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Desenvolvimento em Angola (2002-2012): Um Estudos das contradições da atuação chinesa no

processo de reconstrução estatal angolana no pós guerra1 .

Ana Rachel Simões Fortes2

Resumo
Com o fim da guerra civil em 2002 e após o insucesso entre as negociações com o Clube de Paris e
o Fundo Monetário Internacional, a China tornou-se um importante subsidiador e consolidou-se
como um dos principais parceiros econômicos de Angola, sendo o país asiático que mais importa
petróleo e também responsável por grande parte da reconstrução estatal angolana. A entrada dos
fluxos financeiros e investimentos assim como o fornecimento de empréstimos chineses direciona-
dos a projetos de infraestrutura tem permitido a manutenção de um ritmo acelerado de crescimento
econômico angolano, no entanto os problemas socioeconômicos e de dependência externa ainda
persistem. Dada esta consideração, o objetivo do trabalho é analisar o processo de reconstrução an-
golana entre 2002 e 2012, e as implicações da atuação chinesa nesse processo .
Palavras –chave: China, Angola, reconstrução estatal, dependência.

Resumen
Con el fin de la guerra civil en 2002 y tras el fracaso entre las negociaciones con el Club de París y
el Fondo Monetario Internacional, China se convirtió en un importante subsidiario y se consolidó
como uno de los principales socios económicos de Angola, asiático que más importa petróleo y
también responsable de gran parte de la reconstrucción estatal angoleña. La entrada de los flujos
financieros e inversiones así como el suministro de préstamos chinos dirigidos a proyectos de
infraestructura ha permitido el mantenimiento de un ritmo acelerado de crecimiento económico
angoleño, sin embargo los problemas socioeconómicos y de dependencia externa todavía persisten.
Dada esta consideración, el objetivo del trabajo es analizar el proceso de reconstrucción angoleña
entre 2002 y 2012, y las implicaciones de la actuación china en ese proceso.

Palabras- clave: China, Angola, reconstrucción estatal, dependencia.

1Trabalho preparado para apresentação no XIII Congresso Nacional e VI Congresso


Internacional sobre Democracia, organizado pela Faculdade de Ciências Políticas e Relações
Internacionais da Universidade Nacional de Rosario. Rosário, 10 a 13 de setembro de 2018.

2Mestranda em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais


(PUC MG) Bacharela em Relações Internacionais pela Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro. (UFRRJ)
Introdução

Após o fim da sua guerra civil em 2002 que durou cerca de 30 anos, Angola embarcou em
uma nova fase pautada em sua reconstrução estatal, com novas relações de cooperação, sendo a
China principal coadjuvante, e de altas taxas de crescimento econômico. Essa nova conjuntura le-
vanta questões sobre o futuro do país. Ademais também levanta questões sobre o sistema internacio-
nal, uma vez que “este continua em sua longa transição da Guerra Fria, do Consenso de Washington
e do multilateralismo dominado pelo Ocidente, para uma nova correlação de forças na qual a China
desempenha um papel proeminente” (YEROS, 2008, p.1).
Este artigo tem por objetivo analisar o processo de reconstrução estatal angolana entre 2002
e 2012 e as implicações da atuação chinesa nesse processo.
Nota-se que o crescimento econômico de Angola esta vinculado diretamente a sua relação
com a China, tendo a indústria petrolífera como pano de fundo. O processo de internacionalização
da China coincidiu com o fim da guerra civil em Angola, sendo que a reconstrução e o desenvolvi-
mento da infraestrutura nacional estiveram no topo da agenda de prioridades angolana no pós-con-
flito.
Dessa maneira, a partir dos anos 2000, Angola e China assinaram diversos acordos de coo-
peração que vão desde a área de infraestrutura a educação. Nas palavras de Mohan e Power (2010),
a China abriu o leque de ‘opções’ (em relação ao ocidente) e alterou o campo para o desenvolvi-
mento africano pela primeira vez desde a virada neoliberal da década de 1980. No entanto a forma
como esse processo de reconstrução estatal de Angola esta sendo constituído vem chamando aten-
ção para o grau de dependência de capital chinês e desenvolvimento desigual do país.
O artigo encontra-se dividido em 3 seções. A primeira seção concentra-se em uma breve ex-
plicitação sobre o conflito civil angolano entre 1975 a 2002 e suas consequências para o país. A se-
gunda seção versa sobre as relações sino-angolanas pautadas na estratégia oil for infrastructure,
apontando os principais investimentos chineses em Angola. Já a terceira seção analisa as implica-
ções dos financiamentos da China sobre o processo de reconstrução estatal angolana de 2002 a
2012, período a ser analisado neste trabalho.

2 Guerra Civil em Angola (1975-2002): as consequências do conflito


O processo de colonização portuguesa3 em Angola delimitou os primeiros traços de fronteira
do país. Essa configuração se tornou um espaço de conflitos não só entre povos de diferentes
culturas, mas também entre europeus que visavam a exploração de riquezas e domínio da região.
Em 1975, o país oficialmente se tornava independente, contudo, os problemas de caráter social,
político e econômico estavam longe de ter fim. A Frente Nacional para Libertação de Angola

3Os portugueses, sob o comando de Diogo Cão, no reinado de D. João II, chegam
ao Zaire em 1482. É a partir daqui que se iniciará a conquista pelos portugueses desta região
de África, incluindo Angola.
(FNLA), o Movimento Popular de Libertação para Angola (MPLA) 4, e, mais tarde, a União
Nacional para Independência Total de Angola (UNITA), principais responsáveis pela luta contra o
colonialismo, disputavam entre si o controle do país. Esse cenário reflete uma Angola que até 2002
foi marcada por uma extensa guerra civil.
A partir da década de 60 inicia-se um movimento angolano de separação da metrópole,
grupos de diferentes vertentes ideológicas almejavam conquistar o poder do país, um amplo projeto
de libertação nacional, iniciado no dia 04 de fevereiro de 1961, afim de bloquear o funcionamento e
a atuação do sistema colonial português, tanto na agricultura quanto na indústria, tornou-se a
principal pauta para atingir a integração de Angola. O processo para a independência, portanto, foi
marcado pela rivalidade desses movimentos nacionalistas, cada um controlando uma região do país.
Destarte, há que se compreender a origem e os objetivos de cada movimento político, para entender
o caminhar do conflito civil .
O MPLA, originou-se em 1956 a partir da confluência de círculos intelectuais diversos. Com
o apoio de grande parte do grupo étnico Mbundu, seguindo uma linha ideológica marxista, e sendo
apoiado pelo Partido Comunista Português (PCP), este grupo possuía uma ampla representação em
território angolano, com 25% (vinte e cinco por cento) da população de Angola. (MALAQUIAS,
2002 apud PERSICI, 2010).
Já o FNLA nasceu em 1961, na região noroeste de Angola, onde se concentrava a população
Bakongo. Mesmo com suas orientações pautadas em proposições da esquerda, o FNLA não apoiava
o discurso socialista do MPLA. Vale ressaltar que este partido foi uma organização com diversas
instabilidades e incoerências internas, mesmo atuando no processo de independência angolano. O
FNLA a partir da década de 70 iniciou-se uma gradativa desmobilização que resultou na sua
extinção, desse modo, o conflito passou a ser entre o MPLA e a UNITA.
A UNITA, surgiu em 1966, após o seu líder, Jonas Savimbi, ter se desligado
do FNLA, em 1964. Foi criado com o apoio do grupo Ovimbundu, e dominava as províncias
centrais de Benguela, Bié e Huambo. Este partido foi o principal rival do MPLA, apoiando-se sobre
uma ideologia distinta, mais próxima das premissas ocidentais. Durante a guerra civil recebeu apoio
financeiro e assistência dos EUA e da África do Sul. (PERCISI,2010)
Como já mencionado, estes três movimentos políticos lutavam contra Portugal- cada um em
sua região de domínio. Assim, de 1961 a 1974, Angola foi palco das lutas de libertação contra o
colonialismo. Este período foi marcado por lutas armadas e rebeliões em vários lugares para a
libertação do país, que por meio de uma negociação com o governo português aconteceu em
novembro de 19755.

4Mesmo com as instabilidades políticas em Angola, em que o país esteve segmentado, o


presidente José Eduardo dos Santos (MPLA) foi reconhecido presidente do país por grande parte
dos países.

5A independência em Angola foi alcançada no dia 11 de novembro de 1975, com o Acordo de


Alvor, que negociou, entre Portugal e Angola, o estabelecimento de um governo de transição,
composto por membros do MPLA, FNLA e da UNITA. Contudo em uma série de manobras o
MPLA consegue arrebanhar para si o poder do Estado, sendo identificado então como governo
legítimo de Angola. (MAIA, 2006 p. 71)
Uma das características sui generis de Angola é que teve duas declarações
de independência: em Luanda, o MPLA proclamou a República Popular de
Angola, e no Huambo, a aliança UNITA+FNLA proclamou a República
Democrática de Angola (que durou 80 dias, o tempo em que a aliança se
manteve). Na sequência destes dois atos, a guerra civil. A guerra
(anticolonial e civil) iniciada em 1961 prolongou-se até 2002. (PERCISI,
2010, p.8)

Após a independência, Angola insere-se no sistema internacional como país periférico,


configurado a partir do sistema colonial. Tal herança acarretou em sérias instabilidades no país, com
a destruição de instituições políticas e econômicas. O povo estava sem proteção e sem a assistência
necessária por parte do Estado, que após o término do confronto, estava totalmente assolado e
falido. O acordo de Alvor, cuja função era organizar um governo de transição com os partidos
políticos (MPLA, FNLA e UNITA) no poder, acabou sendo enfraquecido e os três movimentos
organizaram frente de ataques por todo o Estado. Apesar de toda instabilidade, o MPLA conseguiu
se consolidar no governo do país.
De acordo com Percisi (2010 p.72), de 1975- 1989, as intervenções das grandes potências da
Guerra Fria, EUA e URSS, fizeram com que o confronto atingisse maior profundidade. Sendo
assim, do reconhecimento como Estado até o fim da URSS (1991), o conflito em Angola é marcado
pela influência da Guerra Fria: MPLA defendendo pautas socialistas e a UNITA, reivindicando uma
economia de mercado. Apesar do MPLA ser reconhecido como o principal governante, na prática,
sua influência era limitada e a UNITA tinha sua própria administração nas zonas as quais ela
comandava.
Com o fim da Guerra Fria (1991) e a expansão do neoliberalismo , o MPLA mudou sua
postura perante ao sistema internacional, passando de uma economia de caráter socialista para uma
economia de mercado. Essa transição na estrutura econômica de Angola fez com que os EUA
mudassem sua posição no que diz respeito ao seu apoio na região. Sendo assim, as relações dos
EUA com Angola tornaram-se mais econômicas e menos ideológicas (FERNANDES, 2008 apud
PERCISI, 2010, p.94). A partir de 1993, os EUA reconheceram o então governo de Angola, cujo
presidente era José Eduardo dos Santos (MPLA), condenando à UNITA e a ação do grupo rebelde
em território angolano.
Além das reformas no campo econômico também em 1992, os angolanos foram pela
primeira vez às urnas, para participar das eleições presidenciais secretas e diretas. José Eduardo dos
Santos ( MPLA) foi eleito com 49,57 %6 dos votos e, em segundo lugar, ficou Jonas Savimbi
(UNITA), que insatisfeita com o resultado acusou as eleições de serem fraudulentas, o que agravou
ainda mais a crise em Angola na década de 90.
Essas transições foram patrocinada pelas instituições internacionais como Fundo Monetário
Internacional (FMI) e Banco Mundial (BM), que pressionavam por essas mudanças, aplicando uma
série de medidas vinculadas à imposição de uma disciplina macroeconômica e microeconômica. Em
6Disponível em: <http://africanelections.tripod.com/ao.html#1992_Presidential_Election>
Acesso em: 20 set. 2017.
troca essas organizações financiavam e emprestava dinheiros a Estados fragilizados como o caso
angolano. Em Angola, umas das cláusulas para esses empréstimos obrigava o país a entrar em um
acordo nacional e cessar a guerra civil. Para tal, as Operações de Paz das Organizações das Nações
Unidas (ONU)7 tiveram o papel de conter o conflito, afim de ajustar o Estado angolano, aos moldes
condizentes com a democracia liberal, quais sejam: liberalização econômica, “transparência
política”, estabilização nacional. (PARIS, 2004).
Mesmo com as reformas políticas e econômicas, e a atuação de instituições internacionais
para a contenção do conflito, o que se viu na década de 90 foi o acirramento do conflito. A guerra
durou cerca de 30 anos e, de acordo com dados da ONU, mais de 500 mil mortes foram registradas
durante o conflito, cerca de 4,28 milhões de pessoas foram obrigadas a deixar o país. Além disso,
80% dos angolanos não tinham acesso a assistência médica básica, 60% não tinham acesso à água
potável e 30% das crianças angolanas morriam antes dos cinco anos de idade, com uma expectativa
de vida nacional de menos de 40 anos de idade, o país encontrava-se totalmente devastado. (PNUD,
2004). Angola era um país dilacerado pela guerra, com infraestruturas viárias praticamente inexis-
tentes e com indicadores de desenvolvimento humano que classificavam o país na posição 166ª de
um total de 177 países, com a segunda pior taxa de mortalidade infantil do mundo. (PNUD, 2004).
O fim do conflito somente ocorreu em abril de 2002, após a morte do líder da UNITA, Jonas
Savimbi, e por meio da assinatura do Memorando de Luena 8, as partes conflitantes assinaram um
acordo de paz. No mesmo ano, o governo de José Eduardo dos Santos anunciava a primeira estraté-
gia pós conflito : o Programa de Reconstrução e Reabilitação (PRR). O documento tinha como ob-
jetivo base buscar por financiamentos internacionais para reconstrução estatal angolana. De início a
prioridade foi apoio das instituições internacionais como Banco Mundial e FMI como também o
clube de Paris 9, contudo o governo angolano não conseguiu chegar a um acordo com tais institui-
ções , visto as condicionalidade políticas e econômicas que o Estado necessitava realizar para obter
ajuda financeira.
Frente aos problemas pós guerra civil, Angola ingressou em um processo de reconstrução
pautado em duas principais iniciativas: “a nível interno (o que fazer?) e a nível externo (angariar o
apoio da comunidade internacional)” (MORAIS, 2011 apud. LOPES, 2015, p. 101).Dessa maneira,
Angola buscou apoio nas Instituições Financeiras Internacionais ( que não foi bem sucedido) e tam-
bém na fomentação de acordos bilaterais voltados à recuperação da infraestrutura e economia nacio-
nal (CONDE, 2002 apud LOPES, 2015). Neste último, a parceria com a China– e a consequente en-
trada de investimentos chineses – trouxe um impacto decisivo na recuperação econômica angolana
no século XXI (VISENTINI, 2012).

7As operações de paz da ONU atuaram em Angola por cerca de 13 anos , de 1989 a 2002, e foi
divida em 4 fases : UNAVEM I, UNAVEM II, UNAVEM III e UNOA.

8United States of Peace, Angola peacebuilding. 2000. Disponível em: <


http://www.usip.org/sites/default/files/file/resources/collections/peace_agreements/angola.pdf>.
Acesso em: 20 set. 2017
9O Clube de Paris é uma instituição informal iniciada a partir de 1956, constituída por 22 países
cuja missão é ajudar financeiramente países com dificuldades econômicas.
A penetração da China na África está realmente levando o Ocidente a franzir
o cenho. Embora as finanças ocidentais ainda excedam as chinesas, e embo-
ra o Ocidente também esteja cancelando dívidas e removendo tarifas das ex-
portações africanas, tais medidas sempre vêm amarradas à certas condições.
O que é notável no caso chinês é que suas novas promessas estão contornan-
do as condições econômicas e políticas impostas pelo Ocidente e pelas insti-
tuições multilaterais. Austeridade fiscal, liberalização do comércio e privati-
zação não fazem parte do pacote. Também estão ausentes referências a boa
governança, direitos humanos e democracia multipartidária, princípios pro-
clamados (e seletivamente defendidos) pelo Ocidente. (YEROS, 2008, p.7)

De acordo com Lopes (2015) , a política e estratégia going global10 da China coincidiu com
o fim da guerra civil em Angola, sendo que a reconstrução e o desenvolvimento da infraestrutura
nacional estiveram no topo da agenda de prioridades angolana no pós-conflito. A China viu no terri-
tório a oportunidade de ingressar em uma região com reservas petrolíferas quase inexploradas e se
ofereceu para financiar o projeto de reconstrução do país. Angola sofria para se adequar às condici-
onalidades inerentes aos empréstimos oferecidos pelas Instituições Financeiras Internacionais e,
mais tarde, vinculados ao Consenso de Washington. Assim, o governo da RPC apresentou um mo-
delo de financiamento alternativo para a sua relação com o país africano pautado em linhas de cré-
dito do China Eximbank de juros baixos e concedidos em petróleo.
Como será apontado na próxima seção, as linhas de crédito aprovadas destinaram-se a proje-
tos de infraestrutura, incluindo igualmente os setores de saúde, educação, transporte, telecomunica-
ção e agricultura em Angola. Por consequência, o pacote oferecido pelo banco estatal chinês abriu
as portas para a inserção e a aquisição de blocos de exploração por parte das companhias petrolífe-
ras chinesas em Angola. Em alguns casos, a China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), a
Corporação Nacional de Petróleo da China (CNPC) e a Sinopec disputaram no território o direto de
exploração dos mesmos blocos (LOPES, 2015). Em
menos de uma década, a China conseguiu conquistar uma posição de destaque na economia angola-
na, tornando-se o maior parceiro comercial do país, um importante provedor de recursos financeiros
e principal ator no projeto de reconstrução nacional. Do mesmo modo, Angola tornou-se o principal
parceiro econômico-comercial da China na África e o sucesso da estratégia oil for infrastructure
em Angola passou a ser o modelo 11 também para as ações da China em outros países africanos (LO-
PES, 2015).

10Projeto do governo chinês de internacionalização e suas empresas estatais, mas que


atualmente também incentiva empresas chinesas privadas.
11O chamado Angola Model caracteriza-se por ser uma proposta de cooperação concebida
para beneficiar ambas as partes (mesmo que em proporções distintas) a partir de uma concep -
ção win-win (ganho mútuo) empregado por Pequim. (LOPES, 2015, p. 129)
3 Os financiamentos chineses no processo de reconstrução estatal de Angola

A República Popular da China (RPC) tem, desde o século passado, promovido projetos na
área de infraestrutura, recursos naturais, agricultura e indústria têxtil no continente africano. De
fato, desde a Guerra Fria, podemos registrar a presença chinesa na África, embora naquele período
suas ações obedecessem a motivações estritamente políticas. Sob a lógica do mundo bipolar, a ação
chinesa na África concentrava-se na sustentação de movimentos de libertação nacional. Àquela épo-
ca, a ideia de “terceiro mundo” era, então, apresentada como uma alternativa às duas super potênci-
as, a fim de aproximar os países não alinhados. (ESTEVES, 2011)
Nos anos 1960, após a Revolução Cultural 12, a China iniciou uma política externa com ênfa-
se desenvolvimentista. Embora problemas econômicos tenham levado a diminuição da presença
chinesa na África na década de 1980, o país retomou seu interesse pelo continente africano após a
Guerra Fria. Nesse momento, o viés ideológico das relações sino-africanas foi substituído pela ênfa-
se econômica. Ao adotar um modelo desenvolvimentista caracterizado pela não intervenção política
e pela defesa da autonomia estatal, a China inaugurou um novo padrão de relacionamento com paí-
ses africanos. Desde o início da última década os fluxos de capitais chineses para a África cresce-
ram exponencialmente, tanto em termos de Investimento Direto Externo, quanto em termos de aju-
da ao desenvolvimento. (ESTEVES, 2011)
Do ponto de vista prático, a cooperação chinesa na África traduz-se principalmente em em-
préstimos concessionais, em grande parte direcionados a empresas alinhadas a Pequim . Geralmente
pertencentes ao setor de infraestrutura, as empresas beneficiadas são costumeiramente ligadas à in-
dústria extrativista, à produção de energia ou ao escoamento de matérias primas – necessárias à ma-
nutenção do acelerado crescimento econômico chinês. (FERNANDES, 2015)

Outras modalidades de ajuda, no âmbito das práticas chinesas, incluem as-


sistência à formulação de projetos, concessão de bens e serviços, cooperação
técnica, cooperação para o desenvolvimento de recursos humanos, envio de
pessoal médico, ajuda humanitária emergencial, programas voluntários em
países estrangeiros e perdão da dívida4. Juntamente com a modalidade de
empréstimos, ganha destaque a atuação chinesa por meio de investimento
externo direto (IED). (ESTEVES, 2011, p.81)

A criação do Fórum de Cooperação China-África (FOCAC), em 2000, marcou o início do


processo de revitalização e fortalecimento da relação sino-africana. A primeira reunião pautou-se
nos esforços para a formação de um novo tipo e nível de parceria, caracterizando o FOCAC como a
principal plataforma ao diálogo e coordenação China-África. Os discursos e documentos oficiais

12A Revolução Cultural Chinesa consistiu em uma espécie de mudanças sociais, políticas e
socioeconômicas em todo o território chinês. A revolução ocorreu entre 1966 e 1976. Ela foi
iniciada pelo líder Mao Tsé-tung, que estava no comando da China desde 1949.
destacam que esse estreitamento de relações representou a base para o desenvolvimento de uma re-
novada aliança estratégica fora dos padrões ocidentais, fundamentada na igualdade política, a confi-
ança recíproca, na cooperação econômica win-win e no intercâmbio cultural.

O processo de reaproximação da África com a República Popular da China


(RPC) por meio do FOCAC refletiu-se, em aumentos na corrente comercial,
no volume de investimentos e na provisão de recursos de ajuda por parte da
China. Deste modo, com os ganhos econômicos, as oportunidades ofereci-
das e o tratamento diplomático não intervencionista, a parceria com a China
tornou-se cada vez mais relevante para muitos países africanos. (ESTEVES,
2011, p.82)

Segundo Pautasso (2010), no que se refere ao relacionamento chinês com Angola, antes da
década de 80, esta foi instável. A RPC , apenas reconheceu o Estado angolano em 1983, quase uma
década após a independência do país africano. O estabelecimento das relações diplomáticas foi se-
guido pela assinatura do primeiro acordo comercial em 1984 e pela criação de uma Comissão Mista
Econômica e Comercial em 1988 (embora sua primeira reunião tenha ocorrido somente em 1999).
A independência do país africano e a diplomacia pragmática lançada por Deng Xiaoping 13 no con-
texto da política chinesa de Reforma e Abertura lançaram as bases da aproximação bilateral, mas
apenas na virada do século XX-XXI o relacionamento ganhou densidade.
Com o fim da guerra, havia condições para uma maior estabilidade e, simul-
taneamente, com a China a tornar-se grande importador de petróleo e inves-
tidor entusiasta no exterior, a economia angolana experimentou uma vira-
gem na sua sorte. Com efeito, as relações econômicas sino-angolanas inten-
sificaram-se sobretudo a partir de 2003, na sequência dos vários contactos
diplomáticos de ambas as partes, mobilizando múltiplos atores econômicos,
públicos e privados. O novo quadro de cooperação está direcionado para o
financiamento de projetos de grande envergadura, que dão resposta às ne-
cessidades energéticas da China e consolidam o lançamento do vasto Pro-
grama de Reconstrução e Reabilitação. (FERNANDES, 2015, p. 45)

Os acordos financeiros mais volumosos entre a China e Angola iniciaram-se com a conces-
são de um primeiro financiamento pelo Eximbank e pelo International Construction Bank of China
(ICBC) no valor de 150 milhões de dólares, concedidos diretamente às empresas chinesas, para rea-
lizar projetos de reabilitação de infraestruturas na cidade de Luanda. Estes projetos incluíram a pri-
meira fase de reabilitação da ferrovia Luanda-Malange, a primeira fase de expansão da rede elétrica
de Luanda, assim como a reabilitação das redes elétricas nas cidades do Lubango e do Namibe
(FERNANDES, 2015).

13Foi o secretário-geral do Partido Comunista Chinês (PCC) e o líder político da República


Popular da China entre 1978 e 1990.
Os projetos do governo chinês para Angola – e para a África em geral – es-
tão voltados à infraestrutura. Nesse campo, destacam-se o setor de transpor-
tes, energia e comunicação, bem como aparelho urbano. Nesse sentido,
cabe destacar a reabilitação do setor ferroviário que, em 1975 tinha mais de
3.000 km (1.471 km dos quais eram geridos pela Companhia de Cami-
nho-de-Ferro de Benguela (CFB) e os restantes 1.581 km explorados pelo
Estado), foi praticamente desativado pelos conflitos decorrentes da guerra
civil. No setor ferroviário, destaca-se a recuperação da ferrovia Lobito (Ben-
guela)-Luau (Moxico), com mais de 1.300 km ligando a costa Atlântica à
fronteira com a Zâmbia e à República Democrática do Congo, ao custo de
1,8 bilhões de dólares e utilizando 3 mil trabalhadores angolanos e 1,5 mil
chineses. (PAUTASSO, 2010, p.115)

Em 2004, o primeiro pacote de financiamento do Exim Bank da China para projetos de in-
vestimento público em Angola foi aprovado, em um total de US$ 2 bilhões (LOPES, 2015). A linha
de crédito acordada dividiu-se em duas partes igualitárias, a primeira parte do empréstimo disponi-
bilizada para dezembro de 2004 e a segunda para março de 2007. A extensão de crédito facilitaria a
integração de projetos de infraestrutura recém-construídos em Angola como, redes de energia para
as escolas, a construção de estações de tratamento de água e novas linhas de telecomunicações.
Houve uma intensa atuação das empreiteiras chinesas no país. Como exemplo, destacam-se
as obras na cidade do Dundo, província da Lunda Norte, realizadas pela empresa chinesa Pan-Chi-
na Construction Group, que construiu 20 mil apartamentos, além dos aparelhos e serviços urbanos.
Foram também acordados a reabilitação dos sistemas de abastecimento de água das cidades do Dun-
do e Saurimo, entre o Ministério da Energia e Águas de Angola e a China National Electronics Im-
port and Export Corporation no valor de 35 milhões de dólares (PAUTASSO, 2010). Ademais , em
2008, foi inaugurado o Hospital Central de Lubango que custou 48 milhões de dólares com 520 lei-
tos, 27 especialidades e capacidade de 68 mil operações cirúrgicas/ ano.13 Já em 2006 havia sido
construído o Hospital Geral de Luanda (em 15 meses) com custo total de 8 milhões de dólares, dos
quais 6 milhões disponibilizados pela China e os outros 2 milhões financiados por Angola. A China
ofereceu ainda suporte técnico, com o envio de médicos chineses e o treinamento dos colegas ango-
lanos. (PAUTASSO, 2010)
A cooperação sino-angolana também se da no campo educacional, com os financiamentos
para a construção de instituições escolares angolanas .Entre estas, destacam-se a construção de 13
institutos politécnicos de ensino médio em 2007 e mais 21 em 2009, cuja cooperação técnico-pro-
fissional passa por ramos diversos, desde gestão agrícola até administração. Da mesma forma, os
estádios de futebol para o Campeonato Africano das Nações (CAN), realizado em Angola em 2010,
contou com o apoio técnico e financeiro chineses.
Compreender as relações entre China e Angola , perpassa diretamente na comercialização de
petróleo (principal produto das reservas comerciais angolana). “Em 2007, a China ultrapassou os
EUA como maior importador de petróleo angolano, assumindo a primeira colocação desde então –
em 2010 respondeu por 43.8% das exportações angolanas (ZHAO, 2011 apud LOPES, 2015, p.60 ).
Assim, o país tornou-se o principal fornecedor petrolífero mundial para a China e seu maior parcei-
ro comercial no continente africano (PAUTASSO, 2010). De fato, interessado nas promissoras re-
versas de petróleo no país africano, a estratégia chinesa envolveu além da intensificação dos fluxos
comerciais, a extensão de empréstimos voltados à reconstrução de Angola garantida em petróleo.
(LOPES, 2015)
Entre os anos de 2004 e 2010, o China Exim Bank disponibilizou ao governo de Angola um
total de US$ 10.5 bilhões em linhas de crédito garantidos por petróleo. Vale ressaltar que, os em-
préstimos chineses possuem condições mais vantajosas ao compará-los ao financiamento de mesma
ordem fornecido pelos bancos europeus e estadunidenses. Assim, o China Exim Bank assumiu papel
de destaque para o fortalecimento da cooperação sinoangolana (CORKIN, 2011 apud LOPES,
2015). O empréstimo chinês tornou-se o mais atraente entre os pacotes financeiros oferecidos à An-
gola, devido, principalmente, às taxas de juros extremamente baixas oferecidas pelos bancos esta-
tais da China. Nas suas relações com a China, Angola procura cooperação estratégica para seu de-
senvolvimento. (FERNANDES, 2015)
Isto posto a condução do processo de reconstrução de Angola, patrocinada pela RPC, per-
passa pela estratégia oil for infrastructure, na qual a China se compromete com grandes investimen-
tos e outros benefícios em troca da concessão na exploração do petróleo e outras matérias-primas.
Segundo Lopes (2015), a relação entre ambos os países possui um viés de complementaridade, em
que a China surge como parceiro com altas reservas financeiras e apresentando um modelo de fi-
nanciamento alternativo direcionado a suprir as necessidades domésticas estruturais angolanas. An-
gola é um exemplo ilustrativo da maneira como a China desenvolve a sua inserção no continente
africano a partir de uma articulação complexa que combina os esforços diplomáticos do governo
chinês, as suas empresas estatais e as suas instituições financeiras.
Conquanto esse modelo de financiamento para reconstrução angolana tem chamado a aten-
ção de muitos pesquisadores para os efeitos desse processo, que ao mesmo tempo como será indi-
cado permitiu altas taxas de crescimento econômico, também aponta para a dependência das expor-
tações de petróleo. Angola vem apresentando uma a economia altamente vulnerável quer à volatili-
dade do preço do petróleo, quer aos choques de abastecimento interno. (WORLD BANK, 2013)

4 As implicações do processo de reconstrução estatal financiado pela China (2002-2012)

Conforme já mencionado, a China se tornou uma alternativa crucial para o processo de


reconstrução estatal de Angola, que após uma série de negociações com o FMI e BM na busca por
assistência financeira não obteve êxito devido as condicionalidades políticas e econômicas impostas
por essas instituições. Com a alta no preço do petróleo nos anos 2000 a África, e no caso aqui
analisado Angola, desfrutou dessa conjuntura .
Para Arrighi e Silver (2001, apud PAUTASSO, 2010), o fim da Guerra Fria impulsionou
uma nova reorganização do sistema internacional, precedida pela perda de vantagens competitivas
da nação hegemônica (os EUA), pela intensificação das rivalidades interestatais e pelo surgimento
de novas configurações de poder. Sendo assim, “as relações sino-angolanas são, de um lado, impul-
sionadas pelas “brechas” abertas pela transição sistêmica e, de outro, representativas da reorganiza-
ção do sistema internacional.” (PAUTASSO, 2010, p.118)

As relações sino-angolanas articulam-se às seguintes premissas teóricas: 1)


a ascensão dos países emergentes, tais como China e Índia, como parte do
surgimento intersticial de novas configurações de poder; 2) a perda de van-
tagem competitiva dos EUA também no continente africano; e 3) o aprofun-
damento de disputas interestatais por recursos naturais (notadamente petró-
leo) e novos mercados. (PAUTASSO, 2010, p. 118)

Os altos fluxos de investimentos chineses, impulsionaram o crescimento econômico


angolano. O PIB de Angola registrou um aumento de 742%, passou de 16,9 mil milhões USD em
2002 para 125 mil milhões USD em 2012, sendo o petróleo principal fonte de riqueza para a
economia. (PORTAL DE ANGOLA, 2016). Como se pode notar na imagem abaixo, durante o
período de 2002 a 2012 Angola apresentou elevadas taxas de crescimento situando- se na lista dos
países que mais cresceram no mundo, registrando uma taxa média de 10%. Quadro que apenas
acabou por ser invertido em 2009, devido a crise que abalou a Economia Mundial e
consequentemente os preços do barril de petróleo no Mercado Internacional. (PORTAL DE
ANGOLA, 2016)

Figura 1- Gráfico do Cresicmento Econômico

Fonte: Portal de Angola (2016)

.
Mesmo com a crise de 2008, Angola tem conseguido redefinir sua inserção internacional
desde o final da sua Guerra Civil (2002). O país tem reorganizado a economia, com a redução da in-
flação de 106% (2003) para 12% (2008) e redução do déficit orçamentário. Os indicadores sociais
e econômicos apontam que houve melhoras entre 2003 a 2008. Nesse período, Angola passou da
109ª para a 70ª posição na escala mundial dos PIB’s, enquanto a renda per capita foi de 1,6 para 6,5
mil dólares, mudando da 183ª para a 120ª posição.

A recente publicação da OCDE, aponta que a demanda de recursos e energia


pela China e pela Índia, bem como a intensificação do comércio, têm produ-
zido efeitos positivos sobre os países africanos. Embora Angola seja o lado
mais frágil da relação bilateral, é importante destacar que o país africano
possui certa autonomia decisória para sustentar o interesse nacional. Ou
seja, Angola tem barganhado sua inserção internacional e obtido as conces-
sões necessárias à reconstrução e ao desenvolvimento nacionais. (PAUTAS-
SO, 2011, p. 118)

No que se refere ao volume do comércio passou de 12,2 bilhões para 81,7 bilhões de dóla-
res. Os superávits cresceram de 3,4 bilhões para 44,3 bilhões de dólares, passando os saldos comer -
ciais de 27,8% para 54,2% do volume total. Dessa maneira, o século XXI tem proporcionado opor-
tunidades ao continente africano, após a década da descolonização (1960), a década das revoluções
(1970), a “década perdida” dos ajustes econômicos (1980) e a marginalização do continente nos as-
suntos internacionais (1990) (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2007 apud. PAUTASSO, 2011).
Não obstante , apesar das altas taxas de crescimento tendo a RPC como principal financia-
dor, muito se discute sobre os efeitos dessa relação , para Taylor (2014) até o momento, não há evi-
dências de que o perfil estrutural da África esteja melhorando, o que deve nos alertar para os peri-
gos de nos deslumbrarmos com as altas taxas de crescimento, afinal as economias africanas ainda
permanecem integradas a economia global de maneira desfavorável delineada por uma dependência
externa.
O caso angolano é o que Taylor (2014) tem chamado atenção para o fato de que majoritaria-
mente na África o crescimento tem sido induzido pelo aumento nos preços das commodities, no-
vas descobertas de recursos naturais ou um aumento nas fontes de capital estrangeiro, não é um
crescimento sustentável. O crescimento do PIB que temos visto é esmagadoramente caracterizado
pela implantação e entrada de investimentos intensivos em capital para a extração e exportação de
recursos naturais. “A razão fundamental por trás disso é que o crescimento “depende muito dos
compromissos de governos e corporações estrangeiras com as elites africanas 14”. (TAYLOR, 2014,
p 145, tradução nossa)
Ademais Taylor (2014) aponta que mesmo com a ascensão econômica há poucas evidências
de que a qualidade da governança nos países africanos está melhorando. O Índice Ibrahim 15 com-

14The fundamental reason behind this is that the growth rests heavily on the engagements
offoreign governments and corporations with African elites.

15A Fundação Mo Ibrahim é uma Organização Não-Governamental africana criada em 2006,


que desenvolve relatórios que visam incentivar e informar as lideranças dos Estados africanos
posto de Governança Africana (IIAG) teve uma média continental de 47 de 100 em 2000, e em
2013 aumentou para 51,6 de 100, o que mostra pouco alteração. Angola, por sua vez, encontra-se
entre os dez países africanos com índice mais baixo e não obteve avanços significativos, estando
atualmente com uma pontuação de 39,4 pontos. (IBRAHIM FOUNDATION, 2013)

As commodities baseadas em recursos formam a maior parte das exporta-


ções africanas. Isto levou a um aumento de renda para alguns países africa-
nos ou suas elites. No entanto, é importante notar que um boom de preços
“corre o risco de prender os exportadores de commodities dos países em de-
senvolvimento ao que Edward Leamer chamou de 'canto da matéria-prima',
com pouco espaço para progresso industrial ou avanço de habilidades”. 16.
(TAYLOR, 2014, p.149, tradução nossa)

Desde o fim da usa guerra civil em 2002, houve uma melhora significativa no provimento de
serviços sociais como eletricidade e estradas, e é provável que esta tendência continue, dados os in-
vestimentos em curso. No entanto, nota-se uma tensão substancial a respeito da pressão chinesa em
dirigir os investimentos para logística e transportes que sirvam a seus interesses e atividades econô-
micos. Os maiores investimentos, evidentemente, estão sendo feitos na indústria petroleira. (YE-
ROS, 2008). Consequentemente esses financiamentos acabam por ocasionar efeitos contraditórios:

A Indústria secundária e o setor agrícola angolano estão enfrentando uma


batalha árdua, por vários motivos. Um deles é a chamada “Doença Holande-
sa” (Dutch Disease), que afeta, tipicamente, os exportadores de petróleo. Al-
tas receitas advindas do petróleo pressionam a moeda para cima o que, por
sua vez, prejudica a produção local de bens industriais e agrícolas, uma vez
que os insumos se tornam mais caros. Além disto, os gastos do governo, ba-
seados nas receitas de petróleo, causam inflação, o que eleva os preços dos
produtos locais empurrando-os para fora do mercado. A indústria do petró-
leo, portanto, ao reforçar sua orientação para o mercado externo especial-
mente nos setores mais dinâmicos, e ao impedir a diversificação da produ-
ção doméstica, reproduz a economia de enclave (KYLE, 2005 apud. YE-
ROS, 2008, p. 14).

a superarem os desafios de gestão de recursos nacionais e manutenção dos direitos da


população, através do aprimoramento da Governança como forma de desenvolver o
continente. (CIERI,2017)

16This has led to an increase in income for some African countries or their elites. However, it is
important to note that a price boom “runs the risk of locking developing-country commodity ex-
porters into what Edward Leamer called the ‘raw-material corner,’ with little scope for industrial
progress or skills advancement.
Para Yeros (2008, p. 12) “há muitas razões que mostram como os investimentos chineses –
assim como o plano de reconstrução angolano – não estão deitando as fundações para reverter o de-
senvolvimento desigual”. Embora estes planos possam ser necessários para propósitos comerciais
atuais, a lógica dominante permanece a de construir infraestrutura que sirva a integração global, não
africana.
Na mesma perspectiva, Toussaint (2014, apud GARCIA, 2016), afirma que os BRICS au-
mentaram sua participação nos empréstimos internacionais, principalmente a China. “Ao tomar
como base os empréstimos do Banco de Desenvolvimento da China a países africanos, chama-se
atenção a geração de novas formas de “endividamento Sul-Sul”, que lastreiam o crédito e financia-
mento à exportação de “commodities” (GARCIA, 2013, p.381). Essa forma de endividamento pode
reforçar uma determinada matriz produtiva, calcada nas atividades primário-exportadoras e, com
isso, anular ou amortecer possibilidades de diversificação da estrutura produtiva como é o caso de
Angola, com implicações para gerações futuras. Com as volatilidades dos preços das “commoditi-
es”, aumenta ainda mais a vulnerabilidade da economia.
O desenvolvimento econômico é tipicamente definido como “ crescimento da economia
acompanhado de mudanças estruturais significativas nos padrões de produção e melhoria generali-
zada nos padrões de vida17” (TAYLOR, 2014, p.156, tradução nossa). No caso dos países africanos ,
mesmo com consideráveis níveis de crescimento, ainda estão presos setores de commodities primá-
rias e mostram muito pouco progresso em relação ao produção industrial de valor agregado (TAY-
LOR, 2014). Em Angola, a dependência econômica é acompanhada por um desenvolvimento inter-
no extremamente desigual entre a indústria de petróleo, que emprega somente 1% da população, e
as subordinadas indústrias agrícolas e informais, e entre as áreas urbanas e costeiras, nas quais se
concentra 80% do PIB, e as áreas periféricas e do interior. Ademais a desigualdade estrutural por
alto coincide com as divisões políticas, e mesmo étnicas, que polarizaram o país, profundamente,
por trinta anos: o amparo do MPLA está nas áreas econômicas e geográficas dominantes. (KYLE,
2005, apud YEROS, 2008).

Embora a economia tenha crescido, muitos outros aspectos da sociedade de


Angola permanecem sem solução. A corrupção ainda corre desenfreada, im-
pedindo a liberdade de imprensa e até mesmo o trabalho das ONGs em An-
gola. Mais de 50% de todas as crianças são desnutridas e uma em cada cinco
crianças morre antes dos cinco anos de idade. Os empréstimos da China dei-
xam muitas lacunas de desenvolvimento por preencher... À medida que o
pensamento por trás do desenvolvimento evolui, acadêmicos e profissionais
vêm reconhecendo esse processo como um movimento social abrangente
além dos limites da economia. A este respeito, o avanço econômico de An-
gola depende de um mercado de recursos naturais volátil e o seu governo
ainda não demonstrou investimentos efetivos da sua riqueza para sua popu-
lação. Sem o crescimento de sua sociedade para apoiar o crescimento de sua

17Economic development is typically defined as sustainable economic growth accompanied by


significant structural change in production patterns and generalized improvement in living
Standards.
economia, é questionável se os efeitos dos empréstimos da China são sus-
tentáveis18. (HYLTON, 2018, tradução nossa)

Compreender o processo de reconstrução estatal de Angola, desdobra-se por diversos fatores


complexos: enquanto o país depende de recursos econômicos externos (principalmente da China)
para sua reconstrução, o partido no poder tende a se opor a imposições externas e a buscar o contro-
le sobre a reconstrução nacional. E, ao mesmo tempo em que busca a reconstrução nacional, ele de-
monstra relutância em fortalecer seus rivais políticos redistribuindo meios ou descentralizando/de-
mocratizando o processo de decisão econômica. “A classe dirigente pode ser mais bem descrita
como uma “burguesia burocrática”, com a soldadesca na vanguarda, cuja consolidação econômica
ainda depende do controle do estado e mediação cuidadosa com o capital externo”. (YEROS, 2008,
p. 10). Por conseguinte mesmo com altas taxas de crescimento econômico, o processo de reconstru-
ção estatal angolana o qual tem como base de apoio os financiamentos da RPC se mostra passível
de controvérsias, afinal este plano de reconstrução é liderado pela indústria do petróleo e dependên-
cia de capital externo. (YEROS, 2008)

5 Considerações finais

O artigo teve como objetivo fazer uma análise sobre os efeitos da inserção chinesa no pro-
cesso de reconstrução estatal angolana. O fim da guerra civil de Angola em 2002 foi acompanhada
por certas mudanças no sistema internacional: com a ascensão econômica de países emergentes
como a China que possibilitaram um novo reordenamento da economia mundial. Após anos de in-
terferência ocidental com muitos desentendimentos, Angola encontrou novo parceiro estratégico
que atendesse as suas demandas com urgência visto a gravidade em que o país se encontrava no pós
conflito.
A China consolidou-se como um dos principais parceiros político-econômico de Angola, uti-
lizando-se da estratégia oil for infrastructure, no qual ela se compromete com grandes investimen-
tos e outros benefícios em troca da concessão na exploração do petróleo e outras matérias-primas.
Á vista disso o governo e as elites angolanas percebem a crescente relação com a China como um
caminho para que o comércio, os investimentos, as políticas de cooperação e a quitação de dívidas
tragam novas oportunidades e benefícios econômicos ao seu país.
18Though the economy has grown, many other aspects of Angola’s society remain
unaddressed. Corruption still runs rampant preventing freedom of press and even NGO work in
Angola. Over 50% of all children are malnourished and one in five children die before the age
of five . While competent in expanding economic powers, China’s loans leave many
developmental gaps unfilled… As the thinking behind development evolves, academics and
practitioners alike have come to recognize this process as a comprehensive societal movement
beyond the limits of the economy. In this regard, Angola’s economic advancement relies on a
volatile natural resource market, and its government has yet to demonstrate any effective
reinvestment of its wealth in its population. Without the growth of its society to support the
growth of its economy, it is questionable if the effects of China’s loans are sustainable.
Contudo, as implicações dessa relação também possui aspectos que merecem atenção,como
apontado durante este trabalho , principalmente no que tange a dependência de Angola em relação
ao mercado petrolífero. Mesmo apresentando elevadas taxas de crescimento econômico
(2002-2012) , os desafios do país ainda são de grande proporção. Observa-se, por exemplo, que o
índice de desenvolvimento humano do país ainda está abaixo da média. Os maiores gastos públicos
continuam sendo destinados para área da defesa, mesmo com o fim do conflito, tornando Angola
um dos países que mais investem em militarização na África.
Isto posto, Angola considera o interesse chinês no país uma possibilidade de ganhos
econômicos, apesar das indústrias locais sofrerem fortes impactos pela maciça entrada de produtos
baratos importados da China. A relação sino-angolana possui um viés de complementaridades aos
interesses angolanos. Porém, os efeitos negativos da relação sino-angolana se fazem presentes,
particularmente, a grande dependência da colaboração externa chinesa delineada pela
comercialização do petróleo, para o desenvolvimento do país.

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Acesso em: 20 jul. 2018.
Interesses Estratégicos da Rússia na África após a Anexação da Crimeia

Marina Nunes Bernardes


marinabernardes22@hotmail.com
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas)
Economia Política
Trabalho preparado para apresentação no XIII Congresso Nacional e VI Congresso Internacional
sobre Democracia, organizado pela Faculdade de Ciência Política e Relações Internacionais da
Universidade Nacional do Rosário. Rosário, 10 a 13 de setembro de 2018.

Resumo
Este artigo tem o propósito de compreender a trajetória das relações entre Rússia e o continente
africano, tendo em vista principalmente os interesses estratégicos reforçados por Vladimir Putin e
as mudanças conjunturais que seguiram a anexação da Crimeia pelo governo russo. Em primeiro
lugar, são retomados os acordos diplomáticos e políticos entre a Rússia e os países africanos até o
desmantelamento da União Soviética e é analisada a drástica mudança introduzida pelo governo
Yeltsin. Em seguida, são examinadas as características das relações entre esses Estados a partir do
século XXI e da ascensão de Putin à presidência, com foco nos interesses estratégicos russos. Por
fim, são analisados como as sanções aplicadas pela OTAN sobre a Rússia devido à anexação da
Crimeia e a contrapartida do governo russo estão afetando a distribuição de energia ao continente
europeu.

Palavras-chave
Interesses estratégicos; recursos energéticos; Rússia; continente africano; anexação da Crimeia.

Abstract
This article's purpose is to understand the trajectory of Russia and the African continent's relations,
mainly in view of the strategic interests reinforced by Vladimir Putin and the conjunctural changes
that followed Crimea's annexation by the Russian government. Firstly, it is resumed the diplomatic
and political agreements between Russia and the African countries until the dismantling of the
Soviet Union and it is analyzed the drastic change initiated by the Yeltsin government. Then, it is
examined the characteristics of the relation between these states as of the XXI century and Putin's
ascension to the presidency, focusing in the Russian strategic interests. Lastly, it is analyzed how
the sanctions applied by NATO on Russia due to the Crimea annexation and the Russian
government's counterpart are affecting the energy distribution of the European continent.
Keywords
Strategic interests; energy resources; Russia; African continent; Crimea annexation.

