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“El liderazgo regional de Brasil de Lula a Dilma, ¿continuidad o

cambio? (2003 – 2016)”

Alberico, Inés Beatriz

Carrera de Ciencia Política -Universidad de Buenos Aires

Mail: inesalberico@gmail.com

Área temática: Política Internacional

Resumen: La llegada de Lula Da Silva al gobierno de Brasil en 2003 se corresponde


con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda”.
Este trajo consigo una nueva política exterior, declarando al asumir que América del
Sur sería su prioridad, lo que le llevó a tener un papel más activo en los organismos
regionales y a desarrollar una intensa diplomacia presidencial en la región.

El liderazgo político de este nuevo gobierno, como así también el de su sucesora,


Dilma Rousseff, ambos mandatarios del PT (Partido de Los Trabajadores), fue
esencial para afianzar las relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido
una impronta diferente a gobiernos anteriores. Este trabajo tiene como objetivo
comparar los liderazgos regionales de los gobiernos del PT, realizando un análisis
descriptivo de las similitudes y diferencias entre los mandatos de Lula y Rousseff, con
especial énfasis en el rol que jugaron en los procesos de integración regional.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

Introducción
La llegada de Luiz Inácio Lula Da Silva al gobierno en 2003 se corresponde
con un nuevo clima en la región latinoamericana denominado “giro a la izquierda”
(Levitsky y Roberts, 2014; Leiras. y Malamud, 2016). Este trajo consigo una nueva
política exterior, con América del Sur como su gran prioridad, como declaró en su
sesión de toma de posesión ante el Congreso Nacional el 1ro de enero de 2003:

“A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será


a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida,
com base em ideais democráticos e de justiça social. Para isso é essencial
uma ação decidida de revitalização do Mercosul, enfraquecido pelas crises de
cada um de seus membros e por visões muitas vezes estreitas e egoístas do
significado da integração.

O MERCOSUL, assim como a integração da América do Sul em seu


conjunto, é sobretudo um projeto político. Mas esse projeto repousa em
alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e
reforçados.”

En su discurso queda bien en claro que el MERCOSUR es un proyecto


político al que, efectivamente, va a darle importancia durante su gobierno, buscando
revitalizarlo como instrumento para construir una América del Sur políticamente
estable, próspera, unida, democrática y justa. Es por esto que podemos decir que el
interés del gobierno de Brasil de posicionarse como líder regional llevó a la política
exterior del gobierno de Lula a tener un papel más activo en los organismos
regionales.

El liderazgo político de los gobiernos del PT fue esencial para afianzar las
relaciones entre los países de América del Sur y ha tenido una impronta diferente al
gobierno de Collor de Melo, cofundador del MERCOSUR con Menem. Por esto
resulta relevante estudiar de forma comparada la política regional de los gobiernos de
Lula y Dilma para analizar si el liderazgo de Dilma en la región representó una
continuidad con respecto a la de Lula o si hubo un quiebre, particularmente en su rol
en el MERCOSUR y su relación con los países que lo conforman.

Este trabajo tiene como objetivo comparar los liderazgos regionales de los
gobiernos de Lula y de Dilma, realizando un análisis descriptivo de las similitudes y
diferencias entre ambos mandatarios, con especial énfasis en el rol que jugaron en
MERCOSUR y sus relación con los países miembro.

Los objetivos de la política exterior de Brasil han sido constantes durante


varias décadas, puesto que tanto durante los gobiernos militares entre 1964 y 1985
como desde la redemocratización con Sarney, los líderes brasileños han buscado
desarrollar la economía para posicionar a Brasil como un país autónomo.

Las élites brasileñas siempre concibieron a su país como potencia media en


condiciones de ejercer un rol relevante en el escenario internacional. Esto se mostró
tempranamente en ocasión de la formación de la Sociedad de Naciones en 1919,
donde pidieron incorporar como miembro permanente del Consejo a Brasil, siendo la
única nación sudamericana que participó en la Primera Guerra Mundial como
beligerante. Ante la ausencia de Estados Unidos, se la postulaba como líder de los
países latinoamericanos, pero no lograron su objetivo, por lo que se retiraron del
organismo.

Entonces podemos decir que ya desde inicios del Siglo XX, Brasil aspira a
ocupar puestos relevantes en el orden internacional por sus capacidades materiales y
por sus condiciones para representar a todo el continente latinoamericano.

También es relevante tener en cuenta que en la Constitución de la República


Federativa de Brasil de 1988, año oficial de la restitución de la democracia, en el
párrafo único del artículo 4 reza:

“A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica,


política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação
de uma comunidade latino-americana de nações.”

Entonces, ya en la ley suprema del país figura su “destino manifiesto” de


liderar la región para lograr su integración en una comunidad latinoamericana de
naciones.

Lula Da Silva fue un presidente extremadamente activo, dispuesto a llevar


adelante una diplomacia personal, siendo un participante clave del G20 y haciendo
campaña para cambiar la estructura de las instituciones internacionales, pidiendo un
asiento permanente en el Consejo De Seguridad de las Naciones Unidas. En las
sesiones de la Asamblea General, el 14 de septiembre de 2003, el gobierno brasileño
manifestó:

“Es preciso que el Consejo de Seguridad esté plenamente equipado


para enfrentar crisis y lidiar con las sucesivas amenazas a la paz. Por ello, en
lo que se refiere a sus miembros permanentes, su composición no puede ser la
misma que cuando la onu fue creada hace más de 60 años.”

Su política desafió el statu quo y, especialmente, el liderazgo de Estados


Unidos, buscando posicionar a Brasil como potencia utilizando al MERCOSUR como
la base para el fortalecimiento de la integración en América del Sur en respuesta a
otros procesos de integración como la Unión Europea y a las intenciones de influencia
norteamericana en la región. Esto último se vio explicitado en el “No al ALCA” de
2005, proponiendo en cambio un orden internacional que buscara achicar las
asimetrías, como el comercio justo y la integración económica regional y subregional
y también con la creación de la UNASUR en 2008, como una forma de construir una
cooperación económica y defensiva más cercana en el continente.

Si bien el gobierno de Dilma heredó las estrategias del gobierno de Lula de


revisionismo de las instituciones internacionales, actuación activa en foros
multilaterales colocándose como representante de los países del Sur y una orientación
proactiva para la dimensión sudamericana, su gobierno parece haber tenido una
reducción del activismo regional: ¿La política regional de Dilma Rousseff representó
un cambio con respecto a la de Lula Da Silva? ¿O fue simplemente una reducción del
peso de su liderazgo?

Los problemas temáticos anteriores no llevarían a la siguiente hipótesis:

“La administración de Dilma Rousseff habría perdido presencia a nivel


regional por los graves problemas de política interna que tuvo que
afrontar”.
Algunas consideraciones

En diversas publicaciones, el Dr. Leiras trata la cuestión del liderazgo político


en América Latina, cuyo interés resurge en el contexto de transformación de las
democracias durante los años ‘90 por la crisis de representación política.

Leiras (2005) describe las presidencias de Carlos Menem (1989-1999) y


Fernando Collor de Mello (1990-1992) y el proceso de decisión política resultante en
el Mercosur como arquetipos de un nuevo modelo de democracia e integración
regional: el decisionismo regional, donde se combina la diplomacia presidencial y una
arquitectura jurídica e institucional de carácter intergubernamental, teniendo un gran
protagonismo los presidentes, especialmente crucial en los orígenes del proceso y en
los momentos de crisis o conflicto entre los estados parte.

Siguiendo esta línea de investigación, se pensará en un estilo decisionista de


liderazgo en la política exterior teniendo en cuenta que este aspecto del gobierno fue
utilizado por Da Silva para mostrar al mundo las bondades de la “nueva era” de Brasil
y lo hizo llevando adelante una “diplomacia presidencial”, avalada por una
configuración institucional que brinda altos poderes de decisión a los presidentes
brasileños.

Como señala Malamud (2010):

“La intervención presidencial estimuló el proceso de integración y


moldeó sus resultados, siendo los presidentes percibidos como eficientes
solventadores de problemas porque tenían legitimidad popular y la
determinación de intervenir. Sin embargo, las tareas que realizaron no
estuvieron sólo sustentadas en el liderazgo carismático, sino también en las
capacidades institucionales, los cuales incluyen autonomía de la asamblea y
el gabinete en la toma de decisiones, iniciativa legislativa, poder de dictar
decretos y poder de veto.”

Dilma Rousseff intentará continuar este estilo pero sin tanto éxito, por un lado
por su distinta personalidad, menos carismática y la menor relevancia que le dio a la
política exterior al llegar al gobierno. Por el otro, por la crisis interna que tuvo que
afrontar, especialmente fuerte en su segundo mandato, que terminó en un
impeachment.

En cuanto al MERCOSUR, Bernal-Meza (2008), sostiene que es el ejemplo de


regionalización más exitoso de la América del Sur contemporánea y, a pesar de ser
imperfecta, es la primera unión aduanera del continente, pero, antes que un programa
comercial y económico, es un proyecto político, tanto por sus antecedentes, como por
su proyección en la economía política mundial.

Como antecedente podemos destacar la Declaración de Iguazú de 1985 y


pactos posteriores firmados por Raúl Alfonsín y José Sarney, quienes coincidieron en
la urgente necesidad de América Latina de reforzar su poder de negociación en el
mundo, teniendo en cuenta la crisis de la deuda en los años ’80, y con ese fin,
decidieron comprometer los esfuerzos de ambos gobiernos, a los efectos de incentivar
las políticas de cooperación e integración entre las naciones latinoamericanas. Vemos
que Brasil y Argentina fueron y son los países esenciales de este proceso de
integración, como señala Schvarzer (2001), dado que al representar más del 95% de
cualquiera de las variables que definen al MERCOSUR (sea la población, el producto,
la actividad industrial, las exportaciones, etc.), conforman la espina dorsal del bloque.

Botto (2015) señala que, luego de la fuerte crisis marcada por la devaluación
del real en 1999 y del peso argentino en 2001, que marcaron el hito de mayor
deconstrucción institucional, el MERCOSUR se reinventa hacia principios del siglo
XXI con un cambio de época por la crisis del neoliberalismo, haciendo un giro
fundamental en materia de su sustento ideológico. El objetivo de crecimiento
comercial va abriendo espacio a una agenda de desarrollo económico, en donde la
prioridad está puesta en la integración y complementación productiva y en la
necesidad de crear instituciones para compensar y achicar las asimetrías entre los
países miembros que, si bien eran originarias, también se fueron ampliando con el
tiempo, sobre todo, en favor de Brasil.

En este marco se sitúa este trabajo, buscando estudiar el liderazgo regional de


los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff, con especial foco al rol que jugaron
en el MERCOSUR, observando continuidades y cambios entre ambos gobiernos.
Para los datos biográficos relevantes en la construcción de los liderazgos de
Lula Da Silva y Dilma Rousseff, se tomarán las biografías elaboradas por Roberto
Ortiz de Zárate.

Los orígenes de Lula

Lula Da Silva llega a la presidencia en 2002 como líder del Partido de los
Trabajadores (PT). Se retira en 2011 con un 87% de popularidad, entregando la banda
presidencial a su heredera, Dilma Rousseff. En sus dos períodos presidenciales, Brasil
ascendió de la decimotercera a la séptima posición en el ránking de las mejores
economías por PBI nominal.

Más allá de la afinidad que se tenga con las políticas de Lula da Silva, debe
reconocerse que fue un fenómeno político revolucionario tanto para Brasil como para
toda América Latina. Nacido el 27 de octubre de 1945 en el estado de Pernambuco, en
el noreste de Brasil, región sumida en el más profundo subdesarrollo, en condiciones
de extrema pobreza, logró acceder al más alto cargo de gobierno en Brasil.

Tuvo once hermanos, cuatro de los cuales murieron de forma prematura y


desde pequeño trabajó de limpiabotas, vendedor callejero y obrero fabril. Fue allí
donde empezó a gestarse su carrera política. En 1968 incursionó en el movimiento
obrero de la mano de su hermano mayor, Frei Chico, militante del Partido Comunista
Brasileño y, en 1975, llegó a la presidencia del Sindicato de Metalúrgicos de São
Bernardo do Campo y Diadema, siendo reelecto en 1978. Entonces tomó una postura
de total beligerancia contra el gobierno militar, llegando a tener fama a nivel nacional
por la huelga general que declaró en 1979 a pesar de la prohibición del gobierno.

Fue en 1980, luego de la apertura al multipartidismo del gobierno, que fundó


el PT junto con activistas sociales y algunos políticos e intelectuales de izquierda, con
una clara línea marxista clasista, con una sólida implantación popular, que
rápidamente arraigó en las masas proletarias de São Paulo.
A lo largo de los 80s y 90s, el discurso del Partido dos Trabalhadores fue
ampliándose para atraer el apoyo de las clases medias, y luego de varios intentos
fallidos, en 2002 lo lograron. Lula asumió la presidencia con un 62% de los votos en
segunda vuelta, proclamando la llegada de una “nueva era” a Brasil, con un pacto
nacional contra la pobreza, la corrupción y la inflación. Celso Amorim, diplomático
de carrera que trabajó en el Estado brasileño desde 1987, fue el Ministro de
Relaciones Exteriores durante los dos mandatos de Lula.

Política exterior de Lula

En Brasil, como en América Latina en general, el decisionismo político se


acentúa, al menos, por la fuerza de dos tradiciones: la presencia de sistemas
hiperpresidencialistas y la generación de líderes fuertes, “líderes neodecisonistas”,
que en algunos casos han dado origen a liderazgos de crisis que dominan la escena
política (Leiras, 2010). En general, conforme a la experiencia histórica, los liderazgos
enérgicos surgen o se reafirman en las situaciones extraordinarias. Lula Da Silva, al
tomar la decisión de dar un nuevo giro político a la integración regional y fortalecerla
como base para el posicionamiento internacional de Brasil, tuvo un estilo de liderazgo
decisionista, habilitado por las capacidades institucionales que le brindaba el sistema
político brasileño.

Lula Da Silva utilizó la política exterior para posicionar a Brasil como


potencia media en el mundo. Su gran estrategia ha sido apostar a los organismos
multilaterales y a las instituciones internacionales, lo cual es una estrategia típica de
las potencias medias en el plano global o de potencias regionales, que buscan traducir
su liderazgo regional en una presencia e influencia más fuerte en el ámbito global y su
respectiva agenda (Polarolo, 2011).

Desde un principio, Da Silva postuló a Brasil como un líder regional con una
fuerte determinación por la integración. De hecho, en su discurso de toma de
posesión, este continúa comprometiéndose a apoyar los arreglos institucionales
necesarios para que pueda florecer una verdadera identidad de MERCOSUR y de
América.
Celso Amorim (2010), en su análisis de la política externa de Brasil durante la
presidencia de Da Silva, destaca que muchas veces, su gobierno tuvo que imponer su
visión sobre la objeción de grupos incapaces de ver los intereses a largo plazo, como
sucedió en el tratamiento de las asimetrías dentro del MERCOSUR (particularmente
con Uruguay y Paraguay) y en las relaciones con Argentina, cuando nuestra economía
apenas estaba emergiendo de una profunda crisis y drástica desindustrialización.

En el 2005 se estableció el FOCEM (Fondo para la Convergencia Estructural


del MERCOSUR), con el objetivo de reducir las diferencias estructurales entre los
países miembro, otro ejemplo del compromiso con un desarrollo balanceado en
beneficio de los pueblos de todos los Estados miembro. Este ha sido utilizado para
financiar proyectos de desarrollo socioeconómico y casi el 70% de sus fondos
provienen de Brasil. Aquí se ve el compromiso brasileño de liderazgo regional
benévolo.

Para esto, fue necesario mostrar flexibilidad e, incluso, tolerancia, por lo cual
fue necesario que el gobierno tomara el liderazgo, puesto que la clase comerciante no
lo haría. De hecho, estos se resistían a que el país asumiera mayores responsabilidades
mundiales con sus consiguientes mayores costos. A pesar de esto, los resultados
fueron muy positivos, puesto que de el MERCOSUR, que estaba estancado hasta su
llegada, se transformó como bloque en un socio comercial más importante que
EE.UU. y sólo Argentina absorbió más exportaciones brasileñas que cualquier otro
país, excepto China, en los últimos meses de 2010.

En su discurso, Da Silva también se compromete a contribuir, a pedido de los


países afectados y en la medida de sus posibilidades a encontrar soluciones pacíficas a
las crisis que puedan suceder en la región, todo esto basándose en el diálogo, los
preceptos democráticos y las normas constitucionales de cada país. Y señala que este
empeño de cooperación concreta y diálogos sustantivos los tendrá con todos los
países de América Latina. Claro ejemplo de esto es la creación de la UNASUR y,
particularmente, del Consejo de Defensa Sudamericano, impulsado por Da Silva para
profundizar el diálogo regional en materia de defensa y solucionar controversias y
tensiones en la región.

En 2008, cuando la situación política en Bolivia se deterioró, los buenos


oficios de la UNASUR fueron claves para el proceso de reconciliación. El 15 de
Septiembre, con la Declaración de La Moneda, expresaron su apoyo al Presidente Evo
Morales, lo que significó que Sudamérica se constituía por primera vez en garante de
la democracia, evitando la intervención de Estados Unidos. Posteriormente, la
intervención en el conflicto entre Colombia y Venezuela y en la rebelión de la policía
ecuatoriana en 2010 también demostraron que la organización regional tiene un rol
importante como garante de paz en la región.

Es importante señalar que el liderazgo que ejerció Brasil en la región fue


encarnado por Da Silva, personalista, como así también el liderazgo de su homólogo
argentino, Kirchner, que fue clave también para el fortalecimiento regional. En este
estilo decisionista de liderazgo, hubo un instrumento clave para el posicionamiento
internacional del país, la Diplomacia Presidencial, que se entiende como:

“La interacción directa, por presencia física o por otros medios, entre
los jefes de Estado y de Gobierno de naciones soberanas”.1

Esta modalidad se puede dividir en dos planos de acción, el multilateral, que


hace referencia al subsistema que resulta de las interacciones entre las naciones
situadas en el mismo espacio geográfico por ejemplo Sudamérica, Centroamérica o el
Caribe, y la multi-espacial que es la que trata temas de integración y otros. Lo
importante de resaltar es que estas herramientas están siendo utilizadas, no sólo en el
plano de las relaciones económicas, sino también, en el de las relaciones políticas y en
el de la seguridad.

El presidente brasileño entendió que la política exterior no podría ser sólo el


instrumento de proyección de los intereses nacionales en el escenario internacional,
sino que la inserción en el mundo, y sobre todo en la región, tendría una incidencia
decisiva sobre el proyecto nacional de desarrollo.

Extraido de:
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/42523/Documento_completo.pdf?sequence=1
Esta diplomacia se inscribe en la llamada política exterior de prestigio un claro
uso del “soft power” o “poder blando” en términos de Nye (2004). Para Nye, el poder
es la habilidad para influenciar el comportamiento de otros y obtener los resultados
que se desean, y si se hace por medio de la atracción y cooptación en lugar de la
coacción, se puede hablar de “poder blando”. Este contribuye en forma directa al
objetivo de posicionamiento internacional al que aspiraba, por eso un factor
importante en la diplomacia presidencial ha sido la dimensión simbólica de la figura
presidencial.

Entonces, Lula intentó transformar su trayectoria personal, sindical y de


experiencia política en capital político, logrando transferir su prestigio personal a
favor de los intereses nacionales del país. Veremos más adelante que Dilma Rousseff
no contaba con el mismo prestigio y personalidad política y eso también influyó en su
performance en este aspecto.

Los orígenes de Dilma

Rousseff, nacida en 1947 en Belo Horizonte, a diferencia de Da Silva,


proviene de una familia de clase media acomodada. Su padre, Pedro Rousseff, estuvo
afiliado al Partido Comunista en su Bulgaria natal, antes de emigrar a São Paulo y
convertirse en un exitoso abogado y hombre de negocios.

Dilma tuvo la posibilidad de estudiar y su ingreso a la política fue mediante el


movimiento estudiantil. En 1964, año del golpe militar a Goulart, ingresó al Colegio
Estatal y se introdujo en la Organização Revolucionária Marxista-Política Operária
(POLOP), un grupo de extrema izquierda, surgido de sendas disidencias juveniles de
los partidos Comunista (PCB), Socialista (PSB) y Trabalhista (PTB), y que se
sumergió en una disputa interna sobre la estrategia a seguir para expulsar a la
dictadura y avanzar hacia la creación de un Gobierno de tipo socialista.

Dilma se alineó con los radicales, que apostaban por la lucha armada y en
1967, con 19 años, pasó a formar parte del Comando de Libertação Nacional
(COLINA), modesto grupo subversivo que inició una campaña de asaltos a bancos y
ataques con bomba en Minas Gerais. Ella no participaba directamente en la comisión
de los atentados, funcionaba como enlace con los sindicatos, instructora ideológica y
editora del periódico clandestino O Piquete en el aparato político de COLINA. Su
ideario en estos años era abiertamente marxista y prosoviético. También por entonces,
inició la carrera de Economía en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG).

En enero de 1970, Rousseff cayó en una encerrona policial en un bar de São


Paulo y fue sometida a intensas sesiones de tortura, con golpes y descargas eléctricas.
Posteriormente, fue procesada por la Justicia Militar y fue hallada culpable del delito
genérico de subversión, ya que la acusación no halló pruebas de su participación en
acciones armadas concretas y estuvo presa hasta finales de 1972.

Su primera militancia política dentro de la legalidad discurrió en el Instituto de


Estudios Políticos y Sociales (IEPES), casa de debate intelectual vinculada al único
partido opositor autorizado por el régimen militar, el Movimiento Democrático
Brasileño.

En 1980, con la apertura gradual hacia la democracia, participó en la


formación del Partido Democrático Trabalhista (PDT), de orientación
socialdemócrata, bajo el liderazgo de Leonel Brizola, llegando a ser secretaria de
Minas y Energía de Rio Grande Do Sul en la década de 1990.

En 2001 rompió con el PDT para ingresar en el Partido de los Trabajadores


(PT) y asistió en la elaboración del programa energético de Lula, con un
conocimiento más práctico que teórico, fruto de su experiencia gubernamental.

En 2005 pasó a ser Ministra-Chefa da Casa Civil (Jefe de Gabinete), luego de


la renuncia de José Dirceu, mano derecha de Lula, por el escándalo del Mensalão. Fue
la primera mujer en ocupar este alto cargo de gobierno y, a fines del 2008, Lula la
designó publicamente como su sucesora. Fue así que el 31 de octubre de 2010, en
ballotage, Rousseff se proclamó presidenta de Brasil con el 56,05% de los votos, un
porcentaje más modesto que los obtenidos por Lula en las segundas vueltas de 2002
(el 61,3%) y 2006 (el 60,8%), quien le entregó la banda presidencial con un 87%
imagen positiva.

Por la noche, en su primer discurso pronunciado en el hotel capitalino que le


servía de cuartel general, la ganadora, con tono emotivo, proclamó: "Sabré honrar el
legado de Lula. Sabré avanzar y consolidar su obra".
Sin embargo, el gobierno de Dilma no tuvo tanto éxito como el de Lula, el
estrepitoso deterioro de la economía, una crisis social sin precedentes y las
acusaciones de corrupción del PT terminaron desatando el escándalo del Lava Jato
que se llevó a Dilma de la presidencia y terminaría con Lula preso.

Dilma se destacó en papeles mayoritariamente administrativos, sobretodo


luego de dejar la militancia, mientras que Lula se proyectó como líder desde su
juventud hasta que llegó a la presidencia. Eso parece haber impregnado la
administración de Lula de un estilo más carismático, mientras que la de Dilma fue
más técnica y pragmática.

Política exterior de Dilma

Rousseff mantuvo los mismos objetivos que su predecesor en la esfera


internacional, buscando afirmar a Brasil como líder regional, pero su diplomacia fue
llevada adelante con menos activismo y con más limitaciones externas. En su
mandato, se pierde presencia a nivel regional, en parte por el perfil administrativo de
la Presidente y la mayor relevancia que le da al grupo BRICS pero también por la
coyuntura internacional, marcada por una crisis económica persistente y por
inestabilidad política en algunas regiones, lo que constriñe la acción de Brasil. Esto
también afecta la economía brasileña, otro factor que disminuye la relevancia de la
diplomacia regional durante su mandato.

Cuando llegó a la presidencia en 2011, Brasil tenía un PBI de 2.6 billones,


cuatro veces más grande que el PBI del 2003, año en que asumió Lula. Pero desde ese
momento empezó a caer hasta llegar a la gran crisis de 20142. La contracción
económica y la inflación impactaron en los bolsillos de los brasileños, quienes
salieron a la calle en masivas protestas. Del progreso económico en la era Lula
quedaba un vago recuerdo. Es importante tener en cuenta esto a la hora de
comprender el debilitamiento del liderazgo regional que se da durante el mandato de
Dilma, quien tuvo que focalizarse más en problemas internos, que de todas maneras
terminaron en un impeachment.

2
Extraído de:
https://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD?end=2016&locations=BR&start=2002
&view=chart
Desde el inicio de su gobierno, Dilma Rousseff mantuvo al grupo de los
autonomistas en puestos clave del Itamaraty. Pero la diferencia surgió en el abandono
de la diplomacia presidencial y del papel de la Presidencia como elemento
incentivador y equilibrador de diferentes visiones de política externa, claves en los
gobiernos de Lula. Rousseff mostró su preferencia por la solución de los problemas
internos y las cuestiones económicas de corto plazo volvieron a ocupar un rol central
en la política externa en detrimento de las acciones políticas de proyección
internacional.

Como un dato más objetivo, podemos tomar la reducción del número de


lugares para el concurso de la carrera diplomática de 100 a 18 en 2014. Esto implicó
una reducción de la participación brasileña en las discusiones de temas
internacionales.

La actuación de Brasil en el bloque BRICS (Brasil, Rusia, India, China en


2006 y con Sudáfrica desde 2011), fue el foco principal y renovado de la política de
Dilma. Se llevaron adelante diversos acuerdos, aunque siempre manteniendo una baja
institucionalidad. Fue en el campo financiero en el que más se avanzó, con la creación
en la VI Cumbre (Fortaleza, Brasil en 2014) del Nuevo Banco de Desarrollo (NBD),
orientado al financiamento de proyectos de infraestructura y de desarrollo sostenible
en los mercados emergentes y los países en desarrollo, y la firma del Acuerdo
Contingente de Reserva (ACR), destinado a proporcionar apoyo mutuo para los
miembros del BRICS en escenarios de fluctuaciones en la balanza de pagos.

China, además de ser miembro de BRICS, es un socio importante para


destacar en términos individuales que en 2009 pasó a ser el principal socio comercial
de Brasil y, en 2010, ocupó la posición de mayor inversor en el país. También se
desarrollaron asociaciones en otras áreas, particularmente la tecnológica, y hubo una
serie de visitas bilaterales, más allá de los encuentros en el marco del BRICS.

En relación a Sudamérica, procuró mantener las estrategias de política externa


en vigor de mantenimiento de la estructura de gobernanza regional creada y adaptada
durante el mandato de Lula, como así también se mantuvieron las afinidades con los
gobiernos progresistas de la región. Lo que no se mantuvo fue la voluntad política
demostrada por Lula para articular visiones favorables a la construcción de un
liderazgo regional. Con la llegada de Rousseff se vació la dimensión política del
comportamiento brasileño frente a la región como actor estructurador de las
instituciones regionales y definidor de agendas.
En el caso de la crisis política vivida por Venezuela, hubo un consenso en
torno a una frágil iniciativa que no presentó resultados. La tradición brasileña de no
intervención, las dificultades de Brasil en construir un liderazgo en un tema donde
hay divergencias sobre cuál es la mejor forma de gobierno y la falta de interés de la
Presidencia de Dilma en empeñarse en construir un consenso sustantivo, dificultaron
el ejercicio de un papel de liderazgo por parte de Brasil.

Con respecto al MERCOSUR, se mantuvo la posición adoptada durante el


gobierno de Lula y se mantuvo el bilateralismo de las relaciones interbloque. Sim
embargo, crecieron sus dificultades comerciales, lo que trajo complicaciones para la
dimensión de la integración económica. Los obstáculos a las exportaciones brasileñas
no fueron resueltos y las medidas de estatización del gobierno argentino desplazaron
inversiones brasileñas en el país. Su gobierno mostró una menor disposición a hacer
concesiones en el campo económico y los avances apuntaron a buscar espacios para la
expansión industrial y el desarrollo de la infraestructura. Las negociaciones entre el
MERCOSUR y la Unión Europea encontraron resistencias por parte de Argentina, lo
que generó un aumento de las presiones dentro de Brasil por agentes económicos para
que el país abandonase la Tarifa Externa Común (TEC) y acordara solo con la Unión
Europea pero Dilma no cedió ante las presiones porque la TEC funciona como factor
de cohesión en el bloque y su salida hubiera significado la ruptura de este.

A pesar de estas rispideces en el campo económico, en el campo político, la


aproximación a posiciones argentinas tuvo un importante papel compensador de las
diferencias económicas y siguió siendo fundamental durante el gobierno de Dilma
mantener estrechos lazos de cooperación con Argentina, socio estratégico en la
región, que evitaran el renacimiento de rivalidades.

Para comparar las políticas externas de ambos mandatarios se considerarán


dos variables que permiten una explicación menos subjetiva. Tomaremos el número y
distribución de los viajes internacionales de los mandatarios y los datos referentes al
cuerpo diplomático brasileño. Consideramos que estos datos tienen una importancia
explicativa en el ámbito de la política exterior.

La primera variable, los viajes presidenciales, es una medida de la intensidad


con la que el presidente se pone a disposición de la diplomacia y del valor de la
política externa en su gobierno, así es como se puede observar un cierto desinterés en
el área por Dilma Rousseff.
En su primer mandato, la presidente pasó 144 días fuera del país en visitas de
Estado o encuentros multilaterales, casi la mitad que Lula en su segundo mandato,
quien estuvo fuera de Brasil por 269 días entre 2007 y 2010. 3 Si analizamos los
destinos, observamos también una fuerte reducción en las visitas a América del Sur
que, si bien sigue siendo la región más visitada, le dedicó 24 viajes mientras que Lula
fue 38 veces en su primer mandato y 45 en el segundo. Esta reducción a menos de la
mitad de los viajes en latinoamérica entre el segundo mandato de Lula y el primero de
Dilma es un dato relevante a tener en cuenta.

Por un lado, Dilma no consideraba a la política externa un área prioritaria y


por el otro, Lula le daba una atención fuera de lo común a las negociaciones
internacionales para proyectar al exterior una imagen positiva de Brasil, por lo que se
dice que este estableció un nuevo parámetro.

La segunda variable indica la relevancia que el gobierno le da a la presencia


internacional de brasileños. Durante el gobierno de Lula, el Ministério das Relações
Exteriores do Brasil fue fortalecido por medio del aumento del número de puestos
diplomáticos brasileños en el exterior, especialmente en el sur global y por medio del
aumento del cuerpo diplomático. Comparando con el primer mandato de Lula,
durante la administración de Dilma se redujeron a la mitad y, comparado con el
segundo mandato, a un cuarto4. Vemos que no hubo voluntad política efectiva por
parte de Dilma en esta inversión en la inserción internacional de Brasil.

Entonces, podemos decir que la política externa de Dilma deja de ser “activa y
altiva” como en la era de Lula, disminuyendo su intensidad y su presencia en el orden
internacional por un lado y focalizándose más en el bloque BRICS que en la región
latinoamericana, por el otro.

El fin de un ciclo

3
Extraído de:
https://www.bbc.com/portuguese/noticias/2015/01/150113_dilma_viagens_internacionais_ms_lgb
4
Extraído de: CORNETET, João Marcelo Conte. A política externa de Dilma Rousseff:
contenção na continuidade. Porto Alegre: Conjuntura Austral, v.5, n.24, jun.-jul. 2014.
La salida del gobierno del Partido dos Trabalhadores se dio de forma abrupta,
con el impeachment a Dilma en agosto de 2016. Siguiendo a Leiras (2016),
consideramos que no fue un “golpe blando”, puesto que el proceso ha encuadrado
dentro de la legalidad vigente en Brasil desde la reforma constitucional de la
restauración democrática en 1988. Sin embargo, cabe cuestionarse la legitimidad del
proceso teniendo en cuenta la debilidad de los fundamentos del juicio y la negativa
imagen pública del actual presidente Temer y de los legisladores que lo llevaron
adelante, muchos de los cuales fueron procesados luego por hechos de corrupción, de
los cuales querían salir impunes entregando a Dilma.

Para entender por qué Dilma fue destituida es clave tener en cuenta que, en
términos de Perez Liñán (2009), por un lado perdió su escudo legislativo cuando el
Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), partido del entonces
vicepresidente Temer, rompió su acuerdo con el PT. Por otra parte, el escándalo
mediático por la operación Lava Jato y la fuerte movilización callejera, con la crisis
económica y social, presionaron a los legisladores para votar por su destitución.

Si fue un proceso legal, se pregunta Leiras (2016) si no se trata en definitiva


del inicio de un proceso de alternancia propio de las democracias. Entendemos que es
así, y que esta alternancia no sólo se dio en Brasil, sino en la región, con la victoria de
Macri en las elecciones argentinas en 2015. Por otra parte, los líderes de “izquierda”
que aún se perpetúan en el poder, Maduro en Venezuela y Morales en Bolivia, son
cada vez más cuestionados.

En agosto de 2017, los países fundadores del Mercosur -Argentina, Brasil,


Paraguay y Uruguay-, decidieron aplicar la "cláusula democrática", es decir, el
Protocolo de Ushuaia y suspender a Venezuela por tiempo indefinido. En abril de
2018, Argentina, Brasil Perú, Paraguay, Colombia y Chile se retiraron de la
UNASUR, aduciendo que los constantes bloqueos por parte de Venezuela y Bolivia
no permitían su adecuado funcionamiento.

Podemos decir que con el cambio de gobiernos en Brasil y Argentina, dos


países claves para la integración regional, habrá un cambio de rumbo. Y puede
ponerse en dudas el liderazgo de Brasil dada la crisis que atraviesa.
Conclusiones

En la primera década del siglo XXI se vivió un fenómeno nuevo (y viejo a la


vez, como señala Leiras (2016), que es la coexistencia de gobiernos de carácter
progresista nacional y popular con un ciclo ascendente de la economía mundial, por lo
menos hasta la crisis financiera internacional de 2008/2009. En Brasil esto se expresó
con la llegada al gobierno de Lula Da Silva en el 2003 y culminó con el impeachment
a Dilma Rousseff a mitad de su segundo mandato en 2016.

El gobierno de Dilma Rousseff mantuvo los lineamientos generales del


gobierno de Lula en política externa. La corriente política de los autonomistas, que
habían predominado durante el gobierno de Lula, se mantuvo en el interior del
Itamaraty y se reforzó la tendencia desarrollista. Sin embargo, el comportamiento
brasileño experimentó una visible reducción en su proactividad y Brasil fue perdiendo
protagonismo en la política global.

Si bien tanto Lula como Dilma nacieron en la década de 1940 e ingresaron en


la política en 1960, en el contexto de ascenso de un gobierno autoritario, nacieron en
situaciones muy distintas: Lula era pobre, no tuvo casi formación educativa y trabajó
desde la infancia, mientras que Dilma nació en una familia de clase media acomodada
y tiene una formación académica universitaria. Además, llevaron adelante trayectorias
diversas: Lula se convirtió en líder sindical, siendo varias veces candidato hasta llegar
a la presidencia, mientras que Dilma participó de guerrillas contra el gobierno militar
y, luego de ser apresada y torturada, pasó a asumir cargos ejecutivos, participando de
campañas de terceros hasta que Lula la designó como su sucesora.

Consideramos que el perfil más administrativo de Dilma fue uno de los


factores que influenciaron en la reducción en sus esfuerzos diplomáticos.

El segundo factor relevante es la coyuntura internacional, marcada por la crisis


económica persistente, que impactó en Brasil con la gran crisis económica y social de
2014, que llevó a que el gobierno de Rousseff tuviera que darle más relevancia a los
problemas internos.
Por último, debe destacarse que Rousseff le dio una mayor relevancia al
bloque BRICS y a China, particularmente en su segundo mandato, corriendo un poco
el foco que Da Silva había colocado en América Latina.

Bibliografía General

Libros

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Leiras, Santiago (2005). Carlos Menem y Fernando Collor de Mello ¿Arquitectos del
Mercosur? Algunas reflexiones sobre calidad democrática e integración regional.
Conferencia presentada en “Ao sul da America do Sul: diálogos além y aquém de
Prata”. Universidad de Caxias do Sul. Caxias do Sul.

"Casos: Venezuela, Ecuador y el Estado Plurinacional de Bolivia. La


modificación constitucional profunda como muralla al avance Neoliberal en
Latinoamérica."
Nombre y apellido del autor:
Lic. Alejandro Javier Zabaleta.

Área Temática:
Política Internacional.

Correo electrónico:
alezabaleta@hotmail.com

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI


Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Resumen:
Hugo Chávez en Venezuela en primer lugar. Luego Evo Morales en el Estado
Plurinacional de Bolivia y por último Rafael Correa en Ecuador, son los mandatarios
que modificaron sus constituciones luego de décadas de gobiernos aliados a los
poderes fácticos.
Las revoluciones llevadas a cabo en sus naciones desataron una
transformación fundamental para la obtención, expansión y fortalecimientos de los
derechos de las personas.
Las bases más sólidas están cimentadas en sus cartas magnas. Las
constituciones de cada una de las naciones señaladas han sido modificadas para el
beneficio de la población toda, incluyendo los Pueblo Originarios, sector olvidado
desde la conquista de América.
Se propone desde este trabajo mostrar las modificaciones que sustentan la
defensa de los derechos de todos los habitantes en los países mencionados. Estas
nuevas “Leyes Madres Fundamentales”, son un obstáculo, ante los ataques que
pretenden cercenar las democracias de reconocimiento de derechos a los habitantes.
Como contraposición, Argentina y Brasil son dirigidos (2016 – 2018) por
gobiernos neo–liberales, cuyo objetivo es siempre apoderarse del Estado sin respetar
los Estatutos Magnos.
En la exposición final se describirá sucintamente el cercenamiento de derechos
y la violación a las constituciones argentina y brasileña.

Introducción:
Numerosas han sido las modificaciones a las cartas magnas latinoamericanas.
567
Tres países se destacan en los últimos dieciocho años por reformas
revolucionarias. Se entienden a estas, como una mutación radical en los derechos
adquiridos para las mayorías populares, por procesos que han llevado en algunos
casos, violencia callejera. En otros, apropiación del poder por las armas.
Han sido estos nuevos acontecimientos, fenómenos singulares. En una etapa
muy acotada, comenzando desde 1999 donde entro en vigor la Constitución
Bolivariana de Venezuela, y culminando en 2009, año en el cual comenzó a regir la
Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia.
Pero, la búsqueda de una verdadera Democracia se desvanece en los intentos
de reflejar la participación de todos los sectores en la actualidad.
Obedece esta situación a intereses económicos en pugna, se suman, además,
intereses internacionales que han perdido la eficacia en el juego central de las
decisiones más profundos de los países latinoamericanos revolucionarios.
Las nuevas Poliarquías8, (Venezuela, Bolivia, Ecuador) producen un cambio
de conciencia9 en los sectores más bajos de la población efectuando un apoyo
incondicional a sus revoluciones.
Se adopta en este ensayo, el método hipotético-deductivo para desarrollar la
investigación.

5
Modificaciones Constitucionales Bolivianas 2009.
6
Modificaciones Constitucionales Ecuatorianas. 1999.
7
Modificaciones Constitucionales Venezolanas. 2008.
8
Guillermo O Donnell – Estado Democratización y Ciudadanía – Revista Nueva Sociedad n° 128 –
Mes 11 y 12/ 1993.
9
Sergio Quiroz Miranda – Izquierda y Conciencia de Clase. 2006.
John Rawls y el Neo contractualismo desarrollado por el mencionado autor, es
el marco teórico donde nos moveremos y desde donde desarrollares nuestro estudio.
Prefacio.
¿Porque se modifican las Constituciones de los países?
Esencialmente para asegurar y establecer nuevos derechos y confirmar los ya
obtenidos. Nunca se han asegurado los mismos sin eventuales crisis políticas. Tanto
en Venezuela; Bolivia como Ecuador, los transes vividos fueron el camino de fuego
por el cual debieron desandar hasta imponer nuevos paradigmas.
Las cartas magnas escritas y acordadas son el resultado de luchas y sangre
derramada por los más débiles.
Hoy, en todo el planeta se impone un nuevo modelo, el Neoliberal, el cual le
atribuye al Estado un rol menor, aduciendo que oprime la libertad de comercio. Sin
embargo, la pobreza y la indigencia se procrean en toda Latinoamérica, inclinando en
favor de los mas ricos la balanza de los millones de dólares y bienes acompañados
por el impresionante poder de represión tanto estatal como privada.
Nuestro planteo desplegado en el titulo de esta ponencia es que las
constituciones que amplían derechos son un dificultoso obstáculo para el sistema
Neoliberal para imponer sus métodos y fines.
La concepción intelectual de quien escribe el presente texto es absolutamente
popular, nacional y latinoamericanista. Cabe resaltar este hecho, dado que se concibe
la esperanza de un mundo mejor a través de un pensamiento progresista y humano en
la utopía de un mundo que sea para todos.

1.-Para entender cómo funciona el pensamiento Neoliberal.


“Los problemas referentes a la atención de los pobres atañen a la
distribución, no a la producción. Por tal motivo escapan al ámbito de la
teoría de la acción humana, que tan sólo se ocupa de arbitrar los bienes
requeridos por el consumo de las gentes, sin interesarse por el modo en
que tales bienes han de ser efectivamente consumidos. La ciencia
cataláctica10 analiza los sistemas caritativos de asistir a los desamparados
tan sólo en aquella medida en que los mismos pueden afectar la oferta de
trabajo. Los auxilios legalmente sancionados a favor de los desvalidos han
servido, a veces, para fomentar el ocio y disminuir la afición al trabajo de
personas perfectamente sanas y capaces. (Von Mises, 1986: 879-880).”
En una interpretación más simple, Von Mises argumenta que: aquellos que no
forman parte de la oferta de trabajo de manera efectiva son prescindibles. Se entiende
entonces que las personas con capacidades especiales, los pueblos originarios, los
ancianos y todos aquellos que no puedan ofrecerse al intercambio de la rueda de la
compra y venta, son excluidos. Lo menciona taxativamente “los auxilios a favor de

10
La catalaxia o cataláctica es una teoría praxeológica acerca de la manera en la que un mercado
libre fija los precios y los intercambios en un mecanismo de orden espontáneo, que normalmente se
produce sin necesidad de que haya objetivos comunes ni planificados entre los agentes económicos.
los desvalidos…” es decir, según el ideario de Von Mises , se debe abandonar a su
suerte a seres humanos que no contribuyan al mercado11.

1.1.Principios y Postulados del Neoliberalismo.


• La competencia individual como factor esencial para el
funcionamiento óptimo de la economía y la sociedad.
• El éxito económico como la norma ética fundamental de la actividad
económica.
• El mercado (nunca el Estado) como único regulador y árbitro del
proceso económico.
• Supresión de la intervención de agentes no económicos, dentro de la
actividad y procesos económicos.
• Reducción del papel del Estado en la economía y del
proteccionismo. El Estado tiene como función esencial favorecer el
libre funcionamiento del mercado.
• Eliminación de las regulaciones que obstaculizan la libre acción de
los agentes económicos, para una más eficiente utilización de los
diferentes insumos requeridos por la actividad productiva.
• El manejo de los fluidos monetarios como única forma de regulación
de la economía por parte del Estado y de estímulo al crecimiento
económico, dentro del marco establecido por el mercado
internacional.12
Observando estos principios neoliberales, resulta en que, se transfiere y
prolonga un ideario global donde los seres humanos pueden beneficiar
económicamente o no. A partir de la idea del beneficio plus-valico, se forja una
concepción poderosa de pensamiento acerca del “otro” como “cosa”
1.2. El Hombre y la Mujer como Cosa.
“La coseidad equivale a la autoconciencia enajenada y la
coseidad es puesta por esta enajenación. Esta es consecuencia de una
economía política deshumanizante, a medida que se valoriza el mundo
de las cosas se desvaloriza, en razón directa el mundo de los
hombres…”13
“Lugares y personas no son entendidos en sus propios términos sino
en función de cómo encajan en el esquema global de las cosas, como
espacios que están en esta o aquella etapa de desarrollo en relación
con un pasado europeo idealizado”14

11
Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-junio, 2006, pp.
364 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México
12
Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-junio, 2006, pp.
360-363 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca.
13
Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.: Editorial Grijalbo, S.A. - Pag. 75.-
14
Agnew, John (2005): “Geopolítica: Una revisión de la Política Mundial”, Trama Editorial, Madrid, España.
Pág.: 40.
La materialidad o materialismo, impregnado en lo más profundo del
inconsciente colectivo y en las capas externas más visibles de la sociedad la permean
de la idea y la influencia de entender a los seres humanos como objetos (cosas).
Esto nos lleva a plantear una cuestión asociada a la Coseidad en nuestro tiempo
y es la Otredad:
“…Pero esta dinámica homogeneizadora, totalizadora y centrípeta que
implica la configuración de un nosotros, no actúa sola. La misma se
conjuga con mecanismos particularizantes, diferenciales y centrífugos
que, operando en diferentes niveles socioculturales, marcan y
singularizan otredades.”15

Surge entonces en el ideario que el “que tiene o posee” recursos económicos y


“pertenece” a una sociedad capitalista y “libre”, se privilegia con la capacidad de ser
“Alguien”, de ser un “Otro”, útil para el mercado.
Volviendo a Marx, deja de ser persona en la medida que se va trasmutando en
materia. Es respetado porque posee, es valorado porque tiene. Pero lo tiene como
cosa. Es una cosa valiosa en tanto su otredad deja de ser positiva en la esencia del ser
humano.

“…Entre estos niveles de particularización que –como la identidad


desmarcada del nosotros– son diversos e inconstantes, existen otros que,
cuando se informan radicalmente diferentes por ser “indomesticables”
para el nosotros, implican una relación de doble negación: “ellos”
excluyen nuestra propia identidad y, a la vez, son negados (y excluidos)
por nosotros ya que su presencia interna atentaría contra nuestra
articulación identitaria. Precisamente, esta paradójica relación
nosotros/otros se llama antagonismo o relación entre fuerzas
antagónicas (Laclau 2005)”16

Por exagerado que nos resulte o agresivo y hasta extremadamente absurdo, el


capitalismo se ufana de esta consideración, David Ricardo señala:

“Las naciones son solo talleres de producción, el hombre es una


máquina de consumir y producir, la vida humana un Capital, las leyes
económicas rigen ciegamente el mundo, los hombres no son nada, el
Producto, todo”17.

El pensamiento que subyace entonces, sobre las mujeres, hombres y niños, es


que como ya argumentamos, se los “considera” como “cosas” y pueden serlo, de dos
maneras: descartables o reutilizables. Se usan o se utilizan.

15
Risso, Julio Leandro- “Identidad Nacional y Otredad Indígena en la formación del Estado
Nación Argentino”..- Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales – Vol. 18 – nº 3 – 2015 – Pag.94.-
16
Risso, Julio Leandro, IDENTIDAD NACIONAL Y OTREDAD INDÍGENA EN LA FORMACIÓN DEL
ESTADO NACIÓN ARGENTINO. UNA PROPUESTA DE LECTURA (A TRAVÉS) DE MARTÍN FIERRO. -
Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales – Vol. 18 – nº 3 – 2015 – Pag.94.-
17
Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.: Editorial Grijalbo, S.A. - Pág. 46.-
Al ser usados, (Interpretamos esta identificación, como sinónimo de bienes
descartables), lo hacen una vez y luego se los descarta o desecha, adquiriendo la
característica de seres humanos descartables/desechables.
Al ser utilizados, (pueden repetir su uso hasta ser in-útiles) adquieren el
sentido de herramientas y vuelven a utilizarse hasta el desgaste total.
Entendemos como desgaste total a la muerte o potencialmente la in-validez de
la persona.

No Sabemos nada mientras no sepamos si tenemos el derecho de


matar a ese otro que esta ante nosotros o de consentir que lo maten.
Puesto que toda acción desemboca hoy en el asesinato, directo o
indirecto, no podemos obrar a antes de saber si y porque, debemos dar
(¿o consentir?) la muerte.18

La valorización que realizan los Estados de la concepción de sus habitantes en


los casos que planteamos, es absolutamente humanista, da valor total al Ser. Tanto,
hombres como mujeres. Ancianos y Ancianas. Niños y niñas, de todas las etnias, de
todas las razas, de todos los pueblos de todas las culturas son puestos por encima de
la concepción mercantil.
Bajo esta breve reflexión podemos observar las contraposiciones en los
estados latinoamericanos a analizar constitutivamente.

2.- Nuevo Sujeto - Nuevos Derechos de los Pueblos Originarios.


Fue intensa la vorágine con la cual se dieron los cambios constitucionales en
América Latina. Esta evolución en la región ha provocado una vehemente resistencia
de parte de los poderes facticos financieros y económicos. Cabe destacar la existencia
de bastiones muy poderosos y que bajo procesos muy violentos mantienen sus
políticas de mercado postergando lo social (Perú, Colombia, Chile, Paraguay).
“Achicar el Estado” es la premisa general, sin tener en cuenta a los seres humanos.
En contraposición, se hallan pensamientos significativos acerca de las
transformaciones al ordenamiento economicista. Aparece entonces la llamada
Doctrina del Buen Vivir19 , Por ejemplo:
 El trabajo de Boaventura Santos (2010) sobre Ecuador y Bolivia.
 Estudios indagatorios sobre constitucionalismo latinoamericano, como
su apertura al reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas
(Yrigoyen, 2009) .
 El aspecto normativo internacional de los derechos humanos (Manili,
2002; Ayala Corrao, 2002; Abregú y Courtis, 2004).

La mayor parte de las reformas, comparten cuestiones que las unen. Una de
ellas es, sus coincidencias político-ideológicas, en el plano de la izquierda,
democrática y con una muy fuerte tendencia socialista sin dejar de lado la economía
de mercado real. Se destacan otros aportes como los derechos y deberes de los
ciudadanos.

18
Camus, Albert. – El hombre Rebelde. – Editorial Losada. - 2003.- Pág. 10
19
Adriana Rodríguez Salazar. - “Teoría y práctica del buen vivir: Orígenes, debates conceptuales y
conflictos sociales. El caso de Ecuador. “. Tesis Doctoral. 2010 - Universidad del País Vasco.
Las antiguas propuestas en cada Constitución enarbolaban la unidad nacional
sin entender, ni atender las diferencias axiales entre los habitantes.
En las nuevas propuestas efectivas constitutivas, se señalan esas diferencias
étnicas-culturales y se propone alcanzar el reconocimiento para aquellos antiguamente
excluidos. Solo a través de esas verificaciones se propone alcanzar la homogeneidad
nacional.
Se acentúa entonces el pluralismo como etapa axial para la historia de los
pueblos.
Se definen estas naciones como pluri-étnicas y pluri-culturales y afirman
como principio constitucional la diversidad. Nos encontraríamos al decir de Rodrigo
Uprimny (2011) frente a una suerte de constitucionalismo de la diversidad.
Se logra superar su acentuado rasgo confesional sobre la Iglesia Católica
Apostólica Romana. Se promulga a partir de la modificación magna, un Estado Laico
e igualan todas las religiones en un mismo nivel.
Se ampara fuertemente a grupos tradicionalmente discriminados, como los
indígenas y las comunidades de raza negra. Subrayando que se les reconocen
derechos especiales pertenecientes a sus comunidades como sus lenguas y un poder
judicial propio.
La autonomía en sus propios territorios se respeta para la resolución de
conflictos de acuerdo con sus propias cosmovisiones.
El objetivo de los hacedores de las nuevas cartas magnas es lograr una
“Identidad Nacional Pluralista” que incorporan tipos de ciudadanía diferenciada.

“Entre la cultura indígena y la capitalista hay un gran abismo


y radica en la visión que de la naturaleza se tiene: “Los pueblos
indígenas o los pueblos originarios somos guardianes de la madre
tierra. En la madre tierra existen las esencias de la vida, traducido en
el mundo occidental de otra manera: por su fuente económica
recursos naturales, me refiero al agua, al bosque y todo lo que está en
la madre tierra” La concepción que tiene esta cultura respecto al
territorio y la naturaleza es un patrón histórico- cultural que se
presenta de forma general en todas las culturas de origen histórico
cultural mesoamericano, y también desde los andes hasta el
amazonas, solo por citar unos ejemplos donde prevalece esta
cosmovisión de la naturaleza-territorio sagrado en ellos están los
siguientes grupos étnicos:
“(…) maya, yoreme, tenek, tlahuica, tehua, tojolabal, totonaco,
triqui, tzeltal, tzotzil, wixárika, yaqui, binizaa, zoque, kumiai, mayo,
mazahua, mazateco, mixe, amuzgo, cora, cuicateco, chinanteco,
chocholteco, chol, pericuri, guaycuri, cochimi, chontal, guarijío, coca,
paipai, kiliwa, huasteco, huave, kikapu, cucapá, tepehuano,
chichimeca, mame, matlatzinca, ñuusavi, nahua, ñahñu,
tohonoo’odham, pame, popoluca, p’uréhpecha, concaá, rarámuri,
achumi, ahniyvwiya, lakota, ndee, kuma, naabeehódine’é, aqwesasne,
mohawk, salish, anisnawbe, cayuga, onondaga, ojibwa, hopi,
secwepme, tuscarora, ktnuxa, creek, gitxaan, guaraní, kekchí,
mapuche, tarapacá, maipú, aymar, kichwa, mam, lenca, miskito, inka
(…)”.
Cada una de estas culturas no concibe a la naturaleza de
manera fragmentada, la naturaleza y el territorio crean y forman
parte de la identidad cultural, de las estructuras étnicas, del
desarrollo comunitario, y de la cosmogonía en sí. Los conocimientos y
saberes cotidianos que resultan de esta relación continúan entre
territorio, espiritualidad y naturaleza hacen que las comunidades se
empoderen de sus recursos naturales…”20

Es nuestra intención ver de qué manera se plasma estas modificaciones al


visualizar mejor el contenido de estos escritos:

3.- Cambios Constitucionales en defensa de los habitantes.


3.1. Cambios constitucionales En Venezuela 1999.
3.1.1. Poderes Públicos.

3.1.1.1. Poder Legislativo:


El Poder Legislativo es unicameral y reside en la Asamblea Nacional,
siendo la encargada de la sanción de las leyes federales. Se compone de 167
diputados.
Los diputados son elegidos mediante sufragio universal, directo y
secreto en cada entidad federal, y tienen la responsabilidad de representar al
pueblo y a los estados en su conjunto. El conjunto de los pueblos originarios
tiene derecho a elegir tres diputados.

3.1.1.2. Poder Ejecutivo:


El presidente, es elegido por voto directo, secreto y universal. Es el Jefe
de Estado como Jefe de Gobierno y Comandante en Jefe de las Fuerzas
Armadas. Su mandato dura 6 años, teniendo la posibilidad de ser reelegido
para nuevos períodos, de acuerdo con la Enmienda N.º 1. Puede designar al
vicepresidente de la República y formar el gabinete.

3.1.1.3. Poder Judicial:


Tribunal Supremo de Justicia: conformado por 32 magistrados,
distribuidos en siete Salas (Constitucional, Político Administrativa, Electoral,
Casación Civil, Casación Penal, Casación Social y la Sala Plena), con cinco
Magistrados en cada una, con excepción de la Sala Constitucional que tiene
siete Magistrados. Cada uno de los Magistrados del Tribunal son designados
por la Asamblea Nacional para un único término de 12 años. El Magistrado
presidente de la Sala Constitucional es presidente del Tribunal Supremo de
Justicia.

3.1.1.4.-Poder Ciudadano:
Conformado por el Ministerio Público, la Contraloría General de la República,
y la Defensoría del Pueblo.
Estas tres instituciones, integran el Consejo Moral Republicano. Cualquiera de
estos funcionarios que integran este Poder puede ser elegido como presidente del
Consejo por periodos de un año reelegibles. Entre las funciones del Consejo está
prevenir, investigar y sancionar hechos que atenten contra la ética pública y la moral

20
Daniel Gatica Polco - El territorio de los pueblos originarios frente a la lógica del neoliberalismo –
Pág. 192 Acapulco, Guerrero, febrero de 2015
administrativa, velar por el buen uso del patrimonio público y preseleccionar a los
candidatos a magistrados del Tribunal Superior de Justicia.

3.1.1.5. Poder Electoral:


Consejo Nacional Electoral.
El Poder Electoral a través de entes subordinados como la Comisión de
Registro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Financiamiento.
Su objetivo es gestionar los procesos electorales, así como la aplicación de la
personalización del sufragio y la representación proporcional.
También reglamenta el financiamiento y publicidad de los partidos políticos.
Está presidido por cinco rectores y con el mismo número de suplentes elegidos por la
Asamblea Nacional por un período de siete años, pudiendo ser reelegibles hasta en
dos oportunidades.

3.1.2. Derechos Politicos:


Se consagran en la Constitución Bolivariana de Venezuela los
21
siguientes :
3.1.2.1.- Derecho a la participación pública. (Se consagran a través
de la participación política real, mediante referendos, cabildos, y asambleas que
tienen carácter vinculante, Art 62,70 Constitución Bolivariana).
3.1.2.2.- Derecho al Sufragio. (Art. 63 – El Sufragio es un derecho, es
decir no es obligatorio.)
3.1.2.3.- Derecho de Asociación. (Señala la Constitución Bolivariana,
que este derecho sea con fines lícitos, por un lado y con fines políticos por el
otro, especificando claramente en el Artículo 52 y 67 respectivamente.
3.1.2.4.- Derecho de Reunión. (Evaluando los últimos años ha
adquirido relevantes ribetes políticos Art. 53.)
3.1.2.5.- Derecho de manifestación. La Constitución Bolivariana
regula por segunda vez con respecta a las manifestaciones públicas. Se destaca
la prohibición del uso de armas.
Artículo 68. Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a manifestar,
pacíficamente y sin armas, sin otros requisitos que los que establezca la ley.
Se prohíbe el uso de armas de fuego y sustancias tóxicas en el control de
manifestaciones pacíficas. La ley regulará la actuación de los cuerpos
policiales y de seguridad en el control del orden público.
3.1.2.6.- Derecho de asilo y refugio.
Artículo 69. La República Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el
derecho de asilo y refugio.
Se prohíbe la extradición de venezolanos y venezolanas.

3.1.3. Derechos de los Pueblos Originarios - Constitución Bolivariana de


Venezuela - 1999
 Artículo 119 El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y
comunidades indígenas, su organización social, política y
económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones,
así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que
ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para
desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponderá al
Ejecutivo Nacional, con la participación de los pueblos indígenas,
demarcar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva de sus
tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles,
inembargables e intransferibles de acuerdo con lo establecido en
esta Constitución y en la ley.
 Artículo 120 El aprovechamiento de los recursos naturales en los
hábitats indígenas por parte del Estado se hará sin lesionar la
integridad cultural, social y económica de los mismos e, igualmente,
está sujeto a previa información y consulta a las comunidades
indígenas respectivas. Los beneficios de este aprovechamiento por

21
Arismendi, Alfredo – Derecho Constitucional. Caracas – Venezuela: Publicaciones Facultad
de Ciencias Políticas. (2006) y Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. –
Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela. (1999)
parte de los pueblos indígenas están sujetos a esta Constitución y a
la ley.
 Artículo 121 Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
desarrollar su identidad étnica y cultural, cosmovisión, valores,
espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto. El Estado
fomentará la valoración y difusión de las manifestaciones culturales
de los pueblos indígenas, los cuales tienen derecho a una educación
propia y a un régimen educativo de carácter intercultural y
bilingüe, atendiendo a sus particularidades socioculturales, valores
y tradiciones.
 Artículo 122 Los pueblos indígenas tienen derecho a una salud
integral que considere sus prácticas y culturas. El Estado
reconocerá su medicina tradicional y las terapias complementarias,
con sujeción a principios bioéticos.
 Artículo 123 Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y
promover sus propias prácticas económicas basadas en la
reciprocidad, la solidaridad y el intercambio; sus actividades
productivas tradicionales, su participación en la economía nacional
y a definir sus prioridades. Los pueblos indígenas tienen derecho a
servicios de formación profesional y a participar en la elaboración,
ejecución y gestión de programas específicos de capacitación,
servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan sus
actividades económicas en el marco del desarrollo local
sustentable. El Estado garantizará a los trabajadores y
trabajadoras pertenecientes a los pueblos indígenas el goce de los
derechos que confiere la legislación laboral.
 Artículo 124 Se garantiza y protege la propiedad intelectual
colectiva de los conocimientos, tecnologías e innovaciones de los
pueblos indígenas. Toda actividad relacionada con los recursos
genéticos y los conocimientos asociados a los mismos perseguirán
beneficios colectivos. Se prohíbe el registro de patentes sobre estos
recursos y conocimientos ancestrales.
 Artículo 125 Los pueblos indígenas tienen derecho a la
participación política. El Estado garantizará la representación
indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de
las entidades federales y locales con población indígena, conforme
a la ley.
 Artículo 126 Los pueblos indígenas, como culturas de raíces
ancestrales, forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo
venezolano como único, soberano e indivisible. De conformidad con
esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y la
soberanía nacional. El término pueblo no podrá interpretarse en
esta Constitución en el sentido que se le da en el derecho
internacional.22

Es interesante observar y resaltar el nuevo reconocimiento que hace la


Constitución Chavista a los pueblos indígenas y el respeto por su propia organización.

22
Constitución Bolivariana de Venezuela – Artículos 56,57. - 1999
A su vez el cuidado por los recursos naturales en el ejido donde habitan dichas
comunidades.
El propio Estado garantiza la identidad étnica y su cultura no capitalista,
basada en la solidaridad, la propiedad comunitaria y los lazos afectivos propios de la
cultura nativa.

3.2. Cambios Constitucionales en Bolivia.


3.2.1. Poderes Públicos.
3.2.1.1. Órganos del Estado
El gobierno estatal se divide en cuatro órganos, no se denominan como
“Poderes”, siendo identificados constitucionalmente, como “Órganos”.

“…Es que ya no se habla de poderes del Estado, la visión


constitucional habla de que el poder del Estado es uno solo y
se subdivide en órganos de poder público, de ahí que
aparecen los nombres de Órgano Ejecutivo, Órgano
Legislativo, Órgano Jurisdiccional y Órgano Electoral”.23

3.2.1.1.1. Órgano Ejecutivo


Conformado por el presidente del Estado y su gabinete de ministros.
En los ámbitos departamental y municipal, que gozan de autonomía con respecto al
gobierno central, se considera también como del Ejecutivo estatal a los gobernadores
(as) y a alcaldes y alcaldesas.

3.2.1.1.2. Órgano Legislativo:

(conformado por las dos cámaras, senadores y diputados, de la Asamblea


Legislativa Plurinacional). Deja de llamarse Congreso. Cada cámara tiene su
respectivo portal:

 Cámara de Diputados
 Cámara de Senadores

23
Carlos Romero. Comisión congresal que modificó el proyecto constitucional.
http://eju.tv/2010/01/nueva-nomenclatura-estatal-comienza-a-usarse-en-bolivia/.- 10-01-2010
En los ámbitos departamental y municipal, cumplen funciones legislativas, en
la medida que las autonomías se los permiten, los consejos departamentales y los
concejos municipales.

3.2.1.1.3. Órgano Judicial


Conformado por todos los tribunales de administración de justicia, ordinaria,
constitucional y agroambiental en el país, reúne en su seno a los siguientes altos
tribunales:
 Tribunal Supremo de Justicia,
 Tribunal Constitucional
 Tribunal Agroambiental, con distintas jurisdicción y competencia.
 También dentro del Órgano Judicial se consigna al Consejo de la
Magistratura, que es el órgano administrativo y disciplinario de los
tribunales de justicia ordinaria.

3.2.1.1.3. Órgano Electoral:

Tiene igual jerarquía constitucional a la de los Órganos Legislativo, Ejecutivo


y Judicial y está conformado por el Tribunal Supremo Electoral Plurinacional y los
Tribunales Departamentales Electorales. Tiene tuición sobre todos los procesos
electorales estatales (elecciones nacionales, departamentales y municipales),
supervisión de procesos de consulta previa, pero también controla el sistema nacional
de registro civil y el padrón electoral .

