en tanto autoridades federales o nacionales argentinas legítimamente
constituidas, los cuales son: la Auditoría General de la Nación (Art. 85), El Defensor del Pueblo (Art. 86.), El Consejo de la
Magistratura (Art. 114), El Jurado de Enjuiciamiento (Art. 115), y el Ministerio Público Fiscal (Art 120).
Sin embargo, tras efectuar un adecuado análisis de las reformas constitucionales concretamente efectuadas en 1994,
así como de sus implicancias prácticas en su proceso de implementación, nos permiten afirmar las siguientes ocho (8)
hipótesis teóricas específicas: a) la verdadera finalidad de la reforma constitucional argentina de 1994 fue la reelección
presidencial y fortalecimiento de su figura constitucional; b) la incorporación de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros
no solo no atenuó el Sistema Presidencial Argentino sino que lo multiplicó agregando un funcionario más a su servicio; c) la
legitimidad de origen de un proceso convencional constituyente no se debe apoyar pura y exclusivamente, o bien
centralmente sobre la opinión agregativa de la ciudadanía y el accionar político de los partidos, sino que debe ser sensible y
responsiva frente a los interés políticos públicos de la ciudadanía; d) la incorporación de los órganos extra-poderes en
general, y del Consejo de la Magistratura en particular no posibilitó la atenuación del Sistema Presidencial Argentino,
debido a que se los sujetó al poder legislativo y poder judicial sin darle mayor poder a estos poderes constituid frente al
poder ejecutivo, y no le dio cabida a la multiplicidad de voces de la ciudadanía; e) la constitucionalización de la facultad
presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia (DNU) tenía por meta y logró profundizar el hiperpresidencialismo
argentino; f) resulta falsa la tesis conforme la cual bastan ciertos reajustes al modelo de control político argentino sobre el
sistema presidencial para que funcione adecuadamente, ello se debe a que el sistema de control entre poderes constituidos
está completamente desbalanceado en favor del poder ejecutivo nacional, y la ciudadanía no tiene a su alcance herramientas
efectivas de control jurídico ni político; g) los mecanismos de democracia semidirecta constituyen refuerzos o reaseguros e
un sistema democrático hiperpresidencial decisionista, plebiscitario, delegativo y verticalista; y h) la reelección presidencial
no constituye una herramienta de control político ciudadano sobre el poder presidencial, sino una poderosa herramienta más
de dominación política del presidente sobre la ciudadanía.
Desde la filosofía política, pueden identificarse en la reforma constitucional de 1994 ciertos presupuestos
normativos propios de un discurso político pluralista agregativo. Al respecto de esto último, el modelo de democracia
pluralista, a diferencia del elitista, presupone que ningún grupo está por encima de la sociedad o está en condiciones de
dominarla. El pluralismo traza una nítida separación entre sociedad civil y Estado, así como aísla la esfera política de la
económica. El poder, para los pluralistas clásicos, no se acumula, sino que se halla disperso, por ello el rol central del
Estado es el de mediar, regular, apaciguar los conflictos que surgen al interior de la sociedad. R. Dahl señalaba que en un
modelo pluralista hay centros de poder múltiples, ninguno de ellos enteramente soberano (Smith, 1995: 220).
De este modo, es mediante las elecciones, planteos, y demandas sociales, que se va fijando la agenda política
pública. Sin embrago, como bien aclaraba R. Dahl “el pluralismo no significa que todos los ciudadanos estén dentro del
proceso político. Pone de manifiesto el hecho de que muchos ciudadanos permanecen inactivos, que los ingresos, la riqueza
y los recursos políticos no están distribuidos de forma equitativa” (Smith, 1995: 223). De este modo, la esfera política para
los pluralistas no es un ámbito equitativo ideal, sino una arena de libre y constante negociación que permite resolver
pacíficamente nuestros conflictos y desacuerdos. R. Dahl hacia 1956 decía que: “mientras que una dictadura era el gobierno
de una minoría, una democracia es el gobierno de una cantidad de minorías, que varían en número, tamaño y diversidad”
(Nun, 2015: 38).
En este marco teórico, y a finales de los sesenta, contra postulados anarquistas y elitistas, R. Dahl sintetizó lo que
él considero criterios necesarios y suficientes para que todo procedimiento de decisión sea considerado democrático. La
primera formulación de estos aparecerá ya decantada en las obras de los ochenta: y permanecerá en su estructura básica
hasta la obra cumbre del autor (Dahl, 1982: 6; 1985: 59; 1997: 135). Estos últimos son cinco criterios, a saber: 1.
Participación efectiva; 2. Igualdad de los votos en la etapa decisoria; 3. Autonomía; 4. Control final de la Agenda; 5.
Inclusión.
A su vez, para que estos cinco criterios alcancen operatividad institucional, R. Dahl, enunció aquellos requisitos
empíricos necesarios para que exista un verdadero régimen poliárquico, los cuales serían siete: 1- funcionarios electos; 2-
Elecciones libres e imparciales; 3- Sufragio inclusivo: prácticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la elección
de los funcionarios públicos. 4- Derecho a ocupar cargos públicos: prácticamente todos los adultos; 5- Libertad de
expresión; 6 - Variedad de fuentes de información; 7- Autonomía asociativa: para propender a la obtención o defensa de sus
opiniones (Dahl, 1997: 267).
Particular relevancia tuvo entre los analistas políticos la resignificación que de la teoría democrática pluralista de
R. Dahl efectuó el cientista político J. J. Linz quien aplicó dichos conceptos al estudio de las transiciones democráticas en
Europa y América latina, tomando por ideal regulativo el poliárquico o pluralista y promoviendo activamente la
parlamentarización de la política (Smith, 1997: 223). Los estándares de evaluación de las instituciones políticas pergeñados
por J. J. Linz fueron los empleados por los teóricos políticos argentinos de la transición democrática, criterios que a su vez
ocuparon un rol preponderante en la reforma constitucional de 1994 (Nino, 1992, 1997).
Por su parte, C. S. Nino sostiene que el sistema federal argentino posee graves defectos morales en términos de
legitimidad democrática, originados ellos por la adopción de una concepción pluralista impropia de la democracia como
base normativa justificatoria del diseño constitucional argentino. El adjetivo calificativo impropia hace alusión a la indebida
concentración de funciones en manos del Poder Ejecutivo que efectúa la constitución argentina. En este sentido, cabe
señalar, que una concepción pluralista propia o genuina, rechaza el desequilibrio ab initio entre poderes constituidos de
gobierno.
El modelo pluralista, al cual J. J. Linz adhiere, parte del presupuesto empírico de que ningún grupo de poder está
por encima de la sociedad o reúne las condiciones para dominarla (García Samaniego, 2010). El pluralismo traza una nítida
separación entre sociedad civil y Estado, así como aísla la esfera política de la económica. El poder, para los pluralistas
clásicos, no se acumula sino que se halla disperso, en centros de poder múltiples, ninguno de ellos enteramente soberanos,
por ello el rol central del Estado es el de mediar, regular, apaciguar los conflictos que surgen al interior de la sociedad. De
este modo, mediante una serie de complejas negociaciones entre distintas facciones de poder, se va fijando la agenda
política pública, y con ello adquieren mayor poder político aquellos grupos que estén en mejores condiciones de responder a
dichos desafíos (Smith, 1995).
Los defectos normativos propios del federalismo argentino, bajo una concepción pluralista impropia de la
democracia a los cuales refiere C. S. Nino son los siguientes: 1) dispersión de soberanía; 2) deficiente procesamiento del
consenso colectivo; 3) mediación imperfecta; 4) apatía política; y 5) empobrecimiento del debate público (Nino, 1992: 577).
En primer lugar, el problema de la dispersión de soberanía se produce debido a que el sistema federal pluralista
propone explícitamente una dispersión temporal, espacial y funcional de la soberanía popular (Nino, 1992: 577). La
dispersión temporal se da debido a la división entre leyes ordinarias (decretos, decretos-leyes, normas legislativas) y
extraordinarias (constitución originaria y reformas constitucionales), en tanto decisiones políticas tomadas en momentos
disímiles, siendo particularmente vinculantes las decisiones previas y extraordinarias con relación a las ordinarias
posteriores (Nino, 1992: 577, 580-585). La dispersión espacial se debe a la distribución del poder político en unidades
geográficas disímiles y compatibles (nacional, provincial, municipal) (Nino, 1992: 577, 585-588). La dispersión funcional
se debe a que en un mismo plano temporal y espacial intervienen distintos representantes políticos todos ellos legitimados
para desempeñar un rol o función específica (Nino, 1992: 577, 588-591). La concepción pluralista democrática se propone
con la adopción de dicha triple dispersión evitar la tiranía de la mayoría y de la minoría (Nino, 1992: 577-578).
Conforme, C. S. Nino, el resultado de estos tres tipos de dispersión de la soberanía popular, es un fuerte
debilitamiento de la calidad o valor epistémico de la democracia constitucional argentina. Este debilitamiento epistémico se
debe a la dificultad de combinar la voluntad política expresada en momentos, espacios y por funcionarios diferentes, en una
única decisión general que sea representativa de la opinión de la mayoría de los ciudadanos (Nino, 1992: 577-578).
El criterio de unificación de la concepción democrática pluralista sería el de agregación de preferencias, tomando a
estas últimas como previamente fijadas al proceso de discusión política, imposibilitando así la transformación de unas
preferencias en otras e impidiendo que las preferencias individuales se ordenen hacia una idea pública compartida. A su vez,
la concepción democrática pluralista pareciera favorecer el mantenimiento de la actual distribución de poder económico
social y político, atento impone una mayoría muy gravosa para posibilitar el cambio del estatus quo, lo cual permite que
pervivan las situaciones de injusticia o ilegitimidad preexistentes al debate democrático, sino se logra una mayoría agravada
o supermayoría de voluntades ciudadanas (Nino, 1992: 579-580).
En cuanto al problema de la dispersión temporal de la soberanía popular, su más grave causal según C. S. Nino es
el sistema federal corporativo que caracteriza al sistema político argentino (Nino, 1992: 584). Ello por numerosas razones.
Por un lado, C. S. Nino señala que es falso que las medidas políticas a adoptar por el recientemente electo presidente de la
república argentina sean reflejas, es decir, den cuenta del consenso político que implicó su elección. La rigidez y duración
prolongada de su mandato, así como la gran dificultad que conlleva su proceso de remoción, impiden que las medidas
presidenciales se mantengan coherente durante todo el período constitucional de su gobierno en comunión con las opiniones
políticas implícitas o explicitas emitidas por quienes votaron a su favor. En otras palabras, la voluntad política presidencial
es independiente de la voluntad política popular. Dicha independencia no solo está dada en tanto no está obligado el primer
mandatario a seguir las opiniones de sus ciudadanos, sino en cuanto también es incapaz de dar cuenta adecuadamente de los
cambios o fluctuaciones en las opiniones políticas de los ciudadanos (Nino, 1992: 584).
El problema de la dispersión espacial se debe en argentina a su forma federal acotada de gobierno, la cual
promueve la existencia de tres tipos de unidades políticas, nacional, provincial y municipal. El defecto normativo que
ostenta aquí el gobierno argentino es que concentra en un ámbito espacial de poder (nacional) la capacidad de discusión y
decisión de temas que originariamente debieran ser discutidos y decididos en otras esferas espaciales de poder más
descentralizados (provincial y/o municipal). Este cariz centralista del federalismo argentino va contra la aspiración de la
democracia deliberativa de que la unidad geográfica de decisión sea tan pequeña como sea posible. El tamaño pequeño
garantizaría una mayor consistencia entre el resultado del debate (decisión política) y las opiniones individuales de los
participantes, así como un mayor conocimiento por la inmediatez física de los problemas políticos discutidos de la mayor o
menor eficacia de las posibles medidas a adoptar (Nino, 1992: 586).
Las soluciones exploradas por C. S. Nino, frente al problema de la dispersión espacial, son fundamentalmente tres,
a saber: a) descentralización absoluta o profunda de las decisiones políticas, lo cual si bien daría mayor legitimidad a cada
decisión política aisladamente considerada, generaría escasos o nulos incentivos de cooperación entre las unidades más
pequeñas y últimas de discusión y decisión; b) especialización del senado, en temas únicamente vinculados de manera
directa con la autonomía provincial, así como los concejos deliberantes tendrían una análoga función en relación a las
ciudades o comunas en las cuales se desempeñan; y c) la división de los procesos democráticos según un criterio
cooperativo funcional, en el que cada nivel de gobierno (nacional, provincial, o municipal) se desempeña en una específica
e irremplazable tarea de discusión, decisión, o implementación de una determinada norma, institución o medida política
(Nino, 1992: 587-588).
El problema de la dispersión funcional se conecta claramente con la discusión relativa a cuál es la más adecuada
división de poderes a efectuar al interior de una república democrática. En el caso del sistema hiperpresidencial argentino en
combinación con un sistema federal acotado pluralista, por un lado, C. S. Nino señala que pone enfrentados en duelo dispar
al poder ejecutivo con el poder legislativo. En este sentido, el poder ejecutivo ha acaparado un gran número de herramientas
constitucionales que hacen fracasar desde el inicio el mito originario de guerra justa entre poderes constituidos para el
equilibrio y el fin último pluralista de armonía del sistema constitucional (Nino, 1992: 588). Por otro lado, C. S. Nino señala
que “…el sistema presidencialista, que admite dos órganos con la misma legitimidad de origen pero con diferentes
mecanismos de transformación de votos en cargos y operando con secuencias temporales distintas, descompone el resultado
del debate público de tal forma que no permite garantizar el consenso, que es el resultado de ese debate, se traduzca en
directivas de acción política unívocas” (Nino, 1992: 588).
Al respecto, C. S. Nino señala que en el marco del sistema político argentino, es muy poco probable que el poder
ejecutivo y el legislativo nacional recepten adecuadamente el consenso existente entre ciudadanos provinciales acerca de
determinados temas políticos. Peor aún, en caso de que se diera una efectiva recepción por parte de dichos órganos del
consenso político resultante de la deliberación democrática, C. S. Nino señala que no contamos con las herramientas
constitucionales y/o legales para posibilitar una adecuada y genuina coordinación de ambos órganos (Nino, 1992: 589-590).
Generalmente el poder legislativo y el poder ejecutivo, si no poseen un mismo signo político, poseen fuertes incentivos para
obstruirse mutuamente, sea mediante la sanción de leyes que van contra las perspectivas política del ejecutivo o bien
mediante vetos totales o parciales de las leyes del congreso (Nino, 1992: 590-591).
En síntesis, C. S. Nino sostiene que “…la dispersión temporal, espacial y funcional de la soberanía popular en un
sistema con la estructura del argentino…distancia a este sistema considerablemente del ideal de democracia deliberativa”
(Nino, 1992: 591).
En segundo lugar, el problema macro de deficiente procesamiento del consenso colectivo alude según C. S. Nino a
que ni el poder ejecutivo ni el poder legislativo nacional pueden identificar e instrumentalizar en normas, instituciones y/o
políticas públicas, aquellos consensos deliberativos considerados relevantes por la comunidad política a la cual representan
(Nino, 1992: 592).
El deficiente procesamiento del consenso colectivo posee para C. S. Nino diferentes causales. En otras palabras. al
interior de este problema o dificultad normativa macro del sistema presidencial, C. S. Nino menciona tres problemas o
defectos micro, a saber: 1) la posibilidad de elección de presidentes con escasa legitimidad democrática de origen; 2) la
concepción agonal de la política electoral entendida como un juego de suma cero; 3) la falta de adecuadas herramientas para
procesar los desacuerdos políticos sin resignar estabilidad democrática; y 4) la predominancia de un criterio de legitimación
personalista por sobre un criterio de legitimidad dialógico (Nino, 1992: 592-593).
En relación al primer problema micro, C. S. Nino señala que puede darse ante casos de escaso apoyo popular o
bien incluso ante un amplio apoyo popular en las urnas, siendo que los mecanismos de selección del presidente de la Nación
Argentina no son expresivos de genuinos consensos o acuerdos políticos ciudadanos, sino producto de la agregación de
voluntades formuladas en el marco de una insipiente o nula discusión de los programas de gobierno, pero si de una
encarnizada lucha agónica entre partidos políticos por la toma de un puesto de poder hegemónico y vertical. C. S. Nino
destaca que este tipo de contextos agonales no son fruto de una casualidad o bien meramente de una tendencia empírica,
sino de un particular diseño institucional, es decir de una ingeniería constitucional que propone la lucha entre poderes y
coloca en una posición superlativa al ejecutivo por sobre el judicial y legislativo (Nino, 1992: 592-593).
Este último dato acerca del tipo de relación que media entre los poderes constituidos y entre los partidos políticos
que aspiran al sillón presidencial, caracteriza al segundo problema micro, él puede ser definido como un juego agonal, de
suma cero, no cooperativo o anti-cooperativo, el cual: a) condiciona negativamente la estabilidad política del presidente de
la nación, durante el inicio, desarrollo y finalización de su mandato constitucional; y b) impide una genuina preocupación
por parte de los candidatos y luego mandatarios electos de desarrollar, justificar e implementar programas de gobierno,
coherentes, consistentes, sólidos, que respeten adecuadamente los intereses intersubjetivos de la sociedad en la cual desean
desempeñar sus funciones (Nino, 1992: 592-593).
En relación al segundo problema micro, atinente a la inexistencia de herramientas jurídicas adecuadas para
identificar y procesar los profundos, persistentes e inerradicables conflictos que se dan en toda sociedad democrática
contemporánea, resulta evidente que ante graves crisis políticas, económicas, sociales causadas o no por graves faltas o
errores del gobierno presidencial, el diseño presidencial argentino no provee salidas expeditas, pertinentes y sensibles a las
necesidades públicas de la ciudadanía en general (Nino, 1992: 593).