Introdução

Com o fim da União Soviética, chegou também ao fim um período de extensos


investimentos soviéticos nas esferas econômica, política e social sobre diversos países africanos. A
transição na Rússia do comunismo para um regime democrático e a sua profunda crise econômica
na década de 1990 significou uma interrupção completa desses investimentos e até um corte dos
laços com os governos africanos. Na virada do século XXI, Vladimir Putin foi eleito presidente e a
África voltou a ser um dos principais focos da política externa russa.
O novo governo restaurou as relações diplomáticas com o continente, se comprometeu com
projetos de desenvolvimento econômico e participou de inúmeras missões de manutenção da paz na
região. No entanto, o principal foco da Rússia em relação à África passou a ser na área estratégica,
principalmente petróleo, gás natural e recursos minerais. Diversos acordos foram assinados entre
empresas russas e africanas e até mesmo entre empresas russas e governos africanos, estreitando
ainda mais a relação com o continente nos setores energético, metalúrgico e de armas.
Ademais, com as sanções impostas à Rússia em protesto à anexação da Crimeia em 2014, o
país investiu ainda mais em projetos de exploração de recursos naturais na região através de
parcerias com empresas africanas exportadoras de petróleo e gás, que são responsáveis por quase
metade do consumo de energia da Europa. O objetivo deste artigo é investigar e analisar os
interesses do governo russo e em que medida esses investimentos significam um crescente controle
de fontes de energia africanas que são importadas para a Europa.

A presença russa na África

A Rússia começou a estabelecer relações com os países africanos no século XIX, sobretudo
em setores políticos, apoiando governos, iniciando relações diplomáticas ou até mesmo
enfraquecendo a presença de outros países no continente. Em 1898, a Rússia pré-revolucionária
estabeleceu as suas primeiras relações diplomáticas no continente africano com Transvaal, agora
República da África do Sul, e com a Etiópia, e também abriu um consulado geral em Marrocos. A
primeira vez que o país se posicionou militarmente na África foi no fim do século XIX e início do
século XX, quando 200 voluntários russos, entre eles oficiais do exército, se juntaram aos bôeres
contra a presença da Grã-Bretanha na Segunda Guerra dos Bôeres. Isso ocorreu principalmente
devido à grande rivalidade da Rússia contra o Império Britânico naquela época (PHAM, 2010;
SHUBIN, 2008).
A presença russa na África continuou após as Revoluções de 1917, mesmo que de forma
limitada, tendo como principais veículos a organização Internacional Comunista (Comintern) e,
posteriormente, o Comitê de Segurança de Estado (KGB). Esses órgãos atuaram nos países
africanos ao longo do século XX apoiando movimentos anticoloniais (politicamente e através de
armas), denunciando o imperialismo, treinando africanos na então União das Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) e forjando documentos que prejudicassem os Estados Unidos diante dos
governos locais (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013; PHAM, 2010). Uma percepção comum
entre os estudiosos da Guerra Fria é que as decisões soviéticas sobre África foram apenas resultados
da rivalidade entre a URSS e os Estados Unidos. Esse antagonismo foi, de fato, um fator importante
para os soviéticos em certos casos, no entanto, suas ações também são interpretadas como parte da
luta anti-imperialista empreendida pela "sociedade comunista", pelos "movimentos de libertação
nacionais" e pelas "classes trabalhadoras dos países capitalistas" (SHUBIN, 2008).
A URSS auxiliou lutas anticoloniais em diversas partes do mundo durante a Guerra Fria e "o
apoio aos povos para a liberação nacional e o progresso social" era um dos objetivos da política
externa soviética, estando explícito na sua Constituição de 197719. Foi justamente a URSS que
sugeriu em 1960 à Assembleia Geral das Nações Unidas a adoção da Declaração sobre a Concessão
da Independência aos Países e Povos Coloniais (SHUBIN, 2008). Além disso, os soviéticos
também apoiaram as decisões da Conferência de Bandung dos países afro-asiáticos em 1955,
condenando o colonialismo em todas as suas manifestações e defendendo uma coexistência pacífica
que incluísse o respeito pela integridade territorial e pela não-interferência em assuntos internos dos
Estados (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
O país sobre o qual a URSS mais direcionou as suas atenções nesse período foi a África do
Sul, já que este era o Estado mais industrializado e urbanizado do continente e era visto por Lênin e
pela Comintern como a vanguarda da "Revolução Africana". Em 1927, o pró-comunista Josiah
Gumede foi eleito como presidente do partido político Congresso Nacional Africano (ANC) e,
posteriormente, visitou Moscou e se tornou chefe da seção sul-africana da organização soviética
Liga Contra o Imperialismo. Apesar de o ANC não ser a presença comunista no país que o regime
do apartheid costumava acusar, o apoio soviético através da KGB auxiliou o partido até mesmo nos
momentos de grande derrota (ANDREW, MITROKHIN, 2005). Ainda mais importante que o
suporte financeiro que este proveu foi o auxílio em forma de armamentos, pois milhares de AK-47 e
algumas dúzias de lançadores de mísseis anti-aeronaves Strela foram enviados para a África do Sul
(PHAM, 2010).
Outro país que obteve parceria com a URSS em sua luta anticolonial foi Angola,
principalmente com o apoio ao Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) após a
retirada dos portugueses em 1975 e também contra o grupo rival União Nacional para a
Independência Total de Angola (UNITA) (PHAM, 2010). Esse auxílio abriu as portas para que os
soviéticos enviassem grandes quantidades de armas e de propaganda, essa era levada em aviões
cheios de brochuras contendo o discurso transcrito de Leonid Brezhnev para o Vigésimo-quinto
Congresso do Partido (1976) e de panfletos anti-Mao. Além disso, em 1976, o presidente angolano
Agostinho Neto foi a Moscou e assinou o Tratado de Amizade e Cooperação com a URSS, que

19Constituição (Lei Fundamental) da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas Adotada na Sétima
Sessão (Especial) do Soviete Supremo da URSS; Nona Convocação em 7 de outubro, 1977, artigo 28.
comprometeu as duas partes à cooperação militar e deu aos soviéticos o direito de usar os
aeroportos e os portos de Angola (ANDREW, MITROKHIN, 2005).
Além do apoio anticolonial, outra estratégia soviética para criar e fortalecer relações com os
países africanos em detrimento dos estadunidenses foi a de sabotar e forjar documentos. Sobre o
exemplo da Argélia, a única operação da KGB que obteve sucesso na Revolução Argelina foi a
encarregada pelo chamado Serviço A, um órgão interno da agência de inteligência especializado em
sabotagens. Esse órgão conseguiu implantar uma história no jornal italiano pró-soviético Paese
Sera que sugeria que a Agência Central de Inteligência (CIA) organizou a tentativa de golpe de
1961 de quatro generais franceses para atrapalhar as tentativas de De Gaulle de negociar com a
Frente de Libertação Nacional (FLN) e tornar a Argélia independente (ANDREW, MITROKHIN,
2005).
Posteriormente, logo antes do conflito fronteiriço entre Argélia e Marrocos, a França e os
Estados unidos ofereceram carregamentos de armas para o segundo e não para o primeiro. A partir
daí, o presidente argeliano Ben Bella ficou convencido que os Estados Unidos estavam apoiando o
que ele chamou de "agressão marroquina" e a URSS viu isso como uma oportunidade de enviar
grandes cargas de armamentos para o país. Enquanto isso, a KGB alimentou as suspeitas de Ben
Bella ao enviar a ele cartas forjadas revelando uma trama estadunidense para tirar ele e outros
governantes socialistas africanos do poder (ANDREW, MITROKHIN, 2005).
Outro exemplo de interferência da KGB, e mais especificamente do Serviço A, foi a partir
do assassinato do primeiro ministro da República Democrática do Congo, Patrice Lumumba. A
credibilidade do Serviço A foi fundamentada devido a uma informação que vazou sobre as
instruções de Eisenhower para que a CIA venenasse Lumumba. Em dezembro de 1960, o presidente
de fato foi assassinado, mas pelo seu adversário político Joseph Mobutu. Dessa forma, a
propaganda soviética construiu uma imagem de Lumumba como vítima do imperialismo
estadunidense e Khrushchev fundou em sua honra a Universidade da Amizade Patrice Lumumba
em Moscou para proporcionar educação superior para africanos, asiáticos e americanos. O primeiro
vice-reitor e grande parte dos funcionários da universidade eram oficiais da KGB que recrutavam
estudantes como agentes do Terceiro Mundo (ANDREW, MITROKHIN, 2005).
Outra estratégia da URSS utilizada no século XX para obter maior influência na África foi o
treinamento de africanos por soviéticos. No fim da década de 1970, foi estimado que a URSS já
havia formado 25.000 africanos em universidades soviéticas e technikons20, e treinado outros
milhares em escolas políticas e militares. Entre esses alunos estavam os ex-presidentes Jose
Eduardo dos Santos da Angola, Armando Guebeza de Moçambique e Jacob Zuma da África do Sul.
Além disso, mais de 200.000 especialistas foram treinados e formados pelos soviéticos no
continente africano, mantendo forte ligação com a URSS durante todo o período soviético. No
começo da década de 1980, ela já havia assinado centenas de acordos em áreas econômicas,
culturais e políticas com diversos países africanos; no âmbito econômico, foram registrados
contratos comerciais com 42 Estados e acordos de assistência técnica e econômica com 37
(ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).

20Technikon é um tipo de universidade que foca em estudos técnicos de campo e em treinamentos


práticos, já que um ano dos três oferecidos no total consiste em estágio.
Ao longo dessa década, a postura soviética sobre a África mudou drasticamente, mesmo
com os sucessos das operações da KGB e os acordos com os governos africanos. O otimismo da
década anterior relativo às libertações das colônias portuguesas e também ao interesse econômico
sobre as jazidas de petróleo no continente, principalmente em Angola, diminuiu frente à frustação
soviética com o apoio sul-africano à UNITA e a queda do PIB da Angola em 20%. Além disso,
enquanto a URSS fazia empréstimos ao governo angolano, esse passou a depender profundamente
de exportações para empresas petroleiras estadunidenses. Assim, a era Gorbachev (1985-1991) foi
marcada por uma visão de que o envolvimento com a África significava uma drenagem dos
recursos soviéticos e que os problemas africanos não diziam respeito a eles (ANDREW,
MITROKHIN, 2005).
Quando a URSS se dissolveu em 25 de dezembro de 1991 mais de 50.000 africanos já
haviam sido treinados nas universidades e institutos soviéticos e 359 projetos foram realizados na
África por eles ou com o seu apoio, incluindo 132 desenvolvimentos industriais. No entanto, a
década de 1990 foi marcada por um profundo afastamento em relação ao continente africano, com
políticos desde o presidente Boris Yeltsin até o líder ultranacionalista Vladimir Zhirinovsky
culpando a crise econômica russa nos investimentos e auxílios da antiga URSS na África e outras
regiões em desenvolvimento (PHAM, 2010). Essa perspectiva foi apoiada pelos países do Oeste,
cuja mídia de massa fez o possível para criar uma imagem negativa das relações entre Rússia e
África, essa última sendo "retratada como o 'buraco negro' que engolia os recursos soviéticos"
(SHUBIN, 2004, p. 103).
Mesmo que a recém-criada Federação Russa nunca tenha se retirado do continente por
completo, drásticas decisões foram tomadas pelo governo russo sobre o seu afastamento:

"Nenhum chefe de Estado africano foi bem-vindo ao Kremlin


durante o primeiro mandato inteiro de Yeltsin como presidente
da Federação Russa. [...] Mais de uma dúzia de embaixadas,
consulados e outras estações diplomáticas e comerciais russas na
África foram fechadas, enquanto o número de diplomatas
alocados nas missões restantes foi diminuído. [...] A linha aérea
nacional, Aeroflot, cancelou a maior parte das suas rotas
africanas" (PHAM, 2010, p. 73 e 74, tradução da autora).

A perda de importância da África frente a política externa russa ficou clara com o
fechamento de dezenas de representações oficiais no continente, incluindo 20 centros culturais
russos; e também com a terminação de diversos projetos soviéticos de auxílio aos governos
africanos, como a construção de uma usina de aço multimilionária em Ajaokuta, na Nigéria, que já
estava praticamente pronta (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013). Ademais, o governo da
Rússia tinha desafios mais imediatos dentro do seu território e perto de suas fronteiras que o
impedia de focar as suas atenções sobre o Sul Global como um todo, como a sua economia
enfraquecida e a expansão da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e da União
Europeia para o leste (PHAM, 2010).
Durante essa década, a política externa russa foi direcionada para criar uma maior
proximidade com os países do Oeste, o que incluiu maior cooperação com instituições ocidentais
como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o G7, o Banco Mundial e a Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD). O estreitamento de relações com essas
instituições tinha o objetivo principal de fazer com que o governo da Rússia fosse eventualmente
aceito na Organização Mundial do Comércio (OMC), na OTAN e na União Europeia. Assim sendo,
as relações russas com a África foram limitadas ao que ficou conhecido como o "novo triângulo de
comércio", ou seja, a Rússia exportava o excesso de produção de armas para os países africanos
que, por sua vez, exportavam recursos naturais brutos para a Europa e ela exportava produtos
manufaturados para a Rússia em troca de gás. Essa nova configuração da política externa russa
durou somente até o início do século XXI, quando novos fatores econômicos e estratégicos fizeram
com que seu interesse se renovasse pela África (PHAM, 2010).

A reafirmação da Rússia na África no século XXI

A mudança de viés da política externa da Rússia na virada do século XXI para uma
percepção mais realista muitas vezes é atribuída somente à chegada de Vladimir Putin à presidência
do país em 2000. No entanto, essa mudança já havia sido iniciada em 1996, quando o Ministro das
Relações Exteriores pró-Ocidente Andrey Kozyrev foi substituído por Yevgeny Primakov, um
especialista em Terceiro Mundo que já havia ocupado cargos importantes no governo. Essa troca de
ministros foi essencial para que o governo russo passasse a analisar a África, e seu potencial
mineral, de forma mais favorável (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
No âmbito econômico, a Rússia estabilizou sua posição internacional a partir de 2000, já que
havia acumulado grandes quantidades de reservas de ouro e de moeda, havia pago a maior partes
das suas dívidas e não estava mais sob o monitoramento do FMI. Além disso, o Kremlin estava
mais consolidado nesse período e não dependia tanto do auxílio dos países do Ocidente, o que
permitiu que o governo tivesse maior liberdade de condução da sua política externa. Isso fez com
que a sucessão de Putin à presidência representasse uma nova possibilidade de inserção no
continente africano (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013; PHAM, 2010).
Uma das frentes de atuação da Rússia na África foi através das operações de peacekeeping
da Organização das Nações Unidas (ONU), auxiliando na estabilização política e na manutenção da
paz em diversos países, entre eles República Democrática do Congo, Etiópia, Libéria, e Costa do
Marfim. Ademais, uma outra estratégia russa é o aumento de bolsas universitárias para estudantes
africanos no seu território. Várias dezenas de africanos participam desse programa, que inclui
mensalidade universitária e pensão, e estudam na Universidade Russa da Amizade dos Povos
(RUDN), conhecida no período soviético como Universidade da Amizade Patrice Lumumba. Outras
centenas de alunos africanos se graduam a cada ano em instituições russas de ensino secundário
(PHAM, 2010).
Além de auxílio com manutenção da paz e formação escolar, o governo de Putin se
contrastou ainda mais com o de Yeltsin ao auxiliar financeiramente países africanos. Em 2008, o
governo russo anunciou um pacote de US$500 milhões para auxiliar esses Estados no combate a
doenças infecciosas como a AIDS, à fome e à pobreza, e no que se refere a questões de
desenvolvimento. No entanto, a partir da eleição de Putin, o objetivo soviético de obter influência
política nos países africanos e a quase completa ausência de relações no governo de Yeltsin, são
abandonados e uma nova era de interesses estratégicos se iniciou (PHAM, 2010).
Enquanto os objetivos econômicos ainda são relevantes, ficou claro que, a partir da ascensão
dos hidrocarbonetos, a principal motivação russa para atuar na África é estratégica (PHAM, 2014).
A Rússia continua querendo manter sua posição de poder global, não mais ideologicamente, mas
sim em competição com países como a China para controlar os vastos recursos naturais do
continente africano. O crescente engajamento do país na Rússia pode ser categorizado em três
interesses gerais que representam a política externa russa no século XXI: controle sobre
suprimentos energéticos, venda de tecnologia militar e foco na mineração e na metalurgia
(SAUNDERS, 2014).
No que diz respeito aos recursos naturais, o continente africano é extremamente rico em
recursos naturais, como petróleo e gás, possuindo 9,7% das jazidas de petróleo descobertas no
mundo, 7,8% das reservas de gás e 30% de todos os recursos minerais do mundo, o que faz com que
o continente atraia a atenção de muitos países industrializados (OLIVIER, SUCHKOV, 2015). As
reservas de petróleo comprovadas da Nigéria e da Líbia são maiores que as de grandes
Petro-Estados, como Azerbaijão, México, Índia e Brasil. Ademais, enquanto a produção mundial de
petróleo cresceu em 8,5% de 2000 a 2010, a produção apenas dos países do oeste africano cresceu
22% no mesmo período (VERMA, 2012). Esse crescimento fez com que a Rússia aumentasse ainda
mais a sua presença no continente e, já em 2013, mais de 30 companhias russas já participavam de
projetos de desenvolvimento dos recursos naturais africanos (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN,
2013).
O relatório do Ministério das Relações Exteriores da Federação da Rússia de 2008 mostrou
como as missões diplomáticas da Rússia no continente obtiveram resultados importantes para
companhias russas lá instaladas:

"Alrosa em Angola e na RDC (mineração de diamantes),


Gazprom e Lukoil em Angola, na Nigéria, na Guiné Equatorial,
em Gana e na Costa do Marfim (setor de petróleo e gás),
Technopromexport em Angola (planta de construção
hidroelétrica), VTB Bank em Angola e na Namíbia (expandindo
as atividades da sua subsidiária em Luanda e da sua filial em
Windhoek), Rusal na Guiné (mineração de bauxita e produção
de alumínio) e na Nigéria (modernizando a fundidora de
alumínio Alscon), Renova no Gabão e na África do Sul
(desenvolvendo campos de minério de manganês), Energiya e
Rosoboronexport (empreendimento conjunto em Angola para
comunicações espaciais), Evraz Group S.A. na África do Sul
(produção de vanádio) e Norilsk Nickel na África do Sul
(produção de níquel)" (MINISTÉRIO DAS..., 2008, tradução da
autora).

Assim que Putin completou o número máximo definido pela constituição de dois mandatos
consecutivos, Dmitri Medvedev assumiu a presidência e Putin se tornou Primeiro Ministro. Nesse
momento, ficou ainda mais claro que o objetivo principal da Rússia em relação à África não era
mais estritamente político, mas sim cada vez mais econômico (PHAM, 2010). No Conceito de
Política Externa da Federação Russa de 2008 foi explicitado que "a atenção prioritária será
direcionada ao desenvolvimento de cooperação econômica mutualmente benéfica, em particular no
setor energético, com países dessa região, o que é de importância estratégica para os interesses
nacionais da Rússia" (MINISTÉRIO DAS..., 2008, tradução da autora). Em julho de 2009,
Medvedev conduziu uma viagem a países africanos com mais de cem empresários russos para
promover negócios estratégicos, passando pelo Egito, pela Nigéria, pela Namíbia e pela Angola
(PHAM, 2010).
Devido às atividades das diversas empresas russas nesses e em outros países africanos, o
volume de comércio com a África Subsaariana nos primeiros dez meses de 2008 cresceu 30%,
totalizando US$1,9 bilhão. Nesse período, a companhia Renova Group, do oligarca russo Viktor
Vekselberg, adquiriu 49% das ações da sul-africana United Manganese of Kalahari, sendo que o
resto das ações pertencem a um grupo de negócios da ANC. Esse empreendimento conjunto
aconteceu através de uma intervenção de Putin, que facilitou as negociações, e conferiu à empresa
uma atuação direta na África do Sul, onde estão 80% das reservas exploráveis de manganês do
mundo (PHAM, 2010). Além disso, a Renova Group investiu US$350 milhões na modernização e
no desenvolvimento das minas nesse país e está negociando um projeto de renovação de uma
fábrica de metais que terá um custo de US$250 milhões (OLIVIER, SUCHKOV, 2015).
Outra empresa com grande atuação na África é a Norilsk Nickel, dos bilionários Mikhail
Prokhorov e Vladimir Potanin, que fez um dos maiores investimentos diretos externos na África do
Sul por companhias russas, adquirindo 20% de ações da mineradora Gold Fields por US$1,16
bilhão à vista. Essa empresa é a maior produtora mundial de paládio e níquel, e uma das que mais
produzem cobre, cobalto, platina e ouro da Rússia (PHAM, 2010).
Uma das corporações russas mais conhecidas pelo mundo é a Gazprom, que atua em
diversos países que contêm reservas de gás e de petróleo, principalmente na África. Em 2009, o
então presidente Medvedev fez uma visita à Nigéria que resultou em 29 tratados com o governo
nigeriano, entre eles o estabelecimento de uma companhia conjunta entre a Gazprom e a estatal
Corporação Nacional do Petróleo da Nigéria. Esse acordo não só previa a exploração de petróleo e
gás, como também a construção de gasodutos na Nigéria (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
Esse empreendimento conjunto de US$2,5 bilhões seria um prelúdio para a construção de um
gasoduto que atravessaria o deserto do Saara até a Argélia e, da lá, o gás seria exportado para a
Europa, dando a Moscou controle indireto sobre o suprimento de gás europeu (PHAM, 2010).
A Gazprom também percebeu a Argélia como uma grande oportunidade, pois é um país que
possui 4,5 trilhões de metros cúbicos de gás natural e 1,4 bilhão de toneladas de reservas de
petróleo (GAZPROM, s/d). Apesar de a Rússia ser um grande explorador e exportador de gás e de
petróleo e não necessitar desses recursos de outros países, o governo de Putin tenta "aumentar seu
controle sobre fontes de energia ao redor do mundo para fortalecer seu próprio poder econômico e
político [e ganhar] controle sobre o suprimento de petróleo e gás natural da África para os países
europeus" (VOLMAN, 2009, p.12). Em 2006, uma visita de Putin a Algiers deu início a um acordo
entre a Gazprom e a estatal argeliana Sonatrach para cooperação em exploração, extração e
produção de gás natural liquefeito; sendo que a primeira possui 49% das ações e a última 51%. Essa
parceria resultou no controle de quase 40% do consumo de gás da Europa e fez com que os países
europeus passassem a competir com a Rússia pela cooperação com a Argélia, já que esse país é o
seu fornecedor não-russo mais importante e seria a chave para diminuir a sua dependência da
Rússia. Em 2016, a parceria entre os dois países já havia resultado em nove poços de petróleo
explorados (PHAM, 2010; GAZPROM, s/d).
Além da Gazprom, outras empresas russas atuam na Argélia no setor de gás e petróleo,
sendo as principais a Stroitransgaz, a Rosneft e a Soyuzneftegaz. A primeira construiu um gasoduto
de 273 quilômetros que liga as cidades Hadjret en-Nous e Sougher. A Rosneft, em parceria com a
Stroitransgaz, busca explorar petróleo e gás natural no sul da Argélia, uma região com muito
potencial, mas pouca exploração de recursos. Já a Soyuzneftegaz, é pioneira no uso local de
tecnologias avançadas para melhorar o rendimento e reabilitar os campos de exploração no país
(PHAM, 2010).
São várias as companhias dos setores de petróleo e gás natural que, com o apoio do governo,
buscam parcerias com empresas africanas na exploração desses recursos. Ademais, outro aspecto
indispensável das relações estratégicas com a África reside na exploração de recursos minerais em
países africanos. Desde o desmantelamento da URSS, a Rússia perdeu diversos territórios essenciais
que possuíam abastecimentos de minerais extremamente importantes para a economia. Na
realidade, o país ainda possui grandes reservas de minerais naturais - 35% das reservas do mundo,
incluindo manganês, cromo, zinco, estanho e bauxita -, mas estas estão situadas em áreas remotas
do país no leste dos Montes Urais. Assim sendo, extrair e transportar minerais de outros países para
a Rússia se torna mais barato do que desenvolver suas próprias reservas. Isso encorajou o governo a
buscar no continente africano, que possui 30% das reservas do mundo, os materiais que necessita
(ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
É necessário considerar, no entanto, que a Rússia possui uma grave escassez de certos
materiais brutos como alumínio, cromo, titânio, mercúrio e manganês; e também enfrenta o
esgotamento de outros como níquel, zinco, cobre e estanho (PHAM, 2010). O país já importa 100%
do manganês que consome, 80% do cromo e 60% da bauxita, sendo que essa última é provida
principalmente por empresas localizadas na Guiné Equatorial (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN,
2013; PHAM, 2014).
Em 2009, o presidente Medvedev foi à Namíbia na primeira visita de um líder russo ao país
e, em menos de um ano depois, os dois países finalizaram um acordo para desenvolver os vastos
depósitos de urânio da Namíbia, um investimento russo de passou de US$1 bilhão. Já na África do
Sul, empresas mineradoras e metalúrgicas como Norilsk Nickel, Evraz Group e Renova Group
permanecem ativas, sendo que, em 2011, a Rússia assinou um acordo de dez anos com o país para
esse prover urânio para a sua usina elétrica (SAUNDERS, 2014).
Outro interesse estratégico da Rússia em relação à África é a venda e a distribuição de armas
russas, que, em conjunto com o perdão de dívidas - mais de US$20 bilhões -, proporciona maior
acesso aos recursos e mercados africanos. Um exemplo desse sistema arquitetado pelo governo
russo foi a visita de Putin em 2006 à Argélia, que resultou no perdão de US$4,7 bilhões de dívidas
herdadas do século anterior em troca de um acordo de compra de armas no valor de US$7,5 bilhões.
Da mesma forma, em 2008, Putin visitou a Líbia e perdoou uma dívida de US$4,5 bilhões; em
contrapartida, a empresa Russian Railways fechou um contrato de US$2 bilhões para construir 516
quilômetros de trilhos entre Sirte e Benghazi, e o governo russo pôde prover uma melhora nos
equipamentos aéreos líbios no valor de US$3 bilhões (PHAM, 2010).
Em 2013, os investimentos diretos externos de companhias russas na África foi aproximado
em US$9 bilhões, sendo que os dados declarados pelas empresas para o período de 2013 a 2020 foi
em um montante de US$17 bilhões em investimentos. Já o Banco de Desenvolvimento Africano,
estimou que esse valor chegará a US$20 bilhões. Nesse mesmo ano, 18 grandes empresas russas
atuavam no continente e estavam envolvidas em mais 40 projetos (ARKHANGELSKAYA,
SHUBIN, 2013).

"As mais ativas são Gazprom (oito projetos); Lukoil (seis); e


Alrosa, Rusal, Renova, Rosatom, Norilsk Nickel e Sintez (três
cada). Os principais países anfitriões são a África do Sul (10
projetos); Líbia (sete); Angola (cinco); e Argélia, RDC e
Namíbia (quatro cada). Outros incluem Nigéria (três), e Egito,
Botswana, Costa do Marfim, Gana e Togo. Assim, a Rússia está
envolvida na maior parte dos países do norte e em 11 dos países
da África Subsaariana. Os projetos mais significativos são
extração de diamante em Angola (Alrosa); construção de
gasodutos na Nigéria (Gazprom International); extração de
níquel na Botswana (Norilsk Nickel); desenvolvimento de
depósitos de petróleo nas zonas costais da Costa do Marfim e de
Gana (Lukoil); desenvolvimento de depósitos de manganês e
vanádio na África do Sul (Renova, Evraz); e extração de
petróleo na Guiné Equatorial (Gazpromneftegaz)"
(ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013, p. 18, tradução da
autora).

Todas essas grandes empresas foram encorajadas a direcionar suas atividades para o
continente africano devido à volatilidade da cadeia de suprimentos e às condições de mercado
flutuantes, somadas ao grande incentivo oferecido pelo governo russo. Além disso, o crescimento da
classe média africana cria o benefício do aumento da demanda não só por produtos locais, mas
também possivelmente pelos fabricados na Rússia. Ademais, é necessário levar em conta que 60%
dos recursos biogenéticos, da água potável e dos minerais do mundo se encontram no continente
africano, uma vantagem muito aproveitada pelo governo russo. Outras causas importantes dessa
mudança de foco para a África foram o esgotamento de alguns recursos naturais na Rússia, a queda
do preço do petróleo, as dificuldades tecnológicas, a falta de novas descobertas e o impacto do
conflito na Ucrânia e as sanções sobre a Rússia que o seguiram (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN,
2013; OLIVIER, SUCHKOV, 2015).

O controle da Europa e as sanções econômicas de 2014

O acesso a recursos minerais e estratégicos na África é de extrema importância para a


política externa e para a economia da Rússia, como foi visto na seção anterior. Para além disso, o
controle, mesmo que indireto, das fontes energéticas africanas tem o benefício adicional de dominar
a exportação e o suprimento de gás e petróleo que abastecem os países da Europa. Esse controle
passou a ter uma importância ainda mais elevada para a Rússia após as sanções econômicas
decretadas pelos Estados Unidos e pela Europa em protesto à anexação da Crimeia em 2014.
Em primeiro lugar, o governo russo busca ser um líder em suprimento de energia para a
Europa através da África, pois quanto mais acordos ele fechar nesse continente, menor é a
possibilidade de que ele se torne um futuro competidor no abastecimento energético europeu
(SAUNDERS, 2014). De fato, a maior parte da exportação energética russa vai para a Europa, mas
na medida que essa tenta diversificar suas fontes de energia, principalmente pelo gás natural do
norte da África, o seu poder sobre a Rússia cresce. Por esse motivo, a Rússia busca manter sua
influência sobre a Europa em parceria com países africanos que, de outra forma, competiriam com
ela. Ao controlar outras fontes de energia importantes, Putin tenta aumentar seu poder político e
econômico sobre a Europa. Um exemplo disso foi a visita de Putin à Argélia que resultou no acordo
entre as companhias de gás natural Gazprom e Sonatrach. Em 2014, essa parceria já controlava
quase 40% do consumo de gás natural da Europa, somada à parceria entre Gazprom e Lukoil que já
administrava um quinto do gás da Argélia (KHANNA, 2008; PHAM, 2014).
O valor internacional da Gazprom cresceu de US$10 bilhões em 2000 para US$316 bilhões
em 2018, tornando-a a quadragésima terceira maior empresa estatal do mundo e extremamente
importante para a economia russa (FORBES, s/d; KHANNA, 2008). Essa empresa controla a rede
de distribuição de gás natural da Rússia para o Leste Europeu e, por esse motivo, o autor Parag
Khanna identifica duas categorias de Estados que são influenciados pela posição geográfica que
ocupam na região: aqueles ricos o suficiente para evitar a extorsão do governo russo, e aqueles
vulneráveis aos homens de negócio e ao governo que compram cada vez mais áreas estratégicas da
Romênia à Geórgia para aumentar os preços dos recursos (KHANNA, 2008). Com a estrutura e a
posição chave que possui na Europa, a Gazprom - e o governo de Putin - buscam aumentar sua
influência através da coordenação com os concorrentes mais próximos, os países do norte da África.
Os investimentos da Rússia tanto no setor de gás natural quanto nos demais recursos
naturais da África buscam obter controle suficiente do mercado de commodities e se certificar do
acesso aos recursos brutos dos quais precisa. A venda de armas e o apoio diplomático a grupos
selecionados no países africanos tem o objetivo de restaurar a antiga influência russa na região e
garantir votos em organizações multilaterais como a ONU. Isso pode ser percebido na tentativa do
governo de assegurar apoio de outros países em conflitos como na Síria e na Ucrânia (PHAM,
2014).
No que diz respeito ao conflito na Ucrânia, a Rússia foi um ator internacional de extrema
importância desde a Revolução Laranja em 2004, através dos protestos na Praça Maidan em 2014
até a anexação da Crimeia no mesmo ano. Após a anexação da região em 18 de março de 2014, os
Estados Unidos e a União Europeia impuseram sanções econômicas sobre a Rússia em protesto ao
que argumentam ser uma transgressão da soberania ucraniana. Essas sanções tinham o objetivo de
danificar o desenvolvimento a longo prazo de novas fontes de petróleo e, assim, impedir que o
Kremlin possa usufruir da sua principal fonte de renda e influência internacional (BAKER ET AL,
2014).
As medidas estadunidenses e europeias incluíram desde a proibição de viagens e
congelamento de bens de indivíduos aliados a Putin, até uma série de sanções sobre a principais
companhias e indústrias russas (ROBERTS, 2014). Um dos principais objetivos das sanções foi
reduzir o acesso russo à tecnologia ocidental de exploração de petróleo, já que esta estava em vias
de concretizar parcerias com empresas ocidentais para explorar novas reservas de no Oceano Ártico
e na Sibéria. O impedimento se deu com a proibição dos governos às suas empresas nacionais de
prover qualquer equipamento, auxílio ou tecnologia a esse projeto russo, barrando companhias
como Exxon e Shell de trabalhar com as cinco maiores produtoras de petróleo da Rússia: Gazprom,
Gazprom Neft, Lukoil, Surgutneftegas e Rosneft (BAKER ET AL, 2014; ROBERTS, 2014).
O governo Obama nos Estados Unidos cortou mercados de capital de médio e longo prazo
aos principais bancos russos, como o VTB Bank e o Sherbank, e impediu estadunidenses de fazer
negócios com companhias como a United Shipbuilding Corporation, estatal criada por Putin. Além
disso, o governo suspendeu formalmente créditos para exportação e fundos de desenvolvimento
para a Rússia. A União Europeia aplicou as mesmas restrições sobre os mercados de capital aos
bancos estatais russos e impôs um embargo sobre compras de armas russas a partir daquele
momento, congelando os bens internacionais da empresa Kalashnikov e de outras cinco estatais no
setor de tecnologia e defesa. As restrições sobre tecnologias para o setor energético não incluíram o
gás natural, já que os países europeus dependem profundamente desse recurso (BAKER ET AL,
2014; ROBERTS, 2014).
Ademais, outras sanções atingiram diretamente indivíduos ligados ao presidente Putin, que
foram proibidos de entrarem nos países da União Europeia e que tiveram seus bens que lá se
encontravam congelados. Ao fim do ano 2014, 119 indivíduos já sofriam os impactos dessa sanção,
inclusive o presidente da Rosneft, maior companhia petroleira da Rússia, Igor Sechin (BAKER,
HIGGINS, 2014. CHOW, STANLEY, 2018).
No mesmo período em que as sanções econômicas do Ocidente foram impostas, o preço do
barril de petróleo caiu drasticamente; ele passou de US$100 em 2014 para US$35 no fim de 2015,
agravando ainda mais a crise econômica russa. No entanto, em 2016, os preços de outras
commodities exportadas pelo país, como cobre, alumínio e ferro, aumentaram e diminuíram os
efeitos negativos das sanções. Enquanto isso, algumas empresas europeias passaram a dar maior
liberdade às empresas sancionadas; como é o caso das alemãs, que nunca concordaram com as
punições e pressionaram a sua chanceler Angela Merkel e amenizá-las. Em 2015, o investimento
direto de companhias alemãs na Rússia subiu em US$1,8 bilhão, e, em 2016, foi de US$2.1 bilhões,
um valor maior do que era investido antes das sanções (CHANG, 2017).
Nos anos seguintes a 2014, a Rosneft foi gravemente afetada, já que dependia do preço do
petróleo para a exportação e também do financiamento externo, pois possuía dívidas oriundas de
compras de reservas desse recurso natural. Porém, ao invés de diminuir suas atividades e aguardar a
melhora das condições externas, essa empresa expandiu suas atividades internacionais
agressivamente, o que a ajudou a superar as sanções mais rapidamente. Ao contrário de países como
a China, a Rússia não precisa de petróleo para suprir demandas internas, mas eles o usam como
meio de vender armas a outros governos e de avançar sua política externa, que são dois objetivos
importantes para o governo russo (CHOW, STANLEY, 2018).
O governo e as empresas russas buscaram alternativas que os ajudassem a superar a crise
econômica e que, ao mesmo tempo, aumentassem sua influência sobre o continente europeu. Para
isso, a África continuou sendo a opção ideal para resistir aos efeitos das sanções. Em fevereiro de
2017, a Rosneft assinou um acordo com a companhia estatal líbia Corporação Nacional do Petróleo
e o governo russo aumentou o seu apoio ao comandante do Exército Nacional Líbio, Khalifa Haftar,
e também a outras facções presentes no país para incrementar suas vendas de armamentos. A Líbia é
um país estratégico para a Rússia porque possui as maiores reservas de petróleo da África, um baixo
custo de produção do recurso e ocupa um lugar extremamente vantajoso para fornecer gás natural
para a Europa através do gasoduto Green Stream que liga o país à Itália (CHOW, STANLEY, 2018).
Outro país estratégico para a Rosneft no norte da África é o Egito, que além de ter também
ligação direta com o Oriente Médio, é um parceiro tradicional da Rússia. Em março de 2017, uma
filial comercial da Rosneft assinou um contrato para fornecer 10 carregamentos de gás natural
liquefeito para o Egito e comprou petróleo bruto egípcio pela primeira vez. Em outubro do mesmo
ano, a empresa adquiriu 30% das ações na recém-descoberta jazida de gás Zohr a US$1,125 bilhão
e também criou um projeto para investir outros US$2 bilhões até 2020 no desenvolvimento da
jazida a ponto que ela produza 29 bilhões de metros cúbicos de gás por ano. A Rússia também
aumentou sua cooperação militar com o Egito, ao mesmo tempo em que os Estados Unidos diminui
suas relações com esse país, e a companhia russa Rosatom concluiu um acordo de US$30 bilhões
para construir uma planta de energia nuclear no país (CHOW, STANLEY, 2018).

Considerações Finais

Com a ascensão de Vladimir Putin ao poder, ficou claro que a competição política da Guerra
Fria por influência sobre a África e o completo desinteresse por esses países na década seguinte
foram abandonados pelo governo. O início do século XXI foi marcado por relações extremamente
estratégicas que buscavam com maior intensidade a dependência de outros países dos seus recursos
energéticos e metalúrgicos e dos seus armamentos. Enquanto isso, a Rússia também procurou
assegurar fontes de outros recursos que não continha ou que continha mas era de difícil exploração.
Isso tudo mostrou a virada realista que acompanhou Putin nos seus mandatos como presidente e
como primeiro ministro e destacou o continente africano como parceiro essencial nessas trajetórias.
A partir das sanções econômicas impostas pelos Estados Unidos e pelos países da União
Europeia sobre a Rússia após a anexação da Crimeia, e a drástica queda do preço do petróleo no
mesmo ano, o país passou por uma crise curta porém profunda. Durante a sua recuperação
econômica e mesmo sofrendo os impactos das sanções, o país manteve a vulnerabilidade europeia
como foco. Os objetivos centrais da Rússia após 2014 são se manter um dos líderes mundiais em
exportação de commodities mesmo após o impacto das sanções e aumentar a dependência europeia
do seu gás natural. Para isso, as relações com os países da África continuam sendo de extrema
importância tanto para evitar concorrência quanto para controlar indiretamente o suprimento de gás
para a Europa, que tenta cada vez mais diversificar suas fontes para longe da Rússia.

Referências

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2018.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

La agro-geopolítica global china: implicancias para la


Argentina (2003-2017)
Autores:
Juliana González Jáuregui21
Diego Taraborrelli22

Área Temática:
Economía Política

Resumen

Con tan sólo 7% de las tierras cultivables y 6% de los recursos hídricos del mundo,
China debe alimentar al 22% de la población mundial. Allí, los países de América Lati-
na ocupan un lugar geo-económico central como proveedores de alimentos. En este
contexto, a la estrecha relación comercial sino-latinoamericana se suma la creciente
presencia de inversiones chinas en la región: de las 100 grandes empresas provenien -
tes de países en desarrollo que más invierten, 44 son chinas y en su mayoría estata-
les. Por lo tanto, no sólo mediante el comercio, sino también a través de la inversión,
China accede a los recursos minerales y alimenticios latinoamericanos, asegurándose
el abastecimiento. En esta investigación se estudia la radicación de empresas chinas
productoras de agroalimentos en la Argentina. El objetivo es identificar las característi-
cas más relevantes de la nueva agro-geopolítica global china y sus implicancias para
el modelo de crecimiento e inserción internacional que adopta la Argentina.

Palabras Clave: China – Agro-geopolítica – Argentina – Modelo de crecimiento – Inserción


Internacional

21FLACSO Argentina/UNCuyo; jgonzalezjauregui@gmail.com

22INTA/UNQ; diegotaraborrelli@gmail.com
Introducción
Durante las últimas cuatro décadas, como resultado del proceso de reformas económicas que Deng
Xiaoping puso en marcha en 1978 23, China registró un extraordinario crecimiento económico 24. La
expansión de su economía estuvo acompañada de una acelerada urbanización y de políticas de
distribución del ingreso que incidieron, entre otras cosas, sobre la alimentación de la población: se
incrementó el consumo de proteínas animales y lácteos en detrimento del arroz y el té (Myers y
Guo, 2015). Dado ese contexto, desde 2003, la balanza comercial del sector agrícola chino comenzó
a registrar un creciente déficit que, en 2015, superó los U$S 55 mil millones 25. Ese año, las
importaciones alcanzaron más de U$S 125 mil millones, mientras las exportaciones superaron los
U$S 70 mil millones (Consejería Agroindustrial, 2016). Incluso, durante el periodo 2006-2013, las
compras externas agrícolas registraron un monto cercano a los U$S 485 mil millones (Piñeiro y
Bianchi, 2016).
Con tan sólo 7% de las tierras cultivables y 6% de los recursos hídricos del mundo, China debe
alimentar al 22% de la población mundial. El constante incremento de sus importaciones
agroindustriales está en estrecha relación con la necesidad de sustento de una masa poblacional en
continuo ascenso, cuyo poder adquisitivo, en un contexto de auge económico sin precedentes,
también se ha elevado. Pero, además, esas adquisiciones responden a una demanda creciente de
materias primas destinadas al uso industrial. En 2015, el 66,5% de las importaciones
agroalimentarias totales efectuadas por China se concentró en 30 posiciones arancelarias donde,
sólo la soja representó casi el 28%. Las demás importaciones agrícolas se centralizaron en torno al
sorgo (2,4%), la cebada (2,3%) y el aceite de palma (2,2%). Entre los otros productos
agroindustriales figuran el algodón, los cueros bovinos, fórmulas lácteas infantiles, lana, raíces y
fécula de mandioca, maderas en bruto, semillas de colza y carne bovina (Consejería Agroindustrial,
2016). Estas commodities se destinan a un amplio abanico de sectores, desde la producción de
alimentos procesados y la alimentación animal, hasta el abastecimiento de la industria
manufacturera y la energía, puesto que la elevada demanda de recursos dista de ser cubierta
totalmente con producción interna (U.S. International Trade Commission, 2011). No obstante, la
espectacularidad de los números y porcentajes referidos, el comercio agrícola tiene una
participación reducida en el comercio global de China: sólo representa el 3% de sus exportaciones
al mundo, y el 7,5% de las compras externas totales que realiza el país.
En ese contexto, los países de América Latina ocupan un lugar geo-económico central. Desde
principios del siglo XXI, junto con los países africanos, pasaron a ser los principales proveedores de
materias primas y productos agroalimentarios de China. A la estrecha relación comercial
sino-latinoamericana se suma la creciente presencia de inversiones chinas en la región: de las 100
grandes empresas provenientes de países en desarrollo que más invierten 26, 44 son chinas y en su

23El detalle del proceso que llevó a la triple transformación de la economía china excede los objetivos de este artículo.
No obstante, cabe aclarar que las tres transformaciones refieren al pasaje de una economía centralmente planificada a
una economía con rasgos de mercado, al igual que de economía básicamente rural a industrializada, al tiempo que se
convirtió en una economía abierta.
24China es actualmente la segunda economía del mundo, el principal poseedor de reservas internacionales, el mayor
acreedor del Tesoro de EEUU y el principal exportador e importador global (Agencia Argentina de Inversiones y
Comercio Internacional, 2017). En el informe global que publicó el Fondo Monetario Internacional (FMI) en 2014,
destacó que China superó a Estados Unidos como primera economía en términos de Paridad de Poder Adquisitivo
(PPA). De esa manera, el PBI del país asiático sobrepasó al estadounidense en 2015 (Consejería Agroindustrial, 2016).
25El creciente déficit que se registra en la balanza comercial de China contrasta con el superávit que registra su
comercio global; este último se explica principalmente por su cada vez mayor participación en las exportaciones de
bienes industriales a nivel mundial.
26Las empresas multinacionales que invierten en alianzas transfronterizas, producen y comercian, se instalan en varios
países en simultáneo y son originarias de países emergentes, suelen ser denominadas “multiemergentes” (Narula y
Kirollos, 2013).
mayoría estatales (SOE, por sus siglas en inglés). Así, no sólo mediante el comercio, sino también a
través de la inversión, China accede a los recursos minerales y alimenticios latinoamericanos,
asegurándose el abastecimiento.
El escenario descrito habilita una serie de interrogantes respecto del rol de China como demandante
de productos agropecuarios sudamericanos y su(s) estrategia(s) para satisfacer su creciente demanda
de alimentos. En este artículo se indaga acerca de la inserción internacional de un país periférico
como la Argentina y su esquema de desarrollo económico-productivo, a partir del avance de China,
en tanto nuevo país central. Si bien existe un amplio corpus de bibliografía académica que da
cuenta de la importancia de las relaciones comerciales entre China y Sudamérica (BID, 2016;
González Jáuregui, 2016; Piñeiro y Bianchi, 2016; Slipak, 2014; Myers y Guo, 2015) y otra
bibliografía considerable sobre la expansión de las Empresas Multinacionales (EMN)
agroalimentarias “occidentales” (Bijman et al., 2006; IFPRI, 2007; Vorley, 2003; Bisang et al.,
2013; Stokke, 2009), resulta notoria la escasez de estudios sobre el modo en que las empresas
multinacionales (EMN) agroalimentarias chinas avanzan y se consolidan en el agro regional y
nacional.
A partir del abordaje de literatura especializada, la realización de entrevistas a informantes clave y
la observación y análisis de datos cuantitativos de distintas fuentes, en este trabajo se estudia la
radicación de empresas chinas productoras de agroalimentos en la Argentina. El objetivo es
identificar determinadas características de la nueva agro-geopolítica global china y sus implicancias
para el modelo de crecimiento e inserción internacional que adopta la Argentina. El artículo se
estructura en cuatro apartados. Inicialmente, se exponen los lineamientos básicos de la política de
abastecimiento alimentario de China, ejecutada desde la década de 1980. Luego, se explican las
estrategias de inversión extranjera directa (IED) chinas para la producción agropecuaria a escala
global, para, posteriormente, presentar los rasgos generales del vínculo económico-comercial entre
Latinoamérica y China, y las particularidades de ese lazo en el caso argentino. Esa caracterización
sirve de contexto para analizar, en el apartado que sigue, la manifestación de las estrategias de IED
chinas en la Argentina, en especial en los casos de: COFCO, Heilongjiang Beidahuang State Farms
Business Trade Group y Compañía Central Pampeana. Por último, se interpretan las implicaciones
tanto para el modelo de crecimiento como para el patrón de inserción que adopta la Argentina.