3.2.2. Nuevos Derechos Políticos En Bolivia


La CPE de 2009 es uno de los textos constitucionales que presenta uno de los
mayores catálogos de derechos. Las consideraciones de los derechos fundamentales
comienza en el artículo 13 y se extiende hasta el artículo 107, más de 94 artículos
dedicados al reconocimiento de derechos fundamentales, sin contar que hay muchos
otros artículos que reconocen derechos fundamentales, como el derecho a la paz
(Artículo 10) o derechos fundamentalísimos como el derecho al agua (Artículo 373),
y si hubiera algún otro derecho en una norma internacional de derechos humanos se
cuenta con lo establecido en el Artículo 256 que señala que los tratados e
instrumentos internacionales que declaren derechos más favorables a los que se
encuentran en la CPE se aplicarán de manera preferente sobre ésta.
Artículo 26
Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la
formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus
representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y
en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.
El derecho a la participación comprende:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la


Constitución y a la ley.
2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y
obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los
dieciocho años cumplidos.
3. Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se
ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano
Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual,
universal, directo, secreto, libre y obligatorio.
4. La elección, designación y nominación directa de los representantes de las
naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus
normas y procedimientos propios.
5. La fiscalización de los actos de la función pública.

Primero, explicita que los derechos políticos pertenecen a ciudadanas y ciudadanos.


Conforme a lo establecido en el artículo 144 todas las bolivianas y bolivianos son
ciudadanos, pero ejercen sus derechos de ciudadanía a partir de los 18 años.
Segundo los derechos políticos suponen la participación en tres momentos centrales
de la vida política:

Formación del poder político;


Ejercicio del Poder político; y
Control del poder político.

Formación
La participación en la formación del poder político supone la participación
en organizaciones políticas.
Se entiende como poder político, al que actúa en el espacio público
generando transformaciones en la vida de las personas. El poder político
necesariamente debe transformarse en poder público para ello.
De acuerdo con el artículo 12 de la Constitución Boliviana, el poder
público se organiza y se estructura a partir de los órganos ejecutivo, legislativo,
judicial y electoral, esto significa que la formación del poder político significa la
formación (o conformación) de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y
electoral, por lo menos en el nivel central (o nacional, o plurinacional).
Ejercicio
El ejercicio del poder político supone el ejercicio en la organización y
estructura de los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y electoral.
Es la participación efectiva en organizaciones políticas, en la administración
de los poderes públicos, y conforme al Artículo 26 participación equitativa y en
igualdad de condiciones entre hombres y mujeres en el ejercicio del poder
público.
La misma administración pública debe impulsar la participación equitativa,
en igualdad de condiciones por género, es decir, con el mismo número de mujeres
y hombres en espacios, y cargos de decisión.

Control
Respecto al control del poder político, es necesario señalar en la Constitución
respecto a la conformación de la participación y el control social, que se
encuentra presente en los artículos 241 y siguientes del Título
Sexto denominado Participación y control social.
La posibilidad de contralar el poder político permite diseñar una serie de
observatorios de género que pueda contrastar la presencia de la mujer en los
espacios de poder con el diseño de una agenda pública de transformaciones.

Artículo 147

En la elección de asambleístas se garantizará la igual participación de


hombres y mujeres.
I En la elección de asambleístas se garantizará la participación
proporcional de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.
II. La ley determinará las circunscripciones especiales indígena originario
campesinas, donde no deberán ser considerados como criterios condicionales la
densidad poblacional, ni la continuidad geográfica.
La igual participación de hombres y mujeres se debería retratar en una
Asamblea Legislativa constituida en paridad entre hombres y mujeres.
La Asamblea Legislativa a febrero de 2016, está conformada por:
Cámara de senadores: 19 varones y 17 mujeres.
Cámara de diputados: 65 varones y 65 mujeres
Es una Asamblea Legislativa paritaria, que por primera vez en la historia de
Bolivia registra esta composición.
Finalmente, el Artículo 210, parágrafo II señala que la elección interna de
candidatos de agrupaciones políticas será regulada por el Órgano Electoral, que
garantizará la igual participación de hombres y mujeres.

3.2.3. Derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario


Campesinos
Capítulo Cuarto: Derechos de las Naciones y Pueblos Indígena Originario
Campesinos
Artículo 30.
I. Es nación y pueblo indígena originario campesino toda la colectividad
humana que comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones,
territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial
española.
II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución
las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes
derechos:
1. A existir libremente.
2. A su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidades, prácticas y
costumbres, y a su propia cosmovisión.
3. A que la identidad cultural de cada uno de sus miembros, si así lo desea, se
inscriba junto a la ciudadanía boliviana en su cédula de identidad, pasaporte u otros
documentos de identificación con validez legal.
4. A la libre determinación y territorialidad.
5. A que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado.
6. A la titulación colectiva de tierras y territorios.
7. A la protección de sus lugares sagrados.
8. A crear y administrar sistemas, medios y redes de comunicación propios.
9. A que sus saberes y conocimientos tradicionales, su medicina tradicional,
sus idiomas, sus rituales y sus símbolos y vestimentas sean valorados, respetados y
promocionados.
10. A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento
adecuado de los ecosistemas.
11. A la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias y
conocimientos, así como a su valoración, uso, promoción y desarrollo.
12. A una educación intra-cultural, intercultural y plurilingüe en todo el
sistema educativo.
13. Al sistema de salud universal y gratuito que respete su cosmovisión y
prácticas tradicionales.
14. Al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos acorde a su
cosmovisión.
15. A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a
través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el
derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y
concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el
territorio que habitan
16. A la participación en los beneficios de la explotación de los recursos
naturales en sus territorios.
17. A la gestión territorial indígena autónoma, y al uso y aprovechamiento
exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio
de los derechos legítimamente adquiridos por terceros.
18. A la participación en los órganos e instituciones del Estado.

III. El Estado garantiza, respeta y protege los derechos de las naciones y


pueblos indígena originario campesinos consagrados en esta Constitución y la ley.
Artículo 31. I. Las naciones y pueblos indígena originarios en peligro de
extinción, en situación de aislamiento voluntario y no contactado, serán protegidos y
respetados en sus formas de vida individual y colectiva. II. Las naciones y pueblos
indígenas en aislamiento y no contactados gozan del derecho a mantenerse en esa
condición, a la delimitación y consolidación legal del territorio que ocupan y habitan.
Artículo 32. El pueblo afro-boliviano goza, en todo lo que corresponda, de
los derechos económicos, sociales, políticos y culturales reconocidos en la
Constitución para las naciones y pueblos indígena originarios campesinos.24
Quizás de las tres Constituciones, la que más reconoce los derechos humanos
y sociales de los Pueblos Originarios es la Carta Magna Boliviana.
También se encuentran una serie facultades concretas entre las que destaca el
derecho del individuo a definirse culturalmente como integrante de la multiplicidad de
colectivos culturalmente existentes en Bolivia, asumiendo como propios los rasgos y
particularidades que lo identifican: el idioma o las convenciones sociales y culturales
del mismo.
Igualmente se reconoce también el derecho a practicar sus tradiciones y
costumbres culturales; además de la facultad de utilizar, fomentar y transmitir a las
generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofías, sistemas de
escritura y literaturas, así como la utilización de los nombres típicos del colectivo,
tanto para personas como para lugares.
Evo Morales, escribió:
“Todos quienes nacimos en Bolivia somos originarios de esta tierra; algunos
somos originarios milenarios y otros son originarios contemporáneos. El problema
es que los originarios milenarios somos muchos pero pobres y los originarios
contemporáneos son pocos pero ricos. Mediante esta Nueva Constitución Política
queremos que todos los originarios bolivianos seamos iguales. Eso estamos
buscando, sin racismo, ni discriminación. Hoy, con la Nueva Constitución Política
del Estado tenemos la oportunidad histórica de cerrarle las puertas al racismo, a la
discriminación y a la exclusión empezando a construir un Estado Plurinacional,
intercultural y auténticamente democrático que se funde en la pluralidad cultural de
nuestra patria.”

3.3. Cambios constitucionales en Ecuador 2008


3.3.1. Poderes del Estado
El Estado Ecuatoriano está conformado por cinco poderes estatales. Esta
situación resalta la tendencia de dotar de más capacidad, para desarrollar un gobierno
para mayorías sustentadas en una base poderosa en Derechos.
Los Poderes en Ecuador son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder
Judicial, el Poder Electoral y el Poder de Participación Ciudadana.

3.3.1.1.- Poder Ejecutivo

Conformado por el Presidente de la República, y en segundo lugar por el


Vicepresidentes, elegidos para un periodo de cuatro años (Con la capacidad de
ser reelecto una sola vez). Es el Jefe de Estado y de Gobierno, es responsable de
la administración pública. Nombra a los nueve secretarios nacionales, siete
ministros coordinadores, 20 Ministros de Estado y servidores públicos. Define la

24
Nueva Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia .- Aprobada por referéndum constitucional
el 25 de enero de 2009, - Art-. 30,31,32
política exterior, designa al Canciller de la República, así como también
embajadores y cónsules. Ejerce la máxima autoridad sobre las Fuerzas Armadas
del Ecuador y la Policía Nacional del Ecuador, nombrando a sus autoridades. La
esposa del mandatario en funciones recibe el título de Primera Dama de Ecuador.

3.3.1.2.- Poder Judicial


Conformada por:
 El Consejo de la Judicatura como su ente principal.
 Por la Corte Nacional de Justicia.
La representación jurídica la hace el Consejo de la Judicatura, sin
perjuicio de la representación institucional que tiene la Corte Nacional de
Justicia.

La Corte Nacional de Justicia está integrada por 21 jueces elegidos para


un término de nueve años. Estos son elegidos por el Consejo de la Judicatura
conforme a un procedimiento de oposición y méritos. No son susceptibles de
reelección.

3.3.1.3.- El Poder Ciudadano


Está conformado por:
 El Consejo de Participación Social y Control Ciudadano,
 la Defensoría del Pueblo,
 la Contraloría General del Estado y las
superintendencias. Sus autoridades ejercerán sus puestos durante
cinco años. Este poder se encarga de control público, así como
también diseña mecanismos para combatir la corrupción, como
también designar a ciertas autoridades del país, y ser el mecanismo
regulador de rendición de cuentas del país.

3.3.1.4.- El Poder Electoral
funciona y entra en autoridad solo cada 4 años o cuando hay elecciones o
consultas populares.

3.3.1.5.- Poder Legislativo:


Cumple las funciones de creación de leyes y fiscalización, incluyendo la
posibilidad de plantear juicio político en contra del Presidente de la República, el
Vicepresidente y a los Ministros de Estado, en Ecuador se denomina como
Asamblea Nacional, con sede en Quito ejerce la función legislativa y es
unicameral.
Excepcional mente podrá reunirse en cualquier parte del territorio
nacional. Se integra por asambleístas elegidos para un periodo de cuatro años.
3.3.2. Nuevos Derechos Constitucionales en Ecuador.
Es sorprendente, la cantidad de artículos y divisiones que posee la CNE
(CONSTITUCION NACIONAL DE ECUADOR) , la intención es clara , expandir y
dotar de derechos a nuevos grupos humanos. Incluir a los no incluidos, respetar su
pasado y reconocer las injusticias que se cometieron con sus ancestros.
Hace referencia a aquellas tribus indígenas que quieran vivir en aislamiento
tienen garantizada su decisión mediante el apoyo de la carta magna y tipifica el delito
de Etnocidio25 para proteger a toda cultura indígena que habite su Estado.
Hay, según Agustín Grijalba cinco aspectos de la nueva Constitución que
sobre salen:
 El rol del Estado en la economía.
 Derechos y garantías.
 La Plurinacionalidad en la Constitución.

3.3.2.1. El Rol del Estado en la economía.

25
Destrucción de un grupo étnico o de su cultura.
La Constitución de 2008 profundiza y fortalece el rol del Estado en la
economía, que se orienta a garantizar el ejercicio de los derechos constitucionales.
Hace hincapié sobre la adecuada planificación. Mientras la Constitución de
1998 incluía en sus artículos 254-255 disposiciones generales sobre la planificación
económica y social, la actual Carta Política en sus artículos 275, 279 y 280 fortalece
el sistema nacional de planificación y resalta su carácter participativo en los distintos
niveles de gobierno y ámbitos territoriales. Se crea, un Consejo Nacional de
Planificación y dispone la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo vinculado
al Presupuesto del Estado. Este plan es obligatorio para el sector público e indicativo
para los demás sectores de la economía.

En la Constitución de 1998 se referenciaba y clasificaba a distintos tipos de


empresas, indicando que su propiedad y gestión podía ser privada, pública, mixta,
comunitaria o de autogestión.

La Constitución de 2008 establece a cada una de estas como formas de


organización económica (arts. 283 y 319), vinculadas a distintos tipos de sectores
financieros (art. 208) y tipos de propiedad (art. 321). Entre estas formas de
organización económica la Constitución da preeminencia a la economía pública y
comunitaria, que la llama “popular y solidaria”.

En cuanto a la economía pública, la Constitución actual regula más


detalladamente que la de 1998, la organización y control de las empresas públicas
(art. 315). Aquí se encuentran sectores estratégicos como energía,
telecomunicaciones, recursos naturales no renovables, entre otros, así como la
prestación de servicios públicos (arts. 313-314). Solo por excepción y mediante ley,
esas prestaciones pueden ser delegadas a empresas mixtas, comunitarias o privadas
(art. 316).

Respecto a la economía popular y solidaria, ésta agrupa a sectores


cooperativistas, asociativos y comunitarios, (art. 284), sus productos tienen prioridad
en las compras públicas y en las políticas estatales comerciales (art. 306) y financieras
(art. 311).

A pesar del fortalecimiento de la economía pública y solidaria, la


Constitución de 2008 reconoce la importancia del mercado (arts. 283, 304.6 y 336.2).
No obstante, prioriza el desarrollo de la producción nacional (arts. 304 y 319.2) y de
los pequeños y medianos productores (art. 306) mediante políticas de promoción a las
exportaciones y desincentivos específicos a las importaciones, así como políticas de
precios que protejan la competencia (art. 335).

En relación con el sistema monetario, cambiario, crediticio y financiero, la


nueva Constitución da un giro radical respecto a la de 1998 al eliminar la autonomía
del Banco Central, y convertirlo en un órgano de las políticas que sobre esa materia
dicte el ejecutivo. Así mismo, las actividades financieras pasan a ser consideradas un
servicio de orden público, con miras a un control y regulación más estricta.

En general, las ideas de mayor igualdad y redistribución son reiteradas a lo


largo del texto constitucional del 2008, por ejemplo, al referirse a los objetivos del
régimen, esto es, el desarrollo (art. 276.2), la soberanía alimentaria (art. 281.4), la
política fiscal (art. 285) y tributaria (art. 300). Hay que destacar el mayor desarrollo
de los derechos económicos y sociales en comparación al texto de 1998.

En opinión de los críticos, estos mecanismos sólo tienden a distorsionar los


mercados y generar ineficiencia económica, con los consiguientes costos sociales. En
cambio, quienes apoyaron el proceso constituyente ven en este intervencionismo
estatal mecanismos concretos para lograr que los mecanismos de mercado atiendan a
objetivos sociales y nacionales.

En realidad, el Estado Social no admite que la Constitución en general y la


sección de la economía en particular, prescindan de orientaciones fundamentales al
sistema económico, con miras a alcanzar la igualdad material y los derechos
sociales26.

3.3.2.2. Derechos y Garantías.

La nueva Constitución desarrolla el contenido de muchos derechos


establecidos ya en la Carta Política de 1998, agregando otros nuevos. En primer lugar,
vincula y relaciona los derechos sociales a la noción andina de sumak kawsay o Buen
Vivir, así como al modelo de desarrollo asumido oficialmente. Sin pretender ser
exhaustivo se puede enunciar algunas de las innovaciones importantes al respecto.
Entre los derechos nuevos o de mayor desarrollo pueden destacarse
especialmente los derechos de las personas y grupos de atención prioritaria (art. 35).
Allí se incluyen los derechos de adultos mayores, migrantes, mujeres embarazadas,
jóvenes, personas con discapacidad, personas con enfermedades catastróficas,
privadas de la libertad, usuarias y consumidoras. En estos casos, la Constitución
desarrolla derechos que atienden a las diferencias y especial condición de los
miembros de cada uno de esos grupos.
Por otra parte, sin dejar de reconocer los derechos civiles, la Constitución de
2008 desarrolla los derechos sociales y ambientales. Por ejemplo, el derecho al agua
(art. 12), a la alimentación y soberanía alimentaria (art. 13), la universalización del
derecho a la seguridad social (art. 34), el derecho a la salud (art. 32) … Se incluye,
además, como una innovación importante los derechos de la naturaleza (art. 71).
También los derechos a la participación y los de los pueblos indígenas que adquieren
un alcance mayor, lo cual se expone en las secciones sobre economía y
plurinacionalidad.
Entre los cambios que han sido señalados como retrocesos respecto a 1998
puede incluirse la definición del matrimonio como unión exclusivamente de un
hombre con una mujer (arts. 67-68), una limitación expresa que la Constitución de
1998 no contenía. Por otra parte, si bien la nueva Constitución establece mayores
derechos para el trabajo autónomo e informal, amplía -en cambio- la posibilidad de
excepciones a la contratación y negociación colectiva (art. 326-13).

26
Agustín Grijalva. Principales innovaciones en la Constitución de Ecuador del 2008 - julio de 2009 -
PROGRAMA LEGITIMIDAD Y ARRAIGO DEL PODER.- CUADERNO LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DEL 2008: RESULTADOS E INNOVACIONES
– 1ª. PARTE.
3.3.2.3. La Plurinacionalidad en la Constitución.

El movimiento indígena ecuatoriano viene luchando desde los años 80 a favor


del reconocimiento de sus pueblos originarios como Nacionalidades, y por la
consiguiente, la existencia del Estado Plurinacional, lo que implica admitir
oficialmente la diversidad cultural, que se proyecta institucional y políticamente en la
estructura del Estado. Esta autodefinición ya fue reconocida en la Constitución de
1998, que hacía referencia a “los pueblos indígenas, que se autodefinen como
nacionalidades de raíces ancestrales…” (Art. 83).

La Constitución de 1998 definía al Estado ecuatoriano como pluricultural y


multiétnico, formulación que podría vérsela como culturalista y estática frente al
énfasis político y de interacción cultural de la Constitución de 2008, que declara al
Estado ecuatoriano como plurinacional e intercultural. Lo cierto es que la
Constitución de 1998 establecía también un amplio catálogo de derechos colectivos y
diversas referencias a las culturas indígenas en materias como idiomas, salud,
educación… derechos y referencias que la Constitución de 2008 aumenta y enriquece.

En cuanto al contenido de los derechos colectivos, las principales innovaciones tienen


que ver:

 En primer lugar, con la inclusión de nuevos


derechos colectivos, como el derecho a no ser
objeto de racismo ni discriminación (arts. 57.2-
57.3),
 A mantener sus sistemas jurídicos propios (art.
57.10),
 A constituir y mantener sus propias organizaciones
(art. 57.15),
 A ser consultados antes de la adopción de medidas
legislativas que puedan afectar a esos pueblos o
colectivos (art. 57.17),
 El derecho a la limitación de actividades militares
en sus territorios (art. 57.20),
 A que la diversidad cultural se refleje en la
educación pública y en los medios de comunicación,
a tener sus propios medios (art. 57.21), y los
derechos de los pueblos en aislamiento voluntario
(art. 57 inciso final)9.
Por otra parte, algunos derechos colectivos ya establecidos en la Constitución
de 1998 fueron ampliados y enriquecidos, por ejemplo, el derecho a conservar las
prácticas indígenas de manejo de la biodiversidad que ya constaba en la Constitución
de 1998 (Art. 84.6), que se complementa con la obligación del Estado de establecer y
ejecutar programas de ese tipo en coordinación con las comunidades (art. 57.8). Así
mismo, el derecho a participar con representantes en organismos oficiales se amplía al
de participar en el diseño de planes y políticas públicas que les afecten (art. 57.16). En
otros casos, los derechos colectivos se desarrollan fuera de su sección específica
cuando la Constitución de Montecristi regula temas de salud, educación, patrimonio
cultural, etc.

Respecto a la salud, los artículos 32, 57.12, 358, 360, 362 y 363.4 contienen
elementos normativos que no solamente reconocen a los sistemas de medicina
indígena y ancestral, como en la Constitución anterior10, sino además el mandato
constitucional de buscar su complementariedad con la medicina occidental y de
integrarlos a la red pública de salud. El artículo 362 es el que desarrolla más
extensamente este principio al establecer que “La atención de salud como servicio
público se prestará a través de las entidades estatales, privadas, autónomas,
comunitarias y aquellas que ejerzan las medicinas ancestrales alternativas y
complementarias”. En definitiva, en esta materia se fortalece el principio de
interculturalidad.

En lo relativo a la educación se fortalece la interculturalidad. Este principio ya


constaba brevemente enunciado en el artículo 66-2 de la Constitución de 1998. De su
lado, el artículo 28 de la nueva Constitución especifica el principio en estos términos:
“Es derecho de toda persona y comunidad a interactuar entre culturas y participar en
una sociedad que aprende. El Estado promoverá el diálogo intercultural en sus
múltiples dimensiones”.

La Constitución de 2008 introduce ciertos cambios en materia de justicia


indígena respecto a la de 1998. Los cambios más importantes tienen que ver con la
participación de las mujeres en los sistemas jurisdiccionales indígenas, así como la
vinculación de jurisdicción y territorio (art. 171). Es importante la disminución de las
restricciones a la jurisdicción indígena, pues la Carta Política de 1998 incluía a la
Constitución, los derechos humanos, la ley y el orden público, mientras que la de
2008 hace referencia de modo exclusivo a la Constitución y los derechos humanos. El
artículo 189 aclara que los jueces de paz no podrán prevalecer sobre la justicia
indígena27.

4.- ARGENTINA – PRESIDENCIA DE MAURICIO MACRI - DERECHOS


TRANSGREDIDOS.
4.1. Derecho a la Comunicación28:
Luego de bregar por años para aprobar la denominada “Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual, llamada ley de medios”. El presidente con la firma del
Decreto de Necesidad y Urgencia N.º 267/16 derogó parcialmente la ley,
desarticulando buena parte de los derechos allí consagrados. Favoreciendo al grupo
Clarín que se apropió del Poder mediático en la República Argentina.

4.2. Derecho a la Libertad

27
Constitución de 1998 - Constitución de 2008 - Análisis de la Nueva Constitución, Ramiro Ávila y Julio César
Trujillo, ILDIS, Quito, 2008.
El Estado Plurinacional e Intercultural, en Revista Ecuador Debate 75, diciembre, 2008.
28
Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) n° 267 .- 2015. - http://www.lanacion.com.ar/1886791-
diputados-convalido-el-dnu-que-derogo-parcialmente-la-ley-de-medios
La prisión de Milagro Sala, sin causa, ni proceso, ni mucho menos sentencia,
representa una violación al principio de inocencia (art. 18 CN) y, sobre todo, al
derecho a la libertad de las personas (art. 15 CN), con el agravante de responder a
motivaciones políticas.
Milagro Sala es dirigente y líder de la organización Tupac Amaru y diputada
del Parlasur por el Frente Para la Victoria - FPV.
La violación de este derecho representa una vulneración para las libertades
públicas y coloca al Estado Nacional en situación de responsabilidad internacional,
ante el incumplimiento de las órdenes de liberación inmediata emanadas de la ONU,
la CIDH y apoyadas por OEA, diferentes países del mundo como Canadá, y por
organizaciones como Amnesty y Human Rights Watch29.

4.3. Derechos laborales


Con el despido de miles de trabajadores por parte del Estado Nacional, con la
promoción de paritarias a la baja y con acuerdos sectoriales que auspician la
flexibilización laboral, el gobierno de Macri ha violado diferentes derechos laborales,
contemplados en los artículos 14 y 14 bis de la Constitución Nacional.
Al mismo tiempo, los discursos del presidente contra los jueces laborales y el
proyecto de traspaso del fuero laboral a la órbita de la Ciudad va en esa misma
dirección30.

4.4. Derecho de Huelga


El derecho de Huelga (art. 14 bis CN) íntimamente ligado al derecho de
protesta (art. 36 CN y pactos internacionales) ha sido vulnerado vía represión. A ese
efecto, las cuatro fuerzas que dependen del Ministerio de Seguridad han participado
de represiones a la protesta social o laboral.
En el mismo sentido, la redacción del Protocolo de Actuación de las Fuerzas
de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas propendió a la vulneración de
este derecho, aunque no hay constancia de su implementación. De todos modos, si
bien el protocolo no se ha empleado, resulta vigente y presto a ser utilizado cuando se
lo considere.

4.5. Derechos migratorios31


La creación de un “lugar exclusivo de detención” o cárcel para las personas
infractoras a la Ley 25.871 (Ley de Migraciones), a partir de un convenio suscripto
entre la Dirección Nacional de Migraciones y el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, tiende a la segregación y al reforzamiento de los estigmas creados en cabeza de
los migrantes, vulnerando el art. 20 de la C.N., así como el propio preámbulo.
En esta misma línea, la Dirección Nacional de Migraciones informó que hasta agosto
de este año había realizado 8.036 operativos en todo el territorio a fin de detectar
“irregularidades documentarias” lo que “prácticamente igualó la actividad total de
2015 (cuando hubo 8.447)” y comparó que “Mientras que, a iguales períodos, se
produjo un aumento de 2.991 operativos; representando un incremento del 37,2%
interanual en la actividad.” La impronta expulsiva de migrantes surge evidente y
choca con nuestra Constitución.

4.6. Derecho a la Salud32


29
http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/182.asp
30
https://www.pagina12.com.ar/49668-mauricio-macri-sera-denunciado-ante-la-oit
31
http://www.perfil.com/politica/se-inaugura-una-carcel-para-inmigrantes.phtml
Medidas como la discontinuación de los medicamentos para pacientes con
HIV o la menor cantidad de remedios disponibles en la cartilla del PAMI para adultos
mayores redundan en una clara violación al derecho a la Salud. Lo mismo, puede
decirse de la derogación del programa “Qunita”, que disminuía la mortalidad
materno- infantil.
Por su parte, el Ministerio de Salud de la Nación retiró los equipos territoriales
que se ocupaban de desplegar actividades de prevención y promoción de la salud en
los barrios más postergados en plena epidemia de dengue, hecho que agravó la
epidemia33. Asimismo, ese ministerio discontinuó una licitación ya iniciada de
compra de preservativos lo que generó faltantes y derivó en un aumento de un 35%
los casos de sífilis34.
Por último, el anuncio sobre la puesta en marcha de un plan de salud bajo el
rimbombante rótulo de Cobertura Universal en Salud (CUS) escondió el objetivo de
avanzar hacia un sistema de aseguramiento, que indefectiblemente acabará aumentado
la inequidad. Al mismo tiempo, se Instala el concepto de “cobertura” como acción
posible desplazando al de “derecho” como acción concreta y exigible. Además de
acentuar la inequidad, este tipo de seguros lleva a que el sistema de salud se vuelva
más asistencial que preventivo. El Estado se retira de las políticas públicas de
difusión, promoción y prevención.
Ello se puso en evidencia en la mínima ejecución presupuestaria del Ministerio
de Salud de todos los Programas de Salud con extensión territorial en lo que va del
año y el deliberado debilitamiento del Primer Nivel de Atención. acceso a la salud en
ese marco, será absolutamente inequitativo. El proyecto incluye un debilitamiento del
sector público a todo nivel, y la generación de empresas administradoras
jurisdiccionales del seguro, que compitan por la oferta de servicios de salud con una
lógica de mercado, agregando más intermediarios privados al negocio.

4.7. Derecho a la Educación


Planes y programas socioeducativos como CAI (infancia), CAJ (jóvenes),
FiNes (primaria y secundaria), Orquestas infantiles-juveniles fueron descentralizados
quedando a cargo de las provincias su ejecución. Esta decisión pone en alto riesgo su
continuidad debido a las dificultades económicas que caen sobre las administraciones
provinciales y municipales.
El programa “Conectar Igualdad” también fue descentralizado y se despidió al
equipo técnico que lo asistía, además del equipamiento se abandonó el sostenimiento
del software libre (Huaira) que hacía posible el propio desarrollo de contenidos y del
portal educ.ar. Esto condiciona la dependencia y futura compra a Microsoft35.

4.8. Memoria, Verdad y Justicia


Se proyectó un discurso oficial negacionista, desde el presidente para abajo,
incluyendo el desfile de genocidas en los eventos por el bicentenario de la
independencia. Se propició la prisión domiciliaria para los genocidas mayores de 70
años. Se boicoteó la investigación sobre los responsables civiles por delitos de lesa
humanidad.

32
https://www.pagina12.com.ar/13003-la-tijera-de-macri-pasa-por-el-pami
33
https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-297760-2016-04-25.html
34
http://www.telam.com.ar/notas/201704/187085-sifilis-prevencion-sexo.html
35
http://www.eldestapeweb.com/un-ano-el-poder-los-diez-programas-eliminados-o-vaciados-mauricio-
macri-n23389
El Observatorio de Derechos Humanos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (ODH), junto a organismos de derechos humanos como Madres de Plaza de
Mayo Línea Fundadora; H.I.J.O.S. Capital; Adolfo Pérez Esquivel, Premio Nobel de
la Paz (SERPAJ) y otros organismos presentaron la denuncia contra el Estado
Nacional ante la CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos) para
prohibir el uso de las armas Taser, consideradas elementos de tortura. En particular, la
denuncia se refiere al uso de las picanas portátiles por parte de la Policía
Metropolitana de la ciudad autónoma de Buenos Aires.

4.9.- El Ataque a la Procuraduría General de la Nación Argentina.


Si bien el Procurador, es un cargo constitucional, El Presidente Neoliberal,
avanzó por cercenar derechos ante una Constitución débil como la Carta Magna del
94’. A sus fines utilizó Jueces aliados y hasta el uso de decretos de necesidad y
urgencia, que llevaron a la renuncia de la Procuradora Gils Carbo ante la presión del
ejecutivo. El armado de causas en su contra debilitó la democracia y la
institucionalidad en beneficio del gobierno que injerencia al Poder Judicial.

4.10 Asesinatos por parte de las fuerzas de seguridad.

La muerte de Santiago Maldonado36 por parte de la gendarmería recrudece la


violencia y el recuerdo de la dictadura militar. El gatillo fácil o fusilamiento por parte
de Luis Chocobar asesinando por la espalda al ladrón Pablo Kukoc37. Son ejemplos
que transcendieron a los medios, pero el informe de CORREPI (Coordinadora contra
la represión policial o institucional), documenta una cifra alarmante de 725 asesinados
por represión de parte de fuerzas de seguridad en un lapso de dos años. 38

5.- BRASIL Y LA DEMOCRACIA O NO.

En un trabajo editorial realizado en mayo de 2016 se señala lo siguiente:


“Cabe destacar que el IMPEACHMENT COMO GOLPE, como ya
fue mencionado, representa uno de los procesos más antipopulares y
antidemocráticos en América Latina en los últimos tiempos. En líneas
generales podríamos decir los impeachments antipopulares, tienen la
misma pantomima parlamentaria que derribó a Fernando Lugo en
Paraguay, las maniobras empresariales mediáticas (Oligarquías
mediáticas) y los aparatos judiciales que se unen para provocar la salida
de Dilma Roussef y otros jefes de Estado de América Latina, forman parte
de los mismos métodos y fines. Tenemos que admitir que el Golpe
Institucional en Brasil es parte de un proyecto de recolonización de
América Latina capitaneado por los Estados Unidos de América.”39

36
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS RESOLUCIÓN 32/2017 Medida
cautelar No. 564-17 Santiago Maldonado respecto de Argentina 22 de agosto de 2017.-
37
https://www.pagina12.com.ar/93343-dos-tiros-por-la-espalda
38
Informe de la situación represiva nacional 2017 – CORREPI (Coordinadora contra la represión
policial o institucional) . – 2018 Pagina 10.-
39
Maurício Roberto da Silva, Giovani De Lorenzi Pires, Rogério Santos Pereira. O assalto À democracia, golpe e
“jogo sujo” e “o jogo cada vez mais sujo” na “Republiqueta das Bananas”: O Brasil não é sério! Motrivivência v.
28, n. 47, p. 6-13, maio/2016
Hay tres sectores que permitieron a los representantes brasileños lograr un
golpe institucional. Los que representaban a los propietarios del agronegocio; lo
pastores evangélicos de ultraderecha y los que provenían de las milicias y policía
brasileña, a estos tres se los denominaba BBB y su significado era Biblia, Boy
(agronegocio) y Bala. Estos lograron elucubrar el golpe blando que permitió a Temer
desplazar a Roussef.
Al no contar con un sistema de Revocatoria de Mandato o Recall, como si
tienen las constituciones de Ecuador, Bolivia y Colombia se pudo destituir a la
presidenta de Brasil en un avance de un Poder sobre otro40. La Revocatoria de
mandato es aquel proceso donde esta involucrado el pueblo mediante el voto.

6.- A Manera de Conclusión.


Luego de revisar las Modificaciones en la Constitución de los tres países
citados y contrastarlos sucintamente con lo acaecido en la República Argentina y
Brasil, podemos identificar que:
1. Las modificaciones constitucionales crean mecanismos que otorgan
derechos, que no pueden eliminarse por los diferentes cambios de Gobierno.
Deben Recurrir a una convocatoria, referendums a nuevas elecciones para
asambleas constituyentes. Sus esfuerzos son limitados por la estructura
Constitucional.
2. La adquisición de Nuevos Derechos determina la creación de nuevas
Instituciones, que protegen las nuevas garantías establecidas
constitucionalmente.
3. Las leyes pueden ser manipuladas por los Gobiernos, por el Poder Judicial,
pero la Constitución no, dado que esta se antepone como bloqueo, ante el
“achicamiento” del Estado a sus nuevas defensas establecidas en sus cartas
magnas y defendidas por nuevas Institutos. (Cuarto o Quinto Poder, en el
caso de los Países Citados).
4. Los Parlamentos y Legislaturas, pueden derogar una norma, pero no
pueden derogar las Constituciones.
5. Las políticas Neoliberales, buscan cercenar Derechos y reducir el Estado
solo con el objetivo de la ganancia pecuniaria para los que actúan
económicamente. Las Nuevas Constituciones citadas anteponen el
bienestar de sus ciudadanos basados en la Doctrina del Buen Vivir.
6. Las personas que no aportan al sistema Neoliberal (Personas con
capacidades especiales, ancianos, Pueblos originarios), son abandonadas o
desatendidas por el Estado.
7. No tiene utilidad en la inmediatez, que las Constituciones referencien a los
pactos y tratados internacionales con jerarquía constitucional (Art. 75-
inciso 22 Declaraciones, Convenciones, y Pactos complementarios de
derechos y garantías- Constitución Argentina 1994) como en el caso
argentino, dado que se prolongan en el tiempo las decisiones y los
gobernantes de turno imponen cárceles o medidas coercitivas injustas a los
grupos más desvalidos de la sociedad que actúan donde el Estado no puede
llegar.

40
Bruno César Machado Torres Galindo. IMPEACHMENT NO BRASIL PÓS-DILMA: ULISSES DESAMARRADO
POR HERMES? O “CANTO DAS SEREIAS” HERMENÊUTICO-CONSTITUCIONAL. Revista Videre, Dourados,
MS, v.10, n.19, jan./jun. 2018, p. 385-418 - ISSN 2177-7837
8. Se viola a destajo la Constitución, en los países de gobierno neoliberales
como el caso argentino y se desprotege a la ciudadanía.

Bibliografía:
1. Constitución del Estado de Ecuador 2008 - Registro Oficial 449 de 20-oct-2008
Ultima modificación.
2. Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. (CPE) (2009).
3. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 1999.
4. Guillermo O Donnell – Estado Democratización y Ciudadanía – Revista Nueva
Sociedad, 128 – 1993
5. Sergio Quiroz Miranda – Izquierda y Conciencia de Clase. – 2006.
6. Cadena Vargas, Edel Teoría e ideología neoliberal Quivera, vol. 8, núm. 1, enero-
junio, Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México. 2006
7. Marx, 1968, Manuscritos económicos-filosóficos de 1844. México, D.F.:
Editorial Grijalbo, S.A. -
8. Risso, Julio Leandro- “Identidad Nacional y Otredad Indígena en la formación
del Estado Nación Argentino”..- Revista Pilquen – Sección Ciencias Sociales –
Vol. 18 – nº 3 – 2015
9. Camus, Albert. – El hombre Rebelde. – Editorial Losada. – 2003
10. Daniel Gatica Polco - El territorio de los pueblos originarios frente a la lógica del
neoliberalismo – Guerrero, febrero de 2015
11. Adriana Rodríguez Salazar. - “Teoría y práctica del buen vivir: Orígenes, debates
conceptuales y conflictos sociales. El caso de Ecuador. “. Tesis Doctoral. 2010 -
Universidad del País Vasco.
12. Arismendi, Alfredo – Derecho Constitucional. Caracas – Venezuela:
Publicaciones Facultad de Ciencias Políticas. (2006)
13. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. (1999)
14. Agustín Grijalva. Principales innovaciones en la Constitución de Ecuador del
2008 - julio de 2009 - PROGRAMA LEGITIMIDAD Y ARRAIGO DEL PODER.-
CUADERNO LA CONSTITUCIÓN ECUATORIANA DEL 2008: RESULTADOS E
INNOVACIONES – 1ª. PARTE.
15. Ramiro Ávila y Julio César Trujillo, ILDIS, Quito, 2008. - El Estado
Plurinacional e Intercultural, en Revista Ecuador Debate 75, diciembre, 2008.
16. Maurício Roberto da Silva, Giovani De Lorenzi Pires, Rogério Santos Pereira. O assalto À
democracia, golpe e “jogo sujo” e “o jogo cada vez mais sujo” na “Republiqueta das Bananas”: O
Brasil não é sério! Motrivivência v. 28, n. 47, p. 6-13, maio/2016
17. Bruno César Machado Torres Galindo. IMPEACHMENT NO BRASIL PÓS-DILMA: ULISSES
DESAMARRADO POR HERMES? O “CANTO DAS SEREIAS” HERMENÊUTICO-
CONSTITUCIONAL. Revista Videre, Dourados, MS, v.10, n.19, jan./jun. 2018, p. 385-418 - ISSN
2177-7837

Citas Periodísticas:
i. Carlos Romero. Comisión congresal que modificó el proyecto constitucional.
http://eju.tv/2010/01/nueva-nomenclatura-estatal-comienza-a-usarse-en-bolivia/.-
10-01-2010
ii. Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) n° 267.- 2015. -
http://www.lanacion.com.ar/1886791-diputados-convalido-el-dnu-que-derogo-
parcialmente-la-ley-de-medios
iii. http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/182.asp
1
iv. https://www.pagina12.com.ar/49668-mauricio-macri-sera-denunciado-ante-la-
oit
1
v. http://www.perfil.com/politica/se-inaugura-una-carcel-para-inmigrantes.phtml
1
vi. https://www.pagina12.com.ar/13003-la-tijera-de-macri-pasa-por-el-pami
1
vii. https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-297760-2016-04-25.html
1
viii. http://www.telam.com.ar/notas/201704/187085-sifilis-prevencion-sexo.html
1
ix. http://www.eldestapeweb.com/un-ano-el-poder-los-diez-programas-
eliminados-o-vaciados-mauricio-macri-n23389

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI


Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Putin y el centenario de las revoluciones de 1917

Autor: Lic. Rafael L. Briano (UNMdP) rafabriano@hotmail.com

Área temática: Política internacional

Resumen:
Este trabajo se propone indagar acerca de la postura del presidente ruso en relación al centenario de los sucesos
revolucionarios de 1917. El análisis pondrá el acento en los actos oficiales, discursos públicos y eventos
organizados por el Kremlin. La conmemoración del centenario de las revoluciones constituye un
momento importante para analizar cómo, desde el poder, se reinterpretan estos complejos procesos y
qué tipo de relato histórico-político se pretende instalar. Luego del colapso de la URSS Rusia ha
debido redefinir su identidad nacional. En consonancia con ese proceso, el poder político ha ido
reconfigurando la “memoria oficial”. Es interesante analizar cómo Putin, una de las figuras más
determinantes de la política rusa de las últimas décadas, se posiciona frente al pasado soviético y cómo
ese legado actúa, a veces, como referencia y, en otras, como una amenaza a exorcizar. La utilización
intensiva pero extremadamente selectiva del pasado ha sido frecuente en las autoridades rusas y Putin
no ha sido la excepción. En consonancia con esto, utiliza la historia soviética y también la
prerrevolucionaria, como soporte a la ideología nacionalista que reemplazó al marxismo-leninismo.
El objetivo de este trabajo es indagar acerca de la postura del gobierno ruso en relación a la
conmemoración del centenario de los sucesos revolucionarios de 1917. Para ello, haremos foco
en los discursos, homenajes, actos y decisiones emanadas del poder político y también
haremos algunas menciones colaterales sobre otros actores o exponentes de la
sociedad civil que se manifestaron públicamente respecto a estos eventos. Nos
interesa analizar de qué manera el gobierno de Putin se posicionó frente a estos
hechos históricos y, así, pensar qué tipo de reelaboración política e
instrumentalización hace para el presente. Creemos que de este modo podremos
atisbar parte de una “memoria oficial”41 que nos muestre qué piensan los actuales
moradores del Kremlin sobre estos eventos y qué lugar creen que deben ocupar en la
historia de Rusia.
No será parte de nuestro cometido debatir acerca del alcance y carácter de la
“Revolución bolchevique“ de 1917 pero, como muestra de su importancia global,
basta recurrir a Eric Hobsbawm quien, en su “Historia del siglo XX”, afirmaba que
este “siglo corto” “se iniciaba y concluía con el ciclo vital del estado surgido de la
revolución de octubre” (Hobsbawm, 1998: 63). Tampoco nos proponemos hacer una breve
historia de la “Revolución rusa”. Para nuestra indagación sólo recurriremos a la habitual distinción
entre las dos revoluciones de 1917. En febrero,42 como consecuencia de la decadencia de más de tres
siglos de autocracia y las penurias producidas por la participación rusa en la Primera Guerra Mundial,
se produjo una gran movilización social de protesta que derivó en una revolución que terminó con la
abdicación del Zar Nicolás II y la instauración de un gobierno provisional. Esta “revolución
burguesa” dio lugar a un periodo de nuevas libertades como nunca se habían vivido en Rusia. Las
convulsiones políticas y la guerra continuaban y, ante la debilidad y descrédito del gobierno
provisional, el partido bolchevique, liderado por Lenin, decidió tomar el poder en octubre. Esta fue la
segunda revolución, la que daría origen y fundamento a la URSS, el primer “Estado obrero y
campesino” que tenía como objetivo inicial ser el “faro de la revolución mundial”.
Obviamente, desde la desintegración de la URSS, en diciembre de 1991, en Rusia se
abandonó la “versión canónica” de los sucesos revolucionarios de 1917 que daban sustento al propio
armazón ideológico del poder soviético. Hasta ese momento, la revolución rusa pertenecía a la
categoría de las revoluciones que habían dado “nacimiento a una nación”, aquellas

41
Con el término “memoria oficial” nos referimos a la memoria construida por las autoridades políticas
rusas y que ellas tratan de imponer a la sociedad.
42
En 1917, Rusia empleaba todavía el calendario juliano. En enero (juliano) de 1918, el Sóviet de
Comisarios del Pueblo decidió cambiar al calendario gregoriano, rompiendo así con la Iglesia
ortodoxa. A pesar de esta modernización, se sigue hablando de Revoluciones “de Febrero” y “de
Octubre” en vez de “de Marzo” y “de Noviembre”.
que, como la revolución norteamericana, dejaron como legado una estructura
institucional y un mito nacional. Al desaparecer la nación soviética, hija de esa
revolución, la propia revolución debió ser reclasificada, repensada como un episodio
en el contexto general de la historia de Rusia (Fitzpatrick, 1995: 11). En consonancia, los
sucesivos gobiernos rusos han ido modificando la forma de interpretar los sucesos de 1917, no sólo la
revolución de octubre (la “Gran revolución socialista de octubre”, según la ortodoxia soviética)
sino, también, la “Revolución de febrero”, durante todos esos años menospreciada o marginada por
su carácter “burgués”.
“En Rusia, más que en otras partes, la cuestión de la memoria es indisociable
de la cuestión de la identidad, especialmente de la identidad nacional y esta remite
constantemente a la historia. Durante siete décadas la historia de Rusia estuvo
estrechamente ligada a la de la URSS. La desaparición de esta última y la del sistema
político comunista que encarnaba provocaron una grave crisis identitaria que, desde
los años 90, la sociedad rusa se ha esforzado en superar con el objeto de reconstruir
una identidad aceptable” (Groppo, 2014: 90).
Al comenzar con la investigación surgieron los primeros interrogantes, si la
“revolución bolchevique” tuvo una innegable pretensión internacionalista y su
impacto global fue importantísimo, ¿por qué, al cumplirse el centenario, el gobierno
ruso parecía poco dispuesto a las conmemoraciones y en el mundo había mucho más
expectativas al respecto? Esto obedecía a que el centenario de las revoluciones del 17´
representaba un hecho incómodo para Putin, algo que era mejor ignorar o, por el
contrario, ¿resultaba una oportunidad para la consolidación de un relato unificador de
la historia rusa? Estas y otras espinosas cuestiones orientarán nuestro recorrido.

Putin y su ambigüedad respecto a la URSS

“Quien no extrañe la Unión


Soviética, no tiene corazón.
Quien la quiera de vuelta, no
tiene cerebro”. Vladimir
Putin

A principios de los 90´, sobre los escombros de la URSS, el flamante


presidente de la Federación Rusa, Boris Yeltsin, recurrió a la Rusia prerrevolucionaria
para reconstituir la identidad nacional. Por consiguiente, se presentó a la época
Imperial como un período de esplendor y grandeza que fue desviado de su “curso
natural” en la historia por la “Revolución de Octubre”. En sintonía con esta postura se
decidió reemplazar la bandera soviética por la bandera tricolor de la época zarista, se
restablecieron las estrechas relaciones con la Iglesia Ortodoxa y se abandonó el himno
soviético por una pieza del compositor ruso de del siglo XIX Mijaíl Glinka.
Vladimir Putin es, sin duda, la figura política más importante de la historia reciente de ese
país y ha estado en el poder, sea como presidente o como primer ministro, desde 1999 hasta la
actualidad. Asumió la presidencia provisional el último día del siglo pasado, debido a la renuncia de
Yeltsin, luego cumplió dos mandatos presidenciales consecutivos (2000-2004 y 2004-2008) y
ocupó el cargo de primer ministro durante la presidencia de Medvedev (2008-2012). En 2012 asumió
por tercera vez y en marzo de 2018 fue reelegido. En caso de terminar su mandato en 2024,
cumpliría casi un cuarto de siglo al frente del país más extenso de la tierra.
Putin proviene de los organismos de seguridad soviéticos (la temida KGB) y, destinado en
Alemania Democrática, vivió personalmente la caída del muro de Berlín. De regreso a un país en
ruinas logró acceder al círculo de confianza del alcalde de San Petersburgo y luego, estando a cargo
del FSB, (el servicio de seguridad ruso, una vez disuelta la KGB) fue escalando posiciones en el
gobierno de Yeltsin hasta ser nombrado primer ministro en agosto de 1999. En ese cargo tomó
reconocimiento nacional e internacional por su postura inflexible al impulsar la tercera invasión rusa a
la república separatista de Chechenia, en lo que denominó una “guerra anti terrorista”.
Su trayectoria política parecería ser el mejor ejemplo para aquellos que creen ver más
continuidades que rupturas entre las elites soviéticas y de la Federación Rusa. Putin hace unos
años dijo que “la desintegración de la URSS fue la mayor catástrofe geopolítica del
siglo XX”. Pero, al mismo tiempo, es plenamente consciente que las condiciones se
han modificado irremediablemente y que no es posible “volver el tiempo atrás”.
Como presidente, al igual que su predecesor, abandonó toda referencia al
comunismo o al anticapitalismo y apeló al pasado para restaurar la identidad rusa
pero, a diferencia de Yeltsin, en este proceso también recuperó y rehabilitó algunos
elementos del pasado soviético. “Su contenido principal es un nacionalismo centrado
en la idea de una Gran Rusia, de su pasado glorioso y de un futuro que le permitirá
restablecer su poder y su influencia a escala internacional. En ese nacionalismo se
mezclan elementos heredados de la época zarista y de la tradición eslavófila y otros
de la etapa soviética. Occidente se presenta otra vez como un adversario ante el cual
Rusia debe defenderse” (Groppo, 2014: 99).

Como otra muestra de esta “continuidad nostálgica” con el pasado soviético, al


poco tiempo de asumir su primer mandato, Putin decidió que el himno nacional de la
Federación Rusa fuera una adaptación del himno de la Unión Soviética. La letra del
nuevo himno fue revisada por Serguéi Mijalkov, a partir de las letras de sus propias
versiones del himno soviético de 1943 y 1977. Esta tercera y última versión eliminó
todas las menciones al nombre e ideas de Lenin, al comunismo y a la “irrompible
unión” del Estado Soviético, centrándose en su lugar en describir un país extenso y
con grandes cantidades de recursos legados a las generaciones futuras.43
Putin en varias ocasiones ha dado otras muestras de ambigüedad respecto al
pasado soviético y el legado comunista. Hace unos años afirmó que le gustaban
mucho y le seguían gustando las ideas comunistas y socialistas y que el manual del
“constructor del comunismo” se asemejaba mucho a la Biblia. “Pero la aplicación
práctica de esas maravillosas ideas en nuestro país estuvo lejos de lo que exponían los

43
Como muestra de este nuevo nacionalismo que, a su vez, hunde sus raíces en un pasado lejano, vale
la pena echar un vistazo a la letra del himno nacional ruso: “Rusia, nuestra patria sagrada, Rusia,
nuestro amado país. Una poderosa voluntad, una gran gloria — ¡Son tu herencia por toda la
eternidad! Estribillo: ¡Gloria a ti, nuestra patria libre, eterna unión de pueblos hermanos! ¡La
sabiduría popular dada por nuestros antepasados! ¡Gloria a la patria! ¡Estamos orgullosos de ti!
Desde los mares del sur hasta las regiones polares, Se extienden nuestros bosques y campos. ¡Eres
única en la faz! Eres inimitable — Protegida por Dios, tierra natal. Estribillo. Un vasto espacio para
soñar y vivir Nos abren los años futuros. Nos da fuerza la lealtad a la Patria. ¡Así fue, así es y así
será siempre!”.
socialistas utópicos. Nuestro país no se pareció a la Ciudad del Sol”, declaró. Agregó
que todo el mundo acusó a los zares de represión, pero la construcción del Estado
soviético comenzó de esa misma forma, con represiones masivas. Al mismo tiempo,
sostuvo que, “a diferencia de muchos funcionarios -yo no fui funcionario, desde el
punto de vista del partido, ya que fui un miembro común y corriente- yo no tiré el
carnet del partido. No lo quemé. El Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS)
se disolvió. Y mi carnet anda por alguna parte. Yo no fui miembro del partido por
obligación. No puedo decir que fuera un comunista ideológico, pero, con todo, eso (el
comunismo) me atraía mucho”, manifestó. Resaltó el que hecho que también fue
miembro del partido, “al igual que otros veinte y tantos millones de ciudadanos
soviéticos”.44

Al mismo tiempo, ha reconocido los excesos en las represiones soviéticas y la


tragedia del Gulag. Ha hecho autocrítica sobre Stalin y sobre algunos aspectos de la
política exterior soviética. Por ejemplo, ha condenado el pacto Molotov-Ribbentrop
que sirvió para que la Alemania nazi y la URSS de Stalin se repartieran Polonia.
También, en varias ocasiones, criticó a Lenin y a los bolcheviques, a quienes acusó de “traidores a
la patria” por desear la derrota rusa en la Primera Guerra Mundial y “causar el colapso del
Estado ruso”. Ha llegado a decir que los rusos “no necesitábamos la revolución mundial”,
tal como lo deseaba Lenin. Este era, sin duda, un líder demasiado cosmopolita y
antimilitarista para su gusto.

En relación al pasado soviético la actitud de Putin no es una anomalía, la Rusia actual todavía
está repleta de simbología y monumentos de ese período. Es como si, en este aspecto tampoco fuera
posible romper tajantemente con el legado de la URSS. Por ejemplo, el presidente se ha
resistido a retirar la momia de Lenin del mausoleo de la plaza Roja hasta que una
mayoría de rusos se manifieste públicamente a favor de ello, para evitar una nueva
división de la sociedad.
Siguiendo una tradición muy arraigada en la historia rusa, Putin ha establecido
relaciones muy estrechas con el Patriarca de la Iglesia Ortodoxa Rusa y hoy en día, al
igual que en el período zarista, el Estado y la Iglesia actúan como fundamentos y
garantes del orden político y social. Ha mantenido una relación de ayuda mutua con la
Iglesia ortodoxa aunque, asimétrica, reservando para el Estado la mayor cuota de
poder. Al ser reelegido en 2012 su alianza con este sector se potenció y comenzó a
hacer declaraciones donde resaltaba la amalgama entre la madre patria y la religión.
Por ejemplo, en 2013 afirmó que “para que la sociedad exista, conviene fomentar el
respeto de nuestras tradiciones y de las grandes religiones” Aunque Putin no
promueva un Estado religioso sino laico considera que Rusia tiene un camino
espiritual único, una tradición social comunitaria y, por lo tanto, rechaza el
individualismo anglosajón y de condena la “decadencia moral de Occidente”. Para él
la Iglesia es el reflejo de la unión de los pueblos eslavos ortodoxos.45

Para la Rusia post soviética la “Gran Guerra Patriótica” (1941-1945), tal


como ellos denominan al enfrentamiento contra la Alemania nazi, se volvió un
verdadero mito de origen y fundamento de la identidad nacional rusa. Es así como todos
los años, el 9 de mayo, se celebra el “Día de la Victoria”, dando lugar a enormes celebraciones

44
“Putin compara el comunismo con la Biblia y critica a Lenin”. La Tercera, Chile.
45
Anais Llobet, “De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”. Le
monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018).
populares e imponentes desfiles militares. La mayoría de los rusos consideran que la victoria de la
URSS fue el acontecimiento más importante del siglo XX. “Como bajo el poder soviético, la
memoria de la guerra, traumática y a la vez gloriosa, sirve para eclipsar otra memoria, la del terror
estalinista, y para convencer a los rusos del rol positivo del Estado en la historia nacional” (Groppo,
2014: 90). El gobierno de Putin, en el afán de consolidar un relato único, ha intentado de diversas
maneras promover una “visión justa” y “no falsificada” de la historia. Una de las herramientas más
cuestionadas fue la denominada “Ley memorial” destinada a castigar todo “atentado a la memoria
histórica de los acontecimientos que se produjeron durante la Gran Guerra Patriótica”.

Los acontecimientos revolucionarios de 1917 siempre resultaron una


incomodidad para los gobiernos post soviéticos. Esta dificultad se ve reflejada en los
vaivenes sufridos por el feriado del 7 de noviembre, conocido como el día de la “Gran
Revolución Socialista de Octubre” durante la era soviética. Yeltsin intentó eliminarlo
como feriado y, si bien no lo logró, lo vació de contenido. El feriado fue eliminado
por el parlamento recién en 2004, bajo el gobierno de Putin cuando fue reemplazado
por el “día de la Unidad nacional”, el 4 de noviembre, en homenaje a la expulsión de
los polacos y letones de Moscú en 1612.

“Una de las facetas del proyecto de Putin es reponer una historia “positiva” de
Rusia, plasmada en los nuevos manuales escolares. Desde el Kremlin se propuso
incorporar positivamente la historia soviética dejando de lado su costado más utópico
como también sus derivas sangrientas” (Stefanoni y Braña, 2017: 185). El deseo de
construir una historia unívoca cuyo objetivo final es la grandeza de Rusia hace que en
este nuevo panteón nacional convivan personajes tan disímiles como Pedro el Grande,
Stalin e Ilyn.

Según algunos analistas Putin se guía por una agenda “patriótica-nacionalista”


basada en 3 vectores: la rehabilitación de muchos símbolos del Estado soviéticos (la
música del himno y algunos emblemas soviéticos) y el desarrollo de un patriotismo
militarizado (a través de varias celebraciones patrióticas); la reivindicación de la
victoria aliada sobre el fascismo en la Segunda Guerra Mundial, las victorias militares
zaristas y la admiración del período Imperial y de varios autores anti comunistas y
conservadores como Vladimir Soloviev, Nikolai Berdyaev e Ivan Ilyn y, por último, la
revalorización de la Iglesia Ortodoxa.46

Las revoluciones cien años después

“No podemos arrastrar hasta


nuestros días las divisiones,
los odios, las afrentas y la
crueldad del pasado.
Recordemos que somos un
solo pueblo unido. Un solo
pueblo y Rusia solo hay
una”. Vladímir Putin

46
“Revolución rusa: Las ideas de Vladimir Putin están más cerca de la ideología tradicional del
imperio ortodoxo", entrevista a Domitilla Sagramoso en el diario Clarín 7 de noviembre de 2017.
En diciembre de 2016 Putin encomendó a la Sociedad Histórica Rusa (SHR) la
formación de un comité encargado de organizar la conmemoración del centenario de
lo que, tratando de parecer neutral, denominó “la revolución en Rusia”. Sergei
Narishkin (ex presidente de la Duma) fue nombrado a cargo del comité organizador.
Este incluía figuras independientes y críticos del poder, ministros y responsables de la
Iglesia ortodoxa, pero ni un solo miembro del Partido Comunista o de los partidos
monárquicos. Según el copresidente del comité, el historiador Anatoli Torkunov, las
más de 500 manifestaciones, conferencias, mesas redondas, exposiciones o festivales
de cine tenían como objetivo poner en relieve los acontecimientos "contradictorios"
de 1917. A las pocas semanas de nombrado el comité, Putin fijó el rumbo a seguir:
"las lecciones de historia sirven ante todo para la reconciliación y el fortalecimiento
de la armonía política, social y civil".

Para el periodista e historiador Nikolai Svanidze, miembro del comité, lo más


importante que el imperio zarista y su sucesor soviético tenían en común era que "el
Estado primaba sobre el individuo" El director del Servicio de Inteligencia Exterior de
Rusia y presidente de la Sociedad Histórica Rusa, Serguéi Narishkin, instó a no
evaluar desde posiciones extremas a la revolución de 1917: "el radicalismo es nocivo
en principio y está absolutamente contraindicado para los estudios históricos, los
acontecimientos tan relevantes como la Revolución rusa, de importancia crucial para
nuestro país, para Europa y para el mundo entero, no deben pintarse solo en blanco y
negro, su contenido es mucho más complicado, y es importante que lo entiendan tanto
los científicos como toda la sociedad".47

Esta aprensión o cuidado frente a los sucesos se debe a que los rasgos más
democráticos y disruptivos de la revolución no atraen las simpatías del gobierno de
Putin y buena parte de la sociedad rusa. La misma palabra "revolución" tiene
connotaciones negativas y peligrosas para el gobierno actual y es inseparable de 1917.
No es posible minimizar o esterilizar estos eventos: el centenario de 1917 es
demasiado significativo y divisivo para negarle importancia (Gajos, 2017). “En gran
medida la revolución de 1917 es una tragedia a conjurar. Desde una visión nacional
conservadora, la prioridad para Putin es preservar “la actual concordia política y civil”
(Stefanoni y Braña, 2017: 187).
Obviamente para el Partido Comunista de la Federación Rusa, heredero del
otrora poderoso PCUS, el centenario de la “Revolución de octubre” debía
conmemorarse. Unos meses antes del centenario anunciaban que afrontarían “el reto
de celebrar el 100 aniversario de la Gran Revolución de Octubre no solamente con
actos solemnes”. La conmemoración incluyó diversas actividades. Por ejemplo, en
San Petersburgo se celebró el XIX Encuentro Internacional de Partidos Comunistas y
Obreros dedicado al centenario y se llevó a cabo el Foro Internacional de las Fuerzas
de Izquierda: “¡Octubre de 1917, avance hacia el socialismo!”.
Las críticas que los comunistas le hacen al gobierno de Putin merece ser
mencionada para ver cómo, en cierto modo, se oponen a algunas posturas oficialistas:
“al recurrir a las consignas patrióticas, las autoridades tratan de extirpar de la
conciencia del pueblo la percepción positiva del socialismo. Nosotros tenemos que
defender firmemente la verdad y la justicia, defender la memoria histórica, usar
47
“Jefe de Inteligencia pide evitar valoraciones extremas de la Revolución rusa de 1917”.
activamente nuestras experiencias de lucha contra las expresiones del antisovietismo,
el anticomunismo y la rusofobia, contra la falsificación de la historia. El nacionalismo
es otro mal que requiere de un antídoto. Solamente el PCFR tiene un programa
consecuente sobre el problema de las nacionalidades” (“Rumbo al centenario de la
Revolución de Octubre”. Partido Comunista de la Federación Rusa).48
El 12 de marzo de 2017, el día que se cumplían cien años del inicio de la
“Revolución de febrero” pasó casi desapercibido para la mayoría de los rusos. Sin
embargo, algunos diputados liberales intentaron rescatarla del olvido haciendo un
paralelismo con el presente, para ellos, “un gobierno represor como el de Putin, que
ignora las tremendas desigualdades económicas y limita los derechos humanos
básicos, debería estar preocupado de que la historia se repita”.49
Desde la sociedad civil, una de las iniciativas más interesantes para
conmemorar los centenarios revolucionarios se trata del “Proyecto 1917”, dirigido por
Mikhail Zygar, un antiguo editor en jefe del canal independiente de noticias TV Rain.
Después de hurgar en diferentes archivos históricos compilaron una imitación de
Facebook en ruso e inglés para describir en una crónica lo que sucedió en 1917. Para
ello utilizaron recortes de los diarios personales de cientos de rusos, particularmente
de personajes destacados de aquella época, para crear un retrato de cada día, incluido
el clima.50

Paradójicamente, la respuesta de los pensadores liberales y oficialistas sobre


los hechos trágicos de 1917 es similar. “El centenario se conmemora, sí, pero no se lo
celebra, ni festeja. Se lo entiende íntegramente como medio para sacar conclusiones y
extraer enseñanzas”, dice Lev Gudkov, el sociólogo que dirige el Centro Levada. De
igual parecer, Dimitri Zimin, empresario y fundador de la Fundación Dinastía, que
financia proyectos orientados al desarrollo de la ciencia y la educación, afirma que “el
siglo pasado es un siglo de pérdidas, de saltos fallidos. Se disolvió todo”.51
El 25 de mayo de 2017 Putin y el patriarca Cirilo de Moscú y de toda Rusia
inauguraron la nueva iglesia del monasterio Sretenski. Ubicada a algunos pasos de la

48
En la página oficial del PCFR se puede leer lo siguiente: Rumbo al centenario de la Revolución de
Octubre: “el año 2017 entrará en la historia de la Humanidad bajo el signo del Centenario de la Gran
Revolución Socialista de Octubre. ¡Esta es la convicción de los comunistas rusos! ¡Así piensan todas
las personas progresistas de la Humanidad! Los acontecimientos en octubre de 1917 no solamente
estremecieron al mundo por su grandioso alcance sino también sentaron una amplia base de desarrollo
gradual, sostenible y del avance del mundo hacia la eliminación de la explotación del hombre por el
hombre y la construcción de una sociedad equitativa, hacia el socialismo (…)
49
“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del último zar”. New
York Times, edición en español).
50
En https://project1917.com/ ellos mismo describen el objetivo del proyecto: “permite a los
participantes conocer la historia de 1917 de quienes vivieron durante este momento decisivo de la
historia del siglo XX. Consiste completamente de fuentes primarias. No incluye un rastro de invención.
Todos los textos utilizados están tomados de documentos genuinos escritos por personajes históricos:
cartas, memorias, diarios y otros documentos del período. Es una publicación en serie, pero en forma
de red social. Todos los días, cuando ingresa al sitio, descubrirá lo que sucedió exactamente hace cien
años: lo que varias personas estaban pensando y lo que le sucedió a cada uno de ellos en este año lleno
de acontecimientos. No puede avanzar rápidamente hacia el futuro, sino que debe seguir los eventos a
medida que ocurren en tiempo real. Es una forma de dar vida al pasado y acercarlo al presente. Es una
forma de entender cómo era el año 1917 para quienes vivían en Rusia y en otros países. Hemos
rastreado archivos y almacenes en busca de textos, fotografías y videos, muchos de los cuales nunca
han visto la luz del día. El proyecto es el trabajo de un equipo de periodistas, expertos, diseñadores,
animadores e ilustradores”.
51
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017.
Lubianka, el edificio del ministerio del Interior soviético, símbolo de a gran represión
de los años 30’, la iglesia fue dedicada a la memoria de los “mártires de la
persecución antirreligiosa”. En el discurso de inauguración el presidente destacó que
hacerlo en el centenario de las revoluciones de febrero y octubre constituía “un gran
símbolo” y advirtió “sabemos cuán frágil es la paz civil. No tenemos que olvidarnos
nunca cuán difícil es curar las heridas provocadas por las divisiones. Ésta es nuestra
responsabilidad común: hacer todo lo que podamos para preservar la unidad de la
nación rusa”.52

El Ministro de Cultura de Putin, Vladimir Medinsky, uno de los principales


ideólogos del relato histórico propugnado por el Kremlin, estuvo de acuerdo con el
comité en que la conmemoración de los centenarios no debía incluir desfiles militares o
actos públicos masivos. Se optó por organizar una serie de conferencias, mesas redondas, simposios,
muestras y exposiciones sobre los sucesos de 1917.