En este sentido, la constitución nacional argentina no define una válvula de escape ante situaciones de crisis en la
estabilidad del gobierno presidencial. El jefe de gabinete de ministros no tiene la atribución constitucional de reemplazar al
presidente ante casos de ausencia temporal o permanente o remoción de este. Cabe destacar que, la ley de acefalia prevé el
reemplazo del presidente de la nación en caso de dimisión, renuncia, muerte, juicio político, pasando el mando al
vicepresidente, jefe del senado, jefe de la cámara de diputados, y jefe de la corte suprema de justicia de la nación, en orden
de prelación. Sin embargo, ninguna de dichas figuras políticas es nombrada por decisión de la ciudadanía, es decir que el
primer mandatario del poder ejecutivo no cuenta con legitimidad política de origen, y tampoco dicha persona es elegida
reflejo de un deseado cambio político con proyecciones positivas, sino como respuesta frente a un problema o defecto de la
administración anterior. Aún más, dicha persona ocupará el cargo hasta tanto un nuevo proceso eleccionario ciudadano
designe un nuevo presidente de la nación.
En cuanto al problema del personalismo político, debe señalarse que el rol cuasi omnipotente que la constitución
nacional argentina otorga al presidente de la nación lleva habitualmente a que dicho primer mandatario sustente sus medidas
políticas en un liderazgo carismático e incluso en ocasiones mesiánico. Los grandes y numerosos poderes requieren grandes
y numerosas operaciones de legitimación constantes. Esto atenta contra las mandas de la democracia deliberativa, la cual
requiere que toda norma, institución o medida política este legitimada moralmente en un proceso amplio y discursivo que
incluya las voces de todos los afectados y que impida que solo algunos ciudadanos o un solo ciudadano monopolice el
proceso de debate y decisión política (Nino, 1992: 593).
En síntesis, C. S. Nino señala que el sistema presidencial argentino no asegura que el consenso resultante del
debate público se refleje adecuada y constantemente en el diseño del programa de gobierno ni en su puesta en práctica
(Nino, 1997: 247).
Conforme C. S. Nino, dicha falta de correlación entre consensos ciudadanos y medidas de gobierno explica porque
en los gobiernos presidenciales se dan: a) un apartamiento considerable de aquellas condiciones que otorgan valor
epistémico al funcionamiento del gobierno democrático; y b) resultados tan deficitarios en términos de legitimidad moral
(Nino, 1997: 247).
Para superar el problema de deficiente procesamiento del consenso colectivo, C. S. Nino propone adoptar un
sistema político mixto, semipresidencial o semi-parlamentario, los cuales reflejan adecuadamente en su ingeniería
constitucional y en la consecuente dinámica de interacción entre los poderes constituidos, el consenso colectivo existente
entre ciudadanos sobre temas políticos centrales (Nino, 1992: 595). El mecanismo institucional, que según C. S. Nino
garantiza una mayor legitimidad democrática de los sistemas semi-parlamentarios es el de mutuo control y remoción entre
ejecutivo y legislativo, lo cual sin desestabilizar profundamente el sistema democrático, vuelve mucho más permeable y
sensible al sistema político a los reclamos de los ciudadanos (Nino, 1992: 595).
En tercer lugar, el problema macro de la mediación imperfecta se origina debido a ciertos defectos existentes en el
sistema de representación política argentina.
Al respecto, C. S. Nino señala que la concepción de la idea de representación política más coherente con la
democracia deliberativa es la que entiende a la representación como una delegación de los ciudadanos hacia los
representantes para que los segundos continúen con el proceso de discusión y decisión pública iniciado por los primeros
(Nino, 1992: 587).
A su vez, C. S. Nino señala que la idea de representación es ineludiblemente dual. Es decir, su definición de
representación se compone de dos elementos: i) mandato-responsabilidad; y ii) semejanza-proximidad. Por un lado, la
representación refiere a las nociones de responsabilidad y mandato, atento solo se puede ser representante quien asuma la
responsabilidad de actuar en nombre de otro y la evaluación del accionar del representante depende del cumplimiento de su
mandato. Por otro lado, la representación implica que una persona se sustituye por otra que la sustituye, debiendo ser esta
última semejante en los aspectos relevantes (Nino, 1992: 598).
Teniendo en cuenta estas dos precisiones C. S. Nino señala que el sistema federal argentino, no permite una
adecuada representación de los intereses públicos plasmados en el consenso político existente entre los ciudadanos
electores, ya que: a) no posibilita que su máximo representante, es decir el presidente de la nación, continúe el proceso de
deliberación y decisión pública iniciado por los ciudadanos provinciales, y b) se acentúa uno de los elementos de la
definición de representación (mandato-responsabilidad) por sobre otro (semejanza-proximidad), siendo sin embargo
imposible obligar constitucionalmente y fehacientemente al presidente a cumplir con aquellas promesas que le permitieron
acceder a su cargo (Nino, 1992: 598-600).
En cuarto lugar, el problema macro de la apatía política es tal debido a que la concepción democrática deliberativa
promovida por C. S. Nino presupone que la participación directa de los ciudadanos en materia política, si bien de difícil
realización, constituye un fenómeno deseable y sumamente valioso que debiera estar dado en el marco de una genuina
descentralización del proceso de discusión y decisión política (Nino, 1992: 605-606).
En relación con dicho marco político, C. S. Nino señala que la gran ventaja de implementar una genuina
descentralización de los procesos deliberativos y decisorios en Argentina sería la de facilitar la participación política directa
de los ciudadanos, ubicados en provincias, municipios, comunas o barrios, en aquellas decisiones que resulten relevantes
para su comunidad (Nino, 1992: 608).
C. S. Nino señala que existen razones de peso para que bajo ciertas circunstancias sean obligatorias ciertas formas
mínimas de participación política directa de los ciudadanos en el proceso de deliberación y decisión democrático, siempre y
cuando no impliquen imponer a la ciudadanía un ideal de excelencia cívica perfeccionista que avasalle su autonomía
personal y les imponga actividades que les insuman excesivo esfuerzo y tiempo (Nino, 1992: 609). La razón principal
señalada por C. S. Nino es el sostenimiento mismo del sistema democrático. Al respecto, C. S. Nino sostiene que “…si la
participación en el proceso democrático cayera a niveles sumamente bajos, el sistema democrático en su conjunto se
debilitaría…esto provee una razón de interés social para que, en tales casos, se pueda compeler a la gente a una
participación mayor” (Nino, 1992: 608).
Los problemas de representatividad propios de nuestro sistema federal hiperpresidencialista, desaparecerían según
C. S. Nino si se instrumenta un diseño de gobierno más horizontal en el que se garantice una genuina descentralización del
proceso de deliberación y decisión política. La posibilidad de participar efectivamente en dicho proceso genera un mayor
grado de compromiso cívico entre los ciudadanos y promueve estrategias más cooperativas entre los poderes constituidos
del Estado y los partidos políticos (Nino, 1992: 611-612).
En otras palabras, C. S. Nino señala que la concepción hiperpresidencial del sistema federal implica la
implementación de un diseño político de gobierno que instrumenta un proceso de deliberación y decisión política de tipo
centralista y vertical, que concentra numerosas funciones en el poder Ejecutivo, por oposición a un sistema descentralizado
y horizontal del poder. Estos caracteres de centralidad y verticalidad, hace que los ciudadanos no posean incentivos,
mecanismos ni lugares donde participar activamente de la discusión y decisión política en cuestiones relevantes (Nino,
1992: 612).
En palabras de C. S. Nino, el desarrollo y consolidación de una concepción deliberativa de la democracia en
Argentina requiere como precondición necesaria aunque no suficiente la implementación efectiva de “…un proceso de
desconcentración genuina del poder que permita a los ciudadanos participar en forma directa en ámbitos políticos reducidos
donde se tomen decisiones importantes” (Nino, 1992: 613).
En quinto lugar, C. S. Nino señala que el problema macro del empobrecimiento del debate público constituye una
de las razones principales por las cuales cabe afirmar el escaso valor epistémico del proceso democrático de discusión y
decisión política propio del sistema federal hiperpresidencial argentino.
De este modo, C. S. Nino identifica cinco circunstancias negativas propias del sistema político argentino que
contribuyen a la pobre calidad de la discusión pública.
En primer lugar, el hiperpresidencialismo argentino constituye una de las principales causales del bajo nivel de
discusión política en Argentina. El presidencialismo argentino implica adoptar una forma de hacer política de tipo
personalista, agonista, caudillista, que promueve discursos y programas de gobierno ambiguos e inconsistentes (Nino, 1992:
613-614). En segundo lugar, la pobre calidad de la deliberación política en Argentina se debe a la baja calidad del debate
parlamentario, es decir al efectuado en las cámaras de diputados y senadores (Nino, 1992: 615). En tercer lugar, no existe en
la Argentina un equitativo acceso a los medios de comunicación masiva, lo cual imposibilita que los ciudadanos estén
debidamente informados y que se escuche la pluralidad de voces y perspectivas que existen entre los ciudadanos (Nino,
1992: 616). En cuarto lugar, las campañas políticas son meramente agresivas o negativas, atento no proponen ideas o
acciones positivas sino un concierto de críticas a la persona o perspectiva de los rivales de turno, además se centran en las
figuras personales de los candidatos y son muy poco transparentes en cuanto a sus fuentes de financiación. De este modo,
los partidos políticos no brindan un genuino menú de opciones divergentes entre las cuales optar, sino programas vagos de
gobierno, y candidatos que se cansan de prometer medidas que nunca se concretarán (Nino, 1992: 616). En quinto lugar,
existe una causal cultural o educativa, a saber: no existe una tradición cívica de justificación racional de las medidas
políticas individuales y colectivas (Nino, 1992: 616-617).
Por su parte, pueden extenderse las críticas efectuadas por M. Alegre al sistema presidencial argentino al sistema
federal argentino, ya que el mismo no solo es un sistema ineficaz y que genera inestabilidad política, sino que es ofensivo
respecto de una noción robusta de democracia, la cual es tributaria del concepto de igualdad moral de las personas. M.
Alegre señala que siendo los seres humanos moralmente autónomos, el concepto de igualdad debe ser entendido como la
efectiva posibilidad de cada ciudadano de elegir y conducir su propio plan de vida (Alegre, 2008: 61-62).
La pregunta que responder entonces para M. Alegre es: ¿qué notas mínimas debe contener un sistema político para
respetar la igualdad moral de las personas? (Alegre, 2008: 62) En respuesta ello, sostiene en primer lugar que la
democracia requiere ser diseñada de manera que no se amplifiquen ciertas voces en desmedro de otras, o que se privilegien
las preferencias de algunos por sobre la de otros. En segundo lugar, en el corazón de la democracia está la regla de la
mayoría, ya que cualquier otra forma de decisión implicaría darle un peso extra a ciertas personas o grupos. En tercer lugar,
la igualdad se manifiesta a través de los derechos. De este modo los llamados derechos fundamentales de todos los
ciudadanos deben estar satisfechos para que pueda decirse que tal sistema político es igualitario (Alegre, 2008: 63).
La tesis de M. Alegre es que los tres requerimientos de igualdad son vulnerados por el presidencialismo. Nosotros
diremos que también son incumplidos por el federalismo acotado argentino.
En primer lugar, en cuanto al requerimiento de la igualdad de voces, cabe señalar tres cosas del federalismo
acotado argentino: a) degrada la calidad deliberativa de la democracia; b) genera una alta polarización, lo cual deteriora la
calidad de la discusión pública, exacerbando las posturas más intransigentes; c) la tendencia a la concentración de funciones
en el Ejecutivo contribuye a desplazar el centro de las decisiones de las Legislaturas, oscureciendo las razones detrás de las
medidas más trascendentes, que suelen adoptarse en secreto, en los despachos ministeriales (Alegre, 2008: 63-64).
En segundo lugar, en relación con el requisito del autogobierno colectivo M. Alegre asocia la idea de falta de
control de las instituciones clave con la de ingobernabilidad democrática, y cita a Ackerman, quien señala que en un sistema
presidencial se requieren en promedio 10 años para dominar las instituciones gubernamentales centrales (Alegre, 2008: 64).
En tercer lugar, y relacionado con el respeto de los derechos, cabe sostener que el federalismo acotado argentino:
a) suele encarnar democracias antiliberales debido a sus elementos centralistas verticalistas; y b) atento la distribución
inequitativa de la riqueza que generan, se producen amplias asimetrías socio-económicas entre provincias, municipios y
comunas (Alegre, 2008: 64-65).
Partiendo de estas tres razones, pareciera razonable defender la tesis de que independientemente de los contextos
económicos, políticos y culturales, el federalismo hiperpresidencialista es de por sí una forma menor de democracia y
siendo su versión deliberativa semi-parlamentaria es superior tanto en el plano empírico como normativo.
Por su parte, González Bertomeu se propone emplear tres criterios normativos desde los cuales evaluar la mayor o
menor legitimidad de las distintas concepciones normativas del término federalismo y sus respectivos diseños
institucionales. Estos tres criterios son: a) el grado y calidad de deliberación y control democrático promovido; b) la
protección de las preferencias de los grupos mayoritarios; y c) la protección de las preferencias de ciertos grupos
minoritarios (González Bertomeu, 2008: 444).
En cuanto al primer criterio normativo, en esta empresa normativa evaluativa el autor asume una particular
concepción del concepto de democracia sustentada en una versión contemporánea del republicanismo cívico, nutriéndose de
los aportes de autores tales como P. Pettit, aunque debiera de haber incluido allí a F. Ovejero Lucas, J. L. Martí y F. Lovett.
Esta perspectiva republicana cívica señala que “...el sistema político debe ser diseñado con el fin de minimizar la posibilidad
de que un individuo o grupo se situé por encima de otros dominándolos, y de aportar a la deliberación y el autogobierno
colectivos...” (González Bertomeu, 2008: 444). De este modo, en sociedades complejas y amplias en población, el
federalismo le permite al sistema democrático minimizar, acotar o limitar la posibilidad de que el estado nacional domina a
los ciudadanos. Ello sería posible dado que la federación pone “...a disposición de los individuos un ámbito adicional, más
cercano y local, tanto como esfera autónoma de participación cuanto como modo de experimentación y preparación para
(saltar a) las discusiones a nivel nacional...” (González Bertomeu, 2008: 445).
En relación con el segundo criterio normativo, relativo a la protección de las preferencias políticas de grupos
minoritarios, cabe afirmarse que “...los arreglos federales podrían estar en mejores condiciones de minimizar la posibilidad
de dominación de un grupo sobre otros. Pero esto podría ser así sólo si el peligro de abusos proviniera del propio Estado
central...” (González Bertomeu, 2008: 446). Este efecto positivo se daría mediante dos acciones diversas promovidas desde
un esquema federal de gobierno. Por un lado, el mismo adiciona ciertos niveles de deliberación y decisión política que
permitirían filtrar o impedir la dominación del gobierno nacional central sobre los gobiernos locales. Por otro lado,
permitiría a las unidades políticas subnacionales constituirse en actores políticos fundamentales en el proceso de decisión
nacional (González Bertomeu, 2008: 446). No obstante, la existencia de actores locales con poder de veto en el proceso
deliberativo y decisional nacional sería atractivo, si y solo si, se implementa en casos de grupos minoritarios no dispersos
geográficamente, es decir si estamos ante minorías concentradas, mientras que sería contraproducente al ideal republicano si
los miembros del grupo minoritario estuvieran desperdigados en diversas unidades políticas subnacionales (González
Bertomeu, 2008: 448-449).
En relación con el tercer criterio normativo evaluativo, parecería que el federalismo posee una conexión
problemática con el principio o regla democrática de la mayoría, ya que la multiplicación y fragmentación del proceso
deliberativo y decisorio nacional podría impedir la adopción y aplicación de instituciones, normas y medidas políticas
preferidas por un grupo político mayoritario (González Bertomeu, 2008: 450). Ahora bien, esta conclusión no sería de tal
magnitud si estuviéramos frente al caso de un sistema federal con un legislativo bicameral en el cual la relación entre las
cámaras fuera asimétrica, otorgando mayor poder deliberativo y decisor a la cámara que representa al pueblo de la nación.
Mientras que si la relación entre ambas cámaras es simétrica se produciría una notoria disrupción en el proceso de
conformación de una política nacional mayoritaria (González Bertomeu, 2008: 451-452). Sin embargo, consideramos que la
concepción de mayoría aquí asumida por el autor es de tipo liberal agregativa, conforme la cual las preferencias políticas
son previas y predeterminadas al proceso de deliberación y decisión política. Desde una perspectiva republicana
deliberativa, las preferencias políticas, así como los principios políticos mismos desde las cuales las mismas son evaluadas,
son parcialmente dependientes del proceso deliberativo y decisorio, siendo entonces necesario el equilibrio entre cámaras
para alcanzar argumentos que respeten las preferencias políticas de todos los afectados por dicha institución, norma o
medida política concreta a sancionar (Martí, 2006a, 2006b).
Por el contrario, el análisis de las diversas versiones normativas y diseños institucionales del término federalismo
podría efectuarse desde una concepción democrática pluralista. Desde esta segunda perspectiva, el federalismo sería visto
como un arreglo institucional que impide y dificulta la formación de una clara voluntad mayoritaria nacional (González
Bertomeu, 2008: Nota a pie N° 18). Nosotros nos detendremos a resignificar el análisis efectuado por J. F. González
Bertomeu para el caso argentino contemporáneo, reconstruyendo la perspectiva normativa y lenguaje político empleado por
nuestra ley fundamental como pluralista o negocial. Desde esta perspectiva la democracia resulta de la negociación entre
ciertos actores políticos, los cuales intentan construir consensos políticos reales aplicables a casos y circunstancias
concretas.