La política agrícola de China: directrices internas y proyección global


Previo a examinar la estrategia global de China en materia de inversiones agrícolas, es menester
detenerse brevemente en ciertas consideraciones que atañen al diseño e implementación de sus
planes y políticas agropecuarias internas. La reciente política de seguridad alimentaria de China,
difundida a partir de 2014, es consistente con la llamada estrategia “Dos mercados, dos recursos”,
que promueve la producción local y el abastecimiento desde el exterior. Dicha estrategia fue
prescripta por primera vez en 1982 y, posteriormente, adoptada tanto para promover el comercio
internacional de una variedad de sectores y como para hacerse con la provisión de materias primas y
recursos agrícolas. Tal es así que la producción agropecuaria china está estructurada para satisfacer,
primero, el consumo de granos por parte de la población (arroz, trigo o maíz) 27 y, en un segundo
plano, otros productos agrícolas (frutas y vegetales).
En el país asiático la planificación de la producción agropecuaria local cuenta con el soporte del
Estado, en orden de alcanzar la autosuficiencia alimentaria. La evidencia de ese hecho se encuentra
en la publicación de sucesivos documentos oficiales como The grain issues (1996) y Long Term
Security Plan 2008-2020 (2008). Este último, en efecto, propone el objetivo de alcanzar el 95% de
autoabastecimiento de granos para 2020. Esas metas de autoabastecimiento fueron reformuladas en
2014, para establecer el objetivo del 100% de autoabastecimiento para el consumo de arroz y trigo y
27Estos productos permanecen con una alta tarifa aduanera.
un 80% en el conjunto de cereales y oleaginosas (Piñeiro y Bianchi, 2016).
En lo referente al abastecimiento exterior, el gobierno ha llevado a cabo una serie de actos y
publicado diversos documentos oficiales, con el objetivo de concretar y promover la estrategia de
IED. En el último periodo, se destacan: la creación del Grupo de Trabajo en Temas Rurales
(CCPCCH); el lanzamiento de la Estrategia de Salida al Exterior -Go Out, Go Global- (2001); el
establecimiento de la “Directiva de Inversión Externa Sectorial” (2006); la publicación del
documento “Acelerar la estrategia de ‘Ir hacia Afuera’ en el ámbito agrícola”, que incluye la
creación de un Fondo de Inversión para Corporaciones medianas (2007); el establecimiento de la
“Directiva para la Aplicación de Fondos Especiales para la Cooperación Económica y la Tecnología
Internacional” (2011) y el lanzamiento del Plan Nacional para el Desarrollo Agrícola Moderno
(2012) (Malena, 2014). Todas estas iniciativas están en consonancia, a su vez, con la planificación
económica que se expone en los Planes Quinquenales que diseña el PCCh.
Con el apoyo de los instrumentos mencionados, China pasó a convertirse en un importante emisor
de IED a escala global, al punto de posicionarse en tercer lugar, luego de Estados Unidos y Japón.
En 2015, los flujos de inversión china totalizaron U$S 127.500 millones, es decir casi el 10% del
total mundial (Agencia Nacional de Inversiones y Comercio Internacional, 2017). La estructura de
los flujos y del stock de salidas de IED muestra que, mayoritariamente, se trata de inversión “no
financiera” y tiene como destino principal la inversión productiva (construcción y rehabilitación de
ferrocarriles, compra de fábricas procesadoras e instalación de servicios de telecomunicaciones).

Ahora bien, los datos oficiales sobre IED china en América Latina y el Caribe distan de dar cuenta
de la real magnitud de esas inversiones en la región, dado el hábito operatorio de las empresas
chinas de canalizar la mayor parte de sus inversiones vía terceros países. Esa dinámica dificulta
particularmente la identificación de los flujos bilaterales de inversión28 (Myers y Guo, 2015).
Amerita destacar que, tras la crisis económica y energética global iniciada en 2008, el aumento en la
volatilidad de los precios de las commodities puso en evidencia la considerable dependencia china
de otros países y de las comercializadoras multinacionales en lo que hace al abastecimiento de
ciertos alimentos e, incluso, a la producción doméstica (Miguez y Michelena, 2011; Myers y Guo,
2015). Desde entonces, la República Popular China impulsó un cambio en su estrategia de
autoabastecimiento alimentario y concentró sus esfuerzos en promover inversiones internacionales
y rediseñar su presencia en los mercados agrícolas globales (Malena, 2013). Por un lado, fomentó la
consolidación de sus tratados bilaterales con socios agrícolas (MERCOSUR, EEUU, Australia y
Canadá) y, por el otro, acudió a la flexibilización de los procedimientos de inversión en el exterior,
de manera de incrementar la salida de IED (cuya evolución presenta una tendencia creciente desde
su ingreso a la Organización Mundial de Comercio en 2001), en especial de las vinculadas a la
exportación de recursos naturales: construcción y rehabilitación de puertos y redes de ferrocarriles y
mejoramiento de tierras productivas (principalmente en África y América Latina, enunciadas en los
Documentos sobre la Política de China hacia África en 2006, primero, y hacia la región en 2008 y
2016, respectivamente).

IED en la producción agropecuaria: la particularidad del caso chino


En línea con el modus operandi que evidencia el sector estrictamente industrial, el comercio de
bienes agropecuarios y agroindustriales ha ido dejando atrás las formas tradicionales de
intercambio. Ese viraje ha significado el establecimiento de redes de contratos y acuerdos de

28A modo de ejemplo, la compra del 40% de las operaciones de Repsol en Brasil, por US$7.000 millones, se registró
como una inversión de Luxemburgo, por haberse canalizado la operación a través de la filial luxemburgesa de la
empresa china. Esta modalidad es práctica habitual entre las empresas de todo el mundo, pero es particularmente
frecuente para las empresas chinas.
aprovisionamiento, al igual que la definición taxativa de productos y procesos que sobrepasan las
fronteras nacionales y conforman las denominadas Cadenas Globales de Valor (CGV).
En China existen unas 155.000 empresas públicas, dependientes de gobiernos locales y
provinciales29. Asimismo, hay unas 111 grandes compañías bajo control directo de la Comisión
Estatal para la Supervisión y Administración de los Activos Estatales (SASAC), que gestiona de
manera oligopólica sectores estratégicos como la banca, los transportes, las telecomunicaciones y el
petróleo (Arana, 2015). De acuerdo con Doremus et al. (1998), las EMN pueden ser vistas como
resultado de la estrategia económica de su país de origen; de ahí que sus actividades estén
fuertemente influenciadas por las políticas del gobierno de origen y reflejen sus intereses
económicos y políticos. Lo anterior, válido en general, lo es más en el caso chino, donde el Estado
desempeña un papel particularmente activo.
Así, la expansión de la presencia china en el escenario agroalimentario internacional se ha
materializado a través de distintas estrategias, apoyadas por el Estado, en función del eslabón de la
CGV que se trate: la provisión de insumos (agroquímicos, maquinaria agrícola, etc.), la producción,
el procesamiento, el transporte y la comercialización. Mediante el financiamiento estatal, las EMN
chinas (en muchos casos estatales) se expanden verticalmente (cuando se trata de una red de
operaciones aguas arriba y aguas abajo del proceso productivo), horizontalmente (cuando se
expande dentro del mismo eslabón productivo) o bien mediante una estructura de conglomerado
(cuando las divisiones corporativas funcionan de manera relativamente autónoma, bajo un paraguas
corporativo) (Steinbockova, 2008).

Independientemente del tipo de EMN que las efectuaron, las inversiones chinas en agricultura se
orientaron históricamente al apoyo de sus compañías. Por un lado, en la gestión y control de la
producción agrícola, en aras de adquirir de forma directa a los productores; por el otro, para
expandir sus oportunidades de mercado en terceros países (Jenkins, 2011). Siendo la adquisición de
tierras productivas la estrategia de inversión más polémica y visible, ella forma parte de una táctica
mucho más amplia, que abarca desde la adquisición y fusión de empresas, hasta el establecimiento
de Joint Ventures con gobiernos y/o compañías locales o, directamente, contratos con los
productores.

Estrategias de IED de las empresas chinas

Adquisición de tierras
La tierra arable en China está fuertemente afectada por la polución y el rápido proceso de
urbanización. Por un lado, según Myers y Guo (2015), más del 16,1% se encuentra contaminada, en
general, como consecuencia del uso excesivo de fertilizantes. En algunas regiones, de hecho, el
contenido orgánico de la tierra disminuyó del 8% al 2%. A ello se suma la baja productividad del
sector agrícola chino donde, para 2013, la mecanización representaba sólo el 61%. Por otro lado,
entre 1997 y 2010, China perdió 8.2 millones de hectáreas de tierra arable a raíz de la expansión
urbana (Hofman y Ho, 2011).
De cara a ese contexto, las inversiones agrícolas de China en el exterior, en general, se han
orientado a apoyar a sus compañías en la gestión y el control de la producción agrícola, la compra
directa a los productores y la expansión de las oportunidades de mercado a terceros países. Allí, la
adquisición de tierras productivas es una de las estrategias de inversión que China sostiene hasta el
29Entre las medidas chinas que se adoptaron en el marco de las reformas económicas durante los años ‘80 y ‘90, se
destacan las tendientes a fortalecer la autogestión de los gobiernos provinciales y locales, y luego de las grandes
ciudades, de manera de descentralizar el control central estatal. Asimismo, se modifica el mecanismo de gestión de las
empresas estatales; se las transforma en World Class Industries, es decir compañías que operan como las grandes
corporaciones, pero cuyo control permanece en manos estatales (Cesarín, 2004).
presente. El acceso a tierras se realiza a través de la adquisición, o bien, como ha ocurrido en las
negociaciones más recientes, el alquiler o la cesión de derechos de arrendamiento durante un
periodo que va de 30 a 99 años.
La evidencia empírica da cuenta de unos 86 proyectos chinos radicados en países en desarrollo, que
suman un total de 8,2 millones de hectáreas. De los 86 proyectos reportados, sólo 54 han sido
confirmados, por un total de 4,8 millones de hectáreas (tabla 2). Si bien no todos los proyectos se
encuentran en funcionamiento, se registra, como mínimo, la firma de un acuerdo de entendimiento.
Diversas, las inversiones chinas involucran múltiples actores, con distintos intereses, que también
buscan operar en ultramar y, de esa manera, expandir su alcance (Myers y Guo Jie, 2015).
Tabla 2. Inversiones globales de China para la adquisición de tierras
País Hectáreas Tipo de inversor mayoritario
África 463.792 Empresas estatales
Asia 2.565.269 Empresas privadas
Asia Central 1.083.000 Empresas estatales
América Latina y el Caribe772.000 Empresas estatales
Total al 2012 4.884.061
Fuente: Elaboración propia en base a Smaller, Qiu Wei y Liu Yalan (2012)
Joint Ventures (Empresas de riesgo compartido)
En este caso, gran parte del capital de inversión no se canaliza de manera directa, sino a través del
método de las Alianzas Estratégicas, que emplea el mecanismo de Joint Ventures como herramienta
internacional típica para concretar las inversiones. Esta es la forma mediante la que los inversores
chinos han buscado alianzas con capitales nacionales, en aras de adquirir participaciones en
mercados hasta ahora desconocidos, por ejemplo, el de producción de carne bovina. Los rasgos que
caracterizan a los contratos de tipo Joint Ventures son: flexibilidad, control conjunto y deber de
fidelidad. El interés de los países para promocionar estas asociaciones puede estar dado por: acceso
al capital internacional; acceso a nuevas tecnologías; aumento del proceso productivo;
mejoramiento de las capacidades de I+D+i; competitividad del sistema empresarial; etc.
A principios de los años noventa, alrededor del 70% de los proyectos de ultramar de firmas chinas
se realizaron bajo el esquema de Joint Ventures30. En ese entonces, las firmas chinas tendieron a
optar por establecer una mayor equidad en la distribución de activos en el rango del 40 al 70%, y se
focalizaron principalmente en proyectos orientados a recursos naturales y manufacturas (Buckley et
al., 2008). Mediante la utilización de este esquema, las empresas chinas tienen el control sobre las
operaciones, al tiempo que evitan la posesión total de la empresa y la concomitante exposición a
riesgos de rango político y/o comercial (Taylor, 2002).
Adquisición/fusión de empresas
En general, el ingreso de firmas agroalimentarias multinacionales “occidentales” en los países en
desarrollo se ha efectuado mediante fusiones y/o adquisiciones. Las EMN chinas han recurrido al
esquema de joint ventures como estrategia de entrada a nuevos mercados para disminuir riesgos; sin
embargo, cuando se trata de obtener tecnología y otros activos estratégicos, han preferido realizar
desarrollos tecnológicos propios e incluso proyectos de nueva planta (Wu y Chen, 2001). En este
30La Ley de Joint Ventures para la inversión de capitales chinos y extranjeros fue promulgada en 1979, en el marco de
las reformas económicas. Previo a su aparición, la IED estaba ampliamente restringida en China. Mediante ese viraje, se
buscó promover sectores e industrias estratégicos, en especial los orientados a las exportaciones, las industrias de alta
tecnología, la agricultura y la infraestructura (Cristini y Bermúdez, 2004).
punto es menester señalar que las empresas chinas han enfrentado dificultades a la hora de imponer
su identidad en los mercados de Europa y EEUU; factor que ha contribuido a consolidar la compra
de divisiones enteras de firmas extranjeras como estrategia de crecimiento. De ese modo, las
empresas chinas han conseguido hacerse de marcas de redes de distribución, centros de I+D y el
know how en marketing, publicidad y servicios a los clientes.
Tal como ha acontecido en el caso de la electrónica (por ejemplo, la compra de IBM por de la
empresa china Lenovo), el país asiático ha expandido las actividades de sus empresas
agroalimentarias mediante la adquisición de empresas (Barciela, 2005). A modo de ejemplo: 1) a
mediados de 2013, la empresa china Shuanghui International Holdings Limited compró, por un
valor de US$ 7.000 millones, la mayor productora de carne porcina del mundo, la empresa
Smithfield Foods; se trató de la adquisición más grande de una compañía norteamericana a manos
de capitales chinos; 2) en 2011, la compañía estatal China National Cereals, Oil & Foodstuffs
Corporation (COFCO) compró una empresa productora de azúcar, Tully Sugar, en Australia, por
US$ 123 millones31. En lo sucesivo de desarrollan otras inversiones de COFCO sobre empresas
multinacionales con actividades en Argentina.
En los países de América Latina, y puntualmente en Argentina, las IED chinas en agricultura están
utilizando, de manera creciente, la estrategia de fusión/adquisición de empresas, en detrimento de la
adquisición de tierras para la producción de granos (que nunca ha sido prioritaria en América
Latina). La razón principal de optar por esta táctica tiene que ver con cubrir, de principio a fin, la
cadena de abastecimiento y controlar el precio y la producción. Lo antedicho se refleja en el
incremento de las adquisiciones y fusiones de empresas vinculadas al concentrado mercado de los
agronegocios globales, fundamentalmente, aquellas dedicadas a la comercialización y el control de
los insumos biotecnológicos. A través de esta estrategia, las EMN chinas se aseguran el acceso a
porciones de determinados mercados de consumo, o bien a actividades de ensamblaje (Myers y Guo
Jie, 2015; CEPAL, 2010).
El vínculo económico-comercial entre América Latina y China: rasgos principales
Ante la mencionada necesidad de abastecimiento de alimentos para su población y la creciente
demanda de recursos para su industria, China tuvo que diversificar las fuentes de provisión. Su
participación como destino de las exportaciones totales de Latinoamérica creció del 1,7% en la
década de los noventa, al 10% en los últimos años. Sólo en 2015, las ventas externas de la región a
China alcanzaron los U$S 130 mil millones, representando un incremento anual del 24% desde
2003 (Casanova et al., 2015; Perrotti, 2015).
La composición de las exportaciones de los países Latinoamericanos a China gira en torno a dos o
tres productos destacados. En el caso de Argentina, la soja y sus derivados, junto con el petróleo
crudo, componen el mayor volumen. En Chile, los productos destacados son cobre refinado,
concentrado de cobre y pulpa de madera, y en el de Perú lo constituyen la harina de pescado y el
cobre. Brasil le exporta básicamente soja, mineral de hierro y petróleo. A diferencia de lo que
acontece con las exportaciones, las compras externas que realizan los países latinoamericanos a
China se encuentran altamente diversificadas en lo concerniente al sector industrial.
En lo que respecta a inversiones, luego de Asia, América Latina es la mayor receptora de flujos de
IED china, de la mano de “nuevos” actores 32. Durante el último lustro, las inversiones chinas en la

31Las fusiones y adquisiciones han sido extensamente cubiertas por los medios de información internacionales. Para
mayor detalle ver: Chuin-Wei Yap, 2015; Teicher, 2016; Terazono, et. al., 2016; Thukral y Flaherty, 2014

32El poderío económico chino se cristaliza en el ascenso de sus EMN. Actualmente, tres firmas de capital chino se
ubican entre las diez primeras posiciones del Ranking Global de las 500 mayores que elabora la Revista Fortune:
Sinopec (petróleo); China National Petrolum (petróleo) y State Grid (sector energético). Todas ellas han efectuado
región superaron los U$S 10 mil millones de dólares anuales, y las proyecciones a futuro plantean
elevar aún más esos montos. De hecho, en la Primera Reunión Ministerial del Foro Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)-China, celebrada en enero de 2015 en Beijing, el
presidente chino Xi Jinping anunció que para el periodo 2015-2025, las firmas chinas destinarían
U$S 250 mil millones en inversiones a la región. El recientemente publicado informe del Atlantic
Council y del Centro de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) da cuenta de que ya se ha concretado casi la mitad de esa cifra entre 2015 y
2017 (Miner, 2017).
Los rasgos que caracterizan al intercambio comercial entre la Argentina y China se explican, en
gran medida, por la estructura productiva de ambos: el perfil primario-exportador argentino, y el ya
indiscutible rol del país asiático como productor y exportador global de manufacturas. Si bien en
2001, China sólo representaba -adquiría- el 5% de las exportaciones argentinas, para 2005 alcanzó
el 8% y, en 2010, superó el 10% del total. En línea con las características presentes en el
intercambio comercial entre la mayoría de los países latinoamericanos y China, el comercio
sino-argentino también reproduce el esquema de bienes primarios a cambio manufacturas. En
efecto, la balanza comercial bilateral registra un déficit persistente desde el año 2008, que en 2016
estuvo por encima de los U$S 6.000 millones. La canasta de productos argentinos que tiene como
destino a China está compuesta en más del 50% por porotos de soja para su procesamiento; es, de
hecho, el principal rubro exportado (si se suma el aceite de soja 33, la soja representa un 10%
adicional en las ventas externas de la Argentina a China). En términos económicos, las
exportaciones argentinas a China en 2016 ascendieron a U$S 4.425 millones, constituyéndose en el
segundo socio comercial de la Argentina en el mundo, luego de Brasil, en tanto las importaciones
desde el país asiático fueron de U$S 10.467 millones (Agencia Argentina de Inversiones y
Comercio Internacional, 2017). En lo que refiere a inversiones, China es el tercer origen de IED de
la Argentina, luego de Estados Unidos y España. Esos capitales se han destinado a áreas
económicas estratégicas en el país, entre ellas, el sector agroalimentario.
El escenario agroindustrial sino-argentino
La internacionalización de la agricultura y el rol jerárquico de China en la economía mundial
condicionan tanto el modelo de crecimiento como la modalidad de inserción que adopta la
Argentina. En cuanto a la internacionalización de la agroindustria, la conformación estructural de la
producción de ese sector en la Argentina se basa en tres pilares: 1) la dependencia con los mercados
mundiales, tanto por las posibilidades de colocación de la producción local, como por el
abastecimiento externo de los insumos; 2) las relaciones financieras que la sustentan; y 3) las
estrategias globales de capitales externos radicados en nuestro país (a nivel de producción,
aprovisionamiento de insumos y primeras etapas de transformación industrial). De ese modo, los
canales de interrelación con el contexto externo se han ido complejizando (Bisang et al., 2013).
En lo que refiere al destacado posicionamiento de la economía china a escala global, en este trabajo
se concuerda con los abordajes estructuralistas latinoamericanos que explican las diferencias de
desarrollo entre los países a partir de la posición jerárquica que ocupan en el sistema mundial
(Pinto, 1970; Sztulwark, 2005; Prebisch, 1981). En ese sentido, es dable afirmar que la vinculación
de la Argentina con China replica la dinámica centro-periferia; es asimétrica en el plano económico,

inversiones en América Latina.


33Si bien el detalle del conflicto comercial suscitado por el aceite crudo de soja entre Argentina y China en 2010 excede
los objetivos de este artículo, cabe aclarar que hasta 2009, la Argentina fue el principal proveedor de ese producto para
el mercado chino. Desde 2010 en adelante, su participación se redujo notablemente por distintos motivos. No obstante
Argentina continuó exportando aceite de soja a China, no volvieron a registrarse los volúmenes previos al conflicto;
situación que se buscó revertir en los últimos dos años vía acciones del Ministerio de Agroindustria argentino. Para
ahondar sobre este conflicto, ver González Jáuregui (2016).
pero también lo es en la capacidad de ejercicio del poder político (Slipak, 2014). Argentina, en tanto
país latinoamericano, se inscribe dentro de la categoría de periférico: su proceso económico se ve
afectado por el de los países centrales, y está directamente relacionado a él. En cuanto a China,
mediante las reformas económicas iniciadas en 1978, dio comienzo a un proceso de crecimiento
económico ininterrumpido, que la llevó a ubicarse como país central en el sistema económico
mundial.
No obstante, su trayectoria hacia el desarrollo económico ha sido distinta a la de otros países
centrales, como los europeos, o incluso a la seguida por Estados Unidos. Resulta, de hecho,
discutible calificar a China como una potencia en los términos en que tradicionalmente se ha
entendido a Estados Unidos o Gran Bretaña. A pesar de sus altas tasas de crecimiento económico
durante las últimas cuatro décadas, China aún debe saldar, a nivel interno, numerosas deudas en las
áreas de educación, acceso a la vivienda, pobreza y cuidado del medio ambiente, por mencionar
sólo algunos de los desafíos pendientes. Por las razones expuestas, desde el punto de vista que
interesa en este artículo, en este estudio se la considera un país central, con las salvedades que esa
categoría reviste para su caso particular (González Jáuregui, 2016).
A partir de las categorías de análisis señaladas, y en consonancia con los objetivos planteados para
este artículo, en el siguiente apartado se estudian las estrategias de expansión de las empresas chinas
en Argentina, a través del abordaje de tres casos de compañías presentes en distintos sub-sectores
del agro argentino. Se analiza, específicamente, la operatoria de las firmas COFCO, Heilongjiang
Beidahuang State Farms Business Trade Group y Compañía Central Pampeana.
Adquisición/Fusión de empresas: el caso de COFCO
El complejo sojero es uno de los sectores productivos más dinámicos de la economía argentina:
provee el 30% de las divisas totales que se generan vía exportaciones en el país. La producción
primaria se caracteriza, históricamente, por la concentración. Sólo el 6% de los productores da
cuenta del 54% de la producción: mediante la agricultura a gran escala, producen más de 40
millones de toneladas de soja por campaña. El 94% restante son pequeños productores, que dan
cuenta del 46% restante.
La concentración en la etapa primaria, tanto en la provisión de insumos como en la producción
propiamente dicha, también se verifica en la actividad de molienda, procesamiento y
comercialización. La producción de soja se inicia con la comercialización de las semillas mejoradas
y los agroquímicos; luego, tiene lugar la fase de exportación del grano sin procesar, o bien se
continúa con su industrialización que, en gran parte, también se exporta. En sus diversas etapas, la
característica central es la concentración en pocas pero grandes empresas.
En la Argentina se replica un rasgo central del modelo productivo global de agronegocio: alianzas
entre las EMN y los socios locales, en un esquema de red. En aras de asegurarse un vínculo estable
tanto en la provisión de la materia prima como en su calidad y cantidad, las EMN se integran a los
proveedores de insumos y maquinaria, al igual que a los productores de soja locales (Taraborrelli,
2014; Peri, 2009). Sólo cinco grupos empresarios de origen nacional e internacional –Los Grobo
Agropecuaria, Manuel Santos de Uribelarrea (MSU), El Tejar, Adecoagro y Cresud– funcionan
como socios locales de las EMN. Por un lado, adquieren de esas empresas el paquete tecnológico
para cultivar soja y, por otro, comercializan sus producciones.
Entre las EMN que se convirtieron en principales exportadoras de soja y sus derivados en la
Argentina se listan Cargill, COFCO, Louis-Dreyfus, Archer Daniels Midland (ADM), Bunge
Argentina y Nidera; sólo dos de las que más venden al exterior son grandes empresas de capitales
nacionales, es decir Aceitera General Deheza (AGD) y Vicentín. De acuerdo con los objetivos de
este trabajo, es de particular relevancia el accionar de COFCO. Si bien comparte similitudes en su
operatoria con las demás EMN presentes en el país, su desenvolvimiento se enmarca en las
especificidades tratadas más arriba. Lo mismo ocurre con la empresa china Heilongjiang
Beidahuang State Farms Business Trade Group.
Asimismo, los acuerdos firmados entre la Argentina y China en materia de comercio bilateral e
inversiones han dado sustento y allanado el camino para la instalación de esas empresas en territorio
argentino. En el Memorando de Entendimiento sobre Inversiones entre el Ministerio de Economía y
Producción de Argentina y el Ministerio de Comercio de China de junio de 2004, se declaró la
“necesidad de estimular las inversiones entre la República Argentina y la República Popular China,
y generar un ámbito de diálogo tendiente a la concreción de proyectos de mutuo interés”. En el
Memorando firmado en noviembre de ese año, se retomaron las intenciones del convenio anterior.
Se pactó establecer y desarrollar un vínculo bilateral estratégico, que implicaba no sólo fomentar el
comercio, sino además, las inversiones. Una vez establecidos los ejes ordenadores, se concretaron
inversiones chinas en las diversas etapas de la producción de soja. En el marco de esas inversiones,
se tejieron alianzas entre los grupos empresarios locales y las empresas estatales y privadas chinas;
alianzas que el Estado argentino, por acción u omisión, convalidó.
Fue de público conocimiento el interés de compañías chinas en adquirir campos en las zonas fértiles
para el cultivo de soja, por ejemplo, en los alrededores de Pergamino (Buenos Aires), Venado
Tuerto (Santa Fe) y Rosario. Sin embargo, desistieron de comprarlas por los altos precios.
Posteriormente, otras firmas chinas tomaron control de empresas que se dedican al acopio y a la
exportación de granos. Primero, Noble se radicó en Argentina en 2005, luego, COFCO adquirió
parte de Nidera y de Noble (el 51% de las acciones de cada una) en 2014, para finalmente, en 2015,
comprar el total de las acciones de la última y, en 2016, hacerse del 100% del paquete accionario de
Nidera.
Al tomar control total del paquete accionario de Noble, COFCO se convirtió en una de las
comercializadoras de soja y otras materias primas más relevantes del mundo. Además, la empresa
estatal china quedó a cargo del puerto propio que había construido Noble en el río Paraná, en la
localidad santafesina de Timbúes; de la planta de prensado de soja inaugurada en 2008; y de la de
molienda de granos, que comenzó a funcionar en octubre de 2010. A su vez, COFCO pasó a
controlar la planta de biodiesel que Noble instaló en mayo de 2011. Así, la compañía de capitales
estatales chinos no sólo participa de distintas etapas de producción de soja en la Argentina, sino
también cuenta con infraestructura propia, que le permite exportar fácilmente a su país (Gonzalez
Jáuregui, 2016).
En lo que respecta a Nidera, su actividad abarca todos los eslabones del complejo sojero: produce
granos de soja, aceites, harinas y derivados; lleva a cabo la recepción, el almacenamiento,
acondicionamiento, comercialización y exportación; y realiza tareas de investigación, mejoramiento
genético, producción y comercialización de híbridos y variedades para el mercado de semillas de
soja. Adicionalmente, comercializa y distribuye una gran variedad de insumos como fertilizantes,
herbicidas, fungicidas, etc. Al adquirir su paquete accionario completo, COFCO pasó a contar con
dos plantas aceiteras en las provincias de Buenos Aires y Santa Fe, accedió al banco genético de la
empresa y tomó control del muelle norte de descarga de fertilizantes y aceites vegetales en el Puerto
General San Martín, que Nidera había inaugurado en 2015.
La presencia de COFCO en la Argentina está en estrecha relación con su desempeño a nivel
mundial. La empresa está interesada en competir con las grandes corporaciones que lideran el
comercio agrícola y de cereales a escala internacional. Las firmas Archer Daniels Midland (ADM),
Bunge, Cargill y Dreyfus, conocidas como “ABCD”, controlan casi por completo el mercado de
materias primas en América del Norte y del Sur; se hacen de los granos que les proveen los
productores y ofrecen servicios agrícolas e infraestructura. El equipo de investigación del
Ministerio de Agricultura chino, a través de numerosos informes, recomendó minimizar las
inversiones que las empresas chinas realizaban en el exterior para adquirir tierras, e incentivar
aquellas que tuvieran como objetivo la logística y el procesamiento de productos agrícolas (Myers y
Guo, 2015). De ahí que COFCO haya obtenido cuantiosos recursos de parte del Banco de
Desarrollo de China y del Banco Agrícola de China para financiar sus inversiones.
El apoyo financiero de los bancos de desarrollo chinos también se sustenta en la estrategia del “Go
Out, Go Global”. En pleno proceso de reformas del sector financiero, en 1993, se crearon el Banco
de Desarrollo, el Banco de Exportaciones e Importaciones de China y el Banco Agrícola, que
dependían del Consejo de Estado y tenían el propósito de financiar proyectos estatales. En 1996, se
promulgó la ley bancaria, con el objetivo de mejorar los controles internos y de contabilidad de los
bancos comerciales públicos de China (el Banco Agrícola, el de Construcción, el de China y el
Industrial y Comercial). A partir de entonces, los bancos comerciales tuvieron a su cargo los
proyectos estatales con los recursos que les otorgaron los bancos de desarrollo. Desde el
lanzamiento de la política de “Salida al Exterior” en 1999, y su formal implementación en 2001,
dichas entidades pasaron a cumplir un rol central, en conjunto con las empresas estatales.
Además de los problemas identificados por el Ministerio de Agricultura chino, la Comisión
Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR) de China publicó en 2008 un documento con los
“Lineamientos para promover el sano desarrollo de la industria procesadora de soja”. Allí, se
exponen las dificultades presentes en la industria procesadora de soja; entre ellas, la gran capacidad
ociosa (según el Centro Nacional de Información sobre Granos y Aceites de China –CNGOIC–,
alcanzaba el 50% en 2011); la participación, cada vez mayor, de EMN dedicadas al procesamiento
de soja en China; empresas nacionales con incapacidad de afrontar riesgos y tecnológicamente
atrasadas; y alta dependencia de la soja importada desde Estados Unidos, Brasil y Argentina
(Consejería Agrícola de la Embajada Argentina en la RPC, 2008).
En ese documento se afirma que la producción nacional es insuficiente para abastecer la creciente
demanda doméstica y que la importación de grandes volúmenes de soja expondrá a China a la
dependencia de los mercados externos. Así, propone fortalecer la capacidad de negociación de las
compañías chinas en el mercado internacional, para hacerse de la materia prima a precios más
convenientes. Asimismo, impulsa a las empresas chinas fabricantes de aceite a salir al exterior, en
búsqueda de abastecimiento de soja en forma directa. La propuesta incluye arrendamiento de
terminales portuarias, adquisición de participación accionaria en empresas agrícolas, alquiler de
tierras destinadas a cultivo y establecimiento de plantas procesadoras en otros países.
Se aprecia entonces que la presencia de China en el mercado mundial de commodities agrícolas ha
comenzado a transitar un cambio relevante: ha pasado de una posición de mero demandante de
granos (en la última campaña China importó, aproximadamente, 70 millones de tn. de porotos de
soja), a cumplir el rol de jugador global en la comercialización y provisión de insumos tecnológicos
(con fuertes inversiones en desarrollos biotecnológicos).
Adquisición de tierras: el caso de Heilongjiang Beidahuang State Farms Business Trade Group

El documento de la CNDR y sus recomendaciones no sólo permite contextualizar y entender el


desenvolvimiento de COFCO en la Argentina, sino también analizar el de la empresa estatal china
Heilongjiang Beidahuang State Farms Business Trade Group. Se trata de la compañía estatal más
importante en el rubro agroalimentario de ese país; está volcada a la producción tanto agrícola como
ganadera, al igual que a la provisión de insumos que se utilizan en dichas actividades. Cuenta con el
13% de las tierras de la provincia de la que es originaria, Heilongjiang. Está presente en casi todos
los continentes y recibe el respaldo financiero del Estado chino, a través de los bancos estatales. En
la Argentina, la firma estableció un joint venture con Cresud S.A., en el año 2011, con el objetivo de
adquirir tierras y sembrar soja. Cabe aclarar que la empresa agropecuaria Cresud pertenece a la
familia Elsztain y se destaca por ser una de las mayoras poseedoras de tierras, tanto en la Argentina,
como en Paraguay y Brasil.
Los días 14 y 15 de octubre de 2011, la compañía estatal china y el gobierno de la provincia de Río
Negro, mediante la intervención del entonces gobernador Miguel Saiz, suscribieron el “Acuerdo de
Cooperación para el Proyecto de Inversión Agroalimenticio entre Heilongjiang Beidahuang State
Farms Business Trade Group CO., LTDA y el gobierno de la Provincia de Río Negro, Argentina”
para explotación futura e instalación de riego en el valle medio e inferior del Río Negro. El
convenio preveía una inversión de 1.500 millones de dólares en diez años, como también la
construcción de un sistema de riego. La superficie que abarcaba el proyecto era de 320.000
hectáreas aproximadamente, pero además, implicaba la construcción de obras energéticas en el Río
Negro medio.
En ese primer acuerdo, la empresa china se comprometía a instalar una nueva sede en la provincia
en un plazo de 90 días posterior a la firma del convenio y el gobierno rionegrino asumía la
responsabilidad de asistir a la compañía. De hecho, se comprometió a realizar los trámites
necesarios para exceptuar a la empresa china del pago de impuestos provinciales, tasas, ingresos
brutos, sellos y patentes, entre otros. Adicionalmente, el gobierno provincial asumió que tramitaría
ante la Nación y el Banco Central de la República Argentina la excepción del pago, por parte de esa
empresa, de encajes bancarios.
En paralelo, se firmó un segundo convenio, denominado “Convenio de cooperación para la
presentación de una propuesta de inversión para la instalación de una nueva terminal portuaria en el
área del puerto de San Antonio Este”. Mediante el acuerdo, se le cedía a la empresa china la
utilización de una parte de las instalaciones portuarias, al tiempo que la firma se comprometía a
realizar una inversión a futuro para construir una nueva terminal portuaria. Esa inversión, de
acuerdo con el convenio, estaría amparada en la Ley Provincial N° 3484.
A los convenios mencionados se sumó un anexo: el gobierno provincial se comprometió a
garantizarle a la empresa china la mejor política de inversión, mediante, si fuera necesario, la
creación de leyes. A su vez, el gobierno rionegrino dejó asentado que asumiría todos los gastos
generados durante la etapa de estudio de la inversión. Adicionalmente, el gobierno de la provincia
se comprometió a dejar a disposición un terreno de 3.000 ha para que la empresa utilizara como
campo experimental para cultivo de alto rendimiento, al igual que se disponía la cooperación en
materia de semillas, fertilizantes, agroquímicos, pesticidas, etc. Finalmente, el anexo asentaba que
la provincia cedía a la empresa china una extensión de 5 ha del puerto de aguas profundas de San
Antonio Este, sin cargo, durante 50 años; plazo que, una vez cumplido, se renovaría
automáticamente.
El convenio distaba de implicar adquisición de tierras por parte de la empresa china. Aquí, también,
están implícitas las recomendaciones de la CNDR, en tanto el Estado provincial rionegrino asumía
el compromiso de adoptar la forma de arrendamiento de los campos fiscales a productores y
empresas privadas en distintas localidades rionegrinas 34. La firma Heilongjiang Beidahuang State
Farms Business Trade Group se comprometía a instalar sistemas de riego para que los productores
y las empresas pudieran cultivar soja, trigo y colza, entre otros productos agrícolas. El
financiamiento del proyecto estaría a cargo de la compañía estatal china que, a su vez, contaría con
el respaldo del BID. La empresa compraría de manera exclusiva, y durante veinte años, la
producción, a los precios internacionales vigentes, y se encargaría de su comercialización en la
provincia china de Heilongjiang.

34Abarcaba los valles de Colonia Josefa, Negro Muerto, Guardia Mitre, Margen Norte y La Japonesa.
Aunque las autoridades de Río Negro argumentaron que el convenio beneficiaba directamente a los
productores locales que se asociaran al proyecto, los principales impulsores del convenio fueron los
grandes arrendatarios de tierras ligados a capitales externos de la región (Laufer, 2013). El grupo
Miguens-Bemberg Holding (MBH) compone un consorcio de propietarios de tierras y empresarios
asociados o intermediarios de capitales foráneos, que poseen importante presencia en esa zona. En
efecto, empresas como Patagonia Organic Meat Co. (Pomco) y Agropecuaria Cantomi S.A., que
forman parte de MBH, tienen a cargo tierras en el valle medio de Río Negro y solicitaron, en junio
de 2011, autorización para captar agua destinada a riego para más de 4.000 ha en el departamento
de Avellaneda de esa provincia. Por lo tanto, el convenio con la empresa estatal china resultaba
también funcional a los intereses de las empresas, tanto extranjeras como intermediarias, que se
dedican al agronegocio. Finalmente, el Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Río Negro
respondió satisfactoriamente a un amparo judicial en contra de la implementación del convenio.
En diciembre de 2011, el Congreso de la Nación aprobó la Ley 26.737, que establece un límite a la
adquisición de tierras argentinas de la mano de extranjeros. Se buscó evitar que la tendencia al
acaparamiento de tierras continuara su avance. El principal objetivo de la ley fue restringir el acceso
a tierras de parte de China; aunque distó de hacerse explícito, el conflicto por el convenio en Río
Negro significó un antecedente relevante (Paz, 2014). Sin embargo, como se evidenció en el caso de
COFCO, las empresas chinas buscaron la manera, más allá de esa ley, de continuar avanzando en el
sector agropecuario, en este caso, en el complejo sojero.
Joint Ventures: el caso de Compañía Central Pampeana Foods
Como fuera mencionado inicialmente, el crecimiento económico chino promovió un cambio en los
hábitos de consumo de la clase media en ascenso y, en consecuencia, de la conducta gastronómica.
En ese marco, durante los últimos años, las importaciones chinas de carne vacuna parecían haberse
estancado en torno de los U$S 1350 millones (casi 320.000 toneladas). Sin embargo, durante los
primeros meses del 2017 las importaciones crecieron un 40% respecto del año anterior (alcanzando
un valor de U$S 1800). El ranking de los principales abastecedores de carne a China se compone
por: Australia ($665 millones); Uruguay (437 millones); Nueva Zelanda ($306 millones) y
Argentina ($172 millones)35:
Dentro de esta cadena, las empresas chinas arribaron a través de dos estrategias para posicionarse en
los distintos eslabones: por un lado, la adquisición de empresas y por el otro, la conformación de
Joint Ventures.
Respecto de la primera, Heilongjiang Foresun Agriculture Group, uno de los principales
proveedores de carne vacuna y productos congelados dentro de China (con U$S 320 millones en
activos), a fines de 2015 informó la compra del frigorífico cordobés Estancias del Sur junto con un
feedlot, en un campo de 200 hectáreas, con infraestructura para engordar alrededor de 20.000
novillos. En la misma operación, Foresun se quedó con otros activos que poseía Marfrig, en Buenos
Aires y Santa Fe. Entre 2014 y 2015, la empresa ha adquirido dos plantas de faena de vacunos en
Australia (con una capacidad de procesamiento de 2.000 cabezas diarias) y el frigorífico Rosario
Rondatel SA, en Uruguay (con una capacidad de faena de alrededor de 42.000 cabezas).

35En el primer trimestre de 2017 se declararon ante la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo
Interno (UCESCI) 79.987 toneladas de cortes bovinos frescos (congelados y enfriados, incluyendo Hilton), de los
cuales 20.536 corresponden al Frigorífico Gorina, 8589 al brasileño JBS Argentina y 7535 al argentino Arre Beef. En
los siguientes lugares del ranking figuran Friar (grupo argentino Vicentín), Compañía Bernal, Marfrig (Brasil) y Viande.
Cabe agregar que en la reciente misión realizada por miembros del Ministerio de Agroindustria argentino a China, en
agosto de 2017, se avanzó en las negociaciones para lograr, en un plazo de 30 días, el protocolo definitivo para el
acceso de carne bovina enfriada y con hueso al país asiático. Previo a esas negociaciones, el acceso permitido era sólo
para carnes congeladas (Télam, 2017).
En cuanto a la conformación de asociaciones entre empresas chinas y argentinas en el sector de
carne bovina, se destaca la Compañía Central Pampeana S.A (CCP), quinta exportadora argentina
de carne al gigante asiático36, detrás de la brasileña JBS y el frigorífico Gorina. La estructura legal
que habilita dicho tipo de contratos ha sido incorporada en Argentina desde 2005, mediante la Ley
25.005/05. La norma permite la creación de “Consorcios de Cooperación” para impulsar la creación
de emprendimientos económicos que agrupan distintas empresas. Estos consorcios no implican la
conformación de personas jurídicas, sociedades o sujetos de derecho, constituye solo un contrato
entre las partes. Al tener un objeto muy amplio, los Consorcios pueden estar destinados a facilitar,
desarrollar, incrementar o concretar operaciones relacionadas con la actividad económica de sus
miembros (Romero, 2005)
En operaciones desde 2013, CCP es una firma orientada 100% a la exportación de productos a
China. A diferencia del resto de empresas que exportan carne a China, se maneja bajo la figura del
usuario de faena: compra/produce hacienda y faena por cuenta propia alquilando un frigorífico
(conformando una estructura flexible y sin capital hundido) 37. Actualmente son usuarios de 3
frigoríficos habilitados para exportar a China, que están distribuidos por la zona núcleo de
Argentina: Friar Nelson (Santa Fe), Mattievich (Rosario) y Ganadera Arenales (Monte Grande).
Si bien el esquema basado en el fasón estuvo pensado desde el momento de creación de la empresa,
en un comienzo comenzó a producir hacienda High Quality para el mercado de la clase alta china
(similar al mercado de la cuota Hilton europea). Frente a las dificultades comerciales (de un
mercado copado por Australia) y los costos de ese mercado, CCP devino en producir carne
commodity.
En los cuatro años desde que se fundó la empresa es posible distinguir dos etapas, definidas por el
modelo de negocio adoptado. En primer lugar, entre 2013 y 2015, CCP funcionó como broker
cárnico (comprando en el mercado interno para posteriormente exportar a China), periodo en el que
se asoció con un socio-importador chino. A partir de 2015, frente a la competencia de otros traders
locales, se dio paso a una estrategia de integración vertical con el fin de producir carne propia y
controlar los criterios de calidad:
“Garantizamos la calidad y seguridad de nuestros productos. Para ello, las plantas
tienen implementado un sistema integral de aseguramiento de la calidad, basado en
normas y estándares Internacionales, como el Sistema Análisis de Peligros y
Control de Puntos Críticos (HACCP); Buenas Prácticas de Manufactura (GMP),
Procedimientos Operativos Estandarizados (SOP) y Procedimientos Operativos
Estandarizados de Sanitación (SSOP)” (Web CCP).

El contexto de modificación de la estrategia de negocios estuvo dado por dos hechos puntuales: por
un lado, el año electoral en Argentina y las expectativas de cambio de las políticas de exportación
de carne en la Argentina; por el otro, el fin de la asociación comercial con el socio importador en
China. Ambos procesos dieron lugar al nacimiento del Joint Venture conformado con Peacefield
Kingwarm, empresa oriunda de la provincia de Guangzhou, y uno de los principales competidores
de Foresun en la distribución de carne en ese país.
En lo que refiere a su estructura interna, CCP es una empresa de 20 empleados, con similares
36Asimismo, dentro de esta estrategia de negocios, es clave considerar la importancia del Joint Venture firmado entre
Garruchos Agropecuaria (perteneciente al Grupo Insud) y la compañía china Shenlong, especializada en fertilización in
vitro, transferencia de embriones e inseminación artificial. Garruchos Agropecuaria es reconocida por ser la primera
empresa argentina en exportar embriones congelados a China de la raza Aberdeen Angus a través de su cabaña Los
Murmullos.
37La empresa paga un fasón por kg. producido. Es decir, son productores de carne (con matrícula propia), aun sin ser
dueños del frigorífico.
características a las de cualquier frigorífico: un equipo de compra de hacienda, un equipo de pago y
gente que se ocupa de la producción. Actualmente la empresa tiene un volumen de faena similar a la
de un frigorífico grande, con cerca de 10.000 cabezas por mes. Sin embargo:
“…a diferencia de otras empresas que exportan a China, nosotros nos asociamos a
un distribuidor que está en China. Es nuestra gran fortaleza y es lo que la industria
acá no entendió” (Entrevista al equipo directivo de CCP, julio de 2017).
Al trabajar con un socio distribuidor del mercado chino, se fija el valor 38 de los productos y se evita
el desgaste propio de la búsqueda permanente de nuevos clientes, en una dinámica de negociación
constante. El hecho de fijar un precio implica garantizar una rentabilidad suficiente para poder
reinvertir y crecer en volumen y producción. Si bien Peacefield Kingwarm cuenta con varios
clientes como CCP, la diferencia es que el Joint Venture posee más del 40% del paquete accionario
de la empresa argentina, lo cual garantiza el crecimiento exponencial de la compañía, conforme se
incrementa la demanda de carne desde China.
“En la carne, si no tenes otro eslabón de la cadena hecho, casi que cotiza en bolsa.
En China el precio interno es el mismo hace años, por eso si vos saltas al
importador y te manejas con el distribuidor, que está anclado en el mercado interno
y está más estabilizado, te puede dar a vos un precio estable, evitándote las subas y
bajas del mercado” (Entrevista a consultor sectorial, julio de 2017).
En China, CCP es visto como un frigorífico similar a JBS, dado que los retailers chinos hacen sus
adquisiciones vía Kingwarm. La articulación exclusiva que CCP tiene con Peacefield Kingwarm
conlleva todos los riesgos del monopsonio. Ello significa que, ante cualquier distorsión mínima que
afecte el mercado (deterioro de la demanda china, inconvenientes sanitarios o cambios en las reglas
de juego), hay impactos directos en la posición y las actividades económicas, financieras y
comerciales de CCP.
En ese sentido, a nivel comercial, los pagos por los envíos se realizan vía transferencia bancaria, a
contra entrega de los documentos de la exportación (permisos, etc.). Entre las empresas socias se
establecen contactos permanentes, con viajes cruzados que garantizan, casi de manera permanente,
un miembro de una parte de la empresa supervisando las operaciones de la otra, como ser, la
revisión de las características de la producción. En cuanto a la toma de decisiones, las operativas
corren por cuenta de CCP (qué hacienda comprar, durante qué plazo, etc.). Asimismo, se toman
decisiones en conjunto respecto de cuál es la proyección de absorción de la producción, y en base a
eso se arma el esquema de producción y el presupuesto mensual. Cabe destacar la capacidad de
CCP para satisfacer los criterios de calidad especificados por la contraparte china, puesto que la
industria local es reacia a entender que la demanda principal es de carne que, para el mercado
argentino, es de baja calidad (vaca, toros, etc.):
La asociación con Kingwarm le permitió a CCP acceder a un financiamiento económico y, de esa
manera, consolidar una faena fuerte y grande, excediendo la intención de faena inicial, como
ocurría apenas comenzó la actividad de la empresa en 2013. Así, la búsqueda de un socio
estratégico enraizado en el mercado chino significó una herramienta viable para incrementar los
volúmenes exportables y, de ese modo, traccionar la demanda de ganado local, sin riesgo al
incremento del precio interno de la carne, puesto que, como se mencionó, se exportan productos
distintos a los que se consumen localmente.
El caso de CCP da cuenta de cómo las firmas chinas se están integrando en las Cadenas Globales de
Valor Agroalimentarias (CGVA), para permanecer cerca de sus clientes, o bien sortear las barreras

38Es muy común que en los países que importan volumen (como China y Rusia), ante cualquier modificación el tipo de
cambio del país destino, se busque la renegociación de los contratos.
aduaneras o para-arancelarias (que implican lobbies empresariales y barreras comerciales). El
análisis de este caso permite observar que, a diferencia del caso de bienes intrínsecamente
industriales en los que se puede controlar buena parte del proceso de producción, en las CGVA: 1)
el consumidor final “forma” su demanda en función de gustos culturales específicos, y no
necesariamente responde a parámetros técnicos objetivos (por ejemplo, el gusto por cortes de vaca
por sobre el novillo); 2) la calidad del producto responde a variables que escapan al control del
productor, e inciden en la formación del precio y en la participación en el mercado; y 3) los
insumos, los productos finales y los procesos técnicos tienen una alta variabilidad en sus parámetros
técnicos, con lo cual, la definición del producto estándar, las normas de calidad, inocuidad y
sanitarias es clave en la determinación del producto (Bisang et al., 2013).