Entre ellas, vale la pena mencionar algunas: 53

- “Cai Guo-Qiang: Octubre” en el Museo Pushkin de Bellas Artes de


Moscú. La exposición del aclamado artista chino contó con grandes
lienzos así como pequeñas obras e instalaciones de video arte, creadas
expresamente para esta exposición.
- “Alguien 1917” en la Galería Tretiakov. En la principal galería de arte
ruso se reunieron alrededor de 120 obras de museos rusos y extranjeros.
Allí se exhibían pinturas de 1917 que no reflejaban los acontecimientos
revolucionarios.
- “¿Libertad para todos? La historia de la nación en los años de la
revolución” en el Museo Judío y Centro de la Tolerancia. Mostraba la
situación cultura, política y religiosa de la comunidad judía de Rusia
durante los años de la revolución y la guerra civil.
- En el Museo del Hermitage, en San Petersburgo, se montaron a lo largo del
año 2017 varias muestras. Una de ellas, "Dos ministerios y la
revolución" ocupaba el foro del antiguo edificio del Estado Mayor, donde
en la época zarista funcionaron los ministerios de Relaciones Exteriores y
Finanzas. El 25 de octubre, se inauguró la muestra mayor, "El Palacio de
Invierno y el Hermitage en 1917", dedicada a recordar los hechos
históricos que allí sucedieron cuando, luego de la revolución de febrero de
1917, el complejo de edificios fue un hospital militar y la sede del
Gobierno Provisional liderado por Kerensky.
- “1917. El Código de la Revolución”. Museo Estatal Central de
Historia Contemporánea de Rusia, el antiguo Museo de la Revolución
que durante la época zarista acogió el Club Inglés. La exposición era una
crónica histórica de octubre de 1917, en el que se mostraban objetos
curiosos de la época, como notas personales escritas por el propio Lenin,
porcelana de propaganda y objetos personales de los principales
participantes.
Me detendré brevemente en esta última muestra porque considero que era la más
significativa. En cierto modo, trataba de encontrar un delicado equilibrio entre las
52
Anais Llobet, “De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”. Le
monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018.
53
“Las mejores exposiciones de Moscú sobre la Revolución rusa”. Russia beyond.
diversas opiniones sobre la Revolución de Octubre surgidas luego del colapso de la
URSS. En un artículo que describía la exposición se mencionaba que “a veces no se
puede sacudir por completo un enfoque irónico hacia cualquier participante que no
sea bolchevique. La exposición se presenta como “apegada a los hechos”, dejando a
los visitantes libres para sacar sus propias conclusiones”. Nikita Anikin, uno de los
organizadores, dice que el objetivo principal era mostrar que la revolución era un
"proceso universal que abarca todo y que afecta todos los aspectos de la vida de todas
las personas, independientemente de lo que estén tratando de lograr". A pesar de la
importancia de esta muestra, el público ruso no se sintió muy atraído y la mayoría de
los visitantes eran turistas extranjeros.54
El 30 de octubre, poco antes del centenario de la “Revolución de octubre”, en
el denominado “Día de la Memoria de las víctimas de las represiones políticas”55
Putin inauguró el primer monumento nacional a las víctimas de la represión política
de la era soviética. El presidente ruso y el patriarca Kiril de la Iglesia ortodoxa
participaron en la inauguración del monumento, bautizado como “Muro de las
Lamentaciones”. Ese día Putin afirmó que “el terrible pasado de las represiones no
puede borrarse de la memoria ni justificarse”.56
Al llegar el centenario de la “Revolución de octubre”, al igual que en marzo,
los actos conmemorativos oficiales fueron austeros y el gobierno no promovió actos
públicos o movilizaciones callejeras. El día del aniversario de la toma de poder por
los bolcheviques el portavoz del Kremlin, Dmitri Peskov, se encargó de decir que,
para Putin, era como cualquier otro día de trabajo y no había ningún motivo para
modificar la agenda oficial. En consonancia, tampoco fue declarado día feriado.

Sin embargo, a pesar de que el gobierno afirmaba que se trataba “día normal”
y la mayoría de los rusos parecía no darle ninguna importancia al centenario, una serie
de sucesos evidenciaron que no se trataba de días corrientes. Una sucesión de
amenazas de bomba y algunas protestas de grupos nacionalistas hicieron que se
decidiera cerrar el mausoleo de Lenin por unos días. El 4 de noviembre, el “Día de la
unidad nacional”, fueron detenidas cerca de 400 personas que habían sido convocadas
por un movimiento radical nacionalista que afirmaba querer iniciar una revolución.
Los detenidos se habían congregado en pleno centro de la ciudad, frente a la Plaza
Roja, siguiendo los llamamientos de un bloguero residente en Francia, Viacheslav
Máltsev, para hacer una "revolución popular" hasta lograr la dimisión del presidente.

El 7 de noviembre, como todos los años, se llevó a cabo en Moscú el “76º


aniversario del desfile militar de 1941”. Más que un desfile militar se trató
principalmente de una reconstitución histórica de ese evento. En esta iniciativa
participaron más de 5.000 personas, entre ellas: veteranos del desfile histórico de
1941 y del desfile de la Victoria de 1945, el grupo de Caballería del Regimiento
Presidencial; compañías históricas formadas por efectivos de las formaciones y los
establecimientos educativos militares del Ministerio de Defensa de Rusia; estudiantes
de la Escuela Militar Suvórov y de la Escuela de Música Militar de Moscú, la
Orquesta Militar de la Guarnición de Moscú y miembros de los clubes de historia

54
“Deciphering a Revolution; ‘1917: Code of a Revolution’ is the first exhibition marking this year’s
centenary”.
55
El “Día de la Memoria de las víctimas de las represiones políticas” se celebró por primera vez en
1991, poco después de la caída de la URSS.
56
“Putin inaugura un monumento en memoria de las víctimas de las purgas estalinistas”.
militar. Posteriormente, en la Plaza Roja se exhibió equipamiento militar de esos
años. El evento no se transmitió por la televisión estatal y mostró sólo un breve
segmento de la Revolución de 1917 con soldados del Ejército Rojo.57

Es interesante cómo, de esta manera, el gobierno ruso soslayó el aniversario


bolchevique y utilizó ese día tan especial para alimentar una vez más el “patriotismo
militar”, rememorando esos heroicos y trágicos momentos vividos, a casi cuatro
meses del inicio de la ”Gran Guerra Patria”. A pesar de que los nazis estaban a unos
pocos kilómetros de la capital, el desfile en el que cerca de 30.000 soldados soviéticos
desfilaron antes de que muchos de ellos marcharan directamente hacia el frente elevó
la moral del Ejército rojo y terminó siendo crucial para la defensa de Moscú.

Poco después de finalizado el desfile el Partido Comunista de la Federación


Rusa y otras fuerzas de izquierda, así como invitados de diversos países, celebraron el
centenario con una marcha por el centro de Moscú. La marcha recorrió la calle
Tverskaia y, tras pasar junto al Kremlin y la Duma Estatal, culminó con un mitin de
Ziugánov en la plaza de la Revolución, cerca del teatro Bolshói. En la marcha
participaban delegaciones de más de 80 países, entre ellos Argentina, Brasil, Cuba,
Chile y también europeos. Dirigiéndose a los manifestantes, Ziugánov afirmó que el
resultado de la revolución fueron los numerosos logros de la URSS, desde la victoria
sobre la Alemania nazi hasta los éxitos en el campo de la ciencia y la técnica. Subrayó
el líder comunista que, en 20 años, la “modernización” realizada primero por Lenin y
luego por Stalin había multiplicado la potencia de Rusia.58

Ese mismo día el movimiento de izquierda nacionalista “Otra Rusia”, liderado


por el escritor Eduard Limonov, congregó en Moscú tan solo a poco más de 500
partidarios y algunos fueron detenidos por la policía.

En la principal plaza de San Petersburgo, se llevó a cabo uno de los pocos


espectáculos públicos que conmemoraron el centenario de la revolución. Se trató de
otra iniciativa organizada por el grupo “1917 Free History", el mismo que llevó
adelante “Project 1917”. El 6 y 7 de noviembre hicieron una representación con
actores, bailarines y proyecciones de cine que escenificaban la toma del Palacio de
Invierno. Esto incluyó también un moderno espectáculo luminoso en 3D proyectado
sobre la fachada del Palacio.

Conclusiones

“¿No era posible seguir una


vía evolutiva en vez de pasar
por una revolución? ¿No
podríamos haber
evolucionado mediante un
movimiento gradual y
consistente hacia adelante en

57
“Reconstrucción histórica: un monumental desfile militar marcha por la Plaza Roja”.
58
“Los comunistas rusos recuerdan la revolución”, El País.
vez de hacerlo a costas de
destruir nuestro Estado y la
inmisericorde fractura de
millones de vidas
humanas?”. Vladimir Putin

Desde el colapso de la URSS Rusia ha ido lentamente recuperando un papel relevante en el


escenario internacional pero, sin duda, muy diferente al que ocupaba durante los años de la “Guerra
Fría”. A pesar de la disolución del Estado soviético las tensiones entre Rusia y EEUU o la OTAN
siguen vigentes. La crisis ucraniana, con sus correlato de desestabilización política, guerra civil,
anexión rusa de Crimea y las sanciones económicas a Rusia son el ejemplo más reciente de esto. Otra
muestra cabal ha sido la intervención militar rusa en la guerra civil siria en cuyo resultado la
participación de Moscú ha sido determinante. Se trata de la primera intervención militar rusa fuera del
ex territorio soviético y demuestra la importancia que Putin le otorga a Medio Oriente o, más
precisamente, al mediterráneo oriental sirio, donde posee la base naval de Tartus. Detrás de esta
intervención militar se encuentran razones de orden global y también de política doméstica. Rusia
estuvo acechada por el radicalismo islámico dentro de su territorio, sufrió una
insurgencia y una ola de terrorismo, sobre todo en el Cáucaso, que tenía estrechos
lazos ideológicos con el yihaidismo global. De esta manera la intervención perseguía
un interés de seguridad determinado, evitar que Siria caiga en manos de los
yihaidistas.

Siendo el temor a despertar viejos demonios de la historia rusa tan


presentes vale la pena preguntarse si el centenario de las revoluciones de 1917 debía
ser objeto de un debate sólo para entendidos, sobre todo de historiadores, o, si la
sociedad debía ser también partícipe. Putin consideraba que la sociedad civil debía
formar parte de este debate pero, con una participación acotada y condicionada por la
versión oficial sugerida por las autoridades.
Como menciona Fitzpatrick, la expresión “revolución rusa” nunca se usó
durante la era soviética, una revolución internacionalista no podía caer en esa clase de
encasillamiento. Como mencionamos, las formas adoptadas eran “Revolución de
octubre”, “Gran Revolución Socialista de Octubre” o, simplemente, “Octubre”. El
término postsoviético más utilizado por varios historiadores occidentales parecería ser
“Revolución bolchevique” o, a veces, el “putsch bolchevique”. De esta manera se le
niega el componente revolucionario y se pone el acento en el “golpe de estado”
pergeñado por Lenin y su “vanguardia esclarecida”. Durante los años 90´, en Rusia,
la revolución era vista con “el mismo descrédito con que se contempló a la revolución
francesa en Francia tras la caída de Napoleón. Los periodistas se referían a ella como
a una aberración, una ruptura inexplicable pero fatal con las tradiciones de “la
verdadera Rusia”, así como con la corriente principal de la civilización mundial. Al
parecer, para muchos intelectuales rusos, lo mejor que se podría hacer con la
revolución rusa, y con las siete décadas de la era soviética, sería borrarlas de la
memoria nacional” (Fitzpatrick, 1995: 11).
Curiosamente “Gran Revolución Rusa”59 fue la fórmula adoptada hace diez
años en los manuales de historia rusos para definir este período. Engloba en un único

59
De esta manera, para los historiadores rusos, su revolución se pondría a la altura de la “Gran
Revolución Francesa”.
bloque tanto la “Revolución de febrero” como la “Gran Revolución socialista de
octubre” y la guerra civil. En este esquema los blancos y los rojos han luchado todos
por una Rusia más fuerte: imperial los blancos, soviética los rojos.60

La revolución rusa resulta incómoda en el relato conservador de Putin, más


atento a reponer a Rusia como gran potencia que a combatir sus desigualdades
sociales. En cierto modo, parece inseguro en cómo interpretar y conmemorar estos
eventos sísmicos. Si 1917 es sólo interpelado e interpretado en clave de tragedia
nacional desde el poder ruso no queda otro camino que abogar por una necesaria
reconciliación. Sin embargo, este deseo no sería fácilmente alcanzable porque los
problemas existentes para enmarcar estos complejos sucesos en un único relato son
enormes y se encuentran con el serio obstáculo de presentar eventos no tan
ideológicamente flexibles. El destino del último Zar (Nicolás II) es tratado por Putin
como una fatalidad, reflejo de lo que la falta de unidad del poder podría causar. Por lo
tanto, se posiciona como un árbitro usando términos neutros como "la revolución de
1917 en Rusia" y evita respuestas explícitas si, o hasta qué punto, la continuación de
la estatalidad rusa se preservó. Salvar el statu quo y el sentido de estabilidad es el
principal objetivo del actual gobierno (Gajos, 2017).
Otro de los problemas que presentan los hechos de 1917 para ser rescatados
desde la “memoria oficial” es que no hay una figura heroica de la revolución. “El zar
Nicolás II fue depuesto y, por lo tanto, era débil. Alexander Kerensky, la figura
central del gobierno provisional, demostró ser poco efectivo. Lenin fomentó un
derramamiento de sangre atroz y destruyó la Iglesia ortodoxa rusa, un pilar de apoyo
para Putin”. Mikhail Zygar, periodista ruso y autor del libro “All the Kremlin’s Men”,
detalla el funcionamiento de los altos niveles del gobierno de Putin. “Nada se puede
usar como herramienta propagandística en lo que se refiere a 1917”. Vladimir
Medinsky, el ministro de Cultura, dijo que la revolución demostró “los peligros de
dejar que gobiernen los liberales, porque siempre ponen sus intereses propios por
encima de los de Rusia”.61

Vimos cómo los aniversarios del centenario fueron explotados por el Kremlin
para presentar a la revolución como una tragedia, una fuente de desestabilización.
Esta referencia a un pasado turbulento se la relacionaba además con la situación
contemporánea de Ucrania, inmersa en una guerra civil larvada, y al mismo tiempo,
resultaba una advertencia para cualquiera que en Rusia deseara optar por un camino
revolucionario (Gajos, 2017).

La enorme popularidad del presidente ruso se debe en gran parte al hecho que
supo responder a las demandas de estabilidad y, al mismo tiempo, cierta nostalgia por
el poder imperial perdido. “Su discurso nacionalista encuentra allí un terreno fértil.
Promete reconstituir el poder de una Rusia enfrentada a la hostilidad de Occidente y
de sus vecinos inmediatos: reactiva la vieja obsesión soviética del asedio y de la
consecuente necesidad de una movilización permanente de la sociedad para
defenderse de las amenazas que provienen de un mundo hostil” (Groppo, 2014).
Putin, en cierto modo, añora algunos aspectos de la URSS, pero desconfía
profundamente del tipo de levantamiento popular que le dio origen. De hecho, la

60
“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017.
61
“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del último zar”, New
York Times.
Rusia de Putin se parece en muchos aspectos al tipo de país que hubieran construido
los “Ejércitos blancos” si hubieran triunfado en la “guerra civil”. El conservadurismo
social de Putin, su uso de la Iglesia ortodoxa para otorgar legitimidad al gobierno y su
limitada tolerancia frente a la disidencia son una versión actualizada de la fórmula de
la autocracia, la ortodoxia y la voluntad del pueblo de la era zarista. El hombre fuerte
del Kremlin ha traído el círculo del siglo a su comienzo restaurando a la Santa Rusia:
una sociedad donde el gobernante y la iglesia están unidos, donde la disidencia es
traición y donde la policía ausculta el descontento popular (Matthews, 2017) Al
mismo tiempo, ha demostrado una gran capacidad para construir la Rusia moderna
amalgamando la identidad cristiana y el orgullo por la derrota que Stalin infligió a los
nazis durante la “Gran Guerra Patriótica”. Ha conseguido una fusión imposible
entre cristianismo y nacionalismo eslavo. En cierto modo, está reconstruyendo la
Rusia zarista sin prescindir del orgullo soviético.
Como vimos, la ideología de Putin es conservadora en los social y político, y
nacionalista en la esfera internacional. En cierto modo sus ideas están más cercanas a
la ideología tradicional del imperio ortodoxo ruso del siglo XIX que a la era soviética.
Putin pone el acento en el aspecto social y comunitario del Estado, contrarrestándolo
con el individualismo que según él prima en occidente. Su principal base de poder han
sido las elites más tradicionales y conservadoras. En los últimos años ha perdido el
apoyo de la elite rusa más liberal de Moscú y San Petersburgo, con lo cual ha
terminado construyendo su poder en base al apoyo que tiene en las zonas más rurales.
En su discurso de investidura en mayo de 2000 ya había mostrado un cariz
contrarrevolucionario, vanagloriándose de ser parte del primer cambio de mando del
país "sin golpe de Estado ni revolución". Varios años después, su desconfianza
profunda hacia las manifestaciones populares se vio alimentada por las revoluciones
que llevaron al poder a gobiernos prooccidentales en Georgia y Ucrania. Pero fue
sobre todo con la “Primavera Árabe” y con el principio de la guerra en Siria cuando
intensificó su discurso de desconfianza ante cualquier cambio de régimen. En esos
días se realizaron las legislativas de 2011 y la reelección de Putin en 2012 y ambos
comicios estuvieron marcados por manifestaciones antigubernamentales inéditas. La
respuesta del gobierno ruso estuvo dentro de las severidades habituales: detenciones,
persecuciones e inhabilitaciones para presentarse a elecciones de algunas figuras de la
oposición.
En marzo de este año las elecciones presidenciales62 mostraron un triunfo
arrollador de Putin. Obtuvo más del 76% de los votos. La segunda fuerza resultó el
PCFR que presentó como candidato al empresario agrícola Pavel Grudinin, quien
obtuvo apenas un 11,77% de los votos.
La utilización intensiva pero extremadamente selectiva del pasado ha sido
frecuente en las autoridades rusas y Putin no ha sido la excepción. Emplea
constantemente la historia soviética, pero también la historia prerrevolucionaria, como
apoyo de la ideología nacionalista que reemplazó al marxismo-leninismo. “Ahora el
pasado sirve para legitimar el poder del presidente, para obtener el apoyo de la
población en el proyecto de restaurar el lugar de Rusia en el escenario internacional y
para consolidar un sistema autoritario que solo tiene la apariencia de democracia. En
un caso como en el otro, se debe demostrar que el Estado siempre tiene razón
62
En el afán de favorecer a Putin, fueron postergadas unas semanas para hacerlas coincidir con el
cuarto aniversario de la anexión de Crimea.
(Groppo, 2014: 92). El gobierno conmemoró con entusiasmo los 400 años de la
dinastía Romanov y el 70° aniversario de la victoria sobre el nazismo: exaltaban muy
bien la grandeza imperial de Rusia. En 1917, en cambio, existe ningún mito
edificante. El dilema era cómo conmemorar un acontecimiento que se oponía a todo
lo que él promueve.

Desde la perspectiva del Kremlin el centenario de las revoluciones de 1917


sirvió para inmunizar a los rusos contra cualquier revuelta o deseo de cambio radical.
Por esos días el vocero de Putin para temas culturales, Mikhail Shvydkoy, afirmó:
"para un grupo de gente la revolución fue la sentencia de muerte de la Gran Rusia, el
momento en que se detuvo nuestro desarrollo en Europa. Pero para muchos otros, el
pasado soviético fue el mejor momento de sus vidas. Putin trata de unir el país y
cualquier celebración por parte del Estado ahondaría esa división".

La interpretación de la conmemoración oficial debe tener en cuenta algunos


aspectos mencionados, aunque, las dificultades para construir un discurso histórico
coherente en Rusia sean enormes y, como durante la época soviética, el pasado “siga
siendo imprevisible”.63

El 7 de noviembre de 1917, cuando los bolcheviques tomaron el Palacio de


invierno y entraron al "comedor blanco" para detener a los ministros del Gobierno
provisional, el reloj sobre la chimenea se detuvo. El mecanismo fue detenido aquella
noche como símbolo del triunfo de la Revolución. Durante cien años las agujas
quedaron apuntando a las 2:10. Al cumplirse el centenario de ese momento, el
director del Museo del Hermitage (otrora Palacio de invierno), Mijail Piotrovski, ante
los periodistas, volvió a poner el reloj en hora.

Al asumir su cuarto mandato Putin afirmó, “aprendimos a defender nuestros


intereses, recuperamos el orgullo por la Patria, por nuestros valores tradicionales”. El
mensaje es claro, después de cien años detenida, Rusia recuperó su hora, se reconcilió
con su pasado y retomó su destino con la historia.

Bibliografía
AMACHER, Korine (2017): “The Thorny Memory of the Russian Revolution, Books
and Ideas”, 3 July 2017. Disponible en: http://www.booksandideas.net/The-Thorny-
Memory-of-the-Russian-Revolution.html
FITZPATRICK, Sheila (2005): “La Revolución Rusa”. Siglo XXI Editores. Buenos
Aires.
GAJOS, Barttomiej (2017): “Reframing Revolutions: Russia’s Centenary of 1917”.
En: http://intersectionproject.eu/article/politics/reframing-revolutions-russias-
centenary-1917
GROPPO, Bruno (2014): “Los problemas no resueltos de la memoria rusa”. Revista
Nueva Sociedad Nº 253, septiembre-octubre de 2014. En:
http://nuso.org/articulo/los-problemas-no-resueltos-de-la-memoria-rusa/

63
De cierto modo Putin restablece la práctica soviética de reescribir la historia ante cada cambio de
gobernante en el Kremlin.
HOBSBAWM, Eric (1998): “Historia del Siglo XX”. Crítica. Buenos Aires.

SABORIDO, Jorge (2011): “Rusia. Veinte años sin comunismo. De Gorbachov a


Putin”. Editorial Biblos, Buenos Aires.
STEFANONI, Pablo y BAÑA, Martín (2017): “Todo lo que necesitás saber sobre la
Revolución Rusa”. Paidós. Buenos Aires.

ARTÍCULOS DE PRENSA:

“Deciphering a Revolution; ‘1917: Code of a Revolution’ is the first exhibition


marking this year’s centenary”. Moscow Times. En:
http://russialist.org/deciphering-a-revolution-1917-code-of-a-revolution-is-the-
first-exhibition-marking-this-years-centenary/

“Jefe de Inteligencia pide evitar valoraciones extremas de la Revolución rusa de


1917”. En https://mundo.sputniknews.com/rusia/201707031070451302-rusia-
radicalismo-historia-golpe/
“In Crimea, Russian Land Grab Feeds Cries of ‘Carpetbaggers!”.New York Times.
En: https://www.nytimes.com/2017/09/30/world/europe/crimea-annexation-russia-
ukraine.html
Matthews, Owen (2017). “Why Putin’s Russia will be keeping quiet about 1917? The
autocratic president reveres the USSR, but abhors the kind of popular uprising that
created it”. En: https://www.spectator.co.uk/2017/01/why-putins-russia-will-be-
keeping-quiet-about-1917/

“Las mejores exposiciones de Moscú sobre la Revolución rusa”. Russia beyond. En:
https://es.rbth.com/cultura/79378-mejores-exposiciones-mosc%C3%BA-
revoluci%C3%B3n-rusa

“Los comunistas rusos recuerdan la revolución”. El País, 8 de noviembre de


2017.
En:
https://elpais.com/internacional/2017/11/07/actualidad/1510083221_194460.html

“Rumbo al centenario de la Revolución de Octubre”. Partido Comunista de la


Federación Rusa. En: http://cprf.ru/2017/03/rumbo-al-centenario-de-la-
revolucion-de-octubre/

“¿Por qué Rusia no festeja el siglo de la Revolución?” Revista Ñ, julio 2017. En:
https://www.clarin.com/revista-enie/ideas/rusia-festeja-siglo-
revolucion_0_SyEz5YCHW.html

“¿Cuál Revolución?’, se preguntan en Rusia 100 años después de la abdicación del


último zar”. New York Times, edición en español. En:
https://www.nytimes.com/es/2017/03/13/cual-revolucion-se-preguntan-en-rusia-
100-anos-despues-de-la-abdicacion-del-ultimo-zar/?emc=eta1-es

“Rusia celebra cien años de la revolución bolchevique”. El Universo, Ecuador.


En: http://www.eluniverso.com/noticias/2017/03/15/nota/6090847/rusia-celebra-
cien-anos-revolucion-bolchevique

“Putin compara el comunismo con la Biblia y critica a Lenin”. La Tercera, Chile. En:
http://www.latercera.com/noticia/putin-compara-el-comunismo-con-la-biblia-y-
critica-a-lenin/

“Putin, receloso, evita centenario de Revolución Rusa”. El Periódico de México. En:


http://elperiodicodemexico.com/nota.php?id=872111

“Putin inaugura un monumento en memoria de las víctimas de las purgas estalinistas”


http://www.europapress.es/internacional/noticia-putin-inaugura-monumento-
memoria-victimas-purgas-estalinistas-20171030194046.html
“Reconstrucción histórica: un monumental desfile militar marcha por la Plaza
Roja”. En: https://actualidad.rt.com/actualidad/254553-monumental-desfile-
militar-marcha-plaza-roja

“Revolución rusa: Las ideas de Vladimir Putin están más cerca de la ideología
tradicional del imperio ortodoxo". Entrevista a Domitilla Sagramoso, diario
Clarín 7 de noviembre de 2017. En: https://www.clarin.com/mundo/vladimir-
putin-herencia-sovietica-100-anos-revolucion-octubre_0_Hy0g67yyG.html

“De opio a pilar de la Patria, la Iglesia ortodoxa en el corazón del estado ruso”.
Anais Llobet. Le monde diplomatique, edición cono sur. Marzo 2018.
El capítulo de Propiedad Intelectual del RCEP y el posicionamiento de India
como principal productor de medicamentos genéricos:

¿La farmacia del mundo en desarrollo cierra sus puertas?

Bruno, Verónica P.
Chiacchiera, Magalí

Ciliberto, María Eugenia

Introducción

La Asociación Económica Integral Regional o Regional Comprehensive Economic


Partnership (RCEP) fue articulada en la cumbre de líderes de la Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) en noviembre del 2012 en Camboya, basado
en los acuerdos preexistentes de la ASEAN, los acuerdos de libre comercio de ésta
con sus socios externos llamados ASEAN+1, y los de estos otros países entre sí. Los
países miembros de las negociaciones del RCEP son, de esta forma, los miembros del
ASEAN: Brunei Darussalam, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia,
Vietnam, Camboya, Laos y Myanmar; junto a sus socios externos: China, Corea del
Sur, India, Japón, Australia y Nueva Zelanda.
El propósito era lograr un acuerdo comercial megarregional moderno, comprensivo,
de alta calidad y mutuamente beneficioso para sus integrantes. (Guiding Principles
and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,
2012).

Inicialmente, el RCEP fue concebido como una iniciativa flexible que reflejaba y se
adaptaba a los diferentes niveles de desarrollo de sus miembros, buscando incluir
elementos de trato especial y diferenciado para los países menos desarrollados. Sin
embargo, las negociaciones generan serias dudas y preocupaciones en relación al
capítulo de Propiedad Intelectual (PI) a las patentes de productos farmacéuticos,
debido a su impacto esencial sobre el sistema de la salud pública. En este punto el rol
de India es fundamental debido al crecimiento de su industria farmacéutica de
genéricos y a su rol como proveedora mundial de medicamentos genéricos, ante una
demanda creciente de sus fármacos tanto en su propio país como en otros países del
mundo, especialmente en los países en desarrollo. Este rol condiciona su
posicionamiento en torno a la discusión de PI, tal como se refleja en las filtraciones
del portal Knowledge Ecology International (KEI) que se dieron a conocer a
comienzos de 2016 con fecha de octubre de 2015.

Para abordar nuestro objeto de investigación emplearemos el enfoque teórico de la


Economía Política Internacional (EPI) desde la mirada de Gilpin en su texto Global
Political Economy: Understanding the International Economic Order (2001).
Entenderemos entonces a la economía política global como: “la interacción del
mercado y actores tan poderosos como los estados, las empresas multinacionales y las
organizaciones internacionales [...] A pesar de la importancia de estos otros actores,
sin embargo, [...] los gobiernos nacionales siguen tomando las decisiones primarias en
materia económica [...]"[1]. (Gilpin, 2001:17-18) [...]“Los estados, en particular los
más grandes, establecen las reglas que los emprendedores individuales y firmas
multinacionales deben seguir, y estas reglas generalmente reflejan los intereses
políticos y económicos de los estados dominantes y sus ciudadanos. Sin embargo, las
fuerzas económicas y tecnológicas también dan forma a las políticas e intereses de los
estados individuales y las relaciones políticas entre estados, y el mercado es de hecho
una fuerza potente en la determinación de los asuntos políticos y económicos. La
relación entre economía y política es interactiva”[2]. (Gilpin, 2001:23)
¿Qué son los medicamentos genéricos?

Para entender de qué estamos hablando cuando nombramos un medicamento genérico


es necesario remontarnos hasta el concepto mismo de medicamentos, el cual
entendemos como un producto farmacéutico que es utilizado para colaborar en la
cura, prevención o diagnóstico de enfermedades. Estos productos están elaborados en
base a una o más sustancias que se conocen como principio activo que es el encargado
de la acción farmacológica y por auxiliares de formulación o elementos inactivos, que
transforman el principio activo en medicamento (Mendoza Ruiz y García Serpa
Osorio, 2009).

Para que el medicamento pueda ser utilizado en la prevención, cura o diagnóstico de


enfermedades es necesario que cumpla tres requisitos fundamentales: que sea seguro,
es decir, que presente niveles aceptables de toxicidad mostrando una amenaza baja al
usuario que lo tome; que sea eficaz, esto significa que logra llevar a cabo los efectos
por los cuales es suministrado; y finalmente que sea de calidad. La calidad está
determinada por la aptitud del medicamento para el uso por el cual fue dado. Es
importante resaltar que la calidad se construye en cada paso de la elaboración del
fármaco y tiene como fundamento mantenerla en la materia prima a utilizar, en el
control continuo de los procesos de elaboración y el control del medicamento
terminado (Mendoza Ruiz y García Serpa Osorio, 2009).

Es necesario, asimismo, medir la capacidad del fármaco para desempeñar su actividad


dentro del organismo. El parámetro que expresa dicha capacidad se denomina
biodisponibilidad. Esta se relaciona con el proceso de absorción del fármaco por el
organismo, directamente influido por la cantidad del mismo que llega a la sangre y la
velocidad con que esto sucede. La biodisponibilidad es uno de los requisitos
fundamentales que se utilizan para medir la calidad de un medicamento. Estos
estudios son realizados exclusivamente por el fabricante del medicamento innovador
en dos etapas: estudios no clínicos (de laboratorio y en animales) y estudios clínicos
(que se llevan a cabo en humanos). Una vez realizados con resultados exitosos los
estudios de biodisponibilidad, los laboratorios solicitarán al registro nacional la
patente, que gozarán por 20 años, del producto elaborado. Los estudios de
biodisponibilidad son realizados exclusivamente antes de lanzar el producto al
mercado y por única vez. Este impedimento está sustentado en argumentos de orden
éticos, morales y económicos. (Mendoza Ruiz y García Serpa Osorio, 2009)
¿Qué entendemos entonces por medicamentos genéricos? Los genéricos son aquellos
medicamentos que tienen equivalencia farmacéutica y bioequivalencia con productos
innovadores. Hablar de equivalencia farmacéutica da cuenta de un medicamento que
posee el mismo principio activo, la misma composición, en las mismas
concentraciones y resultantes idénticos de fabricación que un medicamento
innovador. Por su parte dos medicamentos van a ser bioequivalentes cuando sus
biodisponibilidades sean estadísticamente iguales. (Mendoza Ruiz y García Serpa
Osorio, 2009). Además, los genéricos son intercambiables con los medicamentos
innovadores esto quiere decir que el paciente o quien lo suministre puede solicitar un
medicamento genérico para la realización del tratamiento médico.

Los bajos precios de venta de los medicamentos genéricos en el mercado se deben


principalmente a que las empresas que los fabrican están exentas de los costos en
Investigación y Desarrollo (I+D), no deben realizar pruebas de bioequivalencia y
además, suelen no contar con la gran publicidad que efectúan las grandes compañías
farmacéuticas, a la hora de lanzar un nuevo producto al mercado.

Es necesario remarcar, que el concepto de medicamento genérico y los requisitos que


estos deben cumplir dependen de la legislación de cada país que está principalmente
destinada a garantizar el cumplimiento de los estándares de calidad, eficacia y
seguridad de los medicamentos que sean distribuidos en el territorio de cada país.
Según Médicos Sin Fronteras (2016) “la política de la India y los legisladores han
identificado la competencia genérica como la fuerza más fuerte y eficaz para reducir
los precios de los medicamentos. Tener menos patentes en la India significa una
competencia genérica, lo que significa medicamentos más asequibles para las
personas y los gobiernos de los países en desarrollo”.

India como farmacia de los países en desarrollo

¿Cuál es el factor que hizo que India pudiese constituirse en la farmacia de los
PED? La respuesta tiene que ver en gran parte con su ley de patentes farmacéuticas.

A pesar que la firma de ADPIC exigió iniciar un proceso de transición del sistema de
patentes indio con el objetivo de homogeneizar y establecer estándares mínimos en la
regulación internacional sobre patentes, la ley de patentes mantuvo una serie de
flexibilidades que le permitieron conceder menos patentes y que la competencia
genérica se erija como la fuerza más fuerte y eficaz para reducir los precios de los
medicamentos. Por ende, esto significó medicamentos a precios más asequibles para
las personas y los gobiernos de los países en desarrollo.

La flexibilidad más significativa que se puede identificar dentro del derecho indio en
relación a ADPIC es la Sección 3(d) de la Ley de patentes. La misma se aprobó en
1970, fue enmendado en 2005. Dicha enmienda tiene como propósito 1) impedir la
concesión de patentes sobre sustancias que son sólo modificaciones triviales de
invenciones existentes y 2) otorgar patentes siempre que dicha sustancia se traduzca
en una mejora de la eficacia terapéutica. Posee el potencial de frenar el ilegítimo
"evergreening" de patentes. Este concepto no fue formalmente estipulado, pero mucho
se ha hablado de él en los debates parlamentarios y se define como el “proceso de
extender el término de protección de patente a un fármaco mientras se hacen cambios
menores que no aumentan la eficacia del fármaco” ni constituyen un verdadero valor
terapéutico para el paciente-consumidor. El objetivo subyacente reside en evitar que
se generen monopolios sobre la medicina en tanto el evergreening contribuye a subir
los precios de manera exorbitantes más allá de los 20 años de la patente original.

En este marco, para otorgar patentabilidad sobre una nueva forma de producto
farmacéutico existente, hay que demostrar la habitual "novedad, aplicabilidad
industrial e inventiva"(requisito establecido en el Acuerdo sobre los ADPIC) y
adicionalmente, cumplir con la exigencia propuesta en la Sección 3 d) de la Ley de
Patentes india referida a "eficacia mejorada".

Esta sección ha llevado a controversiales disputas sobre patentes entre


multinacionales farmacéuticas y el gobierno indio. La más conocida alrededor del
mundo fue el primer litigio a la luz de dicha ley: el caso Glivec. La oficina de patentes
de India había rechazado la protección para la forma cristalina beta del mesilato de
imatinib64, polimorfo seleccionado por a la empresa transnacional Novartis para la
preparación farmacéutica. Como consecuencia, Novartis interpuso una demanda a la
oficina de patentes de la India.

La segunda flexibilidad de la ley es la definición de “Actividad Inventiva”. El derecho


indio ha intentado agregar nuevos criterios como "progreso técnico" y la "importancia
económica"

64
El imatinib es un fármaco de gran interés para el tratamiento de la leucemia mieloide crónica.
En tercera instancia, se puede mencionar la oportunidad administrativa para
“Impugnar la Concesión de una Patente” ante la oficina de patentes: anterior o
posterior a dicha concesión. Los motivos por los cuales una oposición puede
realizarse es la falta de actividad inventiva, novedad, insuficiencia o falta de claridad
en la descripción de la invención, entre otras

Asimismo, la ley de la India permite el otorgamiento de las denominadas “Licencias


Obligatorias65” Las mismas pueden ser invocadas tres años después de la concesión
de la patente si reúnen las siguientes condiciones: los “requisitos de razonabilidad del
público con respecto a la invención patentada no han sido satisfechas 66; la invención
patentada no está disponible al público a un precio razonable" o “la invención
patentada no es trabajada en el territorio de la India”. Además, el gobierno de la India
puede conceder una Licencia Obligatoria en casos de emergencias de salud nacional
puede fabricar y exportar medicamentos patentados a otros países sin capacidad de
fabricación local.

Por último, cabe destacar que la ley de patentes india implementa el “Principio de
Agotamiento Internacional de los Derechos de Patente”. Por medio de dicha cláusula,
los titulares de derechos que venden su invención pierden el derecho a controlar la
reventa de la misma. Es decir, una vez que un producto patentado es vendido, la
posterior importación de ese producto en India no equivale a la infracción de patentes
de dicho país. El objetivo de este principio se vincula con el objetivo de intentar
garantizar el acceso a los medicamentos de bajo costo a todos sus ciudadanos

Negociaciones al interior del RCEP

A partir de las filtraciones de los borradores del capítulo de PI con fecha del 15 de
octubre de 2015, que dio a conocer KEI a comienzos de 2016, pueden identificarse
dos posiciones contrapuestas en las negociaciones en torno a las patentes

65
permiso que da un gobierno para producir un producto patentado o utilizar un procedimiento patentado sin el
consentimiento del titular de la patente.
66
implica que las leyes que establecen derechos y deberes, y los decretos reglamentarios del poder ejecutivo deben
ser acordes al espíritu de la constitución Nacional, a la que no deben contradecir, pues son el medio que debe
conducir a su plena vigencia y eficacia.
farmacéuticas. Por un lado, la posición de la India que se propone negociar en base al
Acuerdo de ADPIC. Por el otro lado, principalmente Japón y Corea del Sur buscan,
negociar sobre disposiciones que van más allá del mismo y de las disposiciones de
OMC.

Ante todo, esta diferencia queda plasmada en cuanto en el borrador, respecto a los
Principios del capitulo, India admite sólo el compromiso con los derechos y
obligaciones del ADPIC, siendo que no negociará sobre otras bases; y se opone a la
propuesta de otros miembros, entre ellos Japón y Corea del Sur, de incluir el
compromiso con otros acuerdos internacionales o multilaterales relacionados con
Propiedad Intelectual de los cuales sean parte los miembros negociadores.

El Acuerdo de OMC establece estándares mínimos para la protección de patentes de


los productos farmacéuticos, pero a su vez “trata de lograr un equilibrio entre el
objetivo social a largo plazo de ofrecer incentivos para las invenciones y creaciones
futuras y el objetivo a corto plazo de permitir el uso de las invenciones y creaciones
existentes.” (OMC, 2006) De esta forma, el Acuerdo plantea que los derechos de
Propiedad Intelectual deben favorecer el bienestar social y económico, la salud
pública, y establecer un equilibrio entre la promoción del acceso a los medicamentos
y el fomento de la investigación y el desarrollo de nuevos medicamentos.

Esta posición es la que India sostiene como base de sus negociaciones en el RCEP,
principalmente Ien cuanto a la definición de lo que es patentable y a las flexibilidades
de las patentes. Respecto al primer aspecto, al igual que en ADPIC, en el RCEP India
propone que puede ser patentable cualquier invención, sea de productos o procesos,
siempre que sean nuevos, una actividad inventiva y susceptibles de aplicación
industrial. (“no evidentes” y “útiles”).También en concordancia con ADPIC, permite
excluir de la patentabilidad ciertas invenciones para proteger la salud y vida de las
personas.

De la misma forma, India propone incluir en el RCEP las flexibilidades respecto a las
licencias obligatorias y la extensión de los tiempos de aplicación del acuerdo para los
PMD. En cuanto a estos últimos, sugiere que no tengan la obligación de aplicar las
medidas de PI referidas a productos farmacéuticos hasta julio de 2021. (El Consejo de
ADPIC de la OMC en noviembre de 2015, extendió el plazo hasta 2033). [7]

En cuanto a las licencias obligatorias (la autorización que otorga un gobierno para
utilizar un producto o procedimiento patentado sin el consentimiento del titular de la
patente), India también insistió incorporar el compromiso con diversos instrumentos
que se establecieron en el marco de la OMC que permiten resolver ciertas cuestiones
referidas a la protección de la salud pública y el acceso a medicamentos asequibles: la
Declaración de Doha sobre ADPIC y salud pública adoptada del 2001, la Decisión del
Consejo General de la OMC de 2003, y el Protocolo de enmienda de ADPIC de 2005.

Al interpretar e implementar el RCEP en la cuestión de patentes farmacéuticas, los


miembros deben ser consistentes con los mencionados instrumentos. Siendo una
importante productora de medicamentos genéricos, India defiende las libertades
otorgadas por estos documentos ante las licencias obligatorias en cuanto a las bases
sobre las cuales conceder esas licencias, principalmente la posibilidad de exportar e
importar productos farmacéuticos aún bajo las mencionadas licencias obligatorias,
para atender las necesidades de PED y PMD en materia de salud. Recordemos que
ADPIC restringía las licencias obligatorias para el abastecimiento del mercado
interno.

En definitiva, la propuesta de India es mantener la definición de ADPIC de aquello


que puede ser patentable y aquello que puede excluirse de la patentabilidad; los
tiempos de transición otorgados a los PMD en función de sus necesidades de salud
pública; y las flexibilidades otorgadas en cuanto a la producción, exportación e
importación de medicamentos genéricos mediante licencias obligatorias. Busca de
esta forma defender el equilibrio entre la protección y fomento de invenciones en
materia de medicamentos nuevos, por un lado, y la defensa y acceso a la salud pública
y medicamentos asequibles, por el otro.

Más allá de ADPIC.

Mientras India negocia sobre las bases del Acuerdo ADPIC, Japón y Corea del Sur
proponen disposiciones que se alejan de estas reglamentaciones y de las leyes
nacionales de muchos de los países que negocian el RCEP. Tanto en las filtraciones
de las propuestas particulares del IP de cada uno de 2014, como en las filtraciones del
borrador de las negociaciones del capítulo de IP del RCEP, se observa que buscan
elevar los niveles y estándares de protección de estos derechos en materia de patentes
de productos farmacéuticos, en detrimento de la protección de la salud pública y el
acceso a medicamentos genéricos. A pesar de que muchas de las propuestas de 2014
fueron rechazadas, muchas otras siguen bajo consideración en las negociaciones,
aunque existen muchos desacuerdos.
Por un lado, ambos países proponen la extensión de los términos de las patentes
otorgando un tiempo de protección extra que compense por los tiempos en que la
patente no puede usarse debido al proceso de aprobación por parte de las autoridades
para analizar y garantizar la seguridad y eficacia de los productos farmacéuticos para
su comercialización. India definitivamente se opone porque permitiría extender los
plazos de protección de las patentes de medicamentos por más de los 20 años
estipulados en ADPIC y retrasarían el acceso a los mercados de medicamentos
genéricos.

Por otro lado, proponen lo que se denomina la exclusividad de datos. Esto implica que
se les otorgan derechos exclusivos sobre los datos de pruebas clínicas a las compañías
que realizaron esas pruebas y que presentaron esos datos a las autoridades para
obtener una patente, como compensación por la inversión hecha. Es decir que, por un
tiempo, la información relativa a las pruebas médicas y de seguridad y eficacia de los
medicamentos, no puede ser usada por otras compañías para producir medicamentos
genéricos. El tiempo propuesto es de no menos de cinco años. Implica una barrera a la
producción de medicamentos genéricos, porque los productores de medicamentos
genéricos deben esperar el periodo de exclusividad o realizar sus propias pruebas
clínicas de seguridad y eficacia de los medicamentos, que es altamente costosa,
conlleva mucho tiempo y además, son poco éticas por volver a someter a animales y
humanos a la comprobación de medicamentos que ya testeados. Esto evita la
competencia y genera un monopolio aun sin patentes.

Por último, cabe mencionar una disposición presente en la propuesta individual de


Japón de 2014 y no incluida en el borrador de 2015, pero igualmente genera
preocupaciones por lo que significa. Japón propuso aumentar el ámbito de aquello que
es patentable, mediante la disposición de que una invención no puede ser excluida de
la patentabilidad sólo porque es una forma nueva o un nuevo uso de una sustancia
conocida que no resulta en el mejoramiento de la eficacia de la sustancia. Esto
permitiría el llamado “evergreening”, una práctica que extiende los monopolios de las
compañías farmacéuticas casi sin límites sólo mediante el patentamiento de
variaciones mínimas de medicinas existentes (Townsend, Gleeson y Lopert, 2016). La
preocupación de India deriva de su propia ley de patentes, que prohíbe la práctica del
evergreening, negando la patentabilidad a modificaciones menores en drogas o
medicamentos ya conocidos (sección 3 d.). Incluso esta propuesta podría considerarse
que entra en contradicción con la misma definición de lo que es patentable según
ADPIC, es decir, productos o procesos que sean “no evidentes” y “útiles”.

Japón y Corea, en definitiva, proponen disposiciones que van más allá de las reglas
internacionales y elevan los niveles de protección de IP, principalmente mediante la
exclusividad de datos y la extensión de los tiempos de las patentes. Desde el RCEP
buscan imponer lo que se conoce como medidas ADPIC-plus, es decir, que van más
allá de lo reglado por ADPIC imponiendo estándares más agresivos y restrictivos de
protección de la propiedad intelectual sobre productos farmacéuticos. De hecho, la
mayoría de los países que negocian el RCEP no incluyen las medidas mencionadas.

¿Quiénes ganan y quiénes pierden si la Farmacia del Mundo en Desarrollo cierra?

Si la postura en pos de un endurecimiento de las normas de PI lograra


imponerse en el debate del RCEP, sus consecuencias podrían observarse tanto dentro
del grupo de países negociadores como por fuera del mismo llegando a tener un
impacto global de gran envergadura.

Las claras ganadoras en esta disputa son las grandes empresas farmacéuticas
de carácter innovador. Estas empresas conocidas como “innovadoras” concentran más
del 90% de la producción mundial y el 97% de las actividades de Investigación y
Desarrollo (I+D) en sólo 100 compañías a nivel mundial. Su ganancia extraordinaria
se explica por un sistema de derechos de patentes que, al no establecer competencia
alguna, permite a las empresas fijar los precios por encima de lo normal del
mercado. (Giaccaglia)

Una de las herramientas utilizadas históricamente por las grandes empresas


innovadoras para relacionarse con sus clientes, principalmente aquellos países del sur,
ha sido lo que se conoce como “precios diferenciales”: haciendo uso de su poder
dominante en el mercado, las compañías han eliminado el uso de precios estándares
para todos los países en la compra de un mismo medicamento, y han obligado a los
países a negociar caso por caso (MSF, 2011). Dicha práctica, favorece una mayor
recaudación de las multinacionales ya que, por un lado, negocia con los países en base
a su estatus económico, por ejemplo, un país de renta media como Brasil, pagará más
caro un medicamento de lo que lo hará Haití, país de renta baja. Por otra parte, obligar
a los países a discutir por separado el valor de los fármacos quita poder de
negociación a los gobiernos.

Podríamos sin embargo afirmar que dicho poder, se ha visto reducido parcialmente
por el surgimiento de empresas farmacéuticas productoras de medicamentos genéricos
que obligaron a las grandes compañías a reducir los costos de venta al público.
Gracias a la competencia de los genéricos indios, por ejemplo, el precio de los
tratamientos ha disminuido de manera considerable; este es el caso del antiretroviral
de primera línea que se abarató en un 99% en los últimos 10 años pasando de 10mil
dólares por paciente por año a 150 dólares en la actualidad (MSF, 2012).

Podríamos afirmar, que el mercado farmacéutico presenta una división Norte- Sur a
nivel mundial. Las grandes empresas de carácter innovador están localizadas en los
países del Norte, siendo Estados Unidos, Europa y Japón los principales países de
dónde provienen sus capitales (con sólo un 15% de la población mundial). En
oposición, unos pocos países del Sur han podido desarrollar una industria
farmacéutica, sostenida principalmente en la producción de medicamentos genéricos
y en la I+D impulsada por laboratorios pequeños, favorecidos por las legislaciones
particulares de los países. Este es el caso de India, Brasil y Sudáfrica.

Además de la oferta, la demanda de medicamentos también se encuentra


fuertemente concentrada en los países del Norte, representa sólo un 10% de las
enfermedades totales existentes en nuestros días. “Cuando el 90% de la carga de
enfermedad está en los países pobres, y los enfermos no tienen el poder adquisitivo
necesario para comprar medicinas, no existe mercado. Las necesidades, por sí solas,
no crean mercado, se necesita poder de compra para crear mercado” (Foladori,
2003:40). Las empresas del norte concentraran su producción en aquellas
enfermedades que le otorguen mayor rentabilidad. Podríamos afirmar entonces que,
además de suministrar medicamentos a bajo costo, las empresas farmacéuticas del
Sur, cumplen también una función social cubriendo las demandas del perfil
epidemiológico de los países en vía de desarrollo.

En definitiva, ¿Qué beneficios traen las medidas propuestas por Japón y


Corea respecto al capítulo de PI del RCEP, a las grandes empresas innovadoras del
sector farmacéutico? un reforzamiento del poder oligopólico de las empresas
transnacionales innovadoras, extendiendo el uso y usufructo de las patentes,
aumentando las barreras de entrada al sector o creándolas en aquel sector de la
producción donde aún no existían. Afectar la producción a las farmacias del Sur,
principalmente a India, favorecería la fijación arbitraria de los precios de los
medicamentos tanto por la eliminación de la competencia como por la falta de
opciones de los países en vías de desarrollo para enfrentar a las compañías en base a
su conocida y ya desarrollada herramienta de “precios diferenciales”. Asimismo,
reforzarían los medios de presión tanto hacia los países los desarrollados como
aquellos en vías de desarrollo.

¿Qué perjuicios traen las medidas propuestas por Japón y Corea respecto al capítulo
de PI del RCEP, a los consumidores de medicamentos provenientes de la Farmacia
del Mundo en Desarrollo? La primer gran consecuencia que se puede observar es la
dificultad que deberán afrontar los gobiernos de países en vías de desarrollo a la hora
de llevar adelante políticas públicas en salud. India es la encargada de producir los
medicamentos genéricos que numerosos gobiernos utilizan en la ejecución de planes
de salud, principalmente aquellos países que poseen salud pública gratuita; así como
las organizaciones no gubernamentales o agencias de Naciones Unidas que utilizan
medicamentos indios para llevar a cabo campañas de salud en países sin recursos en
todo el mundo. La imposibilidad de ejecutar presupuestos en salud que puedan costear
los precios de los tratamientos medicinales para toda la población va a ser el principal
conflicto, más aún si recordamos la política de precios diferenciales que utilizan las
empresas a la hora de la negociación.

En países que no tienen un buen servicio de salud pública, como es el caso de India,
dependen de manera casi exclusiva de la producción de genéricos a bajo costo ya que
cada paciente debe afrontar de su propio salario la compra de medicamentos. En India
sólo un 1% de la población puede acceder a la compra de grandes marcas en fármacos
(Farmamundi, 2013).

Quedarán así expuestas grandes poblaciones a enfermedades que ya se creían


erradicadas o por lo menos controladas. Esto tiene un gran impacto mundial ya que
creer, por ejemplo, que un brote masivo de tuberculosis en África, en este contexto de
alta interdependencia entre las naciones, no se propagará por todo el mundo es una
irrealidad. Es dato sabido que el crecimiento de las migraciones internacionales, sea
por causas económicas o de guerras, ayudan al desplazamiento de las enfermedades
(Foladori, 2003).

Los organismos de Naciones Unidas y las ONG también se verán fuertemente


afectadas, al punto de no poder llevar a cabo sus campañas de salud. MSF, depende
de estas medicinas accesibles y de calidad para tratar muchas enfermedades. De
hecho, dos tercios de los medicamentos que usan para tratar personas con
tuberculosis, malaria y HIV son medicamentos genéricos de India. En lo relativo al
HIV, el 97 por ciento de los tratamientos proviene de medicamentos genéricos de
dicho país.
MSF no es la única organización que depende de estas medicinas: El Fondo Global
para la lucha contra el HIV, tuberculosis y malaria; El Programa de la Presidencia de
los Estados Unidos para el Tratamiento del SIDA (PEPFAR), UNITAID y UNICEF
(MSF, 2016), también son grandes consumidores de genéricos indios.

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[1] Traducción libre del inglés.

[2] Traducción libre del inglés.

[3] El Grupo de Países Menos Desarrollados (PMD) fue definido en el ámbito de


Naciones Unidas: Angola, Bangladesh, Benin, Burkina Faso, Burundi, Camboya,
República Centro Africana, Chad, República Democrática del Congo, Djibouti,
Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Haití, Lesotho, Madagascar, Malawi, Maldivas,
Malí, Mauritania, Mozambique, Myanmar, Nepal, Níger, Rwanda, Senegal,Sierra
Leona, Islas Salomón, Tanzania, Togo, Uganda y Zambia.

[4] India paso de ser una economía cerrada caracterizado por una regulación extensiva
y la intervención estatal a una economía comprometida a realizar pasos concretos
hacia la liberalización. En este sentido, India devaluó su moneda, redujo
drásticamente los tipos de los derechos de aduana, liberalizó significativamente las
licencias industriales y abrió mercados de capitales (Unni,2012: 330).

[5] “the mere discovery of a new form of a known substance which does not result in
the enhancement of the known efficacy of that substance or the mere discovery of any
new property or new use for a known substance or of the mere use of a known
process, machine or apparatus unless such known process results in a new product or
employs at least one new reactant” (OMPI, 1970:8)
[6] El imatinib es un fármaco de gran interés para el tratamiento de la leucemia
mieloide crónica

[7] Debe considerarse que el borrador del capítulo de IP del RCEP es de octubre de
2015 y esta extensión del plazo se produjo en noviembre de ese año, por esta razón no
se encuentra incorporada en las negociaciones filtradas.

[8] Cabe aclarar que no se desdeña la importancia de las Patentes como incentivo a la
I+D y como ayuda al progreso de los medicamentos. Lo que se critica aquí, es el uso
abusivo de las mismas con tendencias a la monopolización del mercado por parte de
las empresas farmacéuticas, tanto en la fijación de precios excesivos, como en la
extensión o renovación de las patentes en productos ya usados y comercializados en el
mercado.

[9] Traducción libre del inglés

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI


Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

“DIFERENTES RECORRIDOS DEL APORTE CONSTRUCTIVISTA EN LAS


RELACIONES INTERNACIONALES: NICHOLAS ONUF Y ALEXANDER
WENDT.”

Nombre y Apellido : Mgter. Calderón Fabiana Rosana.

Correo electrónico: fabianacalde@hotmail.com

Institución a la cual pertenece: Universidad Nacional de Villa María

Área temática sugerida: Relaciones Internacionales.

RESUMEN

El enfoque constructivista ha sido beneficioso para el desarrollo de la disciplina de las


Relaciones Internacionales ya que, primeramente, busca dar cuenta de la influencia
determinante de los factores no materiales en la política global y la posibilidad de
cambio y transformación, enriqueciendo otras perspectivas teóricas divergentes. En
segundo lugar, dado el carácter diverso al interior del enfoque, es poco probable que
emerja como un competidor coherente y comparable con las grandes tradiciones
establecidas en las RI (es decir, de cara al realismo y al internacionalismo liberal y, en
menor medida, al marxismo y la teoría critica). A pesar de la centralidad del debate
interparadigmático como medio para canalizar las discusiones intelectuales dentro de
la disciplina, es necesario señalar que la brecha racionalista-constructivista permite
orientar las diferencias heurísticas en el campo disciplinar (Ruggie, 1998).

La trascendencia de esta disputa, apoyada en el creciente eclecticismo teórico-


analítico, ha permitido desacuerdos normativos entre el enfoque constructivista, por
un lado, y los enfoques realistas y liberales, por el otro; lo cual ha motorizado el
florecimiento de los debates de las RI en la última década del siglo XX.

Cuando pensamos en el ámbito de las nuevas Relaciones Internacionales destacan


nuevos actores y nuevas miradas teóricas que buscan dar cuenta de hechos allí donde
el Estado se halló limitado. El constructivismo se ha revelado como una figura central
en este sentido. Este trabajo se propone exponer dos aportes sustanciales dentro de
dicho enfoque: el de Alexander Wendt y el de Nicholas Onuf.

Palabras claves:

Relaciones Internacionales – Constructivismo – Alexander Wendt – Nicholas Onuf

Presentación
El constructivismo, en el campo de las relaciones internacionales, ha logrado madurar
un enfoque con acento en el carácter social de las prácticas, en la relevancia de los
factores no materiales (como la performatividad del lenguaje) y en una concepción
dinámica de las viejas estructuras (entre ellas el Estado mismo) que hacen legibles las
transformaciones y los cambios que las teorías tradicionales ya no pueden explicar.

La novedosa política global de comienzos de este siglo no sólo hace incomprensible


lo que hasta hace poco era diáfano e incuestionable (en el marco del realismo o del
liberalismo), sino que trae consigo nuevos actores, nuevas reglas y hasta un
corrimiento de los viejos límites (como, por ejemplo, empresas corporativas, el
capitalismo financiero o la aparición de fronteras permeables entre los estados).

En contrapartida, la mirada teórica se ha visto sumida en una suerte de eclecticismo


que favorece el desacuerdo, pero también, sin duda, la creación. La discusión entre
distintas miradas, decimos, ha recibido una inesperada luz con la irrupción del
constructivismo, ordenando, siquiera de modo conjetural, un campo deshecho.

De allí la trascendencia adjudicada a sus intervenciones, de allí la consideración, sotto


voce, de un protagonismo futuro en las lides analíticas globales. Y todo ello a pesar de
su dispersión, a pesar de no constituirse como algo estable sino, muy por el contrario,
por ser tan volátil como la coyuntura que visualiza y que pareciera a veces
desaparecer como ella.

Ciertos rasgos comunes nos permiten circunscribir, entonces, no tanto una identidad
como un entorno que, en definitiva, es quien habilita la existencia de estos discursos o
perspectivas que damos en llamar constructivismo.

Entre esos rasgos, destaca el considerar al sistema de relaciones internacionales en


términos ontológicos, esto es, como un ser social, producido socialmente y conocido
del mismo modo. De ahí la definición ajustada que nos provee Stefano Guzzini del
constructivismo como una “meta-teoría reflexiva que, desde un plano ontológico, se
sostiene sobre la construcción social de la realidad y, desde un plano epistemológico,
sobre la construcción social de su conocimiento” (Guzzini, 2000, 149).

Otro rasgo es el modo a la hora de teorizar, modo que descarta todo tipo de premisas
para plantear en su lugar hipótesis de trabajo. Esto es consecuencia sin duda del
interpretativismo y la inducción, imperantes en las ciencias sociales y que desplazan
lo deductivo y lo explicativo, más afines al realismo y al liberalismo.

También se puede nombrar el intento de explicitar en las relaciones internacionales la


mutua dependencia de las estructuras sociales y de los agentes, portadores de acciones
con sentido, y su constitución conjunta. Por lo que se deja de lado tanto la
observación de objetos o prácticas, desligadas de su contexto, como la observación de
la acción del agente como hecho individual.
Se esboza así un campo donde se alzan, por un lado, funciones reguladoras que
prescriben o prohíben comportamientos; y por otro, funciones constructivistas que al
asignar significados a las conductas las hacen inteligibles.

Sikkink y Finnemore (2001) proveen la síntesis siguiente del trabajo teórico de los
autores constructivistas: a la manera de las relaciones entre humanos, las relaciones
internacionales, consisten en ideas y pensamientos y no en condiciones materiales
exteriores; cuando aludimos a las creencias, sean estas normas o conceptos o
supuestos, etc., decimos que constituyen el elemento ideológico central para el
enfoque constructivista; y su punto, de modo decisivo, es que las creencias permiten
percibir tanto los intereses como las identidades de las personas y los modos que éstas
tienen de concebir sus relaciones; y, finalmente, la preocupación por describir y
explicar cómo se forman y expresan tales relaciones.

En lo que sigue, luego de un apretado desarrollo, se expondrán los aportes de dos


figuras clave dentro de este movimiento: Alexander Wendt y Nicholas Onuf.

Desarrollo:

Nicholas Onuf introdujo el término constructivismo hacia 1989, en un texto titulado


World of Our Making (El mundo que hacemos), obra fundacional y de creciente
impacto en el mundo académico. Tres años más tarde, Alexander Wendt, publica
Anarchy is what States make of It (La anarquía es lo que los Estados hacen de ella),
obra que posiciona esta nueva mirada como una opción en el estudio de las
Relaciones Internacionales.

El esfuerzo más notable en este enfoque quizá sea el de Alexander Wendt, que
procura mediar entre neorrealismo y neoliberalismo. Como nos explica Mónica
Salomón (Salomón, 2002, 39), dicho diálogo suponía la acción estatal condicionada
por la “estructura” (anarquía y distribución de poder) o por el “proceso” (interacción y
aprendizaje). Y el compromiso de las partes consistía en un común racionalismo
sujeto al uso de modelos económicos y de la teoría de los juegos. La objeción de
Wendt, partía de la escasa o nula atención que la teoría de los juegos concede a las
identidades y a los intereses de los sujetos participantes, centrándose en cómo se
conducen y a qué resultados llegan.

Sin embargo, Wendt supone que la posición neoliberal podría verse reforzada con una
teoría (en este caso el constructivismo) que explicara las transformaciones de las
identidades y de los intereses de los actores por parte de las instituciones.

Por su parte, Onuf se configurará como seminal en cuanto a las posiciones


constructivistas relativas a la producción de normas internacionales en la ya citada
obra de 1989 (Onuf, 1989), donde pone especial atención al rol que juegan las reglas
en las Relaciones Internacionales. La importancia categórica de su aporte estriba en su
intento de tener en cuenta el carácter eminentemente político de dichas relaciones.

Pero veamos en el apartado que sigue con más detalle el trabajo de ambos autores.
Nicholas Onuf

El constructivismo parte del hecho que las relaciones humanas son las que nos
constituyen como sujetos y nos construyen como sociedad; para decirlo de otro modo,
el constructivismo se basa en la idea de que la sociedad y las personas se hacen unos a
otros en un proceso continuo y bidireccional (Onuf, 1989).

Esta idea piensa que el mundo es construido en los actos de habla o en acciones
físicas; en este sentido los hechos no son otra cosa que actos cargados de
significación. Onuf precisa que las significaciones aludidas sólo son posibles por la
existencia de reglas, por lo que podemos resumir diciendo que la regla posibilita la
significación que a su vez va a constituir la realidad social.

Entender significa aquí la aprehensión de las reglas que una sociedad comparte. Dice
Onuf: “la regla es una declaración que dice a la gente lo que deben hacer” (Onuf,
1998, 59). De esta manera, la regla se constituye en una guía de comportamiento y en
una señal que debe ser interpretada. La existencia de la norma posibilita que el sujeto
social sea un agente que va a modelar lo que lo rodea, siguiendo la norma o, incluso,
rompiéndola. Dicha descripción nos permite visualizar agentes con objetivos a
cumplir, reglas que el campo impone y que están ya institucionalizadas y acciones
esperadas o no, que imponen consecuencias. Todo ello, campo, regla, institución y
consecuencias, conforman lo que se llama una estructura social.

A primera vista surge una distribución desigual de beneficios en la estructura, que


señala un uso diferenciado de las reglas, ya que algunos agentes disponen de ellas
para imponerse a otros y obtener ventajas. Esto provoca, por supuesto, una respuesta,
condicionada por la calidad de los recursos con que cuenten los agentes. De lo que se
sigue que el control de las reglas habilita también un control sobre el contenido de las
mismas, lo que se traduce en conseguir que otros agentes, con menos posibilidades,
las cumplan. Podemos observar así, que el éxito es la condición de posibilidad de todo
el sistema.