3. Un lenguaje federal dialógico o deliberativo

La aspiración de R. R. Alfonsín en el marco del proceso de transición democrática era fundacional ya que deseaba
instaurar una nueva república democrática liberal sobre pautas políticas y diseños institucionales disímiles a los existentes y
predominantes entre 1930-1982. En este sentido, cabe señalar que el discurso político democrático de dicho líder radical se
amparaba en cuatro categorías típicamente democráticas republicanas tales como: la dictadura como exceso político e
inmoral; la corrupción y venalidad de cierto sector oligárquico comercial; la guerra (de Malvinas) en tanto hecho
refundacional; y el amor a la patria en tanto entidad constituida principalmente por instituciones políticas democráticas
formales. A mayor abundamiento, el presidente radical deseaba generar con su gobierno dos nítidas rupturas con el pasado
institucional argentino. En primer lugar, pretendía investigar mediante tribunales civiles y penales ordinarios los crímenes
humanitarios producidos durante el PRN. En segundo lugar, postulaba la necesidad de crear un acuerdo político y cívico
entre todas las fuerzas y organizaciones políticas que operara como valla de contención, límites, ideas, pautas y correcciones
a las decisiones de gobierno encaradas por cada gobierno de turno (Morán y Padilla, 2016: 315-324).
El discurso político dialógico se alimentó de los aportes intelectuales de dos grupos académicos convocados por R.
R. Alfonsín como colaboradores para su campaña y gobierno democrático. Por un lado, puede identificarse un conjunto de
jóvenes profesores en filosofía política y del derecho que asumían una perspectiva liberal igualitaria y estaban nucleados por
la figura de C. S. Nino. Por otro lado, cabe destacar un grupo de jóvenes cientistas sociales partidarios de un discurso
socialista democrático, los cuales tenían por referente convocante a M. Goodbar (Basombrio, 2014: 376).
En el primer caso, se trata de un liberalismo progresista, igualitario, que se apoya en pensadores liberales
fuertemente igualitarios como John Rawls y Ronald Dworkin. Es tributario de la tradición de izquierda del pensamiento
norteamericano con la que C. S. Nino estaba muy vinculado por medio de la Universidad de Yale. El liberalismo igualitario
combina los valores de la libertad y de la igualdad y promueve una distribución igualitaria de la libertad. Lejos de ser
enemigo de los derechos sociales, considera que ellos son la extensión natural de los derechos individuales que descansan
en los principios de autonomía, inviolabilidad y dignidad de la persona. Los individuos deben ser igualados con relación a
las diferencias que emergen de las distintas circunstancias materiales. El liberalismo igualitario compromete al Estado con
la provisión de ciertos bienes básicos, esenciales para que cada persona afirme su autonomía. Le preocupan las acciones y
las omisiones del Estado. Entiende la sociedad política como un sistema equitativo de cooperación social que supone
entender a los ciudadanos como razonables y racionales, libres e iguales (Basombrio, 2014: 386).
El socialismo democrático defendido por M. Goodbar y aquellos intelectuales que integraron el denominado
“Grupo Esmeralda”. es resultado, por una parte, de la traumática experiencia pasada que condujo a la revalorización
democrática y al desprestigio de las interpretaciones de los años sesenta y setenta, y por otra, de un cambio de paradigma a
nivel internacional producto del nuevo rol de los medios de comunicación y de la técnica en política, de la
compartimentación y especialización del saber en desmedro de las visiones totalizadoras y omnicomprensivas de los
comportamientos sociales, junto a la disolución del componente antagónico y las contradicciones en la sociedad que los
intelectuales de izquierda reconocían y explicaban en el pasado. El corte que las teorías transicionistas y las ciencias
sociales establecieron entre autoritarismo y democracia y que R. R. Alfonsín asumió como parte integral de su programa al
demonizar el pasado, convertía a éste en el límite de la identidad intelectual en democracia y se teñía de una fuerte
autocrítica (Basombrio, 2014: 386-387).
En particular, la actuación intelectual de ambos grupos permite delinear un sentido disímil de los términos políticos
democracia, derechos humanos, justicia y reforma institucional, a los asumidos previamente entre 1970 y 1983. Una
especial injerencia tuvo en la definición de estos términos tuvo el intelectual C. S. Nino quien auspició de asesor del
presidente R. R. Alfonsín. Veamos pues qué sentido se les atribuyó a dichos significantes.
En primer lugar, al término democracia el discurso político dialógico se sustentó en una concepción liberal
igualitaria del concepto de democracia deliberativa, conforme la cual la legitimidad democrática depende de que las normas,
instituciones y medidas sean discutidas por los ciudadanos por ellas afectados (Nino, 1989). En segundo lugar, la noción de
derechos humanos era entendida como potestades jurídicas justificadas desde una perspectiva moral constructivista, puestas
en manos de sujetos individuales, dirigidas a evitar, reparar o castigar aquellas acciones que vallan contra un elemento
material o simbólico de una persona humana (Nino, 1989). En tercer lugar, el término justicia asumió una perspectiva
liberal igualitaria, distanciándose de las definiciones libertarias, comunitaristas y utilitaristas defendidas por otros autores
contemporáneos (Nino, 1989). En este entendimiento la justicia debe ser entendida de forma individual aunque relacional y
parte de valores morales fundamentales o derechos a priori tales como los de dignidad y autonomía (Nino, 1989). En cuarto
lugar, la noción de reforma institucional se definió desde una perspectiva filosófica política normativa, asumiendo que dicho
proceso de modificación constitucional debía estar guiado por principios y criterios normativos predefinidos, tales como los
de legitimidad, justicia y estabilidad (Nino, 1992).
El proceso democratizador de la Argentina abierto a partir de la transición iniciada en 1983 condujo a la
presidencia a R. R. Alfonsín apoyado en un consenso social que daba la espalda al autoritarismo y defendía el estado de
derecho. Frente a una cultura política de escaso respeto por el orden constitucional, cristalizada durante medio siglo de
inestabilidad, y frente al gran poder de veto del que gozaban las corporaciones empresarial y sindical sobre las decisiones
públicas, R. R. Alfonsín proponía un proyecto fundante de una “nueva política” en el país (Basombrio, 2014: 378).
En cuanto a las producciones efectuadas por dichos intelectuales, el 24 de diciembre de 1985 el presidente creó por
decreto el Consejo para la Consolidación de la Democracia (CCD en adelante), nombrando a C. S. Nino coordinador de
este, quien aceptó convencido de que la tarea de proponer reformas estructurales promovería el cambio institucional que
modificaría prácticas y hábitos de conducta. La principal temática a la que se abocó el CCD por iniciativa de Alfonsín fue al
estudio de la posible reforma de la Constitución Nacional. Para mediados de 1986, el organismo presentó al presidente un
dictamen preliminar y para inicios de 1987, un segundo dictamen, sugiriendo en ambos documentos sendas reformas
constitucionales (Basombrio, 2014: 392).
Sin embargo, ni la convergencia política con la oposición, ni el deseo de la flexibilización del propio partido
enunciados en el DPN, ni el proyecto de reforma política propuesto por el CCD prosperaron. Para 1987 Alfonsín había
perdido el apoyo de la civilidad y en las elecciones nacionales de ese año, la UCR quebraba su predominio en la Cámara de
Diputados y era relegada en casi todas las provincias. Ya en diciembre de 1986 la situación empezó a cambiar para la
concreción del proyecto alfonsinista cuando el presidente envió al Congreso el proyecto de ley de “Punto Final” que se
sancionó como ley 23.492 y contribuyó al desprestigio del presidente. Tanto el grupo liberal igualitario como el socialista
democrático fueron muy críticos respecto de esta ley y del manejo de la información que hizo el gobierno, cuya
consecuencia fue hacer pensar que se buscaba evitar confrontar con el pasado. El panorama también se agravaría desde el
punto de vista económico: hacia mediados de enero de 1989, el Banco Mundial comunicó que no desembolsaría los créditos
que había prometido a la Argentina. Esta noticia se filtró a la prensa. Se inició la corrida contra el austral. El 31 de marzo
Sourrouille renunció al ministerio de Economía. La profunda crisis cambiaria culminaría con la hiperinflación y el
presidente adelantaría la entrega del mando (Basombrio, 2014: 393-394).
El 07/10/1986 C. S. Nino en su rol de Coordinador del CCD, presentó al presidente R. R. Alfonsín una apretada
síntesis del Dictamen Preliminar relativo a Reforma Constitucional. El objeto de esta visita era hacerle entrega de un
dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia, el cual respondía a una solicitud presidencial,
incluido en su mensaje del 13 de marzo de 1986, de que ese cuerpo asesor recoja antecedentes y opiniones y emita su propio
juicio sobre la necesidad, oportunidad y posibles temas de una reforma constitucional.
El dictamen incluía ciertos escritos anexos donde figuraban documentos redactados por equipos técnicos creados
por el CCD, así como por miembros y asesores expertos de Buenos Aires y del interior del país, representantes políticos,
jueces, partidos políticos, sindicatos obreros y entidades empresarias, autoridades universitarias, profesores, dando lugar
incluso a la palabra de la ciudadanía en general mediante diversas organizaciones. La preocupación generalizada de quienes
participaron de uno u otro modo en construir insumos para dicho informe era la de diseñar mecanismos institucionales para
descentralizar el poder político y económico, fortaleciendo el federalismo. De este modo, C. S. Nino advertía que la mayoría
del CCD había concluido que una reforma parcial de la Constitución Nacional Argentina resultaba necesaria y oportuna
(Nino, 1986).
En particular, cabe destacar que el CCD recomendaba reformar profundamente el Poder Ejecutivo, a los fines de
desconcentrar las tareas del presidente y dar más flexibilidad a la institución presidencial en situaciones de tensión o crisis.
En miras a dicha meta proponía instituir la figura de un Primer Ministro el cual sería nombrado por el presidente, debiendo
este último a propuesta del primero nombrar a los restantes integrantes del Gabinete. Por un lado, el presidente sería electo
por sufragio universal y directo según el sistema de doble vuelta y durar cuatro años en su cargo. Sera reelegible
sucesivamente por una sola vez. Por el otro, el Primer Ministro y los ministros podrían ser removidos por el presidente, sin
perjuicio de la responsabilidad que ellos tienen frente a la Cámara de Diputados (Nino, 1986).
Conforme dicho dictamen de la CCD la Constitución debía deslindar las competencias del presidente y del Primer
Ministro y su Gabinete. Así: 1. En su papel de Jefe Supremo de la Nación, el Presidente, sin necesidad de refrendo
ministerial, ejercerá atribuciones privativas tales como designar el Primer Ministro; disolver la Cámara de Diputados; dictar
reglamentos de necesidad y urgencia; ejercer el cargo de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas; promulgar y vetar las
leyes; hacer todos los nombramientos que en la Constitución vigente exigen acuerdo del Senado; ejercer la iniciativa
legislativa en lo que atañe a sus facultades privativas; 2. El Primer Ministro ejercerá las atribuciones propias del Jefe de la
Administración Pública y las que por Decreto le delegue el Presidente de la República; y 3. Las restantes funciones que la
Constitución Nacional encomienda al Poder Ejecutivo serán ejercidas por el Presidente con refrendo ministerial.
C. S. Nino consideraba que la participación da a la democracia un contenido social posibilitando que los derechos
reconocidos en la Constitución se concreten a la realidad cotidiana. Ella desarrolla la solidaridad frente al individualismo y
atenúa la competitividad que impiden la solución equitativa de los problemas, a la par que permite el conocimiento de la
realidad y, en consecuencia, determinar responsablemente la dirección en que quiere transformarla. Ella posibilita colocar
las instituciones al servicio de las necesidades sociales. En definitiva, la participación mejora el resultado y la eficiencia de
toda gestión social y mejora al hombre porque lo hace artífice de su destino. Por ello, el CCD proponía incorporar al texto
constitucional nuevas formas de democracia participativa de tipo semidirectas, tales como plebiscito, referéndum, consulta e
iniciativa popular, las cuales tengan por objeto el refuerzo de la democracia representativa. En este nuevo esquema de
participación política, resultaba trascendental desde luego la participación directa de la ciudadanía (Nino, 1986).
No obstante, la transición democrática argentina asumió ciertas características que impidieron la adecuada
concreción de la construcción de una nueva república democrática sobre consensos políticos estables y sólidos, por lo cual
dicha anhelada reforma propuesta por el CCD no pudo realizarse.
Por un lado, entre los obstáculos generales impuestos al gobierno alfonsinista podrían destacarse tres. En primer
lugar, cabe señalar que de forma tímida a pocos meses de asumir el nuevo gobierno, luego mucho más álgida acercándose a
su fin, una gran parte de la UCR y del Peronismo consideraba excesivas las medidas y proyecciones progresistas de R. R.
Alfonsín. En segundo lugar, la Multipartidaria se disolvió y no continuó operando como una legítima y estable esfera
deliberativa de consensos inter-partidarios, sino que los partidos políticos asumieron un rol agonal, demagógico y no
dialógico, rayano al existente de forma previa al PRN. En tercer lugar, los aspectos culturales, económicos y castrenses
mostraban rasgos de notoria continuidad con la inercia ejercida por las acciones políticas del PRN (Morán y Padilla, 2016:
318-319).
Por otro lado, en cuanto a los obstáculos específicos que durante y tras la presidencia de R. R. Alfonsín, el discurso
deliberativo o perspectiva democrática dialógica afrontó, pueden identificarse cuatro, a saber: a) la resistencia de cierto
sector político conservador que no desea democratizar las instituciones ni ciertos enclaves culturales; b) cierto sector
sindical que bajo un esquema político maniqueo traduce todo reclamo profundo, complejo, plural en una presión salarial y
divide al país en obreros y empleadores; c) un importante sector populista decisionista que descree del diálogo político y
considera que la salida a todos nuestros males vienen de la mano de un líder cuasi mesiánico; y d) la posición económica
periférica de la Argentina, que la pone en situación de constante dependencia de créditos internacionales sin los cuales
garantizar su estabilidad (Novaro, 2010).
Estos obstáculos han colocado a la perspectiva dialógica hasta el día de hoy en una posición minoritaria, a la vez
que revelan una genuina aporía en su enunciación, dado que mientras intenta imponerse como la voz de la democracia, la
mirada más respetuosa de la soberanía popular no ha sido construida teóricamente ni aplicada en la práctica propiamente
por y para sectores populares, sino intelectuales.
A continuación en este apartado evaluaremos las objeciones normativas dirigidas al sistema federal
hiperpresidencial argentino en particular, que fueran analizadas en el apartado anterior (2.). En respuesta a cada una de
dichas objeciones formularemos una propia propuesta de solución, que si bien es coherente con la defensa de una
concepción democrática deliberativa, sin embargo no implica el reemplazo de nuestro sistema federal por otro confederal, ni
el presidencial por un sistema parlamentario, sino más bien una profunda reforma que conllevaría la adopción de un sistema
federal deliberativo y un sistema semipresidencial de gobierno
En defensa de esta propuesta federal deliberativa señalaremos que la misma es superior en términos normativos a la
propuesta de solución pluralista, atento permite subsanar o bien superar los defectos normativos propios de la concepción
democrática pluralista del sistema federal hiperpresidencial argentino.
En pocas palabras, lo que se propone aquí es la adopción de un sistema federal de tipo deliberativo. La ingeniería
constitucional implicada por la adopción de esta forma de gobierno sui generis pretende dar respuesta adecuada a las
objeciones normativas mencionadas relativas a la legitimidad política del sistema federal argentino actual.
Atento lo cual, llevaremos adelante tres pasos argumentativos. En primer lugar, explicitaremos los presupuestos
normativos y diseño institucional básico de una concepción democrática deliberativa del sistema federal argentino (3.1.). En
segundo lugar, señalaremos cuales consideramos son las ventajas comparativas y normativas (3.2.) que conlleva la adopción
de un sistema federal deliberativo en Argentina. En términos generales, sostendremos que los defectos de legitimidad
democrática del federalismo argentino pueden ser superados si el mismo se reforma desde una perspectiva democrática
deliberativa. Así también, señalaremos como la adopción de determinados mecanismos de iniciativa y control ciudadanos,
propios de una concepción deliberativa, garantizarán un mejor rendimiento del sistema federal argentino en términos de
estabilidad política.