Reflexiones finales
Las diversas estrategias de expansión que han adoptado las empresas chinas en el agronegocio
global tienen implicancias directas, tanto para el modelo de crecimiento que adoptan los países en
desarrollo, como para la definición de su patrón de inserción en la economía internacional. La
multiplicidad de estrategias chinas sobre el escenario agroindustrial (adquisición/fusión de
empresas, compra de tierras o conformación de joint ventures) obliga a países como la Argentina a
tomar una posición frente a las nuevas reglas de juego, bien siendo mera espectadora o bien
intentando un cierto margen de acción.
Como se ha analizado en este trabajo, las reformas económicas puestas en marcha en 1978 en China
le permitieron definir una senda de crecimiento sostenido, que promedió el 10% anual durante
treinta y cinco años y desde 2012 oscila entre el 6 y el 7% anual. Esos antecedentes fueron cruciales
para su consolidación, a lo largo del siglo XXI, como la locomotora que tracciona la economía
mundial. En ese contexto, el énfasis colocado al sector agroalimentario dista de ser casual; la
expansión agro-geopolítica de China responde a una estrategia gubernamental ideada e
implementada no sólo para alcanzar el pleno autoabastecimiento, sino para situarse y consolidarse
como un jugador privilegiado en el agronegocio global.
Tal como se demostró en los tres casos analizados, el empoderamiento que han logrado las
empresas chinas en las cadenas agropecuarias argentinas no sólo responde a sus propias estrategias;
también se encuentra directamente ligado al marco legal-institucional preexistente en el país. En ese
sentido, la asimetría de poder de negociación que prevalece entre China, en tanto país central, y la
Argentina, como país periférico, se evidencia en las relaciones que establecen los Estados
nacionales y, asimismo, es pasible de ser observada en la interacción entre los Estados y las
empresas intervinientes, tanto nacionales como transnacionales. De esa articulación, surgen
políticas públicas que dan sustento a determinadas prácticas por parte del sector privado.
En el caso de la empresa estatal COFCO, los acuerdos firmados entre la Argentina y China en
materia de comercio bilateral e inversiones fueron el eje disparador para la instalación de la
compañía en el país, en tanto propiciaron el auge del comercio, pero también la llegada de
inversiones destinadas al sector agroindustrial. A través de la adquisición de la representación de
Noble, primero, y la compra de Nidera, después, COFCO logró posicionarse entre las principales
empresas productoras y comercializadoras de soja de la Argentina.
En lo que respecta a la firma estatal Heilongjiang Beidahuang, primero, intentó hacerse del control
de una vasta extensión de tierras destinadas a la producción agrícola en Río Negro, vía un convenio
que firmó con el gobierno provincial, que fue finalmente desestimado por el Superior Tribunal de
Justicia rionegrino. Segundo, conformó un joint venture con Cresud S.A., de manera de adquirir
tierras y sembrar soja. En este caso, el Estado convalidó las alianzas entre los grupos empresarios
locales y la empresa china, pues, a pesar de la promulgación de la Ley 26.737, la compañía china
logró hacerse de un lugar en el sector agroindustrial argentino.
El joint venture entre capitales chinos y argentinos que dio origen a la Compañía Central
Pampeana S.A (CCP), no sólo es emblemático en términos de la integración de las empresas chinas
a las CGVA en Argentina, sino además es representativo de la adaptación de las leyes nacionales a
los requerimientos del sector privado (Ley 25.005/05). En este caso, no sólo de los empresarios
nacionales, sino también de los inversores chinos.
En base a los tres casos estudiados, es dable afirmar que la decisión del Estado argentino de
propiciar, primero, y sostener, luego, un vínculo económico y comercial estrecho con China,
responde, en gran medida, a los intereses de un sector de la economía nacional que ha sido
preponderante a lo largo de la historia del país: el agropecuario. Las alianzas que se tejen entre los
empresarios nacionales líderes de ese sector y las compañías chinas que, como se evidenció, han
devenido en actores de creciente peso en el agro argentino, conforman un complejo entramado que,
junto con el Estado, dan forma al modelo de crecimiento y al patrón de inserción internacional que
adopta el país.
En esa línea, el marco institucional de la Argentina ajustó sus reglas y políticas en aras de facilitar la
operatoria de las empresas agroindustriales chinas. En tanto país periférico, la Argentina demostró
un escaso margen de acción frente a los intereses de las compañías de un país central como China.
Asimismo, su accionar se vio condicionado e influido por los propios objetivos de las empresas
nacionales que predominan en el sector agropecuario que, en términos del estructuralismo
latinoamericano, refuerzan la condición periférico-dependiente de nuestros países, en el nuevo
contexto.
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nobles-agribusiness-idUSBREA3103E20140402
Entrevistas

Consejería Agrícola de la Embajada Argentina en China, 20 de octubre de 2015.


Consejo Directivo CCP, 7 de agosto 2017.
TRABAJO PREPARADO PARA SU PRESENTACIÓN EN EL XIII CONGRESO

“LA POLÍTICA AGRÍCOLA GLOBAL DE CHINA EN EL


MARCO DE SU ESTRATEGIA DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA: SU VINCULACIÓN CON ARGENTINA A
TRAVÉS DE LA COOPERACIÓN, EL COMERCIO Y LAS
INVERSIONES”

AUTOR:
ROMÁN LATANZI
rlatanzi@gmail.com
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO

ÁREA TEMÁTICA:
ECONOMÍA POLÍTICA

RESÚMEN:
Frente al doble desafío asociado a la creciente demanda de alimentos y al
agotamiento de sus recursos naturales, el gobierno chino se ha visto forzado a
reformar su estrategia de seguridad alimentaria. Si bien la búsqueda de
autosuficiencia doméstica sigue siendo el objetivo primordial, los recursos
agrícolas extranjeros pasan ahora a tener una importancia decisiva,
fundamentalmente la soja. En ese sentido, la relación con Argentina se torna
relevante en función de su rol como exportador de alimentos.
En el marco de una política agrícola de alcance global, China va a definir sus
vínculos con Argentina en función de sus necesidades y objetivos, articulados
de manera coherente a través de la cooperación bilateral, el comercio y las
inversiones. Para Argentina, la experiencia de las relaciones desarrolladas con
China hasta el momento en materia agropecuaria, puede representar un claro
indicio de lo que puede esperar de la potencia asiática en términos de riesgos y
oportunidades de cara al futuro.

TRABAJO PREPARADO PARA SU PRESENTACIÓN EN EL XIII CONGRESO NACIONAL Y VI


CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA, ORGANIZADO POR LA FACULTAD DE
CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE
ROSARIO.
ROSARIO, 10 AL 13 DE SEPTIEMBRE DE 2018.
I - INTRODUCCIÓN

La seguridad alimentaria ha sido siempre una de las principales preocupaciones de la clase dirigente
china. Históricamente, la base de su estrategia ha estado fuertemente orientada hacia un objetivo de
autosuficiencia. A partir del proceso de apertura y reformas económicas iniciado hace 40 años bajo
el liderazgo de Deng Xiao Ping, la República Popular China ha sido protagonista del mayor período
de crecimiento y modernización registrado en ese país, y sus logros en el ámbito del sector agrícola
no fueron la excepción, habiendo logrado aumentar considerablemente la producción doméstica de
granos y alimentos básicos.
Sin embargo, junto al formidable éxito de lo que se ha dado en conocer como “milagro chino”, el
comienzo del nuevo siglo vino aparejado a un doble desafío, representado por un rápido
crecimiento de la demanda de alimentos asociado a mayores ingresos de la población, en
simultáneo con síntomas de agotamiento de los recursos naturales para producirlos, derivado del
sostenido proceso de industrialización y urbanización. Como consecuencia, resulta cada vez más
claro que la tradicional política de autosuficiencia alimentaria ya no es una opción viable para
China.
Ante esta situación, el gobierno chino se ha visto forzado a redefinir su estrategia de seguridad
alimentaria. En efecto, la política de autosuficiencia anterior ha ido cediendo su lugar a un nuevo
enfoque, consistente en apostar a la producción doméstica junto a un moderado abastecimiento
externo. Por lo tanto, la nueva política resalta la importancia fundamental de desarrollar el sector
agrícola interno, en simultáneo con una mejor utilización de los recursos agrícolas extranjeros.
La finalidad de esta estrategia consiste en construir una red de abastecimiento agrícola de alcance
global que sea sostenible, estable y segura para China. Por su parte, las principales vías utilizadas
para instrumentar la nueva política de seguridad alimentaria desde el plano externo, se encuentran
representadas por el comercio, las inversiones, las alianzas con socios estratégicos y la cooperación
internacional.
De este modo, países como Argentina, con abundante dotación de recursos naturales y destacados
proveedores de materias primas y alimentos en el ámbito internacional, están llamados a
desempeñar un rol fundamental en este nuevo contexto. A partir de lo cual intentaremos explorar los
siguientes interrogantes: ¿Qué características posee la actual estrategia de seguridad alimentaria de
China, en el contexto de su política agrícola global?, ¿De qué forma se ha expresado en su faceta
externa en el marco de las relaciones económicas agrícolas bilaterales con Argentina?, ¿Cuáles han
sido las implicancias de la estrategia agrícola china para nuestro país?
Para responder a estas cuestiones, el presente trabajo aborda en primer lugar las dimensiones de la
actual estrategia de seguridad alimentaria de China en el contexto de su política agrícola global.
Luego, se analiza brevemente la manera en que China ha implementado este enfoque en relación
con Argentina en estos últimos años, a través de los canales de la cooperación internacional, el
comercio y las inversiones, como también las implicancias para nuestro país en el marco de las
relaciones económicas agrícolas bilaterales. Por último, expondremos nuestras conclusiones al
respecto.
II - ESTRATEGIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA DE CHINA

Antecedentes
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus
siglas en inglés), la seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen acceso en todo
momento a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para cubrir las necesidades de una vida
saludable y activa (FAO, 2011). Esta definición plantea, por lo tanto, cuatro dimensiones: la
disponibilidad física de los alimentos, su acceso económico y físico, su utilización o
aprovechamiento biológico, y la estabilidad en el tiempo de las dimensiones anteriores. 39 A su vez,
entre las causas que expresan su falta se pueden mencionar: la escasez de agua, la degradación de
los suelos, la contaminación atmosférica, el cambio climático, la explosión demográfica y los
problemas de gobernanza (FAO, 2011).
Este enfoque multidimensional de la seguridad alimentaria ha sido ampliamente reconocido en todo
el mundo. Sin embargo, en el contexto chino, la noción de autoabastecimiento de alimentos, y la
autosuficiencia de granos en particular, sigue siendo primordial cuando se habla de seguridad
alimentaria. En este sentido, China ha adaptado esta definición de seguridad alimentaria conforme a
su proyecto de desarrollo nacional, dentro del cual el objetivo último de su política de seguridad
alimentaria es la autosuficiencia (Oropeza Higuera, 2017).
De este modo, el fundamento de la insistencia por la seguridad alimentaria en términos de
autosuficiencia por parte del gobierno chino, no sólo remite a una cuestión económica, sino
fundamentalmente política, cultural e histórica, a lo cual se agrega su visión acerca del mercado
mundial de alimentos y del entorno externo en general (Zha y Zhang, 2013).
En buena medida, la memoria colectiva sobre la hambruna conforma la mentalidad china en materia
de seguridad alimentaria. Se estima que entre el año 108 a. C. hasta 1911 d. C., en casi todos los
años una sequía o una inundación causó hambruna en al menos una provincia en China.
Posteriormente, se estima que entre 1920 y 1921 murieron al menos 500.000 personas, y casi tres
millones murieron en la provincia de Henan durante la hambruna de 1943 (Davis, 2009: 118).
En efecto, a lo largo de 5.000 años de historia China, el ascenso y la caída de las dinastías
estuvieron estrechamente vinculado a la producción de alimentos, y la tradicional cosmovisión
china hizo a la clase gobernante responsable de suministrar suficientes granos para la población. Por
lo tanto, históricamente la legitimidad política de los sucesivos regímenes ha estado basada en
función de su contribución a la seguridad alimentaria de sus habitantes (Manning y Wemheuer,
2011).
Por su parte, y tras la Revolución de 1949, el Partido Comunista Chino (PCCh) no ha estado exento
ante esta situación. En la era de Mao Tse Tung, el fracaso del “Gran Salto Adelante” 40 derivó en una
crisis endémica entre 1959 y 1961, considerada la peor hambruna de las últimas décadas en todo el
mundo. La enorme crisis de legitimidad derivada de ello sólo sería paulatinamente superada a partir
de una serie de reformas destinadas a aumentar la producción de alimentos, como por ejemplo con

39En castellano tanto el término inglés safety como security se traducen como seguridad. Así, la expresión inglesa food
safety corresponde a lo que en castellano se denomina indistintamente como “sanidad de los alimentos”, “higiene de los alimentos”, o
“inocuidad alimentaria”, conceptos que hacen referencia al derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, a
diferencia de la seguridad alimentaria, que tiene como eje a su disponibilidad desde un punto de vista político.

40El Gran Salto Adelante fue una campaña de medidas económicas, sociales y políticas implantadas en la República Popular
China entre 1958 y 1961, durante la presidencia de Mao Tse Tung, con el objetivo de transformar la tradicional economía agraria
China a través de una rápida industrialización y colectivización.
la introducción del Sistema de Responsabilidad Doméstica.41
Frente a esa situación, el sector agrícola de China fue uno de los primeros al que se dirigieron las
reformas económicas iniciadas en 1978 por Deng Xiao Ping. Con el objetivo de lograr la
autosuficiencia alimentaria, colocó al desarrollo agrícola en la cima de su agenda de gobierno. Así,
mientras el foco estaba puesto en la liberalización interna, el país gradualmente abrió su mercado
agrícola al mundo. Como resultado, el éxito del programa de reformas condujo a que la producción
de granos experimentara un extraordinario crecimiento.
De esta manera, para mediados de la década de 1990, China lograría la autosuficiencia en granos
básicos e incluso obtendría excedentes, convirtiendo a las exportaciones agrícolas en una
importante fuente de divisas. En ese contexto, en 1996 China estableció oficialmente como
referencia una tasa mínima de autosuficiencia de granos en el orden del 95%, como base de su
estrategia de seguridad alimentaria. Además, se comprometió a lograr la autosuficiencia absoluta en
trigo, arroz y maíz (Consejo de Estado de China, 1996).
Con posterioridad, y en el contexto de la crisis internacional de 2008, el gobierno chino presentó el
primer Plan Nacional de Seguridad Alimentaria a mediano y largo plazo (2008-2020). Entre sus
principales objetivos, se destacan el reiterado compromiso de lograr una tasa de autosuficiencia
alimentaria del 95% en el suministro de granos en general y del 100% en el caso de cereales como
trigo y arroz; sostener la cantidad de tierras cultivables en un mínimo de 120 millones de hectáreas;
alcanzar la meta de 540 millones de toneladas de granos para 2020; y conservar un nivel razonable
de reservas de alimentos (Consejo de Estado de China, 2008).
En todo este tiempo, y mediante un fuerte apoyo del gobierno, el sector agrícola de China logró un
desarrollo notable, aumentando la producción de granos en más de un 100% de 1978 a 2013
(Oficina de Estadísticas de China, 2016). Paralelamente, el comercio agrícola internacional de
China experimentó de igual modo un rápido crecimiento en las últimas décadas:
Gráfico N° 1: Evolución del comercio agrícola internacional de China

Fuente: Cheng y Zhang, 2014

De lo anterior, se destacan dos datos fundamentales. En primer lugar, la admisión de China a la

41Bajo este sistema, los campesinos se comprometían a entregar determinada cantidad de su producción
al Estado y al colectivo, a fin de conseguir el derecho a gestionar la contratación de la tierra. De este
modo, el convenio contemplaba que la producción excedente quedara en manos de los campesinos,
representando un estímulo para las iniciativas individuales.
OMC en diciembre de 2001 representó un hito fundamental y, como se puede apreciar, allanó el
camino para que sus exportaciones e importaciones despegaran con intensidad. Por otra parte, a
partir de 2004 China se convirtió por primera vez en su historia en un país importador neto de
alimentos. Ambos aspectos van a contribuir a la reconfiguración de la estrategia de seguridad
alimentaria de China.

Contexto de las reformas


El XIII Plan Quinquenal de China (2016-2020) expresa los lineamientos del actual proceso de
transición de la economía china conocido como “Nueva Normalidad”. Esta idea engloba un
conjunto de reformas estructurales tendientes a reequilibrar el patrón de crecimiento económico a
un ritmo más bajo pero más estable, pasando de un modelo con excesiva dependencia de
inversiones y exportaciones, a uno que dependa más del consumo interno (Restrepo y Castro,
2017:151). Esto implica un menor énfasis en el PBI como indicador excluyente del progreso
económico, cambios en la estructura de la oferta (más servicios y menos manufactura) y del gasto
(más consumo y menos inversión), reducción en la emisión de gases de efecto invernadero, avances
en materia de eficiencia energética y en la distribución del ingreso, entre otros aspectos (CEPAL,
2015:26).
En este marco de reformas estructurales, se destaca el Nuevo Plan Nacional de Urbanización de
China lanzado en 2014, el cual prevé que, para 2020, el 60% de la población total del país
(proyectada en 1.430 millones de habitantes), vivirá en ciudades (frente al 57,7% en 2014), lo cual
implica el traslado de unas 150 millones de personas del ámbito rural a áreas urbanas. En
consonancia con los objetivos económicos generales, el programa de urbanización busca aumentar
la demanda de bienes y servicios para promover el consumo interno como motor de crecimiento de
la economía china (actualmente sólo constituye el 30% de PBI). Esto a su vez, implica la necesidad
de contar con nuevas fuentes de alimentos para darle viabilidad al programa de desarrollo
económico nacional de China (Hearn, 2015).
Esto explica en gran medida por qué, a pesar del destacado aumento de la producción interna de
granos registrado en China desde 1978, especialmente en la última década -en 2013 alcanzó los 600
millones de toneladas, superando los objetivos gubernamentales-, las importaciones de granos de
este país han seguido creciendo considerablemente. Al respecto, las importaciones agrícolas pasaron
de 11.700 millones de dólares en 2001 a 112.500 millones en 2013, lo que representa un
crecimiento interanual del orden del 23%, y muestra que China posee la tasa de crecimiento de
importaciones agrícolas más importante de los últimos años a nivel mundial. De igual modo, la
participación de este país en las importaciones de productos agrícolas ha aumentado desde un 2% a
un 6,7% en el mismo período, alcanzando las 86 millones de toneladas.
Gráfico N° 2: Importaciones chinas de productos agrícolas y alimentos 2001-2013
(Cifras en millones de US$, %)

Fuente: Departamento de Estudios, DIRECON, sobre la base de datos de Trademap

Como resultado de esta nueva situación, la política de autosuficiencia alimentaria de larga data de
China se ha visto condicionada por una serie de cuestiones que impulsaron un cambio de estrategia.
En este sentido, se destacan las siguientes causas.
Primero, a pesar del notable crecimiento en la producción agrícola de China, la brecha entre
demanda y oferta se va ampliando rápidamente a medida que aumenta la demanda: en 2004 se
convirtió en un importador neto de alimentos, y desde entonces registra un creciente déficit
comercial en el sector agrícola. Además, el aumento de las importaciones de cereales y otros
productos agrícolas conlleva a una disminución en la tasa de autosuficiencia alimentaria del país, la
cual se ubicó en 83.5% en 2014, muy por debajo del objetivo de 95%. Esto refleja que es cada vez
más difícil para China alcanzar la autosuficiencia alimentaria, no solo en cuanto al suministro de
granos en general, sino también en cereales básicos (Cheng y Zhang, 2016).
En segundo lugar, la política de autosuficiencia de China amenaza la sostenibilidad del modelo
productivo. Con tan sólo el 7% de tierras cultivables y el 6% de recursos hídricos del mundo, debe
alimentar al 22% de la población mundial (CEPAL, 2015). Como resultado de una agricultura de
carácter intensivo, China consume más del 30% de fertilizantes y pesticidas a nivel mundial. En
consecuencia, el 19,4% de su tierra cultivable se encuentra contaminada con químicos inorgánicos,
mientras que más del 40% sufre algún tipo de degradación (Ministerio de Protección Ambiental de
China, 2015).
Por otro lado, la política agrícola representa una fuerte carga presupuestaria para el gobierno chino.
En este sentido, sólo en 2012 el gobierno central subsidió a sus agricultores con US$ 165 mil
millones, con un aumento del 200% en el lustro previo). Adicionalmente, y a pesar de que el
gobierno chino estableció el precio de compra de granos por encima de los precios internacionales,
aún no ha logrado compensar de manera suficiente a los agricultores debido al rápido aumento del
costo de producción. Como resultado, la política de autosuficiencia ha distorsionado seriamente el
mercado agrícola doméstico, desincentivando a sus agricultores al obstaculizar la obtención de
mayores ingresos en pos de la asignación de tierras para la producción de cultivos prioritarios para
la seguridad alimentaria del país (Potter, 2014).
Además, en diferentes niveles de gobierno han surgido voces disidentes. La conversión de tierras
cultivables para usos no agrícolas se encuentra estrictamente controlada por el gobierno central,
dado que se está próximo a la “línea roja” de 120 millones de hectáreas definida como umbral
mínimo. Frente a ello, los gobiernos locales se muestran reacios dado que la rápida industrialización
y urbanización están impulsando la conversión de tierras productivas para uso inmobiliario, cuyas
ventas representan un porcentaje cada vez más importante de sus ingresos fiscales (Jiang, 2014).
Por su parte, las principales empresas agrícolas estatales están presionando a los responsables de la
toma de decisiones para que abandonen la búsqueda de la autosuficiencia doméstica, ya que
consideran que es perjudicial para sus intereses. Por ejemplo, el presidente de la corporación
COFCO, Ning Gaoning, argumentó que el libre comercio era la única solución para la seguridad
alimentaria mundial, instando al gobierno chino a realizar más importaciones (COFCO, 2015).
Finalmente, las decisiones de los políticos chinos también están determinadas por su percepción
sobre el régimen de comercio mundial de alimentos y la política internacional. En este sentido, el
régimen alimentario internacional ha evolucionado significativamente desde el final de la 2° Guerra
Mundial, y si bien Estados Unidos continúa siendo el principal actor, su dominio se ha visto
erosionado por la mayor participación de otros exportadores agrícolas como Brasil, Argentina, la
Unión Europea y Rusia. Por lo tanto, los líderes chinos estiman que frente a un potencial conflicto,
la posibilidad de un embargo alimentario por parte de Estados Unidos sería remota y de dudosa
efectividad, y que por lo tanto un aumento de sus importaciones de alimentos no resultará una
amenaza (Cheng y Zhang, 2016).
Por otra parte, cuando China anunció oficialmente su política de autosuficiencia de granos en 1996,
su economía era todavía bastante débil. Sin embargo, en la actualidad China se encuentra
disputando el liderazgo de la economía mundial, al tiempo que posee la mayor reserva de alimentos
del mundo. Con estos atributos y una mayor confianza en sí misma, China está en mejores
condiciones para participar activamente en el régimen internacional de comercio de agroalimentos
sin poner en peligro su seguridad alimentaria (Cheng y Zhang, 2016).

Ajustes en la estrategia de seguridad alimentaria de China


Frente al doble desafío asociado a la creciente demanda y al agotamiento de sus recursos naturales,
el gobierno chino se ha visto condicionado a reformar su estrategia de seguridad alimentaria. A
partir de la convocatoria a la Conferencia Central de Trabajo Rural en diciembre de 2013, se
redefinió la estrategia de seguridad alimentaria de China. La misma sería plasmada en el
“Documento n°1”, emitido en enero de 2014, en el que se otorga a las reformas en el ámbito del
sistema nacional de seguridad alimentaria la máxima prioridad para los próximos años.
En este sentido, la tradicional política de autosuficiencia ha ido cediendo su lugar a un nuevo
enfoque, consistente en apostar a la producción doméstica junto a un moderado abastecimiento
externo. De este modo, la nueva estrategia resalta la importancia fundamental de desarrollar el
sector agrícola interno en simultáneo con una mejor utilización de los recursos agrícolas
extranjeros, con el objetivo de construir una red global de suministros agrícolas confiable para
China en el largo plazo (Cheng y Zhang, 2014).
Por lo tanto, y para reducir las presiones sobre sus recursos naturales y su medio ambiente, China ha
recurrido al impulso de una estrategia agropecuaria de alcance mundial. En efecto, al importar
cantidades relativamente moderadas de productos agrícolas del mercado mundial, puede reasignar
recursos hacia adentro para lograr la autosuficiencia doméstica en el suministro de cereales y
favorecer así al logro de la estabilidad social y política. En otros términos, frente a la gran
preocupación por parte de la dirigencia china sobre el impacto del rápido crecimiento de las
importaciones en el sector agrícola y en la seguridad alimentaria del país, existe un consenso
general respecto a que la gestión de las importaciones agrícolas también va de la mano con la
utilización de agua, tierras y otros recursos naturales extranjeros para hacer frente a su escasez
interna (Cheng y Zhang, 2016).
En este sentido, desde una perspectiva global, las importaciones agrícolas serían una parte
fundamental de la solución de cara al objetivo de lograr la autosuficiencia granaria, y un
componente crucial de la nueva estrategia de seguridad alimentaria. Así, las importaciones agrícolas
complementan la oferta doméstica de alimentos, representan un alivio frente a la escasez de
recursos internos, y contribuyen enormemente con los procesos de industrialización y urbanización
de China (Cheng y Zhang, 2016).
Por otra parte, aunque la autosuficiencia permanece en el centro de la estrategia de seguridad
alimentaria de China, se han producido algunos cambios importantes. En primer lugar, el enfoque
central de la estrategia de seguridad ha sido redefinido, y a diferencia de los estándares definidos
con precisión anteriormente, se expresa en términos de garantizar la autosuficiencia absoluta para
cereales básicos como trigo y arroz, y la autosuficiencia básica en maíz. De esta manera, el criterio
basado en la tasa de autosuficiencia pasa a estar comprendido en una nueva medida de la capacidad
de suministro, y que incluye a la producción doméstica, las reservas e importaciones netas respecto
del consumo (Cheng y Zhang, 2016).
En segundo lugar, se incorpora por primera vez y de manera explícita la referencia a “importaciones
moderadas” como parte de la estrategia de seguridad alimentaria de China. Anteriormente, las
importaciones agrícolas se consideraban un complemento frente a la irregularidad o escasez de la
producción doméstica, para garantizar el suministro regular de alimentos. Sin embargo, la
experiencia de China en el plano del comercio agrícola internacional durante estos últimos años
muestra que importaciones moderadas desde el mercado internacional, junto a una utilización
efectiva de los recursos agrícolas extranjeros, también contribuyen a la seguridad alimentaria de
China y a reducir la presión sobre la producción local.
Además, mediante esta estrategia el gobierno chino puso más énfasis en la sostenibilidad del
desarrollo agrícola de cara al futuro. Durante mucho tiempo, China había exagerado la importancia
de lograr un crecimiento lineal de la producción de alimentos, descuidando los costos económicos,
sociales y ambientales que ello implicaba. Esto derivó en una grave degradación de sus tierras
fértiles y de su agua, en uso excesivo de fertilizantes y pesticidas tóxicos, y en la destrucción de los
recursos básicos del ecosistema agrícola. Ahora, en simultáneo con la búsqueda de avances
tecnológicos para mejorar la productividad, se presta más atención a la seguridad y la calidad de
productos, así como a la sostenibilidad de la producción agrícola.
En definitiva, el desafío que enfrentan los planificadores chinos de cara al nuevo enfoque para
garantizar la seguridad alimentaria, es identificar una combinación óptima de insumos extranjeros y
nacionales, y construir de manera gradual la capacidad nacional para aumentar la producción
interna (Hearn, 2015).
En este sentido, Cheng (2014) considera que la implementación por parte de China de una estrategia
agrícola de alcance global orientada al logro de su seguridad alimentaria, se manifiesta en su plano
externo a través de las siguientes políticas. Por un lado, mediante el comercio, a los fines de
diversificar las fuentes internacionales de abastecimiento de diferentes productos agrícolas, con el
propósito de reducir los riesgos causados por una dependencia sobre pocos proveedores.
El segundo componente es la expansión de las inversiones agrícolas en el exterior, para dar forma a
un sistema global de producción, almacenamiento, comercialización y transporte.
El tercer elemento es el impulso de la cooperación internacional. Sobre la base del principio de
beneficio mutuo, China brinda apoyo económico y tecnológico para favorecer el desarrollo del
sector agrícola de otros países, mediante la implementación de fondos de desarrollo agrícola
regionales de carácter multilateral o a través de acuerdos de cooperación bilaterales. Al tomar estas
medidas, China puede contribuir a reducir la pobreza, favorecer la seguridad alimentaria local y
construir un régimen alimentario mundial más efectivo.
El cuarto componente es el desarrollo de lazos estables con socios estratégicos. Mientras impulsa la
inversión agrícola en el exterior y persigue un nuevo modelo de cooperación internacional, China
necesita construir relaciones confiables mediante asociaciones estratégicas con los principales
proveedores agrícolas, tendientes a alcanzar acuerdos de largo plazo y garantizarse el suministro de
los principales productos agrícolas.
De esta manera, el giro en la estrategia alimentaria china acentúa su dependencia del
mercado global de agroalimentos, especialmente en los granos para la alimentación
animal (poroto de soja y en menor medida maíz), los cuales provienen
fundamentalmente de tres países del hemisferio americano: Estados Unidos, Brasil y
Argentina (Castro, 2015). Por lo tanto, y en función de lo expuesto hasta aquí,
corresponde analizar en los siguientes apartados de qué manera la política agrícola
global de China se manifiesta en relación con Argentina, a través de los canales de
políticas mencionados.

III – COOPERACIÓN

La cooperación internacional de China es un reflejo de su política exterior, y una manera de definir


su identidad frente al resto del mundo (Hernández Hernández, 2017). En el caso de la cooperación
entre China y Argentina, se registran múltiples canales de vinculación tanto el plano regional como
bilateral, en los cuales se tratan aspectos vinculados a la cuestión agrícola. La característica de
muchos de estos acuerdos es la posibilidad de intercambio de información biotecnológica y
procesos de regulación fitosanitaria para el desarrollo del comercio, como también la facilitación de
préstamos por parte de China destinados a infraestructura productiva (García Tello, 2016).
En el ámbito regional, China ha tomado como referente a la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y del Caribe (CELAC). Luego de la publicación en 2008 del primer “Libro
Blanco” para América Latina y el Caribe42, en el cual se manifestaron los lineamientos generales de
la política exterior de China hacia la región, en 2014 tuvo lugar, a instancias de la iniciativa china,
la creación en La Habana del “Foro China-CELAC”.
En este marco, y como resultado de la primera Reunión Ministerial de Beijing en 2015 se aprobó,

42En noviembre 2016 el gobierno de China emitió un segundo “Libro Blanco” a través del documento titulado “Documento de
Política de China sobre América Latina y El Caribe”. En líneas generales, este documento actualiza los lineamientos de la primera
versión al nuevo contexto regional e internacional, e incorpora los principios y objetivos de la nueva hoja de ruta establecida a partir
del “Plan de Acción” del Foro China - CELAC de 2015 (Agencia Xinhua, 2016).
entre otros temas, el Plan de Cooperación China-CELAC (2015-2019). La propuesta china está
basada en una “fórmula 1+3+6”, es decir: un programa (el Plan de Acción), tres motores (comercio,
inversión y finanzas), y seis ejes fundamentales (energía, recursos naturales, construcción de
infraestructura, agricultura, industria, e innovación tecnológica y tecnología de la información).
Entre otros objetivos, por su intermedio China pretende elevar el comercio bilateral a US$ 500.000
millones, y el stock de inversiones a US$ 250.000 millones para los siguientes diez años (CEPAL,
2015).
Más tarde, en enero de 2018 tuvo lugar la segunda Reunión Ministerial del Foro en Santiago de
Chile. El punto más destacado de la reunión fue sin dudas la Declaración Especial sobre la
Iniciativa de la Franja y la Ruta43, a partir del fuerte interés de parte de China por promover su más
reciente e importante iniciativa global incorporando a los países de la región (Osterloh Mejía, 2018:
12).
Otros canales de cooperación multilateral en materia agrícola son los foros ministeriales. En este
sentido, las reuniones más importantes a destacar fueron el Foro de Cooperación de Agricultura con
América Latina y el Caribe de 2012 en Tianjin, y el Primer Foro de Ministros de Agricultura de
China y América Latina y el Caribe de 2013 en Beijing 44. Su objetivo apunta a construir una
plataforma de intercambio agrícola entre las oficinas gubernamentales, las instituciones de
investigación científica y las empresas entre China, América Latina y el Caribe, y profundizar de
forma global la cooperación de beneficio mutuo en la agricultura entre China y América Latina
(Sitio web del Foro China-CELAC, s/f).

De la Cooperación bilateral a la Asociación Estratégica Integral


A partir de la asunción de Néstor Kirchner como presidente de Argentina, China fue considerada
uno de los grandes ejes de la política comercial de nuestro país. En tal sentido, entre 2003 y 2015
los lazos bilaterales se fueron profundizando en consonancia con la ampliación de las capacidades
mundiales chinas. Si bien inicialmente el eje de los vínculos estaba puesto en el comercio, con el
transcurso de los años se hicieron más densos, incluyendo acuerdos financieros, inversiones en
materia de recursos, acuerdos para la construcción de infraestructura y convenios culturales y
turísticos (Oliva, 2017).
Como resultado, en ocasión de la visita del presidente chino Hu Jintao a Buenos Aires en 2004, se
firmaron una serie de acuerdos bilaterales muy significativos, entre los cuales se destaca el
Memorándum de Entendimiento sobre Cooperación en Materia de Comercio e Inversiones, por el
cual se estableció la “Asociación Estratégica” entre China y Argentina, y se acordó reconocer a
China como “economía de mercado” 45 en el ámbito de la OMC.

43La Iniciativa de la Franja Terrestre y la Ruta Marítima de la Seda ( One Road One Belt) es el proyecto insignia de la cooperación
internacional de China. Con un Fondo de US$ 40 mil millones, abarca más de 60 países de Asia Central, África y Europa y pretende
generar una integración económica profunda mediante la construcción de rutas, ferrocarriles y puertos (Hernández Hernández, 2017).
Aunque en un principio América Latina se vio excluida de esta iniciativa, posteriormente China anunció que varios de los proyectos
de infraestructura previstos para países de la región serían incorporados a dicho programa. En el caso de Argentina, se destaca, entre
otros proyectos, la financiación prevista para construir un corredor bioceánico con Chile para reducir los costos de flete de barcos
que lleven mercaderías a China (InfoBae, 2018).
44A partir del 2015 los encuentros de Ministros de Agricultura de China y América Latina quedaron formalmente integrados al
ámbito de las Reuniones Ministeriales del Foro China-CELAC.
45El acuerdo de reconocimiento no sería luego ratificado en el Congreso argentino. Sin embargo, sería de hecho efectivizado en 2017
a partir de una investigación de dumping por resolución de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Producción argentino.
De acuerdo con Malena (2015), los acuerdo de 2004 representaron el fin de un modelo de
cooperación bilateral tradicional, y dieron inicio a un esquema promovido por China dentro de las
denominadas Alianzas Estratégicas. Su culminación quedaría luego consagrada con la Declaración
Conjunta de 2014, mediante la cual se constituyó la Asociación Estratégica Integral.
El concepto de “asociación”, surgido después del final de la Guerra Fría, es una de las
características más notables de la diplomacia china, al jerarquizar y diferenciar el nivel del vínculo
en función de los intereses perseguidos por Beijing, y el grado de respuesta y afinidad de su
contraparte en temas sustanciales para su diplomacia (Ramón-Berjano et al., 2015:12).
Siguiendo a Oviedo (2006), la formación y desarrollo de las sociedades estratégicas son parte de
una estrategia económica global de China asociada a su política de “desarrollo pacífico”, tendiente a
revertir la imagen de “amenaza china”. Además, considera que las relaciones asociativas
estratégicas poseen, a grandes rasgos, las siguientes características: 1) acentúan una forma de
alianza distinta a las tradicionales, al no estar dirigidas contra terceros y no implicar las
tradicionales obligaciones expresas en tratados; 2) colocan a la economía como eje central de la
relación, buscando asociar a la mayor cantidad de países al crecimiento económico chino, y
sobreponiendo los intereses comunes y la cooperación por sobre la competencia y el conflicto; 3)
afecta a Estados y organizaciones internacionales, mediante la firma de acuerdos o declaraciones
conjuntas bilaterales con otros Estados u organizaciones regionales (Oviedo, 2006:390).
Por otra parte, Malena (2015) considera que la diplomacia china define cuatro categorías de
asociación, de menor a mayor importancia: a) “asociación cooperativa”, b) asociación estratégica”,
c) “asociación estratégica integral”, y d) “asociación cooperativa estratégica”. De esta manera, más
asociados están los países a las expectativas de China, mejor posicionados estarán para recibir sus
favores comerciales y financieros.
En este sentido, Argentina, al recibir el status de “socio estratégico integral”, estaría sujeto a una
categoría que Beijing otorga a Estados considerados amigos y de poder medio del sistema
internacional. Al respecto, el carácter de “estratégico” de la asociación implica la voluntad de
trabajar conjuntamente, tanto en cuestiones referidas al crecimiento económico como en asuntos
internacionales. A su vez, la condición de “integral” significa la inclusión de los aspectos político,
económico, cultural, tecnológico y militar (Malena, 2015: 16).
Profundizando al respecto, en el marco de la visita de Xi Jinping a Buenos Aires en junio de 2014,
entre los temas más relevantes a los fines del presente trabajo, se pueden mencionar:
La Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral.
El Plan de Acción Conjunta (2014-2018)46.
La creación de la Comisión Binacional Permanente: Es el organismo central de la relación
entre ambos países. Funciona como mecanismo de consulta y diálogo bilateral de alto nivel,
mediante reuniones ministeriales anuales en cada capital. Además, es la encargada de
implementar el Plan de Acción Conjunto.
El Protocolo de requisitos fitosanitarios para la exportación de manzanas y peras de
Argentina a China, entre la Administración General de Supervisión de la Calidad, Inspección

46La Declaración Conjunta y el Plan de Acción representan los instrumentos fundacionales del nuevo esquema de cooperación
bilateral. En vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018, constituyen la hoja de ruta para lograr los objetivos propuestos por la
asociación estratégica integral.
y Cuarentena de China (AQSIC) y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de
Argentina.
El Protocolo de requisitos fitosanitarios para la exportación de sorgo de Argentina a China,
entre la AQSIC por parte de China y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de
Argentina.
Firma del Acuerdo de modificación del contrato de préstamo para el reacondicionamiento
del ferrocarril “Belgrano Cargas”.
Por su parte, en oportunidad de la vista de Cristina Fernández a Beijing en febrero de 2015 se
firmaron 15 acuerdos adicionales, entre los cuales destacamos:
La Declaración Conjunta sobre el Fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral.
El Acta de la Primera Reunión de la Comisión Binacional Permanente.
En oportunidad de la Primera Reunión se crearon nueve Subcomisiones, entre las cuales se
encuentra la relativa a Cooperación Agrícola. Esta subcomisión está presidida por los Ministros de
Agricultura de China y Argentina y engloba las actividades de cooperación en materia agrícola en
vigencia, tales como el Plan de Acción sobre Cooperación Agrícola (2012-2017), en el marco del
anterior Comité Conjunto Chino-Argentino creado por el Memorándum de Entendimiento en
Materia de Cooperación Agrícola de febrero de 2009. Dentro de esta subcomisión, además, se
llevan a cabo las actividades de los Grupos de Trabajo de Sanidad Animal, Biotecnología y Pesca,
entre otros.
Tras la sucesión presidencial en Argentina en diciembre de 2015, la llegada de Macri generó un
clima de incertidumbre en las relaciones con China, como consecuencia de su intención de revisar
los acuerdos previamente firmados por Cristina Fernández. Sin embargo, y a pesar de algunas
desavenencias iniciales surgidas a partir de la rediscusión parcial de acuerdos anteriores, el cambio
de gobierno no sólo no alteró la continuidad sino que se profundizaron los temas de la agenda
bilateral.
En este sentido, durante el gobierno de Cambiemos se destacan algunos avances en materia de
cooperación agrícola con China, la mayoría de ellos alcanzados durante el tercer encuentro entre
Macri y el presidente chino Xi Jinping, esta vez en oportunidad de la primer reunión del “Foro de la
Franja y la Ruta” (One Road One Belt) en mayo de 2017. En dicha ocasión, se suscribieron, entre
otros, los siguientes acuerdos:
El Plan de Acción (2017-2022) sobre Cooperación Agrícola entre el Ministerio de
Agroindustria de Argentina y el Ministerio de Agricultura de China.
El Plan de Trabajo (2017-2019) para la Cooperación entre el Ministerio de Agroindustria de
Argentina y la Administración General de Supervisión de la Calidad, Inspección y
Cuarentena de China (AQSIC) en materia de Inocuidad, Sanidad y Seguridad Alimentaria.
El Protocolo de Requisitos Fitosanitarios para la exportación de uvas de mesa desde
Argentina a China entre el Ministerio de Agroindustria de Argentina y la Administración
General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena de China (AQSIC).
Por último, entre los avances más recientes en materia de acuerdos de cooperación agrícola, se
encuentran las negociaciones llevadas a cabo durante el primer semestre de 2018 entre autoridades
sanitarias y de los Ministerios de Agricultura de ambos países. Lo más significativo al respecto, ha
sido la firma del Protocolo de Carne Bovina para habilitar la inclusión de carne enfriada con y sin
hueso, y congelada con hueso, tras 15 años de negociaciones (Cronista, 2018).
Además, se acordó concluir con el Protocolo de acceso para equinos en pie en pos de retomar las
exportaciones, y con el de semen y embriones bovinos, tras adecuarse las condiciones de acceso.
Asimismo, se fijaron prioridades de trabajo con miras a la visita a fin de año del Presidente Xi
Jinping a Buenos Aires en el marco de la Cumbre del G20, para firmar un Protocolo de doble vía
para carne de cerdo, cerezas y de miel, al tiempo que se acordó cerrar en noviembre el Protocolo de
ovinos y caprinos de la Patagonia. Por otra parte, se transmitió el interés de Argentina de concluir
prontamente la negociación de bovinos en pie, trigo, arroz, limones, garbanzos y porotos.
Finalmente, se propuso realizar la primera visita de pre-inspección de embarques de la primer
exportación de arvejas secas y arándanos y agilizar el proceso de registro de nuevos frigoríficos de
carne aviar y vacuna (SENASA, 2018).

III - COMERCIO

La impresionante transformación económica que ha tenido China durante las dos últimas décadas
ha traído consigo la expansión de su clase media y el aumento de la capacidad de consumo de sus
habitantes. Estos cambios económicos y demográficos han impactado directamente tanto en la
demanda como en la oferta de alimentos en China, y ha hecho que este país pasara de ser un jugador
pequeño en los mercados agrícolas a finales de los años 90, a entrar al grupo de mayores
importadores de alimentos del mundo (Banco Mundial, 2011).
De acuerdo al Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA), China y Estados Unidos
concentran más del 40% de la producción mundial de alimentos. A su vez, Estados Unidos, Brasil y
Argentina son clave en el mercado de exportación. A futuro se espera que la demanda de granos y
oleaginosas se siga expandiendo por una mejora, en China y otros países emergentes, en el ingreso
medio de la población, una mayor urbanización y transición hacia dietas con mayor contenido de
proteínas basadas en el consumo de carne.
Por su parte, vale destacar que China es una potencia agrícola y se ubica en los primeros escalones
del ranking mundial de producción y consumo de alimentos47. En este sentido, los éxitos obtenidos
por el gobierno chino para aumentar la producción agrícola han sido notables en las últimas
décadas. Sin embargo, el creciente impulso de la urbanización así como el cambio de hábitos
alimentarios está poniendo bajo presión los escasos recursos de agua y tierras cultivables de China
(Busanello, 2015: 218).
En efecto, la población china experimenta la más grande transición dietaria de la historia, con un
vuelco masivo al consumo de proteínas cárnicas especialmente rojas (cerdo). Lo importante a
destacar es que el aumento del consumo individual, arrastrado por la aceleración de la transición
dietaria, coloca a la producción y exportación de granos (soja y maíz) en un escalón de demanda
históricamente superior al resto de los commodities. Este giro de fondo en la estrategia de seguridad
alimentaria de China, reflejado en el aumento de sus importaciones de soja y en menor medida

47China es el primer productor mundial de arroz, algodón, tabaco y papa; el segundo productor de maíz y trigo; y el cuarto productor
de soja y azúcar. A su vez, es el principal consumidor mundial de arroz, soja, algodón, tabaco y papa; el segundo de maíz y trigo; y el
tercero de azúcar (Fuente: USDA).
maíz, ha modificado el mapa de la producción agrícola mundial, y le otorga un status especial y
potencialmente decisivo en el largo plazo a los grandes países productores y exportadores de
granos, como es el caso de Argentina (Castro, 2015: 51).

La soja como eje de la relación comercial entre China y Argentina


El comercio entre Argentina y China ha dado muestras de un gran dinamismo a partir de inicios del
siglo XXI. A tal punto que China pasaría a convertirse en el segundo socio comercial de Argentina,
tanto en materia de exportaciones como de importaciones, sólo detrás de Brasil y desplazando a la
Unión Europea y Estados Unidos. Por su parte, Argentina es el cuarto socio comercial de China en
América Latina.
Sin embargo, el contenido del intercambio comercial da cuenta de una doble asimetría. En cuanto a
la balanza comercial, Argentina viene acumulando un profundo déficit desde el año 2007, el cual
alcanzó los US$ 7,736 millones en 2017 (INDEC, 2018). Respecto a la composición de los
intercambios, las exportaciones argentinas a China están concentradas en pocos productos
primarios, mientras que las importaciones provenientes del país asiático resultan diversificadas y
muestran un importante contenido de valor agregado.
Estos resultados exponen que el carácter del comercio bilateral es de base interindustrial, en función
de una lógica de intercambio fundamentada en la especialización de cada país sobre sus ventajas
comparativas (Slipak y Bolinaga, 2015: 55). A pesar de una mayor densidad en la relación, se
terminó consolidando un modelo de tipo centro-periferia y una primarización de la canasta
exportadora argentina (Oviedo, 2015: 72).
Por su parte, a pesar de que China, en el marco de su estrategia de seguridad alimentaria, está
fuertemente comprometida con la autosuficiencia de cereales básicos como arroz, trigo y maíz, el
caso de la soja sigue siendo excepcional. La soja tiene una importancia crítica en la fabricación de
aceite para cocinar y en la nutrición de sus ciudadanos, tanto directa como indirectamente, como
insumo clave en la cadena de producción de carne porcina. A su vez, la innovación tecnológica en
Estados Unidos y Sudamérica y el ingreso de China a la OMC, han llevado al país asiático a
importar cada vez mayores cantidades de esta fuente fundamental de proteínas (Hearn, 2015).
Al respecto, China se ha convertido en el mayor importador de soja del mundo, con poco más de 85
millones de toneladas en 2017. Al mismo tiempo, es el principal producto agrícola de importación,
explicando casi un 28% del total. Sus principales proveedores fueron Brasil, Estados Unidos y
Argentina, concentrando entre los tres el 95,5% de las importaciones totales de esta oleaginosa por
parte de China. Por su parte, en 2017 Argentina ha sido responsable por casi 6 millones de
toneladas, frente a poco más de 8 millones en 2016, pasando en ese período de una participación del
11% al 7% de las importaciones mundiales de poroto de soja por parte de China (La Nación, 2018).
Gráfico N° 3: Importaciones chinas de porotos de soja (2009-2015)

Fuente: Consejería Agrícola Argentina en China.