Onuf visualiza a la regla como posibilitadora no sólo de la construcción del mundo


social, sino también como la que facilita el cambio en él, aunque se halle sujeto a
límites. Notamos cierta dificultad en esta parte de la descripción. Onuf se refiere aquí
a límites materiales, aunque recurre a ejemplos poco felices. Recordemos que la regla
debe ser aplicada a las relaciones entre estados, aunque sea una analogía tomada de la
observación de sujetos que en el marco de este pensamiento devienen agentes activos.

Esos agentes, sostiene Onuf, viven tanto en un mundo material como en un mundo
social, si bien no logra presentar esos ámbitos de modo distinto. Su punto es destacar
aquello que, de modo evidente, está socialmente construido, con el fin de mostrar los
hechos en sus relaciones que, de ser necesarias y correctamente apreciadas,
producirán el resultado deseado (Onuf, 1989).
Vivimos, dice Onuf, tanto los agentes como los investigadores, en el interior de ése
mundo en construcción; de ningún modo podemos aspirar a la observación neutral. El
reconocimiento de tal condición es el punto de partida del conocimiento que se quiere
científico. Pero, notemos, tal limitación es precisamente la riqueza de este
pensamiento: sólo en el interior de un mundo en construcción es posible conocer sus
relaciones, conocer sus hechos, las consecuencias de ésta o aquélla acción.
Advertimos entonces la importancia que tal pensamiento asignará al contexto, ya que
su comprensión habilita el conocimiento; dirá, incluso, que ese contexto está
lingüísticamente constituido y lo pensará dependiente de reglas. Lingüísticamente
constituido, es decir, reglas, actos de habla, sostendrán como inscripciones los
horizontes significativos de la realidad social.

Alexander Wendt

El punto de Alexander Wendt no es tanto superar a neorrealistas o neoliberales, como


superar el acuerdo que comparten: la teoría de la acción racional (rational choice).
Esta teoría deja de lado identidades e intereses de los agentes para ceñirse a cómo
éstos producen beneficios, en una concepción que Wendt no duda en llamar
conductista (Wendt, 2005). Tenemos así que, en estas miradas tradicionales, tanto
identidades como intereses aparecen como dados, en tanto que los comportamientos,
en segundo plano, interesan, decimos, pero sólo como productores de beneficios,
cuando el tema es que tanto unos como otros cambian, produciendo efectos en la
estructura. ¿Cómo es posible avanzar hacia su inteligencia?

Enumeramos, por comodidad pedagógica , los hilos que Wendt enlaza para construir
su argumentación, haciéndonos visible la lógica que sustenta la idea de anarquía en la
relación de los estados y de los efectos de esta lógica en la construcción o delineación
de actores y acciones en tal contexto.

Dice Wendt: no agregamos mucho cuando decimos que un estado posee territorio,
¿por qué lo haríamos al decir que las relaciones entre los estados son anárquicas? De
ahí la famosa afirmación de Wendt, la anarquía es lo que los estados hacen de ella, es
decir, lo que haces del territorio o de la anarquía es construcción social. O, ¿puede un
estado tener identidad, sobrellevar intereses o actuar de modo intencional?
Trabajamos, suspira Wendt, con inobservables, pero ello no nos impide postular que
son las ideas compartidas las que construyen tanto procesos sociales como estructura
estatal.

Distingue aquí cuatro variables que contribuirán a la configuración social:


interdependencia, destino común, homogeneidad, y autocontrol. Son ellas las que
determinan un espacio de juego y de inteligibilidad que Wendt resume con el
conocido argumento ilustrado de que el mundo está en nuestras manos.
Entonces (y a pesar de la base material del mundo, es decir, sus ciudadanos, su
territorio, etc.), lo preponderante son las ideas que tienen el poder de asignar
significación a las relaciones. Wendt evita así dar mayor importancia a una u otra
posición para privilegiar que en la interrelación es donde surge el sentido que
finalmente dará inteligibilidad a los procesos y los cambios.

Se ha dicho, en contra de Wendt, que suponer una ontología conlleva la aceptación de


un status quo; pero también podemos alegar que enarbolar ese argumento habla de
que son precisamente las ideas las que se imponen en todo momento y con ello
apostar a una larga influencia de las ideas constructivistas en una disciplina tan joven
(en el sentido de una promesa) como el mundo que refiere.

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de septiembre de 2018”

La política internacional subnacional en Argentina


Mariana Calvento (CEIPIL-UNICEN-CIC/CONICET)
marianacalvento@yahoo.com.ar
Área temática: Política Internacional

Resumen
Los actores que participan del escenario internacional se han ampliado desde la
tradicional mirada centrada en el Estado Nación hacia una amplitud de agentes, que
marcan la complejización actual de las relaciones internacionales. En ese sentido,
resulta relevante analizar la participación internacional de ciertos actores que han
llamado la atención en los últimos tiempos, como son los actores subnacionales, que
en el presente trabajo se circunscribe al análisis del gobierno municipal.
El objetivo de la investigación será entonces analizar la política internacional
subnacional desarrollada específicamente por municipios y examinar las dimensiones
que inciden en su elaboración, alcance y trayectoria en la última década. De esta
manera, lo que se propone es dar cuenta del accionar que han desarrollado estos
actores, pero no limitar el análisis al plano descriptivo sino avanzar sobre algunas de
las causas y razones que explican este desempeño internacional.

Introducción
Los actores que participan del escenario internacional se han ampliado desde la
tradicional mirada centrada en el Estado Nación hacia una amplitud de agentes, que
marcan la complejización actual de las relaciones internacionales. En ese sentido,
resulta relevante analizar la participación internacional de ciertos actores que han
llamado la atención en los últimos tiempos, como son los actores subnacionales, que
en el presente trabajo se circunscribe al análisis del gobierno municipal.
El objetivo de la investigación será entonces analizar la política internacional
subnacional desarrollada específicamente por municipios y examinar las dimensiones
que inciden en su elaboración, alcance y trayectoria en la última década. De esta
manera, lo que se propone es dar cuenta del accionar que han desarrollado estos
actores, pero no limitar el análisis al plano descriptivo sino avanzar sobre algunas de
las causas y razones que explican este desempeño internacional.
En los últimos años, los municipios han debido afrontar nuevos desafíos, producto de
los procesos socioeconómicos y políticos contemporáneos que han actuado sobre
ellos impactando e influyendo sobre sus funciones, sus recursos y sus identidades. De
esta manera, se percibe la existencia de modificaciones en la política internacional
subnacional, supuesto que se buscará constatar y reafirmar con la generación de datos
actuales, así como que las mismas se ven incentivadas tanto por dimensiones internas
como externas, siendo estas últimas a las que se dará mayor importancia en el avance
de la investigación que se propone.
En relación a dichas dimensiones externas, se propone indagar la influencia que las
dinámicas y transformaciones del contexto internacional, regional y nacional
establecen sobre el desarrollo de la política internacional subnacional. En ese sentido,
se considera imprescindible abordar el escenario mundial desde las últimas décadas,
cuando la globalización económica y comunicacional y la hegemonía del
neoliberalismo permitieron que los estados municipales y provinciales de los países
latinoamericanos consiguieran asistencia y financiamiento de la Unión Europea, el
Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo a través de proyectos de
cooperación descentralizada, haciendo hincapié en las tendencias actuales de estos
procesos. En este plano otro acontecimiento a estudiar son las crisis económicas
desatadas en la última década, con el objetivo de examinar si las mismas produjeron
una retracción de los fondos para la cooperación por parte de organismos
internacionales y países desarrollados, afectando en consecuencia, las estrategias
desarrolladas por los estados subnacionales (Banco Mundial, 2015; CEPAL, 2017).
En el plano regional, se considera que luego de atravesar situaciones de inestabilidad
y crisis motivadas por la implementación de modelos neoliberales, a principios del
siglo XXI asumieron gobiernos que coincidieron en revalorizar el rol del Estado
frente al mercado, y priorizar la integración latinoamericana y la cooperación
estratégica con los países en desarrollo (Rapoport, 2006; Vadell, 2006; CEPAL,
2009). Ante estas transformaciones del contexto, se busca investigar si en el caso de
Argentina provocaron alteraciones en la vinculación internacional de los estados
subnacionales. En este sentido, se incluye dentro de esta dimensión el análisis de la
orientación y los objetivos de la política exterior argentina y su influencia sobre la
participación internacional subnacional. Asimismo, se buscará establecer el alcance
del “giro conservador” (Miguéz, 2017:116) experimentado en la región y en la
inserción argentina de los últimos años.

Condicionantes externos e internos relevantes


Para explicar el interés de los estados subnacionales en potenciar las acciones en el
exterior, es necesario remontarse a las últimas décadas del siglo XX, cuando la
globalización económica y comunicacional y la hegemonía del neoliberalismo
provocaron la redefinición del rol del Estado nacional como actor central en la esfera
interna y externa de los países. Esto provocó la aparición de diversos espacios de
interacciones transnacionales, supranacionales y subnacionales, y la multiplicación de
nuevos actores en la esfera mundial –entre ellos, los gobiernos locales-, que podían
proyectar sus intereses y ejecutar acciones en el exterior sin estar directamente
conducidos por los Estados centrales. Para analizar estos procesos, la disciplina de las
Relaciones Internacionales debió revisar los marcos conceptuales existentes67, y
generar la aparición de nuevos términos como el de paradiplomacia (Duchacek, 1986;

67
Los referentes teóricos básicos de esta revisión teórica son Robert Keohane y Joseph Nye (1971), así como James Rosenau
(1990). Sobre los debates y los aportes en la disciplina de Relaciones Internacionales se puede consultar: Ortega Ramírez (2012).
Michelmann y Soldatos, 1990; Salomón, 2007; Schiavon, 2010), ampliamente
utilizado como abreviación de “diplomacia paralela”. Desde entonces, este concepto
que surge para explicar un contexto histórico particular, ha sido utilizado de manera
acrítica para caracterizar períodos y actores disímiles, ocasionando una simplificación
del complejo accionar internacional de los actores subnacionales.
En general, los estudios que han utilizado este concepto, sostienen que la vinculación
internacional de los estados de nivel municipal y provincial, ha estado condicionada
negativamente por su relación con las esferas superiores de organización política lo
que los llevó a internacionalizarse sin intervención, e incluso en contraposición, con
los estados nacionales (Paquin, 2004; Fronzaglia, 2005; Meirelles Ribeiro, 2008). En
América Latina y en Argentina en particular, el concepto de paradiplomacia se adoptó
en la década de los ’90, cuando los estados subnacionales debieron enfrentar las
políticas de descentralización y ajuste fiscal propios del neoliberalismo, sin contar en
la mayoría de los casos con las herramientas y capacidades necesarias (Oszlak, 2001;
Altschuler, 2006; Villar, 2007; Cravacuore, 2009). En un contexto en que el Estado
nacional se convirtió en una “presencia insuficiente, para explicar y desplegar las
políticas de desarrollo” (Madoery, 2008:64), los gobiernos subnacionales debieron
desplegar acciones defensivas orientadas a la búsqueda de contactos y fondos en el
exterior.
Debido a que la economía globalizada atravesaba una etapa de expansión de flujos de
inversiones y de capitales, los estados municipales y provinciales consiguieron en
estos años, asistencia y financiamiento de la Unión Europea, el Banco Mundial o el
Banco Interamericano de Desarrollo a través de proyectos de cooperación
descentralizada68. En los años subsiguientes influyó en la conformación de
asociaciones nacionales y supranacionales de estados subnacionales –también
conocidas como redes-, destinadas a conseguir recursos, fomentar el intercambio de
información y experiencias, y a potenciar la representatividad de los gobiernos locales
en los organismos internacionales. Entre las asociaciones más significativas para las
ciudades argentinas se encuentran la Asociación Internacional de Ciudades
Educadoras (AICE) creada en 1990, la Red InterLOCAL en 2003, y la Red Mundial
de Ciudades, Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en 2004.
Asimismo, los gobiernos locales comenzaron a participar en los programas
financiados por la Unión Europea, como el denominado Programa URB-AL, creado
en 1995 para fomentar la cooperación horizontal entre las comunidades de la Unión
Europea y Latinoamérica, y favorecer el intercambio directo de conocimientos y
experiencias en el ámbito de las políticas urbanas. Desde su aparición han participado
alrededor de 700 ciudades grandes, medianas y pequeñas de ambas regiones (Centro
de Documentación Programa URB-AL, 2008).
Además de los vínculos multilaterales como las redes de ciudades y la participación
en programas de cooperación, los gobiernos locales generaron acuerdos bilaterales,
como los hermanamientos de ciudades. Estos se producen por algún motivo de
similitud o cercanía de objetivos, características de la ciudad, de la población o de las
actividades económicas, políticas o socio-culturales, o por ser ciudades que acogieron
inmigrantes de otras ciudades. De hecho, una de las razones más frecuentes de este
tipo de vinculación internacional deriva de los lazos históricos que se remontan a la
época de la colonización europea o a los flujos migratorios existentes desde fines del
siglo XIX.

68
Desarrollado por la Comunidad Europea a fines de la década de los ‘80, para “establecer relaciones directas con los órganos de
representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo” (Comisión
Europea, 1992).
Lo expuesto hasta aquí, señala que las estrategias multilaterales y bilaterales de
vinculación internacional llevadas a cabo por los estados subnacionales de América
Latina, tomaron impulso en los años noventa cuando debieron buscar financiamiento
e inversiones en el exterior, en un contexto internacional que promovía estas acciones,
ya que estaba caracterizado por la intensificación de los flujos del comercio de bienes
y servicios y, sobre todo, de capitales financieros. No parece casualidad que las redes
iberoamericanas y la proliferación de hermanamientos aparezcan en el mismo
momento en que las grandes empresas europeas, y especialmente españolas, se
convierten en actores claves en América Latina al elegir a estos países como destino
privilegiado de sus inversiones. Cabe preguntarse entonces, si el impulso a la creación
de redes de ciudades no formó parte de la avanzada europea sobre la región.
Esta situación se modifica a comienzos del siglo XXI. Durante la primera década del
nuevo milenio, debido a las nefastas consecuencias económicas y sociales de las
políticas neoliberales, se produjeron cambios significativos en los países
latinoamericanos, a partir de la elección de gobiernos que proponían dejar atrás los
modelos de ajuste y exclusión. Beneficiados por un contexto económico internacional
favorable, los gobiernos de la etapa pos neoliberal se caracterizaron –a pesar de
presentar múltiples diferencias-, por recuperar la presencia del Estado en la economía,
impulsar la inclusión social, promover un mayor grado de autonomía frente a los
centros de poder y alentar la cooperación estratégica con los países en desarrollo,
especialmente con la región latinoamericana.
Se observa por lo tanto, un cambio en la modalidad de cooperación ya que la
Cooperación Norte-Sur que fuera preponderante en los años previos, va perdiendo
significancia frente a la Cooperación Sur-Sur69 (en adelante CSS). A diferencia de las
relaciones tradicionales de cooperación donde los países ricos actúan como donantes
de recursos y condicionantes de políticas, la CSS se centra en el intercambio de
experiencias y de buenas prácticas, dando paso a un mecanismo de aprendizaje
horizontal y a una apropiación solidaria por parte de los actores participantes (Malé,
Cors Oroval y Sanz Fiallo, 2014).
Una de las más importantes iniciativas surgidas bajo esta concepción de cooperación
Sur-Sur, es la red de ciudades del Mercosur o Mercociudades creada en 1995, por
fuera de la estructura institucional del bloque (Autora, 2015b). En el Acta
fundacional, las ciudades reclamaron por el ejercicio de un papel activo y autónomo
respecto de los gobiernos nacionales en competencias relacionadas a la integración
regional (Dhooge, 2012). Su constitución y sostenibilidad en el tiempo permitió
evolucionar hacia una red horizontal de ciudades con objetivos de cooperación, e
intercambio solidario y recíproco de experiencias en distintas temáticas (Zarza, 2006).
Su éxito como espacio de cooperación se evidencia en que al momento de su
fundación estaba conformada por 12 ciudades grandes, mientras que en la actualidad
posee aproximadamente 290 ciudades asociadas de tamaño mediano y pequeño.
Por otra parte, los gobiernos de la etapa posneoliberal decidieron reforzar los espacios
de cooperación regional generados por los estados subnacionales, mediante la
creación en 2004 del Foro de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del Mercosur (FCCR), lo que representó un avance institucional en
términos de la participación de los gobiernos locales en la estructura orgánica del
bloque. A pesar de ello, especialistas como Vigevani y Prado (2010) y Dhooge
(2012), señalan que esta iniciativa no consiguió avances de relevancia hasta el

69
Las Naciones Unidas han definido la CSS como un “proceso por el cual dos o más países en desarrollo procuran alcanzar sus
objetivos individuales o compartidos de fomento de la capacidad nacional por medio de intercambios de conocimientos, personal
cualificado, recursos, y por medio de iniciativas colectivas regionales e internacionales” (Naciones Unidas 1995: 15).
momento, y que el FCCR-Mercosur no ha logrado coordinar la integración
subnacional ni ha podido emanar recomendaciones, incluso en aquellas áreas
reconocidas como prioritarias. No obstante, más allá de las reconocidas limitaciones
de dicha instancia, su creación es valorada positivamente porque permitió instalar la
dimensión local en la agenda del Mercosur.
La creciente presencia de acuerdos de cooperación con países en desarrollo y en
especial con los socios regionales, donde la lógica Sur-Sur adquiere progresivamente
mayor relevancia frente a la cooperación Norte-Sur, no se debe sólo a la cosmovisión
política de los gobiernos progresistas, sino también a cambios en el escenario regional
e internacional que se producen a fines de la primera década del siglo XXI. En
principio, el crecimiento de la economía mundial observado durante los primeros años
del milenio finaliza con la crisis desatada en 2008, la cual alcanzó rápidamente
dimensiones globales. El estancamiento económico provocó una retracción de los
fondos para la cooperación por parte de organismos internacionales y países
desarrollados, lo que afectó las posibilidades de financiamiento para los países
receptores de ayuda. Además, en el caso particular de Argentina, esta escasez de
fondos se acentuó debido a que el país pasó a ser calificado como de renta media alta,
quedando fuera de la asistencia para el desarrollo.
En cuanto a los factores que fomentaron las acciones internacionales de gobiernos
provinciales y municipales en el plano estrictamente nacional, los analistas subrayan
la importancia de la reforma constitucional de 1994, la cual estableció el marco
institucional necesario para que las provincias puedan desenvolver acciones en el
exterior y celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la
política exterior de la Nación (Art. 124). Por otra parte, la Constitución le difiere al
poder constituyente de cada una de las provincias la facultad de asegurarle la
autonomía a sus municipios, otorgándoles en consecuencia capacidad de actuación y
gestión política internacional (Costamagna y Foglia, 2011: 12). Estos procesos,
permitieron el avance en la actualización y adaptación de la teoría de las relaciones
internacionales abocada al accionar contemporáneo de los actores subnacionales en
base a la pionera conceptualización de las estrategias de gestión internacional,
desarrollada por Miryam Colacrai y Graciela Zubelzú (1994, 2004) para el caso de las
provincias argentinas.
El marco jurídico habilitante otorgado por la reforma constitucional de 1994, se
potenció con la política llevada a cabo por los gobiernos nacionales durante los años
2003-2015, quienes promovieron una resignificación del federalismo que impactó en
los estados subnacionales. Ante el incremento de la actuación internacional de
provincias y municipios, los gobiernos nacionales tendieron a la federalización de la
política exterior, incorporando la dimensión subnacional en la elaboración y ejecución
de la política exterior argentina, para que haya mayor control, coordinación y armonía
en los diversos niveles del Estado (Autora, 2015c). De esta manera, las unidades
subnacionales que buscaran la inserción internacional serían contenidas y acogidas
por el Estado, con el objetivo de que las acciones externas fueran complementarias a
las políticas nacionales de inserción internacional.
Esta línea de acción se manifestó mediante la creación o el fortalecimiento de
Programas dedicados a fomentar la cooperación internacional, promover el comercio
exterior y atraer inversiones, en organismos del Estado nacional como el Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio del Interior y Transporte, y la
Fundación Export.Ar, y en los Estados provinciales, como el Ministerio de
Producción, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Buenos Aires. Este apoyo
institucional a la vinculación internacional de actores subnacionales, potenció que
provincias, regiones y municipios, trabajaran en la promoción de sus economías en
mercados externos y a buscar acuerdos de cooperación en distintos ámbitos (Autora,
2012; Autora, 2015c).
Estas circunstancias permitieron que la participación internacional de los estados
subnacionales de Argentina que comenzó en la década de 1990, se profundizara en los
años 2000. Esta tendencia se puede observar en la encuesta realizada por el Instituto
Federal de Asuntos Municipales del Ministerio de Interior en 2003, la cual muestra
que sólo el 5.8% de los municipios argentinos (en un estudio sobre 10% del total de
los municipios del país) trabajaba en temáticas relativas al comercio exterior; mientras
que para el 2006 la mayoría de las provincias y varios de los municipios relevados
tenían en marcha programas de promoción de exportaciones (Vicchi, 2006). Por otra
parte, un relevamiento realizado por la Dirección de Asuntos Federales del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto, muestra un gran crecimiento en el número de
hermanamientos firmados por ciudades y provincias de nuestro país con contrapartes
de Europa y América Latina70. Estos datos también revelan que durante la década de
2000 se produjo un notorio incremento de los acuerdos con países de la región, en
especial Brasil, Chile, Uruguay, Bolivia y Paraguay, en consonancia con un cambio
de época que resignificó la integración regional y alentó la cooperación Sur-Sur.

Motivaciones, aportes y limitantes del accionar internacional subnacional


Un gran número de investigaciones se han concentrado en la descripción y
caracterización del accionar internacional de los actores subnacionales, detectándose
un notable avance en el estudio de la temática. De esta manera, estos estudios
permiten conocer quiénes (gobiernos provinciales, regionales, municipales) han
implementado estas estrategias; dónde (Norteamérica, Europa, América Latina) se
concentran la mayor cantidad de experiencias; y cómo (relaciones bilaterales y
multilaterales, políticas locales de comercio exterior, marketing de ciudades) han
llevado adelante este tipo de estrategias (Duchachek, 1986; Michelmann y Soldatos,
1990; Chasquetti, 2003; Salviolo, 2005; Salomón, 2007; Marx, 2008; Schiavon,
2010). Sin embargo, son limitados los avances en los estudios que se centren sobre las
motivaciones (por qué) y los aportes (para qué) de su utilización.
En relación a las motivaciones por las cuales estos actores han decidido salir al
escenario internacional, han variado en el tiempo como lo dejó en claro la dimensión
contextual desarrollada en el primer apartado. Justamente, en la década del ‘90 la
motivación de la mayoría de los gobiernos locales estaba asociada a la necesidad de
una captación directa de recursos, buscando en consecuencia la firma de acuerdos de
cooperación internacional multilateral o bilateral con países desarrollados y con
agencias internacionales. Esta modalidad progresivamente fue perdiendo importancia
a favor de otros formatos más acordes sobre la proyección del municipio para atraer
oportunidades de distinta índole hacia el territorio, y con la búsqueda de intercambios
horizontales con ciudades de la región, en el marco de los lineamientos definidos por
la política exterior (Malé, Cors Oroval y Sanz Fiallo, 2014).
En cuanto a los aportes generados por las acciones internacionales de los estados
subnacionales, se destacan la formación y profesionalización de quienes integran las
estructuras técnicas y administrativas; el financiamiento para proyectos en distintas
áreas; el conocimiento de otras experiencias y prácticas para la resolución de
problemas comunes; la ejecución de proyectos orientados al territorio en acuerdo con
otras instituciones y actores extra-territoriales, para mejorar la situación social y

70
En la citada Dirección existen datos de más de 400 hermanamientos.
económica del estado subnacional; la proyección en el escenario internacional para
fomentar el comercio, las inversiones o el turismo (Batista, Jakobsen y Evangelista,
2008).
Las motivaciones y los aportes mencionados, provocaron que en los últimos años se
produjera un incremento en la cantidad y diversidad de actores involucrados en un
creciente abanico de actividades en el escenario internacional. La constatación de la
relevancia y complejidad creciente de estos procesos, motivó la elaboración de
estudios interesados en remarcar las características principales que está adquiriendo el
accionar internacional de las ciudades argentinas, en particular. Entre ellos se destaca
el estudio publicado en el año 2012, que muestra que la política internacional es un
fenómeno bastante reciente, ya que sólo 18 municipios de un total de 2.172 que posee
el país (1%), mantienen una oficina internacional de manera formal y según arroja la
investigación, la mayoría de las oficinas (60%) se conformó a partir del año 2003
(Pontis, 2012). El trabajo también confirma lo señalado más arriba respeto a la
importancia que posee la federalización de la política exterior para apoyar las
actividades internacionales de los gobiernos locales, ya que el 91% de los municipios
consultados admitió haber recibido asistencia de la Cancillería y la evalúan como
ampliamente satisfactoria. Otro dato interesante que arroja este estudio, es que 11 de
los 18 municipios que poseen oficinas internacionales se encuentran en la provincia
de Buenos Aires, marcando un activismo internacional significativo de dicha
provincia.
Estos datos empíricos, sumados a los avances teóricos en el campo, permiten
establecer algunos parámetros de los elementos que requieren los actores
subnacionales para desarrollar una política internacional. Justamente, entender a la
política internacional subnacional como una política pública supone la existencia de
una decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un actor
global, y contar con suficientes recursos institucionales, humanos y financieros
(Rodríguez y Zapata Garesché, 2014). Por lo tanto, en la implementación de la
política internacional subnacional se detectan limitantes que dificultan la
materialización de los aportes y que generan alcances restringidos.
El primer factor limitante está vinculado a la dificultad de establecer una política
pública, y es recurrente en la mayoría de los casos estudiados. Consiste en que los
gobiernos locales, si bien establecen un interés por internacionalizarse e incluso un
área gubernamental sobre la temática, no logran constituir una política estructurada en
base a objetivos, estrategias y resultados esperados de la acción internacional. El
hecho de no formular de manera clara las razones por las cuales el gobierno local
quiere internacionalizarse y los objetivos y resultados esperados de dicho proceso,
“hace que la acción internacional se limite a menudo a una serie de actuaciones
puntuales, reactivas y descoordinadas, emprendidas en general a iniciativa de los
diferentes servicios y departamentos o que responden simplemente a ciertas demandas
procedentes del exterior” (Malé, Cors y Sanz, 2014: 49).
A esto se suma el hecho de que en ocasiones las relaciones internacionales se
interpretan como las “relaciones públicas” con el extranjero, y su rol se acota a
atender invitaciones a eventos internacionales, organizar recepciones de diplomáticos,
preparar la logística de los viajes internacionales del personal de otras áreas, o
simplemente a actividades de protocolo o ceremonial.
Otro limitante político detectado, es que el desarrollo de una política de relaciones
internacionales es visto por diversos actores de la sociedad local con reticencia, ya
que no vislumbran un provecho a corto plazo de esas actividades. Esto genera que las
acciones internacionales, estén mayormente asociadas al ejecutivo local lo cual
conlleva otro tipo de limitantes: la actividad internacional queda fuertemente
condicionada por los ciclos electorales, y cada vez que hay un cambio de gobierno, el
área atraviesa periodos de restructuración e incluso desaparición.
Se observan también limitantes vinculadas a los recursos humanos y al presupuesto
asignados al área u oficina encargada de implementar la política internacional
subnacional. En este punto, las principales dificultades se relacionan al escaso
presupuesto destinado a las actividades y a la baja calificación de los recursos
humanos involucrados en las actividades (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008). Esta
escasez de recursos puede vincularse con el primer factor limitante mencionado, el
hecho de no ser considerada como política y estrategia del gobierno se refleja
directamente en la limitación de los recursos técnicos, materiales y humanos puestos a
disposición de esta área.
El último aspecto limitante destacado es el de la comunicación, o particularmente la
carencia de la misma. La comunicación es un eje vertebrador que contribuye a la
democratización del diseño y la gestión de políticas públicas porque hace partícipe a
la comunidad en la definición y resolución de los problemas. Asimismo, colabora
para superar las dificultades ocasionadas por la falta de interés o desconfianza que
actores sociales o áreas gubernamentales, evidencian hacia la participación
internacional. Por ello, la carencia de este aspecto fundamental en la política
internacional subnacional colabora en la limitación de los aportes reales y potenciales
de esta herramienta.

Reflexiones finales
Se ha señalado que desde la década de los ‘90 los gobiernos municipales y
provinciales comenzaron a proyectarse al mundo a través de la participación en redes
internacionales y programas, o mediante la forma de acuerdos de cooperación. Estas
asociaciones y programas ofrecieron a los estados subnacionales financiamiento y un
espacio de diálogo y aprendizaje donde canalizar sus intereses y problemáticas
comunes.
En el texto se planteó que la vinculación internacional de los años 90 se produjo bajo
la lógica preponderante de la cooperación Norte-sur y de políticas reactivas que
buscaban en el exterior asistencia y fondos para paliar las políticas de
descentralización y desfinanciamiento del estado nacional. Se destacó asimismo, que
los cambios económicos y políticos internacionales, regionales y nacionales
producidos en la década del 2000 impactaron en los gobiernos locales dotando de una
nuevas motivaciones a su accionar internacional. Las relaciones con actores del
exterior pasaron a estar enmarcadas en una política nacional a partir de la
federalización de la política exterior, la cual impulsó, acompañó y brindó un marco
político-institucional a las políticas internacionales subnacionales. Estos cambios
provocaron que las acciones internacionales pasaran a estar progresivamente imbuidas
de una nueva orientación regional y cada vez más asociadas a los principios de
horizontalidad, equidad y consenso de la cooperación Sur-Sur.
Este estudio deja de manifiesto, por tanto, la necesidad de seguir relevando datos
empíricos actualizados que permitan corroborar el desempeño en el plano
internacional de los actores subnacionales y las variaciones que han experimentado en
los últimos tiempos, como consecuencia de los cambios en el contexto internacional y
nacional. Asimismo, resulta evidente la importancia de reconceptualizar estos
procesos, ya que la vinculación internacional dejó de estar sustentada en acciones
reactivas o defensivas vis á vis el estado nacional, lo que pone en cuestión la
utilización del término paradiplomacia para caracterizar las estrategias desplegadas en
el contexto particular del nuevo milenio. En consecuencia, en este trabajo se ha
utilizado el concepto de política internacional subnacional entendida como la política
pública que busca articular estratégicamente las oportunidades del ámbito exterior con
las necesidades del territorio.

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“EL ROL DE CHINA EN EL FMI”

Lic. Delfina Caprile - delfinacaprile@gmail.com


Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Área temática: Política Internacional – Simposio Economía Política
Internacional

China es sin duda uno de los principales jugadores de la economía internacional en el


siglo XXI. Su rol en la gobernanza mundial se ha convertido en un espejo de dicha
bonanza económica, velando por sus intereses en los principales organismos
internacionales. En este trabajo se analizan las estrategias que ha llevado adelante el
Gobierno Popular Chino dentro y fuera del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Dicho país, ha recurrido al organismo financiero más importante para incrementar su
poder a nivel internacional durante la primera década del corriente siglo. Además, ha
sido vocero de los países emergentes reclamando el aumento del poder de los mismos,
buscando el reconocimiento al peso que tienen estas potencias en la economía actual.
Sin embargo, a partir del 2010 se vislumbra un cambio en la concepción de la cúpula
del Gobierno Popular Chino por la que emprendió un nuevo camino creando y
apoyándose en instituciones por fuera de la órbita de los Estados Unidos.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
INTRODUCCIÓN

Actualmente nos encontramos atravesando una crisis inminente del orden


internacional liberal. La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca y el BREXIT son
fenómenos causantes y consecuentes de dicha crisis. Entre los diversos autores de las
Relaciones Internacionales se pone debate la continuidad del orden internacional
liberal y se preguntan sobre el rol de las potencias emergentes dentro del mismo.

Algunos destacan que se trata de algo “transitorio”, otros tienen una mirada mucho
más pesimista al respecto, ligando la crisis del orden internacional a la crisis
hegemónica de los Estados Unidos: “Durante setenta años, el orden internacional
liberal ha estado ligado al poder de EEUU: a su economía, su moneda, su sistema de
alianzas y su liderazgo. Es posible que estemos asistiendo a una “crisis de transición”
en la que los viejos fundamentos políticos del orden liberal liderado por EEUU están
dando paso a una nueva configuración del poder global, coaliciones de estados e
instituciones de gobernanza. Esta transición podría conducir a una especie de orden
pos estadounidense y pos occidental que permanece relativamente abierto y basado en
normas. Otros ven una crisis más profunda, una crisis del propio internacionalismo
liberal. Según este punto de vista, se está produciendo un cambio duradero en el
sistema global que lo aleja del libre comercio, del multilateralismo y de la
cooperación en seguridad. El orden global está dando paso a diversas combinaciones
de nacionalismo, proteccionismo, esferas de influencia y proyectos regionales de gran
potencia. En efecto, no hay internacionalismo liberal sin hegemonía estadounidense y
occidental, y esta era está llegando a su fin. El internacionalismo liberal es
esencialmente un artefacto de una era anglo-estadounidense que está desapareciendo
rápidamente. Por último, algunos van aún más lejos y sostienen que lo que está
sucediendo es que la larga era de la “modernidad liberal” está llegando a su final”
(IKENBERRY, 2018: 30)

Nos encontramos ante un momento de transición y de reconfiguración del orden


internacional liberal. El mismo ha abogado por un orden abierto y basado en normas
inclusivas en el plano teórico, donde las potencias emergentes han aprovechado los
márgenes de maniobra que les generó el debilitamiento de los países desarrollados, en
especial de los Estados Unidos: “…existe el peligro de que la política de America
First de Trump pueda dar lugar a un retraimiento global de EEUU, similar al que ya
se produjo en 1919 cuando el Senado norteamericano votó en contra de la Liga de las
Naciones, lo que alimentó las ambiciones imperiales de Japón y la asertividad de
Alemania e Italia, conduciendo inexorablemente a una nueva conflagración mundial.
Visto así, cabe temer que la decisión de abdicar de las responsabilidades globales que
asumió hace siete décadas no sólo no permitirá a EEUU contener el auge de las
potencias revisionistas sino que podría incluso acelerarlo.” (POWELL, 2017:2)
Según Amitav Acharya (2017), nos encontramos ante un nuevo orden, llamado
multiplex donde nuevos organismos han surgido como el Banco Asiático de Inversión
en Infraestructuras y buscan ser ponderados como aquellos que han sido gestados en
el seno de este orden. En este nuevo mundo, el mundo multiplex, nuevos actores están
siendo reconocidos como potencias, así como también nuevos organismos están
compitiendo por la gestión de la globalización. En este momento nos encontramos
ante un mosaico de instituciones, redes regionales, multilaterales, globales que forman
parte de esta nueva reconfiguración.

Una de las potencias que ha sido beneficiada del orden internacional liberal es China:
“…tras la elección de Trump, China haya podido presentarse ante el mundo como la
gran campeona del libre comercio y la globalización, en vivo contraste con unos
EEUU crecientemente proteccionistas…” (POWELL, 2017:4). China no ha
fomentado la destrucción del orden actual, si no que ha impulsado estrategias de
cambio. Esta intención del Gobierno Popular Chino puede ser analizado en los
distintos documentos de política exterior presentados, donde se destacan, entre otras
cosas, la intención de seguir apoyando un orden internacional más justo e inclusivo en
las instituciones internacionales existentes. En este sentido, Joseph Nye (2016),
sostiene que Beijing no busca subvertir el orden actual, sino que busca aumentar su
influencia.

Tras el XIX Congreso del Gobierno Popular Chino, se han destacado nuevos
elementos en la política exterior de China: “en cuanto a los nuevos elementos que
incorpora a la política exterior china, pueden sintetizarse en dos conceptos acuñados
durante el primer mandato de Xi: “diplomacia de gran potencia con características
chinas” (zhonguo tese daguo waijiao) y “nuevo modelo de relaciones entre grandes
potencias” (xinxing daguo guangxi). La diplomacia de gran potencia implica el
reconocimiento ante la comunidad internacional de que China no es un país en
desarrollo al uso, sino que también es una gran potencia y está dispuesta a asumir las
responsabilidades que le corresponden como tal. En este sentido, se subraya que estas
contribuciones deben hacerse en el marco de Naciones Unidas, a la que se le confiere
un papel central para acometer desafíos esenciales para la comunidad internacional
como el terrorismo, el cambio climático y la ciberseguridad. Asimismo, se enfatiza
que China nunca buscará la hegemonía, ni su beneficio a expensas de los intereses de
otros Estados. En esta línea, Pekín propone una nueva forma de relacionarse con las
otras grandes potencias basada en el respeto y el beneficio mutuo y la igualdad, en
vez de en el hegemonismo y en la confrontación, y en las asociaciones en vez de en
alianzas.” (ESTEBAN, 2017:2)

En este trabajo, se planteó como objetivo general, analizar el rol de China en el FMI,
y sus acciones por fuera del orden internacional como consecuencia de los obstáculos
que este país encontraba dentro del organismo. La conjetura de partida que guió esta
investigación sostiene que las estas acciones demuestran que estamos ante una China
revisionista del orden actual, por lo que abogó por nuevas alternativas por fuera del
FMI, generando ciertas concesiones por parte de Estados Unidos dentro del
organismo internacional por excelencia.
China ha centrado su política exterior en el aprovechamiento de las oportunidades que
presenta el debilitamiento de los Estados Unidos, en especial, en sus países vecinos.
“Este continuismo es lógico dado el balance positivo que se hace dentro del régimen
de la política exterior asertiva y con una marcada dimensión cooperativa
implementada por Xi durante estos años, que puede ilustrarse con la forma en que
Pekín ha conseguido combinar un aumento muy sustancial de su presencia y su
capacidad operativa en el Mar del Sur de China, mediante la construcción de islas
artificiales, con un estrechamiento de las relaciones con la mayoría de los países del
sudeste asiático, gracias a unos sustanciales vínculos comerciales y financieros que se
están reforzando con la Iniciativa de la Franja y la Ruta” (ESTEBAN, 2017:7)

EL ROL DE CHINA EN EL FMI: ¿REVISIONISMO O CONSERVADURISMO?

Desde la configuración del orden de Bretton Woods, China ha desempeñado un rol


importante en la discusión de la gobernanza global financiera. A partir de su
obtención del asiento único en el Directorio Ejecutivo del FMI a principios de la
década de los 80, ha utilizado este espacio como un instrumento de aumento de poder,
así como también para poder influir, muchas veces acompañada de otras potencias
emergentes, en las decisiones globales financieras más importantes (MOMANI,
2013).

Como consecuencia del importante crecimiento económico que ha presentado dicho


país en los últimos 18 años, se ha convertido en un desafío sin precedentes para el
Fondo Monetario Internacional: la adaptación o no a una potencia emergente
(RAMICCI, 2017). De esta manera, el papel de China en el FMI comenzó a tomar
protagonismo a principio del siglo XXI asumiendo una posición sumamente crítica
con la estructura y funcionamiento de dicho organismo internacional.

Uno de los primeros hitos destacados de la estrategia china en el FMI fue el impulso
de las reformas de cuotas. En el 2006 se llevaron adelante las Reuniones Anuales del
FMI en Singapur, donde se aprobó un programa para modernizar y reformar las
cuotas y la representación de los países miembros. “En Singapur se acordó llevar a
cabo el proceso de reformas en dos fases a través de un Plan de Acción Bianual. En la
primera, con carácter inmediato, se incrementaron las cuotas de los países que se
encontraban más desalineados: China, Corea, México y Turquía. Para la segunda
etapa, se acordó reformar en un plazo de dos años las fórmulas que determinaban las
cuotas – con el objetivo de hacerlas más simples y transparentes–, así como corregir
las cuotas de aquellos países que resultaran desalineados al aplicar la nueva fórmula.
También se acordó aumentar los llamados “votos básicos”, componente lineal del
poder de voto al margen de la fórmula y que beneficia a las economías más pequeñas
y menos desarrolladas” (MUÑOZ GARCIA, 2016: 11)

A partir de la crisis financiera internacional del 2008 y posterior debilitamiento de las


potencias occidentales, China se vio favorecida de dicho contexto para influir en el
Fondo Monetario Internacional, siendo dicho organismo fundamental para este país.
La segunda etapa del Plan de Acción Bianual se aprobó en 2008, lo que incluyó un
paquete de reformas sobre las fórmulas utilizadas para determinar las cuotas y un
aumento de los votos básicos a favor de las potencias emergentes. Estas medidas
entraron en vigor recién en febrero del 2011 (MUÑOZ GARCIA, 2016). “El FMI,
como la institución financiera internacional más poderosa que emerge del sistema de
Bretton Woods, enfrenta actualmente una crisis de legitimidad debido a su lenta
adaptación a una economía mundial fuertemente cambiante. Además de las constantes
críticas sobre sus responsabilidades y herramientas -por ejemplo, la vigilancia y la
condicionalidad de los préstamos-, así como su papel durante las crisis de la deuda,
las economías BRIC (Brasil, Rusia, India y China) comenzaron a aumentar la presión
sobre el Fondo contra los derechos de voto desequilibrados y las cuotas, que
favorecen fuertemente a los estados occidentales. El FMI intentó abordar esta
injusticia con la reforma de 2010 para realinear las cuotas de los países
sobrerrepresentados y desarrollados hacia estados emergentes poco representados.”71

En el año 2010, se debatió en Seúl la legitimidad y representatividad del FMI. Entre


los principales puntos de agenda, “…se propuso una reforma del Directorio Ejecutivo
y un incremento del 100% de las cuotas y se acordó una redistribución significativa
del poder de voto hacia los países de mercados emergentes y en desarrollo…”
(MUÑOZ GARCIA, 2016:13). Un año después el ex mandatario del Banco Central
Chino, Min Zhu, fue nombrado como Subdirector del FMI. Dicho gesto, fue
considerado por el Gobierno Popular Chino como un reconocimiento al rol de las
potencias emergentes en el siglo XXI, así como también, al poderío e importancia
económica de China.72

Además, China se ha caracterizado por llevar adelante una postura revisionista del
sistema financiero internacional, actuando como vocero de los países emergentes. “El
hecho de ocupar un asiento único, privilegio que no todos los países disfrutan, ha
permitido a China tener más voz dentro del Fondo y poder reclamar un mayor peso
para las economías emergentes” (Muñoz García, 2016:11). Otros autores consideran
que China ha actuado y actúa como balanceador entre los países desarrollados y en
desarrollo: “…China actuará más como un equilibrador. Su función equilibradora se
manifiesta principalmente en dos aspectos: por un lado, para el grupo de países en
desarrollo, China es un miembro importante, lo que significa que los intereses y
reclamos de China en gran medida representan y reflejan los de los países en

71
Véase Ricardo Ramacci (24/07/2017). “China and the IMF – ¿Convergence or Conflict?”, en Policy
Corner.
72
Véase Agustin Cartens, (14/07/2011). “China cree que la elección de Zhu Min como subdirector
muestra progresos en el FMI”, en lainformacion.com.
desarrollo; por otro lado, para los países desarrollados, China ha mostrado una gran
presencia en la reforma de la arquitectura del FMI y, por lo tanto, los países
desarrollados deben prestar gran atención y depender en gran medida de la influencia
de China. Para actuar como equilibrador, China tiene la garantía institucional y la
base económica práctica. En términos de recursos financieros, China puede brindar
apoyo financiero a países desarrollados como Estados Unidos y Europa, y cooperar
con estos países para enfrentar la crisis.…” (HAIBING, 2011:2)

Beijing ha fomentado el debate sobre la restructuración del orden internacional en sus


diferentes aristas, considerando la cuestión financiera complementaria a su
crecimiento económico: “Un sistema financiero global estable es muy crucial para la
transformación y modernización económica de China. El otro objetivo es promover su
propia creación de capacidad para contribuir a la gobernanza económica mundial en
aras de un mejor marco sistemático para un crecimiento fuerte, equilibrado y
sostenible de la economía mundial.” (HAIBING, 2011:2)

Sin embargo, luego de que sus reclamos y pedidos no fueran materializados por las
potencias occidentales, China optó por una posición menos crítica en el FMI, distinta
a la que había llevado durante la primera década del siglo XXI. Si bien a partir del
2010 dicho país se posicionó con una postura más paciente dentro del organismo,
abogó por medidas revisionistas por fuera del FMI. China impulsó sus propios
organismos financieros por fuera del mismo, utilizando esto como un símbolo de
poder. Esto generó que Estados Unidos tenga que repensar sus políticas dentro del
FMI y ofrecer ciertas concesiones a Beijing. Así, China ha impulsado una estrategia
de “modifying by leading” (TANG, 2018), es decir, se acepta el orden actual (en gran
medida) pero se resalta la necesidad de que sea reajustado, por ejemplo, mediante el
aumento de la “voz” de los países emergentes. El ascenso de China se hizo foco en el
poder duro y monetario (comercio y finanzas). Este último aspecto se ha convertido
en un área de liderazgo chino: ya sea en las finanzas internacionales (aumento de
cuotas dentro del FMI como la inclusión del renmimbi en los DEG) como la creación
del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo
(TANG, 2018).

Este último organismo ha sido creado por China junto a sus compañeros de bloque
del grupo BRICS. Estos países han optado por algunas iniciativas consideradas como
“exit options”, fomentando la reconfiguración del régimen actual (HURREL, 2018).
Aquellos que en un principio habían abogado por la democratización en diferentes
foros mundiales, durante esta década han presenciado una retracción del
multilateralismo, principalmente de los Estados Unidos. Así, han sido forzados a
repensar el tablero mundial. “…China es consciente de su limitado alcance global por
fuera de los dominios económicos y financieros: globalmente, China fue una potencia
reacia. Además, China entiende su necesidad de relacionarse con otros actores para
impulsar reformas globales. Por lo tanto, con el impulso de AIIB, China presiono por
la participación de Estados Unidos, sus aliados, y otras potencias regionales. Y, para
lo sorpresa de China el AIIB ha sido bien recibido, incluso para algunos aliados
claves de Estados Unidos…” (TANG, 2018:37)

Las medidas tomadas por el gobierno de Xi Jinping han ofrecido y ofrecen


oportunidades de desarrollo a los países vecinos: “Pekín está liderando iniciativas
concretas como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras y la nueva ruta de
la seda, conocida oficialmente como la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Con estas
acciones, Xi pretende, entre otras cosas, demostrar que China contribuye activamente
al desarrollo económico de otros países abordando uno de los mayores obstáculos que
afronta Asia para ser más prospera: la falta de infraestructuras. Las necesidades de
financiación de infraestructuras son de tal magnitud, unos 750.000 millones de
dólares anuales según el Banco Asiático de Desarrollo que, incluso desde esta
institución, cuyos préstamos anuales ascienden a unos 14.000 millones de dólares, se
ha valorado positivamente la creación del Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura, con el que ha llegado a acuerdos para cofinanciar proyectos. La
expectación sobre este nuevo banco de desarrollo es tal que más de 50 países se
unieron a él como miembros fundadores a pesar de la oposición de EEUU. Entre ellos
están algunos socios tradicionales de Washington como el Reino Unido, Australia y
Corea del Sur” (ESTEBAN, 2017:4)

La estrategia financiera y comercial de China se enmarca en un contexto donde


Estados Unidos fomenta las medidas proteccionistas y rechaza los acuerdos
megarregionales que alguna vez había propuesto. “…Pekín ha aumentado de manera
muy notable el volumen de su inversión directa en muchos de los países de su entorno
y ofrece una cuantiosa financiación a varios de sus vecinos mediante canales
bilaterales. En el sudeste asiático, esto ya no sólo se traduce en una influencia
sustancial en países fronterizos, y relativamente pequeños y poco desarrollados, como
Laos y Camboya, sino que desde finales de 2016 se está extendiendo a países
tradicionalmente próximos a EEUU como Filipinas, Malasia y Tailandia, e incluso
más recientemente a Singapur, que a finales de junio acordó con China profundizar su
cooperación con la Iniciativa de la Franja y la Ruta, y profundizar en su nivel de
integración económica a través de un acuerdo de libre comercio bilateral y de la
Asociación Económica Comprensiva Regional.” (ESTEBAN, 2017: 7)

A pesar de haber creado sus propios espacios de poder, China no ha dejado de lado su
participación ni influencia en el FMI. En el 2015, el presidente Xi Jinping visitó a
Obama y sostuvo que “China ha sido participante constructor, contribuyente, pero
también beneficiario del orden internacional existente”, así como también que, “China
simplemente busca reformar y perfeccionar el sistema internacional existente, y esto
no significa crear un nuevo orden, sino avanzar hacia una dirección más justa.”73

Sin dudas, el hecho más relevante en estas últimas décadas dentro del FMI ha sido la
inclusión del renminbi a la cesta de monedas del mismo en el 2016. Algunos autores

73
Véase Xi Jinping, (25/09/2015). “China has been a participant, builder contributor, but also
beneficiary of the existing international order”, en Xinhua News Agency.
como Miguel Otero (2015) sostienen que la moneda china no debería haberse
incluido en los DEG “…porque todavía no cumple los requisitos. El FMI tiene dos
criterios fundamentales para evaluar si una moneda merece estar en la cesta de los
DEG. Que el país (o grupo de Estados en caso de la zona euro) que la emita sea una
potencia comercial. China lo es. Y, además, que la moneda sea de uso y, por
extensión, acceso libre. En este caso, el yuan todavía no se puede utilizar y comprar
de manera totalmente libre. China todavía aplica controles de capitales, lo que
conlleva ciertas restricciones a la entrada y salida de su moneda. Además, los
productos financieros denominados en renminbi fuera y dentro de China son muy
limitados, lo que limita las opciones de inversión en moneda china74”. Por lo tanto, la
ponderación de la moneda china por parte del FMI como una de las más importantes
del mundo, ha sido una estrategia con dos fines. Según Otero (2015), “para seguir
presionando a China para que liberalice su cuenta de capitales y deje flotar libremente
su moneda”. Sostengo que este análisis deja de lado el factor político, por lo que no se
tiene en consideración el hecho de que ha sido una estrategia por parte de los países
desarrollados, en especial de los Estados Unidos, de mantener a China dentro de su
órbita.

Las políticas financieras impulsadas por China en los últimos años generan cierto
debate alrededor del mundo: “…algunos estados, principalmente los Estados Unidos,
argumentan que China utiliza estas instituciones para su propia agenda política y
económica, lo que socava el predominio internacional del FMI. Sin embargo, otros
sugieren que el país puede crecer en un papel más responsable como líder económico
global emergente...”75

Para concluir, retomo a Immanuel Wallerstein. Si bien sus principales obras se


publicaron en la década de los 70, coincidente con la crisis hegemónica de los Estados
Unidos, sus ideas han sido valoradas en estas últimas décadas Con respecto a la crisis
internacional actual, Wallerstein establece que hay quienes buscan un nuevo sistema
no capitalista y hay quienes que desean un sistema más democrático e igualitario. En
cuanto a China el autor destaca que “En términos del presente sistema, China parece
ir ganando mucha ventaja. Argumentar que esto significa la continuación del
funcionamiento del capitalismo como sistema es básicamente (re)afirmar el punto
inválido de que los sistemas son eternos y de que China está reemplazando a Estados
Unidos del mismo modo en que Estados Unidos reemplazó a Gran Bretaña como la
potencia hegemónica. Si esto fuera cierto, en otros 20-30 años China (o tal vez el
noreste asiático) sería capaz de fijar sus reglas al sistema-mundo capitalista.”76
Wallerstein resalta que esto no está ocurriendo y que se ha sobreestimado el poder de
China por lo cual lo único que está delineando es su rol en este sistema-mundo, más
que impulsar uno nuevo.

74
Véase Miguel Otero (2/12/2015). “¿Acierta Europa con la inclusión del yuan en la cesta del FMI?, en
Expansión
75
Véase Ricardo Ramacci (24/07/2017). “China and the IMF – ¿Convergence or Conflict?”, en Policy
Corner.
76
Véase Inmannuel Wallerstein (05/11/2017). “¿Qué pasa con China?”, en Aporrea.
A partir de la lectura de Wallerstein, se delinea que no estamos frente a una transición
a un nuevo orden sino que más bien nos encontramos ante una crisis del mismo lo que
demandara una reconfiguración. China se ha presentado como una potencia crítica y
revisionista de este orden, pero siendo defensor del mismo. Sus iniciativas financieras
por fuera del Fondo Monetario Internacional demuestran que han sido herramientas
de presión y de ejercicio de poder para aumentar su influencia, rol y reconocimiento
de uno de los organismos internacionales más importantes del orden actual.
CONCLUSIONES:

China constituye un fenómeno relevante para las Relaciones Internacionales en el


siglo XXI. Sus niveles de crecimiento económico y su influencia en la restructuración
del orden internacional actual han captado la atención tanto de los países
desarrollados como en desarrollo.

El gigante asiático ha participado del Fondo Monetario Internacional con una


estrategia revisionista del orden actual ya sea de manera unilateral o acompañada de
sus compañeros de bloque del grupo BRICS. Durante la primera década del corriente
siglo mantuvo una postura mucho más activa y crítica, proponiendo reformas en el
sistema de cuotas y de representación de las potencias emergentes. Sin embargo, a
partir del 2010, luego de que no se vean plasmados avances sobre estas cuestiones,
optó por una postura más moderada en dicho organismo financiero. De esta manera,
apostó a sus propios organismos financieros, los cuales fueron bien recepcionados no
sólo por sus vecinos sino que también por potencias occidentales como Reino Unido,
Francia y Alemania, entre otros.

El Banco Asiático de Inversión e Infraestructura y el Nuevo Banco de Desarrollo


constituyeron un desafío tanto para China como para las potencias occidentales. Para
el primero, constituyó y constituye una oportunidad para analizar si se desea asumir
los costos de liderazgo o no; para los segundos, significó y significa repensar el rol
del gigante asiático dentro de este orden.

En el 2016, Estados Unidos y sus aliados, decidieron incluir al renminbi en la cesta de


monedas del FMI. Dicha decisión es considerada un punto de inflexión para el
sistema financiero y un avance en la integración de China en el mismo. Si bien estos
países han explicado que las causas de la inclusión aludiendo a los progresos en las
reformas del sistema financiero chino, la potencia asiática aún no cumple con todos
los requisitos necesarios establecidos por el FMI para las monedas que forman parte
de los DEG. Este hecho constituye una estrategia por parte de los Estados Unidos de
mantener a China en su órbita más que un reconocimiento a la importancia de la
economía china.

A pesar de que los proyectos chinos, el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura


y el Nuevo Banco de Desarrollo, hayan sido creados con el objetivo de mejorar la
infraestructura y condiciones de desarrollo de los países miembros, se vislumbraron
otras finalidades a lo largo de estos años. Dichos espacios permitieron al gigante
asiático aprovechar los márgenes de maniobra que ofrecía un contexto internacional
de retracción de Estados Unidos. Pese a que todavía estas instituciones no contienen
estructuras de gobernanza más rígidas, tampoco es claro si se dirigen hacia ese
camino. Lo que sí es seguro hasta el momento es que ambos espacios se han erigido
en pos a la estrategia china de reformar el orden internacional.
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XIII CONGRESO NACIONAL Y VI CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE
DEMOCRACIA

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

Universidad Nacional de Rosario


10 al 13 de septiembre de 2018

Área temática: Política Internacional

Motivaciones y dinámicas de la cooperación iberoamericana en ciencia y


tecnología

Castiglione, Paloma (palo.c_01@hotmail.com) (FCH-UNICEN)


Sarthou, Nerina (nfsarthou@yahoo.com.ar) (CONICET-CEIPIL-UNICEN/CIC)

Resumen
La presente ponencia se propone explorar las dinámicas que caracterizan la
cooperación iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología buscando
identificar los intereses que motivan a España a concretar procesos colaborativos con
los países latinoamericanos. Para ello, primeramente se exponen algunos rasgos
generales de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. A continuación se
presentan las razones que han motivado históricamente el reforzamiento de los lazos
iberoamericanos y la consecuente configuración de la Comunidad. En tercer lugar, se
analizan los aspectos sobresalientes de la política exterior de España hacia América
Latina desde los años 1990 a la actualidad. En cuarto lugar, se hace alusión al papel
de España en ámbito de la cooperación internacional en ciencia y tecnología para, en
último término, centrar la atención en la vinculación existente entre la política exterior
española y la cooperación iberoamericana intentando demostrar la incidencia que
tienen los vaivenes políticos -de un país que considera esencial la dimensión
latinoamericana como medio para incrementar su influencia internacional- en la
demarcación de los pasos a seguir en términos de cooperación iberoamericana en
ciencia y tecnología. A modo de conclusión, se exponen algunas consideraciones.

Palabras clave: Iberoamérica, España, cooperación, ciencia y tecnología.

Introducción
La cooperación internacional ha sido históricamente un tema abordado por las
Relaciones Internacionales como disciplina. Sus diferentes temas, actores y
modalidades han sido objeto de estudio de los más diversos enfoques de la disciplina,
buscando desentrañar las dinámicas asociadas a la cooperación en distintos momentos
históricos.
En el caso de la cooperación iberoamericana pueden advertirse elementos
estratégicos que configuran la política exterior española ya que ésta “expresa la
acción del Gobierno español en el marco multilateral por excelencia de la cooperación
entre los Estados iberoamericanos” (Barrado, 2007:143). En este marco,
Latinoamérica es un área privilegiada de la política exterior española y el
reforzamiento de la dimensión iberoamericana ha sido históricamente prioridad de los
diferentes gobiernos. No obstante, a la hora de centrar la atención en las dinámicas
cooperativas surgen los interrogantes: ¿Hasta qué punto la cooperación
iberoamericana atiende los intereses y prioridades de la región?, ¿Realmente
constituye un medio eficaz para abordar las problemáticas iberoamericanas o es una
estrategia de la política española? Y específicamente ¿En qué medida estas cuestiones
afectan el desempeño iberoamericano de la ciencia y la tecnología?
La presente ponencia se propone explorar las dinámicas que caracterizan la
cooperación iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología buscando
identificar los intereses que motivan a España a concretar procesos colaborativos con
los países latinoamericanos. Para ello, primeramente se exponen algunos rasgos
generales de la cooperación internacional en ciencia y tecnología. A continuación, se
presentan las razones que han motivado históricamente el reforzamiento de los lazos
iberoamericanos y la consecuente configuración de la Comunidad. En tercer lugar, se
analizan los aspectos sobresalientes de la política exterior de España hacia América
Latina desde los años 1990 a la actualidad. En cuarto lugar, se hace alusión al papel
de España en el ámbito de la cooperación internacional en ciencia y tecnología para,
en último término, centrar la atención en la vinculación existente entre la política
exterior española y la cooperación iberoamericana intentando demostrar la incidencia
que tienen los vaivenes políticos -de un país que considera esencial la dimensión
latinoamericana como medio para incrementar su influencia internacional- en la
demarcación de los pasos a seguir en términos de cooperación iberoamericana en
ciencia y tecnología. A modo de conclusión, se exponen algunas consideraciones.

1. La cooperación internacional en ciencia y tecnología


La colaboración en el ámbito científico es un fenómeno antiguo que, con el paso
del tiempo y las transformaciones históricas, ha adquirido tintes de modernidad y una
mayor relevancia. La concreción de procesos cooperativos incluye modalidades
diversas y se da, asiduamente, en los llamados colegios invisibles (Velho, 2000)
aunque, en ocasiones, la colaboración puede implicar la creación de lazos formales y
organizados. El medio de socialización propio de la labor de los investigadores lo
constituyen los congresos, las conferencias y reuniones internacionales, los
intercambios institucionales y la realización de trabajos en co-autoría. (López, 2015).
En suma, la cooperación trasciende los límites de una institución, de un país,
posibilitando la participación de investigadores de diferentes partes del mundo,
siempre que la actividad científica sea relevante y exista cierta vinculación en las
temáticas a analizar (Velho, 2000).
En lo que respecta a los participantes, la cooperación puede darse entre
individuos, grupos de investigación, universidades, instituciones, en un mismo país o
contando con la participación de científicos de diferentes naciones. Buena parte del
conocimiento que se tiene sobre el nivel de colaboración científica proviene de la
investigación con técnicas bibliométricas, puesto que, es la única modalidad tangible
que permite cuantificar el grado de colaboración (Velho, 2000).
Teniendo en cuenta la diversidad de las colaboraciones, resulta útil hacer
hincapié en las razones que motivan a los científicos a concretar vinculaciones de este
tipo. Entre ellas, hallamos la necesidad de los investigadores de trabajar en conjunto
con otros científicos con el fin de nutrirse de habilidades y conocimientos tácitos. En
este sentido, es importante tener presente que el papel del conocimiento es clave
como herramienta para la mejora de las condiciones de vida (Sebastián, 2007). Por
tanto, se evidencia que la complementariedad de las capacidades permite un
intercambio constante de conocimientos, esenciales para la resolución de
problemáticas sociales. Las ansias de reconocimiento por parte de los investigadores
se entiende como otro de los motivos estimulantes y desencadenantes de la
cooperación científica (Velho, 2000). Igualmente, se toma en consideración la
cooperación como medio para paliar los costos que implica la producción de la
ciencia fundamental, particularmente el equipamiento tecnológico (López, 2015). En
definitiva, son estos factores- entre muchos otros- los que afectan las motivaciones a
la hora de colaborar en el ámbito científico.
El incremento de las actividades de la Big Science (el proyecto genoma
humano, aceleradores de partículas) requirió el involucramiento de científicos de
varios países, aumentando los niveles de cooperación internacional. De acuerdo con
Velho (2000), las preocupaciones por fenómenos que trascienden fronteras y los
avances de la alta tecnología han dado lugar a una nueva forma de cooperación en los
países avanzados que reúne a empresas y países en el área de la investigación
científica. De esto se desprende que las formas tradicionales de colaboración han
mutado conforme las realidades históricas avanzaron. El proceso de
internacionalización de la Universidad sumado a la consolidación de los procesos de
integración entre países ha preparado el terreno para el desarrollo de económicas
basadas en el conocimiento, afectando directamente al ámbito científico-tecnológico
(López, 2015).
Los procesos de globalización han influido, igualmente, en la configuración de
las dimensiones internacionales de la investigación científica. Más allá de que la
colaboración Norte-Norte es predominante, la cooperación Norte-Sur ha adquirido
notable relevancia. La aproximación Norte-Sur se materializó en los innumerables
programas e iniciativas que los países del Norte han creado con el objeto de financiar
investigaciones colaborativas. Para los países del Sur, tal modalidad sirve como
medio de acceso a nuevos conocimientos, financiamiento y reconocimiento. Para los
países del Norte, tal asociación se erige como el único modo de conocer ámbitos de
interés específico, solo disponibles en el tercer mundo (Velho, 2000).
En este punto resulta útil señalar una de las características propias de los
fenómenos cooperativos: el grado de simetría en los modos de colaboración. De
acuerdo con esto, podemos afirmar que los “centros” reúnen mayor cantidad de
recursos para la producción científica mientras que las “periferias” cuentan con una
débil institucionalización de la actividad científica y un menor aporte al conocimiento
mundial- en términos cuantitativos- en comparación con los centros (López, 2015).
Resulta interesante mencionar además que en las redes internacionales de
investigación, la producción de conocimientos de los investigadores locales en el
extranjero se adecúa estrictamente a las agendas del país receptor. En el caso de la
investigación latinoamericana, numerosos investigadores forman parte de estas redes
internacionales que configuran sus agendas en consonancia con las problemáticas
coyunturales propias de los países centrales, ajenos a la resolución de cuestiones
locales.
“Ni las formas tradicionales ni las nuevas formas de colaboración
internacional involucran a todos los países del mundo de igual manera (...). Es
decir, como regla general, sola se busca una colaboración cuando se considera
que existe algo para ganar. De tal modo, las colaboraciones científicas se
concentran en algunos países específicos...” (Velho, 2000: 117)
Con el paso del tiempo se ha consolidado la investigación colaborativa entre
países desarrollados y países en desarrollo en vistas de lograr cierta
complementariedad de las capacidades. No obstante, hacia finales de los años 1970
surge la cooperación Sur- Sur, instituyéndose como alternativa de
internacionalización no hegemónica (Oregioni y Piñero, 2017).
En resumen, se entiende a la cooperación en ciencia y tecnología como una
forma particular de colaboración científica que adquiere cierta internacionalización
como consecuencia del trabajo conjunto de científicos de diversas partes del mundo.
Lo que se pretende aquí- de acuerdo con los fines de este trabajo- es analizar las
vinculaciones existentes entre la política española hacia Iberoamérica y las dinámicas
propias de la cooperación en ciencia y tecnología. Partiendo del análisis de la
cooperación científica internacional como fenómeno macro será posible identificar
hasta qué punto la cooperación Norte-Sur constituye una herramienta diplomática
para alcanzar objetivos específicos del Norte (Velho, 2000) o si efectivamente tal
acercamiento sirve a los intereses propios de la región. Con el objeto de comprender
tales motivaciones, a continuación se analizará la conformación de Iberoamérica
como Comunidad.