3.1. El sistema federal argentino desde una concepción democrática deliberativa
En oposición a la concepción democrática pluralista (2.), la democracia deliberativa constituye una concepción
normativa de la democracia conforme la cual los ciudadanos y sus representantes deben dar razones mutuamente aceptables
acerca de porque debe considerarse justificada la adopción de una medida, norma o institución política (Gutmann y
Thompson, 2001: 168).5
En cuanto al concepto de democracia deliberativa, puede desglosarse en tres elementos (E) necesarios y suficientes,
a saber: E1) ideal regulativo; E2) sujeto; y E3) proceso.6
E1) Ideal regulativo (qué): el concepto de democracia deliberativa sostiene que el principio político de toma de
decisiones a adoptar es el de argumentación racional, el cual permite y promueve la transformación de las preferencias
5
Sobre el concepto de democracia deliberativa, se han esbozado en la literatura especializada distintas interpretaciones o
concepciones. Tomando en cuenta como criterio clasificatorio central la concepción de libertad política adoptada, pueden
identificarse al menos tres concepciones deliberativas, a saber: a) liberal; b) crítica; y c) republicana. Por un lado, al interior
de la concepción deliberativa liberal destacan las teorizaciones de: J. Rawls (1996); C. S. Nino (1997); y A. Gutmann y D.
Thompson (1996, 2004). Por el otro, son partidarios de una concepción deliberativa crítica, los siguientes pensadores: J.
Habermas (2005); J. Dryzek (2000); C. Rostbøll (2008). En tercer lugar, la concepción deliberativa republicana puede
subclasificarse en: a) republicana clásica (Aristóteles); y b) republicana cívica (J. L. Martí, 2006).
6
En respaldo de la inclusión de dichos elementos pueden citarse los siguientes trabajos: Martí, 2006a; Gutmann y
Thompson, 1996; Gutmann y Thompson, 2004; Rawls, 1996; C. S. Nino, 1997; entre otros.
políticas de los ciudadanos. De este modo, las normas, medidas e instituciones políticas son democráticamente legítimas si y
solo si resultan de la deliberación pública entre ciudadanos y representantes, y están justificadas en aquellas razones
públicas que resultan aceptables para los deliberantes. Este ideal regulativo alberga un conjunto de principios políticos
procedimentales y sustantivos que permiten evaluar normativamente las medidas, normas o instituciones democráticas
reales. El contenido y forma de estos principios es parcialmente dependiente de la deliberación real y parcialmente
independiente de ella (Gutmann y Thompson, 2001: 168-169).7
E2) Sujeto (quienes): La democracia deliberativa postula que todos los ciudadanos deben considerarse moral y
epistémicamente capacitados para intervenir en el debate público y tomar decisiones políticas, razón por la cual durante el
proceso deliberativo deben escucharse, respetarse, y discutirse los argumentos de todos los posibles afectados por la norma
o medida política en cuestión. El proceso deliberativo debe aspirar a cumplir con los ideales regulativos de inclusión,
igualdad política e imparcialidad. Los ciudadanos deben tratarse unos a otros como personas libres e iguales con capacidad
de autogobierno político. Desde una concepción deliberativa, los resultados de la deliberación democrática son valiosos por
su calidad epistémica y por permitir dicho trato igualitario entre ciudadanos. La concepción deliberativa considera que los
ciudadanos al deliberar deben tener por horizonte normativo una idea más o menos clara de bien común, así como
desarrollar determinados aspectos de su personalidad. De este modo la democracia deliberativa considera necesaria pero
insuficiente la adopción del principio de la mayoría, debiendo ser el mismo complementado con el principio de reciprocidad
moral o civilidad cívica, el cual requiere la adopción de un punto de vista imparcial (Gargarella, 2011: 141).
E3) Proceso (cómo): el ideal regulativo deliberativo es puesto en práctica por ciertos sujetos mediante la
implementación de un proceso de discusión y decisión política. El ideal democrático deliberativo adopta un criterio
epistémico intersubjetivo de validación de los resultados alcanzados. En dicho marco, el proceso democrático deliberativo
es entendido como un proceso autocorrectivo, cuyos resultados son provisionales ya que están sometidos a continua
revisión. La concepción deliberativa asume como una de sus hipótesis centrales que los resultados del proceso deliberativo
no son infalibles, sino revisables. El proceso democrático deliberativo tiene por objetivos centrales: a) promover el trato
igualitario entre ciudadanos; así como b) facilitar la resolución de aquellos desacuerdos políticos existentes al interior de
una determinada sociedad, tendiendo al logro de un consenso racional entre los deliberantes.
Por su parte, C. S. Nino defiende una concepción epistémica dialógica de la democracia conforme la cual las
esferas política y moral están interconectadas y el valor mismo de la democracia se ubica en la moralización o
transformación de las preferencias de los ciudadanos (Nino, 1997: 154). La democracia para C. S. Nino constituye “…el
procedimiento más confiable para poder acceder al conocimiento de los principios morales” (Nino, 1997: 154).
Conforme la concepción democrática deliberativa de C. S. Nino, los ciudadanos deben deliberar conjuntamente de
manera pública, incluyendo a todas aquellas personas que pueden verse afectadas por la medida a tomar, y esbozando
argumentos genuinos y que tiendan a ser válidos (Nino, 1997: 180). Durante el proceso deliberativo deben escucharse,
respetarse, y discutirse los argumentos de todos los posibles afectados por la norma o medida política en cuestión. El
proceso deliberativo debe aspirar a cumplir con los ideales regulativos políticos de igualdad, libertad, e imparcialidad.
La concepción deliberativa defendida por C. S. Nino se asienta sobre el principio deliberativo de imparcialidad, el
cual se resignifica desde el punto de vista del valor epistémico de la democracia. Al respecto, C. S. Nino sostiene que si se
garantiza la inclusión de todos los afectados en la deliberación, y se les brinda una igual oportunidad de argumentar y votar,
la decisión a la cual se arribe puede ser calificada como imparcial y moralmente correcta. En este sentido, Nino señala que
la deliberación democrática es el mejor procedimiento colectivo de toma de decisiones para acceder a la verdad moral
(Nino, 1997: 166-170).
¿Cuáles son las ventajas normativas que posee la concepción democrática deliberativa por sobre sus rivales? C. S.
Nino señala que las ventajas son numerosas. En especial, C. S. Nino advierte que la concepción deliberativa permite: a)
depurar los argumentos de ciertos errores; fácticos y lógicos (Nino, 1997: 174-175); y b) la preservación de la práctica
constitucional, siendo que las concepciones democráticas elitista, pluralista, y populista no brindan una adecuada respuesta
ante la necesidad de integrar los elementos normativos ideales (proceso democrático y derechos individuales) con los
elementos normativos no ideales (constitución histórica).
¿Cómo sería la estructura institucional básica de un sistema federal deliberativo? Al respecto, somos conscientes de
que la defensa de un federalismo deliberativo, en tanto diseño institucional superador, no sería válida sino explicitamos
someramente cuales debieran ser los arreglos constitucionales implicados concretamente por tal diseño. Por supuesto, el
diseño propuesto debe ser considerado perfectible, exploratorio, modificable, revisable, y debe ser objeto de una amplia
profunda y sostenida discusión filosófica y política.
Cabe señalar que en la actualidad ningún régimen federal de gobierno sudamericano ha adoptado explícitamente
una concepción democrática deliberativa, lo cual vuelve a nuestra propuesta de diseño institucional una versión sui generis
del federalismo hasta ahora conocido. Habitualmente los sistemas federales son diseñados, interpretados y/o reformados
7
Por un lado, la democracia deliberativa se opone a aquellas concepciones democráticas agregativas, conforme las cuales el
principio político de resolución de conflictos es el de voto o negociación. Por el otro, se diferencia de aquellas concepciones
democráticas no agregativas que adoptan el principio argumentativo, pero que sin embargo son puramente sustantivistas o
puramente procedimentales (Martí, 2006: 39-52; Gutmann y Thompson, 2001: 169).
partiendo de concepciones democráticas pluralistas o bien mayoritaristas, pero no así deliberativas.
Sin embargo, independientemente de la provisionalidad de dicho diseño institucional, consideramos necesario
traducir en un lenguaje más concreto las implicancias normativas abstractas emergentes de la adopción de un sistema
democrático deliberativo federal, en tanto sistema político sui generis.
Así también cabe señalar que por motivos de espacio y tiempo, nos concentraremos exclusivamente en los
siguientes aspectos específicos del sistema federal de gobierno deliberativo propuesto, a saber: naturaleza, duración,
selección, atribuciones, y colaboradores de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, tanto de la órbita nacional como
provincial.

Ámbito Nacional (Gobierno Central)

Un Poder Ejecutivo deliberativo
El poder ejecutivo desde una concepción democrática deliberativa del sistema semipresidencial de gobierno
debiera ser ejercido por un presidente, un vicepresidente, un jefe de gobierno y cuerpo colegiado de ministros. Todos estos
representantes políticos deberían ser elegidos directamente por la voluntad ciudadana. La duración en el cargo de todos y
cada uno de ellos debiera ser de cuatro años como máximo.
El presidente de la nación tendría prohibido bajo causal de remoción en su cargo expedir decretos-leyes o decretos
de necesidad y urgencia, o bien vetar total o parcialmente las normas aprobadas por el congreso, siempre y cuando las
mismas sean respetuosas del procedimiento formal para la sanción de las leyes.
El vicepresidente de la nación no preside ninguna sesión del senado, sino que sus funciones se limitan al
asesoramiento legal y político del actual presidente en curso y a su suplencia temporal ante los casos específicamente
establecidos por la constitución política.
El jefe de gobierno será un ciudadano argentino elegido directamente por la voluntad popular para desempeñar un
rol dialógico entre el poder ejecutivo, legislativo y la corte suprema de justicia. El mismo tendrá a su cargo la cartera de
ministros de la nación y la coordinación de los asuntos y decisiones federales con las medidas e instituciones tomadas por
los gobernadores provinciales, intendentes municipales y jefes comunales.
El jefe de gobierno podrá expedir medidas políticas urgentes bajo pedido expreso de: a) las 2/3 partes de los
miembros presentes del congreso federal: o de b) fracción no menor al 50 % de los ciudadanos que están habilitados para
votar, conforme el vigente padrón electoral, efectuada mediante el empleo del mecanismo de iniciativa ciudadana nacional,
solo ante probados casos de emergencia política, económica, de seguridad, sanitaria, o social, que serán regulados
taxativamente por una ley especial del congreso federal a dictarse.
Los ministros serán ciudadanos argentinos, de probada idoneidad por título habilitante de grado o posgrado, en el
área respectiva de su desempeño, serán elegidos directamente por la voluntad ciudadana al igual que el presidente,
vicepresidente y jefe de gobierno. Las medidas políticas ministeriales de gran relevancia económica y social requerirán
para su legalidad de la aprobación expresa del jefe de gobierno y presidente, debiendo ser sometidas a consulta legislativa
por ante el congreso federal, ante la comisión especial de legisladores encargados de analizar la temática objeto de estudio.
Dicha consulta legislativa debe efectuarse como mínimo 60 días antes de su entrada en vigor, siendo el dictamen de la
comisión no vinculante pero generando la obligación expresa de fundamentación del ejecutivo ante rechazo expreso de la
medida.

Un Poder Legislativo deliberativo
El poder legislativo nacional será el encargado de sancionar, reglamentar y promulgar las leyes de la nación
argentina, sin posibilidad alguna de delegar dicha tarea en el poder ejecutivo o poder judicial. El congreso estará integrado
por una única cámara o asamblea de ciudadanos, alcanzando un máximo de 240 integrantes. Cada provincia tendrá la
posibilidad de designar a 10 congresistas de entre quienes integran su población actual. Los congresistas serán
representantes de los intereses de las provincias, en tanto unidades políticas fundacionales del sistema federal argentino. El
congreso federal tendrá la obligación de someter a consulta popular vinculante, por ante la ciudadanía nacional, aquellas
leyes de fundada gravedad institucional. Una ley especial sancionada al efecto dispondrá cuales son los temas taxativos que
integran dicha categoría, no admitiéndose control judicial de constitucionalidad sobre dicha ley ni sobre las medidas
resultantes de su fundada aplicación. Dicha consulta deberá efectuarse en un plazo no menor a los 90 días, y para su
aprobación deberá contar con la aprobación expresa del 50% de los ciudadanos que integran el padrón electoral vigente. El
congreso federal de la nación denuncia y juzga políticamente a los miembros del poder ejecutivo, requiriendo para que su
dictamen quede en firme, un dictamen previo favorable de tipo vinculante del tribunal ciudadano.

Un Poder Judicial deliberativo
El Poder judicial de la nación argentina estará integrado por una corte suprema de justicia y tantos tribunales
inferiores como el congreso de la nación argentina considere necesario. Los miembros de la corte suprema de justicia de la
nación serán elegidos por la voluntad ciudadana de forma indirecta previo dictamen vinculante del concejo de la
magistratura, la cual definirá mediante concurso público de antecedentes cuales son los ciudadanos habilitados a ser
elegidos magistrados federales supremos. Los miembros de los tribunales inferiores serán designados indirectamente por los
miembros del poder legislativo, previo dictamen vinculante del concejo de la magistratura, bajo un idéntico procedimiento.
El poder judicial de la nación tendrá su función habitual de juzgar los crímenes cometidos en jurisdicción federal,
dependiendo de la distribución de competencias entre Corte Suprema y Tribunales Inferiores.
Especial atención merece la conocida función de control de constitucionalidad. En el marco de una interacción
dialógica entre los poderes constituidos, se instrumentará en manos de la corte suprema de justicia, el control judicial de
constitucionalidad de las leyes infraconstitucionales. Previo a la sanción de cada norma nacional, el poder legislativo
nacional someterá a la evaluación de una comisión especial de académicos notables estables en sus funciones por máximo
dos períodos presidenciales, la coherencia del proyecto de ley en relación con la norma suprema constitucional y los
tratados internacionales de derechos humanos que gozan de la misma jerarquía. Previo al dictado de la sentencia, debe
correrse vista y habilitar la instancia de audiencia pública, bajo opinión no vinculante a una comisión del congreso federal
designada al efecto. Finalmente, un tribunal ciudadano especialmente constituido al efecto tendrá la potestad de revisar la
sentencia declarativa de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Corresponde al poder judicial denunciar, sancionar y
remover a los miembros del congreso federal que incurran en delitos comunes o delitos específicos de las funciones a su
cargo, previo dictamen vinculante del tribunal ciudadano.