Por su parte, y al igual que el resto de la región latinoamericana, Argentina fundamenta su relación
comercial con China en el marco de exportaciones de materias primas. Dentro de ellas, los primeros
20 productos concentraron en conjunto el 98,3% del total agroindustrial exportado por Argentina a
China en 2015, sobresaliendo los productos del complejo sojero que representaron por sí solos el
84,9% (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016). A su vez, el 75% de las exportaciones a
China en 2017 fueron productos primarios como porotos de soja, aceites crudos de petróleo, carne
bovina, camarones y langostinos (La Nación, 2018).
Sin embargo, no toda la soja argentina se vente en este mercado. En los últimos años, las ventas a
China apenas rondaron el 13% de la producción sojera total. El resto se procesó en el sector
industrial argentino que exportó los productos derivados a diversos destinos, como el caso de los
pellets o la harina de soja a Italia, España, Bélgica, Holanda, Indonesia, Vietnam o Tailandia; o el
aceite de soja con destino a India, Irán, Perú o China (Oviedo, 2015: 119).
Por otro lado, tanto China como Argentina desempeñan un rol importante en el comercio sojero, en
la medida en que ambos gobiernos determinan en buena medida la política comercial. Así, mientras
que la política argentina estimuló la industria procesadora de soja mediante la imposición de
elevadas retenciones a la exportación del producto primario (inicialmente en 35% al poroto de soja,
y 32% para el aceite de soja, harina de soja y biodiesel) 48, la parte china demanda en su gran
mayoría porotos de soja sin procesar para beneficio de su propia industria de molienda (crushing)
(Oviedo, 2015: 119).
En este sentido, si bien China continúa importando grandes cantidades de poroto de soja, su
objetivo es no sólo aumentar la productividad local sino también promover la creación y
concentración de empresas que procesen el aceite dentro del país. Lo cual conlleva un riesgo para
países como Brasil y Argentina, que aportan respectivamente alrededor del 40 y el 15% de las
importaciones de soja de China y se encuentran, por lo tanto, afectados por la trayectoria del
consumo de ese país (Hearn, 2015: 200).
Al respecto, en el Gráfico N° 4 se observa que Argentina hasta el 2009 había sido el proveedor
dominante de aceite de soja de China (en ese año se registró un pico de 1,84 millones de toneladas
exportadas). Luego, a partir de 2010, se reduce fuertemente su participación como consecuencia de

48Al iniciar su mandato, el gobierno de Macri eliminó las retenciones a la exportación de carnes, girasol, trigo y maíz. En el caso de
los porotos de soja, las redujo al 30% y, desde enero de 2018, rige una rebaja mensual del 0,5% (La Nación, 2018).
la suspensión en ese año de las compras chinas de este producto a nuestro país y el inicio de la
sustitución de importaciones del mismo por aumento de la molienda local. En un contexto de
contracción de las importaciones totales, Argentina volvió a ocupar la primera posición como
proveedor de aceite de soja de China en 2013 -aunque en un nivel muy inferior al registrado en
2009-, para volver a ser virtualmente suspendidas a partir de 2015 49. Esta contracción está en línea
con una política de sustitución de importaciones mediante un aumento de la producción de la
industria de molienda local, que sin embargo generan un aumento en la importación de porotos de
soja (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
Gráfico N° 4: Importaciones chinas de aceite crudo de soja (2008-2015)

Fuente: Consejería Agrícola Argentina en China.

Tal como analiza detalladamente Oviedo, la disputa bilateral surgida a partir de la decisión de las
autoridades chinas de suspender temporalmente las importaciones de aceite de soja argentino,
representa un caso testigo para comprender el trasfondo de las relaciones económicas entre China y
Argentina en general. En este sentido, afirma que:
“La disputa muestra cómo la tensión emerge en la relación con China a medida que el
gobierno argentino des-primariza su economía, agregando valor al poroto de soja y
desarrollando la industria del crushing. Al contrario, la cooperación predomina sobre la
tensión cuando este país se adapta al “esquema Norte-Sur” planteado por China y acepta
la nueva división internacional del trabajo” (Oviedo, 2011: 338).
Frente a esta situación, y tal como fuera mencionado en el apartado anterior, Argentina ha intentado
avanzar, con distintos grados de éxito, en una política de diversificación de sus exportaciones a
través de la firma de sucesivos protocolos sanitarios con China, con el fin de obtener acceso a su
mercado para otros productos agrícolas argentinos.

Otros productos agrícolas


Los principales proveedores agrícolas de China en 2015 fueron Estados Unidos (20,3%), Brasil
(15,9%), Australia (7%), Nueva Zelanda (4,5%), Canadá (4,4%), Tailandia (4,1%), Argentina

49Tras una serie de negociaciones que culminaron con un encuentro entre Macri y Xi Jinping, en 2017 China anunció que en 2018
volvería a importar aceite de soja argentino por al menos 120.000 toneladas, en vistas de contribuir a equilibrar la balanza comercial
bilateral (El Economista, 2018).
(4,1%), Indonesia (3,4%) y Francia (3,25%). Los primeros 18 países concentraron el 82,6% de las
importaciones totales agrícolas de China, pero en un nivel inferior a años anteriores, lo que muestra
una diversificación en los proveedores (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
En relación a Argentina, se hicieron progresos en materia de diversificación, al incorporarse nuevos
productos a la oferta exportable argentina. Por ejemplo, la cantidad de posiciones arancelarias
comercializadas pasaron de 105 en 2007 a 120 en 2015, gracias a los esfuerzos que se vienen
realizando en los últimos años para negociar condiciones de acceso para nuevos productos,
aumentar la cantidad de plantas exportadoras registradas y actividades de promoción de productos
argentinos (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
Al respecto, los rubros más importantes son: carne bovina deshuesada congelada, aceite de maní en
bruto, tabaco, carne aviar (garras y alitas), lana, productos pesqueros (langostinos, calamares,
merluza, anchoa salada), lácteos (leche en polvo, suero lácteo, quesos, manteca y leche infantil),
sorgo, maní, productos vitivinícolas (vino embotellado, jugo de uva, espumantes y vino a granel),
aceite de girasol, aceite esencial de limón, glicerol, cebada cervecera, algodón, madera en bruto,
harina de pescado, harina de carne y hueso, y aceite de oliva, entre otros (Consejería Agrícola
Argentina en China, 2016).
Asimismo, los siguientes rubros registraron fuertes aumentos en las compras chinas desde
Argentina: carne bovina deshuesada congelada (146% en valor, con compras de 42.688 toneladas
por U$S 206 millones); productos lácteos (aumento del 111% en las ventas de mantecas por U$S
3,8 millones, 32% en leche infantil por U$S 0,9 millones); productos de la pesca (incremento en las
importaciones de 23% en langostinos, 224% en los demás pescados y 250% en merluza de cola);
carne aviar (51% en alas y garras por un valor de U$S 89,8 millones); aceite de maní (18%) y maní
(277%); sorgo forrajero; productos vitivinícolas (vino embotellado 13% y vino espumoso 104%);
aceite de girasol (242%), harina de pescado (114%) y harina de carne, hueso y sangre (31%)
(Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
De esta manera, revertir los saldos desfavorables es una ardua tarea en el contexto macroeconómico
actual de Argentina, por lo que para incrementar las exportaciones debe recurrir a otros productos
agrícolas, en la medida en que la política comercial china está orientada a la compra de productos
primarios, en función de sus objetivos de seguridad alimentaria.
En este sentido, y de acuerdo con Oviedo, la tendencia actual indica que las ventas a China transitan
de la “primarización sojera” a la “primarización agrícola diversificada”. Al respecto, cabe destacar
que esta incipiente expansión de las exportaciones argentinas hacia el mercado chino es de carácter
horizontal, basada en productos primarios o de escaso valor agregado y no de carácter vertical, a
través del agregado de valor por medio de la industrialización (Oviedo, 2015: 73).

IV - INVERSIONES

Como fuera mencionado al inicio, uno de los componentes más importantes de la política agrícola
global de China en relación a los recursos agrícolas externos, es la apuesta por desarrollar
inversiones, con el fin de consolidar a largo plazo los flujos de abastecimiento comercial, y dar
forma a un sistema global de producción, almacenamiento, comercialización y transporte. En este
sentido, la estrategia de las empresas chinas en los últimos años ha ido cambiando desde los
intentos de compra y/o arrendamiento de tierras para cultivo, a la adquisición de paquetes
accionarios de compañías ya establecidas.
La inversión china tanto en América Latina como en Argentina presenta, al igual que el comercio,
una marcada complementariedad. No obstante, la dinámica de los flujos comerciales no se replica
en materia de inversiones sino que en términos monetarios son asimétricos. De este modo, las
inversiones chinas en la región siguen siendo insipientes, y de igual manera en Argentina muestran
un nivel modesto (Simonit, 2017).
Busilli (2017) considera que las corrientes de inversión chinas se encuadran en el marco de una
estrategia de desarrollo de largo plazo concentrada en la obtención de materias primas y recursos no
renovables, que contribuyan a mantener sus altas tasas de crecimiento económico. Su relación
directa con América Latina y con Argentina en particular, como espacios geográficos ricos en
recursos naturales, responde a este patrón.
En términos más generales, y en relación directa con su ingreso a la OMC, el gobierno chino lanzó
en 1999 la iniciativa denominada “Going Global”, con el objetivo de promover la salida de capitales
chinos al exterior, mediante la asistencia para la internacionalización de empresas de mayor
envergadura en sectores considerados estratégicos para su desarrollo. A tal fin, se impulsan
diferentes modalidades, tales como las asociaciones con empresas extranjeras, compras,
adquisiciones de participaciones accionarias o radicación directa en el exterior. Entre sus líneas
directrices podemos mencionar la búsqueda de recursos naturales, el acceso a nuevas tecnologías,
potenciar las exportaciones de bienes y servicios, expandir los canales financieros, y adquirir
presencia de sus marcas en nuevos mercados (Moneta y Cesarín, 2012: 80).
De esta manera, las empresas chinas que procuran invertir en el extranjero cuentan con enormes
apoyos tanto financieros como institucionales del sector público chino. Los órganos del gobierno
central responsables de estas actividades son principalmente el Comité Nacional de Desarrollo y
Reforma (NCDR, por sus siglas en inglés), y el Ministerio de Comercio. Ambos desempeñan un
papel importante en cuanto a las orientaciones para las empresas que estén interesadas en invertir
fuera de China, e intervienen además con una gestión más detallada en términos técnicos (Song,
2017).
Por otra parte, y de acuerdo con Ulloa y Becerra (2017), las inversiones chinas en la región se han
desarrollado principalmente en proyectos relacionados con los recursos naturales, sobre todo
mineros y energéticos. En este sentido, las empresas chinas, solas o en sociedad con una empresa
local, suelen “atar” la producción con el mercado chino a fin de asegurarse la materia prima.
Adicionalmente, la búsqueda de recursos naturales por motivos estratégicos resultaría importante
para seleccionar el lugar donde se realizaría la inversión, aunque no determinaría el monto de la
misma.
Por otro lado, vale destacar que China cuenta con un fondo soberano de inversión (China
Investment Corporation) del orden de los U$S 650.000 millones, provenientes de las reservas de su
Banco Central. El CIC lleva invertidos en el exterior unos U$S 200.000 millones, cuyo monto
estima ser duplicado hacia 2020, orientándose sobre todo a Estados Unidos, Europa y América
Latina. En este contexto, el porcentaje del total de compras y adquisiciones de firmas
agroalimentarias por parte de las empresas chinas en el exterior ha aumentado de manera sostenida
desde el 5% en el año 2000 a casi el 40% en 2015 (Castro, 2015).
De acuerdo con Castro (2015), la novedad es que China ha decidido orientar sus inversiones en el
exterior hacia la producción agrícola; y esta decisión estratégica se ejecuta a lo largo de la totalidad
de la cadena de valor, desde la actividad primaria hasta los sistemas globales de distribución,
incluyendo a las grandes marcas. La prioridad del CIC responde a la política de la conducción
actual del presidente Xi Jimping, que aspira a crecer sobre la base del aumento del consumo en el
mercado doméstico, y no sólo mediante el alza de las inversiones y el auge de las exportaciones,
como ocurrió en los treinta años previos, en lo que se constituyó en unas de las características
principales del crecimiento económico de la República Popular.
La inversión en agricultura por parte de China ha estado impulsada por la demanda de alimentos y
por el Plan Nacional de Desarrollo de Agricultura Moderna (2011-2015), que mira con buenos ojos
las actividades de empresas chinas para desarrollar lazos para la adquisición de alimentación animal
en el extranjero (Ministerio de Agricultura de China, 2013). Dicha inversión en el sector ha tomado
tres rumbos: adquirir tierras, montar operaciones agroindustriales y, más recientemente, adquirir
empresas agroindustriales con operaciones establecidas en la región.
En este sentido, las empresas chinas han intentado adquirir tierras en Latinoamérica para realizar
actividades agrícolas, principalmente en el Cono Sur, pero a menudo se han visto frustradas por
leyes y restricciones administrativas que obstaculizan la adquisición de terreno por parte de
personas o empresas extranjeras, impulsadas en parte por protestas populares, en particular en
Brasil, Argentina, Uruguay y Colombia (Ellis, 2014).
Al respecto, se puede mencionar el caso de la empresa china Pacific Century Group, con
inversiones en tierras por 9.085 hectáreas en los departamentos de Ceres y Villa Cañás en la
provincia de Santa Fe y en el departamento de Pehuajó en la provincia de Buenos Aires, en
asociación estratégica con la empresa Louis Dreyfus Company (LDC). Por su parte, la empresa
Chongqing Red Dragonfly Oil adquirió unas 13.000 hectáreas en el departamento de Alberdi,
provincia de Santiago del Estero (García Tello, 2016).
Por el contrario, otros intentos no han prosperado. En efecto, en 2011 la empresa china
Heilongjiang Beidahuang Group pretendió arrendar 300.000 hectáreas para riego en la provincia de
Río Negro durante 20 años por un valor de U$S 150 millones de dólares anuales, destinadas a
producir soja, maíz y trigo. Sin embargo, la operación se frustró por oposición de la población tras
la filtración de la información en medios periodísticos. Asimismo, se evidenció una serie de
irregularidades en la inversión como la exención de impuestos provinciales, patentes, etc., como así
también el apoyo técnico del gobierno provincial para los anteproyectos de infraestructura que
pretendía hacer la empresa china, como la construcción de un complejo portuario y la construcción
de plantas de almacenamiento y procesamiento de soja (García Tello, 2016).
De este modo, y conscientes de que este tipo de iniciativas podrían ser vistas como una amenaza,
las autoridades de Beijing han reconocido la necesidad de adaptarse y generar confianza en la
región. En efecto, los debates públicos en distintos países reflejan la preocupación de que las
empresas inversoras chinas no actúen de manera independiente, sino al servicio de propósitos
estratégicos del gobierno chino, de manera tal que para disipar tales sospechas se torna fundamental
avanzar en una mayor transparencia en cuanto a sus prioridades y valores (Hearn, 2015).
Por lo tanto, esto ha dado lugar a un cambio de estrategia: en lugar de construir confianza de cero,
comprar existencias actuales. Así, de manera progresiva las empresas estatales chinas han ido
reduciendo sus adquisiciones de tierras y centrándose en cambio en fusiones y adquisiciones de
participaciones mayoritarias en firmas de agronegocios con infraestructura estratégica y activos
territoriales ya instaladas (Hearn, 2015).
En este sentido, algunas iniciativas de compra de infraestructura agroindustrial preestablecidas por
parte de empresas chinas han tenido éxito. Los ejemplos más importantes en este sentido están
dados por las adquisiciones de las compañías Noble Agri y Nidera por parte de la Corporación
COFCO en 2014, y cuyo caso será desarrollado en el siguiente apartado.

Adquisiciones de Noble Agri y Nidera S.A. por parte de COFCO


Desde el año 2004 China realiza inversiones estratégicas con distintas empresas agroindustriales
argentinas por la vía de sus principales empresas estatales, muchas de las cuales cuentan con
presencia a nivel internacional, como el caso de COFCO, la corporación agroindustrial más
importante de China con actividades que abarcan toda la cadena de valor, desde la siembra hasta la
comercialización de una gran cantidad de alimentos.
COFCO (China National Cereals, Oil & Foodstuffses) es una empresa con más de 60 años de
antigüedad y una de las 53 que administra la Secretaría de Estado de China, como parte de sus
políticas de compra y distribución de alimentos del país. Además, posee el respaldo del gobierno
central, y goza de préstamos y subsidios gubernamentales para la inversión mediante el Banco de
Desarrollo de China y el Banco Agrícola de China.
Desde el año 2012, COFCO anunció distintas medidas para la expansión de sus inversiones en el
extranjero, principalmente en América del Sur, Australia y Rusia, con una inversión inicial de
10.000 millones de dólares para fusiones y adquisiciones (Myers y Jie, 2015). En este sentido, la
compañía china se embarcó recientemente en una agresiva expansión en el comercio internacional
de granos y oleaginosas, donde adquirió en los últimos años las acciones de importantes empresas
como Noble Group y Nidera.
De esta manera, la saga de compras protagonizada por COFCO en los últimos años ha establecido a
la firma como un rival importante para el llamado cuarteto “ABCD”, integrado por los gigantes
comerciales agrícolas globales Archer Daniels Midland (ADM), Bunge, Cargill y Louis Dreyfus
Company (LDC). Las inversiones de dicha compañía tienen como finalidad competir frente a las
grandes empresas comercializadoras de granos básicos, reduciendo su dependencia de estos grandes
intermediarios, como así también el uso de infraestructura y capacidad instalada de las nuevas
plantas de almacenamiento (García Tello, 2016).
Así, en 2014 Cofco adquirió el 51% de las acciones del Grupo Noble Agri por 1.500 millones de
dólares, aprovechando una mala coyuntura de la empresa hongkonesa, que en los últimos años
registró pérdidas por poco más de 83 millones de dólares. Luego, en diciembre de 2015, COFCO
adquirió la compañía de manera completa pagando un diferencial de 750 millones de dólares. Con
ello ha logrado tener acceso completo a su infraestructura, la cual contempla una planta de acopio,
una planta de procesamiento de grano y dos complejos portuarios en Lima (provincia de Buenos
Aires) y Timbúes (provincia de Santa Fe), ambos sobre el río Paraná50.
Por otra parte, el Grupo COFCO también se convirtió en el único propietario de Nidera, habiendo
aumentado gradualmente su participación desde 2014. En efecto, en febrero de 2014 y a través de
50“Noble Agri pasa a ser 100% china y queda en manos de la gigante Cofco”, Infocampo, 5 de febrero de 2016.
un acuerdo de asociación, COFCO adquirió el 51% de las acciones de Nidera por unos U$S 600
millones, compañía que en ese momento facturaba cerca de U$S 17.000 millones a nivel global, de
los cuales U$S 2.000 millones eran aportados por la Argentina, donde Nidera se dedica a la
producción, almacenaje y comercialización de granos, oleaginosas, aceites y harinas. En una
segunda etapa, en marzo de 2017, el gigante cerealero chino completó la adquisición de todas las
acciones que le faltaba para absorber a la compañía de granos holandesa51.
Nidera no sólo tiene presencia en Argentina, sino también en Brasil, Europa Central y 17 países
más; asimismo cuenta con una red global de comercializadoras que le permite tener ventajas
competitivas en las áreas de comercialización, procesamiento y distribución de alimentos, algo que
resulta atractivo para la empresa estatal china. Es importante mencionar que el acuerdo de inversión
incluye el negocio de semillas, agroquímicos y fertilizantes que produce Nidera, por lo que COFCO
ha pasado a contar con acceso a transferencia de biotecnología, aspecto muy relevante para la
compañía (García Tello, 2016).
Como resultado de estas adquisiciones, COFCO se posicionó en 2016 como el segundo exportador
de granos, aceites y subproductos en Argentina, con un total de 10.334.248 toneladas, a poca
distancia respecto de las 11.849.767 toneladas exportadas por Cargill, compañía que lidera el
ranking desde el año 1994. Si se desglosa esa cifra, se observa que COFCO ocupó el primer lugar
en la exportación de granos con 7.207.011 toneladas. Mientras que en aceites y subproductos quedó
en el séptimo lugar con 434.176 y 2.693.061 toneladas respectivamente52.
En definitiva, las adquisiciones de Nidera y Noble Agri por parte de COFCO representan el cambio
más significativo de los últimos años en el repertorio de actores transnacionales de la cadena de
suministro agroalimentario. Con el ingreso de COFCO como nuevo jugador en el mercado de
granos y oleaginosas, China ha incrementado su influencia en la oferta de granos y en la
determinación de los precios (Oviedo, 2015).

V - CONCLUSIONES
Frente al doble desafío asociado a la creciente demanda de alimentos y al agotamiento de sus
recursos naturales, el gobierno chino se ha visto forzado a reformar su estrategia de seguridad
alimentaria. Al respecto, hemos destacado en el primer apartado la influencia de los antecedentes
históricos, como también las condicionalidades económicas y socioambientales contemporáneas
que han motivado su reformulación. En este sentido, si bien la búsqueda de autosuficiencia
doméstica en cereales básicos sigue siendo el objetivo primordial, los recursos agrícolas extranjeros
pasan ahora a tener una importancia decisiva, fundamentalmente la soja.
Por tal motivo, la relación con Argentina se torna relevante en función de su rol como exportador de
materias primas y alimentos. En el marco de una política agrícola de alcance global, China ha
definido sus vínculos con Argentina en función de sus necesidades y objetivos, articulados de
manera coherente a través del despliegue de la cooperación bilateral, el comercio y las inversiones
hacia el sector agrícola argentino.
Para Argentina, la experiencia de las relaciones desarrolladas con China hasta el momento en

51“El gigante chino Cofco completó la compra de la holandesa Nidera”, El Cronista, 2 de marzo de 2017.
52“Granos: la firma china Cofco ya es la segunda exportadora del país”, La Nación, 29 de marzo de 2017.
materia agropecuaria, ofrece un claro indicio de lo que puede esperar de la potencia asiática en otros
ámbitos en términos de riesgos y oportunidades de cara al futuro. En consecuencia, se impone a su
dirigencia política y empresarial, una ajustada lectura de la realidad y un esfuerzo mancomunado, a
los fines de aprovechar el potencial de esa relación al servicio del desarrollo del país.

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URUGUAI

Luiza Pecis Valenti53

Resumo

Este artigo discute os regimes políticos no período recente em quatro países


latino-americanos: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Enfatiza-se a natureza
cíclica da democracia nesses países, com períodos autoritários se alternando
com períodos de maior abertura democrática. Destaca-se também os períodos
de transição entre os ciclos autoritários e democráticos. A pesquisa mostra
elementos comuns na trajetória política dos países, o que sugere que as
especificidades locais, ainda que relevantes, não são fundamentais para a
dinâmica dos regimes políticos. Assim, há elementos externos aos países que
parecem explicar o padrão de alternância de regimes políticos entre eles.

1. Introdução

O final dos anos 1970 e início dos anos 1980 marcou a América Latina por ser o ponto de partida
para um período de transição de regimes ditatoriais para um modelo democrático de governo, dentro do
contexto político cunhado por Huntington como tercera ola democratizadora (1994). Esse movimento se deu
não só pela pressão e necessidades internas de cada Estado, como foi direta e indiretamente afetada pelo
contexto internacional em voga (O’DONNELL, 1999). O Brasil, a Argentina, o Chile e o Uruguai foram
países que transitaram de um regime ditatorial para um regime democrático e, para consolidar o novo
quadro, passaram por intensas reestruturações internas no nível político, econômico e social (FRIDERICHS,
2017). Cada um desses Estados teve suas peculiaridades no que tange ao abandono do regime ditatorial.
Porém, essa transição tem como característica comum a incerteza, aspecto que O’Donnell (1999) aponta
como padrão de todas redemocratizações na medida em que “nada garante que ela, uma vez iniciada, não
possa novamente reverter para o autoritarismo. Para que tal não aconteça, muito depende da capacidade dos
atores políticos de seguir estratégias realistas” (NASCIMENTO, 2012).
O presente trabalho tem como recorte geográfico a região latino-americana, em particular os quatro
países mencionados, e como histórico o período que vai dos regimes autoritários à pós-redemocratização,
enfatizando o intervalo compreendido entre os anos 1980 e os anos 2000. A metodologia é portanto
histórico-descritiva, com base em revisão bibliográfica. Como justificativa, cabe notar o fato de esses quatro
países terem passado pelas mesmas etapas a fim de atingir novamente a democracia, segundo O’Donnell

53Aluna do programa de mestrado em estudos estratégicos internacionais, Universidade Federal do Rio


Grande do Sul, Brasil
(1999), que enxerga a herança ditatorial desses Estados com pontos convergentes e semelhantes, conforme
Nascimento (2012). Esses países foram selecionados pela sua similar trajetória histórica-política e a
proximidade temporal em que a transição democrática se deu, possibilitando uma análise sob o mesmo
contexto global. Tal recorte histórico e temporal abre espaço para um estudo detalhado das condições
políticas regionais, propiciando uma análise particular das medidas tomadas sob cada governo e
evidenciando as características principais de um Estado democrático. De acordo com O’Donnell (1999),
manobras políticas são necessárias durante o processo de consolidação democrática, na medida em que
atuam como condição necessária para concretizar a transição para a democracia. Resultam, assim, na criação
de um ecossistema de caráter cíclico, tornando crucial o estudo e o entendimento do resultado dessas
medidas políticas para a compreensão da trajetória dos sistemas políticos na região.
A história política, considerando que se apresenta de forma cíclica, é uma importante chave para a
análise da atualidade e o conhecimento de seus padrões e tendências, principalmente no que concerne à
alternância ditadura-transição-democracia, fazendo com que se possibilite ter uma melhor visualização do
passado e das razões da construção das raízes que sustentam o contexto político contemporâneo. Sendo
assim, existe a necessidade da compreensão dos efeitos que os períodos autoritário e pós-autoritário causou
nas sociedades latino-americanas.
Para tanto, o artigo apresenta inicialmente os principais conceitos que concernem aos diferentes
regimes políticos. Para tal, é feita uma revisão histórica e um levantamento bibliográfico que perpassa tanto
por teorias clássicas da democracia até pensadores com abordagens realistas. Em seguida, o caso
latino-americano é estudado sob a ótica estruturalista de Hungtington (1994) e os países selecionados são
analisados a partir de uma visão histórica do seu ciclo político ditatorial até a consolidação democrática. O
presente trabalho tem assim por objetivo destacar aspectos relevantes dos ciclos políticos latino-americanos,
trazendo a tona os principais pleitos do momento prévio à redemocratização até a consolidação da
democracia na Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. A última seção conclui o trabalho.

2. Democracia: Aspectos Conceituais

A democracia como variável política envolve uma definição que pode ser analisada sob diferentes
óticas. Entender de que forma o pensamento sobre o regime democrático evoluiu serve como ponto de
partida para aceitar uma demarcação específica do conceito e, como defendido por O’Donnell (1999, p. 667),
pode-se levantar duas principais razões para tal, ambas de ordem conceitual e empírica (casos
não-democráticos e comparativos). Traçamos a seguir uma síntese da evolução do pensamento democrático
até chegar ao seu conceito realista e restritivo, o qual se assumirá como principal campo de conceituação
epistemológica do presente trabalho.

Teoria do Regime Democrático


A teoria democrática clássica, também definida por Sartori (1987) como democracia etimológica,
defende que esse tipo de regime é baseado no poder do demos, ou seja, que existe o governo do povo para
com ele mesmo. Esse modelo foi concebido na Grécia Antiga e consolidou-se principalmente em Atenas,
funcionando de maneira mais ampla e fidedigna ao seu conceito inicial (Hansen, 1991). A igualdade política
era o seu principal norteador e, “não por acaso diversos cargos públicos na Grécia eram preenchidos por
meio do sorteio, o qual era visto como uma forma de providenciar “chances iguais” para a ocupação desses
postos” (MEDEIROS, 2015, p. 259).
Entretanto, ao longo da história essa definição começou a ser questionada por grandes pensadores da
democracia. A crítica a esse significado, em grande parte das vezes, se sustenta no fato de que a visão
clássica assumia que as eleições eram representações de métodos oligárquicos (MANIN, 1997). A história
política ocidental reverteu essa lógica, fazendo com que a democracia fosse cada vez mais associada a
governos representativos, ao mesmo tempo em que “o ideal de igualdade política cedeu espaço a outros
objetivos, como a questão da estabilidade e da legitimidade encarnada no consentimento dos governados”
(MEDEIROS, 2015, p. 259).
Schumpeter embasou suas críticas à teoria clássica no entendimento de que a democracia está mais
associada à concorrência organizada pelo voto do que pelo sufrágio universal e ainda assume que a
democracia é um tipo de arranjo institucional adotado para serem tomadas decisões políticas (AMANTINO,
1998). Além disso, o pensador critica o conceito de partidos políticos defendido pela teoria clássica,
principalmente pelo teórico irlandês Edmund Burke, argumentando que um partido não é um grupo de
indivíduos buscando o bem comum e concordância, mas um grupo em luta competitiva pelo poder político.
De forma análoga, Habermas (1996) cunha o conceito de democracia deliberativa, o qual trabalha
com uma esfera decisória livre de impedimentos para legitimar esse modelo político. Essa definição sofre
objeções (SCHUMPETER, 1975 e O’DONNELL, 1999), na medida em que também não reproduz a
sociedade contemporânea de forma aderente e apresenta-se como mais uma teoria utópica. Tais críticas à
teoria clássica fazem com que Schumpeter abrisse espaço para uma análise mais realista da democracia,
“concepção que daria origem à chamada teoria econômica da democracia” (AMANTINO, 1998). Essa nova
abordagem cria uma associação com o funcionamento do mercado econômico, na medida em que funciona
sob uma concorrência imperfeita na qual as elites competem entre si pelo poder, criando um cenário de “livre
competição pelo voto livre” (SCHUMPETER, 1975).
Outro aspecto relevante da obra de Schumpeter é a sua concepção de capacidade do povo. Para ele,
diferentemente da teoria clássica, não se pode defender que os cidadãos possuem uma opinião definida e
racional e o motivo disso é que “o senso de realidade do indivíduo diminui da medida que os problemas se
distanciam daqueles imediatamente pessoais” (AMANTINO, 1998). Por tal razão, ele defende que a
democracia não pode ser um fim em si mesmo e que o papel do povo não é o de autogoverno, mas apenas de
aprovar e eleger os seus representantes (SCHUMPETER, 1975).
Schumpeter se posiciona como um teórico minimalista da democracia, na medida em que simplifica
o conceito de democracia a "um método político [...] um certo tipo de arranjo institucional para chegar a
decisões políticas, legislativas e administrativas," (1975). De acordo com Amantino (1998, p. 138), pode-se
sintetizar o pensamento schumpeteriano em dez principais pontos: 1. não existe o chamado bem comum, isso
pelo simples fato de que, para indivíduos, grupos e classes diferentes, o bem comum significa coisas
diferentes; 2. o chamado governo pelo povo é uma ficção; o que existe, na realidade, ou pode existir, é
governo para o povo; 3. o governo é exercido por elites políticas; 4. essas elites competem no mercado
político pela preferência dos eleitores; 5. a concorrência no mercado político, tal como no mercado
econômico, é imperfeita, isto é, oligopólica; 6. partidos políticos e eleitores atuam no mercado político de
maneira semelhante à atuação das empresas e consumidores no mercado econômico; 7. o voto é a moeda
através da qual o eleitor compra os bens políticos ofertados pelos partidos; 8. a soberania popular, embora
não seja nula, é reduzida , visto que são as elites políticas que propõem os candidatos e as alternativas a
serem escolhidas pelo eleitor; 9. o objetivo primordial dos partidos políticos é conquistar e manter o poder. A
realização do bem comum é um meio para atingir este objetivo; 10. a necessidade de maximizar votos
impede que os partidos e os políticos sirvam exclusivamente a seus interesses grupais ou de classe.
Uma vez dada essa visão minimalista, Schumpeter (1975) ainda propõe algumas condições para o
êxito da democracia. São elas: a existência de uma liderança apropriada e com autocontrole democrático,
uma abrangência não-excessiva de decisões políticas públicas, uma forte e respeitada burocracia, além da
existência de tolerância com opiniões divergentes. Por fim, conclui com a premissa de que "todos os
interesses que têm importância são praticamente unânimes não só na sua lealdade com o país, mas também
com os princípios estruturais da sociedade existente" (p. 296).
O legado desse autor para o pensamento democrático foi consistente e teve como consequência a
adoção da teoria minimalista da democracia por outros autores. Uma característica comum em todos os
seguidores dessa perspectiva é o foco nas eleições quando se define um regime democrático. Przeworski
(1996, p. 50) ratifica esse pensamento defendendo que a democracia é "um regime no qual os cargos
governamentais são preenchidos em consequência da disputa de eleições. Um regime só é democrático
quando a oposição pode concorrer, ganhar e assumir os cargos que disputou”. Além disso, Huntington (1991,
p. 14) declara que segue a tradição schumpeteriana e define a democracia como "[um sistema político que
existe] na medida em que seus mais poderosos decisores coletivos são escolhidos em eleições limpas,
honestas e periódicas, nas quais os candidatos competem livremente por votos e em que praticamente toda a
população adulta está apta a votar”. Uma definição similar também é construída por Diamond, Linz e Lipset
(1990, p. 6-7), os quais conceituam regime democrático como um sistema de governo caracterizado por três
condições: concorrência ampla e significativa, regular e sem uso da violência, inclusão ou participação
política de todos os grupos relevantes; e liberdades civis e políticas (expressão, imprensa e associação).
A visão schumpeteriana também serviu de influência para a elaboração de novas correntes sobre o
regime democrático, como podemos identificar na filosofia política de Bobbio. Este autor também elabora
uma concepção de democracia realista e elitista, assumindo a influência de Schumpeter no seu pensamento.
Bobbio (2004) parte de uma definição procedimental da democracia, em que o fundamental não é a ausência
de elites, mas muitas elites concorrendo pelo voto popular.
Bobbio também contribui para a doutrina econômica da democracia, considerando a adoção do
liberalismo como uma premissa básica para um regime democrático. Tosi (2017, p. 2) argumenta que a
relação que o pensador faz entre liberalismo e democracia é complexa, na medida em que, mesmo que
historicamente houve um liberalismo não democrático e uma democracia não liberal, o método democrático
atualmente é necessário para a preservação dos direitos fundamentais e, consequentemente, esses direitos são
necessários para o correto funcionamento do Estado democrático. Vittulo e Scavo (2014) ainda
complementam que, de acordo com o pensamento de Bobbio, “o regime democrático configuraria o natural
prosseguimento do Estado liberal, acolhendo, em sua própria estrutura, os clássicos direitos de liberdade
civis e políticos habitualmente associados ao pensamento liberal” (p. 90).
Bobbio assume que o liberalismo é superior historicamente a outras formas políticas e classifica a
interdependência do Estado liberal e do Estado democrático de duas direções: (1) do liberalismo à
democracia, na medida em que são necessárias liberdades para o pleno exercício do poder democrático e (2)
da democracia ao liberalismo, de modo que é necessária a democracia para garantir a existência das
liberdades fundamentais.
O pensamento bobbiano se sustenta em uma lógica webero-kelseniana-schumpeteriana da prática
democrática. Para o autor, o conceito de democracia se resume a um mecanismo de eleição e chancela de
governos que altera as elites no poder (1995 e 2006), permitindo “a mudança dos governantes sem a
necessidade de usar a violência” (1996, p. 233) e possibilitando a “livre e pacífica convivência dos
indivíduos numa sociedade (1998, p. 82).
O conceito de direitos individuais também é abordada nessa abordagem através da ótica liberal e
elitista, definindo-os como “expressão da personalidade individual, mesmo se o desenvolvimento da
personalidade mais rica e dotada puder se afirmar em detrimento do desenvolvimento da personalidade mais
pobre e menos dotada” (BOBBIO, 2004, p. 39). Entretanto, Bobbio é contundente aos limites dessa
participação popular, como assinalado por Vittulo e Scavo (2014, p. 100), para quem sua visão de
democracia evita a burocracia e a participação excessivas, com oligarquias concorrentes.

As teorias minimalistas da democracia convergem no que concerne à importância das eleições para a
definição de um regime democrático. Mais do que isso, tanto Schumpeter quanto Bobbio delegam um papel
fundamental para as elites nesse sistema governamental. É partindo do questionamento dessas duas
afirmações que, O’Donnell desenvolve uma nova visão conceitual de democracia. Para esse autor, teorizar a
democracia só é plenamente efetivo quando se analisam as condições históricas do surgimento dessas
situações concretas.
Além de criticar a visão elitista de Schumpeter e seus seguidores, O’Donnell (1999) não limita o seu
conceito de democracia ao aspecto eleitoral. Para o pensador, existem quatro características específicas que
diferenciam a democracia dos demais regimes políticos: eleições competitivas e institucionalidades,
estímulos includentes e universalistas, um sistema legal que garante os direitos e liberdades e que não
possibilite que uma pessoal, papel ou instituição atuem acima da lei. Adiciona-se, então, liberdades como
premissas básicas para o perfeito funcionamento do sistema democrático, lançando mão da definição de Dahl
(1989) de liberdades relevantes. São elas: liberdade de expressão, liberdade de associação e liberdade de
informação. Entretanto, O’Donnell (1999, p. 665) alerta que a “liberdade de associação não inclui criar
organizações com fins terroristas; a liberdade de expressão tem limites [...] na legislação contra os delitos de
calúnia ou difamação; a liberdade de informação não impede a oligopolização dos meios de comunicação de
massa etc”.
As eleições em um regime democrático também passam por uma nova conceituação por esse autor,
especificando ainda mais os requisitos necessários das mesmas para serem aceitas em uma democracia e
sendo essa uma das grandes contribuições do autor. Para O’Donnell, as eleições devem sem livres,
institucionalizadas, igualitárias, decisivas, competitivas e includentes, além de que os votantes são os
mesmos que, perante a lei, têm o direito de ser eleitos. Quando defende eleições institucionalizadas,
O’Donnell defende que o regime é imposto independente do ego e vontade de um único indivíduo, pois deve
vir antes dele e superá-lo em longevidade” (COLVERO; RIBAS, 2013, P. 246). O autor ainda acrescenta
(1999, p. 662)
Para que seja uma verdadeira escolha, a eleição deve ser livre, no sentido de
que os cidadãos não deverão ser coagidos, nem quando estão decidindo seu
voto nem no momento de votar. Para ser uma eleição igualitária, cada voto
deve valer o mesmo que os demais e ser computado como tal, sem fraudes,
independentemente da posição social, da filiação partidária ou de outros
atributos de cada eleitor. Finalmente, as eleições devem ser decisivas, em
vários sentidos. Primeiro, os vencedores devem tomar posse dos cargos para
os quais foram eleitos. Segundo, com base na autoridade conferida aos seus
cargos governamentais, os funcionários eleitos devem poder tomar as decisões
que o marco democrático legal e constitucional lhes autoriza. Terceiro, os
funcionários eleitos devem concluir seus mandatos nos prazos e/ou nas
condições estipulados por essa estrutura institucional.

Outro ponto defendido por O’Donnell (1999) é o de que a democracia é uma aposta
institucionalizada e não um consenso social, decisão individual ou processo deliberativo. Entretanto, a
própria democracia carrega consigo algumas ambiguidades: mesmo que um regime democrático não sugira a
obrigação moral de sua aceitação, isso acaba sendo uma “expectativa exigente, entrelaçada no sistema legal e
sustentada pelo poder coercitivo do Estado” (p.670) e ainda acrescenta que “a aposta democrática e a
cidadania política pressupõem uma à outra, e ambas supõem o Estado, como delimitação territorial e como
sistema legal” (p. 670).
A visão de O’Donnell apresenta-se como uma complementação ao pensamento realista da
democracia. Uma vez que o regime democrático é estudado sob os pilares dos seus dois componentes
essenciais – cidadão (agente) e Estado – (COLVERO; RIBAS, 2013), os direitos políticos e civis assumem
uma importância tão expressiva quanto as eleições. O autor defende que um dos fundamentos da democracia
é o cidadão ou indivíduo e não apenas o eleitor, sendo esse um agente “dotado de razão prática e
discernimento moral, que usa sua capacidade intelectual e motivação para tomar decisões que, em princípio,
são razoáveis em função de sua situação e objetivos e dos que, salvo provas conclusivas ao contrário,
considera-se sejam o (a) melhor juiz (juíza)” (O’DONNELL, 2011, p. 43).
A obra de O’Donnell propicia um entendimento do que se assume por regime democrático e, como
afirmado pelo autor, é de caráter realista e restritivo. Ele argumenta que o critério restritivo proposto ocorre
no sentido de que o mesmo se “recusa a incluir uma enumeração muito detalhada das liberdades relevantes, o
que acabaria sendo inesgotável e analiticamente estéril” (1999, p. 667). É sob essa ótica que, a partir de
então, o termo “democracia” e “regime democrático” é entendido no presente trabalho.
Além da sua abordagem teórica, O’Donnell ainda traz à tona uma análise empírica do que chama de
“novas democracias” (1999). O autor estuda como os regimes autoritários se comportaram na América do
Sul e de que forma o período de redemocratização se sucedeu na região, abordando conceitos importantes de
transição e consolidação. É a partir dessa visão que, sequencialmente, são estudadas as etapas de
redemocratização, processo que o autor argumenta que é caracterizado pela constante incerteza sob o seu
rumo, além das diferentes configurações que essa transição de regimes pode assumir dependendo do seu
contexto político, social e econômico.

Transição Democrática
Compreender em sua totalidade um período democrático só é factível a partir do momento que o
mesmo é contextualizado historicamente. É por esse motivo que torna-se relevante analisar quais regimes
antecederam a democracia para que, assim, seja possível identificar características hereditárias e possíveis
sequelas sociais e políticas. É importante salientar que o conceito de transição democrática aqui abordado,
em última instância, surge apenas como uma recurso analítico, na medida que a linha que define uma
mudança de regime é tênue e de difícil identificação. Chauí e Nogueira (2007, p.57-58) assumem que
processos de transição não têm data para iniciar e terminar, não havendo separação rígida entre antes e
depois, sendo importante diferenciar entre democratização e redemocratização.
Partindo do pressuposto que uma democracia exige condições eleitorais e garantias de direitos do
agente sine qua non para ser considerada como tal, assume-se que a adoção dessa forma de regime deve ser
feita de forma com que, no seu findar, sejam estabelecidas tais qualidades (O’DONNELL,1999). É por isso
que se utiliza a expressão transição democrática e partindo da ideia de que é um processo sistêmico.
A transição democrática é chamada também de redemocratização em casos de países que
previamente já haviam adotada esse regime político, e, de acordo com Tortosa (2003, p.1), se resume
conceitualmente em
el intervalo de tiempo entre un régimen político y otro. (…) Las reglas de
juego no están definidas, los actores luchan por ello (porque configurará a los
perdedores y ganhadores en el futuro). El establecimiento de las reglas de
juego suele estar en manos de los gobernantes autoritarios. Cuando modifican
sus reglas para dar mayor garantía a los derechos de los individuos y grupos se
inicia la transición.

Esse conceito é baseado na obra de O’Donnell e Schmitter (1994), a qual foi responsável por marcar
a produção acadêmica de cientistas políticos sobre o tema transicional, além de iniciar um debate de política
comparada latino-americana entre os anos 1980 e 1990. Para os autores, esse intervalo ocorre quando o
regime político de determinada região passa de um caráter autoritário para uma outra coisa incerta
(PERBELLINI, 2012, p. 161).
Pode-se assumir que existem determinados marcos necessários para que um Estado adote a
democracia como seu regime político. Para Portantiero (1987), a transição se inicia com a decomposição do
governo autoritário e passa pela instalação de um regime político democrático, o qual sofre as primeiras
tensões para se afirmar como novo sistema. Em um segundo momento, a chancela e a legitimidade dada às
estruturas desse regime democrático pela sociedade e demais atores caracteriza a fase de consolidação. Já
O’Donnell e Schmitter (1994) defendem que existem três fases, de acordo com Perbellini:
Dentro del proceso de transición, O’Donnell y Schmitter reconocen diferentes
fases. Una de ellas es la liberalización que es el proceso de redefinir y ampliar
los derechos que protegen a individuos y grupos sociales (1994: 20). La
segunda es la denominada democratización, que comprende aquellos procesos
en que las normas y procedimientos de la ciudadanía son aplicados a
instituciones políticas antes regidas por otros principios, o ampliadas de modo
de incluir a individuos e instituciones que antes no gozaban de tales derechos
y obligaciones (1994: 22). La última fase descripta por O’Donnell y Schmitter
es la socialización, a la que denominan una “segunda transición” hacia la
democracia social y económica.

Essas três fases dentro de duas transições ratificam o que havia sido previamente levantado por
O’Donnell (1987, p.9):
A primeira [transição é a] de um regime autoritário (que poderia ser chamado
de governo autoritário) para "situações democráticas" (...); e a segunda, de
governos ou "situações democráticas" para, o que se espera, um regime
democrático consolidado.

Outro debate trazido pelo autor é sobre o futuro que terá o regime recém implementado. A incerteza
é uma característica primordial do período de transição democrática. Nascimento (2012, p. 12), aponta o
quão polêmico é esse posicionamento e como não é bem aceito pela maioria dos cientistas políticos, afinal de
contas, “como disciplina acadêmica com aspirações ao estatuto de ciência, é justamente o quadro de
incertezas, contingências e imprevisibilidade do âmbito político que a ciência política busca eliminar através
de seus modelos teóricos e pesquisas empíricas”.
A proposta do autor, contudo, não é a eliminação da incerteza, mas controlá-la ou mitigá-la. Para tal,
o mesmo utiliza da obra de Adam Przeworski (1986) sobre a institucionalização da incerteza. Para o último,
podem-se reduzir as inseguranças e as dúvidas a partir do momento em que sejam criadas instituições sólidas
e reconhecidas pelo governo e pela sociedade que está passando pelo processo transicional. De tal modo,
adota-se a ideia que “uma democracia com instituições sólidas pode conviver sem problemas com a
contingência política” (NASCIMENTO, 2010, p. 13).
Uma vez analisado o conceito de transição democrática e entendidas as etapas da mesma, abre-se
espaço para que sejam levantados diferentes formas nas quais esse fenômeno se apresenta. O’Donnell (1987)
desenha essas representações a partir de uma abordagem empírica, principalmente na região latino-americana
e conclui que podemos qualificar a transição democrática em dois tipos díspares: por colapso e por
negociações. Essas duas maneiras são, também, reflexos da herança ditatorial de cada região. Como ponto de
partida para analisar as transições por colapso e por negociações, é necessário se atentar às divisões internas
do próprio governo autoritário (O’DONNEL e SCHMITTER, 1994). Historicamente, cunharam-se os termos
“duros” e “brandos”, sendo os primeiros mais rígidos e menos flexíveis às mudanças decorrentes da
transição, na medida que acreditam que a perpetuação do regime é preferível para o país, enquanto os
segundos são seguidores de uma linha que participa ativamente dos novos rumos políticos e econômicos, já
que concordam que uma legitimação eleitoral e a concessão de liberdades torna-se necessárias para o futuro
do país.
Acordos por colapso marcam uma ruptura do governo autoritário para a democracia de forma que
não ocorre a manutenção nos cargos de poder e das instituições que existiam previamente. Friderichs (2017,
p.451) explica que esse modelo ocorre quando o novo regime democrático entra em voga “sem realizar
acordos políticos com o governo autoritário e estabelecendo certa autonomia para definir os caminhos da
futura democracia” (FRIDERICHS, 2017, p. 451). O’Donnell (1999) ainda se atenta aos motivos que
desencadeiam uma transição por colapso, a qual também chama de não-pactuada, argumentando que os dois
principais desencadeadores são derrotas militares externas e crises internas, tanto políticas quanto
econômicas.
O segundo tipo de transição, chamada de transição por consenso ou transição pactuada, é
caracterizada por ser um processo mais lento, gradual e condicionado pelos próprios militares que
previamente estavam no poder (NOVARO, 2006). Nesse formato, as estruturas, as elites e as práticas
políticas dos regimes prévios possuem uma continuidade e, aos poucos, dão espaço para novas estruturas
necessárias para a consolidação democrática. Por mais que esse tipo de transição não seja tão clara em
primeira instância e abra espaço para a manutenção dos que estavam no poder antes da democracia,
O’Donnell e Schmitter (1994, p. 25) argumentam que esse formato pode trazer resultados positivos na
consolidação democrática, na medida que “una de las principales incertidumbres de la transición es si estas
demandas serán lo bastante fuertes como para generar dicho cambio, pero no tanto (...) como para provocar
una regresión autoritaria”.
Passado o período de transição, o processo democrático estaria completo na medida em que tal
regime político se consolida. Essa etapa posterior e decorrente da transição se inicia com a elaboração e
aceitação de uma nova constituição e de novos consensos entre a sociedade e os políticos, garantindo, ou
não, a estabilidade política. Posto isso, a transição só se caracteriza como consolidada quando nenhum dos
principais atores políticos ou institucionais objetivarem a tomada de poder por um modo diferente ao da
democracia (LINZ, 1990).
O’Donnell (1999) estuda a América Latina no período de redemocratização e conclui que a região
obteve êxito na implementação desse tipo de regime. Para o autor, isso ocorreu “justamente pela habilidade
dos atores políticos em conduzir o processo de redemocratização de forma realista e moderada”
(NASCIMENTO, 2012). Entretanto, cabe ressaltar que cada país carrega no seu processo transicional
diferentes estratégias e peculiaridades, até mesmo no que tange ao tipo de transição adotada. Conforme
Marques (2010, p. 9), os pontos de partida dos processos de democratização foram distintos em função dos
diferentes tipos de autoritarismo.É por esse motivo que, lançado mão da conceituação de democracia e da
compreensão do que envolve um período de transição democrática, é possível aplicar tais padrões teóricos a
casos específicos.