2. España y el Iberoamericanismo
Los lazos históricos que vinculan a España con América Latina dan cuenta de la
otrora convivencia común. Los innumerables vínculos e interdependencias, sumado a
la existencia de aquella dimensión identitaria compartida constituyen las bases de la
efectiva formulación de una política exterior española que prioriza la importancia de
Latinoamérica y motiva la existencia de un espacio común iberoamericano, es decir,
de una Comunidad conocida bajo la denominación de “Iberoamérica” o “Comunidad
Iberoamericana de Naciones” (Del Arenal, 2011).
El proceso de emancipación de las colonias americanas evidenció una ruptura
de los lazos políticos entre España y América. No obstante, la vigencia de una
identidad común fue el desencadenante del surgimiento de una comunidad no
articulada “que [aún hoy] genera corrientes de simpatía y de solidaridad” (Del Arenal,
1992:17). En suma, es importante tener presente que las realidades históricas, los
cambios coyunturales y las diversas ideologías e intereses de los grupos gobernantes
influenciaron fuertemente en la definición de los modelos de comunidad y, en
consecuencia, en la configuración de los proyectos de política exterior.
Los conceptos de Hispanidad y Comunidad Hispánica de Naciones constituyen
dos formulaciones de un mismo modelo político, específicamente el modelo
tradicional/conservador. Ambas se insertan en la política fascista de los años treinta
en España. En términos de política exterior, aquella idea de Hispanidad se convirtió
en el objetivo político central de la ideología fascista (Del Arenal, 2011). No
obstante, con el fin de la Segunda Guerra Mundial, el Régimen presentó una
reformulación del concepto de Hispanidad con un mismo trasfondo ideológico aunque
adaptada al contexto internacional imperante. La noción de “Comunidad Hispánica de
Naciones” procuró ser la “solución” a la necesidad de adecuar la política exterior a la
nueva coyuntura internacional, intentando hacer frente al aislamiento del régimen. El
cambio en la proyección de la política iberoamericana se instituyó como la
herramienta clave en vistas de la necesidad de asumir cierto protagonismo a nivel
internacional. Las sucesivas iniciativas y proyectos del período dieron cuenta de los
objetivos centrales del Régimen.
A partir de 1976 surgió un nuevo modelo que evidenció una evolución en la
proyección de Comunidad. La idea de “Comunidad Iberoamericana de Naciones”
reflejó el restablecimiento de la democracia española, priorizando el compromiso
igualitario, la paz, la solidaridad, la cooperación, contrapesando los rasgos
característicos de los modelos autoritarios que precedieron al nuevo proyecto. En
suma, con la preeminencia de la idea de Comunidad Iberoamericana de Naciones se
fue consolidando la dimensión americana en la política española, siendo uno de los
elementos definidores del papel internacional de España. Con el paso del tiempo, el
modelo democrático de Comunidad ha evolucionado, afirmando los ideales
democráticos y de cooperación (Del Arenal, 1992).
“Se ha pasado de una política que trataba de instrumentalizar las
relaciones con Iberoamérica en función exclusiva de determinados intereses
del régimen o de gobierno a una política de cooperación y concertación, que,
[...] aspira a ser fundamentalmente una política de los pueblos y para los
pueblos, basada en los especiales vínculos que unen a España e Iberoamérica”
(Del Arenal, 1992:18)
De esto se desprende que la política iberoamericana ya no constituye solo un
medio para cumplir los objetivos de la propia estrategia política española sino que,
tomando en consideración el nuevo contexto de creciente interdependencia, se hace
necesario institucionalizar los procesos de cooperación. Las Cumbres de Guadalajara
(1991) y Madrid (1992) evidenciaron la materialización de aquellos fines.
De acuerdo con Celestino del Arenal (2011), el protagonismo de España en el
desarrollo de las Cumbres ha variado históricamente, destacando la existencia de
cinco etapas: liderazgo ejemplificador (1980-1992), liderazgo declinante (1993-1996),
liderazgo hegemónico multilateral (1997-2001), liderazgo hegemónico unilateral
(2002-2004) y la etapa de liderazgo compartido (2004 a la actualidad). De todos
modos, la política iberoamericana no responde exclusivamente a las ansias de España
de erigirse como el adalid de la solidaridad sino que también trae consigo ciertos
tintes de utilitarismo. En otras palabras, el fortalecimiento de los lazos
iberoamericanos no es producto de una bondad política sino que tal fortalecimiento
sirve a los intereses mutuos de los actores involucrados. Para Latinoamérica significa
una herramienta de reivindicación política y mejora de la situación económica y
social. Para España, constituye un elemento clave para evitar peligros, esto es,
“pérdida de autonomía política, renuncia a actuar como una potencia media con
responsabilidades extrarregionales, provincianismo, (...), pérdida de la imagen
solidaria con los países en vías de desarrollo” (Del Arenal, 1992:19).
En consonancia con lo anterior, resulta útil hacer alusión a los diferentes niveles
de vinculación existentes en la política iberoamericana. Entre ellos hallamos el nivel
regional, subregional, bilateral y transnacional. El primero se refiere a Iberoamérica
como región, incluyendo la proyección de España frente al conjunto de países. El
nivel subregional resulta de la existencia de procesos de integración que involucran a
España como miembro observador o invitado. Es decir, responde a las propias
dinámicas intrarregionales que relacionan a América Latina y España mediante los
diversos mecanismos de concertación política. El nivel bilateral se refiere a las
relaciones bilaterales que mantienen los países iberoamericanos individualmente con
España. Por su parte, el nivel transnacional y subnacional hace alusión a las
interacciones existentes -en términos de políticas de cooperación- entre Latinoamérica
y España, entendida ésta última como integrante de dos dimensiones: una autónoma y
otra comunitaria. Más allá de incidir fuertemente en la política de Iberoamérica como
país individual, lo hace también como integrante de la Comunidad europea (Del
Arenal, 2007).
De acuerdo con todo esto, resulta evidente que el fortalecimiento de los lazos
regionales es fundamental para la proyección española en el mundo. Sin embargo,
conocido es que los diversos intereses políticos inciden directamente en las dinámicas
de cooperación.
“Lo que puede suceder es que cada uno de los gobiernos de España,
con independencia de su signo político, aporten aquellos elementos que
estimen más convenientes para el desarrollo de una relación permanente e
intensa con todos y cada uno de los Estados iberoamericanos” (Barrado,
2007: 57).

Hasta aquí puede observarse que la proyección iberoamericana de España es un


elemento clave de su política exterior. No obstante, es importante discernir entre la
retórica y la realidad como modo de evitar errores en el accionar político. Teniendo en
cuenta que la política es el arte de la persuasión (Messina Fajardo, 2016), es necesario
identificar el límite entre la retórica y las posibilidades reales de concreción de los
objetivos políticos. Por ello, a continuación se analizará la política de los diferentes
gobiernos españoles hacia América latina desde los años 1990 en un intento de
identificar las motivaciones que definieron un tipo específico de política
iberoamericana.

3. La política española hacia América Latina desde los años 1990


De acuerdo con lo expuesto anteriormente resulta útil insistir en la relevancia de
la dimensión iberoamericana para la política española. La literatura referida al tema
evidencia que la afirmación de la Comunidad está motivada no sólo por el alcance de
una proyección internacional de la región sino también por el mantenimiento del
status de potencia media de España.
De esto se desprende que los lineamientos políticos no solo afectan a la región
como un todo sino que inciden directamente en los diversos niveles de relación entre
España y cada uno de los países iberoamericanos (Del Arenal, 2007). Celestino del
Arenal (2007) reivindica la importancia del alcance de cierto equilibrio entre los
diferentes niveles de relación. Sostiene que, reforzar exclusivamente la política
regional- enmarcada dentro de la política iberoamericana- sirve para ocultar la
ausencia de una óptima política bilateral. El inconveniente ha sido que la política
regional de España se ha visto frecuentemente encuadrada en el desarrollo de las
Cumbres, sin prestar demasiada atención al fortalecimiento de la política regional
como medio de proyección internacional.
En cuanto al desempeño de los diferentes gobiernos, claro está que, tanto el
contexto internacional como el signo político del partido en el poder afectan las
definiciones de la política iberoamericana y modifican la significación de América
Latina para España. Analizar los rasgos centrales que definen la política hacia
Iberoamérica sirve a los efectos de identificar los elementos de cambio o permanencia
entre los sucesivos gobiernos.

3.1. Felipe González Márquez


En lo que respecta a la política del gobierno socialista de Felipe González
Márquez, ésta se caracterizó por la búsqueda de afianzamiento de las relaciones entre
América Latina y la Comunidad Europea. Lo que España intentó fue establecer una
vinculación directa entre ambas regiones. Las presidencias españolas en el Consejo
Europeo de Madrid - en 1989 y 1995- demostraron la profundización de la
cooperación entre las dimensiones europea y latinoamericana. En suma, España supo
equilibrar estratégicamente sus áreas de influencia, tomando en consideración la
relevancia de ambas regiones para su política exterior. A su vez, durante el mismo
período España se propuso estimular las relaciones con cada uno de los países
iberoamericanos mediante la cooperación bilateral. Del mismo modo, impulsó las
relaciones bilaterales de Iberoamérica con la Unión Europea.
“España diseñó en 1991 el Plan V Centenario de Cooperación con
Iberoamérica (...). Este Plan suponía un programa de cooperación global para
la región iberoamericana. El Plan de cooperación España-Iberoamérica
serviría también como estímulo en los foros comunitarios para que la CE
impulsara también sus relaciones exteriores con Iberoamérica”. (Muñoz, 2011:
138)
En la década de 1990 surgió la política de las Cumbres Iberoamericanas
procurando consolidar la importancia política de la región. El fenómeno de la
cooperación bilateral se mantuvo vigente y su materialización fue la celebración de
numerosos Tratados de Amistad y Acuerdos de Cooperación con países
iberoamericanos. La llegada de González al gobierno en 1982 y su mandato de trece
años mostraron el inicio de un incipiente proceso de europeización de la política
española, un mayor compromiso bilateral con los diferentes países latinoamericanos y
un novedoso fomento del papel de la cooperación. En suma, mientras la región
experimentaba serios problemas con su deuda externa, España estableció mecanismos
comunitarios -Sistema de Preferencias Generalizadas- en un intento de minimizar
posibles consecuencias y hacer de la Comunidad un medio eficaz de resolución de
inconvenientes económicos (Muñoz, 2011).

3.2. José María Aznar


La llegada al gobierno del Partido Popular en 1996 y, particularmente, la
conducción de José María Aznar supusieron una continuidad de la política anterior
aunque se introdujeron algunos cambios. Durante su primera presidencia, España
experimentó una considerable europeización de su política exterior. Las relaciones
con América se basaron, sobretodo, en el establecimiento de acuerdos puramente
económicos (Muñoz, 2011).
Uno de los rasgos más destacables de este gobierno fue la influencia del papel
de Estados Unidos en la definición de la política hacia América Latina. El giro radical
de la política exterior española durante la segunda presidencia de José María Aznar
da cuenta del fin de las tensiones con los Estados Unidos. Este cambio determinante
fue resultado del alineamiento de España con la política internacional llevada adelante
por el presidente norteamericano George Bush (Del Arenal, 2007). Este giro supuso la
ausencia de un amplio margen de autonomía en el accionar político español,
obligando a definir una política latinoamericana que sirva a los intereses de la
Administración Bush.
De esto se desprende que la segunda etapa del gobierno de Aznar estuvo
caracterizada por una actuación hegemónica unilateral en el ámbito iberoamericano
que no buscaba el consenso con los Estados latinoamericanos y que reforzaba la
aplicación de medidas neoliberales (Muñoz, 2011). Los efectos de esta política
pesarían en las relaciones bilaterales con Latinoamérica. El deterioro de los lazos con
algunos países latinoamericanos y la negativa a aceptar el creciente unilateralismo de
España da cuenta de los drásticos cambios en la política iberoamericana, enmarcada
en un cambiante contexto internacional. A todo esto, los atentados del 11 de
septiembre de 2001 obligaron a los Estados Unidos a atender las cuestiones de
seguridad interna, lo que posibilitó la ampliación del margen de actuación de España
en Iberoamérica. De ahí que tales modificaciones influyeron rápidamente en el
mejoramiento de las relaciones con algunos países.

3.3. José Luis Rodríguez Zapatero


El triunfo del Partido Socialista en las elecciones de marzo de 2004 provocó
considerables transformaciones en la política exterior española. El gobierno de
Rodríguez Zapatero introdujo una nueva política iberoamericana, de un alto contenido
social. Reestructuró la política del gobierno anterior a partir del fortalecimiento de la
dimensión europea, priorizando un liderazgo multilateral y dando fin al alineamiento
respecto de los Estados Unidos (Del Arenal, 2007). “La retirada inmediata de las
tropas españolas de Iraq, […] marcó el distanciamiento político respecto a Estados
Unidos” (Muñoz, 2011:142).
La nueva política suponía un renovado posicionamiento de Iberoamérica en
vistas de fortalecer la importancia de la Comunidad y la coordinación política entre
los diferentes Estados miembros. Ello se expresará en el reforzamiento de las
Cumbres iberoamericanas y la puesta en marcha de una renovada Secretaría de Estado
iberoamericana, impulsada inicialmente durante la presidencia de Aznar (Muñoz,
2011).
En suma, las Cumbres de San José de Costa Rica (2004) y la Cumbre de
Salamanca (2005) evidenciaron los cambios que imprimió la llegada de un nuevo
partido al poder. El fortalecimiento de los procesos de concertación política y,
sobretodo, del papel de las Cumbres evidencia el alcance de cierta armonía entre los
países latinoamericanos y la propia España. La Cumbre de Santiago de Chile (2007)
posibilitó la continuación de tales mecanismos y abrió una nueva etapa para los
procesos de concertación en la Comunidad Iberoamericana. Celestino del Arenal
(2007) afirma que los canales de comunicación abiertos sumados a la aceptación de
compromisos constituyen elementos novedosos que reivindicaron la importancia de
las Cumbres.
“La Cumbre de San Salvador de 2008, […] sirvió de plataforma para
que por primera vez la Comunidad Iberoamericana se pronunciara de manera
concertada. El “Comunicado especial de la Comunidad Iberoamericana sobre
la coyuntura económica mundial” mostró la determinación de los países
iberoamericanos por contribuir activamente en un proceso de transformación
profunda de la arquitectura financiera internacional”. (Muñoz, 2011: 144)

No obstante, necesario es mencionar que desde una perspectiva general el


cambio de política no trajo consigo una total aceptación por parte de todos los países
miembros de la Comunidad. Se produjeron ciertos episodios que restringieron la
capacidad de influencia de España en Latinoamérica. Esto fue producto de la
creciente europeización que el país experimentó (Muñoz, 2011). De ahí que el
reforzamiento de las Cumbres haya constituido el medio ideal para concretar la
vinculación y un mayor acercamiento con aquellos países con los que políticamente
difería.
En definitiva, divergentes son las apreciaciones que se tiene de la política de
Rodríguez Zapatero. Celestino del Arenal (2007) destaca el giro en la proyección
internacional que el nuevo gobierno imprimió a la política iberoamericana a partir del
fortalecimiento de los procesos de concertación política. El renovado papel de las
Cumbres y la puesta en marcha de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB)
significan -para el autor- la introducción de exitosos canales de comunicación
intergubernamentales. En suma, el paso de un liderazgo unilateral a uno compartido,
el fin del alineamiento con la Administración Bush y el reforzamiento de las
relaciones bilaterales -como medio de restablecer relaciones- da cuenta de un
importante cambio político.
Muñoz (2011) considera que los episodios de provocación a España por parte de
algunos países (Argentina, Bolivia, Ecuador, Venezuela, Nicaragua), las
inestabilidades en la relación con el gobierno de Cuba y la ampliación de la
dimensión europea dificultaron una fuerte influencia en Iberoamérica. En suma,
Muñoz sostiene que el estrechamiento en la relación con algunos gobiernos de
izquierda de América Latina (Chile, Venezuela, Bolivia, Uruguay) sumado a una
menor preocupación por la cuestión internacional afectó el perfil español. No
obstante, rescata la relevancia de la evolución de las Cumbres y del fortalecimiento de
la región.
Por su parte, Barrado (2007) destaca la evolución de los procesos de integración
al interior de América Latina y enfatiza la necesidad de la política española de atender
a las múltiples cuestiones que afectan su relación con la región. Entender las
dinámicas internas de Latinoamérica significa asumir que el escenario iberoamericano
se trasforma progresivamente. El fortalecimiento de actores regionales junto con la
presencia de nuevos socios comerciales da cuenta de aquellas transformaciones. Por
tanto, estos cambios obligan a España a atender las distintas dinámicas existentes a la
hora de delimitar una exitosa política iberoamericana.
Tomando en consideración las opiniones expuestas consideramos útil resaltar la
atención que se le otorga -en el análisis político- al contenido social que el gobierno
de Zapatero imprimió a la política iberoamericana como medio de minimizar
conflictividades y fortalecer la proyección internacional de la Comunidad.

3.4. Mariano Rajoy


Desde 2010 España atravesaba una grave crisis económica que afectó
rápidamente al ámbito social, político e institucional, erosionando su imagen
internacional. La llegada al poder del Partido Popular (PP) de Mariano Rajoy
redefinió la política hacia América Latina, buscando diferenciarse de su antecesor. De
acuerdo con Sanahuja (2016), este giro estuvo acompañado por una mayor
vinculación con Bruselas; actor considerado central para el manejo de la crisis. Las
relaciones con América Latina mutaron radicalmente. La política hacia la región
estuvo caracterizada por un fuerte recorte de la cooperación al desarrollo, unido a un
retraimiento de la inversión (Sotillo, 2014). En lo que respecta a las relaciones
bilaterales, el acercamiento de España evidenció una notable ideologización. El
gobierno de Mariano Rajoy mostró preferencias por los gobiernos de la Alianza del
Pacífico (liberal- conservadores) y supuso relaciones “conflictiva[s]con los gobiernos
progresistas” (Sanahuja, 2016: 241).
Una cuestión a destacar es la influencia de “Marca España” en la definición de
la política exterior española. Como expresión de mercantilización de la política,
“Marca España” supuso una alternativa para enfrentar la crisis y distinguirse del
proyecto llevado adelante por el gobierno socialista de Zapatero. Esta nueva
diplomacia económica prioriza el papel de la empresa en las relaciones bilaterales,
debilitando la acción exterior en el ámbito iberoamericano y el accionar español
mediante la Unión Europea (Sanahuja, 2016).
En resumen, el período Rajoy estuvo caracterizado por el retraimiento de las
relaciones con países latinoamericanos, el incremento de la “deseuropeización”, un
reforzamiento del papel de la empresa y un fuerte desmantelamiento de la política de
cooperación que redefine el papel de Iberoamérica como dimensión complementaria
de la política española.

4. España y la cooperación internacional en ciencia y tecnología


A lo largo del presente trabajo advertimos la importancia de la dimensión
europea y latinoamericana en la definición de la política exterior española y
destacamos que el alcance de cierto equilibrio en el control político de ambas
dimensiones generaría fructíferos beneficios para España. No obstante, los hechos
demuestran que la cooperación y el manejo político equitativo de ambas regiones no
siempre ha sido la prioridad de los gobiernos. En este sentido, la colaboración con los
países más avanzados (intraeuropea) constituye -para algunas naciones- una vía útil
para facilitar la inserción internacional mientras que la cooperación con países en vías
de desarrollo (iberoamericana) supone la mejora de la situación de aquellas naciones
y es considerado el medio eficaz para la resolución de problemáticas sociales
urgentes. Aceptar la ayuda genera también beneficios para los propios países
desarrollados (Solís, 1993).
Tomando en consideración aquellas dinámicas, resulta útil analizar el papel de
España en el ámbito científico internacional buscando dilucidar las motivaciones
políticas que llevaron al país a fomentar la cooperación internacional en ciencia y
tecnología.
En lo que respecta a la política científica española, la misma está regida por el
Plan Nacional de I+D+i que establece las prioridades y los objetivos a seguir en el
ámbito de la investigación y el desarrollo. El sistema científico español cuenta con
diversos organismos públicos de investigación -encargados de llevar a cabo los
diferentes proyectos financiados con fondos públicos-, Grandes Instalaciones
Científicas (GIC) e Instalaciones de Tamaño Medio (ITI) -funcionales para el
desarrollo de iniciativas de un alto costo de inversión- y numerosos Parques
Científicos y Tecnológicos .
En cuanto a su papel en la cooperación internacional es necesario advertir que,
como integrante de la Unión Europea, su política científica se ha visto condicionada
por los propios lineamientos de la Comunidad. A partir de 1974 se aunaron esfuerzos
para el establecimiento de una política científica comunitaria. Por tanto, los diversos
proyectos a concretar hicieron necesaria la creación del Comité sobre Investigación
Científica y Técnica (CREST) -conformado por autoridades representativas de los
Estados Miembros- y la Fundación Europea de la Ciencia (ESF)- avocada a la
investigación básica77.
En la década de 1970, el número de áreas de investigación se amplió
considerablemente y la aparición de los Programas Marco constituyó el eje central de
la política científica comunitaria. Tales programas fueron producto de la imperiosa
necesidad de fortalecer el ámbito científico- tecnológico europeo. Lo que se proponía,
mediante aquellas iniciativas, era la cooperación entre empresas, centros de
investigación y Universidades. En definitiva, lo que se pretendía era fomentar la
colaboración con países y organizaciones ajenos a la Comunidad y estimular la
movilidad de los científicos, esto es, internacionalizar la investigación científica.
En suma, su activa participación en diversos programas y organizaciones dan
cuenta del lugar que ocupa la colaboración científica en la política española. Las
relaciones bilaterales y la vinculación regional continúan siendo una herramienta
esencial en su política de cooperación internacional. Entre los programas de los que
forma parte destacan: los Programas Marco de la Unión Europea, los proyectos del
Consejo Europeo de Investigación (European Research Council), el Programa
EUROCORES de la Fundación Europea de la Ciencia, el Programa CYTED de
ámbito iberoamericano, el Programa de Cooperación Europea en el ámbito de la
Ciencia y la Tecnología (COST), el Programa EUREKA promovido y financiado por
el Programa PROFIT, el GLOBAL BIODIVERSITY INFORMATION FACILITY
(GBIF), el INTEGRATED OCEAN DRILLING PROGRAM (IODP) y las iniciativas
de la European Space Agency(ESA), INTERNATIONAL COMPUTER SCIENCE
INSTITUTE (ICSI), entre otros.
En cuanto al ámbito iberoamericano, resulta útil hacer hincapié en el rol de la
ciencia como instrumento político. En el caso de la sociedad latinoamericana, puede

77
Información extraída de :http://www.bibliopos.es/doc-I+D/TEMA_11_Cooperacion-internacional-
ciencia-tecnologia.pdf
decirse que progresivamente se ha ido generalizando el pensamiento de que el
fomento del desarrollo científico-tecnológico posibilita una mejora de las condiciones
de vida en la región. En consecuencia, la maduración de tal pensamiento fue dando
forma y legitimación a la continuidad de procesos cooperativos. Es decir, aquel
consenso inicial motivó y reivindicó socialmente el papel de la ciencia y la tecnología
permitiendo considerar al conocimiento “como un elemento central para la mejora de
las condiciones de vida y el progreso económico y social” (Sebastián, 2007: 196).
Por tanto, regionalmente se tomó conciencia de la importancia del desarrollo y
fomento de la ciencia en aras de la mejora del desarrollo humano más allá del
crecimiento económico.
Datos recientes de la Secretaría General Iberoamericana (2018) exponen que
España actualmente supera el nivel medio de participación en los PICI, es decir,
Programas e Iniciativas Iberoamericanos. En esta cooperación de carácter
intergubernamental y horizontal, todos los países son -a su vez- receptores y donantes.
Hoy España cuenta con diferentes espacios de cooperación en éste ámbito: el espacio
iberoamericano de cohesión social, el espacio cultural iberoamericano, el espacio
iberoamericano del conocimiento y diversos programas transversales78. España se
encarga de la coordinación de las Redes de agroalimentación, salud, desarrollo
industrial, desarrollo sostenible, TICs, ciencia y sociedad, energía. Empero, nada sería
posible sin la actuación de los organismos internacionales posibilitando el desarrollo
de los diferentes proyectos y coordinando las diversas actividades.
El caso de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) ejemplifica lo
antedicho. Esta organización da impulso a numerosas iniciativas; siendo algunas de
ellas el Programa Metas Educativas 2021, el Observatorio de la Ciencia, la
Tecnología y la Sociedad, el Plan Iberoamericano de Alfabetización, los Laboratorios
Iberoamericanos, el proyecto de una Universidad Abierta Interamericana y la
movilidad de estudiantes de grado, posgrado e investigadores a través de propuestas
como el Programa de Intercambio y Movilidad Académica (PIMA), el Programa
Cumbre Pablo Neruda, el Proyecto de Movilidad de Docentes Paulo Freire, la
creación del Espacio Iberoamericano del Conocimiento, el Proyecto Luces para
Aprender, entre otras.
En el espacio latinoamericano existen numerosas iniciativas de carácter
científico, entre las que destacan las promovidas por la UNESCO, OEA, Mercosur.
En este escenario, el Programa CYTED hace su aparición motivado por la necesidad
de dar forma a un espacio que no solo complementara las propuestas regionales sino
que se instituyera como instrumento propio del Sistema Iberoamericano. En suma, el
Proyecto CYTED destaca por su papel en la creación de redes de investigación
integradas por diversos países de Iberoamérica.
En resumen, tanto la dimensión latinoamericana como la europea constituyen
dos caras de una misma moneda. En el caso particular de la ciencia, resulta evidente
que los diferentes procesos de cooperación científica responden igualmente a los
intereses que los diferentes gobiernos priorizan. Entonces, el papel de España en la
cooperación internacional en ciencia y tecnología no solo se encuentra condicionado
por las dinámicas europeas sino que, además, el desarrollo de la ciencia en el ámbito
iberoamericano funciona como herramienta diplomática que motiva -en ocasiones- la
cooperación Sur-Sur pero que fundamentalmente trae consigo una fuerte carga

78
Información extraída del Sitio Web Oficial de la Secretaría General Iberoamericana: http://segib.org.
geopolítica que no responde exclusivamente a las necesidades de fortalecer el suelo
latinoamericano.
Los vaivenes de la política española han afectado y afectan el desarrollo político
iberoamericano y la cooperación científica no es un fenómeno ajeno a estas
dinámicas. Tanto la labor de las Cumbres como el trabajo conjunto de los diferentes
organismos que integran el Sistema Iberoamericano responden a la necesidad
española de consolidar los lazos regionales en vistas de alcanzar una renovada
proyección internacional.
Cabe destacar que la creación de la SEGIB -entendida como un órgano
permanente de apoyo institucional de las Conferencias y Cumbres Iberoamericanas-
constituye un hito en el devenir político de la región. No obstante, más allá de los
beneficios que trajo consigo su institucionalización, su desempeño dio lugar a
diversos análisis y opiniones. Las miradas en torno a su accionar son divergentes.
Por un lado, se ha destacado su notable contribución al desarrollo administrativo
e institucional al generar el crecimiento de diversas áreas -ámbito económico, social,
cultural- y configurado una amplia red de contactos- funcionales a las dinámicas
cooperativas. Por otra parte, numerosos autores han cuestionado el papel de la
SEGIB y de la propia cooperación iberoamericana haciendo hincapié en la ausencia
de una base identitaria común que posibilite una real colaboración que supere la
retórica. Para estos autores la Comunidad Iberoamericana “no ha pasado de ser un
proyecto hispano” (Valladolid Alarcón; 2016:33).
La heterogeneidad política al interior de Latinoamérica, la falta de un fuerte
compromiso por parte de algunos gobiernos latinoamericanos, la consolidación de los
procesos de integración y la emergencia de actores- en disputa por el poder regional-
dan cuenta de la necesidad de reestructurar los mecanismos iberoamericanos en el
caso de que la prioridad sea reivindicar el papel de América Latina en el sistema
internacional. De todos modos, claro está que tales mecanismos responden a los
intereses de la política exterior española “que busca formar la triangulación España-
UE-América Latina, con el fin de incrementar la influencia española en el espacio
global y regional” (Valladolid Alarcón, 2016: 34).

5. La vinculación entre la política exterior española y la cooperación


iberoamericana en ciencia y tecnología
La ciencia y la tecnología constituyen factores clave en la transformación
económica y social. Tal cuestión fue tempranamente percibida por los países
latinoamericanos, motivándolos a desarrollar modelos científico- tecnológicos en
vistas de disminuir la brecha existente entre los países desarrollados y en vías de
desarrollo (Albornoz, 2002).De todos modos, claro está que los procesos de cambio
en el escenario internacional no siempre han favorecido el normal desempeño de la
ciencia en Latinoamérica. Es decir, tanto la globalización como la competitividad
introdujeron novedosos condicionantes que en definitiva afectaron y afectan en gran
medida el espíritu cooperativo, considerado éste esencial en el reforzamiento de los
modelos de política científica y tecnológica. En este sentido, resulta evidente que los
esfuerzos regionales de integración fueron la solución primera a aquella necesidad de
fortalecer el papel del conocimiento.
En lo que respecta a los antecedentes históricos Albornoz (2002) sostiene que
una cuestión a destacar en la región es la fuerte vinculación entre la política científica-
tecnológica y el desarrollo. Por ello, la creación de instituciones adecuadas y la
implementación de programas de cooperación resultaron ser los primeros pasos en el
camino definitorio de un tipo específico de política y la comunidad científica
desempeñó un rol fundamental en la región.
“Durante los años sesenta y en la década siguiente surgió en América
Latina un vigoroso esfuerzo intelectual orientado a buscar soluciones a los
problemas del crecimiento económico, impulsar la modernización social y
promover el papel de la ciencia y la tecnología en este proceso” (Albornoz,
2002:8).
Numerosos modelos fueron difundidos; la ciencia latinoamericana ha contado-
desde sus inicios- con la colaboración de diversas regiones y organismos, tanto
regionales como internacionales. A comienzos de la década de los sesenta se tomó
conciencia de la necesidad de incentivar el papel de la ciencia mediante la
cooperación hemisférica. En 1968, la Organización de Estados Americanos (OEA)
creó el Programa Regional de Desarrollo Científico y Tecnológico (PRDCYT) y en
1970 el Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura (CIECC)
propuso la realización de la “Conferencia Especializada para la Aplicación de la
Ciencia y la Tecnología en América Latina” (CACTAL) (Albornoz, 2002). Tanto el
desempeño de la OEA como de la UNESCO fueron decisivos en Latinoamérica.
En cuanto a la cooperación internacional, su función básica en la región ha sido
la de transferir recursos en aras de incrementar la inversión y la capacidad productiva
de los países en cuestión. De ahí que, con el paso del tiempo, la cooperación supuso
el fortalecimiento de esas funciones y se organizó en torno a cinco ejes esenciales:
“cooperación regional entre los países de América Latina, cooperación hemisférica,
cooperación con organismos multilaterales, cooperación bilateral y multilateral con
Europa, cooperación iberoamericana y cooperación con los países asiáticos del
Pacífico” (Albornoz, 2002:11).
La cooperación latinoamericana con Europa en el ámbito de la ciencia y la
tecnología se produjo mediante acciones de los Programas Marco de I+D unido a
iniciativas de cooperación impulsadas por la Comisión Europea. Esto ha dado lugar,
progresivamente, a la integración de más países- latinoamericanos- a este tipo de
cooperación, dando paso a la celebración de acuerdos interbloques, MERCOSUR-
Unión Europea.
Los esfuerzos concretados en el ámbito iberoamericano supusieron también la
existencia de una serie de instrumentos que reforzaron el desarrollo científico de la
región. El marco político lo configuran las Cumbres Iberoamericanas que, desde
1991, han motivado- independientemente del signo político del partido en el poder-
avances en el terreno de la ciencia. Como mencionamos en apartados anteriores, el
Programa CYTED se instituyó en instrumento estratégico para la mejora y la
complementariedad de las capacidades. Tanto Universidades, como centros de
investigación y empresas de Iberoamérica participan de este programa.
Con todo esto podemos afirmar que Iberoamérica, en términos estratégicos,
constituye un socio importante para España (Leal, Barredo, Palma; 2015) puesto que
los vínculos históricos que sustentan tal relación son innegables. Los siglos de
convivencia común y su base cultural dan cuenta del grado de influencia que el
síndrome poscolonial imprimió a las relaciones entre Latinoamérica y España (Brysk,
Parsons, Sandholtz; 2002). Por tanto, el ámbito iberoamericano supone un área
esencial de la política exterior española (Barrado, 2007).
La cooperación se incorporó progresivamente a la política de España tras el
fallecimiento de Franco. La renovación del papel español en el sistema internacional -
con el fin del aislamiento, su inclusión en organismos internacionales y su ingreso en
la Comunidad Europea- hizo posible la puesta en marcha de incipientes procesos
cooperativos (Sotillo, 2014). El modelo democrático- que sucedió al período
franquista- se caracterizaba por unas relaciones sobre la base de igualdad, mutuo
respeto e independencia. Los nuevos objetivos eran desarrollar políticas de
concertación y cooperación y ya no el reforzamiento interno e internacional del
régimen (Carou y Bringel, 2010). En los años 1980 comienza la institucionalización
de aquellos mecanismos, dando lugar a la creación de la Agencia Española de
Cooperación Internacional (1988) y la diseminación de las Oficinas Técnicas de
Cooperación (OTC) (Sotillo, 2014).
En la década de 1990, la movilización de la sociedad española incide
fuertemente en la definición de las políticas de cooperación. El gobierno asume un
mayor compromiso y la consolidación de estos avances se materializa en la creación
del Consejo de Cooperación. Esta etapa culmina con la puesta en marcha de las
Cumbres Iberoamericanas a partir de 1991, en Guadalajara (México), en cuanto
reconocimiento de la existencia de una Comunidad Iberoamericana, a la que se quiere
potenciar.
En este sentido, cabe destacar que el Partido Socialista en el poder (PSOE) se
dio a la tarea de fomentar los avances en el ámbito de la cooperación, siendo uno de
sus máximos logros la aprobación de la Ley de Cooperación Internacional para el
desarrollo en el año 1998.
A partir de los años 2000, la política del gobierno socialista de Zapatero, de un
notable contenido social, refuerza el papel de la cooperación y se erige “como una de
las principales manifestaciones del ‘poder blando’, que viene a potenciar la imagen y
presencia de España en el mundo” (Sotillo, 2014: 119). En esta etapa, se erige como
máxima de su gobierno la consolidación de las Cumbres Iberoamericanas. Este
cambio de estrategia en relación al gobierno anterior de Aznar, facilitó el éxito de las
Cumbres de San José de Costa Rica (2004) y de Salamanca (2005), permitiendo la
puesta en marcha de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB), que ha supuesto
un salto cualitativo de primera importancia en la consolidación de la dinámica de las
Cumbres, al proporcionar a las mismas una estructura institucional permanente, con
funciones no solo en el campo de la cooperación, como sucedía con la anterior
Secretaría de Cooperación Iberoamericana (SECIB) creada en 2003, sino también con
funciones políticas y de representación (De Arenal, 2011). Sin embargo, la inminente
crisis que sufre el país desde 2010 afecta considerablemente el devenir político de la
cooperación, “ha perdido cerca de un 70% de su presupuesto desde que comenzó la
crisis económica” (Manzano, 2014: 219).
A todo esto, la cooperación iberoamericana igualmente sufrió variaciones. La
crisis económica mundial iniciada en 2008 evidenció una disminución de la
financiación de ayuda al desarrollo (Valladolid Alarcón, 2016). En suma, estas
dinámicas económicas también afectaron el normal desarrollo de la cooperación
científica que tanto depende- en los países menos desarrollados- de financiamiento
externo. Cabe aclarar aquí que los instrumentos utilizados- por parte de los
organismos de crédito- en ciertos Estados no siempre coinciden con la estructura
científico-tecnológica del país receptor (Loray, 2017). A lo largo de la literatura
referida al tema se explicita la pérdida de cierta autonomía en las decisiones estatales,
dando lugar a una dependencia constante de las condiciones impuestas por los propios
organismos externos.
Conocido es el hecho de que ciertos cambios políticos a nivel mundial inciden
directamente en las políticas regionales. Por lo tanto, en consonancia con las
mutaciones políticas propias del escenario internacional, el papel que desempeñan los
diferentes organismos internacionales de crédito y sus objetivos, sufren
transformaciones. Todo esto deriva en el siguiente interrogante: ¿Cuál es el margen
real de actuación de un Estado o región que depende principalmente del crédito
externo para el desarrollo de sus capacidades científico-tecnológicas?. La máxima
dependencia del financiamiento externo y el mínimo margen de actuación estatal
darían lugar a un sometimiento totalmente funcional a intereses externos. Aquí reside
el problema central de la cooperación iberoamericana; ¿hasta qué punto responde a
intereses españoles?, ¿realmente responde a las problemáticas iberoamericanas?.
Claro está que los países latinoamericanos han encontrado el modo de abordar sus
problemáticas a partir de la creación de redes de investigaciones intrarregionales. No
obstante, esto no anula la existencia de mecanismos de cooperación con países
extrarregionales que forjan relaciones- muchas veces- inequitativas.
Las transformaciones del sistema internacional, de la arquitectura financiera y la
emergencia de actores regionales en Latinoamérica propiciaron un mayor
compromiso con las problemáticas existentes que resultó en la solución a la
disminución de la ayuda exterior, producto ésta de la crítica coyuntura económica
que obligó a los países desarrollados a encontrar los modos de manejar la crisis
financiera que atravesaban y ocuparse de sus asuntos internos. De acuerdo con
Valladolid Alarcón (2016), la crisis trae consigo un problema de origen, es decir, en
vez de servir a la cooperación reproduce las dinámicas de dependencia y relaciones de
poder.
“[Los] problemas y contradicciones hacen que el sistema de ayuda
esté sometido a un permanente desgaste político, que va desde (...) “la
retórica altruista”, es decir la que dice lo que se quiere hacer, a la práctica
egoísta-realista”. (Valladolid Alarcón, 2016: 59)

Esto provocó el resurgimiento de la cooperación entre países latinoamericanos,


motivado por el fortalecimiento socio-económico de algunos Estados que
consolidaron sus bases científico-tecnológicas mediante la cooperación internacional
y los mecanismos de concertación política. La emergencia de este tipo de cooperación
supuso un novedoso modo de cuestionar las reglas hegemónicas, impuestas
históricamente. Algunos autores prefieren llamarla “revolución silenciosa [puesto
que] los programas y proyectos de los donantes emergentes, demuestran respetar las
soberanías y ajustarse a las necesidades y prioridades de los países receptores”
(Valladolid Alarcón, 2016: 61), contrario a lo que ocurre en la cooperación
iberoamericana y la influencia del papel español.
Al respecto, en la actualidad, desde la asunción del gobierno de Mariano Rajoy
en 2011, se ha identificado un repliegue internacional y un giro insolidario de la
política exterior española (Sanahuja, 2016). Según este autor, entre 2012 y 2015 el
gobierno español ha llevado a cabo un brutal desmantelamiento de la política de
cooperación, justificando los recortes de ayuda oficial al desarrollo por la situación de
emergencia económica nacional, aunque también se observa una evidente motivación
ideológica. A la caída de la ayuda bilateral se suma la desaparición o cese de la
actividad de parte de los actores descentralizados –ayuntamientos, gobiernos
regionales, universidades–, de las organizaciones de la sociedad civil y de las ONG,
que han canalizado una amplia participación social y de instituciones vinculadas a las
relaciones con América Latina.
Entonces, en lo que concierne a la cooperación iberoamericana, los aspectos
sobresalientes de cada presidencia evidencian que mientras algunos gobiernos han
invertido en cooperación, otros priorizaron áreas diversas. Aquellos que fomentaron
la cooperación han tenido, en consecuencia, un rol más activo en el ámbito
iberoamericano. Aquellos que- por distintas cuestiones- se dieron a la tarea de
desmantelar la política de cooperación no prestaron demasiada atención al
fortalecimiento de la dimensión iberoamericana. En el caso de Iberoamérica,
advertimos reiteradas veces que Latinoamérica constituye una dimensión privilegiada
en la política exterior española y, de acuerdo con el análisis de cada presidencia,
resulta claro que la política española ha estado fuertemente condicionada por los
Estados Unidos- debido a sus intereses en Latinoamérica- y la Unión Europea- puesto
que la europeización de su política exterior prioriza los intereses de la Comunidad
Europea y los países miembros.
Con este telón de fondo, claro está que la cooperación en ciencia y tecnología
no es ajena a los vaivenes políticos y estratégicas geopolíticas. De esto se desprende
que los procesos cooperativos traen consigo ciertos intereses ocultos que no siempre
responden a las necesidades de los países receptores sino que son el resultado de
estrategias políticas de aquellos Estados que mayor poder ostentan.

Conclusiones
La presente ponencia se propuso identificar las razones que han motivado el
reforzamiento de los lazos iberoamericanos y el fomento de la cooperación
iberoamericana en el área de la ciencia y la tecnología. Se buscó cuestionar las
motivaciones que han llevado a España a priorizar la cuestión iberoamericana con el
objeto de dilucidar si aquellas motivaciones responden a las propias necesidades de la
Comunidad o simplemente forman parte de una retórica puramente altruista -
entendida como herramienta estratégica de la política exterior española. Para ello,
luego de una breve introducción, se expusieron ciertas características generales de la
cooperación internacional en ciencia y tecnología haciendo hincapié en el papel de los
participantes, los motivos que impulsan su desarrollo, las dimensiones internacionales
de la investigación científica y la influencia de la brecha existente entre el “Norte” y
el “Sur” en las dinámicas de la ciencia a nivel mundial.
En un segundo apartado, se realizó un breve recorrido histórico por la
configuración de la Comunidad Iberoamericana centrando la atención en el papel
español. Con esto, se comprobó lo estratégico de la dimensión latinoamericana para la
política exterior española. A continuación, se realizó un análisis de los aspectos
sobresalientes de las sucesivas presidencias españolas -desde 1990 a la actualidad-
con el fin de identificar cuál ha sido la atención que cada gobierno ha prestado a
Iberoamérica y a los mecanismos de cooperación.
En el apartado siguiente, se hizo alusión al desempeño de España en la
cooperación internacional en ciencia y tecnología resaltando la relevancia de la
dimensión europea y latinoamericana en la demarcación de los pasos a seguir en
términos de política científica. La literatura referida al tema evidenció que ambos
niveles de relación -europeo y latinoamericano- constituyen puntos estratégicos y
complementarios de la política exterior española, puesto que, sirve a sus intereses de
proyección internacional.
Finalmente, se analizó el papel de la cooperación iberoamericana en la política
exterior española -enmarcada en una coyuntura económica crítica- en un intento de
hallar la intrínseca vinculación entre los intereses estratégicos españoles de
proyección global y su incidencia en las dinámicas de la cooperación iberoamericana
en el área de la ciencia y la tecnología.

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Rosario, 10 al 13 de setiembre de 2018.”

POLÍTICA INTERNACIONAL:
Las Relaciones Comerciales, Democráticas e Interinstitucionales
como factores que reducen la probabilidad de desarrollar
Conflictos Internacionales. Caso Perú-Chile

Felicita Carolina Cavero Zavala*


Estudiante de Ciencia Política
caverocaro@gmail.com
Jeffrey James Vera Salcedo**
Estudiante de Ciencia Política
jeffreyjames0081@gmail.com

Este estudio busca respaldar y explicar las saludables relaciones diplomáticas y comerciales
entre Perú y Chile durante los últimos 135 años exentos de conflicto bélico. Como pilares
fundamentales se tomarán 3 teorías y un análisis descriptivo de la situación interna de los
estados. La tesis del liberalismo económico y la interdependencia esclarecerá los términos y
condiciones bajo las cuales se han venido desarrollando las relaciones comerciales entre
ambos países desde que finalizó la Guerra del Pacífico. La tesis del Institucionalismo Liberal
sustenta la admisión de competencia en pequeños conflictos y diferencias que se han
presentado entre ambos países. Esta competencia es posible gracias a los diversos tratados
que ambos estados han ratificado y adherido a su sistema jurídico, así como las membresías
en organismos internacionales que han ido acumulando a lo largo de los años. El estudio del
papel de las instituciones internas y los valores comunes entre las sociedades, íntimamente
relacionado con el modelo de gobierno, es otro factor que se considerará ya que el papel
idiosincrático de la sociedad es uno de los principales frenos en las llamadas, democracias de
América.

Palabras clave: Tesis del liberalismo económico y la interdependencia; La tesis del


Institucionalismo Liberal; Instituciones Internas; Conflictos.

* Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Perú.


** Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Lima, Perú.

Abstract: This study seeks to support and explain the healthy diplomatic and
commercial relations between Peru and Chile during the last 135 years exempt from
war. As fundamental pillars, 3 theories and a descriptive analysis of the internal
situation of the states will be taken. The thesis of economic liberalism and
interdependence will clarify the terms and conditions under which trade relations
between both countries have been developing since the end of the Pacific War. The
thesis of the Liberal Institutionalism supports the admission of competition in small
conflicts and differences that have arisen between both countries. This competition is
possible thanks to the various treaties that both states have ratified and adhered to its
legal system, as well as the membership in international organizations that have
accumulated over the years. The study of the role of internal institutions and common
values among societies, intimately related to the model of government, is another
factor that will be considered as the idiosyncratic role of society is one of the main
obstacles in so-called American democracies.
Keywords: Thesis of economic liberalism and interdependence; The thesis of Liberal
Institutionalism; Internal Institutions; Conflicts

1. Antecedentes
Desde la firma del Tratado de Ancón en 1883, Perú y Chile viven un periodo
de paz que está a punto de llegar a los 135 años. Este periodo ha sufrido momentos
muy tensos y de mucha rivalidad. Sin embargo, estas discrepancias se han podido
solucionar mediante el diálogo y el apoyo de organismos internacionales.

Antes de poder entrar de lleno a los factores que reducen la probabilidad de


desarrollar conflictos internacionales (Caso Perú- Chile), es importante conocer la
historia y los antecedentes de este periodo de paz, ya que nos encontramos frente a
dos países con una rivalidad histórica incuestionable.

A. Antecedentes al periodo de paz:


Los países en cuestión han desarrollado dos guerras de vital importancia, ya que
estas han repercutido en un rediseño fronterizo. A continuación, se desarrollarán las
dos guerras anteriores a este periodo de paz.

a. Guerra contra la Confederación (1836-1839):


Culminadas las guerras civiles entre los presidentes peruanos Felipe S. Salaverry
y Luis Orbegoso, se mantuvo en debate la fundación de un nuevo Estado en la región.
Este nuevo Estado estaría conformado por Perú y Bolivia y tendría como líder
fundador a Santa Cruz con el apoyo de Orbegoso.

En diciembre de 1863, Chile daba inicio a la guerra con “una ley cuyos
considerandos decían: 1. El general Santa Cruz, presidente Bolivia, detentador injusto
de la soberanía del Perú, amenaza la independencia de otras Repúblicas americanas”
(Basadre, 2005, p. 131). Por otro lado, el autor peruano Jorge Basadre complementa
diciendo que existía “el temor ante el predominio de la Confederación Perú- boliviana
en el Pacífico” (2005, p. 131).

En una carta enviada por el ministro chileno Diego Portales al general Blanco
Encalada expresó lo siguiente: “Unidos estos dos Estados aún cuando no sea más que
momentáneamente, serán siempre más que Chile en todo orden de cuestiones y
circunstancias[...] La Confederación debe desaparecer para siempre jamás del
escenario de América” (Basadre, 2005, p. 132).
- La batalla de Paucarpata: Esta batalla significó una victoria momentánea del
ejército confederado. Tras esta batalla, se firmó un tratado que le ponía fin a esta
guerra. “Se declaró ahí la paz perpetua y amistad entre ambos Estados” (Basadre,
2005, p. 136).
- La batalla de Yungay: “El gobierno chileno repudió el tratado de Paucarpata”
(Basadre, 2005, p. 137). Esto significó el regreso de la guerra. El ejército chileno,
con el apoyo de algunos peruanos que estaban en contra de la Confederación, le
puso fin al sueño de Santa Cruz, la Confederación Perú-boliviana.
La batalla de Yungay significó el regreso a las antiguas delimitaciones fronterizas
antes de 1836. Perú y Bolivia estrecharían sus lazos comerciales y, tiempo después,
firmarían el tratado Riva Agüero- Benavente en 1873. El primer artículo de este
tratado decía: “Las altas partes contratantes se unen y ligan para garantizar
mutuamente su independencia, su soberanía y la integridad de sus territorios
respectivos, obligándose en los términos del presente tratado a defenderse de toda
agresión exterior” (Basadre, 2005, p. 212).

b. Guerra del Pacífico (1879-1883)


“La Guerra del Pacífico fue la hora cero del Perú moderno, que implicó el colapso
absoluto del Estado y el riesgo de su desintegración total. A partir de entonces es otro
Perú, y la relación con Chile, que hasta ese momento era más o menos discreta,
tomará un rumbo absolutamente distinto.” (Ugarte, 2014, p. 162)

En definitiva, la Guerra del Pacífico marcó un antes y un después dentro de las


relaciones entre Perú y Chile. Después de esta guerra, los países en cuestión no
volvieron a tener un conflicto armado.

En un principio, Chile le había declarado la guerra a Bolivia y, por esa razón,


Bolivia exigía la aplicación del tratado Riva Agüero- Benavente. Esto significaría el
ingreso de Perú a la guerra entre estos países. Chile demandó la neutralidad peruana.
Sin embargo, “el gobierno del Perú contestó que aplazaría la respuesta hasta la
reunión del Congreso[...]. Chile rompió las negociaciones y declaró la guerra al Perú
y a Bolivia el 5 de abril de 1879” (Basadre, 2005, p.247)

- El Combate de Angamos: El 8 de octubre de 1879 marcaría un punto de quiebre a


la guerra. Este combate puso fin a todas las intenciones peruanas de poder seguir
luchando esta guerra. El Cochrane, el O’Higgins y el Loa se enfrentaban al
monitor Huáscar peruano. En este combate falleció el almirante Miguel Grau
Seminario, héroe insignia de la Marina del Perú. Después de este combate, el
triunfo definitivo de Chile solo era cuestión de tiempo.
- La Batalla de Arica: El 7 de junio de 1880 Arica aconteció la última gran batalla
entre los ejércitos peruanos y chilenos. Para ese entonces, Bolivia ya se había
retirado de la guerra. Esta batalla significó un pase libre a la ocupación de Lima
por parte del ejército chileno.
La Guerra del Pacífico finaliza el 20 de octubre de 1883 con la firma del ya
mencionado Tratado de Ancón. “En el tratado el Perú cedió a Chile Tarapacá. Las
provincias de Tacna y Arica continuaron poseídas por Chile durante un periodo de
diez años.” (Basadre, 2005, p.278)

Entre las consecuencias más resaltantes de esta guerra, podemos encontrar el


inicio del auge económico chileno, el inicio de otra guerra civil en Perú y la pérdida
de territorios por parte de Perú y Bolivia.

B. El periodo de paz:
Firmado el Tratado de Ancón, las relaciones entre Perú y Chile tomaron otros
rumbos. Como se presentó líneas atrás, se ha estado viviendo un periodo de paz que
casi llega a los 135 años. Dentro de periodo, han existido desacuerdos, conflictos y
malentendidos entre los países en cuestión. Sin embargo, se han podido solucionar, ya
que existen de por medio relaciones comerciales, democráticas e interinstitucionales
que reducen la probabilidad de desarrollar conflictos internacionales.

A continuación, será presentado el último conflicto entre Perú y Chile; resuelto


mediante mecanismos internacionales.

a. Controversia por el diferendo marítimo:


En el año 2008, el Perú presenta ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya,
la demanda de delimitación marítima con Chile, sosteniendo que esta nunca se había
realizado y que lo único existente, eran acuerdos de cualquier otra naturaleza, excepto
de aquella que regula los dominios estatales en el mar.

Durante el 2010, ambos países presentan ante la corte sus respectivas memorias,
con este acto, Chile asume la competencia de la Corte en la controversia que tiene con
el Perú, una cuestión que responde a las múltiples responsabilidades y presiones que
tiene la comunidad internacional y sus respectivos organismos en las decisiones de los
países que los integran.

Mientras que, en el 2011, Perú firma un tratado limítrofe marítimo con


Ecuador y de esta manera, deja sin efecto el punto más fuerte de la defensa chilena,
que el acuerdo pesquero - comercial firmado en la década del 50 entre los tres
estados, sea un acuerdo limítrofe.

El 2012 fue el año de las intervenciones orales ante la Corte, duró


aproximadamente 10 días y representó el sustento de la fase escrita, la más importante
para todo el proceso y finalmente, trece meses después se dio lectura al veredicto en
la capital de los países bajos.

Lo realmente resaltante, para el tema en cuestión, es que “el fallo de la Corte


Internacional de Justicia no cambió la relación bilateral entre Chile y el Perú” (Arenas
y Rivas, 2015, p.131).

Desarrollo

1. Relaciones Comerciales: La tesis del liberalismo económico y la teoría de


la interdependencia:

Numerosas teorías procedentes de diversas escuelas de pensamiento intentan


explicar la ausencia de conflictos entre estados desde el punto de vista económico.
Desde el Realismo hasta el enfoque marxista de las relaciones internacionales, se
puede encontrar bastante consistencia y lógica en el desarrollo de sus argumentos, sin
embargo, estos no son suficientes.

La concepción marxista de las relaciones internacionales, puede parecer, a


simple vista, bastante convincente. El materialismo planteado por Engels y Marx
contempla hechos y las descripciones de los mismos como sustento de sus
planteamientos. Tiene como punto crucial el hecho de que existen países con una
determinada posición derivada del sistema capitalista y que genera la existencia de
estados dependendientes en los que se pueden desarrollar de forma interna, las
famosas luchas de clases, originando conflictos que pueden terminar en grandes crisis
estatales debilitando las posición del estado afectado en la jerarquía del poder
internacional.

Lo idóneo para la escuela marxista sería la existencia de una igualdad


inequívoca entre todas las naciones, sin embargo, aquí se encuentra la principal
debilidad en la crítica hacia el sistema que predomina en el escenario global, y es que
Hobbes señaló que no hay más incertidumbre y peligro de caer en conflicto, que en el
supuesto que los marxistas plantean como ideal, pues propiciaba la creencia de que
también existía “igualdad de posibilidades para la consecución de nuestros fines”.
(Hobbes, 1651, pp. 104 y 108)

La igualdad absoluta es solo posible en el estado de naturaleza descrito


magistralmente en el Leviathan. Un sistema internacional en donde todos los países
ostenten la misma cuota de poder, es peligroso en el sentido de que la anarquía
termina instaurándose en ausencia de ente que tuviera la suficiente fuerza para
ordenar e imponer aquello que tanto se busca, la paz.

La corriente Realista sostiene con excesivo pesimismo que las limitaciones


existentes entre estados, surgen a consecuencia de un constante arme y desarme para
protegerse de ataques de otros estados. El hecho de que un estado incremente su
propio nivel de seguridad, representa la garantía de resistir un posible conflicto, la
teoría realista sostiene también que los estados son capaces de limitar la libertad de
sus ciudadanos para lograr esta finalidad. Se concibe entonces a la seguridad como
una cifra inmutable, una cantidad exacta, una unidad que las naciones deben
repartirse para determinar su lugar en la jerarquía de poder internacional, pero no se
relaciona ni explica cómo es que esto puede obtenerse.

En las falencias de ambas corrientes, el liberalismo encuentra un lugar con las


definiciones de libertad que lo caracterizan y la defensa de la soberanía en el accionar
del individuo que son determinantes para la toma de decisiones de carácter político,
comercial y bélico.

Robert Keohane citaba acertadamente a Michael W. Doyle para sustentar que


“no existe una definición absoluta de lo que el liberalismo en sí”.(Doyle, 1986,
p.1152) Sin embargo, una idea que va desde Smith hasta los pensadores neoclásicos
nos menciona que el liberalismo “equivale a la convicción de superioridad de las
configuraciones económicas que dependen íntegramente de los mercados y no del
control del estado”.(Keohane, 1947, p. 57) Es esta regulación la que brinda una
adecuada explicación y motivaciones suficientes para fines de este estudio, ya que se
centra en el actor y considera la influencia que tiene el origen de su poder en las
decisiones que puede preferir ejecutar.

El términos de relaciones internacionales, existen 3 subtipos de liberalismo


planteados por Kant en el ensayo sobre “La paz perpetua” que se aventuran a dar
respuesta a la cuestión de este estudio: republicano, comercial y regulador. El
liberalismo republicano y el Regulador comparten ciertas similitudes al presuponer la
existencia de estados constitucionalmente delimitados(Keohane, 1941, p.31), pero
finalmente se trata de interpretaciones distintas de la misma materia.

El liberalismo comercial se puede sintetizar en la reflexión de Montesquieu de


que “el efecto natural del comercio es la paz. cuando dos naciones comercian entre sí,
desarrollan una dependencia mutua, pues si una de ellas tiene interés en comprar , la
otra tiene interés en vender, todas las uniones están basadas en la existencia de
necesidades mutuas”.(Hirschman, 1977, p. 80). En ese caso, queda claro que no debe
existir inconveniente alguno para que este proceso se lleve a cabo, un conflicto sería
la antítesis absoluta del intercambio comercial entre estados.

Este concepción del liberalismo comercial nos lleva a otra cuestión, es un


hecho para los defensores de esta doctrina que el mercado se regula por sí mismo, los
actores de los mercados se regulan por estas acciones comerciales y por lo tanto, la
intervención gubernamental es mínima y hasta resulta innecesaria. Se aprecia
entonces a la paz como una consecuencia natural de la autorregulación de los actores
que participan en el intercambio comercial interestatal para proteger sus intereses.

El intercambio comercial entre Perú y Chile tuvo sus inicios a fines del siglo
XVII, inició con dos productos agroindustriales: el trigo y el azúcar. Con el paso de
los años, el Perú empezó a exportar cacao y tabaco, además de otros productos
manufacturados procedentes de Europa, mientras que Chile añadió a la canasta: sebo
y cueros. Es importante destacar que esta relación comercial se desarrollaba dentro de
las políticas proteccionistas implementadas por España que buscaba establecer un
monopolio español de estado con sus colonias. Durante el virreinato se intensificaron
las relaciones entre el Virreinatos del Perú y la Capitanía General de Chile, cesaron a
raíz corrientes independentistas que recorrieron América un siglo más tarde. Se
produjo la creación de fronteras, se dejó de usar la moneda oficial de la corona
española y finalizó el proteccionismo instalado por España con el ingreso de socios
comerciales fuertes como Inglaterra y Estados Unidos.(Taipe, 2014)

Las operaciones comerciales realizadas desde la constitución de ambos países


como repúblicas independientes, Chile en el año 1818 y en Perú desde el año 1821
hasta el inicio de la Guerra del Pacífico (1879 - 1883) fueron relativamente fluidas.

Cuadro 1

Tratados entre Chile y Perú desde 1821 hasta 1879 (Inicio de la Guerra del Pacífico)

Año Tratado Materia

07-JUL-1879 Debido a la guerra que Chile sostiene


DECRETO POR EL QUE SE ACEPTA EL
contra Perú, acepta ocho (8) artículos del
CONVENIO INTERNACIONAL DE
GINEBRA SOBRE LAS AMBULANCIAS Convenio de Ginebra de 22 de Agosto
y HOSPITALES MILITARES (Año de de 1864, sobre ambulancias y Hospitales
inicio de la guerra del pacífico) militares.

07-JUL-1879 Proyecto de Convención sobre


TRATADO DE EXTRADICIÓN
extradición entre Chile y Perú, suscrito
CELEBRADO ENTRE LA REPÚBLICA
DE CHILE y LA DEL PERÚ en Lima, el 22 de Diciembre de 1876.

01-MAR-1877 Igualdad para detentar derechos y ejercer


PROYECTO DE TRATADO DE
el comercio sin distinción de
AMISTAD, COMERCIO y
NAVEGACIÓN ENTRE CHILE y EL nacionalidad ni recargo de impuestos
PERÚ. independientemente del lugar en donde
se encuentren.

31-JUL-1824 La fuerza armada chilena , pone a


TRATADO DE AUXILIO AL PERÚ
disposición peruana, el uso de su flota
RATIFICADO POR CHILE EL 6 DE
MAYO DE 1823 DE ACUERDO CON EL bajo la responsabilidad y administración
SENADO CONSERVADOR. del Ministro de Guerra y Marina

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile / BCN


Fuente: https://www.leychile.cl/Consulta/buscador_tratados

Durante el tiempo que se desarrolló el conflicto, no se firmó tratado ni


acuerdo de ninguna naturaleza, salvo el del año 1879, que tenía como finalidad
garantizar los mínimos estándares humanitarios para el curso de la guerra.

La economía peruana, vivió un despegue astronómico debido al boom del


guano durante 1840 - 1871, la mano de obra nacional no era suficiente y se
experimentó una migración económica desde chile para suplir la demanda de obreros.
La relación comercial era bastante informal y no se hallaba aún rastro de logias
negociantes que establecieran vínculos con otra familia comerciante en Chile o de
que el estado tuviera intenciones de hacerlo, lo que sí existía, era un ambiente amical
y casi familiar entre las familias aristocráticas de Lima y Santiago, muchos de los
personajes ilustres cuya memoria se rememora actualmente con fines patrióticos en
los respectivos países, tuvieron contacto en algún momento.

La saludable relación entre Chile y Perú era consecuencia de las actitudes y


voluntades, de carácter personal entre los actores con relativo poder adquisitivo y de
facto de ambos estados, la ausencia de acuerdos formales entre estos actores
.(Pereyra, 2010)
Fue tan compenetrada la afinidad peruano-chilena, quienes hasta antes de
iniciar la guerra habían compartido bando en el campo de batalla contra la escuadra
española como en el combate de Abtao (1866), que Miguel Grau contó en sus
memorias sobre el sentir de los soldados peruanos, durante los primeros meses de la
guerra, que llegaron a creer que eran testigos y protagonistas de una pavorosa lucha
fratricida.

Durante y después del conflicto, cuyo origen fue la disputa de las salitreras, la
situación dejó maltrechas las relaciones entre ambos países a todo nivel, el
intercambio comercial, según archivos, fue casi exterminado.
Respecto a la interdependencia económica, es innegable la existencia de un
actual mundo sin fronteras, con un crecimiento increíblemente grande de
intercambios sociales y económicos, una actual característica entre las relaciones de
Perú y Chile. Ambos estados tienen membresías comunes en innumerables
organismos internacionales y tratados debidamente ratificados en materia económica
y de cooperación, como se aprecia en el cuadro 2.
Cuadro 2

Acuerdos y Tratados Bilaterales resaltantes / Chile y Perú


Año de Firma Denominación
2001 Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones
2002 Convenio para la Protección y Restitución del Patrimonio Cultural
2004 Acuerdo para Evitar la Doble Tributación
2004 Acuerdo de Cooperación y Asistencia Mutua en Materias Aduaneras
2005 Convenio que autoriza a familiares de diplomáticos y personal administrativo
y técnico para desempeñar actividades remuneradas en el Estado receptor
2005 Acuerdo para el Ingreso y Tránsito de Nacionales Chilenos y Peruanos en
calidad de Turistas con Documento de Identidad
2006 Convenio de Transporte de Pasajeros por Carretera entre Tacna y Arica
2006 Acuerdo de Libre Comercio
2006 Acuerdo Administrativo del Convenio de Seguridad Social
2006 Acuerdo de Cooperación en Materia de Desastres
2006 Consejo de Integración Social Chile-Perú
Fuente: Embajada de Chile en Perú / Relaciones bilaterales
https://chile.gob.cl/peru/relacion-bilateral/acuerdos-y-tratados-bilaterales

Un hito importante es el Acuerdo de Complementación Económica, suscrito


entre ambos países y con vigencia desde el año 1998, en donde ambos países
acordaron eliminar los aranceles y las medidas no arancelarias que afectan el
comercio bilateral de bienes, este acuerdo progresó y llegó a convertirse en un tratado
de libre comercio en el año 2006 y vigente desde el 2009. Desde entonces, el
intercambio comercial se ha intensificado, al punto de alcanzar la cifra de 2.551
millones de dólares estadounidenses.

La Sociedad de Comercio Exterior (COMEX) elaboró un informe en el año


2016 publicado en el diario peruano Gestión, en donde detalla cómo se configura la
participación chilena en la economía peruana, resaltando 4 puntos fuertes:
Exportaciones, inversión chilena, empleo generado y remesas.(Fairle et al, 2007,
p.113)

Las exportaciones no tradicionales hacia el vecino país, son las que mayores
ingresos han generado en el Perú, a partir del tratado antes mencionado. Las cifras
sitúan este crecimiento en un 110.5 % para el año 2015, el cuarto lugar de destino
más importante para el Perú.