Un Poder Ciudadano deliberativo
El cumplimiento acabado de las funciones de control y sanción desempeñadas por los representantes políticos de
los poderes legislativo y judicial deberá ser fiscalizado por un órgano de control ciudadano. Este último debe estar integrado
por un conjunto de 100 ciudadanos. Sus integrantes deberán cumplir con los siguientes requisitos: a) no estar afiliado a un
partido político alguno ni haber participado de las últimas dos elecciones presidenciales; b) estar inscripto en un padrón
oficial confeccionado al efecto con aquellos ciudadanos que deseen inscribirse voluntariamente; c) aprobar un curso de
capacitación breve acerca de la normativa constitucional e infraconstitucional vigente; d) ser ciudadanos argentinos o
naturalizados, con residencia en el país no menor a los 10 años; y e) ser elegidos por sorteo público nacional realizado por
ante la suprema corte de justicia de la nación. En cuanto a las actuaciones del poder legislativo, el tribunal ciudadano deberá
evaluar el proceder de los miembros del congreso federal en materia de denuncia, sanción y remoción de los miembros del
poder ejecutivo, siendo el dictamen ciudadano de carácter previo y vinculante para el congreso. En relación con las
actuaciones de los magistrados que conforman el poder judicial, corresponde al ciudadano fiscalizar sus actuaciones en
materia de control de constitucionalidad, y en materia de denuncia, sanción de los miembros del poder legislativo.

Ámbito Provincial (Gobierno Local)

Un Poder Ejecutivo provincial deliberativo
El poder ejecutivo provincial desde una concepción democrática deliberativa de gobierno debiera ser ejercido por
un gobernador, un jefe de gobierno y cuerpo colegiado de ministros. Todos estos representantes políticos deberían ser
elegidos directamente por la voluntad ciudadana. La duración en el cargo de todos y cada uno de ellos debiera ser de cuatro
años como máximo.
Cada gobernador provincial tendría prohibido bajo causal de remoción en su cargo expedir decretos-leyes o
decretos de necesidad y urgencia, o bien vetar total o parcialmente las normas aprobadas por la legislatura provincial,
siempre y cuando las mismas sean respetuosas del procedimiento formal para la sanción de las leyes.
El jefe de gobierno será un ciudadano argentino natural o residente por más de dos años en dicha provincia, elegido
directamente por la voluntad popular para desempeñar un rol dialógico entre el poder ejecutivo, legislativo y el superior
tribunal de justicia provincial. El mismo tendrá a su cargo la cartera de ministros de la provincia y la coordinación de los
asuntos y decisiones federales con las medidas e instituciones tomadas por los legisladores provinciales, intendentes
municipales y jefes comunales.
El jefe de gobierno podrá expedir medidas políticas urgentes bajo pedido expreso de: a) las 2/3 partes de los
miembros presentes de la legislatura provincial: o de b) fracción no menor al 50 % de los ciudadanos que están habilitados
para votar, conforme el vigente padrón electoral, efectuada mediante el empleo del mecanismo de iniciativa ciudadana
nacional, solo ante probados casos de emergencia política, económica, de seguridad, sanitaria, o social, que serán regulados
taxativamente por una ley especial del congreso federal a dictarse.
Los ministros serán ciudadanos provinciales, de probada idoneidad por título habilitante de grado o posgrado, en el
área respectiva de su desempeño, serán elegidos directamente por la voluntad ciudadana al igual que el gobernador y jefe de
gobierno. Las medidas políticas ministeriales de gran relevancia económica y social requerirán para su legalidad de la
aprobación expresa del jefe de gobierno y gobernador, debiendo ser sometidas a consulta por ante la legislatura provincial,
ante la comisión especial de legisladores encargados de analizar la temática objeto de estudio. Dicha consulta legislativa
debe efectuarse como mínimo 60 días antes de su entrada en vigor, siendo el dictamen de la comisión no vinculante pero
generando la obligación expresa de fundamentación del ejecutivo ante rechazo expreso de la medida.
Un Poder Legislativo provincial deliberativo
El poder legislativo provincial será el encargado de sancionar, reglamentar y promulgar las leyes de la provincia,
sin posibilidad alguna de delegar dicha tarea en el poder ejecutivo o poder judicial provincial. La legislatura estará integrada
por una única cámara o asamblea de ciudadanos, alcanzando un máximo de 120 integrantes. Cada municipio tendrá la
posibilidad de designar a 5 legisladores de entre quienes integran su población actual. Los legisladores serán representantes
de los intereses de los municipios y comunas, en tanto unidades políticas deliberativas por excelencia del sistema federal
argentino. Cada legislatura provincial tendrá la obligación de someter a consulta popular vinculante, por ante la ciudadanía
provincial, aquellas leyes de fundada gravedad institucional. Una ley especial sancionada al efecto dispondrá cuales son los
temas taxativos que integran dicha categoría, no admitiéndose control judicial de constitucionalidad sobre dicha ley ni sobre
las medidas resultantes de su fundada aplicación. Dicha consulta deberá efectuarse en un plazo no menor a los 60 días, y
para su aprobación deberá contar con la aprobación expresa del 50% de los ciudadanos que integran el padrón electoral
vigente. La legislatura de cada provincia denuncia y juzga políticamente a los miembros del poder ejecutivo provincial,
requiriendo para que su dictamen quede en firme, un dictamen previo favorable de tipo vinculante del tribunal ciudadano.

Un Poder Judicial provincial deliberativo
El Poder judicial de cada provincia estará integrado por un Superior Tribunal de Justicia y tantos tribunales
inferiores como la legislatura provincial considere necesario. Los miembros del Superior Tribunal de Justicia serán elegidos
por la voluntad ciudadana provincial de forma indirecta previo dictamen vinculante del concejo de la magistratura
provincial, la cual definirá mediante concurso público de antecedentes cuales son los ciudadanos habilitados a ser elegidos
magistrados provinciales supremos. Los miembros de los tribunales inferiores serán designados indirectamente por los
miembros del poder legislativo provincial, previo dictamen vinculante del concejo de la magistratura provincial, bajo un
idéntico procedimiento.
El poder judicial de cada provincia tendrá su función habitual de juzgar los crímenes cometidos en jurisdicción
provincial, municipal y comunal, dependiendo de la distribución de competencias entre Superior Tribunal de Justicia y
Tribunales Provinciales Inferiores.
Especial atención merece la conocida función de control de constitucionalidad. En el marco de una interacción
dialógica entre los poderes constituidos, se instrumentará en manos del Superior Tribunal de Justicia el control judicial de
constitucionalidad de las leyes infraconstitucionales provinciales. Previo a la sanción de cada norma provincial, el poder
legislativo provincial someterá a la evaluación de una comisión especial de académicos notables estables en sus funciones
por máximo dos períodos gubernamentales, la coherencia del proyecto de ley en relación con la norma suprema
constitucional nacional y los tratados internacionales de derechos humanos que gozan de la misma jerarquía, así como en
consistencia con la norma suprema constitucional provincial. Previo al dictado de la sentencia, debe correrse vista y
habilitar la instancia de audiencia pública, bajo opinión no vinculante a una comisión de la legislatura provincial designada
al efecto. Finalmente, un tribunal ciudadano especialmente constituido al efecto tendrá la potestad de revisar la sentencia
declarativa de constitucionalidad o inconstitucionalidad. Corresponde al poder judicial denunciar, sancionar y remover a los
miembros de la legislatura provincial que incurran en delitos comunes o delitos específicos de las funciones a su cargo,
previo dictamen vinculante del tribunal ciudadano.

Un Poder Ciudadano provincial deliberativo
El cumplimiento acabado de las funciones de control y sanción desempeñadas por los representantes políticos de
los poderes legislativo y judicial provinciales deberá ser fiscalizado por un órgano de control ciudadano provincial. Este
último debe estar integrado por un conjunto de 50 ciudadanos. Sus integrantes deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a) no estar afiliado a un partido político alguno ni haber participado de las últimas dos elecciones gubernamentales; b) estar
inscripto en un padrón oficial confeccionado al efecto con aquellos ciudadanos que deseen inscribirse voluntariamente; c)
aprobar un curso de capacitación breve acerca de la normativa constitucional e infraconstitucional provincial vigente; d) ser
ciudadanos argentinos o naturalizados, con residencia en el país no menor a los 10 años, así como ser ciudadanos
provinciales de origen o con residencia en la misma no menor a los 2 años; y e) ser elegidos por sorteo público nacional
realizado por ante el Superior Tribunal de Justicia. En cuanto a las actuaciones del poder legislativo provincial, el tribunal
ciudadano deberá evaluar el proceder de los miembros de la legislatura provincial en materia de denuncia, sanción y
remoción de los miembros del poder ejecutivo provincial, siendo el dictamen ciudadano de carácter previo y vinculante para
la legislatura. En relación con las actuaciones de los magistrados que conforman el poder judicial provincial, corresponde al
ciudadano fiscalizar sus actuaciones en materia de control de constitucionalidad, y en materia de denuncia, sanción de los
miembros del poder legislativo provincial.