3. Da ditadura à Terceira Onda Democrática


Abordado o estatuto teórico embasado em uma definição formal de democracia a partir de uma ótica
realista e restritiva (O’DONNELL, 1999), torna-se possível identificar o teor de um regime político e a partir
de que momento é válido conferir o grau democrático a determinado Estado. Importam-se, então, esses
conceitos para o cenário latino-americano no período entre 1980 até 2000, o que corresponde ao final das
ditaduras e à implementação dos regimes democráticos na região. A adição do empirismo a teorias
consolidadas propicia que os termos trabalhados sejam analisados sob um ângulo prático e, caso se mostre
necessário, ressignificado de acordo com as necessidades específicas de um determinado acontecimento.
O’Donnell (1982) caracteriza os quatro países selecionados a partir das consequências de uma
herança ditatorial semelhante, chamada de novo autoritarismo. Essa forma autoritária tinha por
características a diferenciação das ditaduras latino-americanas, como a da Nicarágua e outras de cunho
populista. Ademais, ao utilizar essa amostra de países da região, é possível exemplificar os dois tipos de
transição democrática proposta pelo mesmo autor, na medida que pode-se utilizar os casos do Brasil, do
Uruguai e do Chile como exemplo de transição pactuada e o da Argentina como de transição por colapso
(FRIDERICHS, 2017).
A próxima seção se propõe a contextualizar o cenário internacional durante o período datado entre o
final das ditaduras da região e a chamada onda democrática (HUNGTINGTON, 1994) que teve impacto nos
países latino-americanos.

O Sistema Internacional e as ditaduras latino-americanas


Com a derrocada dos governos nazistas e fascistas, a Segunda Guerra Mundial chegou ao fim e
desenhou um cenário de disputa bipolar pela hegemonia do Sistema Internacional. Se por um lado os Estados
Unidos da América se consolidavam sob uma base político-econômica capitalista, a URSS possuíam um
regime comunista. Entretanto, esse conflito se distancia das últimas duas Grandes Guerras por não ter um
caráter bélico e por ser pautado em uma disputa ideológica. A Guerra Fria foi de extrema importância para
que todo o globo repensasse a sua maneira de entendimento do mundo e, sobretudo, das dinâmicas de poder
internacionais.
Lançando mão dessa disuputa em prol da obtenção do poder hegemônico mundial, os dois lados do
conflito buscaram áreas de influência sob as quais conseguiriam implementar as suas crenças ideológicas e,
consequentemente, obter um maior grau de controle. Por esse motivo, Gesteira (2014, p.1) afirma que a
Guerra Fria “foi a fomentadora de diversos conflitos, golpes e até mesmo de outras guerras, de caráter civil
e/ou militar ao redor do planeta”. Harry Truman, no seu discurso de posse em 1949, corrobora essa busca
pelo poder, como pode-se aferir no seguinte trecho: “the peoples of the Earth face the future with grave
uncertainty, composed almost equally of great hopes and fears. In this time of doubt, they look to the United
States as never before for good will, strength, and wise leadership”.
Esse contexto histórico no qual os norte-americanos tinham como grande objetivo o combate ao
ideário comunista, o novo inimigo passou a ser os governos reformistas e os movimentos sociais. Kagan,
(2003 apud RIBEIRO, 2006, p.151), aponta que “os EUA teriam,
assim, adotado a [...] convicção de que seu próprio bem estar dependia do bem estar de outros países, que a
prosperidade americana não podia existir na ausência de uma prosperidade global”. Isso permitiu que os
Estados Unidos lançassem mão de “justificativas para intervir nas mais diversas regiões do globo em que os
seus interesses estivessem em jogo. Nesse aspecto, a América Latina constituiu-se na primeira experiência de
aliança de caráter regional após a II Guerra Mundial” (MUNHOZ, 2003, p.01-02).
Em paralelo à polarização com a disputa travada entre os EUA e a URSS, as décadas de 1960 e 1970
marcaram a América do Sul com uma abrupta ruptura do lento processo cíclico de avanço no sentido da
plena democratização (SMITH, 2012). Governos ditatoriais assumiram o poder em doze dos vinte países da
região e, com isso, redefiniram as bases políticas e econômicas de seus respectivos Estados. Souza (2011, p.
161) defende uma interligação entre esses dois cenários e argumenta que “a Guerra Fria forneceu o contexto
global para um anticomunismo patológico e os Estados Unidos, por sua vez, contribuíram para a formação
ideológica dos militares latino-americanos” .
Como pode-se verificar na figura abaixo, o início da década de 70 é marcado por um alto número de
regimes autoritários, e apenas a partir de 1978 percebe-se uma retomada de regimes competitivos e com
algum caráter democrático:
Figura 1 – Evolução dos regimes políticos latino-americanos 1945-2010

Fonte: PÉREZ-LIÑÁN; MAINWARING, 2015, p.143

Além da proximidade temporal de eclosão dos regimes autoritários na América Latina, pode-se
verificar outros pontos em comum nos países da região. Principalmente nos casos argentino, brasileiro,
chileno e uruguaio, os governos autoritários surgiram como uma resposta dos militares com o apoio de
setores empresariais e de classe média às mudanças socioeconômicas internas de cada Estado. A
industrialização, urbanização e a mobilização política dos setores populares são apontados por O’Donnell
(1999) como as características vistas como ameaçadoras de subversão comunista pelos olhos
norte-americanos.
Por mais nacionalista que cada governo ditatorial pudesse se mostrar, é possível verificar medidas
que foram tomadas na região como um todo, propiciando uma interação interestatal facilitada pela
aproximação ideológica dos governos autoritários que estavam no poder. Um exemplo disso é a Operação
Condor: consolidada na segunda metade dos anos 70, teve seu início na I Reunião Interamericana de
Inteligência Nacional sob a iniciativa de Augusto Pinochet e Manuel Contreras. Foi sediada na capital
chilena e contou com a participação da Argentina, Bolivia, Chile, Paraguai, Uruguai e do Brasil (CALLONI,
1992). De acordo com Padrós (2009, p. 15), a Operação Condor é “percebida como (uma) articulação
clandestina e repressiva dos países do Cone Sul visando perseguir e eliminar dissidentes políticos e
organizações de resistência”. Baseada no compartilhamento de informações entre os países ditatoriais da
América do Sul, essa operação foi sedimentada pela Doutrina de Segurança Nacional (DSN)
norte-americana, a qual corroborava a necessidade de união para o combate de um suposto inimigo interno.
Padrós (2007, p. 44) pauta a doutrina em cinco principais pilares: “inimigo interno, a execução da guerra
interna (contra insurreição), a imposição do papel politico das Forças Armadas e a definição de fronteiras
ideológicas”.
A importância do apoio e da influência internacional se deu não apenas pontualmente na Operação
Condor, como também balizou o funcionamento e a institucionalização dos regimes ditatoriais
latino-americanos. Esse foi um dos fatores apontados por O’Donnell (1972) como explicativo para cunhar as
ditaduras da região como burocráticas-autoritárias (b.a). Reis (2012, p.147) detalha tal conceito e é apontado
como denominador comum de países como a Argentina, Brasil, Chile e Uruguai:
O sentido “estrutural” de que assim se revestiam foi vinculado por O’Donnell
aos desafios do “aprofundamento” do processo de industrialização, com a
passagem da produção de bens de consumo à de bens intermediários e de
capital e com as consequências em termos das composições e alianças de
classe. Nela, o nacional-populismo de apelo multiclassista se via substituído
pela dependência em relação a investimentos externos e aos interesses de
corporações multinacionais, bem como pela ênfase correlata em políticas
“ortodoxas” e a importância que adquirem seus porta-vozes “técnicos”. Este
último aspecto ajuda a justificar o adjetivo “burocrático” aplicado ao novo
autoritarismo, junto com o fato importante de que os regimes b.a. se
distinguiriam das ditaduras tradicionais por termos neles as corporações
militares como tal a assumir o poder, em vez deste ou daquele general ou dos
caudilhos tradicionais.

Entretanto, pode-se perceber que a partir da década de 80 se inicia um movimento transicional para
regimes democráticos. Os motivos que levaram cada país a cambiar o seu regime político será analisado
posteriormente, porém é possível se valer de alguns pontos que intensificam e propiciam a aparição de
regimes ditatoriais, segundo Huntington (1991, p. 17-18): “1) the weakness of democratic values among key
elite groups and the general public; 2) severe economic setbacks, which intensified social conflict and
enhanced the popularity of remedies that could be imposed only by authoritarian governments; 3) social and
political polarization, often produced by leftist governments seeking the rapid introduction of major social
and economic reforms; 4) the determination of conservative middle-class and upper-class groups to exclude
populist and leftist movements and lower-class groups from political power; 5) the breakdown of law and
order resulting from terrorism or insurgency: 6) intervention or conquest by a nondemocratic foreign power;
7) "reverse snowballing" triggered by the collapse or overthrow of democratic systems in other countries.

Da mesma forma que se analisa a incidência de regimes autoritários sobre um mesmo espaço
geográfico e durante um intervalo temporal próximo, uma avaliação a nível regional e até mesmo
internacional permite concluir que a aproximação com a democracia também foi um movimento integrado.
Como argumentam Pérez-Liñán e Mainwaring (2015, p.141) “mientras que un ambiente internacional
favorable puede ofrecer ventajas a las democracias, cuando este es poco propicio, puede perjudicar al
régimen democrático” . A partir desse entendimento das variáveis que desencadearam os regimes autoritários
na região sul, é possível se valer de uma análise a nível sistêmico do que abriu espaço para a instauração da
democracia em seguida. Para isso, utiliza-se o conceito de Terceira Onda Democrática cunhado por
Huntington, como se vê na sequência da presente pesquisa.

A terceira onda democratizadora


O final dos anos 70, mais precisamente a partir do ano de 1974, foi marcado por uma maior
incorporação e aceitação do regime democrático ao redor do mundo. Essa aproximação à democratização
teve como protagonistas mais de 30 países (PEDROTTI, 2006) e foi caracterizado por não se resumir a uma
região específica, mas em um movimento a nível internacional. Huntington (1991) analisa esse fenômeno e
cunha o conceito de Tercera Ola Democratizadora, na medida em que considera a primeira onda uma
consequência das revoluções francesa e americana e atrela a segunda onda ao período pós-Segunda Guerra
com a vitória dos Aliados.
A Terceira Onda Democratizadora tem início na Europa Meridional em com a queda dos governos
autoritários de Portugal, Grécia e Espanha. Foi a partir do final dos anos 70 e início dos anos 80 que o
movimento chegou na América Latina (HUNTINGTON, 1991), inicialmente em países como o Equador e o
Peru. Pedroti (2006) contextualiza temporalmente outras derrocadas de governos autoritários na região
latino-americana, como a queda do governo Argentino em 1983 após a Guerra das Malvinas, o Uruguai e o
Brasil em 1986 com as eleições de presidentes civis, e o Chile em 1988 com um plebiscito que decidiu
finalizar o domínio autoritário de Pinochet.
A América Central também foi influenciada pela tendência democrática, ao passo que os governos de
Honduras, El Salvador e Guatemala elegeram presidentes civis a partir de 1982. O movimento chegou
também à Ásia, quando a Índia voltou a ser um país democrático e os governos ditatoriais da Filipinas e do
Paquistão chegaram ao fim. Até mesmo os países comunistas foram afetados pela onda, principalmente no
início da década de 1990, com transições democráticas na Hungria, União Soviética, Polônia, Alemanha
Oriental, Tchecoslováquia e Romênia. Mesmo que de maneira mais fraca e tardia, a África e o Oriente Médio
também tiveram Estados a caminho de um regime democrático, como a África do Sul em 1990 com a
redução de políticas de segregação racial (HUNTINGTON, 1994).
É importante entender que essa terceira onda não é homogênea e possui um caráter internacional, na
medida em que ocorre em diferentes partes do globo com características estruturais diversas e por motivos
que variam em cada país. Entretanto, ao analisarmos a Terceira Ola Democratizadora a partir de um ângulo
sistêmico, entende-se que esse fenômeno ocorreu por conta de uma junção de fatores, “que percorrem
questões normativas, aspectos domésticos e a configuração de uma nova realidade internacional. Nesse
último caso, a participação de diferentes atores internacionais mostra-se primordial” (PEDROTI, 2006, p.
30). Huntington ainda argumenta que essa onda foi consequência de cinco principais fatores: “1) The
deepening legitimacy problems of authoritarian regimes in a world where democratic values were widely
accepted, the consequent dependence of these regimes on successful performance, and their inability to
maintain "performance legitimacy" due to economic (and sometimes military) failure; 2) The unprecedented
global economic growth of the 1960s, which raised living standards, increased education, and greatly
expanded the urban middle class in many countries; 3) A striking shift in the doctrine and activities of the
Catholic Church, manifested in the Second Vatican Council of 1963-65 and the transformation of national
Catholic churches from defenders of the status quo to opponents of authoritarianism; 4) Changes in the
policies of external actors, most notably the European Community, the United States, and the Soviet Union;
5) "Snowballing," or the demonstration effect of transitions earlier in the third wave in stimulating and
providing models for subsequent efforts at democratization. HUNTINGTON, 1991, p.13
O primeiro fator é de cunho doméstico e se refere à legitimidade perdida pelos regimes ditatoriais,
que foram sucedidos por transições democráticas. As graves crises econômicas da época se deram
principalmente em consequência da estagnação de modelos desenvolvimentistas dependentes de
empréstimos nacionais e da crise do petróleo (PEDROTTI, 2006), fazendo com que os países até então
autoritários passassem pelo que Huntington chama de dilema da legitimidade. Offe e Press (1991) ainda
enfatizam que o esse enfraquecimento de regimes autoritários se deu principalmente pela ineficiência dos
governos em sanar necessidades de nível doméstico, resultando em uma falta de apoio e chancela dos
próprios cidadãos e instituições nacionais.
O segundo ponto cria uma ligação direta com o crescimento econômico dos países da região. Para o
autor, um crescimento econômico acelerado seguido de crises econômicas é uma fórmula que afeta
diretamente a manutenção desses regimes democráticos, como sustenta ao argumentar que “a Terceira Onda,
a combinação de substanciais níveis de desenvolvimento econômico com crise ou falha no curto prazo
representou a fórmula mais favorável para a transição do governo autoritário para o democrático”
(HUNTINGTON, 1991, p. 72).
Outra questão assumida como variável necessária para o fortalecimento da onda democrática foi o
apoio da Igreja aos ideais democráticos. Acredita-se que existe uma forte correlação entre o cristianismo
ocidental e a democracia, o que se prova na medida em que três-quartos dos países que passaram por uma
transição democrática entre 1974 e 1989 eram predominantemente católicos (HUNTINGTON, 1991). Um
exemplo claro da relação da Igreja com o período da Terceira Onda Democrática foi a Fundação Konrad
Adenauer, uma instituição brasileira que defendia princípios católicos e teve suas ações orientadas por
mudanças sociais democráticas (PEDROTTI, 2006, p.33)
Os fatores internacionais possuem uma forte relevância ao analisarmos esse movimento democrático
iniciado em 1974, na medida que “uma das características que distingue a Terceira Onda de Democratização
é a relevância das influências internacionais” (DIAMOND, 1997, p.34). Esse caráter global é apresentado
como o quarto motivo desencadeador da Terceira Onda, na medida em que as potências mais poderosas do
Sistema Internacional da época envolveram-se ativamente no processo de democratização. Huntington
(1991, p.15) afirma que “during the 1970s and 1980s the United States was a major promoter of
democratization. (..) The U.S. contribution to democratization in the 1980s involved more than the conscious
and direct exercise of American power and influence”. É possível verificar esse esforço norte-americano com
a iniciativa do Congresso Nacional em criar uma série de recomendações para estimular a democracia e, em
1974, com a inclusão das questões dos direitos humanos em quatro leis: Foreign Assistance Act, Mutual
Assistance Act, Trade Reform Act e International Financial Institutions Act. Somado a isso, sob o governo de
Carter em 1977 os direitos humanos passaram a balizar a política externa estadunidense – tornando esse
tópico relevante na agenda mundial – e no período de Reagem a promoção da democracia foi reforçada,
principalmente com a criação da National Endowment for Democracy (NED), fundação responsável por
disseminar a democracia internacionalmente (PEDROTTI, 2006).
Mesmo que os Estados Unidos ganhem destaque no quesito de divulgação democrática a nível
global, pode-se verificar um movimento similar por parte da União Soviética. Medidas como a Perestroika
(reestruturação econômica) e a Glasnost (transparência nas questões políticas) promulgadas sob o governo de
Gorbachov abriram espaço para a transição democrática de países do leste europeu (PEDROTTI, 2006).
O último ponto listado mescla questões normativas e internacionais. O efeito Bola de Neve parte do
pressuposto de que fatores externos impactam a orientação política de um determinado país, o que pode ser
explicado pela necessidade de sobrevivência do Estado em um Sistema Internacional. Offe (2001) argumenta
que as nações democráticas liberais influenciaram esse cenário global com pressões e incentivos, fazendo
com que os governos de diferentes regiões mudassem suas orientações gradativamente, principalmente pelo
fato de investidores internacionais preferirem realizar investimentos em países com estado direto e segurança
político-econômica. Entretanto, por mais que acreditasse no poder de um movimento orquestrado em massa,
Huntington abre espaço para algumas ressalvas, argumentando que apenas se as condições que favorecem a
democratização forem as mesmas nos diferentes países. As pressões externas criam apenas parte dessas
condições.
Compreender no que resultou a Terceira Onda Democrática é ponto de partida para analisar os
regimes democráticos de diferentes regiões durante os anos 1970 e 1980. Diretamente influenciada por esse
movimento internacional, o fenômeno democrático na América Latina se iniciou em 1962 com o Peru e foi
concluído no Chile em 1988. A partir da análise dos atores principais na arena política, do contexto regional
frente ao Sistema Internacional e às questões econômicas relevantes na transição para a democracia, a
próxima seção discute o contexto latino-americano no período em que os países da região se aproximaram de
medidas democráticas.

O caso latino-americano: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai


Inserida no contexto de Terceira Onda Democrática explorado por Huntington (1991), a América
Latina não só foi uma das primeiras regiões do globo a entrar nesse movimento como também contribuiu
significativamente para novas análises de caso de transições democráticas. A condição heterogênea do
fenômeno propicia que o período de transição de regimes políticos seja estudado de acordo com as
necessidades e peculiaridades de cada país, ao mesmo tempo que a proximidade geográfica e temporal
proporcionem denominadores comuns ao se analisar o movimento conjunto de um grupo de Estados.
O conceito de democracia previamente trabalhado por O’Donnell (1999) pode também ser estendido
ao estudarmos a América Latina. Porém, o caráter periférico da região faz com que seja necessário
considerar outras variáveis que afetam o processo transicional democrático. Pérez-Liñan e Mainwaring
(2015) defendem que a sobrevivência desse tipo de regime na América Latina depende de três principais
fatores: desenvolvimento econômico, preferência normativa dos principais atores por uma democracia e
moderação no âmbito político. Diferentemente de estudo de países do norte do globo, as alterações
significativas na região sul são muito mais suscetíveis ao direcionamento internacional e das Grandes
Potências, o que explica a necessidade de uma orientação política convergente dos atores tanto domésticos
como globais.
No que diz respeito ao primeiro ponto, a relação dos indicadores econômicos com a consolidação da
democracia é defendida na medida em que existe uma relação direta entre bom desempenho econômico e
manutenção do regime. Lipset (1959), Przeworski et al. (2000) e Diamond (1992) são alguns exemplos que
sustentam tal argumento, ao acreditar que o nível de modernização e desenvolvimento de um país tem um
impacto substancial na probabilidade de que uma democracia prospere na região. Gasiorowski (1995),
Haggard y Kaufman (1995) e Geddes (1999) ainda complementam tais ideias ao afirmar que é mais provável
que ocorra um desmantelamento de regimes competitivos quando estes apresentam um desempenho
econômico fraco.
Além da questão econômica, Pérez-Liñan e Mainwaring (2015) entendem a importância do contexto
regional e internacional no processo de implementação e manutenção de um regime político. O enfoque dado
pelos Estados Unidos na questão de democracia e direitos humanos foi um fator que influenciou
principalmente regiões periféricas do Sistema Internacional (PEDROTTI, 2006), ao mesmo tempo em que o
efeito Bola de Neve (HUNTINGTON, 1991) se intensificou ainda mais em âmbito regional com a gradual
aceitação do regime político democrático na América do Sul. Entretanto, o histórico dos países da região
também é um fator relevante ao realizar a análise das variáveis que intensificaram o movimento democrático
latino-americano. Como sustentam Pérez-Liñán e Mainwaring (2015), é importante ressaltar que a maioria
dos países da América Latina já haviam passado por períodos democráticos previamente aos regimes
autoritários, ainda que débeis, o que faz da transição democrática uma volta a um sistema já implementado,
ou seja, altera o status transicional para uma redemocratização:
A importância da moderação dos atores políticos é outro fator relevante para a implementação da
democracia, como argumentam Berman (1998), Ollier (2009) e Weffort (1984). Pode-se dividir os atores
entre moderado e radicais, sendo esses últimos aqueles que tem seus objetivos de política pública localizado
em uma extremidade do espectro político e possuem urgência para alcançar seus objetivos. As ações dessas
figuras são extremamente relevantes para o funcionamento de um regime democrático, como pode-se aferir
na figura a seguir:
Figura 2 – Evolução do radicalismo e do apoio à democracia, 1945 - 2010

Fonte: PÉREZ-LIÑÁN; MAINWARING, 2015, p.150

Posto isso, é possível concluir que “en los regímenes competitivos los actores poderosos muestran en
promedio niveles de radicalismo bajo y niveles de preferencia normativa por la democracia altos, en
comparación con los actores en sistemas autoritários” (PÉREZ-LIÑÁN; MAINWARING, 2015, p.150).
Partindo desse cenário periférico específico em que a América Latina está inserida, O’Donnell
(1982) entende que a Argentina, o Brasil o Chile e o Uruguai são exemplos típicos do novo autoritarismo e
autoritarismo-burocrático, na medida em que não possuem características que qualifiquem os regimes como
populistas e que os atores que assumiram o poder eram formados por uma coalizão de empresários, militares
e tecnocratas. Além disso, Rouquié (1981), Silva (2001) e Zagorosky (1992) enfatizam que esse bloco de
países foi marcado por governos militares com forte caráter violento e opressivo, baseado em doutrinas de
segurança nacional e estabilidade nacional. Ramirez (2015) ainda completa esse pensamento afirmando que
a onda autoritária nesses países latino-americanos também foram caracterizadas por serem estruturalmente
refundacionais, ou seja, visavam finalizar o ciclo “errado” vivido até então para dar ao país uma sociedade,
uma economia e uma política “saudável”.
Nascimento (2012) sintetiza essa busca pela modernização e avanço buscado pelos governos
autoritários argentinos, brasileiros, chilenos e uruguaios:
a modernização nos principais países latino-americanos significou, ao
contrário, uma tentativa de combater a crise econômica por meio da contenção
da luta de classes (destruição do poder sindical e supressão dos partidos de
esquerda), controle da mídia e restrições às liberdades democráticas, arrocho
salarial (como parte de novo processo de acumulação e desenvolvimento
capitalistas), além de forte presença do Estado na economia.
(NASCIMENTO, 2012, p.10)
É preciso focar a análise nas medidas adotadas durante os períodos de democracia consolidada
nesses quatro países, mas entendendo que a compreensão do período ditatorial marcou estruturalmente os
processos democráticos. Friderichs (2017, p.439) ainda sustenta essa necessidade de contextualização na
medida em que assume que “a forma como os projetos autoritários foram postos em prática em cada país,
bem como sua condução e seu derrocamento explicam muitos aspectos dos alcances e dos limites da nossa
democracia” .
Por fim, outro denominador comum do processo político argentino, brasileiro, chileno uruguaio é a
qualidade da democracia estabelecida. O’Donnell (1999) argumenta que esses países, após o seu processo
transicionais, viraram “novas democracias”. Esse tipo de democracia considera que, mesmo que o processo
eleitoral e a aposta democrática estivesse institucionalizada, a questão de direitos civis ainda era precária.
Além disso, os estratos privilegiados da sociedade viraram a extensão da aposta democrática como
ameaçadora, culminando em dinâmicas repressivas e exclusivas do restante da população (REIS, 2012).
Posto o cenário latino-americano e os fatores comuns presentes nos quatro países escolhidos, o
seguinte subcapítulo terá como principal enfoque o estudo do período abertura política até a consolidação
democrática de cada um desses estados, lançando mão de dados político-econômicos e fatores históricos que
possibilitam que seja traçada uma análise comparativa entre o funcionamento de tais países.

4. Redemocratização argentina, brasileira, chilena e uruguaia


Ao se estudar o período de transição democrática de determinada região, pode-se encabeçar dois
principais fatores para o entendimento dos acontecimentos do período: o histórico do país e o contexto
político pelo qual esse passou. Analisando o período na América Latina, verifica-se que a transição para
democracia foi, em sua essência, uma redemocratização ou, ainda, uma restauração democrática
(MARDONES, 2006). Huntington (1991) aponta que vinte e três dos trinta países que adotaram a
democracia como regime político entre 1974 e 1990 possuíam algum histórico democrático e, nesse sentido,
pode-se enquadrar os casos da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Esse passado democrático pode ser um
facilitador para reviver esse regime, ao mesmo tempo em que em alguns países é associado com momentos
de crises econômicas, gerando ainda mais insegurança ao período transicional. Tais fenômenos se devem a
características singulares de cada caso, os quais serão estudados a seguir.
De acordo com Acuña e Smulovitz (1991), o período de redemocratização é sustentado em quatro
grandes pilares: 1) mudança das regras do jogo político, 2) mudanças nas noções de luta política e de seus
atores e 3) mudança nos padrões de comportamento dos atores políticos e sociais. Compreendendo a
complexidade desse cenário, em que não só são necessárias reformas políticas e econômicas como também
sociais, retoma-se a ideia de que o processo pode ser dividido em diferentes fases. A primeira é responsável
pela abertura política e pela liberalização com a redefinição dos direitos da sociedade, a segunda é quando
ocorrem processos nos quais as novas normas são aplicadas nas instituições e a última é a consolidação da
democracia social e econômica (O’DONNELL e SCHMITTER, 1994).
Levando em conta todo o processo que está por trás da redemocratização e a importância do contexto
histórico para o entendimento do funcionamento democrático, a sequência do presente trabalho especifica os
principais marcos dessas três fases desde a abertura política até a consolidação democrática na Argentina,
Brasil, Chile e Uruguai.

Herança ditatorial e primeiros passos para a democracia


Racionalizar o processo até a vigência da democracia como regime político de um Estado implica a
tenuidade de um processo composto por diferentes marcos, no qual vários deles podem ser interpretados
como parte de uma das etapas de acordo com a ótica utilizada para análise. Essa sessão contempla os
primeiros sinais de enfraquecimento dos regimes autoritários na amostra de países escolhida, assim como as
mudanças políticas que abrem terreno para o início da instauração democrática nos mesmos. Para isso, é feita
uma análise das principais características das ditaduras da região, assim como se apresenta o contexto
político, social e econômico de cada país durante os últimos anos de regime.
A compreensão do funcionamento de cada regime ditatorial serve como auxílio para o entendimento
não só para o momento da transição política, como também explica diversas das características do regime
democrático já consolidado. Essa herança ditatorial que age diretamente na democracia subsequente funciona
de forma residual e pode ser verificada tanto no imaginário coletivo da sociedade como nas medidas
políticas-economicas adotadas. Waylen ainda frisa essa importância baseando-se na ideia de Haggard e
Faufman de Termos de Transição.
O’Donnell (1972) e (1982) analisa as democracias da Argentina, Brasil, Uruguai e Chile, apontando
semelhanças nos regimes ditatoriais que acenderam entre os anos 1960 e 1970, chamado o fenômeno de
novo autoritarismo. A falta do caráter populista de seus líderes e a substituição da antiga classe política
oligárquica por uma associação de tecnocratas da burocracia estatal, miliares e empresários são
características marcantes dos quatro países. Nascimento (2012) ainda assume que a modernização decorrente
do período foi uma tentativa de combate à crise econômica através da mitigação do poder sindical dos
partidos de esquerda, do aumento da censura e controle da mídia, das restrições às liberdades individuais e
políticas, do arrocho salarial como nova lógica de acumulação capitalista e do aumento da presença do
Estado na economia.
Além dessas características, pode-se destacar que o motivo que levou esses novos autoritarismos a
assumirem o poder também são semelhantes entre os países estudados. Um exemplo disso é o relato de
militares aposentados que convergem nos motivos de terem implementado um regime autoritário entre 1960
e 1970: o subdesenvolvimento, o cinismo e desinteresse das elites da época, a deslegitimidade política, a
dependência econômica e a educação precária (KRUJIT, 2001). Por mais que esse cenário seja contestado
por outras frações da sociedade, o desenvolvimento nacional foi utilizado como prerrogativa base por parte
de todos os governos autoritários da região (HAYES, 1989), assim como uma missão de abortar um possível
caos político através de um projeto nacional de reestruturação da ordem política, social e econômica
(STEPAN, 1971).
Essa reestruturação social carregou consigo condutas controversas, todas adotadas sob a prerrogativa
das doutrinas de segurança nacional e estabilidade nacional (SILVA, 2001). Os governos autoritários
argentinos, brasileiros, chilenos e uruguaios foram marcados por regimes de violência aberta, opressão e
perseguições (ZAGORSKY, 1992). Somada às peculiaridades de cada país, esse caráter duramente
repressivo fez com que, ao longo do período ditatorial, se abrisse espaço para transformar o medo em
rejeição ao autoritarismo e ao uso da violência para resolver conflitos internos e externos do país, como
pode-se identificar claramente no caso de queda autoritária na Argentina, fenômeno que Novaro (2015)
interpreta como decadência.
O caso argentino é bastante peculiar em decorrência do seu histórico político. Diferentemente do
restante dos países aqui analisados, a Argentina vivia um turbulento momento antes da ascensão do governo
militar em 1976. Entre 1930 e 1976, o país sofreu seis golpes de Estado. Os dois últimos, em 1966 e 1976,
foram responsáveis pelo estabelecimento de regimes autoritários mais repressivos e duradouros pelos
militares. Somada à instabilidade política, o período entre essas ditaduras foi marcado pela lógica da
revolução e da contrarrevolução (FRIDERICHS, 2017) e marcou profundamente a sociedade argentina. O
governo militar de 1976 tinha como objetivo criar uma nova lógica social e, através da coerção e do
autoritarismo, trazer estabilidade política e econômica para o país.
Um dos principais marcos da ditadura argentina foi a Guerra das Malvinas, iniciada em 1982, fato
que posteriormente auxiliou na derrocada do autoritarismo na região. O principal objetivo dos militares ao
entrar em tal disputa foi a de “reforzar la unidad de las fuerzas armadas y conferirle al régimen militar una
legitimidad derivada de la causa patriótica que tomaba en sus manos” (PORTANTIERO, 1988, p. 272), ideia
que, inicialmente, teve uma relativa adesão da população. Entretanto, a empreitada resultou em desprestígio
para o governo e para os militares, na medida em que abriu os olhos da sociedade que a derrota era mais um
dos fatores que deslegitimavam o governo em exercício (FRIDERICHS, 2017).
Como legado do governo autoritário argentino, o PIB per capita em 1982 era 15% menor que o de
1975, o PIB industrial 25% menor que em 1970, os salários reais 40% mais baixos e a dívida externa
representava 5 anos de exportações (NOVARO, 2015). Foi então que o cenário composto pela derrota
internacional na Guerra das Malvinas, a violação aos direitos humanos, a dívida externa, a
desindustrialização o empobrecimento geral da população e a corrupção administrativa catalisou o processo
de abertura democrática (PORTANTIERO, 1988, p. 273) e abriu espaço para uma transição por colapso.
Instaurado em 1o de Abril de 1964, o regime militar brasileiro durou vinte e um anos. Com medidas
autoritárias, que partiram desde torturas físicas e psicológicas aos possíveis inimigos da nação até a falta de
liberdade de expressão da mídia brasileira, o período ditatorial iniciou-se com o governo de Castello Branco
e teve como último presidente militar João Baptista Figueiredo em 1985. O caminho para redemocratização
se inicia com Ernesto Geisel, o qual promete uma abertura lenta, gradual e segura e cria um cenário peculiar
de transição governamental, na medida em que “tivemos um período maior de distensão política (11 anos,
dos 21 anos de ditadura) do que de autoritarismo” (FRIDERICHS, 2017, p. 446).
A ditadura uruguaia varia das outras aqui estudadas por dois principais motivos: o seu caráter cívico
e a crítica situação econômica que o país passava antes da implementação do modelo autoritário. O Uruguai
possuía um histórico democrático, sendo o período de democracia pré-autoritarismo consolidado ao mesmo
tempo em que ocorria o processo de modernização no país. Essa simultaneidade fez com que a
institucionalização da ordem política estivesse atrelada à democracia, principalmente sob a figura de José
Batile e Ordonez (PANIZZA, 1997). Outro fator relevante da ditadura uruguaia são as duas doutrinas que
deram maior fundamento para o regime: a Doutrina de Segurança Nacional importada dos Estados Unidos e
o catolicismo nacionalista de ultradireita (PADRÓS, 2012).
Pode-se chamar essa ditadura de civil-militar pelo fato dos seus presidentes serem civis. Entretanto,
durante todo o período ditatorial a figura das Forças Armadas foi protagonista e desempenhou um papel
crucial no que chamavam de combate à subversão (SERÉ; VAZ, 2014) A ditadura uruguaia foi marcada pela
manutenção do “descrédito na classe política dirigente, de extremo desemprego, de sucessivas crises
institucionais, inflação galopante e agora no flagrante descontentamento popular” (JESUS et al., 2015, p. 3).
Além disso, o governo ditatorial argumentava que estava em uma missão de reorganização do Estado para
fortalecer os mecanismos de segurança da sociedade, defendendo que “a ocupação militar do Estado para
“defender” a Nação ameaçada exigia como contrapartida da sociedade, a disseminação e o cumprimento de
valores militares de disciplina, obediência, fidelidade e hierarquia” (PADRÓS, 2012, p. 506). Mesmo que a
sociedade uruguaia não tenha sido marcada pela pressão para a retomada democrática, cabe destacar a ação
de guerrilha, como o Movimento de Libertação Nacional – Tupamaros, que atuava através de propaganda
armada, sequestros e ações que afrontavam o governo (FERREIRA, 2011).
A saída da ditadura se iniciou em 1973, em um processo de abertura que marcou a sociedade
uruguaia por tensão e grandes transformações nacionais políticas, econômicas e sociais. Entretanto, o
governo de exceção possuía tanta influência na política uruguaia que foi presente até mesmo no processo de
reabertura, o que explica o motivo de que nem esse movimento de redemocratização representou uma
ruptura radical nem um afastamento definitivo do governo autoritário no país (SERÉ; VAZ, 2014). Podem-se
destacar alguns fatores que estiveram ausentes durante a abertura uruguaia, tanto de âmbito internacional
como doméstico. O primeiro é que as variáveis externas não auxiliaram substancialmente na condução para o
final da ditadura, na medida em que não houve uma derrota de guerra ao estilo Argentino e o governo não
cedeu às pressões diplomáticas norte-americanas e europeias para o retorno à democracia. O segundo fator
de carência foi a falta de influência das mobilizações sociais e da orientação política nas organizações
uruguaias no exterior. “Com independência das atividades realizadas por estas, a interferência na ação social
foi reduzida e sua maior efetividade foi obtida quando apoiaram as orientações das lideranças que atuavam
no país” (CABRAL, 2015). Todo esse cenário foi responsável para a manutenção do poder governamental
cívico-militar, até mesmo durante o processo de retorno à democracia.
Mais duradouro que o caso uruguaio, o regime militar chileno durou quase 17 anos, tendo início com
o golpe de Estado em 1973 que instalou uma ditadura governada por Augusto Pinochet. De acordo com
Garretón (1992), podemos frisar três principais características desse regime: (1) a personalização, uma vez
que durante todo o período o general Pinochet assumiu o poder, (2) a capacidade transformadora, que
rompeu a relação vigente entre sociedade e política e (3) um projeto de institucionalização política, que
legitimou o regime autoritário com uma nova constituição até 1988, quando ocorreu o plebiscito para decidir
pela manutenção de Pinochet por um novo período de oito anos.
O caso chileno se destaca pelo fato de que o governo autoritário não deixou o país em uma situação
de crise econômica, motivo pelo qual tal regime durou por um período mais prolongado que os demais. Além
disso, também pode ser caracterizado como um regime ditatorial civil-militar. Diferentemente do Uruguai
que funcionou sob o comando de presidentes civis, o governo chileno, gradativamente, deu espaço para ser
composto de mais civis do que militares, mesmo que a figura central de Pinochet fosse de um militar
(WEEKS, 2002).
A institucionalização política do regime ditatorial chileno é visto como um dos principais marcos que
proporcionou a abertura do país e acelerou o seu processo de transição (GARRETÓN, 1992). Pode-se
verificar esse fenômeno ao analisar a Constituição de 1980, a qual buscava legitimar o governo a partir de
plebiscitos. Essa constituição defendia a passagem do regime militar para um autoritário, com forte presença
civil, a partir de 1989 e levava tal decisão a plebiscito em 1988, sendo crucial para decidir a manutenção por
mais oito ano do governo Pinochet. A derrota nesse plebiscito fez com que ocorresse um isolamento político
dos setores “duros”, caracterizado por atores mais extremistas e que não estavam dispostos a realizar a
abertura política. Em paralelo, no plano militar, houve uma gradual retirada das Forças Armadas do poder
político. Uma vez que a abertura chilena foi orientada também pelo voto popular, a população passou a
debater questões de direitos humanos e questionar condutas do regime, fazendo com que os crimes e
violações cometidos durante o período ditatorial fossem bastante trabalhados na sociedade chilena durante o
período de transição e consolidação democrática (PEREIRA, 2011).
Se as revoluções foram o cerne das discussões latino-americanas durante a década de 70, é possível
afirmar que a partir dos anos 80 a agenda política da região passou a ser ocupada com a pauta democrática
(PONZA, 2013). Analisando os casos da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, pode-se apontar que os
primeiros passos para a retomada da democracia foram oriundos da falta de respaldo dos governos
autoritários, seja por crises econômicas domésticas como nos casos brasileiros, argentinos e uruguaios, por
esgotamento institucional como no Uruguai e até mesmo por fatores externos como a derrota da Guerra das
Malvinas Argentinas. Por esse motivo, ao analisar uma retomada democrática, é importante entender que os
motivos que a desencadeiam são parte de um contexto maior.
Feita a contextualização do período militar, é possível analisar o segundo passo para a
redemocratização: a transição democrática. Entender como foram exercidos os projetos autoritários e como
foi a condução do seu fim explicam inúmeros aspectos do processo e da consolidação democrática de cada
país (FRIDERICHS, 2017) e é a partir dessa lógica que a sequência do trabalho analisa como se sucedeu o
momento de transição entre regimes políticos na Argentina, Brasil, Chile e Uruguai.

A transição democrática
O período de transição democrática ocorre subsequente aos primeiros movimentos de abertura
econômica e política, sendo marcado por uma grande aposta na democracia, tanto da sociedade quanto do
governo, e por uma retomada gradual dos direitos perdidos sob tutela do regime autoritário. Esse novo
quadro resulta em “um tecido precário de direitos civis, tanto no plano territorial quanto no das classes e
setores” (REIS, 2012, p. 149) além do desejo de retomada democrática por parte dos atores principais, os
quais estarão disponíveis a implementar medidas em prol disso (BERMAN, 1998). Como o período é o elo
entre a derrocada autoritária e a consolidação democrática, a forma com que é conduzido reflete o residual
do funcionamento político anterior e influencia diretamente a força da implementação e consolidação
democrática.
De acordo com a hipótese de Eaton (2004), no caso da América Latina, as medidas adotadas na
transição da região foram engatilhadas pelos processos de restauração democrática, os quais garantem
oportunidades de reformulações institucionais, desatam pressões existentes desde a época do regime
ditatorial e dão aos partidos políticos incentivos para chegar ao poder de forma democrática. Além disso,
somado ao contexto internacional, as ameaças revolucionárias e as crises econômicas, pode-se afirmar que a
transição democrática na região aconteceu pelo papel da tradição democrática, ou seja, pela pressão feita
socialmente com o objetivo de resgatar um regime já vivido na região (NOVARO, 2015).
O período de transição democrática também variou de acordo com o contexto de cada país,
culminando em eleições, em sua maioria diretas, dos primeiros presidentes através de um sistema
democrático. Existem casos, como no Brasil, em que o período desde a abertura até a consolidação
democrática dura mais de dez anos, ao mesmo tempo em que outros possuem um período transicionais mais
curtos, passando do desbloqueio da atividade política até a democracia em poucos meses (MAZZEI, 2011).
De acordo com Garretón (1992), a delonga do período se dá pela necessidade de superar enclaves deixados
pelo governo anterior, podendo ser institucionais, de atores (como o veto das Forças Armadas),
sócio-culturais (como o conformismo e a manutenção da lógica autoritária) ou ético-simbólicos (como
questões de direitos humanos mal resolvidas).
É possível destacar fatores convergentes durante as transições democráticas argentinas, brasileiras,
chilenas e uruguaias, mesmo que a Argentina tenha passado por uma transição por colapso e os demais
países por uma transição tutelada pelos militares. O distanciamento político militar frente aos novos
acontecimentos do país, o questionamento social das medidas coercitivas adotadas pelos governos
autoritários e as remodelações político-econômicas feitas pelos primeiros governos democrático eleito são
algumas delas (CASTRO, 2002). Em relação ao primeiro governo eleito, pode-se determinar duas principais
obrigações para com o Estado a partir do momento em que entra em vigor: iniciar e completar a transição
democrática a partir de estratégias políticas e legais a fim de superar os enclaves autoritários através de
reformas institucionais do sistema político e abrir espaço para a consolidação democrática, através de
avanços sociais (como a superação de desigualdades, integração de setores marginalizados) e de estratégias
em prol do avanço da modernização (GARRETÓN, 1992).
O caso Argentino merece destaque pois é o único aqui estudado que foi caracterizado por uma
transição por colapso, “sem realizar acordos políticos com o governo autoritário e estabelecendo certa
autonomia para definir os caminhos da futura democracia” (FRIDERICHS, 2017, p. 451). Essa ruptura se dá
por dois principais motivos: a disputa pelas Ilhas Malvinas e a situação econômica deixada pelos militares. O
conflito nas Ilhas Malvinas garantiu que a transição democrática do país tivesse um caráter fortemente
atrelado ao Sistema Internacional. Durando menos de três meses, a disputa foi vencida pelos ingleses e foi
crucial para a perda de legitimidade do governo argentino (PORTANTIERO, 1988). O então presidente eleito
democraticamente, Raúl Alfonsin, foi responsável pelo realinhamento argentino em âmbito internacional,
focando-se “nas questões políticas e institucionais, travando uma clara separação entre o político e
econômico” (FERREIRA, 2011, p. 47). A política externa foi crucial para restabelecer e chancelar o poder do
Estado, conforme apontado por Saraiva e Tedesco (2001, p. 129).
Ao mesmo tempo em que o processo de transição democrática foi acelerado pela derrota nas
Malvinas, a Argentina também passava por uma crise interna: a desindustrialização decorrente das estratégias
militares ocasionou uma redução dos salários da população, uma alta inflação e uma política livre-cambista
que inibia a concorrência com produtos estrangeiros (FRIDERICHS, 2017). O primeiro governo democrático
priorizou questões políticas à econômicas, como o fortalecimento das estratégias de integração com o Brasil.
A parceria entre Sarney e Alfonsin na criação de “uma comissão mista para estudar todos os setores em que
poderia haver mais integração entre os dois países, incluindo infraestrutura de transportes, energia e
comunicações, bem como cooperação científica e tecnológica” (NETO, 2013, p. 155) foi um exemplo disso.
O governo de Raúl Alfonsin foi marcado pela capacidade de inovar, em decorrência da ruptura do
sistema com as regras militares predominantes até então, destacando-se por dar um caráter liberal e
republicano para o processo de repolitização da sociedade (NOVARO, 2006). Somado a isso, pode-se
creditar a vitória desse presidente pelo fato de foi o candidato que melhor trabalhou com a aspiração
democrática da sociedade argentina, organizando uma campanha que girou em torno da defesa dos direitos
humanos e na promessa do aumento do salário mínimo e investimentos em educação e saúde
(FRIDERICHS, 2017). A pressão social no país também foi um fenômeno que acelerou ainda mais o
processo democrático, como pode-se exemplificar com o grupo defensor dos direitos humanos chamado
Madres de la Plaza de Mayo, composto por familiares de desaparecidos durante a ditadura que trouxe a tona
na sociedade argentina o debate sobre os benefícios de adoção de um governo que se valeria de práticas
lícitas que devolvesse os direitos aos seus cidadãos (WAYLEN, 2000).
Diferentemente do caso argentino, o período de redemocratização brasileiro caracteriza-se por uma
transição pactuada que, de acordo com O’Donnel e Schmitter (1998), garante a continuidade das estruturas,
das elites e das práticas políticas em voga anteriormente. Ferreira (2011, p. 49) descreve o cenário que abriu
espaço para a transição democrática no país, caracterizado por dívida externa, inflação, desgaste político
associado à repressão.
Um dos principais fatores que resultaram na queda do regime autoritário foi a crise econômica que o
país enfrentava após o Milagre Econômico da década de 70. Esse declínio econômico diminuiu a margem de
manobra dos militares (JUNG, 2015) e obrigou que o primeiro presidente democraticamente empossado
tomasse medidas para alterar o cenário que se apresentava. José Sarney manejou o seu governo com o
propósito de sanar duas grandes questões: abrandar a crise econômica do país e pavimentar a reconstrução
democrática brasileira (LINHARES, 1990). O processo de redemocratização se iniciou com a eleição de uma
assembleia constituinte, enquanto o Plano Cruzado foi a aposta para a recuperação econômica. Fausto (2012)
explica que o plano consistiu na substituição do cruzeiro pelo cruzado na proporção de mil para um, no
congelamento de alugueis por um ano e na abolição da indexação. Em um primeiro momento, as estratégias
resultaram em um aumento do consumo interno e no aumento real dos salários.
O fortalecimento das relações bilaterais foi outra estratégia que visava o aumento do poder de
barganha e uma maior rapidez na recuperação econômica do país. Sennes (2003) argumenta que as táticas
brasileiras eram embasadas em dois pilares: a busca pela diversificação das interações com as grandes
potências e países desenvolvidos e a ampliação e aprofundamento das relações econômicas e políticas com
as pequenas potências. Nesse sentido, a integração com a Argentina, país que também passava por um
movimento de reestabelecimento democrático, foi fortalecido através de iniciativas políticas e econômicas.
Neto (2013, p. 155 e 156) aponta que “do ponto de vista econômico, o regionalismo idealizado pelas duas
nações em meados dos anos 1980 tinha caráter intervencionista estatal”, argumentando que “a assinatura do
Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre Brasil e Argentina veio sintetizar os resultados
dos esforços [para a] (...) consolidação do processo de integração econômica.
Diferentemente do posicionamento brasileiro no Sistema Internacional durante a ditadura militar, o
período de redemocratização desenhou um novo cenário em que o Brasil se posicionava de uma nova forma
em âmbito global. Objetivava-se um distanciamento dos Estados Unidos e um grau mais elevado de
autonomia, para que, assim, fosse possível pôr em prática o programa de desenvolvimento nacional
(SENNES, 2013). Em contrapartida, um maior esforço foi alocado para aumentar a participação do país da
América do Sul e essa busca pelo papel de destaque na região é explicitado por Lima (1990, p. 20).
Outro fator relevante na análise do período de transição democrática é a questão dos Direitos
Humanos. No caso específico do Brasil, o assunto foi mal trabalhado e pouco foi feito para punir os
responsáveis pelas torturas e desaparecimentos (FRIDERICHS, 2017). Uma das principais medidas que
corroborou essa situação foi a Lei da Anistia, estabelecida em agosto de 1979 e que assegurava a não
existência de uma punição ou revanche futura dos envolvidos na máquina repressiva do regime militar. Essa
lei é mais uma prova do processo de redemocratização pactuado, na medida em que o governo que estava
sendo substituído abriu espaço para que a transição fosse benéfica para si próprio. O resultado dessas
medidas foi uma luta pelos Direitos Humanos “fortemente minimalista: nem comissão da verdade, nem
julgamentos. Esses resultados foram influenciados tanto pela natureza da legalidade autoritária em si quanto
pelas limitações colocadas pelas transições democráticas” (PEREIRA, 2010, p. 238).
Entretanto, a sociedade brasileira se mostrou bastante engajada no rumo político e econômico do
país, como pode-se ver no projeto das Diretas Já, que exigia o formato de eleições diretas para presidente já
no ano de 1985. O movimento serviu como pressão popular e mostrava o desejo da sociedade por uma
política mais transparente. Todavia, a manutenção das eleições indiretas confirmaram características
brasileiras presentes desde a sua abertura política: a permanência dos grupos e elites que circundam o poder
mesmo com a troca de regime e moderados projetos de alteração social e econômica (FRIDERICHS, 2017).
Assim como no seu período de abertura política, a dupla ação política de militares e civis marcou
também o período de redemocratização Uruguaio. De acordo com Cabral (2015), o processo de transição
democrática ocorreu de 1980 até 1984 e apresentou como característica a negociação por parte dos oficiais
militares, explicitada através da transição tutelada pelo governo militar ainda presente. A partir de um
plebiscito conduzido pelos próprios militares em 1980, que tinha por objetivo legitimar a gestão autoritária
(CABRAL, 2015), a população votou a favor da volta da democracia (52% contra 48%, o que explicitava
pouca pressão social para esse término).
O plebiscito de 1980 é considerado a primeira manifestação popular contra o regime, mesmo que os
indicadores econômicos da época demonstrassem a diminuição do desemprego, o aumento no nível de renda
dos assalariados e maior acesso aos bens de consumo duráveis. Entretanto, a situação até as eleições de 1982
se alteraram e apresentavam uma derrocada do modelo econômico monetarista, culminando na eleição do
candidato da Frente Ampla, Líber Seregni, em 1983. Como terceiro e último marco, o processo transicional
foi concluído em 1984 com as eleições nacionais, durante o período mais significativo de crise econômica,
queda produtiva e de renda e um agudo nível de desemprego, colocando Julio Maria Sanguinetti no comando
da nação uruguaia, responsável por assumir o país no período de consolidação democrática (CABRAL,
2015).
O governo ditatorial chileno teve êxito na superação da crise econômica que o país passava desde
1981, fazendo com que a transição para a democracia fosse retardatária quando comparada aos outros países.
A derrota no plebiscito abriu espaço para iniciar a redemocratização chilena, porém o processo foi
acompanhado de perto pelos militares. Garretón (1992, p. 6) explica o contexto em que essa abertura foi
feita. Diferentemente da Argentina, do Brasil e do Uruguai, o Chile não passava por
uma crise econômica aguda (GARRETÓN, 1992). Em contrapartida, o país precisava se
reposicionar no cenário internacional e o então presidente eleito, Patrício Azocar,
estabeleceu uma série de medidas para tal, como, entre outros, a necessidade de
recuperar a presença internacional, universalizando as relações internacionais,
impulsionando a integração e a concertação latino-americana.
A reinserção chilena no Sistema Internacional aconteceu de forma rápida e, concomitantemente,
“aprofundaram-se os vínculos comerciais e subscreveram-se importantes acordos de livre-comércio. A
política de subscrição a acordos comerciais no marco do regionalismo aberto constituiu a diretriz central”
(ROJAS ARAVENA, 1997, p. 62). O caráter múltiplo e diversificado do governo chileno permitiu que o país
estivesse presente nos principais mercados que estava excluído previamente, em razão do isolacionismo
presente durante o período ditatorial. Essa abertura comercial e internacionalização pode ser visto nos
esforços chilenos em resolver problemas pendentes com a Argentina, a normalização da relação com os
Estados Unidos, o ingresso na APEC, os acordos de livre-comércio com a Europa e o desenvolvimento da
cúpula mundial sobre desenvolvimento social em 1995 (ROJAS ARAVENA, 1997).
Analisando os casos do Brasil, Argentina, Chile e Uruguai, é possível admitir que todos os países
obtiveram êxito na condução do processo de transição, principalmente por conta da habilidade dos atores
políticos de condução dessa trajetória de forma moderada e realista (O’DONNELL, 1998). Dessa forma, o
cenário doméstico e internacional abriu espaço para que os novos governos eleitos passassem para a fase de
consolidação democrática, a partir de implementação de políticas econômicas, da reestruturação do
pensamento social, e das novas orientações frente ao Sistema Internacional. Mas é preciso notar que, a
despeito de suas especificidades, esse êxito comum aponta para fatores exógenos e que dominam as
especificidades descritas acima.