Chile es la primera fuente de inversión extranjera directa para el Perú


proveniente de Latinoamérica y la cuarta a nivel global. A su vez, según la Dirección
de Asuntos Económicos (Direcon) de Chile, el Perú se ubica como el cuarto destino
de sus inversiones, con un stock, hasta 2015, de US$ 16,755 millones. Dicha entidad
resalta que hay más de 400 empresas chilenas en Perú, que desarrollan más de 800
proyectos. ProInversión estima que, de las 100 principales empresas que han
realizado más aportes de capital en el periodo 2011-2015, 15 son chilenas. Se trata
del segundo país que más invirtió, después de España.

El empleo generado en el Perú es de 116,768 personas, un 69.7% a través de


empleo directo y un 30.3%, de empleo indirecto de empresas Chilenas. Desde 1990,
los sectores más importantes han sido los de servicios (principalmente comercio,
transporte y tecnologías de la información, incluidas las telecomunicaciones), energía
e industria.

Chile representa también la fuente de ingreso por remesa para el Perú, debido
a la gran cantidad de inmigrantes peruanos que albergan y que se encuentran
trabajando como residentes. Según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), las
remesas provenientes de Chile han ido creciendo desde 2007, de US$ 82 millones a
US$ 273 millones en 2015. Además, es el único país que, desde 2012, refleja un
aumento de remesas, con lo que desplaza a España y EE.UU. (Banco Interamericano,
2012)

La red económica y comercial entre ambos países, está vinculada y regulada


por diversos instrumentos de carácter internacional, consolidadas por sus respectivos
grupos de interés cuya prioridad es mantener y profundizar los vínculos existentes.
Resulta entonces, poco conveniente desarrollar un conflicto entre estados, y es que a
pesar de que existe un seguro para las inversiones por si se presenta una discrepancia
entre el estado y su inversor, sigue siendo muy costosa y menos beneficiosa con el
estado como para ignorar la existencias de los acuerdos comerciales existentes.

El liberalismo como doctrina económica brinda un adecuado clima para que


los estados no caigan es la escasez y desde puntos de vista de mercado, asegura el
acceso a recursos que se encuentran en otros lugares de forma pacífica, a través de
diversos acuerdos comerciales.(Keohane, 1941, p.76)

La relación entre ambos estados es muy estrecha y vinculante, un conflicto


con todos estos lazos comerciales es casi imposible si es que se aplica el simple
análisis de costo-beneficio de un conflicto bélico.(Copeland, 1998, pp.464-500)

2. Relaciones interinstitucionales: La tesis del institucionalismo liberal:

Las diferentes corrientes interesadas en brindar el soporte doctrinario a la


ejecución de las acciones de los actores que existen en el sistema internacional.

La teoría realista, caracterizada por otorgarle un papel preponderante al uso de


la fuerza y la lucha por el poder en las relaciones internacionales, descansa en el
continuo esfuerzo de los estados en aumentar su poder. En el campo internacional,
esta lucha de poder puede escalar hacia la amenaza y uso de la fuerza, dado que no
contempla la existencia de una autoridad supranacional capaz de detenerla. En este
escenario Anárquico cada estado debe proveerse los medios para alcanzar su
seguridad, maximizando su poder. Para evitar la guerra, o no volverla a repetir, los
estados siguen una política basada en el Balance de Poder.

Las organizaciones internacionales, bajo la consigna realista, serían de poca


ayuda en la lucha por el poder por carecer de la supranacionalidad necesaria para
cambiar este medio anárquico y estarán a disposición de las potencias para llevar a
cabo su política de poder de la forma que mejor satisfaga sus intereses.
La teoría idealista o liberal es totalmente antagónica a la realista, sus pilares se
basan en la relevancia que otorga a los valores presentes en la vida internacional,
estas no solamente orientan las acciones de los actores, también las consideran como
estructura ideal de las relaciones. Parte de la base de que no solo los estados
desempeñan un papel central en la política internacional, incluye también a los
pueblos.

Los seres humanos son, los actores centrales en las relaciones. así, la política
internacional y las sociedades constituidas por seres humanos, no actúan solo por el
poder, si no por valores e ideales. Las organizaciones internacionales ayudan a
estabilizar estos ideales y valores comunes, el idealismo y su variante normativa ve a
las organizaciones Internacionales como representativas de un orden de valores
apoyado por las sociedades a través de los numerosos estados y apoya decididamente
la normativa que regula tal orden, sin dejar de lado que todo acuerdo debe provenir
directamente de los actores.

La perspectiva liberal de las relaciones internacionales en materia


interinstitucional, entendida como aquella que fundamenta el accionar de los estados
y los organismos creados para regular el anárquico mundo internacional, es extensa.

Esta visión es la más cercana a las relaciones diplomáticas que Chile y Perú
experimentan. El estado peruano tiene membresía en casi todos los Organismos
Internacionales existentes, y ha ratificado tratados cuyo cumplimiento se encuentra
jurídicamente justificado al haber sido ratificados o adherido, mientras que la situación Chile
es bastante similar.

Cuadro 3

Tratados Internacionales de los que el Perú es parte

Organización de Naciones Unidas (ONU) Organización de los Estados Americanos


sistema universal- Carta de las Naciones Unidas (OEA)
sistema interamericano -Carta de la
Organización de los Estados Americano

Declaración Universal de Derechos Humanos 1948 Declaración Americana de los Derechos y


Deberes del Hombre

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Convención Americana sobre Derechos


y su primer Protocolo Humanos

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Convención Interamericana para Prevenir y


Sociales y Culturales Sancionar la Tortura

Convención contra la Tortura y otros tratos o penas Convención Interamericana sobre la


crueles, inhumanos o degradantes Desaparición Forzada de Personas

Convención Internacional sobre la Eliminación de Convención Interamericana para Prevenir,


todas las Formas de Discriminación Racial Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
mujer, "Convención de Belém Do Pará"

Convención sobre la Eliminación de todas las Convención Interamericana para la Eliminación


Formas de Discriminación contra la Mujer de todas las Formas de Discriminación contra
las Personas con Discapacidad

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Carta Democrática Interamericana


Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

Convención sobre los Derechos del Niño Estatuto de la Comisión Interamericana de


Derechos Humanos

Convención Internacional sobre la Protección de los Reglamento de la Comisión Interamericana de


Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y Derechos Humanos
de sus Familiares

Convención Internacional para la Protección de Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos


todas las Personas contra las Desapariciones Humanos
Forzadas

Convención sobre los Derechos de las Personas con Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos
Discapacidad Humanos

Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Convención Interamericana sobre la


Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Desaparición Forzada de Personas
Humanidad
Convenio Nº 169 de la Organización Internacional
del Trabajo sobre pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes

Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú


https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2014/09/DGDOJ-Compendio-Derechos-
Humanos.pdf

Cuadro 4

Tratados Internacionales de los que Chile es parte

Organización de Naciones Unidas (ONU) Organización de los Estados Americanos


sistema universal- Carta de las Naciones Unidas (OEA)
sistema interamericano -Carta de la
Organización de los Estados Americano

Declaración Universal de Derechos Humanos 1948 Declaración Americana de los Derechos y


Deberes del Hombre

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Convención Americana sobre Derechos


Humanos

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Convención Interamericana sobre la


Sociales y Culturales Desaparición Forzada de Personas

Convención contra la Tortura y otros tratos o penas Convención Interamericana para Prevenir,
crueles, inhumanos o degradantes Sancionar y Erradicar la Violencia contra la
mujer, "Convención de Belém Do Pará"

Convención Internacional sobre la Eliminación de Convención Interamericana para la


todas las Formas de Discriminación Racial Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con
Discapacidad

Convención sobre la Eliminación de todas las Carta Democrática Interamericana


Formas de Discriminación contra la Mujer

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Estatuto de la Comisión Interamericana de


Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes Derechos Humanos

Convención sobre los Derechos del Niño Reglamento de la Comisión Interamericana de


Derechos Humanos

Convención Internacional sobre la Protección de los Estatuto de la Corte Interamericana de


Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y Derechos Humanos
de sus Familiares

Convención sobre los Derechos de las Personas con Estatuto de la Corte Interamericana de
Discapacidad Derechos Humanos

Convención Interamericana sobre la


Desaparición Forzada de Personas

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile


Fuente:https://www.leychile.cl/Consulta/tratados_por_pais?pais=ONU%20%20Organizaci%C3%
B3n%20de%20las%20Naciones%20Unidas%20%20Naciones%20Unidas

El hecho de pertenecer y compartir membresía en diferentes organismos


internacionales, sostiene aún más la posición liberal del institucionalismo que los
diplomáticos de ambas naciones han adoptado.

Cuadro 5
Membresía en Organismos Internacionales

Organismos Internacionales Chile Perú


Organización de las Naciones Unidas Sí Sí
Comunidad Andina o Comunidad Andina de Naciones No Sí
(CAN) (estado asociado)
Organización de los Estados Americanos (OEA) Sí Sí
Mercado Común del Sur o Mercosur No Sí
(estado asociado)
Foro de Cooperación Económica del Asia-Pacífico Sí Sí
(APEC)
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) Sí Sí
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Sí Sí
Fondo Monetario Internacional (FMI) Sí Sí
Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) Sí Sí
Banco Mundial Sí Sí
Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos Sí Sí
(CEMLA)
Comisión Económica para América Latina y el Caribe Sí Sí
(CEPAL)
Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) Sí Sí
Grupo de los 24 (G24) No Sí
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú y Chile

Esto ha sido crucial durante la última ocasión en que peligraron la salud de las
relaciones bilaterales entre ambos países a raíz del famoso Diferendo Marítimo, que
gracias a los tratados firmados pudo ser resuelto por la Corte Internacional de la Haya.

Se cuenta como anécdota que el Embajador Peruano se encontraba en la casa


de su par Chileno, la irresuelta delimitación marítima, era un tema recurrente entre
los diplomáticos de ambos países, pero hasta ese momento, ninguna de las partes lo
consideraba un tema serio. En un momento de la reunión informal, el representante
peruano menciona el tema para continuar con la conversación amena, como se estaba
desarrollando hasta el momento, pero el embajador Chileno, quien se encontraba más
interesado en tocar otro punto y con total intención de dar fin a la discusión del tema,
dijo: “Si tanto les interesa, llevenlo a la Haya”. El resto es historia conocida.

En el año 2008, el Perú presenta ante la Corte Internacional de Justicia de la


Haya, la demanda de delimitación marítima con Chile, sosteniendo que esta nunca se
había realizado y que lo único existente, eran acuerdos de cualquier otra naturaleza,
excepto de aquella que regula los dominios estatales en el mar.
En el año 2010, ambos países presentan ante la corte sus respectivas
memorias, con este acto, Chile asume la competencia de la Corte en la controversia
que tiene con el Perú, una cuestión que responde a las múltiples responsabilidades y
presiones que tiene la comunidad internacional y sus respectivos organismos en las
decisiones de los países que los integran.

En el 2011, Perú firma un tratado limítrofe marítimo con Ecuador y de esta


manera, deja sin efecto el punto más fuerte de la defensa Chilena, que el acuerdo
pesquero - comercial firmado en la década del 50 entre los tres estado, sea un acuerdo
limítrofe.

El 2012 fue el año de las intervenciones orales ante la Corte, duró


aproximadamente 10 días y representó el sustento de la fase escrita, la más
importante para todo el proceso y finalmente, trece meses después se dió lectura al
veredicto en la capital de los países bajos.(Perú 21, 2014)

La admisión de la competencia de la corte internacional de la Haya para


resolver el diferendo marítimo entre Chile y Perú, no es una excepción sino una regla
de lo que ocurre con la mayoría de las crisis o disputas internacionales en la región.
Las Controversias territoriales, salvo contadas excepciones, se han resuelto de forma
pacífica. Esta tendencia, menciona Jorge Battaglino, es producto del consenso que
existe sobre valores, reglas e instituciones formales e informales conocidas gracias a
la tendencia liberal y frenan toda posible escalada militar y enfrentamiento
bélico.(Battaglino, 2009, pp. 568-571)

La tradición de las naciones sudamericanas, se expresa textualmente en sus


respectivas constituciones, cuando expresan que son estados independientes,
democráticos y soberanos, de esto se desprende también, un reconocimiento hacia los
demás estados, quienes dicho sea de paso, se encuentra agrupado e interconectados
mediante diversos organismos regionales e internacionales.
La Organización de Estados Americanos representa una eficaz herramienta de
contención y colabora en la construcción de una identidad regional. Con sus
reuniones y foros trienales, representa un mecanismo preventivo de cooperación
regional.
El más importante, a consideración de este estudio, es la Conferencia que
organiza entre Ministros de Defensa de las Américas. La Conferencia de Ministros de
Defensa de las Américas (CMDA), es una reunión política multilateral de carácter
internacional, integrada y dirigida por los Ministerios de Defensa del Continente
Americano, con la autorización de los gobiernos de sus respectivos países. Promueve
el conocimiento recíproco y el intercambio de ideas a nivel ministerial en el campo
de la defensa y la seguridad hemisférica. La doctrina colectiva en materia defensiva,
ha cambiado mucho desde que Perú y Chile dejaron atrás a sus gobiernos militares, la
nueva tendencia apoyada e impulsada por la coyuntura internacional con sus
respectivas instituciones, exhorta a seguir la vía pacífica en el supuesto de una crisis
interestatal.

La admisión de la competencia de las cortes internacionales se apoya en


declaraciones que los países han firmado e ido adhiriendo de forma consuetudinaria,
con el afán de integrarse a la comunidad internacional.

Perú y Chile son miembros de las Naciones Unidas desde el siglo pasado, a
pesar de que esto no ha evitado ciertos conflictos, si constituye una buena medida de
contención para sofocar las disputas. Debemos resaltar que el solo hecho de
pertenecer a las Naciones Unidas no genera una relación obligatoria y vinculante con
las cortes internacionales, se debe tener la expresa “buena fe” del estado demandado
para que el fallo sea acatado.

El caso de Diferendo con el consecuente Fallo de la Corte Internacional de


Justicia de la Haya, es una clara muestra, de esta arraigada nueva tradición que
también tiene cimientos en los tratados bilaterales y acuerdos de diversa índole que se
remontan al año 1908 con la Convención sobre Canje de Publicaciones Celebrada en
Lima por los representantes de Chile y Perú.

3. Relaciones Democráticas: El papel de las instituciones y los valores comunes

El alto nivel de congruencia entre los conceptos de estado y nación que Jorge
Battaglino extrae del libro de Benjamin Miller; “States, Nations, and the Great
Powers: The Sources of Regional War and Peace da luces de la importancia de
esta característica presente en Perú y Chile. La perspectiva recogida no es reciente y
había sido usada previamente para estudios sobre etnografía africana en los años ´90
durante la multiplicación de conflictos en el continente antes mencionado.

La explicación de Miller sostiene que la congruencia de estado a nación en


una región, determina su riesgo de conflicto. Miller afirma que su teoría unifica
enfoques realistas y liberales: la gran participación del poder se considera una fuerza
estructural (es decir, realista), mientras que el equilibrio entre Estados se considera
como un factor interno (es decir, liberal).

La congruencia, en términos prácticos, supone la identificación de los


habitantes de un territorio con su estado y la aceptación de los límites soberanos
establecidos por el mismo, siguiendo el enfoque liberal. Los estados internamente
incongruentes tienen más de un grupo nacional dentro del territorio, mientras que los
estados externamente incongruentes surgen cuando un grupo nacional reside dentro
de varios territorios estatales. Miller sugiere que la congruencia interna y externa son
igualmente importantes.

La incongruencia estuvo presente durante el siglo XIX en Perú, Chile y


Bolivia y fue uno de los muchos de los factores que propició la Guerra del Pacífico.

El politólogo Ronald Bruce St. John señala en The Bolivia-Chile-Perú


Dispute in the Atacama Desert:

Aunque el tratado de 1873 y la imposición del impuesto de los 10


centavos aparecen como causa de la guerra, hubo razones más
profundas y fundamentales que desencadenaron las hostilidades en 1879.
Por un lado, la fuerza, prestigio, y relativa estabilidad de Chile
comparado con el deterioro económico y la inestabilidad política que
caracterizó a Perú y Bolivia después de la independencia. Por otro lado,
estaba en curso una lucha por la hegemonía económica y política en la
región, complicada aún más por una profunda antipatía entre Perú y
Chile. En ese ambiente, la vaguedad de las fronteras entre los tres países,
añadido al descubrimiento de valiosos depósitos de nitrato y guano en los
territorios disputados se combinaron para producir un conflicto de
dimensiones insuperables.

La situación actual no podría ser más diferente, no existen grupos


revisionistas y el respeto por la soberanía ha generado un arraigado
sentimiento empático en todos los estados sudamericanos.

Battaglino explica que América del Sur es una región con altos niveles de
congruencia en el balance Estado-Nación, por lo que podemos hablar de la existencia
de una zona pacífica.

Sin embargo, este no es motivo suficiente para explicar un estado de paz ya


que un estado coherente, en términos liberales, podría verse incitado por algún
movimiento pannacional que apele a viejas rivalidades y despierte sentimientos
revanchistas o de amenaza a su propia soberanía que se expresan en tensiones
diplomáticas (El caso de los Estados Unidos de América). Lo que sí aclara este
indicador, es porque las crisis no se transforman en guerras. La congruencia
proporciona el adecuado balance interno de evitar el desencadenamiento de un
conflicto eminentemente bélico y en el peor de los casos, para ponerle fin con todo el
medio terciario posibles.

Las causas de la congruencia son un factor diferente y que vale la pena


mencionar. El régimen democrático, no es de ninguna manera garantía absoluta e
indefectible para la ausencia de un conflicto interestatal. Un estado que se
autodesigna democrático con ausencia evidente de las instituciones internas
necesarias y mínimas para ser considerado por la comunidad internacional como tal,
es el más claro ejemplo del falso piso que tendría una afirmación categórica de esta
naturaleza, ya que la subjetividad está presente en la definición de lo que implica un
régimen estrictamente democrático y lamentablemente aún no se consigue el
consenso necesario para determinarlo.

Lo que si podemos demostrar es que ciertas instituciones y valores presentes


en la mayoría de conceptos respecto a lo que implica una democracia, a menudo
están presentes en estados como Chile y Perú desde hace que tienen una constitución
autónoma y un modelo de gobierno determinado. Ambos países tuvieron un orden
militar en periodos casi paralelos y la consecuencia fue un rearme militar que generó
tensiones entre ambos.

Según el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (ICVR),


Podemos resaltar que el caso peruano con sus fuerzas militares tuvo un papel
fundamental durante el conflicto armado interno que se desarrolló desde 1980 al
2000 contra el Partido Comunista Peruano-Sendero Luminoso y el Movimiento
Revolucionario Tupac Amaru, la acción militar se encuentra detallada en 3 secciones
del primer capítulo del ICVR..
El Gasto militar que se realizó para este objetivo se detalla así:

Cuadro 6

El Gasto Militar (GM) en proporción al Producto Bruto Interno (PBI)

Gobierno Militar Gobierno de AP (acción popular)

19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 1 1
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 9 9
8 8
4 5

3,2 4,1 4,8 7,0 5,2 3,7 5,0 4,2 4,6 4,8 5 6
, ,
6 5

Fuente: ACDA World Military Expediture and Arms Transfer 1971- 1980 y 1990

La hipótesis de guerra externa contra el Ecuador o contra Chile, y en el peor


de los casos contra ambos a la vez, en una guerra de dos frentes, era política oficial
del Estado. Por ello, los ministerios militares continuaron exigiendo y obtuvieron este
tipo de gasto durante el segundo gobierno de Belaunde, ignorando la real magnitud
del conflicto que se agravaba con el paso de los años. Si era excesivo o no, esta
preocupación respondía a la arraiga percepción de amenaza y falta de canales
diplomáticos en aquel contexto.
La situación actual del Gasto Militar ya no se encuentra en las mismas
condiciones, inclusive las prioridades han cambiado y se pueden apreciar en la
misión expresa del Comando conjunto de las Fuerzas Armadas; “Planear, preparar,
coordinar y conducir operaciones y acciones militares para garantizar la
independencia, soberanía e integridad territorial y apoyar el desarrollo nacional del
Perú”.

Una muestra tangible de la mutación positiva de esta nueva perspectiva


militar se puede señalar en su gasto bien diferenciado sustentado en el pedido de
presupuesto del Ministerio de Defensa durante los últimos años.

Cuadro 7

Gasto militar Peruano (% del PIB)

Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

% del 1,326 1,179 1,326 1,471 1,457 1,676 1,291


PBI

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo ( SIPRI ),


Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security.
Fuente:https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?contextual=default&end=2016&locations=
CL&start=2010&view=chart

Aunque el incremento parece contradecir el indicador, lo cierto es que el Perú


se encuentra en un estado de alerta interna y gran parte del presupuesto se destina a la
lucha contra el narcotráfico en zonas que aún se encuentran en conflicto dentro del
territorio, cuyo éxito depende de la renovación de armamento. Ante la Comisión de
Presupuesto del Congreso, el ex ministro Jorge Nieto refirió textualmente que se ha
priorizado partidas para el mantenimiento de aeronaves y vehículos de las Fuerzas
Armadas.
En ese marco, también explicó los objetivos estratégicos de su sector son garantizar
la defensa nacional, fortalecer la gestión de riesgos de desastre en el Estado peruano,
la presencia del sector Defensa en el desarrollo sostenible y la presencia del sector en
la política exterior del Estado.

En el caso de Chile, la historia de su desarrollo como potencia bélica en la


región se puede plasmar cuantitativamente. El gasto militar se apreció en gran
medida durante el Régimen encabezado por Augusto Pinochet. El pico más alto de
su gasto ocurre en el año 1982 y coincide con la Guerra de las Malvinas. El gobierno
Chileno se mostró abierto partidario del Reino Unido y en especial del gobierno de
Margaret Thatcher y prestó especial apoyo logístico e Inteligencia a unidades
británicas, el motivo fue que el gobierno militar argentino planeaba la invasión del
Chile, el incremento respondió a una elevada percepción de amenaza.

Cuadro 8

El Gasto Militar (GM) en proporción al Producto Bruto Interno (PBI) Chile

Dictadura militar de Augusto Pinochet

Añ 19 1 1 19 1 19 1 1 19 19 19 19
o 73 9 9 76 9 78 9 9 81 82 83 84
7 7 7 7 8
4 5 7 9 0

% 5, 6, 6, 5, 6, 6, 6, 6, 6, 8, 7, 7,
PB 97 8 3 80 6 47 0 1 64 53 35 45
I 0 8 1 2 5

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI), Yearbook: Armaments,


Disarmament and International Security.
Fuente:https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?contextual=default&end=2016&locations=
CL&start=2010&view=chart

El cambio de modelo político significó un cambio en la agenda chilena, y la


aspiración a iniciar una carrera armamentística, paso a un segundo plano, tal y como
demuestra su actual presupuesto destinado a la milicia.

Cuadro 9
Gasto militar Chileno (% del PIB)

Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

% del 2,23 2,25 2,04 1,98 1,95 1,91 1,86


PBI

Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo ( SIPRI ),


Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security.
Fuente:https://datos.bancomundial.org/indicador/MS.MIL.XPND.GD.ZS?contextual=default&end=2016&locations=
CL&start=2010&view=chart

A pesar de que se puede considerar un presupuesto aún bastante alto, la


tendencia es decreciente y es uno de los pocos estados que muestra está pendiente.

Se deduce que las actividades prioritarias de las Fuerzas Armadas y defensivas de


Perú y Chile se encuentran enfocadas en preservar el orden interno, una visión que
comparte la región. Esta situación, como señala Battaglino, no implica la ausencia
total de un posible conflicto, pero demuestra la orientación que ha tomado la política
interna de cada uno de estos estados y que refleja la tendencia e inclinación hacia
valores propios de la democracia que ambos países dicen tener.

Conclusiones:

La tesis del liberalismo económico y la teoría de la interdependencia brindan


un marco adecuado para comprender las transacciones y los límites que sin
proponérselo, siembran en los actores. Mientras más estrecha es la relación comercial
entre dos estados, menos probabilidad existe de que se desarrolló un conflicto, y ese
es el caso de Chile y Perú. No se deja de lado el papel del estado, el libre mercado no
es la solución mágica para todos los males, queda pendiente analizar en este aspecto
el marco regulador que proporciona y sus consecuencias como refuerzo en la
construcción de la paz.

El resultado concreto de lo concebido en el institucionalismo liberal son las


organizaciones internacionales, y más allá de que no se pueda argumentar
fehacientemente que la falta de igualdad en el poder de los estados que pertenecen a
varios de ellos, sea la principal causa de que exista paz y no se vuelva a caer en una
anarquía, es un hecho que el modelo de países jerárquicamente ordenados, ha
funcionado hasta ahora. El caso de la Organización de las Naciones Unidas es el
emblemático.

Finalmente, ninguna de los dos preceptos mencionados sería posible sin un


ambiente interno debidamente institucionalizado y garantista de los derechos
fundamentales de sus propios ciudadanos, los valores democráticos han demostrado
ser la brújula de la paz en el caso sudamericano, a pesar de las convulsiones políticas
que se presentan en algunos países. El sentido de cooperación y la globalización son
garantía inequívoca de que se trata de una situación capaz de perdurar a pesar de que
aún no exista consenso respecto a como podamos definir estados democráticos, como
tales.

Se trata, además, de una relación de interdependencia compleja ya que en las


relaciones entre estos Estados se pueden apreciar claramente los tres factores que
caracterizan este tipo de dependencia: Canales múltiples que conectan a las
sociedades, Una agenda común de relaciones interestatales sin jerarquía determinada,
Disminuido papel de la Fuerza Militar , predominan las alianzas. Un aspecto que los
autores quedaron adeudando para un próximo análisis

Bibliografía:

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Argentina: Grupo Editor Latinoamericano.
- Miller, Benjamin. (2007) “States, Nations, and the Great Powers: The Sources of
Regional War and Peace”, Cambridge, Cambridge University Press.

Argentina y Brasil ante la construcción del poder chino: los casos de los acuerdos
swap.
Magali A. Chiacchiera79

79
Licenciada en Relaciones Internacionales, UNR.
La crisis financiera internacional fue vista por China como una ventana de
oportunidad para la creación de poder estructural en la dimensión de finanzas y
crédito a través de la internacionalización del yuan.
Uno de los mecanismos por el cual la RPCH procura promover dicho proceso
de internacionalización es a través de la firma de acuerdos swaps de monedas con
países y regiones socias o “estratégicas”. Inicialmente, dichos acuerdos se llevaron a
cabo a nivel regional para gestionar la crisis asiática de fines de la década de 1990.
Una vez adquirida dicha capacidad y demostrado su liderazgo regional, la crisis de
2008 impulsó a la RPCH a extenderlos no solo regionalmente, sino también a los
países desarrollados y en desarrollo de Occidente.
En efecto, la crisis de 2008 perjudicó directamente su tema de agenda
prioritaria, es decir, el desarrollo económico nacional. Esto es así puesto que se
generó un ambiente de inestabilidad internacional, una creciente escasez de divisas en
los mercados financieros internacionales y consecuentemente una erosión de los
intercambios comerciales bilaterales; así como también un aumento de la
vulnerabilidad de la posición china en el sistema monetario internacional dada la gran
cantidad de dólares que este país posee en calidad de reservas.
En este marco, China ha mantenido su trayectoria de crecimiento económico
liderando la recuperación del comercio mundial y ha desencadenado un proceso
construcción de poder en el área financiera para continuar el suministro de
commodities en plena recesión mundial.
En este sentido, los acuerdos swaps en sus diferentes formas (multilateral -vía
ICM y CMIM- y bilateral) han intentado estabilizar las finanzas internacionales
expandiendo el uso internacional del yuan. Este hecho le ha brindado a China la
capacidad para establecer y reescribir las reglas que dan forma al poder estructural.
Una estrategia universal y única como la que promulga China a través de los
acuerdos swaps de monedas, puede adoptar diferentes formas según las necesidades
de cada país socio con el que lo firma. En otras palabras, mientras que para algunos
países los acuerdos swaps con China funcionaron como mecanismo para ampliar el
uso del yuan en operaciones de comercio y de inversión externa y –
consecuentemente- aliviar la escasez de dólares en plena recesión, en otros países
dichos acuerdos estuvieron asociados a otra funcionalidad. La misma se vinculó a la
posibilidad de mejorar la estabilidad financiera del país socio y mantener -desde la
perspectiva china- el suministro de materias primas en contexto de crisis.
Parafraseando a Strange, China ha logrado influir en los resultados del sistema
económico internacional, de tal forma que sus preferencias tengan prioridad sobre las
preferencias de los demás. Consecuentemente, tras la crisis iniciada en 2008, China
empezó a controlar la creación del crédito y la distribución del capital financiero a
nivel mundial, así como los factores que determinan los términos en los que las
monedas se intercambian unas con otras.
En este marco, Argentina y Brasil son los países receptores de la estrategia
china de construcción de poder estructural. En este sentido, la amplia asimetría con
China, hace que ambos países adhieran a las reglas definidas por ella, intentando
defender sus intereses en un juego ya predeterminado por dicho país. En efecto, China
modificó el abanico de opciones disponibles que ambas economías tenían para
enfrentar los efectos de la crisis internacional, influyendo en los marcos estructurales
en los cuales estos Estados y otros actores -como sus respectivos bancos centrales- se
situaban, operaban e interactuaban. En Argentina, esto se evidencia en la firma del
acuerdo swap de monedas como eslabón esencial de la “Asociación Estratégica
Integral” para hacer frente a una coyuntura interna de inestabilidad financiera. En
Brasil, el acuerdo swap también formó parte de la “Asociación Estratégica Integral”
pero, además, se le añade el establecimiento del CRA en el marco de los BRICS,
como una “replica occidental” de la ICM. Brasil, similar a China, tuvo la intención de
modificar las reglas del juego a través de la alteración de las estructuras de poder en
las finanzas internacionales, siguiendo los patrones establecido por el gigante asiático.
El caso de Argentina fue el primer país latinoamericano en activar y renovar
dicho intercambio de divisas. Tal acuerdo fue utilizado con el propósito de hacer
frente a las urgencias financieras domésticas, en detrimento del uso de los yuanes para
fomentar el intercambio en el comercio bilateral, lo que se traduce en una
“desnaturalización” del acuerdo swap de monedas.
En efecto, durante el gobierno de Fernández de Kirchner, China se constituyó
en un prestamista exclusivo de Argentina en tanto que este país se encontraba con
dificultades para disponer de dólares en los mercados financieros internacionales, lo
cual -a su vez- lo había aislado internacionalmente y se había traducido en la falta de
IED. Durante la administración de Macri, los yuanes del swap se utilizaron en forma
preventiva para evitar una posible corrida bancaria tras la salida del control de
cambio.
El proceso de “desnaturalización” implicó que el acuerdo swap se transformó
en un préstamo que el Banco del Pueblo Chino (PBOC) activaba según las urgencias
financieras internas de Argentina. En consecuencia, Argentina se encontraba obligada
a restituir la cuantía solicitada y a reintegrar los intereses devengados en un plazo
definido, de acuerdo a las condiciones establecidas para dicho préstamo. A la vez que
China desplegaba hacia Argentina una política de suministro de capitales, también se
gestaba la incipiente deuda externa de Argentina con China.
Por otra parte, la estrategia de internacionalización del yuan chino en
Argentina está siendo cada vez más consolidada, en tanto que en el año 2015 el
BCRA y el PBOC designaron al ICBC como banco compensatorio de yuanes en
Argentina. Este hecho constituye un paso esencial para garantizar la compensación y
liquidación de las transacciones en yuanes. No obstante, esta situación no parece
viable en el corto plazo dada la preferencia de los argentinos por el dólar.
En el caso de Brasil, el acuerdo no se activó ni se renovó. Formalmente, el
acuerdo80 estipulaba que dicho mecanismo sería utilizado para comercializar
bilateralmente a través de las monedas locales (Brasil e China assinam acordo para
facilitar o comércio bilateral, 2013). No obstante, desde lo discursivo, Tombini
señalaba que su utilidad residía en contrarrestar la elevada demanda de liquidez hacia
el BCB en caso de turbulencia en los mercados financieros. En efecto, el objetivo de
la firma del swap con China era de carácter puramente preventivo ante los posibles
efectos perversos de la crisis en la economía nacional brasileña.
En este marco, se puede señalar que, a la hora de firmar el acuerdo swap,
Brasil no estaba atravesando ningún tipo de emergencia financiera local hasta 2015.
Un dato elocuente es que durante el año 2008 Brasil fue uno de los pocos países
elegidos por la FED para firmar un acuerdo swap, que nunca fue necesario activar.
Siguiendo esta misma línea argumentativa, Brasil tampoco decidió activarlo inclusive
cuando las variables macroeconómicas comenzaron a desestabilizarse tras la escalada
de la crisis del lavajato en 2015.
Asimismo, el uso de monedas locales entre China y Brasil aún se encuentra
lejos, en tanto que fue recién en agosto de 2017 que se empezó a explorar la
posibilidad de establecer un banco compensador en territorio brasileño. En este

80
Dado el carácter confidencial del acuerdo swap de divisas firmado entre Brasil y China, no se pudo
acceder a los acuerdos oficiales, no obstante se recurrió a fuentes periodísticas que poseían información
al respecto.
marco, una similitud entre ambos países latinoamericanos es el desinterés en
comercializar en monedas locales con China, en tanto que dichas economías tienen
gran preferencia por el uso de dólares.
Por otra parte, el acuerdo swap era un mecanismo complementario a las
políticas que este país llevaba a cabo con China y otros países emergentes en el marco
de los BRICS. Estos cinco países habían establecido el Acuerdo Contingente de
Reservas (CRA) y se inscribió en la intensión de crear instrumentos propios de
gestión del sistema financiero internacional en un contexto de dificultades y lentitud
para reformar la gobernanza de las instituciones financieras multilaterales.
En este sentido, Brasil, similar a China, también tuvo la intención de modificar
las reglas del juego de la estructura de poder en las finanzas internacionales,
siguiendo los patrones establecido por el gigante asiático. Brasil tuvo la capacidad y
legitimidad para demostrar su descontento respecto de la actuación del FMI, a pesar
que nunca llegó a mantener una relación hostil con el Fondo. En este sentido, existe
una gran diferencia con Argentina. Mientras Brasil decidía voluntariamente alejarse
del FMI a través del CRA, Argentina debió alejarse del FMI dada su condición de
economía en default, en donde China se erigía como fuente exclusiva de capital.
Por último, y a pesar que ambos se insertaban en la estrategia de
internacionalización del yuan, Argentina se constituía como deudor frente a China en
un contexto de dificultades financieras internas, mientras que Brasil buscaba erigirse
como acreedor en el marco de los BRICS. Por un lado, Argentina firmó y renovó el
acuerdo swap con China, profundizando la relación centro-periferia en un contexto de
dificultades financieras internas. Por otro lado, Brasil no activó el acuerdo swap y
logró constituirse en acreedor en el marco del CRA a la par de China , además de
haber obtenido ingentes cantidades de dólares a través del superávit en el comercio
bilateral con China.

¿Una política de Estado?


La política exterior argentina (1999-2017) hacia la República Popular China
analizada desde la alternancia política
Mg. Fabrizio Cinti

fz.cinti@gmail.com

Universidad Torcuato Di Tella

Área temática: Política Internacional

Resumen

Esta investigación analiza si la política exterior argentina en relación con la


República Popular China entre 1999 y 2017 puede ser considerada una política de
Estado, considerando la alternancia política argentina. En este sentido, se pondrá
especial énfasis en los cambios y continuidades entre los gobiernos de Fernando de la
Rúa y Eduardo Duhalde seguido de Néstor Kirchner, y entre los gobiernos de Cristina
Fernández de Kirchner y Mauricio Macri.
Las dimensiones estudiadas son: la dimensión comercial, considerando el
volumen y composición de la relación comercial, así como las políticas y decisiones
que los gobiernos argentinos hayan adoptado en el periodo; la dimensión política, con
énfasis en las actuaciones y visitas de los líderes políticos y actores relevantes en la
formulación y ejecución de la política exterior; y la dimensión internacional,
específicamente las relaciones de ambos Estados en la ONU, la OMC y el G20.
Esta investigación analiza en qué medida el sostenimiento de la relación
Argentina-China es producto de una política de Estado por parte de la Argentina, y en
qué medida se adoptaron posiciones reactivas respecto del accionar de la República
Popular China en las dimensiones especificadas.

Palabras clave: Argentina, China, Política exterior, Política de Estado,


Alternancia política.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018


Introducción

A lo largo de su joven historia, la Argentina se vio atravesada por numerosos


debates, algunos coyunturales, y otros perennes sin solución o reconciliación
aparente. Uno de estos últimos es el de la existencia o no de políticas de Estado, es
decir, de políticas diseñadas, formuladas y ejecutadas por los sucesivos actores que
administran el poder del Estado. En términos de Rosendo Fraga, las políticas de
Estado son aquellas “compartidas por todas las expresiones políticas relevantes del
país y cuya ejecución, en consecuencia, no depende de los cambios que puedan
producir en los gobiernos los resultados electorales” (Fraga, 1998). El debate es
particularmente encendido en tanto que cada cambio de gobierno trae consigo la
percepción, más o menos acertada, de que las políticas vigentes serán suplantadas,
modificadas o ignoradas por los nuevos actores.
Existen algunas notables excepciones que escapan a este debate y se sostienen
independientemente de quienes administren el poder político, ya que hacen a las
creencias compartidas81 de los gobernantes y gobernados. Una de ellas es
notoriamente el reclamo pacífico por la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias y
Sándwich del Sur, obviando el período de gobierno del autodenominado Proceso de
Reorganización Nacional (1976-1983). La República Argentina presentó la
“Cuestión de las Islas Malvinas” de manera constante en la Organización de las
Naciones Unidas, incluso desde la Conferencia de San Francisco, alegando que las
Islas estaban sujetas a controversia y sentando antecedentes sobre la cuestión de la
soberanía por parte de los sucesivos gobiernos independientemente del signo político,
hasta la actualidad. Otra de las políticas de Estado fácilmente identificable es el uso
pacífico de la energía nuclear, que implica la no proliferación, el desarme, y la
transparencia en la utilización de tecnología nuclear.
Sin embargo, existen algunas políticas cuya caracterización como políticas de
Estado se hace más difícil, incluso espinosa, dada la variación o volatilidad que traen
consigo los cambios de gobierno. Este es el caso, por ejemplo, de la política
económica y productiva que define el modelo de país que busca imponerse implícita o
explícitamente. ¿Se busca un modelo de redistribución del ingreso con inclusión
social, o una política dinámica que libere las fuerzas productivas y redunde en mayor
bienestar social?
Desde fines de la década de 1990, los sucesivos gobiernos parecen haber
encontrado un punto de convergencia al menos en sus divergentes modelos de política
exterior. Este punto no es otro que la política exterior hacia la República Popular
China. El poder político desde 1999 al 2017 ha mostrado una tendencia a la
construcción de una fuerte relación con China en distintos aspectos: la preferencia
hacia el Estado asiático como socio comercial, las sucesivas visitas y acuerdos para
afianzar la relación, y las convergencias en asuntos internacionales con repercusiones
domésticas.

81
Las creencias compartidas hacen referencia a los esquemas que se construyen sobre la percepción de
la realidad que tienen las personas. Las creencias dominantes son las que, sostenidas en el tiempo,
resultan en la creación de instituciones que determinan los resultados políticos y/o económicos (North,
D., Summerhill, W., Weingast, B. R. (1999)
El objetivo de la investigación es analizar si la política exterior argentina en
relación con la República Popular China entre 1999 y 2017 puede ser considerada una
política de Estado, considerando la alternancia política argentina. Esta investigación
adscribe a la definición de política de Estado elaborada por Jorge Domínguez, quien
la define como aquella política con “propósitos claros y metas bien definidas, que se
construye con medios e instrumentos que buscan deliberadamente lograr esos
objetivos, con la conciencia de que se persiguen beneficios verificables así como
costos posibles en la búsqueda de esos beneficios” (Dominguez, 2008). Asimismo, y
para incorporar en el análisis a la alternancia política, se considera la definición de
Rosendo Fraga que incorpora en la formulación de la política de Estado a todos los
actores relevantes del país y cuya alternancia en el poder no limita la ejecución de la
misma (Fraga, 1998).
Asimismo, se busca analizar la dimensión comercial en su composición y
variación de volumen de intercambio; la dimensión política en las decisiones y visitas
de Jefes de Estado y actores relevantes en la formulación y ejecución de la política
exterior argentina; y la dimensión internacional en el rol argentino en la Asamblea
General y Consejo de Seguridad de Naciones Unidas respecto de la relación bilateral,
junto con los acuerdos y coincidencias alcanzados con la República Popular China en
el marco de la Organización Mundial del Comercio y el G20.

Antecedentes y marco teórico

El posicionamiento de la República Popular China como nueva potencia


mundial hacia en el siglo XXI trajo consigo un replanteo de las formas de
relacionamiento que adoptan los Estados hacia ella. En esta línea, Argentina
profundizó la relación comercial con China bajo el esquema de importación de
productos manufacturados y exportación de materias primas (The Economist, 2008;
Song, 2004). Dado que el estudio de la relación bilateral no debe agotarse en el
aspecto comercial, es necesario estudiar cómo la Argentina llevó a cabo su política
exterior hacia China también en otros ámbitos, considerando un periodo de tiempo lo
suficientemente largo para analizar el desarrollo de las dimensiones seleccionadas y
que incluya dos procesos de alternancia política en la Argentina.
Durante el periodo 1999-2017 hubo una recategorización de la relación
bilateral por parte de China, de asociación estratégica a asociación estratégica
integral, se firmó e implementó un acuerdo de swap de monedas y se firmaron
numerosos acuerdos bilaterales que exceden a la relación comercial. En este último
aspecto, China se convirtió en el segundo socio comercial de la Argentina después de
Brasil (Wise, 2017) y generó efectos como la primarización sojera en tránsito hacia la
primarización agrícola diversificada (Oviedo, 2015). Estos antecedentes deben ser
analizados para intentar explicar cuál fue el rol de la política exterior argentina en, por
ejemplo, la recategorización de la relación, la firma del swap o el aumento en la
exportación de soja hacia China. Asimismo, es necesario estudiar cuál fue la
influencia de la alternancia política en la política exterior hacia China. En este
sentido, Oviedo considera que la alternancia política es un cambio de gobierno de
distinto signo político que logra completar su mandato (Oviedo, 2016). La presente
investigación, sin embargo, sigue la línea del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, lo que permite considerar dos periodos de alternancia política en tanto se
mantuvo el régimen democrático. La importancia para el análisis está dada en la
posibilidad de los sucesivos gobiernos de formular y ejecutar una política exterior
autónoma, continuando o no con la política exterior precedente.
Para este análisis se adopta al realismo neoclásico como teoría general debido
a su capacidad explicativa de los fenómenos internacionales en tanto permite analizar
cómo la distribución de capacidades en el sistema internacional genera particulares
tendencias en las políticas exteriores, pero que estas varían de acuerdo a las
percepciones, capacidades y operatividad domestica del Ejecutivo de Política Exterior
(Mijares, 2015). El realismo neoclásico aporta el marco teórico para esta
investigación ya que se concentra en la interacción entre el sistema internacional y la
estructura interna de los Estados, es decir, el vinculo entre la dinámica política al
interior del Estado y el contexto internacional. Es por ello que permite analizar las
respuestas de los Estados a las presiones y oportunidades del sistema internacional
(Lobell, S. E., Ripsman, N. M., Taliaferro, J., 2009).
Esta teoría permite también ir más allá de las bolas de billar en tanto
considera a los actores que inciden en la formulación de la política exterior hacia
adentro del Estado. No descarta la importancia de la estructura internacional, sino que
la considera como una variable independiente, mientras que las tendencias en política
exterior constituyen la variable dependiente. Por su parte, la variable interviniente está
constituida por los procesos de política interna, capacidades y percepciones de las
elites que inciden en la formulación de la política exterior (Jervis, 1976)
En esta investigación, el realismo neoclásico se vincula con el realismo
periférico en tanto teoría sustantiva, dada su certera aplicación de la teoría realista a
actores que no son centrales en el sistema internacional. Estos actores periféricos son
todos aquellos que no son miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ni
superpotencias económicas y/o militares. La periferia está conformada por Estados,
ya sean desarrollados o en vías de desarrollo, que no cumplen estos requisitos. La
República Argentina forma parte de estos últimos. La vigencia e importancia de la
inclusión de esta teoría en diálogo con el realismo neoclásico está dada por su
capacidad explicativa complementaria frente al ascenso y accionar chino en el sistema
internacional. Como se comprueba a lo largo de esta investigación para el caso
argentino, “cuanto más débil es un país, más bajo es el umbral de autonomía externa a
partir del cual la libertad de los ciudadanos debe forzosamente disminuir” (Escudé,
2012). Esta libertad se entiende no simplemente como libertad de acción o movilidad,
sino también en términos legales, impositivos o económicos.
Ambas teorías consideran la importancia tanto de las variables internas como
de las sistémicas al momento de explicar el perfil de una política exterior. Asimismo,
y como regla útil para estudiar el accionar de los sucesivos Ejecutivos de Política
Exterior, es necesario rescatar el corolario del realismo periférico según el cual el
vínculo entre los poderes económico y político es más inmediato en tanto más pobre
es un país. En algunos casos, la capacidad económica de un país determina la
posibilidad de ejecución de una decisión política.
La teoría del realismo neoclásico es particularmente útil para esta
investigación ya que reconoce la importancia de la estructura internacional y la
distribución de poder en el sistema, pero incorporando también a los procesos de
política interna, fundamentales para estudiar y entender el proceso de formulación de
una política exterior. Vale también rescatar la idea sobre el limitado campo de acción
de la política exterior: “el aporte de una política exterior (…) se limita al necesario
apuntalamiento de un desarrollo socio-económico que solo puede provenir de
adentro.” (Escudé, 1992).
Por otra parte, cada Administración tuvo en menor o mayor medida un corpus
teórico o al menos conceptual, de definiciones mínimas, detrás de su formulación de
políticas, que guiaron su acción en el sistema internacional. Esto no significa que haya
una traducción directa de la teoría a la acción política, pero si una identificación con
ciertas ideas sobre cómo funciona el mundo y el lugar del país en él. Famosamente, la
Administración Menem desarrolló su política exterior con el puntapié inicial del
Canciller Guido Di Tella y el ya citado Carlos Escudé. El peso de la teoría del
realismo periférico hace que los aportes o adopciones teóricas posteriores queden
eclipsados, de alguna manera, pero ello no invalida su presencia como directrices para
la formulación y ejecución de la política exterior.

Administraciones De la Rúa y Duhalde

El gobierno de Fernando de la Rúa fue el primero en enfrentarse al going-out


chino, en un escenario doméstico de complejidad económica creciente. Su política
exterior se vio condicionada por este escenario, y ante este panorama el complejo del
EPE no se alejó demasiado del realismo periférico; esto es, el reconocimiento del
lugar poco estratégico que tiene la Argentina para las potencias centrales. Tampoco se
distanció del pragmatismo que caracterizó a la política exterior de las décadas
anteriores, considerando que el gobierno de la Alianza estaba en las antípodas
ideológicas del gobierno del Partido Comunista Chino.
El pragmatismo de la Administración de la Rúa cobra particular relevancia
dados los importantes pasos que se tomaron para el posterior avance de la relación
bilateral, y para la recuperación económica posterior a la crisis argentina del 2001-
2002.
Tras menos de dos años de gobierno, y con apenas de un mes de separación, se
producen dos eventos importantes para el análisis de esta Administración: estos
eventos son el ataque terrorista al World Trade Center y la renuncia del presidente
Fernando de la Rúa. El primero significó el final de un tipo de relacionamiento con
los Estados Unidos, debido a su cambio de estrategia y el corrimiento del eje a su
seguridad interna o doméstica a través de acciones en el exterior. El segundo marca el
primer evento de alternancia política argentina en el periodo estudiado.
Cabe aclarar que la presente investigación considera a éste el primer período
de alternancia política siguiendo la línea del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, en tanto adscribe a la definición que “la normal y verdadera alternancia en
el gobierno sólo puede existir en sistemas democráticos representativos con
multiplicidad de partidos políticos (…), en que estos se encuentren en un plano de
igualdad jurídica no discriminatoria, en que haya un régimen electoral que haga
efectivamente posible la rotación de los partidos políticos en el poder y en el que las
elecciones sean realmente periódicas y libres, sin fraude ni coacción” (Instituto
Interamericano De Derechos Humanos, 2006). Al cumplirse estas condiciones, y en
tanto se activaron los mecanismos institucionales presentes en la legislación
argentina, es factible hablar de alternancia política entre los gobiernos de Fernando de
la Rúa y Eduardo Duhalde.
Este mismo contexto en el cual Eduardo Duhalde llegó al poder limitó en gran
medida el margen de maniobra del EPE. El simbólico fin de la unipolaridad tras los
atentados supuso un reacomodamiento en el sistema internacional, motivo por el cual
la Argentina, en su carácter de país periférico, vio reducido aún más su margen de
maniobra y pasa a ocupar un lugar todavía más marginal en los cálculos de las
grandes potencias. Un claro ejemplo de esta situación es la negativa del gobierno
norteamericano a ayudar al gobierno argentino en sus dificultades económicas,
alegando que cada Estado debía hacerse cargo de sus malas decisiones de política
económica. El gobierno argentino se abocó entonces, mayormente, a la política
interna. Su pragmatismo adopta ribetes de supervivencia, en tanto debe ejecutar una
gran devaluación para reactivar la economía, considerando el acceso cerrado a los
mercados financieros internacionales. Políticamente se produce un alejamiento de los
polos de poder del sistema internacional, aunque se mantienen algunas líneas de
relacionamiento respecto del gobierno anterior: entre ellas, la de la República Popular
China. Sin mas corpus teórico que el pragmatismo forzoso de su política exterior, la
Administración Duhalde contribuyó a pavimentar la ruta del acercamiento con China.

Politica bilateral

En su rol de Jefe de Estado, el Presidente De la Rúa también estaba facultado


para concretar un proceso iniciado por el Ejecutivo de Política Exterior del Presidente
Menem, fijando así en 2001 las bases de lo que fue la consolidación de la relación
bilateral durante los siguientes gobiernos: la firma del documento final y aprobación
de la solicitud de China para formar parte de la Organización Mundial del Comercio.
Este apoyo, también otorgado con pocos días de diferencia por Brasil y Uruguay, fue
el último paso de China en su aceptación como miembro pleno de la OMC y significó
una mayor solidez en las bases de la relación bilateral para el siglo XXI.
Durante la Administración Duhalde no tuvieron lugar visitas de Estado,
hecho explicado posiblemente por la difícil situación socioeconómica y la crisis
política doméstica, o bien por la incertidumbre en torno a la estabilidad y duración del
Presidente en el poder. Sí hubo intercambio de visitas entre ministros, designados por
los Jefes de Estado, pero no se tomaron decisiones consideradas relevantes por las
altas esferas. Los protocolos sanitarios y fitosanitarios firmados fueron negociados
por la Administración anterior, marcando una tendencia de no revisión y
cumplimiento de los compromisos asumidos por gobiernos previos,
independientemente del partido o ideología. Hasta esta Administración, la alternancia
política implicó estabilidad y coherencia en los compromisos asumidos con la
República Popular.

Esquema de complementariedad

Durante la Administración de Fernando de la Rúa se firmó el documento final


y aprobación de la solicitud de China para formar parte de la OMC. Las
negociaciones que culminaron en el acuerdo tuvieron lugar durante la Administración
Menem, y la firma del acuerdo (sin modificaciones) se realizó el 11 de marzo de 2000
en los términos negociados por un gobierno de distinto signo político, aparentemente
dando una primera señal del surgimiento de una política de Estado.
Como parte de la firma del acuerdo, que incluyó concesiones de bienes
otorgadas por China a la Argentina y concesiones de cuotas tarifarias, se acordó
alcanzar un objetivo sobre exportación de carne. Para lograrlo, el gobierno argentino
debió analizar un informe realizado por expertos chinos y así asegurar las condiciones
sanitarias óptimas necesarias para el acceso de este producto al mercado chino. Por su
parte, la República Popular se comprometió a firmar los protocolos sanitarios y
fitosanitarios que garantizaran el acceso de estos productos (Oviedo, 2010).
El efecto inmediato de este acuerdo fue el aumento del volumen de comercio
bilateral, tanto de productos importados como exportados, del año 2000 al 2001. Al
aceptar los términos de la negociación definidos durante la década de 1990, el
gobierno de la Alianza contribuyó a la previsibilidad en la relación bilateral y una
aceptación de los términos planteados en el naciente esquema de complementariedad.
La pregunta que surge por primera vez en esta investigación, y que será analizada tras
la caracterización de los distintos períodos de gobierno, es en qué medida la firma de
estos acuerdos fue una decisión autónoma de la Administración de la Rúa, o una
negociación desde una posición con escaso margen de maniobra frente a una potencia
emergente que conforma con la Argentina una relación asimétrica.
Tras la renuncia de Fernando de la Rúa a la Presidencia y la sucesión
establecida por la ley de acefalía, Eduardo Duhalde fue electo presidente por el
Congreso de la Nación. Con la renovación del Ejecutivo de Política Exterior no se
modificó la política hacia China, y gracias a este cumplimiento la producción
exportada por la Argentina ganó en valor agregado al remplazar paulatinamente los
granos por aceite de soja. El objetivo compartido por ambas Administraciones, a
pesar de no compartir signo político, era el aumento del valor agregado en la cadena
de producción sojera, mediante la aplicación de mayores porcentajes de derechos
aduaneros a las exportaciones de granos que al producto industrializado (Oviedo,
2010).

Administración Kirchner

Con una mayor estabilidad económica y política, Néstor Kirchner asume la


presidencia de la República en el 2003. Entre las herencias recibidas por la nueva
Administración está el mayor acercamiento con China, una moneda competitiva y el
precio en aumento de los commodities exportados por el país. Esta combinación de
factores, conocida más adelante como el boom de los commodities, sirvió como una
base sólida para fortalecer la relación bilateral.
Desde el punto de vista teórico, el accionar exterior de la Administración
Kirchner se enmarca en la autonomía heterodoxa, un concepto formulado por Juan
Carlos Puig en línea con la teoría de la dependencia. La autonomía heterodoxa refiere
al comportamiento de las elites gobernantes que, si bien no confrontan totalmente con
los intereses de la potencia dominante, disienten en gran medida con su proyecto
político y buscan asegurar sus propios intereses (Míguez, 2016). Asimismo, parte de
la estrategia que adoptan los gobiernos que siguen la autonomía heterodoxa es el
aprovechamiento de los errores y debilidades de la potencia dominante, para hacer
avanzar la agenda propia (Dallanegra Pedraza, 2009).
El ejemplo paradigmático de autonomía heterodoxa está en la relación
bilateral con China y la relación con EEUU. Existía una afinidad ideológica del EPE
kirchnerista con la República Popular, considerando una cierta simpatía histórica que
sus miembros, cuadros políticos formados durante la década de 1970, tenían con el
gobierno fruto de la revolución comunista (Oviedo, 2010). Esta misma simpatía es la
que debería haber alejado al gobierno de tener buenas relaciones con los Estados
Unidos, pero al enmarcarse en la autonomía heterodoxa, también hubo relaciones
cordiales (no exentas de dificultades o momentos tensos, como la IV Cumbre de las
Américas en Mar del Plata en 2005) con la potencia hegemónica continental.
Por otra parte, la toma de decisiones se fue centrando en cada vez menos
actores, de manera tal que podían producirse giros en política exterior a izquierda y
derecha sin mayores complicaciones (Russell, R., Tokatlian, J. G., 2015) y sin recurrir
a un mayor complejo de ejecución de la política exterior. Este análisis implica que la
adscripción a un modelo de autonomía heterodoxa no limitó el accionar del gobierno.
Las estrategias de política exterior llevadas adelante por la Administración Kirchner
tuvieron como marco la estabilidad de régimen, en el cual se produce una conjunción
de las pretensiones de autonomía e inserción (Simonoff, 2010). Puesto en otros
términos, el gobierno combinó elementos de autonomía e inserción para desarrollar
una política exterior pragmática.

Esquema de complementariedad

Durante la Administración Kirchner, un rasgo característico en lo referente a


sus relaciones comerciales es el deterioro del lugar que ocupaba EEUU en la
economía argentina hasta 2001. El aumento de la participación china en las relaciones
comerciales argentinas se explica también en parte por la adopción de medidas
políticas destinadas al no alineamiento con los EEUU y un acercamiento a las
economías del Asía Pacífico. El EPE de la Administración Kirchner adoptó una clara
política comercial, orientando la producción y acelerando la transformación de la
matriz productiva argentina para alinearla a los objetivos de esa política. Así, por
ejemplo, la Administración no buscó la concreción de un tratado de libre comercio
con la potencia continental, y junto con otros Estados latinoamericanos resistió el
llamado a la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Al respecto, y en términos comerciales, EEUU continuó entre los 3 primeros
socios comerciales junto con Brasil y China, en tanto que las decisiones políticas que
Argentina pudo adoptar tuvieron un impacto limitado por su carácter de país
periférico. El margen de maniobra del EPE kirchnerista fue limitado, si bien concreto,
en tanto el país es irrelevante en términos de realismo periférico.
De todas formas, es destacable la decisión política que acerca a China con
Argentina, en detrimento del acoplamiento82 imperante con Estados Unidos en la
década de 1990. En materia comercial, el desarrollo de esta dinámica comienza a
consolidar beneficios para el sector oleaginoso de la República Argentina, en tanto
82
Supone el “plegamiento a los intereses estratégicos vitales de Estados Unidos, tanto en el ámbito
global como regional. Procura una participación activa en la creación y el mantenimiento de regímenes
internacionales en sintonía con la posición de Washington, particularmente en cuestiones sensibles
vinculadas a la seguridad global. Apoya de modo distante la integración económica regional siempre y
cuando no produzca una disrupción al proceso de constitución de un área de libre comercio
hemisférica” (Russel, R., Tokatlian, J. G., 2009).
confluyen en él la alta demanda china de materia prima y manufacturas de origen
agropecuario, y una decisión política de fomentar el desarrollo del sector para
aumentar las exportaciones y, con ello, la recaudación impositiva.

Politica bilateral

Al marcar los objetivos de su política exterior, el Presidente Néstor Kirchner


planteó la búsqueda de “una relación seria, amplia y madura con los Estados Unidos
de América y los Estados que componen la Unión Europea (…) el estrechamiento de
vínculos con otras naciones desarrolladas y con grandes naciones en desarrollo del
Oriente lejano”83. Lejos de anteriores alineamientos automáticos, y con la clara
intención de evitar un aislamiento, el entonces Presidente marcó como prioridad la
diversificación de las relaciones con otros Estados, de tipo pragmáticas. Este
pragmatismo, sin embargo, no se limitaría a las relaciones políticas inter-estatales y
en organizaciones internacionales; también se basó en pilares específicos de comercio
exterior, tales como la apertura comercial, el aumento del intercambio y la
diversificación de exportaciones.
En esta línea, China fue el único país asiático visitado por el Jefe de Estado
durante su mandato, en el 2004 y con la intención de acercarse a la potencia asiática
para diversificar sus relaciones. Durante esta visita, ambos mandatarios reafirmaron
sus apoyos mutuos en las cuestiones de Malvinas y Taiwán, de manera tal que
continuaron la política adoptada por sus predecesores. Esta visita fue reciprocada por
el Presidente Hu Jintao meses después, y como suele suceder en estos intercambios de
alto nivel, generó un fuerte impulso a los temas pendientes en el plano bilateral o la
apertura de nuevos temas y canales de comunicación.
Tras este intercambio en particular, se firmaron diversos acuerdos en materia
migratoria y comercial, entre ellos, el memorándum de entendimiento en el que se le
reconoce el status de economía de mercado a China, de modo que Argentina desiste
de aplicar tratos discriminatorios a las importaciones chinas. El rol del Ejecutivo en la
firma del memorándum es fundamental, ya que primó su posición por sobre la del
Canciller y el Ministro de Economía, quienes no eran proclives a otorgarle tal status a
China sin que antes cumpliera todos los protocolos de adhesión a la OMC
(Domínguez, 2006). Este memorándum marca las futuras relaciones comerciales y
posiciona a la Argentina en un lugar privilegiado en el esquema comercial chino,
consecuencia directa de una reunión al más alto nivel de ambos Estados. Sin embargo,
otra lectura, complementaria a esta, se hace al final de este apartado respecto de la
diplomacia china de venta de futuros.
Otro efecto de estas visitas de Estado fue la inclusión de la Argentina en el
esquema promovido por China de las denominadas Alianzas Estratégicas. Este
concepto está incluido en las clasificaciones de asociaciones chinas con otros Estados,
de acuerdo al orden de importancia asignado. Este concepto, al igual que la Alianza
Estratégica Integral establecida 10 años mas tarde, tienen un significado más
simbólico que económico: al 2018, no hay correlación entre estas categorías y el
aumento del volumen comercial, ni entre la declaración y un efecto concreto en el
plano internacional. Lo simbólico refiere a la intención china de presentarse como un
socio, no competidor, para los Estados con los que determina sus alianzas. Sin

83
Discurso en la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (2003)
embargo, esta clasificación no tiene efectos en impedir una relación asimétrica o
negociaciones desventajosas para la parte periférica.

Administración Fernández de Kirchner

De las continuidades entre las Administraciones Kirchner y Fernández de


Kirchner, el trasfondo teórico-ideológico es uno de los más concretos y menos
discutidos. Esto se explica mayormente por el lazo conyugal entre los Presidentes, la
afinidad ideológica, la identificación política y la permanencia de numerosos
ministros y secretarios en distintas carteras. Es decir, no hubo una renovación
relevante de los políticos, burócratas, lobistas y civiles que rodearon a los decisores en
política exterior. La omisión de los militares en el EPE de estas administraciones es
deliberada, considerando la marginación del sector en la toma de decisiones en
política exterior entre 2003 y 2015.
La política exterior llevada adelante en los dos mandatos de Cristina
Fernández profundizó la autonomía heterodoxa, a tal punto que es posible ubicarla
mas cerca de la autonomía secesionista, si bien no de manera absoluta. La autonomía
secesionista considera que el país periférico corta los lazos que la unen con la
potencia dominante sin tomar en cuenta los intereses estratégicos de la potencia que
lidera el bloque del que se retira (Dallanegra Pedraza, 2009). Las acciones llevadas
adelante en este período explican la caracterización de la política exterior como una
más cercana a este concepto si se considera que la confrontación con los Estados
Unidos no se limitó al plano retórico, sino que se concretó en acciones específicas de
política exterior: por ejemplo, la confiscación de material militar estadounidense en
suelo argentino, la preferencia por China como socio comercial, o la promoción y
satisfactoria adopción de la resolución sobre reestructuración de deuda soberana en la
Asamblea General de las Naciones Unidas en contra de los intereses norteamericanos
y de sus acreedores nacionales.
Así, las relaciones con la potencia dominante, que habían sido fluidas y
pragmáticas durante la administración anterior, se acercaron más a la autonomía
secesionista a favor de nuevas y más profundas relaciones con otras potencias, entre
las cuales destaca la República Popular China.