3.2. Las ventajas normativas del federalismo deliberativo por sobre el federalismo pluralista
Habiendo explicitado distintas objeciones dirigidas a la concepción pluralista (2), y las bases normativas de una
concepción deliberativa del sistema presidencial (3.1.), ahora nos abocaremos a esgrimir argumentos en defensa de este
diseño institucional sui generis por sobre la propuesta federal pluralista o negocial.
De este modo, consideramos pueden esgrimirse dos tipos de argumentos generales en defensa de una concepción
federal deliberativa, a saber: 1) un argumento normativo-epistémico, relativo a que asume la mejor concepción democrática
posible; y 2) un argumento normativo-contextual relativo a que promueve el diseño institucional más legítimo y estable.
En cuanto al primer tipo de argumento, pueden esgrimirse al menos siete (7) razones en defensa de una concepción
deliberativa del sistema federal, a saber: a) tutela adecuadamente el principio de igual consideración y respeto de todos los
ciudadanos; b) nos permite avizorar alternativas políticas disímiles a las ya contempladas y establecidas; c) nos posibilita
corregir errores lógicos y empíricos; d) nos obliga a revisar, moderar, y/o eliminar prejuicios valorativos; e) posibilita la
comprensión y entendimiento entre ciudadanos que defienden posturas contrapuestas o disímiles; f) nos obliga a dar razones
mediante las cuáles justificar nuestras posturas; g) posibilita la existencia de un genuino proceso colectivo de aprendizaje
político; y h) promueve el respeto mutuo entre ciudadanos (Gutmann y Thompson, 1996; Martí, 2006, Gargarella, 2014).
En lo atinente al segundo tipo de argumento, consideramos que el diseño institucional promovido por la
concepción deliberativa posee ciertas ventajas en términos de legitimidad democrática, entre las cuáles caben destacar las
siguientes: i) al otorgar facultades más restringidas al presidente, evita que dicho jefe de estado y de gobierno arrase con los
poderes legislativo y judicial, vulnerando con ello la división de poderes, en tanto garantía última de la forma republicana de
gobierno; ii) al otorgar mayor poder de decisión y control a los ciudadanos provinciales, garantiza una mayor legitimidad
política de las medidas, normas, e instituciones adoptadas por los representantes; y iii) al tener por objetivos políticos
primordiales, procurar el respeto mutuo entre ciudadanos, y resolver de manera equitativa los desacuerdos, permite que las
medidas, normas e instituciones de gobierno adoptadas gocen de mayor estabilidad política.
¿Permite el federalismo deliberativo superar los defectos normativos propios del sistema federal pluralista
señalados por los parlamentaristas, C. S. Nino. R. Gargarella, y M. Alegre?
En respuesta a esta incógnita, procederemos atendiendo al orden en que dichos defectos fueron presentados.
En cuanto a las objeciones parlamentaristas, consideramos que la implementación de un diseño federal deliberativo
en Argentina permitiría superar o bien matizar fuertemente los defectos normativos propios de la concepción pluralista de la
democracia a los cuales refiere C. S. Nino, a saber: 1) dispersión de soberanía; 2) deficiente procesamiento del consenso
colectivo; 3) mediación imperfecta; 4) apatía política; y 5) empobrecimiento del debate público (Nino, 1992: 577).
En otras palabras el federalismo argentino, tras adoptar un diseño institucional democrático deliberativo, tendrá las
siguientes cinco ventajas normativas: 1) la soberanía seguirá dispersa en el plano espacial por motivos de descentralización
política, pero no así en el plano temporal y funcional; 2) el consenso colectivo será procesado más adecuadamente; 3) la
mediación efectuada por los representantes seguirá siendo perfectible pero estará orientada a continuar la deliberación en los
foros institucionales en los cuales se desempeñen; 4) la apatía política se verá reducida atento los mayores incentivos
cooperativos que ofrece este diseño para representantes y representados; y 5) el debate público se verá claramente
enriquecido por las deliberaciones existentes en los foros formales e informales.
En primer lugar, recordemos que el problema de la dispersión de soberanía se produce debido a que el sistema
presidencial pluralista propone explícitamente una dispersión temporal, espacial y funcional de la soberanía popular (Nino,
1992: 577). Detrás de este defecto normativo existe según C. S. Nino un criterio meramente agregativo de las preferencias
ciudadanas. Frente a dicho problema el criterio de unificación de las voluntades ciudadanas propio de la concepción
democrática deliberativa es el de acomodación de preferencias, siendo estas últimas parcialmente construidas durante el
proceso de discusión política, posibilitando así la transformación de unas preferencias en otras y posibilitando así que las
preferencias individuales se ordenen hacia una idea pública compartida. A su vez, la concepción democrática deliberativa
pareciera favorecer el cambio de la actual distribución de poder económico social y político, atento impone una mayoría
simple (no gravosa) para posibilitar el cambio del estatus quo, lo cual permite eliminar las situaciones de injusticia o
ilegitimidad preexistentes al debate democrático.
En cuanto al problema de la dispersión temporal de la soberanía popular, su más grave causal según C. S. Nino es
el sistema hiperpresidencialista que caracteriza al sistema político argentino (Nino, 1992: 584). De este modo la adopción de
un sistema federal deliberativo permitiría eliminar la causal principal de dicho defecto normativo. Ello por numerosas
razones. Por un lado, las medidas políticas a adoptar por el presidente de la república argentina permitirían reflejar, es decir,
dar cuenta del consenso político que implicó su elección. La flexibilidad del mandato presidencial deliberativo, así como la
variedad de causales taxativas que habilitan el proceso de remoción del presidente, permitirá que durante todo el período
constitucional de su gobierno las medidas presidenciales sean consistentes con las opiniones políticas de los ciudadanos
argentinos. En otras palabras, la voluntad política presidencial es parcialmente dependiente de la voluntad política
ciudadana y parcialmente independiente y autónoma de ella. Dicha dependencia parcial no solo está dada porque el primer
mandatario está obligado a seguir las opiniones de sus ciudadanos, sino en cuanto también es capaz de dar cuenta
adecuadamente de los cambios o fluctuaciones en las opiniones políticas de dichos ciudadanos.
El problema de la dispersión espacial se debe en argentina a su forma federal de gobierno, la cual promueve la
existencia de tres tipos de unidades políticas, nacional, provincial y municipal. La ventaja normativa que ostenta aquí el
federalismo deliberativo es que desconcentra en varios ámbitos espaciales de poder el proceso de discusión y decisión de
temas políticos centrales. Este cariz descentralizado del semipresidencialismo deliberativo respeta la aspiración de la
democracia deliberativa de que la unidad geográfica de decisión sea tan pequeña como sea posible. En principio, el carácter
descentralizado, más horizontal y el tamaño pequeño de las unidades de decisión, garantiza una mayor consistencia entre el
resultado del debate (decisión política) y las opiniones individuales de los participantes (argumentos políticos), así como un
mayor conocimiento de los problemas políticos concretos y por ende una mayor eficacia política (Nino, 1992: 586).
De este modo, el federalismo deliberativo posibilitaría la implementación de aquellas soluciones exploradas por C.
S. Nino, frente al problema de la dispersión espacial, a saber: a) descentralización profunda de las decisiones políticas, lo
cual daría mayor legitimidad a cada decisión política aisladamente considerada, y generaría suficientes incentivos de
cooperación entre las unidades más pequeñas y últimas de discusión y decisión; b) la división de los procesos democráticos
según un criterio cooperativo funcional, en el que cada nivel de gobierno (nacional, provincial, o municipal) se desempeña
en una específica e irremplazable tarea de discusión, decisión, o implementación de una determinada norma, institución o
medida política (Nino, 1992: 587-588). A dichas soluciones o medidas, podría sumarse una tercera y una cuarta, a saber: c)
la existencia de cuerpos colegiados interjurisdiccionales de ciudadanos agrupados por temas de interés nacional. Es decir
grupos políticos (demoi) de orígenes provinciales o municipales diversos unidos por el interés en dar una respuesta
específica o evaluar una misma problemática política nacional; y d) la implementación de cuerpos ciudadanos colegiados
con funciones específicas y taxativas de control político del accionar de los representantes políticos que actualmente se
desempeñen en los poderes constituidos (legislativo, ejecutivo y judicial).
El problema de la dispersión funcional se conecta claramente con la discusión relativa a cuál es la más adecuada
relación entre poderes constituidos a efectuar al interior de una república democrática. En el caso del sistema
semipresidencial deliberativo, por un lado, pone en diálogo al poder ejecutivo con el poder legislativo y judicial. En este
sentido, el poder ejecutivo, en el marco de un sistema semipresidencial deliberativo, acapara un reducido número de
herramientas constitucionales que hacen posible desde el inicio el mito originario de cooperación deliberativa razonada
entre poderes constituidos. Por otro lado, el sistema presidencialista deliberativo, admite dos órganos con la misma
legitimidad de origen pero con un mismo mecanismo de transformación de votos en cargos permite obtener un consenso
medianamente amplio y razonable, en tanto resultado del debate político, el cual tiene pretensiones de traducirse en
directivas comunes de acción política.
Al respecto, en el marco del sistema federal deliberativo propuesto, sería altamente probable que el poder ejecutivo
y el legislativo recepten adecuadamente el consenso existente entre ciudadanos acerca de determinados temas políticos. En
caso de que se diera una efectiva recepción por parte de dichos órganos del consenso político resultante de la deliberación
democrática, contaríamos con las herramientas constitucionales y/ó legales para posibilitar una adecuada y genuina
coordinación de ambos órganos.
En síntesis, la proximidad temporal, espacial y funcional de la soberanía popular en un sistema con la estructura del
presidencialismo deliberativo argentino propuesto acerca considerablemente a este sistema al ideal democrático
deliberativo.
En segundo lugar, el problema de deficiente procesamiento del consenso colectivo sería resuelto, atento en el marco
de un sistema federal deliberativo, el poder ejecutivo y el poder legislativo podrían identificar e instrumentalizar en normas,
instituciones y/o políticas públicas, aquellos consensos deliberativos considerados relevantes por las comunidades políticas
locales, sean provinciales o municipales a la cual representan.
El eficiente procesamiento del consenso colectivo se sustenta en diferentes causales. En otras palabras, esta ventaja
normativa macro del sistema federal, implica tres ventajas micro, a saber: 1) la posibilidad de elección de presidentes con
amplia legitimidad democrática de origen; 2) la concepción dialógica de la política electoral entendida como un juego
cooperativo de tipo altruista moderado; 3) la existencia de adecuadas herramientas para procesar los desacuerdos políticos
sin resignar estabilidad democrática; y 4) la predominancia de un criterio de legitimidad colectiva por sobre un criterio de
legitimación personalista.
Con relación a la primera ventaja normativa micro, la misma puede darse ante casos de amplio apoyo popular en
las urnas, siendo que los mecanismos de selección del presidente del Estado Argentino son expresivos de genuinos
consensos o acuerdos políticos ciudadanos, producto de la transformación de voluntades formuladas en el marco de una
amplia y razonable discusión de los programas de gobierno. Cabe destacar que este tipo de contextos dialógicos no emergen
de una mera casualidad o causalidad empírica asilada, sino de un particular diseño normativo institucional, es decir de una
ingeniería constitucional que propone el diálogo entre poderes y coloca en una posición equidistante al ejecutivo judicial y
legislativo.
En relación a la segunda ventaja normativa micro, versa acerca del tipo de relación que media entre los poderes
constituidos y entre los partidos políticos que aspiran al sillón presidencial, la cual consiste en la promoción un juego
dialógico cooperativo, el cual: a) condiciona positivamente la estabilidad política del presidente de la nación, durante el
inicio, desarrollo y finalización de su mandato constitucional; y b) permite una genuina preocupación por parte de los
candidatos y luego mandatarios electos de desarrollar, justificar e implementar programas de gobierno, coherentes,
consistentes, sólidos, que respeten adecuadamente los intereses intersubjetivos de la sociedad en la cual desean desempeñar
sus funciones.
En relación a la tercera ventaja micro, relativa a la existencia de herramientas jurídicas adecuadas para identificar
y procesar los profundos, persistentes e inerradicables conflictos que se dan en toda sociedad democrática contemporánea,
resulta evidente que ante graves crisis políticas, económicas, sociales causadas o no por graves faltas o errores del gobierno
presidencial, el diseño presidencial deliberativo argentino aquí propuesto provee salidas medianamente expeditas,