Consolidação democrática
De acordo com Mazzei (2011, p.11), “precisar el momento inicial de una transición es mucho menos
controvertido que estabelecer el final de ese processo, o sea, cuando una democracia está consolidada”.
Existem diversas variáveis que podem ser consideradas ao se afirmar que determinado país consolidou o seu
processo democrático, como questões sociais de reestruturação do pensamento democrático e fatores
eleitorais que caracterizam ou não uma eleição como verdadeiramente competitiva. As diferentes
condicionáveis serão posteriormente levantadas para que, partindo dessa base teórica, seja possível justificar
o que engloba o período de consolidação nos países estudados. Entretanto, independentemente dos meios que
levarão à concretização do processo, O’Donnell afirma que só é possível chegar na fase de consolidação
quando a questão é trabalhada de forma realista, com a oposição moderada se aliando a grupos do sistema
autoritário que já aceitam a retomada democrática a fim de estabelecer um programa democrático não
radical. Em outras palavras, que a institucionalização democrática seja feita de forma gradual, sem fortes
questionamentos à estrutura produtiva e ao sistema de propriedades, sem a implementação de medidas que
possam resultar em uma contrarreação do regime autoritário (NASCIMENTO, 2012).
Para Garretón, uma das principais condições da consolidação democrática em países periféricos é a
resolução de problemas de democratização social que não foram resolvidos durante o período transicional, a
partir de mudanças sociais que gerem uma maior participação social e equalizem as oportunidades de
diferentes setores da população. Para o autor, as “as consolidações democráticas estão vinculadas tanto à
superação desses enclaves como ao anseio ou vontade democrática por parte dos atores sociais significativos,
o que nesses países está vinculado, hipoteticamente, aos processos de democratização social”
(GARRETÓN, 1992, p.61-62). Já para Kruijt (1991), a consolidação não pode ser considerada completa se
responder somente aos anseios sociais: é necessário, também, uma estabilidade constitucional, econômica e
política, ao mesmo tempo em que ocorre um fortalecimento e reconhecimento de instituições públicas. Em
contrapartida, Huntington (1994) aponta duas variáveis suficientes para considerar consolidado o regime: a
resolução do tema de direitos humanos e o restabelecimento da relação entre civis e militares. Por esse
motivo, o autor abre a discussão sobre os países que ainda possuem julgamentos pendentes dos direitos
humanos, questionando se de fato já estão no estágio de consolidação democrática.
Aproximando essas teorias ao contexto latino-americano em que a Argentina, o Brasil, o Chile e o
Uruguai estão inseridos, analisa-se a consolidação democrática nesses países a partir de três vertentes:
política, econômica e social. No plano político, assume-se que o início da redemocratização se dá com a
eleição do primeiro governo civil, principalmente quando o país é eleito por um governo da oposição por
meio de um sistema competitivo. No âmbito econômico, as modificações substanciais na estrutura do país
são estudadas, pautadas pelos indicadores comparativos do novo período democrático com o período
ditatorial anterior. No que tange à sociedade, a recuperação dos direitos político-civis e o julgamento dos
casos de desrespeito aos Direitos Humanos são pontos cruciais para entender o pensamento social de cada
região. Esses três pontos são exigências mínimas para caracterizar o sistema democrático como consolidado,
na medida em que é marcado pelo abandono de acordos que regeram o período transicional e possibilitaram
reformas estruturais que, até então, não haviam sido atendidas.
Conforme defendido por Salomón e Pinheiro (2013), a liberalização do regime político brasileiro e a
diversificação da pauta de interesses do país como consequência do fim da Guerra Fria e do fortalecimento
da globalização foram cruciais para entender as novas estratégias e medidas adotadas pelo governo
democrático recém-empossado. Se por um lado o processo de redemocratização do Brasil foi marcado pela
priorização da recuperação econômica, por outro a transição Argentina teve um maior enfoque em questões
político-sociais. O primeiro governo democrático argentino, personificado na figura de Alfonsin, priorizou
questões políticas à econômicas através de medidas divergentes daquelas adotadas pelos militares. Algumas
delas foram tomadas para acelerar o crescimento econômico do país, como o reconhecimento dos Estados
Unidos como potência regional e internacional, aumentando as relações comerciais entre esses dois países
(ESCUDÉ E FONTANA, 1998), e o restabelecimento de relações diplomáticas com o Reino Unido
(SARAIVA E TEDESCO, 2011, p. 131). A questão econômica recebeu mais atenção no governo de Carlos
Menem, responsável por consolidar a democracia e implementar uma economia neoliberal na Argentina.
Além disso, em 1985, o governo implementou uma nova unidade monetária: o Austral. Esse novo plano
econômico era baseado em três pilares: “a) congelamento de preços, salários, câmbio e tarifas públicas; b)
ajustes das contas fiscais e renegociação dos compromissos da dívida externa; e c) reforma monetária”
(FRENKEL; FANELLI, 1987, p. 18).
Desde a campanha eleitoral, o primeiro governo democrático pós-ditadura se focou em questões
políticas e sociais. Os Direitos Humanos e a construção de uma democracia estável foram pautas prioritárias
para Alfonsin (FRIDERICHS, 2017), uma vez que o presidente descartou qualquer acordo com os militares e
adotou uma postura de confronto para com as violações do regime ditatorial, conhecido pelo seu forte caráter
autoritário e que teve como marca o desaparecimento de inúmeros cidadãos. De acordo com Pereira (2010, p.
238), a Argentina se comprometeu fortemente com a justiça transicional, tomando uma série de medidas
decisivas para o distanciamento da política militar. São elas: anulação da auto anistia de militares,
reestabelecimento da Constituição de 1854, julgamento dos dirigentes dos regimes autoritários, indenização
de vítimas, expurgos no Judiciários, na polícia e nas forças armadas e Comissões da Verdade oficiais. A
consolidação democrática argentina foi consideravelmente rápida e foi marcada pela recusa e distanciamento
da lógica dos golpes e revoluções. Após décadas em que a sociedade vivia entre oscilações políticas e
disputas de poder, a democracia foi finalmente consolidada e se provou necessária para o fortalecimento
econômico e político, interna e externamente, da Argentina.
No caso Uruguaio, a crise econômica que assolava o país desde o período anterior ao regime
cívico-militar foi outro fator relevante no processo de consolidação democrática. Foram estabelecidas novas
relações tanto em nível regional quanto internacional que foram cruciais para a recuperação econômica
uruguaia e, como levantado por Luzuriaga e Clérico (2004, p. 5), o “Acuerdos de Complementación
Económica (ACE) con Argentina y Brasil, Convenio Argentino - Uruguayo de Cooperación Económica
(CAUCE) y Protocolo de Expansión Comercial (PEC)” foram alguns dos principais esforços para que o
comércio alavancasse a economia do país e aumentasse as ofertas de emprego.
A política externa desse governo democrático foi orientada para aumentar a presença regional e se
aproximar de potencias globais, com um forte caráter internacionalista e multilateralista. Como mostram
Bizzozero e Luján (1992):

Las principales líneas de acción del gobierno fueron la integración


regional, la acción multilateral en los planos político y econó-
mico-comercial, el relacionamiento con las potencias globales y la
búsqueda de restablecer y establecer las relaciones del país con
varios países, teniendo la acción pragmática como táctica.

No que tange às relações com as grandes potências, podem-se citar alguns movimentos uruguaios
para o maior alinhamento frente ao Sistema Internacional. A aproximação com a União Europeia em 1986
para aumentar as relações comerciais e a solicitação de cotas de exportação alimentícia são dois marcos da
internacionalização, assim como a aproximação com os Estados Unidos, que foi fortalecida com a entrada do
país no Mercosul. Além disso, o governo reestabeleceu relações diplomáticas e firmou acordos comerciais
com a República Popular da China (BURIAN, 2017). Em âmbito regional, o governo uruguaio aumentos
seus esforços para adentrar o processo de integração e, “en 1988 se produjo la iniciativa uruguaya de
asociarse al proceso de integración que desarrollaban Argentina y Brasil” (BURIAN, 2017, p.142).
A transição democrática tutelada pelos militares também trouxe consequências nos julgamentos de
violação dos Direitos Humanos durante o período de consolidação. Mesmo com a promulgação da Lei da
Anistia em 1985, dando liberdade para todos os presos políticos do período, em 1986 foi decretada a Lei de
Caducidade da Pretensão Punitiva do Estado, a qual impedia o processamento das culpas pelos delitos
cometidos pela repressão por 15 anos (JESUS et. al, 2015). A sociedade uruguaia, que desde a época da
ditadura não foi caracterizada por uma forte pressão para a retomada democrática, não se mobilizou para
anular ou reconsiderar tal lei e foi somente a partir do final dos anos 90 e início dos anos 2000 que se
visualizou as primeiras iniciativas para homenagear os cidadãos que foram injustamente prejudicados pelas
atitudes repressivas do governo. Algumas iniciativas merecem destaque, como apresentado por Jesus et. al
(2015): a inauguração do Museo de La Memoria, que revisita a memória sobre o Terrorismo de Estado, a
iniciativa resultante da parceria entre a Direção de Direitos Humanos do MEC e da Suprema Corte de Justiça
para a criação da Biblioteca do Nunca Más Terrorismo de Estado e o Dia del Nunca Más, implementado em
2006 pelo presidente Vázquez como um dia em respeito da memória de todas as violações a direitos
humanos ocorridas na ditadura.
Os crimes e violações cometidos durante o período ditatorial foram bastante trabalhados na
sociedade chilena. Mesmo com a autoanistia concedida pelos militares em 1978, o presidente Alywin criou a
Comissão da Verdade e a Reconciliação em 1990 para investigar todas as violações dos Direitos Humanos e,
em 2003, um decreto implementou a Comision Nacional sobre Prisón Política y Tortura, desencadeando em
processos contra militares e pagamento de indenização aos que foram vítimas do regime (JESUS et. al,
2015). Em contrapartida, os dirigentes do regime autoritário não foram levados a julgamento, mesmo com o
estabelecimento de Comissões da Verdade pelo governo democrático (PEREIRA, 2010). Como forma de se
distanciar das práticas repressoras, o Chile exerceu uma reforma constitucional e, em 1989, inseriu ao artigo
5 o dever dos órgãos estatais em respeitar e promover os direitos humanos garantidos pela constituição e
manter os tratados internacionais vigentes.
Novamente, o período de consolidação apresenta muitas especificidades e ritmos distintos, como não
poderia deixar de ser. Contudo, os regimes democráticos, nas múltiplas dimensões abordadas na segunda
seção, são restaurados em todos os países, reforçando a percepção de que houve uma onda democrática que
permitiu superar, sem eliminar, o passado autoritário nos quatro países selecionados.

Conclusão
As experiências nacionais selecionadas sugerem que os fatores exógenos, principalmente a Guerra
Fria, responderam pelos ciclos autoritários na América Latina em geral e nos quatro países selecionados em
particular. Mas cada regime ditatorial foi imposto de forma distinta, conforme o modelo proposto por
O’Donnell. Da mesma forma, fatores externos apontados por Huntington parecem explicar a
redemocratização na região. As inúmeras características nacionais moldam o processo, mas não parecem
explicar o resultado final de consolidação democrática como aspecto comum a sociedades que se
assemelham sobretudo pelo subdesenvolvimento econômico. Apenas a transição do autoritarismo à
democracia se apresenta como única entre os países, ressaltando a importância de fatores nacionais. Assim, é
preciso aprofundar a pesquisa sobre a interação de fatores internos e externos na trajetória política dos países
da região, identificando aspectos comuns e que estão fora de controle dos governos nacionais, como aqueles
que, embora em maior ou menor grau sob controle local, convergem contudo para ações semelhantes e que
permitem caracterizar ondas que varrem nações, regiões e continentes.

Referências

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and London: Lynne Riener Publishers, 1992.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

La política fiscal de la provincia de Buenos Aires en el Siglo XXI en una


perspectiva comparada

Carlos R. Martinez, Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento


(cmartinez@ungs.edu.ar)
Alejandro López Accotto, Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento (alopez@ungs.edu.ar)

Ricardo Paparás, Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento


(rpaparas@ungs.edu.ar)

Martin Mangas, Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General Sarmiento


(mmangas@ungs.edu.ar)

Área Temática: 12. Economía Política.

Resumen: El estudio de las finanzas públicas subnacionales suele configurarse como un área de
relativa vacancia en el campo de las investigaciones sobre finanzas públicas, desde el enfoque
disciplinar propio de la economía política.

En tal sentido, el presente artículo busca presentar la evolución de la situación fiscal de la provincia
de Buenos Aires en la posconvertibilidad, vis a vis lo sucedido en otras jurisdicciones de nivel
provincial.

Ello implica dar cuenta, en primer lugar, de los ingresos públicos (propios y por transferencias
nacionales), de modo tal de poder conocer la autonomía financiera y la progresividad tributaria de
cada jurisdicción.

A su vez, del estudio del nivel y composición del gasto público, puede colegirse la rigidez del
mismo, su capacidad para transformar el territorio y los cambios en materia de prelación preferente
entre distintas finalidades.

Finalmente, de la relación entre ingresos y gastos se obtiene el resultado financiero, que impacta
directamente sobre el stock de deuda pública, cuya composición resulta, asimismo de capital
interés.

Todo ello permitirá reconocer patrones bonaerenses específicos y tendencias comunes al conjunto
de nuestras provincias, en materia contribución de dicho nivel al logro de un país más igualitario,
justo y democrático.

Introducción: El presente trabajo contempla abarcar la evolución de los ingresos propios (y muy
particularmente de los impuestos provinciales y de su composición según el sesgo distributivo de
cada tributo) y de los montos recibidos en concepto de transferencias del gobierno nacional
(distinguiendo las transferencias automáticas de las no automáticas), a la vez que se desarrolla el
estudio de la evolución del gasto (así como de su composición) y del servicio de la deuda
provincial.

Vale consignar la relativa vacancia que se verifica en relación al estudio de los sistemas fiscales
provinciales en general y del bonaerense en particular.
Dado que el grueso de las investigaciones en materia fiscal suelen centrarse en los impuestos y
gastos correspondientes al Estado nacional, y, en el mejor de los casos, otorgando a los impuestos
provinciales la atención propia de un tema menor, con un tratamiento indiferenciado en cuanto a la
situación de cada región y provincia, mientras que el análisis de los gastos, en casi todos los casos,
se desarrolla desde una mirada sectorial, por ejemplo, a partir de investigaciones centradas en los
casos particulares del gasto educativo, en salud o en vivienda, por ejemplo.

Es por todo ello, que se considera particularmente pertinente, realizar un estudio en profundidad de
la cuestión fiscal en la Provincia de Buenos Aires, en una perspectiva comparada, que abarque, en
forma integral, cuestiones de recursos, gastos, deuda pública y federalismo fiscal.

El estado actual del conocimiento: Los análisis acerca de la temática fiscal provincial, con eje en la
Provincia de Buenos Aires, se inscriben en tres grandes corrientes.

Por una parte, es posible abordar la cuestión en el marco del derecho tributario, enfoque que se
relaciona íntimamente con la determinación jurídica de las potestades tributarias y facultades de
gasto de cada nivel de gobierno, atento a los arreglos constitucionales vigentes.

Por otro lado, puede estudiarse el tema desde la perspectiva administrativa, haciendo foco en la
administración tributaria y presupuestaria, en el estudio de sus procedimientos y problemáticas y en
la propuesta de posibles mejoras.

Finalmente, es razonable acometer el objeto de estudio a partir de los paradigmas propios de las
finanzas públicas, esto es, analizando los resultados e incidencias de los impuestos y gastos
bonaerenses, tanto en lo que corresponde a su recaudación efectiva y potencial y a lo referido a la
distribución del esfuerzo fiscal entre distintos grupos y sectores, como a los potenciales sesgos del
gasto público, según su clasificación institucional, programática, económica y por finalidad y
función, así como a su impacto sobre la distribución del ingreso.

A su vez, dentro de las finanzas públicas también puede trabajarse, en, el campo específico del
federalismo fiscal, el problema de coordinación y eventual superposición entre los tributos
bonaerenses y las exacciones de otros niveles de gobierno, es decir discernir la situación en lo que
refiere a la distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno. Realizando idéntico
ejercicio para lo que a las facultades de gastos refiere.

El presente estado del arte, correspondiente al campo fiscal, dentro del proyecto de investigación:
“La fiscalidad bonaerense en el siglo XXI: análisis y perspectivas en el marco del sistema federal
argentino", busca abrevar en las distintas orientaciones reseñadas, a los fines de comprender el
funcionamiento de la política fiscal desarrollada por el gobierno bonaerense.

De esta forma una primera fuente bibliográfica radica en el tratamiento de la cuestión impositiva y
presupuestaria en términos generales y de acuerdo a su tratamiento desde el derecho tributario y las
finanzas públicas.

Al respecto, (Jarach, 1983) resulta en un texto imprescindible en la materia, dada la completa


taxonomía que realiza de los distintos tributos y en referencia al marco jurídico global de la cuestión
impositiva.

A su vez, en (Gomez Sabaini y Rossignolo, 2009) y en (Gaggero y Rossignolo, 2011) se desarrolla


un excelente marco para analizar la cuestión fiscal desde el prisma de su impacto distributivo, aun
cuando en dichos estudios los tributos provinciales quedan eclipsados por el peso de lo nacional.

Finalmente, en (CEPAL, 1998) se pone el acento en los temas cuasi-fiscales, de la cual los gastos
tributarios, esto es las exenciones, desgravaciones y devoluciones que consisten en renuncia fiscal,
son un componente principal, así como las erogaciones extra-presupuestarias. Se destaca entonces
la visibilidad brindada a áreas de la temática fiscal muchas veces soslayadas.

Por su parte, el estudio del federalismo fiscal y en especial el de la distribución de potestades


tributarias y funciones de gasto entre niveles de gobierno, resulta especialmente interesante para
comprender la realidad fiscal de cualquier jurisdicción, pero muy en especial de aquellas de rango
intermedio, tales como las que integran el nivel provincial en Argentina.

Así, en el marco de los estudios sobre federalismo fiscal, (Bonifacio y Del Cogliano, 2010) realizan
un detallado análisis histórico del régimen de coparticipación federal de impuestos, en el marco de
los diferentes regímenes políticos propios de cada etapa.

Tal estudio, en razón de su fecha de publicación, permite extender el período trabajado hasta
nuestros días, motivo por el que resulta especialmente útil dado el período comprendido por el
precitado proyecto de investigación.

En la misma línea, para comprender el peso relativo de los recursos tributarios de origen provincial
y del gasto público de dicho nivel de gobierno, en la estructura compleja de la tributación y las
erogaciones en Argentina, resulta clave consultar a (Cetrángolo y Jiménez, 2004). Artículo que
subraya el insuficiente nivel de desarrollo de potestades tributarias de los gobiernos subnacionales
vis a vis las funciones bajo su responsabilidad en el marco institucional argentino.

En cuanto a la distribución de potestades tributarias y funciones de gasto entre niveles de gobierno,


tampoco suele soslayarse la relación de la Provincia de Buenos Aires con sus municipios, en esa
línea (Macon, 2000), enfatiza en referencia general al federalismo fiscal en general, las fuertes
limitaciones en el financiamiento municipal, relacionándolas con una inadecuada definición de sus
potestades tributarias.

En (López Accotto y otros, 2015) se encuentra otra referencia insoslayable para entender los
alcances y limitaciones en la estructura de la recaudación municipal de los gobiernos locales
argentinos.

Adentrándose en la especificidad del caso bonaerense, en (Ministerio de Economía de la provincia


de Buenos Aires, 2001), por medio de indicadores cualitativos y cuantitativos, se sopesan las
distintas dimensiones de la autonomía municipal, concluyendo que los municipios de la provincia
de Buenos Aires presentan un perfil ambiguo, ya que si bien la Constitución y las leyes bonaerenses
reducen la institución municipal a casi un mero apéndice o delegación del gobierno provincial
(excepto en lo referente a la representación política) sin facultades tributarias, libertad para
determinar su propio endeudamiento ni capacidad de auditar las cuentas propias, a nivel país los
municipios bonaerenses se encuentran entre los que mayor autonomía financiera exhiben (medida
por medio del porcentaje de recursos totales que corresponden a la recaudación propia).

En tal sentido también interesa indagar acerca de los desarrollos que estudian el régimen de
descentralización tributaria vigente en la provincia de Buenos Aires, dado que la creación y
desarrollo del mismo se erigen en importantes hitos en materia fiscal en el período bajo estudio.
Al respecto, se destaca (Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires, 2005) que incluye
el análisis del desempeño del régimen de descentralización tributaria y fondos asociados.

Por último, (López Accotto y Pereyra, 2002) abordan las particularidades bonaerenses en el plano
fiscal, asociadas al carácter dual de la provincia, visible fundamentalmente en el fenómeno del
Conurbano.

De este modo, el análisis de la cuestión fiscal a partir de la doctrina normativa y de sus impactos
distributivos, acompañado del estudio del federalismo fiscal en general y de las relaciones
nación-provincias-municipios en términos distribución de funciones de gasto y potestades
tributarias en particular, permiten apreciar el complejo marco jurídico, financiero, fiscal, histórico y
político en que se halla la cuestión fiscal en el territorio bonaerense.

Es insoslayable remarcar que en el campo del estudio de los sistemas fiscales provinciales y
específicamente en la provincia de Buenos Aires, es posible advertir una gran vacancia, dado que la
inmensa mayoría de los trabajos dedicados a la cuestión refieren fundamentalmente a los impuestos
y gastos del nivel nacional de gobierno.

En los casos en que consideran a los tributos provinciales, su tratamiento se reduce a un apartado
especial, al rango de un tema menor y sin ningún tipo de diferenciación acerca de las distintas
realidades propias de cada jurisdicción provincial, a la vez que las erogaciones solamente suelen
tratarse a nivel sectorial, tal como los estudios vinculados al gasto en educación, salud o vivienda.

Incluso el mismo gobierno de la Provincia de Buenos Aires, cuyo Estado, independientemente del
color político de cada administración, se ha mostrado particularmente consistente en lo que atañe a
sus reclamos por obtener una mayor coparticipación, muchas veces ha acompañado tales
requerimientos con distintos desarrollos conceptuales teóricos y fácticos que buscaban justificarlos.

Sin embargo, no se evidencia la misma vehemencia desde el Ejecutivo provincial en lo que refiere a
la elaboración de investigaciones acerca de los problemas y eventuales mejoras de su otra gran
fuente de recursos, esto es su propio sistema tributario, ni en relación a estudiar la calidad del gasto.

En tal sentido, uno de los principales estudios considerados, que proviene del propio gobierno
provincial en el marco de la cooperación internacional, consiste en un análisis del funcionamiento
de la administración tributaria bonaerense, cuestión sin duda muy importante, pero que se limita al
achicamiento de la brecha entre la presión fiscal efectiva y la potencial, sin cuestionar el alcance de
esta última.

La otra contribución significativa del gobierno provincial al estudio de la cuestión viene dada por el
relevamiento de los datos referentes a las finanzas públicas bonaerenses entre 1991 y 2008,
magnífica obra de carácter descriptivo.

En un plano más analítico, resulta un hecho destacado que los trabajos más profundos acerca de los
tributos bonaerenses detenten un carácter parcial, en tanto suelen asociarse a algún impuesto en
particular.

Así, en (Basualdo y Khavise, 1993), (Arceo y Basualdo, 1997), (Rodríguez y Arceo, 2006) e (IEFE,
2011) centran el análisis en el impuesto inmobiliario rural, mientras que (Di Gresia, 2003) y
(Chamorro, Altamirano, Cháves y Siliano, 2009) se focalizan en el impuesto a los ingresos brutos.
Cabe destacar que el trabajo de (López Accotto, Martínez y Mangas, 2014) que es un antecedente
directo del presente trabajo, si bien estudia con mayor profundidad el impuesto inmobiliario rural,
busca dar cuenta del conjunto de la estructura fiscal en todas las provincias argentinas en el período
1984-2012.

Asimismo, en (López Accotto, Martínez, Mangas y Paparás, 2015) se realiza un ejercicio análogo al
presente, pero para el período 2006-2014 y en (López Accotto, Martínez, Mangas y Paparás, 2016)
se extiende el mismo a todo el período 2003-2015.

Ante tal ausencia de literatura en la materia es que se vuelve imprescindible el profundizar el


estudio de la cuestión fiscal en la Provincia de Buenos Aires en una perspectiva comparada.

Los recursos provinciales: Los recursos provinciales están constituidos fundamentalmente por el
producto de la recaudación tributaria que realiza cada propia provincia a través de su agencia
impositiva y las transferencias que cada provincia recibe por la coparticipación federal. Entre ambas
fuentes, como muestra el cuadro N° 1, la provincia de Buenos Aires recaudó en 2015 el 89% de la
totalidad de sus ingresos.

Cuadro N° 1: Composición de los Recursos de la Administración General de la Provincia de Buenos


Aires 2003-2017.
CONCEPTO 200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 201 201 201 201
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7
IMPUESTOS
PROVINCIALES 50% 47% 44% 47% 46% 49% 48% 44% 46% 51% 55% 53% 53% 50% 50%
OTROS RECURSOS
PROPIOS 7% 5% 8% 5% 4% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 3% 3%
AUTONOMIA
FINANCIERA 57% 52% 52% 52% 50% 53% 51% 47% 49% 53% 57% 55% 55% 53% 53%
COPARTICIPACIÓN
Y SIMILARES 39% 42% 41% 41% 43% 41% 37% 37% 37% 38% 36% 36% 36% 33% 31%
OTRAS
TRANSFERENCIAS
NACIONALES 4% 6% 7% 7% 7% 6% 12% 16% 14% 9% 7% 9% 9% 14% 16%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.

La evolución de la autonomía financiera muestra una disminución de la misma entre 2015 y 2017
del orden los dos puntos porcentuales.

Cuadro N° 2: Composición de los Recursos de la Administración General de los gobiernos


argentinos de nivel provincial, excepto Provincia de Buenos Aires 2003-2017.
CONCEPTO 200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 201 201 201 201
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7
IMPUESTOS
PROVINCIALES 28% 26% 25% 25% 25% 26% 26% 25% 27% 28% 30% 30% 30% 30% 30%
OTROS RECURSOS
PROPIOS 15% 13% 13% 14% 12% 12% 12% 10% 10% 10% 9% 9% 8% 9% 9%
AUTONOMIA
FINANCIERA 43% 39% 38% 39% 37% 38% 38% 35% 37% 38% 39% 39% 38% 39% 39%
COPARTICIPACIÓN 50% 53% 52% 51% 52% 52% 49% 48% 50% 51% 50% 49% 51% 51% 51%
Y SIMILARES
OTRAS
TRANSFERENCIAS
NACIONALES 7% 8% 10% 10% 11% 10% 13% 17% 13% 11% 11% 12% 11% 10% 10%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.

El valor de la provincia de Buenos Aires (50%-53% en la mator parte del período) se encuentra
bastante por encima del de la autonomía financiera del conjunto de las demás jurisdicciones
argentinas de nivel provincial, cuyo pico máximo fue del 43% en el año 2003, con valores del
37%-39% en el grueso del lapso bajo estudio.

Sin embargo, queda por debajo de algunas provincias patagónicas (Chubut y Neuquén) y de la
CABA (en este caso no es totalmente asimilable al escenario provincial).

Como se verá más adelante el aumento de la autonomía en el caso de Buenos Aires, se apoya
enteramente en el incremento absoluto y relativo de la recaudación del impuesto a los ingresos
brutos, lo que no constituye un elemento virtuoso, teniendo en cuenta las siguientes características
negativas del citado tributo, a saber:

- Indirecto: el sujeto que lleva acabo las operaciones gravadas y por lo tanto es responsable de
la liquidación y pago del tributo, no es en definitiva quién lo soporta, sino que los traslada con sus
costos al precio que termina pagando el contribuyente de hecho);

- Regresivo: no tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto y la alícuota del impuesto
es igualitaria para sujetos/rubros con distintos niveles de ventas;

- Plurifásico: se aplica en todas las etapas de la actividad económica (producción y


distribución de bienes y servicios), asumiendo el carácter de impuesto acumulativo o “en cascada”,
en tanto grava el ingreso bruto sin deducción del impuesto ya pagado y acumulado sobre las
compras. Actúa hasta la venta final al consumidor y tiende a gravar relativamente más a los sectores
de bajos recursos.

En el cuadro N° 3 se presenta la composición de la recaudación tributaria y su evolución en los


últimos años, para la provincia de Buenos Aires.

Cuadro N° 3: Composición de la recaudación de impuestos de la Administración General de la


Provincia de Buenos Aires 2003-2016
200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 201 201 201 201
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7
INGRESOS
71% 71% 71% 71% 72% 77% 79% 79% 78% 76% 77% 79% 78% 76% 70%
BRUTOS
INMOBILIARIO
4% 4% 4% 4% 4% 3% 2% 2% 2% 3% 3% 2% 2% 2% 2%
RURAL
INMOBILIARIO 8% 8% 8% 8% 6% 5% 5% 5% 4% 5% 5% 4% 4% 4% 5%
URBANO
TOTAL
12% 12% 12% 12% 10% 8% 7% 7% 6% 8% 8% 6% 6% 6% 7%
INMOBILIARIO
AUTOMOTORE
7% 7% 7% 7% 7% 6% 7% 6% 6% 7% 7% 7% 7% 8% 9%
S
SELLOS 10% 10% 10% 10% 10% 8% 7% 8% 9% 9% 8% 8% 8% 8% 10%
OTROS 0% 0% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 2% 4%
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos
Aires.

El hecho más significativo es el descenso de la participación en la recaudación del impuesto


inmobiliario.

En los catorce años del período de análisis la participación del impuesto inmobiliario se ha reducido
a poco más de la mitad.
Si se tiene en cuenta que, en el año 1984, dicha participación era del 36%, se constata que desde la
instauración de la democracia el impuesto inmobiliario en la provincia de Buenos Aires ha
decrecido en su participación en forma alarmante y no sería aventurado señalar que, de no revertirse
tal tendencia, el mismo tiende a la desaparición.

El inmobiliario se basa en tres patas: a) el valor fiscal de las propiedades; b) la base imponible, que
es la proporción del valor fiscal sobre la que se determina el impuesto, y c) las escalas y alícuotas.
La falta de revalúos periódicos, y por ende una valuación fiscal que se encuentra alejadísima del
valor de mercado, y una base imponible que no llega al 100% de la valuación fiscal (recordemos
que desde hace varios años es del 85 por ciento del valor fiscal para la planta urbana y de tan sólo el
50 por ciento para la rural) es lo que ha deteriorado tanto el peso de este tributo en la estructura
tributaria provincial.

Esta cuestión es, tal vez, el mayor desafío que en materia fiscal afronta la provincia de Buenos
Aires, ya que implica que, en las condiciones actuales, la recaudación tiene un sesgo regresivo,
dado que se asienta, en gran medida, sobre impuestos procíclicos (Ingresos Brutos), lo que, sin
duda, constituye un signo de debilidad del sistema tributario.

En 2003-2006 la recaudación del impuesto a las patentes de automotores, era inferior a la del
inmobiliario urbano, en 2014-2017 ha resultado superior a la de todo el inmobiliario (urbano y
rural).

Para decirlo de otro modo, esto significa que en los últimos años, la valuación fiscal del parque
automotor radicado en la provincia de Buenos Aires detenta para las arcas bonaerenses mayores
ingresos que los casi seis millones de partidas inmobiliarias, de las cuales 5,7 millones
corresponden a vivienda y baldíos de la planta urbana y aproximadamente 300 mil al componente
rural.

En otros impuestos se incluye el tributo a la transmisión gratuita de bienes que tuvo un peso en la
recaudación neta total del 0,08% en 2011, del 0,16% en 2012, del 0,20% en 2013, del 0,21% en
2014, del 0,38% en 2015, pero del 0,26% en 2016 y del 0,24% en 2017.

El carácter eminentemente progresivo de este impuesto se desdibuja por lo reducido de su


recaudación, además de por el hecho de que la misma tras incrementarse fuertemente en 2011-2015,
se ha reducido en 2016-2017.
Cuadro N° 4: Composición de la recaudación de impuestos de la Administración General de los
gobiernos argentinos de nivel provincial, excepto Provincia de Buenos Aires 2003-2017.
200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 201 201 201 201
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7
INGRESOS
66% 68% 71% 71% 73% 74% 75% 75% 77% 77% 77% 78% 77% 77% 74%
BRUTOS
TOTAL
16% 15% 13% 10% 8% 9% 9% 8% 7% 8% 8% 8% 8% 8% 8%
INMOBILIARIO
AUTOMOTORE
6% 6% 6% 5% 5% 5% 6% 6% 5% 5% 4% 4% 4% 4% 4%
S
SELLOS 7% 7% 8% 8% 8% 8% 8% 9% 9% 8% 9% 8% 9% 9% 11%
OTROS 5% 4% 3% 5% 4% 4% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 3%
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.

En términos comparativos, en el resto del país se registra una caída en el peso del impuesto
inmobiliario en la recaudación total similar a la observada en la provincia de Buenos Aires.

En los cuadros N° 5 y Nº 6, se analiza, para la provincia de Buenos Aires y para el resto del país,
respectivamente, el peso de cada impuesto en términos de presión fiscal, medida ésta como el
cociente entre la recaudación anual y el Producto Bruto Geográfico (PBG).

Cuadro N° 5: Presión fiscal de los impuestos de la Administración General de la Provincia de


Buenos Aires 2004-2017. Tributos seleccionados
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
TOTAL
IMP /
PBG 4,1% 4,0% 4,0% 4,0% 4,2% 4,8% 4,4% 4,5% 4,8% 5,7% 5,5% 5,8% 5,6% 6,0%
IIBB /
PBG 2,4% 2,5% 2,5% 2,6% 3,0% 3,5% 3,3% 3,4% 3,5% 4,2% 4,2% 4,3% 4,1% 4,2%
INMOB
/ PBG 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,4%
INMOB
RURAL
/ PBG
AGRO 1,7% 1,9% 2,7% 2,2% 1,7% 2,3% 1,6% 1,4% 2,4% 2,8% 2,0% 2,4% 1,9% 2,6%
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos
Aires.

Como puede apreciarse en los últimos trece años la presión fiscal provincial creció un 46%. En el
caso del impuesto a los ingresos brutos ese crecimiento fue del 75%. En cambio, en el caso del
inmobiliario se produce una caída del orden del 20%, a la vez que para el impuesto rural la presión
tributaria, en relación al producto agropecuario se incrementó un 23%.

Cuadro N° 6: Presión fiscal de los impuestos de la Administración General de los gobiernos


argentinos de nivel provincial, excepto Provincia de Buenos Aires 2004-2017. Tributos
seleccionados
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
TOTAL 3,5% 3,6% 3,7% 3,7% 3,8% 4,0% 4,0% 4,1% 4,5% 5,0% 5,1% 5,0% 4,7% 4,9%
IMP /
PBG
IIBB /
PBG 2,4% 2,5% 2,6% 2,7% 2,8% 3,0% 2,9% 3,2% 3,4% 3,8% 3,9% 3,8% 3,5% 3,6%
INMOB
/ PBG 0,6% 0,5% 0,4% 0,3% 0,4% 0,3% 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
INMOB
RURAL
/ PBG
AGRO 1,7% 1,9% 2,7% 2,2% 1,7% 2,3% 1,6% 1,4% 2,4% 2,8% 2,0% 2,4% 1,9% 2,6%
Fuente: Elaboración propia, a partir de datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.

Todo a lo largo de la serie la presión fiscal bonaerense resulta mayor a la vigente en el conjunto del
resto de las jurisdicciones argentinas de nivel provincial. Ello es visible, asimismo, para el impuesto
a los ingresos brutos, sólo a partir de 2008. En el caso del impuesto inmobiliario, la presión fiscal
bonaerense parece ser similar a la del resto del país, pero en realidad resulta un tanto inferior, ya
que no se han contemplado los recursos correspondientes al inmobiliario urbano de Chaco, Chubut,
Corrientes, Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego ni a parte del inmobiliario rural de
Chubut, dado que en todos los casos señalados la potestad recaudatoria se descentralizó a los
municipios.

El gasto provincial: Para tener una idea de la evolución de la dimensión de los gastos provinciales,
se puede trabajar sobre el análisis de la proporción entre dicho gasto y el Producto Bruto
Geográfico, tal como se presenta en el cuadro N° 7.

Cuadro N° 7: Gastos de la Administración General de la Provincia de Buenos Aires y del resto de


los gobiernos del nivel provincial del país, como porcentaje del PBG (precios de mercado)
2004-2017
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PBA 9% 9% 9% 9% 10% 12% 11% 11% 11% 11% 11% 12% 13% 13%
Resto 12% 14% 14% 15% 15% 16% 15% 16% 16% 17% 17% 18% 18% 18%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y del Ministerio de
Hacienda de la Nación.

La dimensión del sector público de la provincia de Buenos Aires, medida por este indicador, ha
aumentado en 2008-2009 y en 2015-2017, en un valor, para ese último año que supera en un 44% al
del año 2004. Si se tiene en cuenta que el crecimiento del Estado es un indicador que acompaña en
todo el mundo los procesos de crecimiento y desarrollo económico, este incremento podría resultar
auspicioso. Podría afirmarse que se trata de un período de crecimiento de los gastos, aunque resta
verificar si el indicador guarda una relación razonable.

Al respecto, en el conjunto del resto del país, todo a lo largo del período, el peso de las erogaciones
de los gobiernos de nivel provincial sobre el producto, resultó cerca de un 50% superior al
registrado en el territorio bonaerense.

Se analiza a continuación la composición económica de la evolución de los gastos de la provincia


de Buenos Aires. Para ello se presenta el cuadro N° 8.
Cuadro N° 8: Composición Económica porcentual de los Gastos de la Administración General de la
Provincia de Buenos Aires 2003-2017
CONCEPTO 200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 2014 2015 2016 2017
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3
PERSONAL 48% 46% 50% 51% 52% 56% 55% 53% 55% 59% 58% 57% 58% 55% 55%
INTERESES
DE LA
DEUDA 4% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 4% 4% 4% 4% 3% 4%
OTROS
GASTOS
CORRIENTE
S 43% 42% 40% 38% 36% 35% 35% 37% 35% 33% 34% 34% 32% 34% 32%
GASTOS DE
CAPITAL 5% 9% 7% 8% 9% 6% 7% 7% 7% 4% 4% 5% 6% 8% 9%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.

En principio puede apreciarse una elevada participación de los gastos en personal que se ha
incrementado en un 21% entre el año 2003 y el año 2015, retornando, en 2016 y 2017, a valores
similares a los de 2011. Esta situación tiene, sin duda, relación con el hecho de que las principales
misiones de la provincia tienen que ver con la educación, la salud, la seguridad y la justica, todas
ellas, según la particular conformación de la función de producción de esos servicios, presentan una
alta intensidad en el uso del factor trabajo.

Esto también es una evidencia de la necesidad de prestar especial atención a la eficacia y eficiencia
de tales gastos por la importancia que tienen principalmente en las condiciones de vida de la
población y, secundariamente, en la política fiscal de la provincia. Y, en tal sentido, la pérdida de
peso de tales erogaciones en 2016, más que una mejora en la eficiencia, puede implicar un
desfinanciamiento de las funciones, en caso de haberse registrado un ajuste en la cantidad de
personal o en sus remuneraciones.

En cuanto a los gastos en intereses de la deuda, en todo el período éstos han sido poco
significativos. Se abre aquí una interrogación acerca de los motivos por los que no se ha recurrido al
crédito para financiar gastos de capital, teniendo en cuenta lo limitado de este último componente.
Si bien la Argentina ha encarado un proceso virtuoso de desendeudamiento, que ha permitido la
recuperación de la soberanía en términos de estrategia de desarrollo, la toma de crédito prudente
para la realización de los gastos de capital necesarios para el desarrollo provincial puede resultar
una muy útil herramienta de política económica provincial. No obstante ello, el crecimiento de la
deuda provincial desde 2016, en tanto supera el incremento en los gastos de capital, puede resultar
en un proceso de implicancias muy negativas para la fiscalidad bonaerense.

Cuadro N° 9: Composición Económica porcentual de los Gastos de la Administración General de


los gobiernos argentinos de nivel provincial, excepto Provincia de Buenos Aires 2003-2017
CONCEPTO 200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 2014 2015 2016 2017
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3
PERSONAL 46% 43% 42% 43% 44% 47% 49% 47% 48% 51% 50% 50% 51% 52% 50%
INTERESES
DE LA
DEUDA 4% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 2%
OTROS
GASTOS
CORRIENTE
S 37% 37% 34% 32% 33% 32% 31% 32% 32% 33% 32% 32% 32% 31% 31%
GASTOS DE
CAPITAL 13% 17% 21% 22% 21% 20% 19% 20% 19% 15% 17% 17% 16% 15% 17%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Fuente: Elaboración
propia, a partir de datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.

Puede apreciarse, entonces, que la principal diferencia del conjunto de los demás gobiernos
provinciales argentinos, respecto al bonaerense, en materia de participación de los distintos objetos
de gasto en el conjunto de sus respectivas erogaciones, corresponde a la inversión pública.