Esquema de complementariedad

La Administración Fernández profundizó el esquema de complementariedad


económica establecido con China por las Administraciones anteriores. En
consecuencia, aumentaron los beneficios obtenidos por el carácter de la relación
comercial al tiempo que se agravaron las consecuencias negativas del modelo.
La primera medida que se intentó adoptar respecto del esquema comercial fue
una modificación del régimen impositivo (famosamente, la resolución 125 del
Ministerio de Economía) que permitiría al Estado argentino aumentar la recaudación
por exportaciones de poroto de soja y sus derivados. Esta medida apuntaba a un
cambio en el pago de derechos de exportación, pero seguía considerando al modelo
agroexportador como motor de la economía, y por lo tanto se mantendría el esquema
de complementariedad con la República Popular. Si bien la medida no fue aprobada,
funcionó en cierta manera como signaling para el sostenimiento de la relación
comercial bilateral.
Ese mismo año, China publicó su Libro Blanco sobre América Latina, en el
cual destacaba, entre otros elementos, el apoyo a las empresas chinas para invertir en
manufacturas, agricultura, silvicultura, entre otros, y un llamado a la región para
fomentar la seguridad alimentaria (Libro Blanco sobre América Latina, 2008). El
Libro Blanco cristaliza y enmarca las acciones e intenciones chinas desde inicios del
siglo XXI, particularmente en Argentina, de asegurar su provisión de materias primas
para abastecer su creciente consumo interno.
En el 2009, se firmó un acuerdo entre los Bancos Centrales de ambos Estados
en el cual se establecía un “intercambio recíproco cambiario de monedas en pesos
argentinos y yuanes o renminbí, destinado a garantizar el acceso a la moneda
internacional en el caso de que el país tenga una eventual iliquidez” (Rondinella,
2016). Este es el primer acuerdo de su tipo que la República Popular firma con un
Estado latinoamericano, hecho que expresa la profundización particular de la relación
con la Argentina. Principalmente, porque el acuerdo redunda en una relación
comercial más sólida en tanto se pueden pagar las importaciones chinas con yuanes en
lugar de dólares, asegurando no sólo el comercio sino diversificando las relaciones
económicas respecto de los Estados Unidos.
El costo de la firma de este acuerdo para la Argentina es una mayor
dependencia del capital chino. A medida que se profundizó el aislamiento argentino
de los mercados financieros internacionales, el EPE se vio obligado a recurrir más
frecuentemente a China para cubrir sus necesidades financieras. La asimetría entre
ambos Estados se profundizó más debido a las decisiones (o indecisiones) políticas
argentinas.
A partir del segundo período de la Administración Fernández se profundizaron
aún más los vínculos con la República Popular, impulsados por decisiones de política
doméstica argentina pero también por el peso de China en la relación bilateral. Los
casos paradigmáticos son, por un lado, la falta de resultados esperados por el modelo
económico de Tierra del Fuego debido a la necesidad económica de continuar con el
modelo agroexportador, y por otro lado la plena inserción en el esquema financiero
chino, como consecuencia de la falta de acceso a los mercados financieros
internacionales por las altas tasas de interés, resultado de la cesación de pagos y la
pérdida de confianza de los potenciales prestamistas y la crisis económica-financiera
iniciada en el 2008.
Para la creación y desarrollo del modelo económico de Tierra del Fuego, el
gobierno de Cristina Fernández subió los impuestos de ventas e importaciones de
bienes electrónicos (The Economist, 2016), en un intento de generar un modelo de
industria local para aumentar el empleo y la producción nacional en el territorio. Así,
se amplió la cantidad de productos que podían producirse bajo el régimen especial en
Tierra del Fuego, los cuales eran ensamblados con las piezas en kit que ingresaban al
país. Esta idea de sustitución de importaciones no tuvo un impacto significativo en la
superación del esquema de complementariedad, ya que no modificó la matriz
productiva nacional, ni se produjo en detrimento del foco en las exportaciones
agrícolas.
La política adoptada por el EPE no tuvo la capacidad de afectar las variables
que tienen una explicación doméstica (alta demanda china) o estructural (relación
centro-periferia), y por lo tanto el esquema comercial con China continuó
profundizándose.
Un caso de una medida de política doméstica china que trajo rispideces entre
ambos países fue la implementación de una medida para-arancelaria al aceite de soja
argentino. Debido a la alta concentración de las exportaciones argentinas, esta medida
supuso un problema en tanto el país debió buscar destinos alternativos de exportación
o la utilización del aceite en producción interna, como el caso de los biocombustibles.
Estos casos muestran nuevamente la relación asimétrica existente entre ambos
Estados, en tanto una política doméstica por parte el país del centro tiene mayor
impacto y reduce más el margen de maniobra del país de la periferia que el caso
inverso. El gráfico 1 ilustra esta dependencia.

Gráfico 1: Volumen de exportaciones e importaciones Argentina-China

Variación anual base = 1995

Fuente: Rondinella, 2016

Política bilateral

Durante la presidencia de Cristina Fernández, las relaciones de las altas


esferas basadas en las visitas de Estado entre ambos países tuvieron un carácter que
podría denominarse como errático.
En abril del 2009, en el marco de la reunión del G20 en Londres, la Presidente
Cristina Fernández se disponía a reunirse en audiencia con el Presidente Hu Jintao,
pero esta debió ser cancelada debido al fallecimiento del ex Presidente argentino Raúl
Alfonsín, y el consecuente regreso adelantado al país de la primera mandataria. En
enero de 2010, la Presidente Cristina Fernández suspendió su visita de Estado a China
por causas internas, realizando finalmente el viaje en julio de 2010 (Oviedo,
2010). Cuando a principios del año 2010 en la Argentina tuvo lugar la crisis de
confianza entre la Presidente y el Vicepresidente, se decidió suspender la visita de
Estado a China para no dejar en el poder durante ese tiempo al Vicepresidente Julio
Cobos. Esta crisis institucional, que llevó a la postergación de la visita oficial a China,
fue comprendida por las autoridades de Beijing (Malena, 2011) y no hubo una
respuesta negativa, pero si implicó la falta de avances en la relación a 2 años de la
asunción de Fernández
En el 2010 la Presidente finalmente realizó su primera visita de Estado a
China, tras la cual ambos jefes de Estado emitieron una declaración conjunta. En esta
se delinearon numerosos puntos de acercamiento en sus relaciones internacionales,
tomando como referencia una relación bilateral basada en una visión estratégica y de
largo plazo (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
2010). Entre los puntos mencionados en la declaración destaca uno de vital
importancia para la política exterior argentina, y de gran relevancia para las relaciones
diplomáticas chinas: el respaldo chino explícito al reclamo de soberanía de la
República Argentina en la Cuestión de las Islas Malvinas y la adhesión argentina a
nivel de Jefe de Estado de la política de una sola China, retomando la decisión tomada
por el Ejecutivo de Política Exterior de Eduardo Duhalde. La “vital importancia” que
este hecho tiene para la Argentina es que China es el único miembro permanente del
Consejo de Seguridad que apoya a la Argentina en su reclamo, y la “gran relevancia”
de este hecho para China es que la mayor parte de los países que no reconocen a la
Republica Popular se encuentran en América Latina, y la decisión argentina podría
haber marcado una tendencia en la región, contribuyendo a que otros países se sumen
a este reconocimiento. Sin embargo, durante el mandato de Eduardo Duhalde se
buscó el reconocimiento por parte de Paraguay para avanzar hacia un Tratado de
Libre Comercio China-MERCOSUR, que finalmente murió antes de nacer ante la
negativa del gobierno paraguayo a romper relaciones con Taiwán, y en la misma línea
se mantuvo hasta el 2017.
Durante la visita de Cristina Fernández no se pudo desactivar el conflicto
comercial existente con China respecto de reclamos por parte del gobierno asiático
sobre la calidad del aceite argentino exportado, y reclamos por dumping respecto de
productos chinos. La visita de Estado contribuyó a una retórica amistosa y el
posicionamiento de la relación en otro nivel, pero, una vez más, sin efectos concretos
en el núcleo de la relación bilateral: el comercio. El riesgo para la Argentina es mucho
mayor por su carácter de país periférico, en tanto su margen para diversificar o
cambiar sus destinos de exportaciones es menor comparado con el chino. Puede ser
viable en el corto plazo, y de hecho lo fue frente a la crisis comercial del 2010, pero
en el largo plazo no puede suplirse la demanda china con países alternativos (Abeceb,
2010).
El primer encuentro entre la Presidente Fernández y su par Xi Jinping, nuevo
líder de la República Popular, se produjo en septiembre del 2013 en el marco de la
cumbre del G20 realizada en Rusia. Tras su reunión, se sentaron las bases para lo que
luego fueron las firmas de convenios en las sucesivas visitas de Estado. La primera,
en 2014, con la visita del Jefe de Estado chino a la Argentina donde firmó numerosos
convenios en el marco de una nueva categorización china de la relación bilateral: la
Asociación Estratégica Integral. Sin embargo, los convenios más importantes
firmados en esta oportunidad, entre ellos, el financiamiento del Belgrano Cargas o las
inversiones para la construcción de las represas Kirchner y Cepernic, al 2017 no
muestran avances significativos. La segunda, hacia el final de su mandato en febrero
de 2015, se produjo cuando la Presidente Fernández viajó a China con el principal
objetivo del aumento del volumen de la relación comercial, considerando en esta
oportunidad la diversificación en los productos exportados por la República
Argentina.
Administración Macri

Reconociendo las dificultades para el análisis considerando la cercanía del


período en estudio, es posible asegurar que la Administración Macri se aleja de toda
idea de autonomía en términos de Puig. Limitando el estudio de su mandato a sus dos
primeros años (es decir, hasta el 10 de diciembre de 2017), Macri dio tempranos
indicios de una renovación de su EPE: desde la designación de su canciller hasta las
acciones domésticas para renovar la planta burocrática estatal. Estas acciones se
explican mejor con la incorporación de una variable fundamental para esta
investigación: la alternancia política, después de 15 años, entre gobiernos de distinto
signo político y de forma pacífica, respetando el sistema democrático.
Si bien existió un primer intento de un grupo de intelectuales que podrían
haber conformado el sustento teórico de la Administración Macri, el concepto que
resurge es el de pragmatismo en política exterior. Se produjo un re-direccionamiento
en los vínculos con las potencias, presentado por la Administración como una
“inserción inteligente”, esto es, un relacionamiento que no estuviera limitado por
teorías normativas o barreras ideológicas.
La relación con China se sostuvo en los mismos términos que con las
Administraciones anteriores, si bien no estuvo exenta de cuestionamientos
provocados por factores políticos internos. Se justifica así, una vez mas, la utilidad del
realismo neoclásico en el análisis de la política exterior argentina al considerar no
sólo la estructura del sistema internacional sino también los actores que conforman el
cuerpo decisor de la política exterior y generan tendencias particulares en la
formulación y ejecución de la misma.

Esquema de complementariedad

Durante los primeros dos años de la Administración Macri, se implementaron


políticas económicas destinadas a facilitar las exportaciones del sector primario. Esta
política indica que el nuevo Ejecutivo de Política Exterior formula sus políticas en
vistas a la inserción global bajo la forma de un modelo agroexportador. Así, al menos
en su primera mitad de mandato, no se buscó modificar la relación comercial bilateral
en composición o volumen. Si bien en el año 2016 se registró el mayor déficit
comercial de Argentina con China, el gobierno no tomó medidas en detrimento de la
relación comercial. Por el contrario, se firmaron nuevos acuerdos inter-agencia junto
con un Plan de Trabajo 2017-2019 y el compromiso chino de dar tratamiento
prioritario al acceso de productos argentinos agrícolas y manufacturas de origen
agropecuario (Oviedo, 2016).
Una de las medidas adoptadas por el gobierno de Cambiemos, con el objetivo
específico de reducir el déficit con China mediante el aumento de otras exportaciones
agrícolas además de la soja, fue la reducción de aranceles de exportación al maíz, la
cebada y el sorgo (Oviedo, 2018). Sin embargo, y explicado en gran medida por la
posición periférica de la Argentina, esto no provocó una reducción del déficit con el
país central.
Otra medida de política doméstica que configuró la política exterior de la
Administración Macri fue la renovación del acuerdo con el Banco Popular chino para
convertir yuanes del swap de monedas a dólares estadounidenses. De esta manera, se
ampliaron las posibilidades de diversificar las relaciones comerciales con otros
Estados, mas no en detrimento de la relación con China.
En la misma línea, el cambio de signo político y la consecuente renovación del
EPE, junto con nuevas condiciones macroeconómicas y la multilateralización de los
vínculos económicos, no tuvieron en el corto plazo un efecto negativo en la relación
bilateral comercial con China. No se redujo el volumen del comercio, ni se adoptaron
políticas proteccionistas para revertir el déficit de la balanza comercial, pero si se
avanzó en la dirección de “diluir la dependencia china” (Oviedo, 2018) en una mayor
cantidad de actores del sistema internacional
Por su parte, el gobierno chino a través de su embajador en Argentina, aseguró
que “estaría dispuesto a la apertura a más productos agropecuarios argentinos para
equilibrar el comercio bilateral y cooperar para que productos argentinos con valor
agregado ingreses en el mercado chino” (Barrios, 2016). Esta dinámica se estudia
bajo el titulo “venta de futuros”.

Politica bilateral

La asunción del Presidente Mauricio Macri trajo consigo una nueva retórica en
términos de política exterior. Con una renovación de su Ejecutivo de Política Exterior,
la decisión del Presidente fue, a diferencia de su sucesora, iniciar visitas de Estado al
poco tiempo del comienzo de su mandato bajo la idea del re-direccionamiento de
vínculos en el sistema internacional. En estas primeras visitas, y considerando la
postura del EPE respecto de China, no se incluyó a la República Popular. Esta
segunda alternancia política estudiada presentó un esbozo de romper la armonía
existente desde 1999 hacia China como socio estratégico y crecientemente con una
posición asimétrica desfavorable a la República Argentina. Es por eso que, referido a
China, la retórica del Presidente Macri incluyó el concepto del “equilibrio” en la
asociación estratégica integral.
El primer año de mandato de la Administración Macri puede caracterizarse
como accidentado respecto de la relación bilateral. Antes de su asunción y las visitas
de Estado se cuestionaron algunos acuerdos firmados por el gobierno anterior, a
saber: el acuerdo de Cooperación Económica e Inversiones, la construcción de la
Estación china de Seguimiento Satelital en el Espacio Profundo en la Argentina, la
construcción de plantas nucleares y de las represas Kirchner y Cepernic (Oviedo,
2016). Estos temas, negociados y firmados por la Administración Fernández, no
fueron finalizados durante su mandato ni durante el primer año de la Administración
Macri, lo cual generó incertidumbre respecto de la continuidad de la política hacia
China, o bien de la aceptación de la relación asimétrica. A este respecto es importante
destacar la importancia que tiene el juego de las altas esferas en la concreción y
avance de la política exterior, ya que hasta tanto no se realizaron visitas de Estado, las
negociaciones y rispideces se centraron en el accionar del Ejecutivo de Política
Exterior argentino con sus homónimos chinos, sin intervención pública de los Jefes de
Estado.
Cuatro meses después de su asunción, el Presidente Macri asistió a la Cumbre
de Seguridad Nuclear en Washington, donde se reunión con su par chino y le expresó
las dudas que generaron en su gobierno los acuerdos firmados hacia el final de la
Administración precedente. Ese mismo año, los Jefes de Estado se reunieron
nuevamente con motivo de la Cumbre del G20 en Hangzhou, durante la cual
enfatizaron 3 ejes en la relación bilateral: comercio, inversiones y finanzas. Si bien lo
hicieron en el marco de la ya establecida Asociación Estratégica Integral, el eje del
encuentro se movió en los aspectos más relevantes (y controversiales) de la relación
asimétrica entre los Estados.
Finalmente, a más de un año de haber asumido, el Presidente Macri realizó
una visita de Estado a China para cimentar la relación que mantendrían ambos
Estados ante las nuevas circunstancias. En este caso, la alternancia política significó
una transición desprolija en cuanto a los términos en los que la Argentina negoció con
otros Estados, principalmente China. La revisión de los acuerdos firmados por la
Administración Fernández implicaron descontento y represalias por parte de China,
como se analiza en las conclusiones, independientemente de la intención que haya
habido por parte de la Administración Macri. Este es un ejemplo paradigmático de
cómo una decisión de política doméstica, dirigida a actores locales y sin aparente
intención de afectar la relación bilateral, tiene sin embargo consecuencias en la misma
y afecta la posición de un Estado en el sistema internacional. Esta dinámica, explicada
por el realismo neoclásico, requiere de una modificación en la política doméstica y un
accionar del Jefe de Estado o del Ejecutivo de Política Exterior para restaurar o
acordar nuevos parámetros en la relación bilateral. En este caso, la visita de Estado
del Presidente Macri a China cerró el capítulo turbulento que había dado inicio la
segunda alternancia política del período estudiado.
Sin embargo, y como se retoma en las conclusiones de este trabajo, el intento
del Presidente Macri de cambiar el carácter de la relación es aún incipiente y poco
satisfactorio para aumentar el margen de autonomía del gobierno. El fenómeno que
explica esta incapacidad es, nuevamente, la fuerte asimetría de la relación bilateral.

Argentina y China en el sistema internacional

Si bien el foco de esta investigación no está puesto en el accionar de los


Estados en organismos internacionales, parte del análisis y caracterización de la
relación bilateral, junto con la posterior definición de la existencia o no de una
política de Estado de acuerdo a la alternancia política, implica examinar las
coincidencias que China y Argentina tienen en temas centrales o estratégicos. La
consideración de estos temas principales es necesaria para entender la asimetría
existente entre ambos Estados, y la importancia relativa que cada uno le asigna en su
política exterior.
El accionar de los dirigentes argentinos en el sistema internacional conlleva la
falacia de la autonomía. Las decisiones de política exterior llevadas a Naciones
Unidas, la Organización Mundial del Comercio o el G20 son apenas una hoja de ruta
en lápiz, susceptible de ser borrada o enmendada por las potencias centrales. El
reconocimiento del lugar que ocupa Argentina en el sistema internacional es lo que
puede permitir al Ejecutivo de Política Exterior tomar decisiones reales, concretas y
beneficiosas para el país.
Específicamente, el accionar argentino en el sistema internacional respecto de
China responde a su carácter de país periférico. Si las condiciones de política
doméstica o la proyección de políticas al sistema internacional estuviera al alcance del
EPE argentino, entonces su accionar no tendría las características actuales. No es el
objetivo de este apartado hacer un ejercicio contra-fáctico, sino señalar las
limitaciones en el margen de acción de un país periférico en el plano internacional.
La Argentina y China en la Organización de las Naciones Unidas

Tanto Argentina como China forman parte como miembros fundadores de la


Organización de las Naciones Unidas. Por su carácter de Estados miembros
reconocidos, ambos forman parte de la Asamblea General, el órgano deliberativo de
la ONU. La asimetría entre ellos se observa en el carácter de miembro permanente de
China en el Consejo de Seguridad, el órgano de membresía selectiva con capacidad
ejecutiva. Desde 1971 la República Popular China posee la representación del Estado
de China como miembro permanente del Consejo de Seguridad, desplazando a la
representación de la República de China, derrotada por los comunistas en 1949 y
asentada en la isla de Formosa (Taiwán).
El carácter de miembro permanente del Consejo de Seguridad implica tener
poder de veto frente a decisiones que el órgano quiera adoptar, de manera que estas
deben ser tomadas de manera unánime por todos sus miembros permanentes. Esta
diferencia, que se asemeja más a la concepción jerárquica del sistema internacional
del realismo periférico que a la condición anárquica del neorrealismo, es un factor
clave al momento de formular y ejecutar la política exterior de un país, especialmente
si este es periférico.
En esta línea, las sucesivas Administraciones argentinas del período estudiado
buscaron alinear sus intereses con el poder asimétrico de China en el Consejo de
Seguridad. La búsqueda del fortalecimiento de la relación, y el accionar a partir de la
comprensión del carácter periférico de la Argentina, llevaron a los gobiernos a
adoptar una política de sistemática abstención en las votaciones contra China por
supuestas violaciones a los derechos humanos en su territorio.
Tanto China como Argentina son miembros del Consejo de Derechos
Humanos (CDH) de Naciones Unidas (anteriormente Comisión de Derechos
Humanos), órgano donde se promovieron iniciativas de votos de censura o condenas a
China por la violación de derechos humanos en su territorio (Cesarin, 2007). En cada
una de ellas, la Argentina se abstuvo de apoyarlas. Este hecho no explica de por sí la
asimetría entre ambos Estados, pero si lo hace cuando se incorporan variables de
política doméstica. Esto es, durante las Administraciones Kirchner y Fernández
(2003-2015) que cubren la mayor parte del período estudiado, se llevó a cabo una
política doméstica de promoción y protección de los derechos humanos única en el
continente. Siendo esta uno de sus principales ejes en política interna, el mismo no se
extrapoló a casos de política internacional que involucraran a la República Popular
China.
En el caso de los dos primeros años de la Administración Macri, la situación
no es de extrapolación de una política doméstica, sino de condena selectiva a
situaciones violatorias a los derechos humanos. Tal es el caso de la condena pública
del Presidente a la Venezuela de Nicolás Maduro por no respetar los derechos
humanos, y la omisión respecto de la ley antiterrorista china aprobada en el 2015 y la
represión denunciada por Amnistía Internacional dos años más tarde (Amnesty
International, 2017).
Problemas en el patio trasero: Malvinas y Taiwán

El peso de la asimetría es indiscutible, pero su aceptación y el hecho que los


Estados actúen de acuerdo a esa lógica son fenómenos que deben ser explicados en
términos de los intereses específicos de los Estados periféricos.
El paraguas argumental bajo el cual Argentina se abstiene en la condena a
China parece ser el de la no intervención en los asuntos internos de los Estados.
Considera que los conflictos en territorio chino son de competencia exclusiva del
gobierno de la República Popular, y por lo tanto, no le corresponde a la Argentina
interferir en ellos a través de un organismo internacional, ni puede permitir que
condicione su relación bilateral.
Sin embargo, un argumento más sólido que el Ejecutivo de Política Exterior
argentino, independientemente de su signo político, tiene en cuenta al momento de
abstenerse en la condena a China es el acuerdo político que existe entre ambos sobre
los casos de Malvinas y Taiwán. Como se explicó anteriormente, Argentina tomó nota
del principio de una sola China, según el cual la isla de Taiwán es parte inseparable
de la China continental, y la autoridad reconocida es la del Partido Comunista Chino
de la República Popular. La base de esta argumentación es el principio de integridad
territorial, que los gobiernos argentinos sostienen desde la normalización de las
relaciones diplomáticas en 1972. Por su parte, y como contrapartida, los sucesivos
gobiernos de la República Popular apoyan el reclamo argentino por la soberanía de las
Islas Malvinas, siendo el ejemplo más reciente el del embajador chino en Argentina
(Télam, 2015), y la promesa de Xi Jinping de reiterar el apoyo al reclamo argentino
(Clarín, 2017). Dado que el apoyo al reclamo argentino no es un requisito para el
establecimiento de relaciones diplomáticas con el país, las declaraciones de apoyo
deben ser consideradas como una continuación del acuerdo político de apoyos
mutuos.
La importancia del apoyo chino estriba en su carácter de potencia del centro,
con poder de veto en el Consejo de Seguridad. Así, ambos Estados comparten un
interés político, estratégico y simbólico, en el cual no confrontan y por lo tanto no
puede afectar negativamente la relación bilateral, e incluso puede traducirse en una
señal para otros actores en el sistema internacional.

Ser o no ser: China como economía de mercado

El memorándum mediante el cual se reconoce el status de economía de


mercado incluía una clausula secreta según la cual “China se abstendría de reclamar
ante el mecanismo de solución de diferencias de la OMC y, por un periodo de cuatro
años, habilitaría a la Argentina a aplicar medidas antidumping” (Oviedo 2010) a
ciertos productos chinos. Esta decisión, que como se vio anteriormente fue producto
de sendas visitas de Estado, consolidó las bases de la relación bilateral pero al mismo
tiempo limitó ampliamente el margen de maniobra de la Argentina en la relación
comercial. Al otorgarle reconocimiento de economía de mercado a China, la
Argentina limitaba su capacidad de utilizar medidas antidumping contra China, tanto
en productos alcanzados como en cantidad de años: de no haber mediado
reconocimiento, el intercambio hubiera sido susceptible de medidas antidumping sin
reservas y por un periodo de 15 años a partir del ingreso de China a la OMC. Dado
que existió el reconocimiento, el mecanismo se limitó a lo establecido en la cláusula
secreta.
Como contrapartida a esta limitación el gobierno chino se comprometió a
colaborar en el incremento anual de las exportaciones argentinas. Si bien este objetivo
se alcanzó paulatinamente, sufrió un fuerte retroceso con la crisis financiera
internacional del 2008. Una vez más se aprecia que el compromiso del gobierno chino
fue irrelevante en tanto ya existía una tendencia de aumento de exportaciones
argentinas hacia ese país, y el análisis es más sólido si se adopta la perspectiva de un
acuerdo bilateral producto de la relación asimétrica entre ambos Estados. Así, el
interés estratégico de China era obtener de la mayor cantidad de países posible el
reconocimiento como economía de mercado para proteger a sus productos de
potenciales medidas antidumping, mientras que no hubo un beneficio real, inmediato
y concreto para la Argentina.

El G20 y la despolarización del sistema internacional

El G2084 brinda oportunidades para sus miembros de tratar asuntos a nivel


multilateral o bilateral, en el marco de sus encuentros anuales, para luego ser
incluidos en la declaración final del organismo. Al reunir a la Unión Europea y 19
países, el G20 continúa siendo un selecto club de Estados, pero que sin embargo
amplía las posibilidades de diálogo y resolución de conflictos, o al menos abre nuevos
canales para lograrlo.
China y Argentina son miembros del G20, y durante el período estudiado su
relación en el mismo fue ambivalente, principalmente en lo referido al comercio. En
el 2004, surgieron discrepancias respecto de las barreras no arancelarias que China
sostiene para controlar las importaciones agrícolas y ganaderas y que aplicó contra
Argentina. Estas medidas, de carácter administrativo, frenaron la exportación a China
de soja y aceites vegetales con mayor valor agregado (Domínguez, 2006). En el foro
del G20, la delegación argentina denunció las barreras chinas como funcionales al
proteccionismo agrícola de la República Popular. El hecho de que Argentina haya
llevado el reclamo al G20 se explica por la imposibilidad de presentar el reclamo ante
la OMC, dado el reconocimiento de economía de mercado otorgado a China.
A pesar de esta discrepancia, resuelta posteriormente por la voluntad política y
no por un mecanismo institucional, ambos Estados “trabajan mancomunadamente
contra el proteccionismo agrícola de los países desarrollados, que subsidian tanto la
producción como el consumo y perjudican la eficiencia de otros productores
mundiales” (Cesarin, 2007). El rol ambivalente de China, entre potencia mundial y
potencia en desarrollo, le permite liderar iniciativas como la lucha contra el
proteccionismo al tiempo que fija barreras no arancelarias para defender su
producción local, y también explica por qué resurgen los conflictos comerciales entre
Argentina y China.
Un tema relevante que destaca tras la reunión del 2014 del G20 es la inclusión
en su documento final de la situación de los holdouts. Con el impulso de la delegación

84
En conjunto, los miembros del G20 representan el 85% del producto bruto global, dos tercios de la
población mundial y el 75% del comercio internacional (Sitio Oficial de la Presidencia Argentina del
G20).
argentina y el apoyo de la delegación china, el G20 se refirió al progreso realizado en
el fortalecimiento del ordenamiento y previsibilidad de los procesos de
reestructuración de deuda soberana (G20 Leaders' Communiqué, 2014). Este fue el
primer foro multilateral de envergadura que abrió la puerta a la discusión en el mas
alto nivel sobre la importancia de contar con un proceso claro de reestructuración de
deuda soberana, refiriéndose en su anexo a las dificultades encontradas en los
procesos de litigio iniciados para cobrarlas.
Un año después de este logro, el G77 + China impulsó una resolución en la
Asamblea General de Naciones Unidas donde se establecen principios a considerar
para reestructurar la deuda soberana. La resolución 69/319, encabezada por la
delegación argentina, determina que “Un Estado soberano tiene derecho, en el
ejercicio de su facultad discrecional, a elaborar sus políticas macroeconómicas,
incluida la reestructuración de su deuda soberana, derecho que no debe verse
frustrado ni obstaculizado por medidas abusivas” (ONU, 2015).
Asimismo, la resolución de la Asamblea General determina que “El principio
de que el deudor soberano y todos sus acreedores deben actuar de buena fe implica su
participación en negociaciones constructivas de reestructuración de la deuda soberana
y en otras etapas del proceso con el propósito de restablecer la sostenibilidad de la
deuda y el servicio de la deuda de manera rápida y duradera y de obtener el apoyo de
una masa crítica de acreedores mediante un diálogo constructivo acerca de las
condiciones de la reestructuración.” (ONU, 2015).
A pesar del carácter no vinculante de las resoluciones de la Asamblea General,
la 69/319 destaca por ser la primera del órgano en tratar el tema de la deuda soberana
y los problemas para resolverla, al tiempo que muestra el apoyo de una masa crítica
de Estados. En este ejemplo de despolarización, China se sitúa como un socio no-
enemigo de la Argentina y otros Estados que enfrentaron problemas con la
reestructuración de su deuda soberana.

Conclusiones: ¿Una política de Estado?

Una política de Estado es aquella política compartida por todas las expresiones
políticas de un país, es decir, por todos aquellos encargados de formular y ejecutar
una política al momento de administrar el poder del Estado, y aquellos que forman
parte del juego político pero no están en su fase arquitectónica. La existencia de una
política de Estado implica que una vez que el poder es administrado por una
expresión de distinto signo político que la anterior, la política se mantiene sin
modificaciones esenciales.
En un sistema democrático y republicano, una política de Estado
necesariamente implica a la alternancia política. En un sistema con elecciones libres y
periódicas, y con los principios republicanos de división de poderes y periodicidad en
las funciones, para que exista una política de Estado ésta debe ser llevada adelante por
la mayoría de los partidos políticos que se encuentren en las fases agonal y luego
arquitectónica de la política, en términos aristotélicos. En los regímenes democráticos
incluso existe la posibilidad que se abandonen posiciones de politica exterior
sostenidas durante la fase agonal una vez que el candidato accede a la fase
arquitectónica, y así continuar con la política de la Administración anterior.
En este sentido cobra mayor importancia considerar los hechos de diciembre
de 2001 en la Argentina como un hecho de alternancia política, ya que no se produjo
una interrupción del orden democrático. Con la renuncia del Presidente Fernando de
la Rúa, se activaron los mecanismos institucionales necesarios para conseguir una
transición en la administración del poder y mantener el orden constitucional. Tras la
sucesión de presidentes interinos y la elección por parte del Congreso de Eduardo
Duhalde como Presidente (que, podría decirse, también tuvo un carácter de interinato)
se cierra un accidentado y breve ciclo de alternancia política, en el cual se produce un
cambio de signo político entre Administraciones.
Si bien estuvo principalmente abocado a cuestiones internas, el Presidente
Duhalde no rompió con los compromisos y negociaciones asumidos por la
Administración anterior respecto de la República Popular China. En este período, por
ejemplo, varió la composición de los intercambios comerciales ya que se exportaron
bienes con mayor valor agregado, sosteniendo los acuerdos negociados por la
Administración De la Rúa.
Sin embargo, a lo largo de todo el período estudiado la República Popular
tomó medidas para evitar este proceso de agregar valor a las exportaciones argentinas,
teniendo en cuenta su objetivo de asegurar el abastecimiento de materias primas para
su creciente demanda interna. En esta línea, China aplicó medidas para-arancelarias y
promovió la firma de nuevos acuerdos bilaterales para revertir esta tendencia, lo cual
fue posible gracias a un factor fundamental: la asimetría existente entre China como
país del centro y Argentina como país de la periferia.
En 1999 China implementó una estrategia denominada going-out, basada
principalmente en la estimulación y promoción de la exportación de capital
fomentadas por el gobierno, y que generó un aumento sostenido de la inversión
extranjera directa por parte de China desde el año 2002. El objetivo de la estrategia
era asegurarse el control de los canales de producción y distribución de materias
primas, principalmente alimenticias y energéticas, asegurando así un crecimiento
sostenido para cubrir sus demandas. En Argentina, como en el resto del mundo, la
estrategia going-out provocó aumentos en los flujos de inversión y en la presencia
china, junto con la ampliación de sus márgenes de negociación. Tan solo dos años
después de implementar su estrategia, se aprobó el ingreso del país a la OMC y
aumentó la cantidad de países que reconocen a China como economía de mercado. En
el caso particular de la Argentina, los acuerdos bilaterales que permitieron ambos
fenómenos no se explican únicamente por la voluntad política argentina, sino
también, y principalmente, por la capacidad china de imponer sus condiciones en la
negociación. Como se analizó anteriormente, el memorándum mediante el cual se
reconoce el status de economía de mercado incluyó una cláusula secreta que limitaba
el margen de maniobra de Argentina en la utilización de medidas anti-dumping contra
China, tanto en productos alcanzados como en cantidad de años para aplicarlas a
partir de descubierta la práctica. Sin el reconocimiento de economía de mercado, los
productos del intercambio comercial hubieran sido susceptibles de medidas anti-
dumping sin reservas y por un periodo de 15 años a partir del ingreso de China a la
OMC. Esta circunstancia es fruto directo de la capacidad china de imponer
condiciones al momento de la negociación, ya que el acuerdo no fue beneficioso para
la Argentina desde su diseño, y menos aún en su implementación, pero reportó
beneficios claros, concisos e inmediatos para la República Popular. Este acuerdo fue
producto de visitas entre los dirigentes de ambos Estados, es decir, una negociación
de las más altas esferas en la que la asimetría de poder es evidente.
Junto con la estrategia explícita del going out, China adoptó también y de
manera complementaria una estrategia de venta de futuros. Esto es, asegurarse
beneficios inmediatos a través de medidas o declaraciones de su contraparte que se
alineaban con los objetivos chinos, a cambio de promesas de declaraciones, acuerdos
o inversiones en el futuro. Esta venta de futuros se manifestó en las visitas de Estado
de los líderes chinos durante el período estudiado, tanto a partir de declaraciones a la
prensa local como declaraciones de los Jefes de Estado argentinos posteriores a las
visitas. Por lo tanto, los acuerdos negociados con la Argentina trajeron beneficios
inmediatos para China, mientras que las ventajas para Argentina eran diferidas, por
ejemplo, promesas de inversiones que no se plasmaron en acuerdos bilaterales, y por
lo tanto no tuvieron obligación de materializarse ni trajeron consecuencias negativas
para China. A pesar de esta venta de futuros, la relación podría haber sido
mutuamente beneficiosa si las promesas se hubieran concretado aún a pesar de no
haber firmado acuerdos. Esto no sucedió ya que China no mantuvo sus promesas de
inversión en el país, y por lo tanto no puede hablarse de una relación comercial win-
win. Específicamente, las promesas de revisión de acuerdos o promesas de
inversiones no especificaban fechas de realización ni montos a desembolsar, ni una
cláusula de retorsión en caso de incumplimiento, de manera que China no se ataba a
las declaraciones de sus jefes de Estado y por lo tanto no sufrió efectos negativos
acompañando a sus beneficios concretos.
Las siguientes Administraciones argentinas, del mismo signo político que la
Administración Duhalde, profundizaron la relación bilateral con China en los mismos
términos, mientras progresivamente se redujo el margen de acción del complejo
Ejecutivo de Política Exterior vis a vis China. Las decisiones políticas adoptadas por
los EPE de las Administraciones Kirchner y Fernández avanzaron en la consolidación
de vínculos con la República Popular, cimentados principalmente en la relación
comercial. El aumento en el volumen de importaciones de productos chinos y de
exportaciones argentinas trajo consigo una creciente dependencia comercial: ante el
riesgo de barreras proteccionistas por parte de China, el margen de Argentina para
diversificar sus destinos de exportaciones durante este período fue muy limitado e
insostenible en el mediano plazo.
En el 2009 se firmó el acuerdo entre los Bancos Centrales de ambos Estados
por el cual podía garantizarse el acceso a moneda internacional en caso de una
eventual iliquidez. Este “swap de monedas” redunda en una relación comercial más
sólida en tanto se pueden pagar las importaciones chinas con yuanes en lugar de
dólares, pero tiene un alto costo para la Argentina: una mayor dependencia del capital
chino. La falta de acceso a los mercados financieros internacionales por las altas tasas
de interés, resultado de la cesación de pagos y la pérdida de confianza de los
potenciales prestamistas y la crisis económica-financiera iniciada en el 2008,
provocaron que Argentina recurriera cada vez mas a China para cubrir sus
necesidades financieras, profundizando la dependencia y la inserción en el esquema
financiero chino de manera inexorable hasta el final del mandato de Cristina
Fernández de Kirchner.
También en el 2009, y como consecuencia de decisiones políticas domésticas
y la asimetría de poder con China, se revirtió el superávit comercial que Argentina
mantenía. Esto se produce aún a pesar de los altos precios de la soja a nivel
internacional. El aumento exponencial de los ingresos por exportaciones argentinas
maquilló el crecimiento del déficit comercial y la reprimarización productiva, como
se observa en el gráfico 2 para los dos productos estudiados.
Gráfico 2: Exportaciones argentinas a China (1999-2016)

Fuente: elaboración propia en base a datos de The Observatory of Economic


Complexity (2018)
Asimismo, la relación comercial también implicó progresivamente mayores
beneficios para los productores chinos, que aumentaron sus ingresos por
exportaciones hacia la Argentina principalmente a partir del 2010, como se observa en
el gráfico 3.

Gráfico 3: Origen de importaciones argentinas (1999-2016)

Fuente: elaboración propia en base a datos de The Observatory of Economic


Complexity (2018)

La relación se profundizó también en otros aspectos relevantes como las


coincidencias en organismos internacionales o la creciente inserción argentina en el
esquema financiero chino. Por ejemplo, la política de protección y promoción de los
derechos humanos de estas Administraciones no fue extrapolada al plano de la
relación bilateral, ya que Argentina adoptó una política de abstención frente a las
denuncias a China por violaciones a los derechos humanos en su territorio.
En estas Administraciones también tuvieron lugar las re-definiciones de la
relación bilateral por parte de China, ingresando en el campo de las Alianzas
Estratégicas. A pesar de la definición, esta Alianza tuvo un significado más simbólico
que económico: al 2018, no hay correlación entre el otorgamiento de esta categoría y
el aumento del volúmen comercial, ni entre la declaración y un efecto concreto en el
plano internacional.
Esta profundización de los vínculos con China y la creciente dependencia
comercial y financiera no pueden considerarse como una política de Estado autónoma
por parte de la dirigencia política argentina. La asimetría de poder con China se
acrecentó a lo largo del período estudiado, y se aprecian sus efectos en la relación con
Argentina como país periférico. En el plano comercial, no se pudo desactivar el
conflicto comercial existente con China respecto de reclamos por parte del gobierno
asiático sobre la calidad del aceite argentino exportado, y reclamos por dumping
respecto de productos chinos. El riesgo para la Argentina es mucho mayor por su
carácter de país periférico, en tanto su margen para diversificar o cambiar sus destinos
de exportaciones es menor comparado con el chino. En el plano financiero, la
dependencia con China no es una decisión autónoma de los Ejecutivos de Política
Exterior argentinos, sino que responde a la necesidad del país periférico de acceder a
capitales que otras potencias del centro le negaron, y a la capacidad china de proveer
esos capitales y forzar condiciones de negociación más favorables.

Gráfico 4: Esquema de dependencia financiera Argentina-China

Déficit
comercial con
China

Swap de Caída de
monedas con reservas del
China BCRA

Inestabilidad
financiera

Fuente: Elaboración propia en base a Oviedo 2018.

En este sentido, las negociaciones y firma del acuerdo durante la segunda


Administración Fernández para la instalación de la Base de Exploración de Espacio
Profundo en la provincia de Neuquén no responde al interés del EPE argentino ni a
una decisión de política autónoma, sino a una imposición china en línea con sus
intereses.
El análisis realizado lleva a concluir que durante los últimos años del segundo
mandato de la Presidenta Fernández las iniciativas respecto de la República Popular
no son parte de una estrategia de política de Estado argentina, sino que responden a la
estrategia china de profundizar los lazos asimétricos con la Argentina, y de la
creciente reducción del margen de maniobra de la Argentina en las negociaciones con
China y en la adopción de medidas beneficiosas para el país, o bien en la reducción de
los efectos perjudiciales producto de la asimetría de poder.
En el segundo caso de alternancia política del período estudiado se observa de
manera más clara la asimetría con China y su peso en la toma de decisiones del
Ejecutivo de Política Exterior argentina, renovado con la Administración Macri. Al
poco tiempo de asumir, y ante el vencimiento programado del swap de monedas, el
nuevo gobierno renovó el mecanismo que había sido negociado por su antecesor,
recurriendo a una de las limitadas fuentes de obtención de divisas en el mercado
financiero global. A diferencia de los acuerdos anteriores, en 2015 el Banco Central
argentino convirtió parte de la moneda nacional china en dólares estadounidenses para
fortalecer las reservas tras la salida del control de cambios. En 2017, se renovó el
acuerdo de swap por 3 años más, pero en otras condiciones, considerando la dilución
de la dependencia financiera argentina de China. En esta oportunidad, el Banco
Central argentino no tuvo la necesidad de aumentar sus reservas mediante la
conversión de yuanes a dólares, proceso que tiene un costoso interés anual. Esto se
produjo en un contexto en el cual se abrieron nuevas oportunidades de financiamiento
tras el pago a los holdouts y la salida del default.
En otro intento de mitigar la dependencia con la República Popular, el
Presidente Macri renegoció con su par chino algunos de los acuerdos firmados por la
Administración anterior. Durante los 3 encuentros entre los Jefes de Estado, el
Presidente Macri intentó obtener condiciones más favorables para la Argentina
respecto de la construcción de las represas Kirchner y Cepernic, con un resultado
satisfactorio al menos en parte. Si bien no se pudieron anular los acuerdos, fue posible
limitar su impacto mediante la fijación de una nueva meta de generación energética,
lo cual disminuye el impacto ambiental y la dependencia del financiamiento chino
para lograr el autoabastecimiento energético. Este es un claro ejemplo de la ausencia
de una política de Estado respecto de la relación bilateral, donde una Administración
intenta deshacer lo avanzado por su predecesora.
Respecto de la columna vertebral de la relación bilateral con China, el aspecto
comercial, se estableció una continuidad entre las Administraciones argentinas
independientemente del signo político. La razón por la que ésta, de todas formas, no
puede considerarse una política de Estado es porque no constituye una decisión del
Ejecutivo de Política Exterior de ninguno de los gobiernos estudiados. Si bien todos
buscaron avanzar en la relación bilateral, de la cual el aspecto comercial es esencial,
lo hicieron con el objetivo específico y explícito de aumentar el valor agregado de los
productos exportados. Los acuerdos firmados en materia comercial intentaron cumplir
con este propósito, a cambio de garantizar un mayor y más diverso acceso de
productos chinos al país. El objetivo argentino no se alcanzó ya que solo se
obtuvieron promesas de colaboración e impulso de las exportaciones argentinas con
mayor valor agregado a China, sin cumplimiento efectivo. Esto ilustra una vez mas la
venta de futuros a la Argentina, esto es, el mecanismo por el cual el gobierno chino
asegura el cumplimiento de normas o promete inversiones a futuro en un país
periférico, a cambio de un beneficio político o económico inmediato para China. El
ejercicio de la venta de futuros es posible para China dado su poder asimétrico vis a
vis los países periféricos, además de las características de su sistema de gobierno y la
centralización en la toma de decisiones, variables que pueden ser profundizadas en
futuras líneas de investigación.
A este aspecto, se le suma el empleo continuado de medidas proteccionistas
por parte de China, las cuales dificultaron el ingreso de productos argentinos con
valor agregado a lo largo del período estudiado. A través de estos mecanismos la
potencia del centro incentiva la exportación de materias primas con poco o nulo valor
agregado, desincentivando la exportación de productos más elaborados. Así, China se
asegura el ingreso de materias primas sin fijarles barreras para-arancelarias, lo cual
garantiza su seguridad alimentaria, mientras que la Argentina como país periférico se
comporta de manera reactiva a esta situación. De todas formas, Argentina también
necesita del mercado chino para colocar sus productos en tanto los terceros mercados
no alcanzan a suplantar la demanda china en el mediano plazo. El riesgo para la
Argentina es mucho mayor por su carácter de país periférico, ya que su margen para
diversificar o cambiar sus destinos de exportaciones es menor comparado con el
chino. Frente a esta situación, Argentina se encuentra en una posición claramente
asimétrica y su comportamiento no puede ser más que reactivo, ya que de no mediar
un cambio en la política comercial, en el largo plazo no puede suplirse la demanda
china con países alternativos. Sumando todos estos elementos, el margen de maniobra
argentino es muy limitado, como lo ejemplifica claramente el hecho de que el
Presidente Macri debió activar la diplomacia de las altas esferas para evitar
retorsiones chinas frente a la revisión de los acuerdos bilaterales.
Para los casos del período estudiado, entonces, no es posible aplicar la
categoría de política de Estado a la política exterior argentina hacia la República
Popular China. Esto se debe, en primer lugar, a la falta de un acuerdo entre los
partidos políticos de distinto signo, cuyos Ejecutivos de Política Exterior no contaron
con una hoja de ruta acordada para marcar el camino a seguir en el relacionamiento
con la República Popular. Si bien las posiciones adoptadas por las distintas
Administraciones no mostraron grandes variaciones en la formulación de la política
exterior, si se observa una creciente profundización en los lazos bilaterales que no se
explica por la voluntad política argentina, sino por la adopción de posiciones reactivas
y convenientes para la Administración de turno.
En segundo lugar, el carácter de potencia del centro que tiene China impide en
gran medida que la Argentina pueda formular una política exterior autónoma y
transversal a los partidos de distinto signo político, estableciendo así una política de
Estado. Argentina está inserta en un esquema de relacionamiento jerárquico con la
República Popular, en el cual su margen de maniobra está muy limitado. El realismo
periférico constituye el modelo teórico más adecuado para explicar este esquema. Las
categorías de potencia del centro y país periférico permiten analizar el lugar que estos
países ocupan en el sistema internacional, de acuerdo a su margen de maniobra
respecto de sus ciudadanos y de otros Estados. La relación jerárquica entre China y
Argentina está determinada por la asimetría entre ambos países, que fue
profundizándose a lo largo del período estudiado. Esto se observa en el aumento del
déficit en la balanza comercial en perjuicio de la Argentina, la consecuente caída de
reservas y la necesidad de incorporarse al esquema financiero chino debido al cierre
de mercados alternativos. Según esta teoría, la capacidad económica de un país
determina la posibilidad de ejecución de una decisión política, y Argentina vio
reducida su capacidad económica y por ende sus márgenes de acción para formular y
ejecutar una política exterior autónoma.
Hubo coincidencias entre las administraciones sobre cómo abordar a China en
el plano político, diplomático y comercial, y si bien la relación se percibió como de
mutuo beneficio, e incluso la dirigencia argentina se expresó en la línea de la
existencia de una política de Estado, el presente análisis demuestra que las
coincidencias no supusieron una política de Estado por parte de Argentina. No hubo,
por ejemplo, una búsqueda deliberada de adopción de políticas frente a las decisiones
de la dirigencia china. Incluso tras los períodos de alternancia política, la relación se
profundizó en detrimento de los intereses argentinos. Tampoco hubo un acuerdo entre
los partidos políticos de distinto signo sobre hasta qué punto era beneficiosa la
profundización de la relación bilateral, y por ende los cambios de Administraciones
supusieron ajustes y re-direccionamientos en la formulación y ejecución de la política
exterior hacia la República Popular.
Futuras líneas de investigación podrán ampliar este trabajo considerando
variables complementarias para medir el impacto de la asimetría de la relación
bilateral en la reproducción del esquema de complementariedad, y en qué medida la
reprimarización productiva o la falta de adopción de políticas dirigidas a diversificar
la matriz productiva argentina es una consecuencia directa de la profundización de la
relación bilateral. Asimismo, podrán estudiarse las implicancias que el avance de la
relación bilateral tuvo con los otros principales socios comerciales argentinos, es
decir, Brasil y Estados Unidos, y las consecuencias políticas del acercamiento en el
plano internacional. Por ejemplo, considerando la existencia de un triángulo
comercial entre Argentina, China y Estados Unidos, los efectos del desplazamiento de
EEUU o Brasil como principales socios comerciales, o el rol que algunos sectores
políticos pueden haber jugado en la formulación de este tipo de políticas.
Por otro lado, estudios futuros podrán analizar la continuidad o no de la
dependencia generada por el esquema centro-perfieria instaurado entre China y
Argentina, así como el peso específico de las inversiones y el esquema financiero
chino en la economía argentina, junto con el margen de maniobra que los cuadros
políticos puedan tener en la Argentina como consecuencia de ello. Si bien no se
avizora un cambio en el esquema de relacionamiento jerárquico, existe la posibilidad
de que se produzcan cambios en el modo de formulación y ejecución de la política
exterior argentina, aumentando así la previsibilidad y la continuidad de las políticas
llevadas adelante por los Ejecutivos de Política Exterior, independientemente de su
signo político. En otras palabras, en qué medida la voluntad política de los actores del
EPE puede ampliar el márgen de maniobra de la Argentina en la relación bilateral.
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Título: La nueva derecha en la Argentina y América Latina


El presente trabajo pretende ser una contribución como agente del Estado para el
análisis de los factores que impulsaron el cambio de escenario en LA a partir del avance
del neoliberalismo de derecha en la región.
Este análisis cobra relevancia por cuanto el retorno del neoliberalismo se manifiesta
luego de la finalización de un período de empoderamiento popular, de reivindicación de
los derechos, de participación política a través de distintas formas de movilización
popular y del avance en materia de políticas sociales entre otras cosas. Durante estos
gobiernos “progresistas, populistas o pos neoliberales” el Estado se hizo cargo de las
decisiones políticas y económicas, resignificando el sistema político, nacionalizando
empresas y fuentes de recursos, desarrollando símbolos que reforzaran la identidad
nacional.
A continuación se presentará en primer término un análisis del escenario político, social
y económico a partir del año 2000, analizando particularmente el contexto de
Latinoamérica en la “última década” (hasta los años 2015-2016”), para luego contrastar
con la irrupción de lo que puede designarse como la “Nueva Derecha”, que se
manifiesta casi de manera sincrónica en los países de la región.

Latinoamérica a partir del año 2000

A partir del año 2000, América Latina ingresó a, un nuevo ciclo político y económico
marcado por el protagonismo creciente de los movimientos sociales, por la crisis de los
partidos políticos tradicionales y de sus formas de representación, por el
cuestionamiento al neoliberalimo y la relegitimación de discursos políticamente
radicales representado por la emergencia de diferentes gobiernos que, apoyándose en
políticas económicas heterodoxas, se propusieron articular las demandas promovidas
desde abajo, al tiempo que valorizaron la construcción de un espacio regional
latinoamericano como lo evidenció la creación de la UNASUR85.
Este escenario se identificaba para muchos como un “giro a la izquierda”, la “nueva
izquierda latinoamericana”, el “posneoliberalismo” o bien el “progresismo”86.
En una América Latina diezmada por décadas de neoliberalismo (tal el caso del ex
presidente Carlos Menen en Argentina), el progresismo fue emergiendo más allá de la
diversidad de experiencias políticas, lo cual rápidamente fue generando un nuevo
espacio regional. Dicho arco abarcaba desde el Chile de Patricio Lagos y Michele
Bachelet, el Brasil del PT, con Lula Da Silva y Dilma Rousseff, el Uruguay bajo el
Frente Amplio, la Argentina de Néstor y Cristina Kirchner, el Ecuador de Rafael
Correa, la Bolivia de Evo Morales, la Venezuela de Chávez-Maduro, hasta el fallido
gobierno de Fernando Lugo en Paraguay e incluso el sandinista Daniel Ortega, en
Nicaragua.
Esta apertura fue expresada de modo paradigmático por los nuevos gobiernos de Bolivia
y Ecuador, países donde las nuevas Constituciones tuvieron un fuerte contenido
descolonizador y contaron con gran participación popular, cuyo corolario fue la
ampliación de las fronteras de derechos. Alentadas por los gobiernos emergentes,
categorías tales como “Estado Plurinacional”, “Autonomías Indígenas”, “Buen Vivir”,
“Derechos de la Naturaleza”, pasaron a formar parte el nuevo discurso político,
impulsadas por diferentes movimientos sociales y organizaciones indígenas.

Breve caracterización de la región en la última década

“En el caso de la desigualdad – según la Secretaria Ejecutiva de CEPAL en la III


Cumbre de CELAC - en los últimos 11 años el índice de Gini paso de 0,542 (2002) al
0,486 (2013). En tanto, en los últimos cinco años la participación en los ingresos totales
del 20% de los hogares más pobres se incrementó a 5,6%, mientras que la del quintil
más rico se redujo 46,7% en 2018” La igualdad de género ha mejorado: 70 millones de
mujeres entraron en la fuerza laboral desde 1980 y hay más mujeres que hombres en la
educación superior. El alza de los precios de las materias primas, políticas
85
UNASUR es un organismo de ámbito internacional que tiene como objetivos entre otros construir una identidad y ciudadanía
suramericana, al igual que desarrollar un espacio regional integrado. Está formada por los doce estados independientes
de Suramérica, cuya población conjunta con más de 400 millones de habitantes, representa el 68 % de la población de América
Latina. En la actualidad, seis miembros7 han decidido suspender su participación en el organismo alegando imposibilidad de elegir
nueva secretaría.
86
Originariamente remite a la Revolución Francesa y hace referencia a aquellas corrientes ideológicas que abogaban por las
libertades individuales y el cambio social (el “progreso” leído como horizonte de cambio). Pese a ser una categoría demasiado
amplia, ésta permitía abarcar una diversidad de corrientes ideológicas y experiencias políticas gubernamentales, desde aquellas
más institucionalistas hasta las más radicales, vinculadas a procesos constituyentes. (SVAMPA)
macroeconómicas más acertadas y procesos de transformación social de distinta índole
han contribuido al crecimiento económico y a la disminución del número de pobres.

Inversión Extranjera Directa (IED)

Desde el siglo XV hasta fines del siglo XX menos del 15% de la población mundial
acaparaba el 85% de la riqueza mundial. En 2012, el 25% de la población controlaba el
51% del PIB mundial y América Latina y el Caribe es un importante actor al respecto.
Según CEPAL, en 2011 América Latina y el Caribe recibió 153 mil millones de dólares
de Inversión Extranjera Directa (IED) y en 2012, 173.361 millones de dólares (6.7%
más que en 2011), lo que implica un record histórico. En 2013, la inversión extranjera
directa (IED) en América Latina y el Caribe alcanzó un nuevo máximo de 188.101
millones de dólares, monto que supera por un 6% el registrado en 2012. Esto significa
que las entradas de IED se han mantenido prácticamente estables por tercer año
consecutivo, en especial si se tiene en cuenta que se miden en términos nominales.
En el primer semestre de 2014, según CEPAL, la IED disminuyo en un 23% debido a la
ausencia de grandes adquisiciones empresariales y a la disminución de inversiones en
minería debido a la baja del precio de estas materias primas.
La IED en 2015 cayó un 22% respecto a 2014 y alcanzó un monto de
107.000 millones de dólares al final de dicho año.

Las exportaciones en 2013 alcanzaron un monto de 1,09 billones de dólares, pero en


2015 descendieron en un 14% y las importaciones en un 10%.

Intercambio Comercial con Asia

Entre 2000 y 2013, el comercio de bienes entre China y la región se ha multiplicado por
27 veces. China se ha convertido en el segundo socio comercial de América Latina y el
Caribe: el comercio bilateral en 2010 fue de 183 mil millones de dólares. Con un
crecimiento inter-anual del 50%, la participación de América Latina y el Caribe ha
crecido hasta representar en 2011 el 6% de las exportaciones chinas y el 7% de sus
importaciones. Las inversiones directas de China en América Latina y el Caribe en 2010
fueron de 15,000 millones de dólares. A finales de 2011, la suma existente de
inversiones directas chinas no financieras en Latinoamérica alcanzó un monto total de
54.000 millones de dólares y el volumen comercial sino-latinoamericano fue de 241.500
millones. Es el tercer mayor inversionista en el continente.
Según CEPAL, desde 2008 Asia se convirtió en el principal mercado de destino para las
exportaciones de Brasil y Chile; y en el segundo para Argentina, Costa Rica, Cuba y
Perú. A mediados de los 90s el 60% de las exportaciones de la región tenían como
destino a EE.UU., hoy solo un 40%. Las cuatro Cumbres de CELAC que se han
desarrollado hasta el presente – Chile, 2013; Cuba, 2014; Costa Rica, 2015 y Quito,
2016 – han contribuido a una mejor coordinación de las políticas de la región.

China es el segundo socio comercial, tanto en exportaciones como en importaciones de


Cuba, Venezuela y de Argentina; es el primer socio de Brasil y de Chile en
exportaciones y el segundo en importaciones; es el cuarto socio de Colombia en
exportaciones y el segundo en importaciones; tercer socio comercial de México en
exportaciones y segundo en importaciones; primer socio de Perú en importaciones y
segundo en exportaciones; segundo socio de Uruguay en exportaciones y tercero en
importaciones. Brasil, Chile, Venezuela y Perú son los únicos países de la región que
tienen superávit comercial con China. CEPAL (2012)87.

Debilidades estructurales históricas

Este crecimiento y expansión desarrollados durante la última década presentaba


“debilidades” estructurales para América Latina. Por un lado la fuerte dependencia del
precio de las materias prima con sus consiguientes costos de exportación que son 4
veces más altos que el de los países desarrollados y de los asiáticos mencionados del
mundo mientras que las importaciones se distribuyeron de la siguiente forma: EE.UU.
30%; 13,6% UE; 13,5% China; 20,3% otras economías de Asia; 9,3 resto del mundo88.
Por otro lado, la consolidación de una matriz extractivista ha mostrado sus limitaciones
en un contexto de fuerte caída de los precios internacionales de los commodities
(algunos lo llaman el fin del “súper ciclo” de los commodities). Esto no solo parece
haber puesto un límite a las “ventajas comparativas” que alentaron la expansión
económica durante casi una década (2003-2013), sino que inserta a los diferentes países
latinoamericanos en una crisis económica cada vez mayor, que ilustra la incapacidad de
estos gobiernos por transformar las matrices productivas y en muchos casos la
dependencia y consolidación de un patrón primario-exportador. En este marco, se
evidencian también a pesar de los intentos (Planes y Programas sociales aplicados sobre
todo en Argentina) cierta incapacidad para profundizar los cambios generados y para
superar la pobreza estructural y la insatisfacción de los sectores medios.

La III Cumbre de CELAC aprobó el 29 de enero de 2015 en Belén, Costa Rica, una
Declaración Final con 89 Acuerdos, dando especial atención a “la erradicación
irreversible de la pobreza” como “requisito indispensable para el desarrollo sostenible y
para asegurar la igualdad de oportunidades de progreso en las sociedades”89.

A estas dificultades se suma, sin caer en las teorías conspirativas, lo que las derechas
hacen o han hecho para erosionar la legitimidad de los gobiernos progresistas90.

87
López Segrera, Francisco,” América Latina: crisis del posneoliberalismo y ascenso de la nueva derecha” / Francisco López Segrera. - 1a
Ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: CLACSO, 2016. Libro digital, PDF Archivo Digital: descarga
ISBN 978-987-722-207-41. Sociología. 2. Acción Política. I. Título. CDD 306.2

88
López Segrera, Francisco, Op. Cit.

89
La IV Cumbre se celebró en Ecuador en 2016. https://www.presidencia.gob.pa/ files/363/DECLARACION-POLITICA-DE-
BELEN-2015-ES-5.pdf

90
Svampa, Maristela. Art. “Cuatro claves para leer América Latina”. Nueva Sociedad I268. Edición 45º Aniversario.
Marzo-Abril de 2017
Resumen de la situación en 2016

En resumen, lo que caracteriza a la región en el 2016 son, entre otros, los siguientes
procesos: una importante desaceleración en los índices de crecimiento económico del
PBI; las victorias electorales de los candidatos que dan cuenta del ascenso de una
“nueva derecha”, como en las elecciones presidenciales de Ecuador y Argentina, las
legislativas en Venezuela, y golpes de estado “blandos” o institucionales como en
Honduras, Paraguay y Brasil; un ligero aumento de la pobreza desde 2015; la vigencia
de las democracias; la permanencia de las políticas económicas neoliberales en varios
países de la región; un estado generalizado de crítica y en ocasiones de protestas
sociales contra estas políticas; una fuerte oposición de los sectores de derecha a los
gobiernos con políticas populistas y sociales; el cuestionamiento por parte de algunos
movimientos indígenas y sectores de la izquierda de los proyectos neoliberales; la
ampliación del MERCOSUR , entre otros.

¿Fin de ciclo en Latinoamérica?

Desde hace un tiempo se habla de un fin de ciclo en la región, lo cual no incluye


solamente a la Argentina. Entre 2000 y 2015, los diferentes gobiernos progresistas
pasaron de ser considerados una nueva izquierda latinoamericana, concitando fuertes
expectativas de renovación política, a ser conceptualizados, de un modo más tradicional,
en términos de populismos del siglo XXI. En el pasaje de una caracterización a otra,
algo evoca la pérdida de la dimensión emancipatoria de la política y la evolución hacia
modelos de dominación de corte tradicional, basados en el culto al líder y su
identificación con el Estado91.

En este sentido pueden analizarse también algunos “errores” de estos modelos que han
venido acentuando las dimensiones menos pluralistas que encierra el dilema populista,
visibles en la concentración del poder en el presidente y en la manifiesta intolerancia
hacia las disidencias

Ruptura ideológica, irrupción de las “Nuevas Derechas” y el Neoliberalismo en


América Latina

La ruptura ideológica que implica el ascenso de la nueva derecha en contraposición al


populismo y progresismo no significa una vuelta al neoliberalismo de los años noventa.
La complejidad de los acontecimientos nacionales e internacionales caracterizan
sociedades muy distintas a las de hace dos décadas atrás. De hecho durante la última
década en Latinoamérica asistimos a un empoderamiento de los sectores sociales

91
Apropósito de la reciente publicación por parte del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) sobre el
debate de la izquierda latinoamericana en torno a Venezuela, recogemos esta entrevista realizada por la revista
digital FronteraD a Maristella Svampa, la destacada socióloga argentina e investigadora del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Maristella Svampa y la crisis del ciclo progresista en Latinoamérica.
Gerardo Muñoz - 31-03-2016
estimulado y consolidado por la gestión de gobiernos progresistas y populares como ha
sido el caso de Argentina (Néstor y Cristina Kirchner), Venezuela (Hugo Chávez y
Nicolás Maduro), Ecuador (Rafael Correa), Brasil (Luiz Inácio Lula Da Silva y Dilma
Rousseff), Paraguay con el breve mandato de Fernando Lugo Méndez y Bolivia (Evo
Morales Ayma), participando de movilizaciones masivas de apoyo popular, con visible
capacidad de protesta social y un expandido lenguaje de derechos.
Estos sectores sociales que se manifestaron como actores activos movilizados
congregaban no sólo a las clases bajas sino que también representaban otros estratos
sociales que se sentían reconocidos por símbolos identificatorios y reparatorios y
experimentaban cómo la participación generaba las respuestas esperadas. La
consolidación de estos procesos en principio hace pensar que existe poco espacio para
un retroceso.
Sin embargo, desde el inicio de la década, podía advertirse la existencia de un campo
de tensión en el cual coexistían con dificultad matrices políticas y narrativas
descolonizadoras diferentes: por un lado, la populista y desarrollista, marcada por una
dimensión reguladora y centralista, que apuntaba a recrear el Estado nacional y a reducir
la pobreza; por otro lado, la indianista e incipientemente ecologista, que apostaba a la
creación de un Estado Plurinacional y al reconocimiento de las autonomías indígenas,
así como al respeto y cuidado del Ambiente. Con el correr de los años los progresismos
fueron consolidándose, de la mano de una narrativa populista-desarrollista y de un
proceso de personalización del poder, desplazando otras narrativas de corte
descolonizador, fueran indianistas, ecologistas o de izquierda.

En un sentido completamente inverso, una lectura que tuvo gran repercusión en la


última década fue la del argentino Ernesto Laclau, cuyos trabajos en favor del
populismo, derivaron en posicionamientos políticos en apoyo al conjunto de los
gobiernos progresistas, muy especialmente, a los gobiernos de Néstor y Cristina
Kirchner. En 2005, Laclau publicó el libro La razón Populista92, en el cual desarrollaba
la premisa de que el populismo constituye una lógica inherente a lo político y, como tal,
éste se erigiría en una plataforma privilegiada para observar el espacio político. Laclau
proponía pensar el populismo como ruptura, a partir de la dicotomización del espacio
político (dos bloques opuestos), y de una articulación de las demandas populares.

Ahora bien a estos escenarios se contraponen actualmente otros más desiguales en lo


social, gobernados por una derecha “aperturista” basada explícitamente en un modelo de
“comunidad de negocios”, proempresarial, que entiende la política como coaching,
gestión y marketing, en el marco de acuerdos con el FMI (Fondo Monetario
Internacional) y severas políticas de ajustes.

Para estas políticas la prioridad son los ajustes fiscales, en desmedro de los recursos
para las políticas sociales. A la crisis del socialismo y del Estado de Bienestar Social se
responde con la crítica del Estado, con la exaltación de la centralidad del mercado y de
las empresas privadas contraponiendo la “modernidad” del “gobierno digital” a las
prácticas participativas de los populismos que de esta forma se tildan de anacrónicas.

En principio estos procesos son “aceptados” a partir de la “democracia” que, de esta


forma legaliza y legitima el ascenso al poder y el gobierno de la “Nueva Derecha”.