pertinentes y sensibles a las necesidades públicas de la ciudadanía en general.
En este sentido, tras adoptar un diseño federal deliberativo, la constitución nacional argentina incluiría varias
válvulas de escape ante situaciones de crisis en la estabilidad del gobierno presidencial. El vicepresidente y jefe de gabinete
de ministros tendrían en dicho esquema la atribución constitucional de reemplazar al presidente ante casos de ausencia
temporal o permanente o remoción de este. Cabe destacar que, la ley de acefalia actual se mantendría, regulando el
reemplazo del presidente de la nación en caso de dimisión, renuncia, muerte, juicio político, pasando el mando al
vicepresidente, jefe de gabinete, jefe del senado, jefe de la cámara de diputados, y jefe de la corte suprema de justicia de la
nación, en orden de prelación. Sin embargo, a diferencia del diseño presidencial actual, el diseño presidencial deliberativo
prevé que dichas figuras políticas sean nombradas por decisión de la ciudadanía. De este modo, ante la eventual ausencia
permanente del presidente, los reemplazantes del primer mandatario del poder ejecutivo contarían con legitimidad política
de origen, ocupando dicho cargo hasta tanto se cumpla el mandato presidencial originario o bien se convoque por iniciativa
popular a un nuevo proceso eleccionario ciudadano para designar un nuevo presidente de la nación.
En cuanto a la cuarta ventaja micro, relativa a la adopción de un criterio de legitimidad colectiva (no personalista),
debe señalarse que el rol más moderado que la constitución nacional argentina otorgaría al presidente del estado llevaría
habitualmente a que dicho primer mandatario sustente sus medidas políticas en un liderazgo dialógico cooperativo. Esto
respeta las mandas de la democracia deliberativa, la cual requiere que toda norma, institución o medida política este
legitimada moralmente en un proceso amplio y discursivo, que permita incluir las voces de todos los afectados y que impida
que solo algunos ciudadanos o un solo ciudadano monopolice el proceso de debate y decisión política.
En síntesis, el sistema federal deliberativo argentino aseguraría que el consenso resultante del debate público se
refleje adecuada y constantemente en el diseño del programa de gobierno y en su puesta en práctica.
En tercer lugar, la ventaja de la mediación política razonable, promovida por el federalismo deliberativo, es posible
debido a ciertos atractivos propios del sistema de representación política deliberativo propuesto.
Al respecto, la concepción de la idea de representación política adoptada por el federalismo deliberativo es
coherente con el ideal democrático deliberativo, ya que entiende a la representación política como una delegación de los
ciudadanos a sus representantes para que los segundos continúen con el proceso de discusión y decisión pública iniciado por
los primeros (Nino, 1992: 587).
Teniendo en cuenta esta teoría de la representación y las precisiones relativas al sistema presidencial deliberativo
argentino ya señaladas, es que consideramos que el mismo permitiría una adecuada representación de los intereses públicos
plasmados en el consenso político existente entre los ciudadanos electores, ya que: a) posibilita que su máximo
representante, es decir el presidente del Estado, en diálogo con su vicepresidente, jefe de gobierno y comité de ministros,
continúe el proceso de deliberación y decisión pública iniciado por los ciudadanos, y b) obligando constitucionalmente y
fehacientemente al presidente a cumplir con aquellas promesas que le permitieron acceder a su cargo.
Previamente advertimos que C. S. Nino reconoce dos defectos normativos principales propios de la concepción
deliberativa de la representación política, a saber: 1) la representación como autorización y responsabilidad no permite en sí
misma que quienes no votaron por los representante electos vean sus intereses políticos representados por quienes han
ganado las elecciones e integrarán el órgano representativo; y 2) la representación como semejanza y reproducción no
permite que los representante electos identifiquen claramente los intereses políticos a tutelar, ni que los electores
identifiquen a los candidatos que podrán representar adecuadamente sus intereses políticos (Nino, 1992: 599). Estos dos
defectos nacen según C. S. Nino del mantenimiento de la prohibición de establecer mandatos vinculantes, lo cual
podríamos decir, implica el rechazo de una teoría de la representación como dependencia (Nino, 1992: 602).
Al respecto, consideramos que la solución parcial o moderación de los defectos propios de una concepción
deliberativa de la representación, estaría dada por la adecuada intermediación entre representantes y representados efectuada
por: a) un sistema dialógico de interacción entre partidos políticos; y b) mecanismos ciudadanos de control político.
Por un lado, dicho sistema dialógico de partidos políticos, dadas ciertas condiciones epistémicas no ideales
aceptables, pueden cumplir dos valiosas funciones. Por un lado, llevan a cabo una función clarificadora y ordenadora de las
opciones y alternativas ideológicas políticas existentes al interior de la sociedad democrática en la cual se desempeñan,
vinculando a unos candidatos con determinadas posturas, y facilitando así a los electores un más o menos claro menú de
opciones políticas. Por el otro, desempeñan una función normativa o moralizadora, obligando a que las diferentes
propuestas, posturas y alternativas ideológicas brinden argumentos y razones públicas que tengan pretensiones de ser
aceptables por todo el electorado, produciendo así que los programas políticos de los candidatos recurran a principios de
moral pública intersubjetiva para defender la superioridad de sus ideas por sobre la de sus contrincantes políticos (Nino,
1992: 602-603).
Por otro lado, los mecanismos políticos de control ciudadano cumplirían tres valiosas funciones, en relación con el
sistema político en general, a saber: a) le otorgarían legitimidad democrática; b) lo dotarían de una mayor calidad
epistémica; y c) le darían al mismo mayor estabilidad política.
En cuarto lugar, el sistema federal deliberativo ofrece una razonable motivación política debido a que la
concepción democrática deliberativa promovida por dicho sistema presupone que la participación directa de los ciudadanos
en materia política, si bien de difícil realización, constituye un fenómeno deseable y sumamente valioso que debiera estar
dado en el marco de una genuina descentralización del proceso de discusión y decisión política (Nino, 1992: 605-606).
Los problemas de representatividad propios de los sistemas presidenciales verticalistas desaparecerían según C. S.
Nino si se instrumenta un diseño de gobierno más horizontal en el que se garantice una genuina descentralización del
proceso de deliberación y decisión política. La posibilidad de participar efectivamente en dicho proceso genera un mayor
grado de compromiso cívico entre los ciudadanos y promueve estrategias más cooperativas entre los poderes constituidos
del Estado y los partidos políticos (Nino, 1992: 611-612). Consideramos, que estos deseados atributos serían cumplidos por
el sistema presidencial deliberativo aquí propuesto para Argentina.
En otras palabras, señalamos que la concepción deliberativa del sistema presidencial aquí propuesto implica la
implementación de un diseño político de gobierno que instrumenta un proceso de deliberación y decisión política de tipo
descentralizado y horizontal, que distribuye numerosas funciones entre el poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y
Ciudadano. Estos caracteres de descentralización y horizontalidad, hace que los ciudadanos posean incentivos, mecanismos
y lugares donde participar activamente de la discusión y decisión política en cuestiones relevantes (Nino, 1992: 612).
En quinto lugar, la ventaja del enriquecimiento del debate público constituye una de las razones principales por las
cuales cabe afirmar el amplio valor epistémico del proceso democrático de discusión y decisión política propio de un
sistema presidencial deliberativo como el propuesto para la argentina.
De este modo, podemos identificar cinco circunstancias positivas propias del sistema político federal deliberativo
argentino que contribuyen a la alta calidad de la discusión pública.
En primer lugar, el federalismo deliberativo argentino constituiría una de las principales causales del alto nivel de
discusión política en Argentina. El presidencialismo deliberativo argentino implicaría adoptar una forma de hacer política de
tipo colectiva, cooperativa, dialógica, que promueve discursos y programas de gobiernos claros y consistentes.
En segundo lugar, la considerable calidad de la deliberación política en Argentina se debería a la alta calidad del
debate parlamentario, es decir al efectuado en las cámaras de diputados y senadores (Nino, 1992: 615).
En tercer lugar, conllevaría a implementar en la Argentina un equitativo acceso a los medios de comunicación
masiva, lo cual posibilitaría que los ciudadanos estén debidamente informados y que se escuche la pluralidad de voces y
perspectivas que existen entre los ciudadanos.
En cuarto lugar, el sistema federal deliberativo propuesto obliga a que las campañas políticas sean constructivas, en
un sentido mínimo, atento en dicho esquema dialógico de poder los candidatos están obligados a proponer ideas o acciones
positiva, centrándose así la política más en las medidas que en las figuras personales de los candidatos y obligando a
transparentar las fuentes de financiación. De este modo, los partidos políticos brindarán un genuino menú de opciones
divergentes entre las cuales optar, plasmado en programas de gobierno medianamente claros, y candidatos que tienen ya en
mente dichas medidas públicamente consensuadas (Nino, 1992: 616).
En quinto lugar, existe una consecuencia positiva de tipo cultural o educativa promovida por el diseño institucional
federal deliberativo propuesto, a saber: la promoción de una tradición cívica de justificación racional de las medidas
políticas individuales y colectivas (Nino, 1992: 616-617).
Por otro lado, conforme las teorizaciones resignificadas de M. Alegre sostuvimos que el federalismo argentino no
solo es un sistema ineficaz y que genera inestabilidad política, sino que es ofensivo respecto de una noción robusta de
democracia, la cual es tributaria del concepto de igualdad moral de las personas, el que debe ser definido como la efectiva
posibilidad de cada ciudadano de elegir y conducir su propio plan de vida (Alegre, 2008: 61-62).
En este sentido, el federalismo deliberativo adhiere en primer lugar a la tesis de que la democracia requiere ser
diseñada de manera que se amplifiquen ciertas voces en desmedro de otras, o que se privilegien las preferencias de algunos
por sobre la de otros. En segundo lugar, afirma que en el corazón de la democracia está la regla de la mayoría, ya que
cualquier otra forma de decisión implicaría darle un peso extra a ciertas personas o grupos. Sin embargo, adiciona a dicha
regla de la mayoría el criterio de aceptabilidad general o de justificación política, conforme el cual, las normas, medidas e
instituciones de gobierno a adoptar deben ser aceptables por todos los ciudadanos potencialmente afectados. En tercer
lugar, sostiene que la igualdad no solo se manifiesta a través de los derechos, sino también de los procedimientos políticos
de discusión y decisión democráticos. De este modo, consideramos que no solo los llamados derechos fundamentales de
todos los ciudadanos deben estar satisfechos para que pueda decirse que tal sistema político es igualitario (Alegre, 2008:
63), sino también ciertos derechos fundamentales procedimentales.
Atento lo cual, sostenemos que dichos tres requerimientos de igualdad son efectivamente tutelados por el
federalismo deliberativo.
En primer lugar, en cuanto al requerimiento de la igualdad de voces, señalare tres cosas sobre el federalismo
deliberativo: a) aumenta la calidad deliberativa de la democracia; b) genera una considerable cooperación política, lo cual
acrecienta la calidad de la discusión pública, desactivando las posturas más intransigentes; c) la tendencia a la
desconcentración de funciones en el Ejecutivo contribuye a respetar a las Legislaturas como el centro de las decisiones
políticas representativas, esclareciendo las razones detrás de las medidas más trascendentes, evitando que se adopten en
secreto, en los despachos ministeriales (Alegre, 2008: 63-64).
En segundo lugar, en relación al requisito del autogobierno colectivo podemos asociar los mecanismos de control
ciudadano implementadas por el federalismo deliberativo con la de gobernabilidad democrática (Alegre, 2008: 64).
En tercer lugar, y relacionado con el respeto de los derechos fundamentales (sustantivos y procedimentales),
sostenemos que el federalismo deliberativo: a) encarnaría una democracia deliberativa republicana cívica debido a sus
elementos dialógicos y fuertes controles ciudadanos; y b) atento la distribución equitativa del poder político por dicho
sistema implicada, es que existirían mayores posibilidades de una redistribución equitativa de la riqueza lo cual generaría
una mayor probabilidad de contar con simetrías socio-económicas.
Partiendo de estas tres razones, defendemos la tesis de que dados ciertos contextos económicos, políticos y
culturales no ideales favorables, el federalismo deliberativo constituiría en Argentina de por sí una forma satisfactoria de
democracia de rendimiento normativo y empírico superior al federalismo pluralista vigente.