Así, mientras que, como media simple, el gobierno de la provincia de Buenos Aires, en 2003-2017,
destino a gastos de capital, un 6,75% del total de sus recursos aplicados, en el resto del país, en
igual período, el valor medio fue del 17,75%, lo que, prácticamente, triplica el esfuerzo bonaerense
en materia de inversión pública propia, destinada a transformar el territorio.

En cuanto al destino del gasto por finalidad y función, a través del cuadro N° 10, puede
corroborarse:
- Un aumento (entre los años extremos de la serie) de cinco puntos porcentuales en la
participación de Educación y Cultura, aunque vale decir, que habiendo llegado a un pico en 2008
del 40% del gasto total se ha reducido en tres puntos porcentuales en los últimos años;
- Una importante disminución del peso de los gastos en promoción y asistencia social, que
representan en 2017 tan sólo dos de cada cien pesos que gasta la provincia;
- Un incremento de la importancia de los gastos en seguridad en detrimento de las erogaciones
en salud y en promoción y asistencia social, que se ha mantenido tras el cambio de gobierno;

Cuadro N° 10: Composición por Finalidad y Función de los Gastos de la Administración General de
la Provincia de Buenos Aires 2003-2016
CONCEPTO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EDUCACIÓN Y
32% 32% 35% 37% 38% 40% 39% 37% 37% 39% 38% 36% 37% 37% 37%
CULTURA
SALUD 10% 9% 9% 8% 8% 8% 9% 8% 8% 9% 8% 8% 8% 9% 8%
SEGURIDAD 12% 13% 12% 11% 11% 11% 10% 10% 12% 12% 12% 14% 15% 15% 15%
PROMOCIÓN Y
ASISTENCIA 7% 6% 6% 6% 4% 5% 5% 5% 4% 3% 3% 3% 3% 2% 2%
SOCIAL
INTERESES DE
4% 3% 3% 3% 3% 2% 3% 3% 3% 4% 3% 4% 4% 3% 4%
LA DEUDA
OTROS GASTOS 35% 37% 35% 35% 36% 34% 34% 37% 36% 33% 36% 35% 33% 34% 34%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.

En definitiva, en la última una década, la provincia ha privilegiado la función seguridad y dejado


relegada la función salud y la promoción y asistencia social.

Cuadro N° 11: Composición por Finalidad y Función de los Gastos de la Administración General de
los gobiernos argentinos de nivel provincial, excepto Provincia de Buenos Aires 2003-2016
CONCEPTO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EDUCACIÓN Y
27% 25% 26% 27% 28% 29% 30% 29% 30% 30% 29% 29% 30% 29% 29%
CULTURA
SALUD 12% 11% 11% 11% 11% 12% 12% 12% 13% 13% 13% 13% 13% 13% 12%
SEGURIDAD 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 8% 8% 8% 9% 9% 10% 10%
PROMOCIÓN Y
ASISTENCIA 6% 6% 6% 5% 5% 5% 4% 5% 5% 4% 4% 4% 4% 4% 4%
SOCIAL
INTERESES DE
4% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 1%
LA DEUDA
OTROS GASTOS 44% 48% 47% 48% 47% 45% 45% 46% 43% 44% 45% 44% 43% 42% 44%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Fuente: Elaboración
propia, a partir de datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.

En el conjunto del resto de las jurisdicciones de nivel provincial del país, se observa un fenómeno
similar, de incremento del peso del gasto en seguridad en la presente década. Asimismo, la
provincia de Buenos Aires presenta, todo a lo largo de la serie una prelación de las erogaciones
destinadas a salud y promoción y asistencia social mucho menor. En términos dinámicos, la pérdida
de importancia de los gastos en salud que se ven en Buenos Aires no se verifican en el conjunto del
resto del país, mientras que en dicho territorio la disminución del peso de las asignaciones a
promoción y asistencia social ha sido mucho menor que en el caso bonaerense.

Con relación a la cuestión de la deuda pública provincial, a continuación, se van a presentar algunas
consideraciones a partir de los datos presentados en el cuadro N° 12.

Cuadro N° 12: Evolución de los Intereses de la Deuda Pública, en relación a los recursos propios,
de la Administración General de la Provincia de Buenos Aires y del resto de los gobiernos del nivel
provincial del país, 2003-2017
CONCEPTO 200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 201 201 201 201
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7
PBA 7% 5% 5% 6% 6% 5% 6% 7% 6% 7% 6% 7% 7% 7% 7%
RESTO 10% 8% 7% 6% 5% 4% 4% 3% 2% 2% 2% 3% 3% 5% 6%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y del Ministerio de
Hacienda de la Nación.

Los servicios de la deuda, en territorio bonaerense, han resultado relevantes en relación a los
recursos de propia recaudación (entre un 6% y un 8% en la mayor parte del período), proporción
que resulta bastante estable a lo largo del lapso analizado.

En cambio, en el conjunto de las demás jurisdicciones argentinas de nivel provincial, el peso de los
intereses de la deuda en los recursos propios se redujo en un 80% entre 2003 (cuando tal tipo de
erogación representaba la décima parte de la recaudación de recursos provinciales) y 2010
(manteniéndose en torno a un 2%-3% todo a lo largo de 2010-2015), para crecer fuertemente a
partir de 2016, alcanzando en 2017 valores que duplican los de dos años atrás.

Finalmente, se presenta el resultado financiero de la provincia de Buenos Aires, y del colectivo de


los demás gobiernos de nivel provincial del país, a lo largo del período, considerando, tanto en
términos del presupuesto provincial (en este caso como proporción del gasto total) como en
comparación con el Producto Bruto Geográfico que es la forma en que se suele presentar el
resultado financiero en el ámbito nacional.
Cuadro N° 13 Evolución del Resultado Financiero de la Administración General de la General de la
Provincia de Buenos Aires y del resto de los gobiernos del nivel provincial del país, en porcentaje
del gasto total 2003-2017
CONCEPTO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PBA -1% 4% -1% -4% -4% -10% -14% -2% -6% -12% -6% -2% -11% -8% -4%
RESTO 5% 11% 5% 2% 1% -2% -3% 5% -3% -2% -2% 0% -4% -5% -5%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y del Ministerio de
Hacienda de la Nación.

Como puede observarse en el cuadro Nº 10, en todos los años del período 2003-2017 ha habido
déficit en la provincia de Buenos Aires, con la sola excepción de 2004. De esos catorce ejercicios,
siete correspondieron a resultados financieros negativos de una magnitud no inferior al 5% del total
de los gastos corrientes y de capital, y en cuatro de esos siete años el quebranto resultó, incluso, del
orden 10% del total de gastos o superior.

En el resto del país la situación fiscal de los gobiernos de nivel provincial ha resultado visiblemente
mejor, ya que en la mayor parte del período bajo estudio se han logrado escenarios de notorios
superávits (del orden del 5% de los gastos totales en 2003, 2005 y 2010, y mayor al 10% de dichos
gastos en 2004) o, al menos de valores cercanos al equilibrio (superávits de menos del 5% del total
de gastos en 2006 y 2007 y déficits inferiores a dicha magnitud en 2008, 2009, 2011, 2012, 2013,
2014 y 2015). De este modo, solamente en 2016 y 2017 el conjunto de las jurisdicciones de nivel
provincial del país (con excepción de la provincia de Buenos Aires), presentaron déficits cercanos
(aunque levemente inferiores) al 5% de sus erogaciones totales.

Cuadro N° 14 Evolución del Resultado Financiero de la Administración General de la General de la


Provincia de Buenos Aires y del resto de los gobiernos del nivel provincial del país, en porcentaje
del PBG 2004-2017
CONCEPTO 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
PBA 0,3
% -0,1% -0,4% -0,4% -0,9% -1,7% -0,7% -1,3% -1,0% -0,2% -0,2% -1,3% -1,0% -0,5%
RESTO 1,3
% 0,6% 0,3% 0,1% -0,3% -0,5% 0,8% -0,5% -0,3% -0,4% 0,0% -0,8% -0,8% -0,8%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y del Ministerio de
Hacienda de la Nación.

En proporción al Producto Bruto Geográfico el déficit nunca supera, en la provincia de Buenos


Aires el 1,5%, con la sola excepción de 2009.

El conjunto de las demás jurisdicciones argentinas de nivel provincial, presentó quebrantos todavía
más moderados, que nunca llegaron, siquiera, al 1% del producto. Y para el presente indicador
solamente ha evidenciado una performance inferior a la bonaerense en 2013 y en 2017.

Conclusiones: El análisis del período considerado muestra un panorama general en el que llama la
atención el escaso protagonismo en términos cuantitativos de la provincia en la realización de
gastos de capital.

En tal sentido, la provincia de Buenos Aires muestra un atraso notable, todo a lo largo del período,
en materia de importancia relativa de la inversión pública, al interior del total de sus erogaciones,
respecto a lo que se observa en el colectivo de los demás Estados de nivel provincial existentes en
nuestro país.
Esta situación es acompañada o condicionada evidentemente por una falta de esfuerzo tributario
para la obtención de mayores recursos propios, especialmente por la renuncia a recaudar en base al
impuesto inmobiliario y, muy especialmente, a su componente rural.

Esta situación genera un sesgo altamente regresivo en el sistema tributario provincial que se ha
agudizado a lo largo del período. Si bien la creación de impuestos como el de la transmisión gratuita
de bienes (herencia) muestra una intención de modificación de esa tendencia en términos de
propuesta, su incidencia cuantitativa es muy poco significativa y su evolución posterior a 2015
muestra un claro retroceso respecto a su incipiente crecimiento.

Es llamativa la involución del impuesto inmobiliario desde la salida de la dictadura cívico-militar


hasta nuestros días lo que resulta altamente preocupante tanto en términos recaudatorios como de
equidad distributiva.

En ese impuesto existe un enorme potencial recaudatorio en función de la enorme brecha entre los
valores de mercado de las tierras más ricas (y productivas) de la Argentina y una valuación fiscal
irrisoria, lo que podría dar lugar a un incremento sustancial de la base imponible.

Tales situaciones presentan más similitudes que diferencias con lo observado en el conjunto de los
demás gobiernos argentinos de nivel provincial.

Si bien en los términos tradicionales y más ortodoxos de considerar la cuestión fiscal sólo o
preferentemente a partir de indicadores de equilibrio fiscal, la provincia presenta un resultado
razonable, la situación tampoco resulta virtuosa en términos de composición del gasto.

Es evidente que los recursos con que cuenta actualmente la provincia no son los necesarios para
afrontar sus responsabilidades de gasto. En este sentido, además de la renuncia a la recaudación ya
mencionada en el caso del impuesto inmobiliario, debe destacarse que existe un cierto desequilibrio,
difícil de cuantificar, en la participación de la provincia en los recursos que se distribuyen por
coparticipación federal.

No sólo el gasto de capital se ha mantenido a niveles muy reducidos, sino que ha habido una
pequeña disminución en el gasto relativo dirigido a la finalidad salud, y una disminución muy
significativa en la función promoción y asistencia social. En este último caso, esta situación se
explica en parte porque el gobierno nacional ha transferido directamente recursos destinados a esta
función a ser ejecutados por las jurisdicciones municipales. En contrapartida, se ha incrementado el
gasto en seguridad, al que, desde luego, no se le puede imputar un efecto regresivo, pero se duda de
su potencial redistributivo.

El incremento del gasto de nivel provincial en seguridad se verifica, asimismo, en el conjunto del
resto del país, aunque la disminución del peso de gasto en salud y lo pronunciado de la caída de la
participación de las erogaciones en promoción y asistencia social sí son fenómenos que no replican,
a nivel global, en las otras regiones.

A su vez, el cambio de gobierno provincial, a diferencia de lo que ocurre en el plano nacional,


marca más continuidades que rupturas, al menos en el campo fiscal.

Así, el sesgo regresivo del sistema tributario no presenta signo alguno de reversión, dado que la
levísima disminución en el peso del impuesto a los ingresos brutos en el total recaudado obedece a
la recesión, mientras que el pequeño aumento de la importancia del producido por las patentes de
automotores se debe al incremente en el valor de los mismos, de la mano de la devaluación del
peso. El hecho donde mejor se aprecia la continuidad de la regresividad tributaria es en el retroceso
del monto obtenido por el impuesto a la transmisión gratuita de bienes.

A su vez, el financiamiento nacional, los niveles de autonomía financiera y el resultado financiero


(pese al discurso oficial de “saneamiento de una provincia quebrada”) tampoco presentan
variaciones significativas, más allá del efecto sobre el fondo federal solidario de la disminución en
la alícuota de las retenciones a las exportaciones de soja.

También se mantiene la priorización de los gastos en seguridad, por sobre los correspondientes a
salud y promoción y asistencia social,

En contrapartida se aprecia cierta recomposición (modesta) de la inversión pública provincial,


aunque manteniendo gastos de capital de una cuantía demasiado baja, y, como principal ruptura, un
incremento acelerado del endeudamiento, en especial en moneda dura, que no tiene correlato en las
necesidades de pago de la deuda existente o de financiamiento de los actuales niveles de inversión
pública, de lo que se deduce su uso para sostener erogaciones corrientes, comportamiento altamente
riesgoso.

En definitiva, este trabajo pretende llamar la atención sobre la falta de protagonismo del Estado
provincial para una transformación de la provincia que, en términos fiscales, exige un mayor
esfuerzo tributario volcado a los sectores propietarios (urbanos y especialmente rurales) cuya
contribución en términos relativos ha disminuido notoriamente.

La provincia requiere también una mayor eficacia y eficiencia en el gasto social que representa el
componente fundamental de las erogaciones, especialmente en educación y cultura y salud, y una
recuperación en la participación en el territorio del gasto en promoción y asistencia social que ha
sido dejado en gran parte en manos de los otros niveles de gobierno (nacional y municipal). El
hecho de que haya aumentado en términos relativos la proporción de gasto en la función seguridad
responde a una situación compleja con un componente de demanda ciudadana, pero exigirá
transformaciones cualitativas estructurales para poder garantizar una mayor eficacia y eficiencia en
este campo.

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Análisis del sistema alimentario estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada.
Mariano H. Saavedra
Universidad Nacional de Lanús
mhsaavedra@hotmail.com
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Resumen

El objeto del presente trabajo es tratar de intentar analizar el sistema alimentario


estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada. Los dos sistemas alimentarios son
opuestos y similares en algunos aspectos. Tal situación permite poder utilizar el método de la
diferencia. La metodología seleccionada es la apropiada dentro de las técnicas millanas utilizadas en
la política comparada. Las políticas alimentarias y agrícolas de los diferentes gobiernos
norteamericanos, posteriormente al “Consenso de Washington”, han centrado su atención en brindar
el control de la producción del conocimiento biotecnológico, de la producción, distribución, venta y
determinación de los precios de los alimentos al ámbito privado (cadenas de grandes
supermercados, empresas multinacionales dedicadas a la biotecnología y agroindustria). En cambio,
las políticas alimentarias del gobierno cubano, posteriormente al denominado “Período Especial”
(1990-1994), se caracterizarían por otorgarle al Estado el control sobre la cuestión agraria, los
descubrimientos biotecnológicos y proporcionarles al agricultor, mediante la conformación de
huertas urbanas, que su producción alimentaria tenga un precio justo y que sea distribuida de
manera equitativa.
Introducción

Los estudios agrarios, agrícolas y alimentario no se han convertido en objetos de


investigación para la ciencia política. Las políticas agrarias y alimentarias tuvieron y actualmente
tienen escaso o nulo tratamiento. El rol del Estado frente al sistema alimentario fue y sigue siendo
un tema abordado por sociólogos y economistas rurales. La mayoría de los temas giran alrededor de
los siguientes problemas de investigación: movilizaciones indígenas-campesinas en América Latina,
el problema de la tenencia de la tierra, la democracia en el campo, las características de la estructura
de la propiedad de la tierra, análisis de los diferentes modelos agroalimentarios y agroindustriales,
la posición que cumple el Estado frente a los temas rurales y agrarios, el concepto de desarrollo
rural, etc. El propósito de la presente propuesta de investigación es analizar el sistema alimentario
estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada. Uno de los elementos a tomar en
consideración es observar el rol que mantienen los dos Estados bajo análisis frente al sistema
alimentario, sus relaciones con la cuestión agraria, la producción del conocimiento científico en
materia biotecnológica, los actores económicos (cooperativas agrarias, sistemas de agricultura
comunitaria, empresas agroalimentarias y agroindustriales) y su posición en lo que atañe a la
producción, distribución, venta y determinación de los precios de los alimentos.

El sistema alimentario estadounidense

Posteriormente al “Consenso de Washington” el fundamentalismo de mercado o


neoliberalismo se convirtió en el principio ideológico-político que sostuvieron los gobiernos
norteamericanos para encaminar su comportamiento gubernamental frente al sistema alimentario.
Por ejemplo, tanto en la administración de George Bush como la de William Clinton las grandes
empresas alimentarias, agroalimentarias, agroindustriales y biotecnológicas fueron las principales
destinatarias económicas y científicas de las políticas públicas de la Casa Blanca.

Sin embargo, anterior y posteriormente al “Consenso de Washington”, las diferentes


administraciones nacionales sostuvieron y sostienen una política de estado –mediante diferentes
instrumentos jurídicos y políticos, por ejemplo, la Ley Agraria o el Acta Agraria- en lo que hace al
financiamiento de la agricultura de baja, mediana y alta escala de producción, mediante una serie de
subsidios para la compra de bienes de capital, de uso y el acceso a bienes de servicios. Por ejemplo,
entre los años 1998 y 2004 el gobierno proporcionó 665.684 millones de dólares en concepto de
subsidios agropecuarios y 332.319 millones de dólares a título de subsidios a los productores
agropecuarios54.
Cuadro I
Subsidios agropecuarios
54La política alimentaria basada en el financiamiento (“Farm Bill”) estatal a las actividades agropecuarias y a los
productores tiene una historia que se inicia en la década del ‘30 del siglo XX. En el año 1929 la crisis del sistema
financiero y la consecuente reducción de los precios internacionales de los alimentos obligó al gobierno de los Estados
Unidos a formular e implementar programas federales y sancionar leyes destinadas a la ayuda agrícola (Ley Agrícola de
1933, 1938 y 1949). La evolución del “Farm Bill” se estableció de la siguiente manera: comenzó en los años ‘30 con
subvenciones a la producción cerealera, durante la década del ‘40 se caracterizó por la inclusión de medidas
contracíclicas, en los años ‘50 por el apoyo a la producción láctea, en la década del ‘60 por la generalización de los
programas de ayuda, en los años ‘70 por la inclusión de los cupones de alimentos, durante los años del ‘80 por agregar
el concepto de seguridad alimentaria y hacia la última década del siglo XX por la inclusión de un capítulo sobre
biotecnología.

Por otro lado, en algunas ocasiones los “Farm Bill” no se encuentran dirigidos a los agricultores negros del país. A fines
de la década del ’90 el Departamento de Agricultura se negó a dirigir su habitual ayuda agrícola a este sector social de
la agricultura estadounidense. Su discriminación fue respondida con una serie de demandas judiciales.
Estados Unidos (1998-2004)
millones de dólares
Año T. Subsidios agropecuarios* Subsidios Agropecuarios**
1998 88.150 48.441
1999 99.018 55.433
2000 92.089 49.333
2001 95.259 52.991
2002 90.199 40.849
2003 92.199 38.768
2004 105.696 46.504
Suma 665.684 332.319
Fuente: OBDC.
*Valor monetario estimado de las transferencias brutas implícitas y explícitas con las medidas de política de apoyo a las
actividades agropecuarias provenientes de los contribuyentes y de los consumidores agrícolas.
**Incluye subsidios por la vía de los precios administrativos así como las transformaciones por inversiones realizadas y
por la superficie de explotación.

¿Qué clase de productores reciben la ayuda agrícola contemplada en la “Farm Bill”? Son los
agricultores que sobrevivieron al proceso de industrialización de la agricultura iniciado
aproximadamente en 1945 –desde mediados del siglo XX hasta el primer lustro de la década del ’90
se registró una disminución de las explotaciones agrícolas cercanas a 3,9 millones de unidades,
pasando de 6 a 2,1 millones respectivamente. El cambio estructural se encuentra relacionado a una
considerable extensión de las propiedades agrícolas producto del control de los grandes propietarios
de granjas sobre los medianos y pequeños productores. Durante estos años y gracias a los
descubrimientos biotecnológicos de la “Tercera Revolución Verde”, los grandes propietarios
tuvieron la capacidad de producir el 80% de la producción agrícola, en una superficie cercana a los
120 millones de hectáreas. La única característica social que resistió el cambio estructural fue el
rasgo familiar de las explotaciones55.

Los grandes propietarios de granjas representan el segundo eslabón del sistema alimentario
(pequeños y medianos agricultores, propietarios de granjas, venta al por mayor de productos
directos de granjas, procesadores de alimentos, supermercados y tiendas de productos al por mayor,
tiendas de comida y bebida, consumidores). El sistema de producción de alimentos tiene una forma
similar a un reloj de arena. En la cúspide se encuentran millones de agricultores y en la base
millones de consumidores. Entre la cúspide y la base se encuentran los restantes actores. Son los
supermercados lo que detentan el poder en el sistema. Tienen el poder de determinar los precios de
los alimentos que cultivan los agricultores y de los que adquieren los consumidores. Los gobiernos
no mantienen una postura de injerencia en las políticas empresariales que implementan las grandes
cadenas de supermercados. En gran medida, este último aspecto de las políticas alimentarias del
gobierno estadounidense es el causante de que en el año 2005 aproximadamente 35 millones de
habitantes no tenían suficiente dinero para poder saber si tenían la posibilidad de adquirir alimentos
55El cambio estructural también se encuentra vinculado a la imposibilidad de los pequeños y medianos agricultores de
abonar los préstamos bancarios en tiempo y forma. La mayor oleada de bancarrotas se originó durante toda la década
del ‘80. El control de estas tierras pasaron a manos de los bancos y de los grandes propietarios de granjas. Fueron años
donde se detectaron elevados índices de suicidios, bajos niveles de bienestar social y un ascenso en los niveles de
pobreza. Con el transcurso de los años la agricultura se recuperó. Es el caso de la agricultura del Estado de California,
que es la (…) “responsable de casi un 10% de los 117.000 millones de dólares de exportación de 2005. California
produce más que los siguientes segundos y tercer estados juntos y proporciona un tercio de los alimentos de los enormes
platos de Estados Unidos. Las estadísticas son notables. Casi el 80% de los campos de California son irrigados, y sus
diez millones de acres produjeron más de 25 millones de dólares en ventas en 2002, con sólo 868 granjas (el uno por
ciento de todas las granjas de California) responsable de 11.000 millones de dólares del total de las ventas” (Raj Patel,
2008:63).
diariamente.

Las grandes cadenas de supermercados, la industria agroalimentaria y agroindustrial se


encuentran estrechamente vinculadas por las cadenas de producción de alimentos. Los gobiernos,
tanto demócratas como republicanos, mantienen una política caracterizada por el fundamentalismo
de mercado. La política nacional e internacional en materia agrícola y alimentaria se encuentra
condicionada por las decisiones que toman los actores que se encuentran en el punto intermedio del
reloj de arena. Pero son las grandes cadenas de supermercados, como por ejemplo, Wall Mart que
aporta el 2% del PBI de Estados Unidos, los que detentan el poder en el mercado alimentario. A
partir de la década del ’50 del siglo pasado se convirtieron en los principales actores del sistema,
desplazando a los procesadores y distribuidores de alimentos, que lo han controlado desde finales
del siglo XIX y principios del XX.

El poder reside en varios elementos. Por ejemplo, la logística de Wall Mart es similar a las
del ejército norteamericano. En el año 2007 obtuvo una facturación de 285.000 millones. Se ha
consagrado como el empleador más grande Estados Unidos, en México y en el mundo –empleando
a 1,6 millones de personas-. El poder que ha conquistado no se debe solamente a la mentalidad
empresarial de sus dueños. Las políticas fiscales han ayudado a Wall Mart para que se convirtiera en
una de las cadenas de supermercados con mayor presencia territorial. Gracias a las políticas fiscales
Wall Mart ha sido liberada de abonar las numerosas tasas estatales y beneficiadas con numerosos
subsidios federales cercanos a los mil millones de dólares. También ha recibido subsidios
provenientes del exterior.

Detrás de las políticas alimentarias de la Casa Blanca se esconden intereses nacionales


–mediante, por ejemplo, la permisible política fiscal señalada anteriormente- y a nivel internacional
una agresiva política imperialista, por ejemplo, mediante los acuerdos o tratados comerciales. El
NAFTA (North American Free Trade Ageement, Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica) es
un caso que ilustra la política colonial de Estados Unidos en relación a su política agrícola y
alimentaria dirigida a los países del Tercer Mundo; en este caso en particular, hacia México. En
síntesis: el sistema de producción de alimentos se produce y reproduce como un sistema viviente
mediante una multiplicidad de acuerdos políticos y económicos entre los diferentes gobiernos y las
corporaciones alimentarias. Los gobiernos no tienen el poder de formular e implementar políticas
alimentarias dirigidas a determinar la clase de alimentos que consume la gran mayoría de la
población de Estados Unidos. Tampoco pueden influir en la clase de alimentos que tienen que
cultivar los agricultores y grandes propietarios de granjas. El negocio de la compra y venta de
alimentos requiere de grandes empresas que controlan cuantiosas sumas de dinero, que tengan como
fuente de inversión una compleja red logística (embarque, procesamiento y transporte). El negocio
de los alimentos tiene características propias de una actividad comercial inserta en una economía de
escala. Ese es uno de los tantos motivos del porque se convirtió en una de las actividades
económicas con mayores niveles de rentabilidad financiera a nivel mundial. La mayoría de las
empresas alimentarias de alcance global provienen de Estados Unidos: Wall Mart, Tesco, Unit Fruit
Company, Taco Bell, Coca-Cola, Pepsi, Cargill, Mission Foods, Tyson Foods, Perdow Farms, Golds
Kits56, etcétera.
56Si uno revisa la historia social y política contemporánea de Estados Unidos puede encontrar que algunos de los
gigantes del sistema corporativo de producción alimentaria tuvieron influencia en la política internacional-imperialista
sobre los países tercermundistas, del Sur Global o en vías de desarrollo. Por ejemplo, en 1954 el presidente Eisenhower
decidió intervenir militarmente Guatemala. Detrás de la operación PBSUCCES se escondieron intereses financieros,
económicos y comerciales de la mayor empresa comercial de plátanos del mundo: Unit Fruit Company. En gran
medida, el poder que detentan o que supieron acumular y consiguieron se debe a las políticas alimentarias de los
gobiernos y sus ansías imperialista en relación a la expansión del mercado alimentario nacional sobre otros territorios
del mundo capitalista y no capitalista –como por ejemplo Irak, que posteriormente a la invasión del ejército
La excesiva concentración en la cual se encuentra el sistema de producción de alimentos
obliga a pensar en las consecuencias económicas que trae aparejada la presente anomalía. El poder
estructural de las empresas alimentarias hace inviable que el mercado alimentario se torne
competitivo. Las consecuencias se observan en los elevados precios de los alimentos, por lo tanto,
en la incapacidad financiera de los consumidores de adquirir productos a un precio justo. En el
sector de procesamiento de carne vacuna, molinos harineros, procesamiento de carne porcina y
supermercados el mercado se encuentra controlado por cuatro empresas. Entre 1990 y 2000 en el
primer sector la tendencia en la concentración fue del 11% pasando de 70% a 81% respectivamente.
Entre 1982 y 2004 en el segundo sector el porcentaje se elevó en estos años aproximadamente un
24% pasando de 39% a 63%. Desde 1986 a 2003 en el tercer sector se registra un ascenso en el
porcentaje: de 39% a 62%. A partir de 1986 hasta 2002 en el cuarto sector se observa un porcentaje
que se inicia con un 30% terminando en un 50%. Entre 1996 y 2004 en el último sector se observa
un aumento en el porcentaje: de 21% a 42%.

Es un mercado con características oligopólicas. Las leyes de la oferta y la demanda no es el


único elemento que influyó e influye en su configuración. Los gobiernos también tienen alguna
implicancia. Para fundamentar tal afirmación se puede pensar en el caso de Altira, una de las
empresas con mayor poder de mercado. En el año 2005 tuvo la capacidad de facturar más de 30.000
millones de dólares –el equivalente al PBI (Producto Bruto Interno) de Estonia para el año 2018-.
Altira representa un verdadero ejemplo de cómo se puede comprar la voluntad de los gobierno para
que sus políticas y leyes se dirijan directamente a beneficiar sus intereses corporativos. Entre 1998 y
2004 Altira destinó 101.220.000 dólares para presionar a un sector del Estado norteamericano
–aproximadamente cinco veces el PBI de Estados Unidos para el año 2018-. En el siguiente cuadro
se puede observar la vinculación, mediada por la compra de favores políticos, del sistema político y
las empresas alimentarias.

Cuadro II

Sector Total de Donante de Donante % de las cuatro


donaciones de mayor cuantía individual de donaciones
registradas mayor cuantía mayores en
1998-2004 como % de la % total dentro
(en dólares) industria local de la industria

Servicios y 104.137.056 American Farm Bureau 37 75


Productos Federation, filiales estatales
agrícolas y empresas relacionadas

Cervezas, 74.629.931 Junta de Bebidas


vinos e in- Alcohólicas y Destilados 24 58
dustria de
licores

Miscelána 14.047.965 Cargill Inc. 38 89


de intereses
agrícolas

Industria de 62.359.787 Mars. Inc. 15 48


comida y
bebida

Procesadoras 67.920.672 Grocery Manufacturers 16 44

norteamericano se convirtió en un mercado invadido por las tiendas de comida rápida, por ejemplo, Burger King.
de comida y of America
ventas
Ventas
al detalle 73.803.244 National Association 15 40
of Convenience Stores

Fuentes: (Centro para la Integridad Pública, 2006; citado por Patel, 2008: 102)

Los elementos de mayor relevancia a la hora de entender la configuración del sistema de


producción de alimentos son los siguientes: eliminar la competencia y obtener ingresos. El caso de
Altira puede explicar el primer elemento. Altira, antiguamente conocida con el nombre de Philip
Morris, controló Kraft Food, Nabisco, SABMiller y General Foods. De esta manera, estaba
comprando los alimentos que gran parte los consumidores adquieren y la red de distribución más
importantes de Estados Unidos. El segundo elemento tiene a la asociación como la piedra angular
para poder adquirir poder estructural dentro del sistema y bajo un determinado marco legal que
justifica la presente estrategia empresarial. Las empresas suelen asociarse dentro de una amplía
cadena de suministro. Por ejemplo, Cargill –una empresa fundada en 1865 en Minnesota dedicada a
la compra, venta, procesamiento y distribución de granos y otras mercancías agrícolas- se asoció
con Monsanto Company –también una empresa estadounidense productora de agroquímicos y
logística-. La misma estrategia empresarial adoptaron Novartis y Archer Daniels Midland (ADM).
La primera es una empresa multinacional que proviene de la industria farmacéutica y
biotecnológica. Novartis es producto de la fusión entre Cibar-Geigg con Sandoz. ADM es una
empresa fundada en 1902 en Estados Unidos dedicada a la agroindustria. Tiene sucursales en
aproximadamente 25 países. En el año 2011 los ingresos de las empresas se acercaban a los 81
millones.

Las últimas empresas en ingresar al sistema de producción de alimentos fueron las


biotecnológicas. Son las responsables de la “Segunda y Tercera Revolución Verde”. En Estados
Unidos, la industria de la biotecnología se encuentra controlada por el sector privado. En el
documental “El mundo según Monsanto” de Marie-Monique Robin se puede observar, además de
los desmanes medioambientales y consecuencias para la salud física y mental de numerosas
poblaciones perjudicadas por la actividad industrial, las vinculaciones de los gobiernos con una de
las empresas de mayor poder estructural del sector: Monsanto Company.

Conclusiones preliminares

Existe un concepto o principio ideológico-político que tiene el poder filosófico de resumir o


sintetizar la posición del Estado frente al sistema alimentario: libre mercado. No existe un ámbito
del sistema que no haya sido controlado por las grandes empresas alimentarias: producción,
procesamiento, distribución, comercialización y consumo de alimentos.

El sistema alimentario cubano

A mediados de la década del ’90 del siglo XX el gobierno cubano dio un giro sustancial a su
política alimentaria y agrícola. Fue la caída de la Unión Soviética, principal socio-comercial de
Cuba, el causante de que el gobierno central se vea obligado a introducir modificaciones en sus
políticas dirigidas al sistema alimentario. Durante el “Período Especial” (1990-1994) el consumo
promedio diario de nutrientes descendió drásticamente. La energía (kcal) descendió de 1990 a 1994
de 2750 a 1750 para pasar del último año señalado al año 2008 a un consumo promedio diario por
persona de 3400. Lo mismo sucedió con las proteínas: desde 1990 a 1994 descendió el consumo de
80 gr. a 50 gr. Desde 1994 a 2008 aumentó el consumo en 40 gr. diarios, situándolo en 95 gr. Los
consumos de grasas tuvieron la misma tendencia: desde 1990 a 1994 pasaron de 45 gr. a 22 gr. de
consumo diario. Desde 1994 a 2008 pasó de 22 gr. a 60 gr. promedio por persona. La influencia
nutricional reflejó el agotamiento del sistema alimentario implantado a partir del primero de enero
de 1959 –victoria revolucionaria del Movimiento 26 de Julio-.

El sistema tenía las siguiente características: excesiva dependencia de importaciones de


energía fósil (petróleo) de la Unión Soviética intercambiados por azúcar cubana; políticas
alimentarias dirigidas a la satisfacción de las necesidad alimentarias básicas de la población (tanto
en términos de volumen y precios); aparato estatal destinado a la producción alimentaria (empresas
estatales) en coexistencia con la producción campesina (cooperativas agrícola); dependencia de
importantes volúmenes de alimentos del Campo Socialista; un mercado configurado para el acceso
abierto a la población para adquirir alimentos; elevados niveles de mecanización y consumo de
fertilizantes, pesticidas y piensos; gran cantidad de tierras fértiles destinadas al cultivo de azúcar de
caña; planificación centralizada; elevados niveles de inversión estatal destinadas al sector
agropecuario (900 millones pesos anuales); elevados porcentajes de tierras agrícolas aprovechadas
por empresas estatales. En 1963, por ejemplo, ocupaban el 60% de la superficie agrícola.

Desde 1959 hasta finales de la década del ’80 y principios de los años ’90 dichas
características se convirtieron en los pilares del sistema alimentario y de las políticas agrícolas. El
agotamiento del modelo de seguridad alimentaria lo obligó a impulsar su reestructuración basada en
los siguientes elementos: suficiencia alimentaria; aumento del consumo diario de nutrientes per
cápita (1994-2008); diversificación de los centros de distribución de alimentos; funcionamiento de
las tiendas recaudadoras de divisas (TRD), el mercado campesino y la agricultura cubana;
planificación a largo plazo de una política económica dirigida a la sustitución de importaciones de
alimentos; drástico descenso de las inversiones estatales hacia el sector agropecuario –pasando de
aproximadamente 900 millones anuales a 263 millones para el año 2006-; introducción de un nuevo
modelo técnico-productivo en el sector agropecuario basado en nuevas tecnologías agroecológicas;
preponderancia de las cooperativas no estatales en la producción agropecuaria; descenso de los
niveles de concentración de las tierras gestionadas por el Estado para la producción agropecuaria;
lograr la disminución de los niveles de energía fósil (petróleo) para el transporte de alimentos
mediante la cercanía de las cooperativas agropecuarias a los mercados alimentarios;
descentralización de la planificación nacional a los gobiernos locales (municipalización).

Estos son los aspectos de mayor relevancia de la reestructuración señalada. Desde ya,
seguramente existen otros elementos que componen el sistema y las políticas agrícolas. Uno de los
principales es la cuestión de la voluntad política del gobierno en delegar la gestión de la producción
agropecuaria a las cooperativas y la introducción de la agricultura urbana mediante el desarrollo de
las huertas. Durante los años 2009-2012 existieron más de 5500 cooperativas que gestionaron el
70% de las tierras cultivables y el 80% de la producción de alimentos. El sector agropecuario se
transformó en el agente productivo de mayor importancia en el sistema alimentario. La Habana,
capital de Cuba, también se ha convertido en un imperio de agricultura urbana, con el objetivo de
abastecer de alimentos baratos a los mercados comunitarios, gracias al descenso del consumo de
energía fósil (petróleo) que antiguamente se necesitaba para transportarlos a través de largas
distancias geográficas. El Estado ha delegado la gestión a las cooperativas, pero sigue siendo
propietario de las tierras. En el proyecto socialista, el problema de la tenencia de la tierra, es decir,
la cuestión agraria, se resuelve de esa forma57.

57Cuando estaba por concluir el presente trabajo el Parlamento cubano se encontraba debatiendo sobre el proyecto de
reforma de la actual Constitución. La misma reconocerá la propiedad privada, el mercado y la inversión privada
(extranjera), pero manteniendo el marco de propiedad socialista de los medios de producción.
El derecho a la alimentación es el sustento jurídico del sistema alimentario. El gobierno se
encarga, mediante diferentes dispositivos políticos y económicos, de que la mayoría de la población
isleña tenga la posibilidad de adquirir diariamente un paquete de alimentos e intenta que los mismos
contengan un precio justo. Una interesante investigación-intervención del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo. Centro Regional para América Latina y el Caribe denominado “Hacia la
seguridad alimentaria desde el desarrollo humano local: La experiencia del Programa de Apoyo
Local a la Modernización Agropecuaria en Cuba (PALMA) 2009-2012” tuvo como resultado e
identificó un considerable aumento de una variedad de alimentos en diferentes municipios. El
programa benefició a 3 millones de habitantes que pudieron obtener seguridad alimentaria gracias a
los incentivos que obtuvieron las cooperativas en materia de producción agropecuaria. En gran
medida, los trabajadores de las cooperativas fueron empleados por las empresas estatales, para pasar
a ser parte de las Unidades Básicas de Producción Cooperativas (UBCP), organización productiva
semejante a las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA).

Hacía más de una década, anterior a la implementación del Programa, que las UBCP se
constituyeron en la organización productiva con mayor relevancia en lo que hace a las políticas de
descentralización del aparato estatal hacia el sector agropecuario. Durante la década del ’90
controlaban más de 2,7 millones de hectáreas cultivables –el equivalente a 40,6%-. Las grandes
granjas estatales pasaron a controlar el 20% de las tierras agrícolas. En el siguiente cuadro se puede
observar lo siguiente:

El modelo agrario cubano en los marcos


de la reestructuración económica

Forma de organización Porcentaje


Tipo colectivo-cooperativas 51,8%
Sector UBCP 40,6%
Sector CPA 11,2%
Tipo estatal 29,8%
Granjas militares (autoabastecimiento) 3,2%
Tipo campesinos-parcelero 15,2%
Total 100,0%
Fuentes: Figueroa, 1988; citado por González Mastrapa, Ernel, 2007.

Paralelamente a la descentralización por parte del Estado hacia las cooperativas, se crearon
las Delegaciones Agropecuarias Municipales con el propósito de garantizar la seguridad
alimentaria, dentro de un específico marco jurídico (Ley 59 del Código Civil, etc.). La
conformación de las UBCP, como se puede observar en el anterior cuadro, contribuyó a una
profunda reforma de la estructura agraria iniciada en 1993. Las UBCP tuvieron un importante
impacto productivo a nivel local en cuanto a la producción de alimentos, aunque su conformación
se encuentre específicamente destinada a lo siguiente:

“Es una organización económica y social integrada por obreros con autonomía en su gestión. Forman parte de
un Complejo Agroindustrial azucarero (CAI), contribuyendo uno de los eslabones principales que conforman la
base productiva de la Economía Nacional, cuyo objeto fundamental es el incremento sostenido de la
producción de cañas y de su contenido de azúcar, el empleo nacional de los recursos de que disponen y del
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de sus miembros” (Reglamento General de las UBCP,
Resolución Nº 525/2003, Capítulo I, Artículo I, citado por Jiménez Guethon) .

La creación de las UBCP fue acompañada por la constitución de la agricultura suburbana.


Las mismas contribuyeron a una importante, pero no realmente suficiente, importaciones de
alimentos. Por otro lado, la agroecología fue un novedoso elemento que introdujo la agricultura
suburbana al sector agropecuario.. Todos estos nuevos elementos del sector se encuentran asociados
al proceso de municipalización de la agricultura, cuyo factor también se encuentra estrechamente
relacionado a la entrega de tierras amparadas en la Ley 259, que tiene como finalidad un debido uso
de las mismas bajo los siguiente parámetros: explotación racional y sustentable, usufructo por diez
y veinticinco años, etc. Las direcciones provinciales y municipales, además de tener dichas
competencia en materia de política agraria, agrícola y alimentaria, también tiene poder de influir en
los precios de los alimentos y en la configuración de los mercados locales. Las UBCP no son las
únicas unidades productivas del sistema alimentario y del movimiento cooperativo: las
Cooperativas de Crédito y Servicios (CCS) y las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA).
La CCS es una organización socioeconómica con las siguientes características:

“Es la asociación de voluntarios de agricultores pequeños que tienen la propiedad o el usufructo de sus
respectivas tierras y demás medios de producción, así como sobre la producción que obtienen. Es una forma de
cooperación agraria mediante la cual se tramita y viabiliza la asistencia técnica, financiera y material que el
Estado brinda para aumentar la producción de agricultores pequeños y facilitar su comercialización, tiene
personalidad jurídica y responde a sus actos con su patrimonio” (Ley Nº 95 del CPA y de CCS de 2002, en el
capítulo II del Artículo 5, Jiménez Guethon).

Por su parte, una CPA tiene las siguientes características:

“La CPA es una entidad económica que representa una forma, avanzada y eficiente de producción socialista
con patrimonio y personalidad jurídica propios, constituida con las tierras y otros bienes aportados por los
agricultores pequeños, a la cual se integran otras personas para lograr una pequeña producción agropecuaria”
(Ley Nº 95 de CPA y CCS de 2002, en el Capítulo II, Artículo 4, Jiménez Guethon).

La CCS, CPA y UBCP se encuentran estrechamente ligadas a los Consejos Populares que
tienen competencia en los municipios, provincias y nación. Según J. G. Guethon, los Consejos
Populares tienen las siguientes facultades otorgadas por la Constitución de la República de Cuba:

“Estos Consejos Populares se desempeñan en el desarrollo de actividades de producción y servicios y se


esfuerzan por cubrir las necesidades económicas, culturales, educacionales y sociales de la población” (art.104)

La conformación de las UBCP, acontecidas el 20 de Septiembre de 1993 por acuerdo del


Consejo de Estado -Decreto Ley Nº142-, fue acompañada por la reapertura del Mercado
Agropecuario de venta minorista. El mismo no se encuentra destinado para que los consumidores y
los productores obtengan alimentos a bajos precios. Este último aspecto se encuentra
profundamente influido por las características oligopólicas que presenta el mercado. Un mercado
que funciona bajo la ley de la oferta y la demanda (mercado del Ministerio de Comercio Interior).
Por otro lado, existen “los mercados estatales de precios topados”. En estos mercados los precios lo
determina el gobierno central. Los mismos aseguran precios de alimentos por debajo de los
ofrecidos por el Ministerio de Comercio Interior. Los mercados estatales configuran un mercado
monopólico, es decir, con características imperfectas.

Conclusiones preliminares

La política agraria, agrícola, alimentaria del gobierno cubano tuvieron y tienen las siguientes
características generales: fomento del movimiento cooperativo; nuevo modelo agrario sustentado en
una radical Reforma Agraria; emergencia de la agricultura urbana basada en la agroecología; etc. En
síntesis: se observa una importante reestructuración del sistema alimentario posteriormente al
“Período Especial”.

Conclusiones finales
El presente trabajo constituye un acercamiento al análisis del sistema alimentario
estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada. El propósito es intentar su
profundización para lograr un estudio de mayor extensión en cuanto a su contenido. En este último
sentido, personalmente me interesaría analizar el mismo tema, extendiendo su estudio a partir de un
período histórico que abarque un siglo, especificando las características sustanciales de los dos
objetos de investigación indagados. La ciencia política, mediante sus propias herramientas
metodológicas y objetos de investigación, tiene las potencialidades suficientes para generar
conocimientos científicos en el campo de los estudios sociales y políticas agrarias, agrícolas y
alimentarias.

Los sistemas alimentarios estadounidense y cubano comparten aspectos similares y


diferentes. En Estados Unidos, no existe un importante movimiento cooperativo que tenga un
determinado nivel de influencia en el sector agropecuario. Son los supermercados los actores
económicos con mayor preponderancia. Los sucesivos gobiernos mantienen políticas agrícolas y
alimentarias destinadas a lograr la configuración de un mercado alimentario con una ausencia en
cuanto a la intervención del aparato estatal. En cambio, las políticas del gobierno cubano fueron
dirigidas a obtener un Estado que históricamente estuvo caracterizado por la intervención en los
asuntos anteriormente problematizados. Sin embargo, durante y posteriormente al “Período
Especial”, las políticas fueron modificadas debido al agotamiento del sistema alimentario del
período 1959-1990.

El sector agropecuario de principios de la década del’90 no tuvo la capacidad productiva


para brindar la seguridad alimentaria que caracterizaba a la población. Frente a ello y en términos
generales, se llevó a cabo una reestructuración del sistema alimentario: basado en profundas
reformas estructurales, por ejemplo, en la competencia que tenía el aparato estatal en materia
agropecuaria. El gobierno norteamericano de la década del ’90 se caracterizó por presentar una
determinada voluntad política inclinada a beneficiar las diferentes políticas e intereses
económicos-financieros de las empresas biotecnológicas. La “Tercera Revolución Verde” provocó
sustanciales cambios en la estructura agraria. Las transformaciones sociales en el campo fueron
proclives a beneficiar a los grandes propietarios de granjas. En este último sentido, los sucesivos
gobiernos no tuvieron políticas claramente definidas en relación a la defensa de los intereses
económicos de los pequeños y medianos agricultores.

Existen similitudes entre los fenómenos políticos que giran en torno a los dos sistemas
alimentarios. Por un lado, el gobierno cubano delega una serie de facultades políticas y económicas
al movimiento cooperativo integrado por las CCS, CPA y UBCP. Por otro lado, los gobiernos
estadounidenses profundizan aún más su carencia de intervencionismo en el sistema, por ejemplo,
en el mercado alimentario. En este caso en particular, el gobierno cubano toma la decisión de hacer
resurgir el Mercado Agropecuario de venta minorista, en donde impera la ley de la oferta y la
demanda. Tanto en Estados Unidos y en menor medida en Cuba, el mercado alimentario tiene
características oligopólicas.

Una de las diferencias radica en lo siguiente: en Estados Unidos los precios de los alimentos
que venden los agricultores y de los que adquieren los consumidores no se encuentran determinados
por parte del Estado. El gobierno cubano, paralelamente a la existencia de los Mercados
Agropecuarios, decidió la implementación de los “mercados estatales de precios topados”,
constituyendo un dispositivo con mecanismos políticos y económicos de control-regulación en el
campo del intercambio monetario por alimentos en un contexto comercial a gran escala.
Otro elemento en el cual existe una radical diferencia es la cuestión agraria dentro del sector
agropecuario. De la misma forma que el mercado alimentario, los gobiernos estadounidenses no han
introducido ninguna clase de reforma legal y política en la materia. La defensa irrestricta de la
propiedad privada es la base que sostiene la totalidad de sus regímenes de acumulación capitalista.
En Cuba, aunque en este momento el Parlamento se encuentra debatiendo sobre este tema, la
propiedad o la estructura agraria se encuentra controlada por el aparato estatal. Aunque el Estado a
delegado gran parte de sus competencia o, mejor dicho, cedió espacio al movimiento cooperativo
sobre una importante porción del sector agropecuario, la propiedad de la tierra sigue siendo
controlada por el Estado.

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Análisis del sistema alimentario estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada. Mariano Saavedra