4. Conclusión

Este trabajo de investigación ha tenido por objetivo general reconstruir y evaluar dos discursos democráticos
contemporáneos pero disímiles que tienen por epicentro el concepto de federalismo. Cabe destacar que no solo el lenguaje y
los presupuestos normativos de ambos enfoques difieren, sino también su contexto de enunciación y justificación. Un
primer enfoque de tipo federal deliberativo emergió hacia 1985, año en que se publicó el primer informe del Consejo para la
Consolidación de la Democracia, el cual proyecto posibles y razonables modificaciones al texto constitucional argentino de
1853. Sin embargo, dicho discurso político dialógico no prosperó en la práctica argentina, dado que entonces no estaban
dadas las condiciones normativas no ideales necesarias y suficientes para su adecuada implementación. Un segundo enfoque
de tipo federal pluralista surgió en 1994, año en el cual se sancionó la última reforma constitucional argentina, la cual diseño
un nuevo orden federal sobre las bases del anterior.
El primer discurso de tipo deliberativo o dialógico promueve un gobierno político suficientemente descentralizado,
con una dinámica cooperativa entre poderes constituidos nacionales y entre unidades políticas subnacionales. En este primer
discurso el principio de resolución de conflictos es el argumentativo y el gobierno nacional adopta un sistema
semipresidencial en el cual se evalúa el proceder de cada provincia en función de criterios preestablecidos durante un debate
interprovincial fundacional previo.
El segundo discurso federal, al cual denominamos pluralista o negocial, promueve un poder ejecutivo nacional
fuerte, en tanto árbitro y/o mediador en los procesos de negociación habidos entre las unidades políticas subnacionales
autónomas, es decir las provincias argentinas. En este segundo discurso, el principio de resolución de conflictos es el de
negociación y promueve un sistema hiperpresidencial capaz de someter a las provincias a sus criterios evaluativos los cuales
están prefijados en la constitución nacional de 1994.
Una primera conclusión equivocada o tentación teórica, sería señalar que el problema del federalismo argentino no
es un problema de modelos sino de aplicación, de manera que si se cumplieran todas las pautas constitucionales el
federalismo, en un sentido republicano cívico, se vería protegido. Esta perspectiva normativa, señala que la norma
constitucional es impecable y protege adecuadamente los principios políticos republicanos de gobierno comprometidos con
una concepción negativa de la libertad política, entendida como no dominación. Sin embargo, es bien sabido que la
constitución nacional argentina en su formulación actual asume una matriz democrática liberal agregativa pluralista que
dista mucho de aquel ideal regulativo republicano cívico (González Bertomeu, 2008: 485). Una segunda conclusión errónea
o tentación analítica, sería atribuir exclusivamente el deficiente diseño y funcionamiento del sistema federal argentino a una
práctica y cultura política. Esta perspectiva sociológica inadecuada señalaría que en realidad las provincias argentinas
poseen actualmente mayor poder político que el poder nacional, lo cual perderían si se aplicara celosamente la normativa
constitucional nacional (González Bertomeu, 2008: 466).
La última reforma constitucional argentina realizada en 1994 partió de un discurso político pluralista agregativo y
se propuso discutir dos temas centrales para la vida política de nuestro país: el presidencialismo y el federalismo. Los
objetivos explícitos, aunque retóricos, eran moderar el primero, así como potenciar el segundo. A más de veinte años de
aquel proceso constituyente numerosos y destacados especialistas en historia y teoría constitucional parecen coincidir en
que el diagnóstico es el de un doble fracaso. Por un lado, el presidencialismo argentino ha reforzado su cariz decisionista,
cesarista, verticalista, antirrepublicano. Por otro lado, el federalismo argentino ha permanecido acotado, limitado y no ha
crecido en los aspectos formal institucional ni cívico. Por el contrario, el poder del Estado Nacional no ha cesado de
imponerse por sobre el de los Estados Provinciales. En resumidas cuentas, el Estado Nacional Argentino continúa siendo
hiperpresidencial y fuertemente centralista. Reconocidos investigadores son contestes en señalar que las causales del estado
actual de situación constitucional argentina no solo obedecen al ámbito normativo constitucional, sino también deben
rastrearse en la particular historia y práctica constitucional argentina. Atendiendo a esta situación, es que en el presente
trabajo nos proponemos analizar las deficiencias normativas, en términos de legitimidad política, del federalismo argentino
actual.
En este trabajo propusimos un diseño institucional federal deliberativo, tanto para el ámbito nacional como
provincial en respuesta a las falencias normativas del discurso y diseño federal pluralista agregativo implementado desde la
reforma constitucional de 1994. En nuestra consideración el diseño propuesto recupera lo mejor del olvidado discurso
federal deliberativo, el cual fuere construido a mediados de 1980 en condiciones no apropiadas para su implementación.
Tras más de 30 años, superados diversos escollos relevantes necesarios para la consolidación de la democracia,
consideramos están ahora si dadas las condiciones para su adecuada implementación.

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