92
Ernesto Laclau, La razón populista. Fondo de Cultura Económico. 2005
Modo de vida “Imperial”

Carlos Larrea y Natalia Greene invitan a realizar un giro mental importante, en torno de
algo que parece incuestionable: la lucha contra la pobreza. Señalan que el problema de
fondo de la inequidad no es la pobreza, sino, al contrario, la riqueza. Con esta maniobra,
nos descolocan también de la senda propuesta por el “desarrollo”, que pretende que los
pobres asciendan linealmente, siguiendo el camino trazado por los países
“desarrollados”. Nos ubican en la realidad de que las élites mundiales, que
supuestamente nos deben servir de modelo a seguir, practican un “modo de vida
imperial”, en palabras de Ulrich Brand, que reclama para una ínfima minoría de la
población del planeta todos sus recursos y todas sus capacidades de absorción de
deshechos93.
Ulrich Brandt habla de un “modo de vida imperial”, para referirse a la universalización
“de un modo de vida que es imperial hacia la naturaleza y las relaciones sociales y que
no tiene ningún sentido democrático, en la medida que no cuestiona ninguna forma de
dominación. El modo de vida imperial no se refiere simplemente a un estilo de vida
practicado por diferentes ambientes sociales, sino a patrones imperiales de producción,
distribución y consumo, a imaginarios culturales y subjetividades fuertemente
arraigados en las prácticas cotidianas de las mayorías en los países del norte, pero
también, y crecientemente, de las clases altas y medias de los países emergentes del
sur”94.

De acuerdo a lo anterior la definición de qué es una “vida mejor” aparece hoy asociada
a la demanda por la “democratización” del consumo, antes que a la necesidad de llevar a
cabo un cambio cultural respecto del consumo y la relación con el medio ambiente, en
función de una teoría diferente de las necesidades sociales y del vínculo con la
naturaleza. La congruencia entre patrones de producción y de consumo, la
generalización en los países del norte, pero también del sur, de un “modo de vida
hegemónico”, hace notoriamente más difícil la conexión o articulación social y
geopolítica entre las diferentes luchas (sociales y ecológicas, urbanas y rurales, raciales,
entre otras); y de sus lenguajes emancipatorios.

Este “modo de vida hegemónico” se corresponde con la mirada colonizada no sólo de


los sectores medios y altos de la sociedad sino también de las clases vulnerables, que se
identifican plenamente con los patrones de consumo de los países llamados
desarrollados.

Los medios de comunicación contribuyen a generar y fortalecer esta mirada,


consolidando y reproduciendo esta “visión imperial”.

El desmembramiento de la región a partir de la irrupción de las “Nuevas


Derechas”

93
“La osadía de lo nuevo. Alternativas de política económica Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo”. 1era
edición: Fundación Rosa Luxemburgo/Abya-Yala Compiladoras: Miriam Lang, Belén Cevallos y Claudia López. Fundación Rosa
Luxemburgo, Oficina de la Región Andina. Septiembre de 2015.
94
Op.cit.
El final de los grandes liderazgos regionales a saber: la muerte de Chávez y de Néstor
Kirchner y el fin del mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, tres líderes que apostaron
fuertemente a la integración regional y, por otro lado el surgimiento de nuevos
alineamientos regionales de carácter más apeturista como la Alianza para el Pacífico
(2011) con la participación de países como Chile, Colombia, Perú y México. También
la firma de convenios o acuerdos unilaterales entre China y varios gobiernos
latinoamericanos en los últimos años (muchos de los cuales comprometen a sus
economías por décadas) contribuyeron a acentuar más la competencia entre los países
que a consolidar la unión regional.

En suma, pese a la apertura de un espacio regional latinoamericano, la competencia


económica entre países y la confirmación de una relación comercial privilegiada con
China, basada en la demanda de commodities y en la vertiginosa consolidación de un
intercambio desigual, parecerían estar marcando la emergencia de nuevas relaciones de
dependencia, cuyo contorno se estaría definiendo al calor de las negociaciones
unilaterales que aquel país mantiene con cada uno de sus socios latinoamericanos.

Como correlato de esto, la integración regional también se ve afectada por la “baja


intensidad” de las acciones de UNASUR.

La Nueva Derecha en la Argentina

A partir del advenimiento del presidente Macri en Argentina, la irrupción de políticas


de ajuste, el incremento del desempleo estructural y del que surge como producto de las
distintas “olas de despidos” aplicadas tanto en el ámbito público como privado, la
desregulación económica y el “achicamiento” del Estado son algunos aspectos que
emergieron en el escenario presente, que intenta ajustarse a los designios del FMI
(Fondo Monetario Internacional) y actúa en concordancia con los países
latinoamericanos afines acentuando más la desigualdad.

Esta “Nueva Derecha” no puede superar las dicotomías del pasado “Peronismo vs.
Antiperonismo”, “Kirchnerismo vs. Conservadurismo”, sino que logra acentuarlas con
fines políticos y estratégicos, incentivando un malestar ideológico que contribuye a la
caída de la imagen presidencial y partidaria.

El descomunal aumento de las tarifas de servicios y los tímidos anuncios relativos a lo


social, muestran un gobierno que tiende a mirar hacia un solo lado y éste no es
precisamente el de las grandes mayorías.

Lo Público y lo Privado en la Administración Pública Nacional

Las políticas neoliberales de derecha implementadas impactan fuertemente en la


Administración Pública Nacional (APN).
La reducción de las dotaciones de personal en la APN en búsqueda de lograr como meta
las “dotaciones óptimas”, la digitalización de las prácticas de ingreso y egreso de los
organismos acompañados por políticas de presentismo y aumento de la productividad en
la realización de las tareas son algunas de las nuevas acciones llevadas a cabo por el
gobierno, imbuidas por prácticas meritocráticas.
En otro orden, el gerenciamiento de la Administración Pública Nacional a través de
consultoras privadas introducen nuevos modelos de gestión que suponen la coexistencia
de autoridades políticas y de carrera con actores privados.
Tal es el caso de la existencia de la empresa Labcom SA95 que es una consultora que se
constituyó el 16 de febrero de 2012 y tiene como actividad principal declarada ante la
AFIP el rubro servicios empresariales. La sede social se fijó en Lavalle 1527 Piso 11
Oficina 44 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no obstante se inscribió como
proveedora del Estado el 12 de agosto del 2016, durante la gestión Cambiemos. El
capital social es de 50.000 pesos y así se mantiene hasta el día de hoy96.
La empresa está constituida por funcionarios públicos, quienes coexistían tanto en su
cargo en la Administración Pública Nacional como también al frente de la empresa
privada.

Tics y Gobierno Digital

Para una gestión moderna de gobierno es fundamental contar con una plataforma de
datos abiertos y de innovación de tecnología aplicada a la administración.

Hoy, el uso de redes sociales y plataformas como Flickr o YouTube se volvieron clave
para las comunicaciones en cualquier administración. Entendiendo la modernización
desde un punto de vista integral, el Gobierno Abierto y el acceso a la información son el
siguiente paso natural. Esto tiene que ver no sólo con lo tecnológico sino también con
lo cultural, con la idea de construir una nueva forma de relación con el ciudadano
abriendo espacios destinados a facilitar su acceso a la información pública a través de
un catálogo de datos que proporcionan información real y precisa

En este marco de Gobierno Abierto se fundamenta la propuesta de acercar a todos las


Nuevas Tecnologías, especialmente las TIC. El acceso a mayor información, la
participación ciudadana y la colaboración del Gobierno con la sociedad civil
constituyen los principios fundamentales esgrimidos.

La digitalización del sistema de expedientes en la APN que contribuye al proceso de


“despapelización”, las plataformas virtuales, las video conferencias, la aplicación de
tecnologías avanzadas a los distintos procesos de gestión aparecen no obstante como
disociados de las políticas de relegamiento y exclusión vigentes.

Escenarios posibles, alternativas y variables

95
Informe de la ex diputada Margarita Stolbizer, marzo de 2018
96
Según información que surge del Portal de Compras Electrónicas de la República Argentina, por expediente Número EX-2016-
01577749--APN-DCYC#MM, tramitó la contratación de un Servicio de Consultoría en relación al Seguimiento de Evolución de
Proyectos Centrales de la DIRECCIÓN NACIONAL DE RELACIONES INSTITUCIONALES del MINISTERIO DE
MODERNIZACIÓN.
Siguiendo el análisis de López Segreda (2016) se seleccionaron algunas variables que
proyectan y describen dos escenarios posibles, a saber: la continuidad y profundización
de las políticas de ajuste que generan más desigualdad o el cambio y evolución hacia
gobiernos progresistas que reivindican los derechos sociales en su lucha contra la
pobreza.
A continuación, se exponen las variables seleccionadas a modo de comparación:

Variables Sociales: crecimiento de la población, gasto social como porcentaje del PBI,
porcentaje de pobreza e indigencia, entre otras.

Escenarios Sociales en LA 2016-2030

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

Demografía: la población alcanzó en Aumentan las tasas de mortalidad


2016 los 625 millones de habitantes y se materna, de mortalidad infantil y de
prevé que alcance los 793 millones en el fecundidad adolescente. Las tasas de
2061. Disminuyen las tasas de mortalidad fecundidad se incrementan a más de 4
materna, de mortalidad infantil y de hijos por mujer.
fecundidad adolescente.

De tasas de fecundidad en los 50s de 7


hijos por mujer se ha pasado en 2016 a
2,5 hijos. Esto pudiera reducirse a 2.

Gasto Social. En el período 2013-2014, el El gasto social disminuye al 10% del


Gasto Social representó un 19,5% del PBI.
PIB regional. Aunque se prevé su
estancamiento a corto plazo, pudiera
representar el 20% a partir de 2020

En 2015 la pobreza era del 28,2% y la En 2030 la pobreza aumenta al 40% de la


tasa de indigencia alcanzó al 11,8% del población y la indigencia al 15%.
total de la población. En 2030 la pobreza
se reduce al 10% y la indigencia al 5%.
Variables Políticas: sistemas calificados de neoliberales, posneoliberales, y socialistas.
Escenarios Políticos en LA 2016-2030

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

Los gobiernos neoliberales en el poder


continúan con sus políticas creadoras de
Los gobiernos neoliberales se ven desigualdad. Aquellos que acceden al
obligados a adoptar algunas políticas poder tras derrotar a los gobiernos
sociales ante las protestas de las masas.
posneoliberales, llevan a cabo duros
ajustes, que implican altos precios en los
servicios públicos y salarios devaluados
por la inflación.

Gobiernos progresistas que no encajan en Los gobiernos que no se ajustan a las


ninguna de las dos clasificaciones definiciones anteriores evolucionan hacia
anteriores evolucionan hacia el el neoliberalismo.
posneoliberalismo.

Variables económicas: situación de la economía mundial, PIB y PIB per cápita,


inversión extranjera directa (IED), entre otras.

Escenarios Económicos en LA 2016-2030

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

La media del PIB de la economía La media del PIB de la economía


mundial supera el 3%, y China y la India
mantienen niveles de crecimiento mundial es menor del 2% y decrece el
superior al 6%.
crecimiento en India e China a menos

del 5%.

El promedio del PIB en el conjunto de la El promedio del crecimiento del PIB en


región es superior al 4% de crecimiento el conjunto de la región no supera el 2%,
anual a partir de 2018 y hasta 2030. aunque unos pocos países crecen el 4 y el
5%.

La inversión extranjera directa (IED) en La inversión extranjera directa (IED)


la región alcanza montos anuales no alcanza montos anuales menores a US$
menores a US$ 150,000 millones 100,000 millones

Argentina: Escenario 2016-2030

Este escenario contrapone la continuidad del gobierno de Mauricio Macri en


contraposición a un cambio generado por el regreso del populismo progresista al poder.

A: ESCENARIO POSITIVO B: ESCENARIO NEGATIVO

En Argentina, el triunfo de la nueva Se consolida el poder de Macri y de la


derecha en 2015 con Macri resulta ser
una victoria pírrica97. Sus medidas de nueva derecha que inflige nuevas
ajuste neoliberal generan una amplia derrotas
oposición. En las próximas elecciones al peronismo-kichnerista y a sus nuevas
retorna el peronismo al poder y se formas y se mantiene toda la década en el
continúa con políticas sociales poder.
posneoliberales en otro contexto.

97
Una victoria pírrica es aquella que se consigue con muchas pérdidas en el bando aparentemente o tácticamente vencedor, de
modo que incluso tal victoria puede terminar siendo desfavorable para dicho bando.
La Argentina, en sincronía con los procesos latinoamericanos, redujo de manera drástica
la intervención del Estado, privilegiando el capital privado nacional e internacional y
relegando el sistema político a través de una reducción de funciones, al tiempo que
desarrolla la capacidad extractiva a través de severos ajustes como los “tarifazos” que
recaen particularmente en las clases medias y bajas.
La intensificación de la pobreza y el desempleo son apenas algunas de las
consecuencias inmediatas de estas medidas.

Conclusiones:

Ante la pregunta de cuáles fueron los factores que posibilitaron el ascenso de la Nueva
Derecha en Latinoamérica y la Argentina solo cabe esbozar algunas líneas de análisis
para poder profundizar en futuras investigaciones. Algunas de ellas son:

Ausencia de medios de comunicación hegemónicos afines a los gobiernos populistas en


el poder: particularmente en la Argentina, los medios de comunicación hegemónicos
socavaron en forma permanente los gobiernos de los Kirchner, desestabilizando la
gestión en forma reiterada. Si bien hubo intentos de revertir esta situación por parte del
gobierno, éstos resultaron insuficientes.

Desde el punto de vista económico, demostraron muchas veces la incapacidad para


desarrollar un modelo productivo alternativo a la dependencia de los precios de las
materias primas.

Rechazo, en muchos casos a la crítica. El presidencialismo y los liderazgos exacerbados


atentaron muchas veces contra la capacidad tolerancia y autocrítica.

Escaso desarrollo de una cultura política sustentable de valores ciudadanos ajena al


consumismo. El cambio cultural aludido muchas veces necesario para instalar nuevas
capacidades no se efectivizó.

Cambios no siempre profundos y/o estructurales del sistema político y por lo tanto falta
de continuidad de los mismos. La mayor presencia del Estado y el aumento de la
capacidad de respuesta del sistema político quedaron sin efecto al asumir los gobiernos
de otro signo político.

Deficiencias organizativas que implicaron muchas veces un trabajo inadecuado con las
bases. Si bien el protagonismo y empoderamiento de las bases generaron nuevas formas
de participación y movilizaciones de apoyo a los gobiernos (tal es el caso de Argentina,
Brasil y Ecuador) demostraron luego dificultades organizativas ante la ausencia de los
líderes políticos.
Manejo muchas veces deficiente de los recursos y programas económicos, impidiendo
una verdadera autonomía. La economía dolarizada de Ecuador y los intentos de
Argentina de saldar los compromisos de deuda contraída con una economía con excesos
de demandas dan cuenta de estas dificultades.

Acuerdos de integración latinoamericana independientes que resultaron laxos en el


tiempo interrumpiendo su continuidad

El nuevo ascenso de la Derecha en Argentina y Latinoamérica se da a través de


instituciones democráticas o “golpes institucionales o golpes blandos”, tal el caso de
Brasil o Paraguay.

Las posibilidades de cambio del escenario actual puede resultar de asistir a errores que
cometen, de cambios de contexto producidos a nivel mundial y regional, de un
fortalecimiento de la participación política de las bases movilizadas, de los cambios
culturales y el surgimiento de nuevos consensos que generen un cambio institucional
electoral.

Bibliografía:

López Segrera, Francisco, 2016.América Latina: crisis del pos neoliberalismo y


ascenso de la nueva derecha. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, CLACSO 2016
Svampa, Maristela. Marzo-Abril de 2017. Art. “Cuatro claves para leer América
Latina”. Nueva Sociedad I268. Edición 45º Aniversario.
Svampa, Maristela.2016 “Debates latinoamericanos: indianismo, desarrollo,
dependencia y populismo”. Editorial Edhasa.
Laclau, Ernesto.2005.“la Razón Populista”. Fondo de Cultura Económica.

Boron, A. 2016 “¿Estancamiento, retroceso, involución en América Latina?” 2 de


marzo Disponible en http://www.telesurtv.net/ bloggers.

CEPAL 2015 “Panorama social de América Latina 2015”. Disponible en:


http://www.cepal.org/es/publicaciones.

Dos Santos, T. 2004 Economía Mundial. La integración latinoamericana (México


DF: Plaza y Janés).
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”

Título de la ponencia: Las intervenciones humanitarias y América Latina.


Consideraciones sobre una posible intervención en Venezuela

Nombre y apellido del autor: Sandra. S. Colombo – CEIPIL – Universidad Nacional


del Centro de la Provincia de Buenos Aires. E-mail: s_s_colombo@yahoo.com

Área temática: Política Internacional

Resumen:

En la post Guerra Fría diversos conflictos armados y emergencias complejas


amenazaron la paz regional o global además de provocar catástrofes humanitarias. La
sociedad internacional respondió mediante distintas formas de intervenciones militares,
que guiadas por la defensa de los derechos humanos y la instauración de regímenes
democráticos, cuestionaban la soberanía y el principio de no intervención, pilares
fundamentales del orden internacional.
Este artículo identifica y caracteriza las distintas respuestas humanitarias llevadas a
cabo por la sociedad internacional que -con matices-, cuestionan los pilares
westfalianos: las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, las intervenciones
humanitarias unilaterales, y fundamentalmente, la Responsabilidad de Proteger (RdP),
dirigida a generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. En segundo
lugar, examina cómo se posicionan los países latinoamericanos frente a estas acciones y
a la RdP, analizando si estos países o sus organismos regionales han logrado acuerdos
mínimos, y si presentan una posición común en el ámbito de las Naciones Unidas. Por
último, se analiza la propuesta de realizar una intervención humanitaria en Venezuela
como opción para restablecer los derechos humanos y la democracia en el país.

Introducción
En la post Guerra Fría diversos conflictos armados y emergencias complejas provocaron
catástrofes humanitarias y amenazaron la paz y la seguridad internacionales. La
sociedad internacional respondió mediante distintas formas de intervenciones militares
que guiadas por la defensa de los derechos humanos de la población víctima del
conflicto, cuestionaban los pilares fundamentales del orden internacional: los principios
de soberanía y no intervención.
Este artículo identifica y caracteriza las distintas respuestas humanitarias llevadas a
cabo por la sociedad internacional que -con matices-, cuestionan los pilares
westfalianos: las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, las intervenciones
humanitarias unilaterales, y fundamentalmente, la Responsabilidad de Proteger (RdP),
dirigida a generar doctrina en materia de intervencionismo humanitario. Asimismo,
examina cómo se han posicionado los países latinoamericanos frente a estas acciones y
a la RdP, tanto en relación al debate conceptual generado en el ámbito de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, como a su desempeño en el Consejo de Seguridad.
Para ello, además del relevamiento bibliográfico, se realiza un estudio de las votaciones
en las Resoluciones del Consejo de Seguridad donde se mencionan de manera explícita
o implícita a la RdP, durante el periodo 2005-2017. Por último, se analiza la propuesta
de realizar una intervención humanitaria en Venezuela como opción para restablecer los
derechos humanos y la democracia en el país.
La pregunta que surge es si los países de América Latina o sus organismos de
integración y concertación política, presentaron una posición común en el ámbito de las
Naciones Unidas frente a un tema de tanta relevancia. En última instancia, lo que
atraviesa todo el artículo es el debate aún no resuelto entre quienes perciben al
intervencionismo humanitario, y en especial a la RdP, como instrumentos que pueden
ser utilizados al servicio de los intereses de los Estados más poderosos, y por lo tanto,
continúan defendiendo el derecho de no intervención, y quienes sostienen que la
protección de los derechos humanos, es prioritaria y debe sobreponerse a las cuestiones
legales.
La protección de los derechos humanos como fundamento del creciente
intervencionismo humanitario de las Naciones Unidas
Desde principios de la década de 1990, el concepto de emergencia compleja se
incorporó a la jerga humanitaria para designar a aquellas crisis humanitarias que no son
ocasionadas por catástrofes socio-naturales, sino por conflictos armados de origen
multidimensional -atravesadas por factores de índole política, socio-cultural, étnica,
religiosa, entre otras-, y que demandan ayuda humanitaria en tanto generan situaciones
de violación sistemática de los derechos humanos de las poblaciones involucradas.
Este tipo de crisis comenzaron a proliferar con el fin de la Guerra Fría en algunos
Estados que se vieron afectados por la reestructuración de poder y los desequilibrios que
implicó el fin del paradigma bipolar, exigiendo una amplia respuesta de la comunidad
internacional. Como rasgo distintivo, las emergencias complejas se producen en
sociedades no desarrolladas, con profundas desigualdades socioeconómicas, donde
existen zonas o grupos sociales o étnicos marginados y empobrecidos, con Estados
fragmentados y gobiernos que carecen de legitimidad, que no consiguen ejercer un
poder efectivo en el territorio nacional, y que incluso han perdido el monopolio de la
violencia. Estos conflictos suelen tener efectos internacionales concretos debido a que
las luchas civiles alentadas por la exacerbación identitaria (étnica, nacional, religiosa),
provocan hambrunas y epidemias, y desplazamientos de las poblaciones afectadas
(Väyrynen, 1998; Kaldor, 2001).
Ahora bien, el aspecto más importante en torno a este tipo de crisis, es que le plantean a
la acción internacional numerosos retos políticos, éticos y operativos, sobre todo porque
en estos contextos la ayuda humanitaria ya no se concibe como un fenómeno
políticamente imparcial. Son situaciones en las que cualquier acción conlleva
consecuencias políticas, debido a que el desmoronamiento del Estado en el que se opera
y la fragmentación de poder, algunas veces obliga a negociar con grupos opuestos al
gobierno soberano lo que socaba aún más la gobernabilidad. Por otra parte, la
complejidad de los conflictos con prácticas de persecución de la población civil y
violaciones a los derechos humanos, incrementa el riesgo de que la ayuda contribuya a
alimentar la confrontación ya existente. Por último, y como aspecto determinante, la
creciente implicación de fuerzas militares en las operaciones con fines humanitarios
conlleva un serio peligro de desvirtuar el sentido de las mismas (Rey Marcos, 2013;
Wortel, 2009).
Frente a la problemática de las emergencias complejas en los años de post Guerra Fría,
la Organización de las Naciones Unidas adquirió un fuerte activismo a través de las
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) (Cózatl López, 2009). Estas
Operaciones consisten en el envío, a partir de resoluciones del Consejo de Seguridad de
contingentes compuestos por militares (los llamados Cascos Azules), policiales y/o
civiles, a países y regiones convulsionadas por conflictos armados con el objeto de
ayudar a crear las condiciones necesarias para establecer y mantener la paz y la
seguridad de la población afectada98 (Uziel, 2015). El personal y equipamiento es
proporcionado voluntariamente por los Estados Miembros de la ONU, dado que ésta
carece de un ejército o cuerpo de policía permanente.
De acuerdo a las Naciones Unidas, las actividades de mantenimiento de la paz deben
regirse por tres principios básicos: 1) deben buscar el acuerdo de las partes en conflicto
y establecerse con el consentimiento del gobierno del país anfitrión; 2) deben ser
imparciales, es decir, no deben tomar parte en la disputa entre las partes; y 3) la fuerza
armada sólo puede utilizarse en legítima defensa (CINU, 2016).
Si bien las OMP existen desde inicios de la Guerra Fría, la caída del mundo bipolar
marcó cambios cualitativos y cuantitativos importantes. En relación a la cantidad de las
misiones, los datos revelan un notorio incremento a pesar de que no hubo un aumento
significativo de los conflictos: mientras en las cuatro décadas comprendidas entre 1948,
año de la primera misión en Medio Oriente, y 1991, se produjeron 18 Operaciones de
Mantenimiento de Paz, en el período que transcurre entre 1991 a 2017, se concretaron
52 Operaciones, las cuales contaron además con un aumento de recursos
presupuestarios y humanos. Los países de África han recibido el 44% de las OMP desde
la II Guerra Mundial, mientras que América, Europa, Asia Pacífico y Oriente Medio han
sido destino en una proporción equitativa del 56% restante99.
Junto al incremento en el número de OMP, se produjeron transformaciones cualitativas
fundamentales en las misiones internacionales100. Las tareas se complejizaron debido a
que el tradicional objetivo de mantener el orden fue reemplazado por el objetivo
multidimensional de construir las bases de una paz duradera -a partir de la promoción de
las economías de libre mercado, la democracia y los derechos humanos-, y
fundamentalmente, los principios distintivos (consentimiento, imparcialidad y no uso de
la fuerza), fueron crecientemente desatendidos. El consentimiento del Estado receptor
de la ayuda, fue dejado de lado en 1991, cuando las Naciones Unidas, a través de la
Resolución 688 del Consejo de Seguridad, obligaron a un Estado, Irak, a aceptar el
ingreso de organizaciones humanitarias a su territorio, constreñido por su reciente
derrota militar en manos de la coalición liderada por Estados Unidos. Asimismo, las
Operaciones desplegadas en Somalia, Haití, Ruanda, y en los territorios de la ex
Yugoslavia a lo largo de la década de 1990, tampoco contaron con el consentimiento de

98
En los años de 1940 se desarrollaron las primeras operaciones de tamaño reducido y compuestas
principalmente por observadores. La primera Operación de Mantenimiento de Paz armada fue la UNEF I,
desplegada en 1956 para responder a la crisis del Canal de Suez.
99
Datos extraídos de: http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/operationslist.pdf..
100
El denominado Relatorio Brahimi publicado por las Naciones Unidas en el año 2000, evidencia estos
cambios. Consultar: Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809).
las partes en conflicto, se usó la fuerza militar o policial para imponer la paz y se
evidenció una ausencia de imparcialidad -hasta transformarse en una facción más en las
guerras civiles-, destruyendo con ello, la propia finalidad de las misiones.
Estos cambios en las operaciones de paz fueron acompañados por el fortalecimiento de
posiciones doctrinarias en las que se sostenía que el cumplimiento de los principios
básicos, es deseable pero no imprescindible en caso de que existan violaciones del
Derecho Internacional, especialmente de los derechos humanos. El Capítulo VII de la
Carta de Naciones Unidas fue objeto de una nueva lectura, ampliándose la categoría de
“situaciones que son consideradas como comprometedoras de la paz y la seguridad
internacional”, incluyendo ahora a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos
como legitimadoras de las operaciones humanitarias. La aplicación coercitiva de
medidas de restablecimiento de la paz y ayuda humanitaria, inauguró una nueva etapa
de intervencionismo en conflictos internos e internacionales, que se desarrollaría y
profundizaría en los años subsiguientes (Perea Unceta; 2005; Affonso Leal et.al., 2016)
Entonces, cuando se habla de un cambio cualitativo y no sólo cuantitativo de misiones
internacionales, se hace referencia a la aparición de una nueva figura en el marco de la
ONU, la Imposición de Paz101, que cuestiona el derecho absoluto de la soberanía estatal
porque no se cuenta con el consentimiento del Estado en el que actúan, y se contempla
el uso activo de la fuerza para imponer determinado mandato del Consejo de Seguridad
(Perea Unceta, 2005). Estudios recientes cuestionan la eficacia de estas prácticas,
porque al ser percibidas como acciones subordinadas a una instrumentalización de los
intereses geoestratégicos de las grandes potencias, en especial de las potencias
occidentales, generan resistencias y desconfianza en los países con crisis emergentes
(Uziel, 2015; Barcelos de Freitas et.al., 2015; Aprigio, 2015; Garb, 2015).

La Responsabilidad de Proteger
A fines de la década, era evidente que la mayoría de las Operaciones realizadas en los
años ‘90 en defensa de los derechos humanos, o no habían podido culminarse o habían
resultado en un verdadero fracaso. En muchas de ellas influyó la carencia de un
diagnóstico preciso respecto de las características de los Estados intervenidos, su
historia y conflictos tradicionales, la naturaleza de la violencia de cada país, las
facciones y sistemas étnicos involucrados, y claramente, intereses que trascendían la
ayuda humanitaria. Todo esto generó un fuerte escepticismo en la comunidad
internacional respecto a las misiones humanitarias, que más allá de ineficaces, se
caratularon de selectivas porque se realizaron anteponiendo los intereses de la potencia
a las situaciones de sufrimiento de las poblaciones (Montoya Durana, 1999; Guerisoli,
2006).
En este contexto, en el año 1999, el entonces Secretario General de la ONU, Kofi
Annan, hizo un llamamiento a la comunidad internacional para que tratara de alcanzar
un nuevo consenso sobre estos problemas y “forjara una unidad” respecto de ciertas
cuestiones fundamentales de principio y procedimiento. Como respuesta, se creó la
“Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal” (CIISE) integrada por
101
Si bien hay distintas clasificaciones de las operaciones de paz según los criterios alternativos de los
académicos (Bartolomé, 2006:306), en este trabajo se sigue la tipología adoptada por la ONU. El
concepto de “imposición de la paz” aparece en el Informe Agenda para la Paz, elaborado por el Secretario
General de la ONU en 1992, donde se propone a las Naciones Unidas, si fuera necesario, imponer la paz
sin considerar el consentimiento de las partes. Para más información consultar
http://www.cinu.mx/temas/paz-y-seguridad/imposicion-de-la-paz/
expertos de todo el mundo, que en 2001 presentó el informe “La Responsabilidad de
Proteger”, uno de los principales instrumentos sobre el denominado “derecho de
intervención humanitaria”. La CIISE cambió los términos del debate internacional,
enfocándose ya no en el derecho a intervenir -que había predominado en las discusiones
hasta ese momento-, sino en la responsabilidad de los Estados de proteger a las
poblaciones amenazadas de desastres humanitarios.
El Informe define a la “Responsabilidad de Proteger” (RdP) como “la responsabilidad
de reaccionar ante situaciones en que exista una imperiosa necesidad de protección
humana”. La misma se debe ejercer bajo tres pilares básicos: en primer lugar, “que la
soberanía de un Estado conlleva para el propio Estado la responsabilidad principal de
proteger a su población” de cuatro crímenes atroces; segundo, “que si el Estado no
puede o no quiere proteger a sus ciudadanos, la responsabilidad de proteger tiene
prioridad sobre el principio de no intervención”; y tercero, que le corresponde a la
comunidad internacional adoptar medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”,
por medio del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y de conformidad con la
Carta de la ONU (Garrigues, 2007: 165). Según esta concepción, la sociedad
internacional tiene la responsabilidad de proteger a las poblaciones de crímenes
aberrantes, mediante la adopción de medidas coercitivas (políticas, económicas o
judiciales) y, en casos extremos, la acción militar.
En 2005 el concepto de Responsabilidad de Proteger fue incluido en el Documento
Final de la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas, aunque en una versión reducida de
aquella elaborada por la CIISE unos años antes (Añaños Meza, 2010; Estébanez Gómez,
2015; Riquelme et.al, 2017)102. Allí, todos los Estados Miembros aceptaron oficialmente
la responsabilidad de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la
depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad (Resolución A/RES/60/1)103. La
inclusión del concepto en el Documento de 2005 es testimonio de un amplio giro que
afecta al derecho internacional, “esto es, la tendencia creciente a reconocer que el
principio de soberanía estatal heredado de Westfalia encuentra su límite en la protección
de la seguridad humana” (Menéndez del Valle, 2016:13). En el año 2009 se realizó el
primer Debate de la Asamblea General sobre la Responsabilidad de Proteger, allí los
Estados Miembros de la ONU reafirmaron en su mayoría el compromiso de 2005 (A /
RES / 63/308).
A partir de ese momento, en las Naciones Unidas hubo esfuerzos tendientes a generar
un cuerpo doctrinal y mejorar las prácticas, tal como lo evidencian los Informes Anuales

102
La adopción reducida de este concepto, le imprimió un carácter difuso y controversial. Por ejemplo, se
rechazó la posibilidad de que los miembros permanentes del Consejo renuncien a la utilización del veto
en casos abiertamente sujetos al ámbito RdP. Y se negó la adopción de criterios comunes para decidir
cuándo estaba justificado el uso de la fuerza en el ámbito de la protección humanitaria.
103
En el marco del título: “Responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de
guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”, y específicamente, en los puntos 138 y
139, esta Resolución reafirma que “cada Estado es responsable de proteger a su población del genocidio,
los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad”. Cuando un Estado no
cumpla esa responsabilidad, la comunidad internacional tendrá la responsabilidad de ayudar a proteger a
la población amenazada de esos crímenes. La comunidad internacional deberá estar dispuesta a adoptar
medidas colectivas “de manera oportuna y decisiva”, por medio del Consejo de Seguridad y de
conformidad con la Carta de la ONU, en cada caso concreto y en cooperación con las organizaciones
regionales pertinentes, si los medios pacíficos que incluyen los diplomáticos, humanitarios y de otra
índole, resultan inadecuados y “es evidente” que las autoridades nacionales no protegen a su población.
presentados por los Secretarios Generales al Consejo de Seguridad desde el año 2009104.
Como correlato, desde su adopción por la ONU, la RdP fue invocada en más de 50
resoluciones del Consejo de Seguridad para 12 conflictos105, si bien sus implicancias
aún son objeto de profundos debates especialmente luego de la pésima actuación en
Libia en 2011, donde los líderes de la coalición multilateral -EEUU, el Reino Unido y
Francia-, usaron la RdP para derribar al régimen de Gadafi y violar el derecho
internacional (Menéndez, 2016; Jiménez i Botías, 2016). En esa oportunidad, los
bombardeos en territorio libio fueron mucho más allá del mandato del Consejo, que
consistió en “proteger a los civiles y las áreas pobladas por civiles y amenazadas de ser
atacadas”.
De todas maneras, las críticas por el desastre de Libia, no provocaron que el Consejo de
Seguridad dejara de incluir a la RdP en sus resoluciones, todo lo contrario, aunque
alentó la presentación de propuestas en el seno de las Naciones Unidas para que este
organismo genere criterios y directrices, junto a mecanismos de rendición de cuentas,
destinados a supervisar las acciones militares y evitar que se conviertan en instrumentos
de objetivos estratégicos de las potencias106. El mismo Secretario General de las
Naciones Unidas, Ban Ki-moon, en su Informe del año 2016, reconoce que los
Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad deben dejar de anteponer intereses
nacionales particulares a la búsqueda de soluciones colectivas si se quiere detener la
espiral de violencia sistémica en un país o región. También advierte sobre el peligro de
olvidar que el uso de la fuerza militar debe plantearse como último recurso, y que las
Naciones Unidas deben priorizar la prevención, fortaleciendo instrumentos pacíficos y
sistema de alerta temprana, y poniendo el foco en los factores estructurales que
alimentan el conflicto y la violencia (ONU, 2016a).
América Latina ante el intervencionismo humanitario y la Responsabilidad de
Proteger
Las intervenciones de las potencias europeas y de Estados Unidos en América Latina
durante los siglos XIX y XX, provocaron que los países de la región se posicionaran en
defensa de la soberanía estatal y del derecho de no intervención, y lograran incorporar
este principio en el sistema interamericano. Así, tanto la Conferencia de Montevideo
(1933) como la de Buenos Aires (1936), condenan la intervención de cualquier Estado
en los asuntos internos o externos de otro Estado, y la Carta de la OEA (1948) afirma
que “Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir, directa o
indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de
cualquier otro” (Cap. IV Art.19)107. A pesar de esta normativa, es necesario reconocer
que la OEA avaló el accionar intervencionista de Estados Unidos sobre países

104
Los Informes abordan cuestiones como “Hacer efectiva la responsabilidad de proteger” (2009), “Alerta
temprana y evaluación” (2010), o “La función de los mecanismos regionales y subregionales para hacer
efectiva la RdP (2011). El Informe del año 2015 “Un compromiso vital y perdurable: hacer efectiva la
responsabilidad de proteger”, presenta el balance de una década desde su institucionalización en 2005.
105
Los conflictos son: Grandes Lagos (Congo y Burundi) (2006); Sudán (2006); Libia (2011); Cote de
l’evoire (2011); Sudán del Sur (2011); Sudán del Sur y Sudán (2013); Yemen (2011); Mali (2012);
Somalía (2013); República Centroafricana (2013); Siria (2014); Congo (2015). De estas, no se ha
autorizado el uso de la fuerza sólo en dos casos, Siria y Yemen.
106
Las propuestas de Protección Responsable (presentada por China), y de Responsabilidad al Proteger
(presentada por Brasil) van en este sentido (Brenner, 2013).
107
El Art. 20 de la Carta contiene una ampliación del principio de no intervención al afirmar que “Ningún
Estado podrá aplicar o estimular medidas coercitivas de carácter económico y político para forzar la
voluntad soberana de otro Estado y obtener de éste ventajas de cualquier naturaleza”.
latinoamericanos, como sucedió en Guatemala en 1954, respaldó la adopción de
medidas coercitivas sobre Cuba a partir de 1962 y aprobó la constitución de las Fuerzas
Interamericanas de Paz en República Dominicana en 1965108. En las últimas décadas del
siglo XX, las intervenciones militares de Estados Unidos se produjeron de manera
unilateral, como ocurrió en Nicaragua durante la década de 1980, en Grenada en 1983, y
en Panamá en 1989.
La adscripción al principio de no intervención por parte de los países latinoamericanos,
fue un factor que contribuyó a la decisión de no participar en las intervenciones
unilaterales una vez finalizada la Guerra Fría109, aunque se realizaran en nombre de los
derechos humanos. Por el contrario, estos países colaboraron activamente con las
Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas las cuales contaban con el
consentimiento del Estado donde se desplegaban. Entre las causas de esta participación
en las OMP se pueden mencionar el interés en capacitar y equipar a sus fuerzas
armadas; la obtención de recursos de las Naciones Unidas para los militares y civiles
participantes; y la creencia de que la calificación como país comprometido con la
estabilidad y la paz internacionales, podía favorecer el otorgamiento de créditos u otros
beneficios por parte de los países desarrollados. Pero fundamentalmente, la
participación se efectivizaba porque resultaba importante fortalecer un mecanismo
multilateral de seguridad colectiva que se erigiera como alternativa y se opusiera a las
acciones unilaterales por parte de una o más de las grandes potencias110.
En relación a la RdP, desde un comienzo, este concepto generó divergencias entre los
países latinoamericanos, lo que ha dificultado una posición común ante la comunidad
internacional. En la región conviven posiciones como la de Costa Rica o Chile, que
fueron impulsores y defensores del concepto111, con Estados como Venezuela o
Ecuador, que perciben a la Responsabilidad de Proteger como una herramienta
imperialista para intervenir en los países más débiles (Adams, 2012).
Entre las causas que motivan la falta de consenso respecto a la RdP, se pueden
mencionar los sustentos ideológico-políticos de los gobiernos, los intereses divergentes
de política exterior, la debilidad institucional de los procesos de integración regional, y
el fuerte apego de los países a los principios de soberanía y no intervención, tal cual lo
evidencian documentos como la Carta de la OEA o el Preámbulo del Tratado
Constitutivo de la UNASUR (Adams, 2012; Riquelme, et.al., 2017; Arredondo, et.al.
2011; Arredondo, 2014).
Los estudios recientes sobre la RdP en la región encuentran tres posiciones distintas: los
Estados que son fuertes partidarios de este concepto, los que lo aceptaron pero han
108
En este último caso, la institución adoptó una resolución de desagravio en 2016 por haber avalado la
intervención (AG/CG/7/16). En este último caso, la institución adoptó una resolución de desagravio en
2016 por haber avalado la intervención (AG/CG/7/16).
109
Una excepción fue la participación de Argentina en la Guerra del Golfo (1990-1991)
110
Los países de América Latina que han participado de las OMP son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela. Entre los principales aportantes, siempre estuvieron Brasil, Argentina y Uruguay.
111
En 2011, Costa Rica fue uno de los países que alentó la creación de los Puntos Focales de RdP. Esta
iniciativa incentivaba a los gobiernos a designar a un alto funcionario para la promoción de políticas
orientadas a prevenir atrocidades masivas. El objetivo último era conformar una Red Global de Puntos
Focales para cooperar en la prevención de esos crímenes, que comenzó a funcionar desde 2011 y que en
la actualidad cuenta 60 Estados. Los países de la región que se sumaron a esta iniciativa fueron Chile,
Costa Rica, Uruguay, Argentina, Paraguay, Perú, Guatemala y México (Adams, 2012; Global Centre for
the Responsibility to Protect, 2017).
mostrado reparos, y aquellos que los han rechazado (Salgado, 2016; Serbin y Serbin,
2015; Riquelme, et.al., 2017). Arredondo (2014) fue uno de los primeros autores que
señaló los tres posicionamientos diferenciados en América Latina: uno fuertemente a
favor del concepto, que dicho autor califica como posición interamericana; otra
apreciación fuertemente antagónica, susceptible de identificar con el eje bolivariano; y
otra posición intermedia o ecléctica, que sin dejar de apoyar la Responsabilidad de
Proteger, manifiesta ciertas precauciones sobre el particular.
En la clasificación propuesta por Arredondo, el bloque interamericano -compuesto por
Chile, Costa Rica, Guatemala, Colombia, México y Uruguay- se posiciona como
ferviente defensor de la Responsabilidad de Proteger. Esta posición se demostró ya en la
Cumbre Mundial del 2005, cuando Chile y México obtuvieron gran protagonismo, al
ser los países de la región que más promovieron dicho concepto (Menéndez del Valle,
2016; Riquelme et.al., 2017). En relación con el bloque bolivariano -representado por
Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela-, estos países consideran que la
Responsabilidad de Proteger es un mecanismo selectivo y no equitativo, que puede ser
utilizado como una estrategia geopolítica de las potencias, en especial Estados Unidos,
para intervenir arbitrariamente según sus propios intereses. En consecuencia, estos
países agrupados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América,
ALBA-TCP, han sostenido primero, que la RdP no es una obligación jurídica codificada
en el derecho internacional sino una declaración política, y como tal es necesario seguir
discutiendo dicho concepto en el marco de la Asamblea General, en especial, lo
referente a su aplicación e implementación, para evitar que se convierta en un pretexto
para las intervenciones militares imperialistas. Segundo, sostienen que la comunidad
internacional debe actuar sobre las causas estructurales de las crisis y conflictos, como
son la pobreza, la desigualdad y el subdesarrollo.
Por último, en su texto Arredondo (2014) menciona la posición intermedia o ecléctica
de países como Argentina y Brasil. Estos países han demostrado su compromiso con la
prevención y las acciones multilaterales ante las atrocidades masivas que implica la
RdP, pero al mismo tiempo expresan la necesidad de seguir discutiendo en la Asamblea
General la implementación de esta estrategia. Los reparos expresados no están
vinculados a la legitimidad de la norma sino a los problemas surgidos de su
aplicabilidad. Argentina ha destacado en todos los ámbitos, la necesidad de que las
acciones de la RdP respeten los derechos humanos y no provoquen más víctimas,
prioricen la alerta temprana y la evaluación, y alienten la participación de los
mecanismos regionales o subregionales para la prevención, la respuesta y la alerta
temprana de las emergencias (García Moritán, 2016).
En cuanto a Brasil, en su rol de potencia emergente, cobró protagonismo cuando
presentó el concepto de la Responsabilidad al Proteger (Responsibility While
Protecting), a partir de los sucesos de Libia en 2011 (Adams, 2012). El documento tiene
el objetivo de complementar la RdP mediante el establecimiento de reglas claras en los
temas polémicos, como la necesidad de enfatizar la diplomacia preventiva; la restricción
de la competencia del concepto sobre los cuatro crímenes, sin abarcar nuevas temáticas;
y la aplicación consecutiva de los pilares, dejando como último recurso la aplicación de
medidas coercitivas autorizadas por el Consejo de Seguridad112 (Rodrigues, 2012). Para
la prevención de emergencias complejas, Brasil señala la necesidad de que la sociedad
112
Menéndez del Valle (2016) demuestra que Costa Rica se opuso activamente a lo planteado en el
documento brasileño respecto a los tres pilares, porque esto podría establecer rigideces que comprometan
la oportunidad y eficacia de la protección.
internacional ayude a promover políticas destinadas a mejorar los estándares de vida de
las poblaciones en riesgo, incorporando al marco de la RdP factores como
subdesarrollo, pobreza, exclusión social y discriminación (Álvarez Meregildo, 2017).
Asimismo, estima fundamental la implementación de mecanismos y procedimientos
destinados a vigilar y evaluar el modo en que las resoluciones son ejecutadas. Con estas
propuestas, se intenta evitar que la RdP sea utilizada para facilitar intervenciones
provocando graves daños sobre la población civil (Arredondo, 2014).
En resumen, los países de América Latina aceptan con distinta intensidad a la RdP, la
consideran como mecanismo para que la sociedad internacional pueda actuar frente a
los cuatro crímenes atroces cometidos por los Estados sobre sus poblaciones, sin que
esta aceptación signifique promover el intervencionismo ni resignar la igualdad
soberana de los Estados. A pesar de este apoyo, muchos han expresado preocupación
por los abusos que pueden ocurrir en su implementación, ya que esta estrategia puede
ser (ha sido) utilizada por los países más poderosos para promover intervenciones
militares en función de sus intereses. Para evitar estos excesos, participan en foros
multilaterales donde se debaten cuestiones vinculadas a la RdP como el “Diálogo
informal interactivo de la Asamblea General sobre Responsabilidad de Proteger” 113, el
“Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger” o “la Red Global Puntos
Focales”.
Por su parte, los organismos regionales no han tratado el tema y no se presentó una
posición regional. Por lo tanto, más allá de acuerdos básicos, es muy difícil que los
países latinoamericanos adopten posiciones comunes en temáticas tan importantes,
vinculadas a la paz y seguridad internacionales como es la RdP. La diversidad política y
los distintos vínculos internacionales de los países, la llegada de gobiernos con distintas
orientaciones político-ideológicas que provocan giros en las estrategias de inserción
internacional, y el debilitamiento de procesos de integración y concertación regional,
como UNASUR y OEA, enflaquecen los espacios de debate y dificultan aún más la
adopción de consensos regionales.
Con el objetivo de conocer si las posiciones expresadas por los países de América
Latina en las instancias de discusión sobre la RdP, se reflejaron en sus participaciones
como Miembros No Permanentes del Consejo de Seguridad, y si adoptaron posiciones
concordantes o disidentes entre ellos, se realiza un estudio de las Resoluciones del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas114 (CSNU) en las que se hace mención
explícita o implícita a la Responsabilidad de Proteger, desde su creación en 2005 y hasta
el año 2017115 (Anexo I).
El estudio muestra que los países de América Latina han apoyado la mayoría de las
Resoluciones del Consejo de Seguridad que hacen referencia directa o indirecta a la

113
Los países latinoamericanos que han participado son Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica,
Cuba, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Perú, Uruguay, Estados Unidos y Venezuela (Escriña
Cremades, 2014)
114
Las Resoluciones del Consejo expresan la opinión o voluntad oficial del organismo, y a diferencia de
la Asamblea General, pueden configurarse como recomendaciones y como obligaciones legalmente
vinculantes, pudiendo imponer obligaciones a terceros y autorizar medidas llevas a cabo por terceros. Una
Resolución debe contar con 9 votos positivos, incluidos los 5 Estados permanentes (Escriña Cremades,
2014).
115
En el período se observa que dos países de la región tuvieron 2 períodos como Miembros No
Permanentes: Argentina y Brasil, mientras que Colombia, Costa Rica, Guatemala, Chile, Venezuela,
Uruguay y Bolivia tuvieron un solo período.
RdP. Sólo tres países pronunciaron un voto de abstención o negativo en ocasión de 6
Resoluciones: Brasil (1), Venezuela (4) y Bolivia (1). Brasil se abstuvo en oportunidad
de votarse la Res/1973 referida a Libia, que hizo por primera vez efectivo el concepto
de la Responsabilidad de Proteger. Por su parte, Venezuela fue el país más reactivo,
observándose 4 abstenciones en Resoluciones aprobadas y 1 abstención y 2 votos
negativos en Proyectos de Resolución que fueron vetados.
Por lo tanto, los Miembros no Permanentes de América Latina pertenecientes al grupo
de defensores de la RdP siempre acompañaron las resoluciones que hacen referencia a
esta norma, mientras que Venezuela aparece como el Miembro no Permanente más
discrepante, lo que se condice con su pertenencia al grupo antagónico arriba
mencionado. Lo votos negativos o las abstenciones estuvieron justificadas porque no se
habían agotado las negociaciones políticas o porque no se había consultado al gobierno
del país objeto de las acciones multilaterales, violentando la soberanía y el principio de
no intervención. Se evidencia también, que en las abstenciones o emisión de votos
negativos, no hubo consenso entre los dos representantes latinoamericanos.

¿Intervención Humanitaria en Venezuela?


América Latina no está afectada por ninguno de los cuatro crímenes atroces que podrían
avalar el tratamiento en el CSNU de una acción humanitaria bajo el paraguas de la RdP,
sin embargo, en los últimos tiempos el gobierno de los Estados Unidos, la OEA y
algunos gobiernos latinoamericanos afines a la política de Washington, han instalado la
idea de que los países de la región deben “acudir en ayuda” de los ciudadanos
venezolanos, inmersos en una terrible crisis humanitaria provocada por la corrupción y
el autoritarismo del gobierno bolivariano. Esta coalición internacional defensora de la
“democracia y los derechos humanos” se fue consolidando desde que B. Obama, en el
año 2015, calificara a Venezuela como “una amenaza inusual y extraordinaria a la
seguridad nacional de Estados Unidos”. Con la llegada de D. Trump a la presidencia, las
posiciones intervencionistas se fortalecieron y se radicalizaron las acciones contra el
gobierno de Maduro (Suárez Salazar, 2017: 271).
En Venezuela, el fallecimiento del presidente Chávez en marzo de 2013 y su sustitución
por el entonces vicepresidente, Nicolás Maduro, considerada inconstitucional por parte
de la oposición, aumentó la conflictividad política y social del país. La tensión se
incrementó notablemente tras las elecciones presidenciales de abril de 2013, en las que
Maduro se impuso por un escaso margen (50,6% de los votos) y se agudizó después de
que la oposición ganara las elecciones legislativas de diciembre de 2015, obteniendo su
primera victoria en unos comicios en dos décadas. Durante 2017 la tensión política y
social alcanzó un nivel alto producto de que el conflicto entre el Gobierno y la
oposición se agudizó nuevamente enmarcado en los cuatro procesos electorales que se
vivieron en el país durante ese año. Las acciones del Gobierno bolivariano como
convocar a la Asamblea Nacional Constituyente, fueron condenadas por numerosos
gobiernos y por organismos internacionales como la OEA, y condujeron a la imposición
de sanciones por parte de países como Canadá, Estados Unidos o la UE, mientras que el
presidente Donald Trump, declaró que no descartaba el uso de la fuerza para propiciar
la restauración de la democracia en Venezuela (Escola de Cultura de Pau, 2018). Las
medidas coercitivas impuestas de manera creciente por los Estados Unidos y la Unión
Europea desde 2017, limitaron notablemente la capacidad del Estado venezolano de
importar medicinas y alimentos, con evidentes repercusiones en el bienestar de la
población. Asimismo, el apoyo a los sectores más violentos de la oposición y el
desconocimiento de las elecciones por parte de las potencias occidentales, agravó aún
más el conflicto político y social.
A comienzos de 2018 varios referentes políticos de la oposición de Venezuela
expresaron públicamente la necesidad de una intervención militar humanitaria conjunta
para rescatar a su país de “una crisis que transita incesantemente de catastrófica a
inimaginable”116. Calificaron al gobierno nacional como una dictadura atravesada por la
corrupción y el narcotráfico, y lo acusaron de ser responsable de la destrucción
económica de Venezuela, de las hambrunas que amenazan a millones de personas, de la
caída inimaginable de las condiciones de salud de la población, de la violencia política
descontrolada y de la violación constante de los derechos humanos que obliga a miles
de personas a migrar al exterior. Algunos de ellos pergeñaron artilugios legales para
sortear la aprobación del Consejo de Seguridad, mientras que otros aludieron
directamente a la activación de la Responsabilidad de Proteger. Ante la posibilidad de
una intervención humanitaria, el canciller de Brasil afirmó públicamente que sería “un
delirio…Ni el surrealismo más delirante podría imaginar que el Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas, con Rusia y China, aprobase una acción de esta naturaleza"117.
Las instituciones multilaterales reprodujeron y amplificaron las denuncias de la
oposición venezolana y de los Estados Unidos, destacando la gravedad de la crisis
humanitaria, y la amenaza regional que ésta conlleva118. En la VIII Cumbre de las
Américas celebrada en abril de 2018, varios países –entre otros, Estados Unidos,
Argentina, Colombia, Panamá, Costa Rica, Chile, México, Brasil y Canadá– exhortaron
al Gobierno venezolano a permitir el urgente ingreso de ayuda humanitaria y a
recuperar el camino democrático a través de la convocatoria a elecciones presidenciales

116
Palabras de Ricardo Hausmann, ex ministro de Planificación de Venezuela, en el artículo “D-Day
Venezuela”, en Project Syndicate el día 2 de enero de 2018. En el mismo sentido se manifestaron
Fernando Gerbasi, ex viceministro de Relaciones Exteriores, Antonio Ledezma ex alcalde de Caracas,
Julio Borges, diputado de la Asamblea Nacional, y Carlos Vecchio, quienes pidieron al gobierno de
Francia y al de Estados Unidos la intervención humanitaria en Venezuela, en “Ledezma y Borges piden
en Francia la intervención humanitaria en Venezuela”, 3/04/2018, en
https://www.diariolasamericas.com/america-latina/ledezma-y-borges-piden-francia-la-intervencion-
humanitaria-venezuela-n4147319; y “Hacia dónde va el frente internacional contra Venezuela”,
16/04/2018, en http://misionverdad.com/la-guerra-en-venezuela/hacia-donde-va-el-frente-internacional-
contra-venezuela-despues-de-la-cumbre. Por su parte, Álvaro Vargas Llosa admite que la intervención es
una propuesta inviable en el corto plazo, pero celebra que se haya instalado el debate porque “sirve para
poner aún más presión sobre la dictadura chavista”, en “Venezuela: ¿intervención humanitaria?”, en
http://www.independent.typepad.com/ , el día 25 de enero de 2018.
117
Declaraciones en Infobae: https://www.infobae.com/america/venezuela/2018/01/05/el-canciller-
brasileno-afirmo-que-una-intervencion-militar-en-venezuela-seria-un-delirio/
118
El concepto de crisis humanitaria, a pesar de ser muy utilizado en ámbitos políticos y académicos, no
tiene una definición precisa. La expresión alude a las catástrofes en las que existe una excepcional y
generalizada amenaza a la vida humana, la salud o la subsistencia en un país o región, provocada por
causas ambientales o sociopolíticas que requieren la intervención de organizaciones humanitarias. La
Escola de Cultura de Pau (Universidad de Barcelona) con el objetivo de determinar el número de países
que enfrentan crisis humanitarias, ha intentado darle mayor precisión al concepto a partir de 4
indicadores: 1. emergencia alimentaria, 2. desplazamiento interno forzado de las personas (1 de cada
1.000), 3. número de personas refugiadas asistidas por ACNUR (1 de cada1.000), 4. Proceso de
Llamamientos Consolidados en las Naciones Unidas. En base a estos indicadores, sus Informes anuales
afirman que Venezuela atraviesa una creciente tensión política, pero no una crisis humanitaria. Para más
información, consultar http://escolapau.uab.cat/img/programas/alerta/alerta/12/anexo01e.pdf
libres y transparentes. Simultáneamente, el Grupo de Lima119 condenó al “régimen
autoritario” venezolano, el cual “ha violentado la institucionalidad democrática, el
Estado de derecho, y el respeto a los derechos humanos”120. Sin embargo, a pesar de la
dura posición de Estados Unidos y de los países del Grupo de Lima contra el gobierno
de Venezuela, en el Documento Final de la Cumbre no se mencionó el caso de
Venezuela porque no se logró el acuerdo necesario entre los países del hemisferio.
Por su parte, en noviembre de 2017 el Consejo de Seguridad trató el caso de Venezuela
bajo la fórmula Arria121, en una reunión convocada por Estados Unidos e Italia con el
objetivo de que la oposición venezolana pudieran explicar y demostrar, en esa instancia
internacional, la situación política de Venezuela. El crítico deterioro de la situación
económica, social y política fue mencionado en todas las exposiciones, pero fue Luis
Almagro, Secretario General de la OEA, quien planteó que Venezuela “es una amenaza
a la seguridad y la estabilidad de las Américas, y es responsabilidad ineludible de la
comunidad internacional recuperar la libertad y los derechos ciudadanos, y restaurar el
orden constitucional”122. A pesar de que una mayoría de las presentaciones, hizo
referencia a la a la emergencia humanitaria del país y al impacto negativo en la región,
el representante de Uruguay –en ese momento Miembro No Permanente del CSNU-
negó que la situación de Venezuela representara una amenaza regional y ratificó que la
solución del problema debía basarse en el diálogo, el respeto a la no intervención y el
compromiso con la legalidad internacional.
En la 48 Asamblea General de la OEA realizada en junio de 2018, Estados Unidos para
incrementar la presión sobre el gobierno de Maduro, intentó obtener los votos
necesarios para expulsar a Venezuela del Organismo aplicando la Carta Democrática,
aunque hacía más de un año que ese país había iniciado los trámites para dejar ese
foro. A pesar de los esfuerzos de la diplomacia estadounidense, no se lograron los votos
necesarios para avanzar con la expulsión.
Como se observa, Estados Unidos -que agravó la crisis de Venezuela con medidas
coercitivas y el cerco político con la colaboración de los gobiernos de derecha de la
región-, viene liderando la instalación de la emergencia humanitaria como tema de
agenda de los organismos políticos multilaterales, y promovió la necesidad de que la
comunidad internacional tome medidas para ayudar a la población de ese país, a la que
considera rehén de un gobierno que es incapaz de mitigar, aliviar o atender sus
necesidades. La denuncia de la emergencia humanitaria asociada a la posibilidad de una
intervención humanitaria, por más remota que sea, ya que no obtendría la aprobación
del CSNU, parecería ser un factor más de presión y desgaste utilizado por el gobierno
de Estados Unidos contra el gobierno bolivariano. El caso de Venezuela ilustra el
peligro de que las potencias utilicen a las emergencias humanitarias, y las consecuentes
intervenciones humanitarias, en función de sus propios intereses. Asimismo es

119
El Grupo de Lima surge en agosto de 2017 para abordar la crisis venezolana. Está integrado por
Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Paraguay, Perú, Guyana y Santa Lucía. En las reuniones también han participado España y Estados
Unidos
120
Declaración del Grupo de Lima, 14 de mayo de 2018, en https://expansion.mx/mundo/2018/05/14/el-
grupo-de-lima-da-un-ultimatum-al-regimen-de-nicolas-maduro
121
La Fórmula Arria nace en 1992. Hace referencia a los encuentros informales que se llevan a cabo entre
los miembros del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas con agentes externos al propio Consejo. Su
fin es promover el diálogo directo con los distintos agentes implicados en un conflicto, desde altos
representantes de los gobiernos a organizaciones internacionales y ONG.
122
Consultar: https://www.youtube.com/watch?v=EMr9f-bXB1g
preocupante que una organización regional como la OEA, a la que Estados Unidos
considera la entidad diplomática multilateral primordial en el hemisferio (Suarez
Salazar, 2017), pueda recurrir a la fuerza militar para poner término a una catástrofe
humanitaria, ya que se estaría legitimando la posibilidad de usar la fuerza de manera
selectiva.
Simultáneamente, el caso de Venezuela muestra que es muy difícil conseguir el apoyo
necesario de los países latinoamericanos y caribeños para legitimar una intervención
militar en un Estado de la región, aunque esté justificada en razones humanitarias. Así
lo evidencian el pronunciamiento del Canciller de Brasil rechazando absolutamente esa
posibilidad, la posición de Uruguay en el CSNU, la imposibilidad de consensuar el
documento final de la VIII Cumbre de las Américas o el fracaso de la votación en la
OEA que frustró la aplicación de la Carta Democrática. La historia de injerencias
directas o indirectas en países de la región torna muy difícil la aprobación de una acción
militar sobre Venezuela.
Conclusión
La incorporación de la cuestión humanitaria en la agenda internacional durante el
período de la post Guerra Fría en el marco de la proliferación de distintos conflictos
armados, estuvo signado por distintas experiencias de intervencionismo humanitario
que se llevaron adelante en nombre de los derechos humanos, tanto a través del
paraguas de las Naciones Unidas, como de decisiones unilaterales de los Estados
Unidos. La escasa eficacia en la respuesta a las crisis como la selectividad con la que se
ha operado, ponen sobre el tapete los problemas y riesgos que conlleva este accionar
interesado de los Estados más poderosos, desvirtuando el sentido humanitario de cada
operación.
Como corolario de estas experiencias, se ha puesto de manifiesto también la dificultosa
tarea de regular el intervencionismo humanitario, pues se trata de un reto en el que se
deben reconciliar nada más y nada menos que la soberanía de los Estados y el principio
de no intervención, con el respeto de los derechos humanos de las poblaciones víctimas.
La construcción de doctrina sobre las causas y modos de operar en estas situaciones, da
lugar a debates inacabados, puesto que siempre quedan márgenes para interpretaciones
arbitrarias que defienden los intereses de los Estados más fuertes.
Los países de América Latina han mantenido a lo largo de su historia una defensa de la
soberanía estatal y del principio de no intervención, tal vez como consecuencia de la
propia historia regional en la que la hegemonía, las intervenciones militares y la
dominación directa de Estados Unidos y/o de las potencias europeas, fueron frecuentes
hasta bien entrado el siglo XX. Al mismo tiempo, estos países han sufrido las
violaciones masivas de los derechos humanos cometidas por gobiernos dictatoriales, y
por lo tanto, en muchos de ellos la defensa y promoción de los derechos humanos es un
componente importante de su marco legal y de sus políticas exteriores.
Sin dudas, esta memoria histórica, ayuda a explicar por qué estos países aceptan
contribuir desde la década de los noventa con las Operaciones de Mantenimiento de la
Paz, pero no aprueban -en general- las intervenciones humanitarias unilaterales y
rechazan la idea de un derecho a la intervención aunque sea en defensa de los derechos
humanos. Sin embargo, la mayoría de los países de la región, aceptaron la RdP votando
a favor en la Cumbre Mundial de 2005 y en la revisión de la Asamblea General de 2009,
porque justamente, ésta se centra en los derechos de las poblaciones y no en un supuesto
derecho de intervención. A pesar de posiciones más críticas expresadas por los países
del eje bolivariano, los Estados de América Latina han expresado su voluntad de seguir
contribuyendo en el mejoramiento de los mecanismos diplomáticos de prevención,
alerta temprana, evaluación permanente de las acciones, y adopción de todos los medios
políticos en la mediación, dejando como última instancia, la utilización de la fuerza
militar –que de producirse, deberá atenerse a los mecanismos de seguridad colectiva
previstos en la Carta de las Naciones Unidas-. El análisis de las votaciones en el
Consejo de Seguridad, demuestran un acuerdo con las medidas desarrolladas por este
organismo, salvo en el caso de Venezuela, coherente con su posición crítica en relación
a la RdP.
En síntesis, a pesar de las diferencias mencionadas más arriba entre las tres posiciones,
los países de América Latina no niegan la validez de la RdP, pero abogan por aclarar la
aplicación e implementación del concepto en el marco de la Asamblea de las Naciones
Unidas, para evitar que se convierta en un pretexto para la intervención armada en
respuesta a los intereses de las potencias.
La incierta evolución de este concepto dentro del Derecho Internacional, así como su
irregular aplicación, y las implicancias que puede tener, lo han convertido en un tema
crucial de la sociedad internacional. La participación activa de los países
latinoamericanos con posiciones consensuadas en los organismos de integración
regional sería de gran importancia para que la RdP se transforme en una norma legítima,
respetuosa de derecho internacional y el multilateralismo, que se enfoque en medidas
preventivas que atienden a la identificación de las causas profundas de los conflictos, y
fundamentalmente, que pueda escapar de la doble moral de las grandes potencias.
En el caso de Venezuela, y a contramano de posiciones históricas, la posibilidad de una
intervención humanitaria está peligrosamente presente en el discurso de varios
gobiernos de América Latina y de Europa occidental que en acuerdo con los
lineamientos políticos de Washington, denuncian la expansión regional de una grave
crisis humanitaria provocada por el propio gobierno bolivariano. La opción de una
intervención humanitaria internacional ha sido planteada, aunque seguramente no
lograría el apoyo del Consejo de Seguridad, y sería muy difícil que los países
latinoamericanos en el ámbito de la OEA, acompañen una intervención militar liderada
por Estados Unidos que viole el principio de no intervención en un Estado que, a pesar
del incremento de la tensión social y política, continúa manteniendo la capacidad de
gobernar. Sin embargo, el apoyo brindado al juego diseñado por el gobierno de Estados
Unidos para debilitar al gobierno venezolano es muy peligroso porque afecta el derecho
internacional, la institucionalidad hemisférica y la paz y la seguridad de la región.
Anexo I - Resoluciones del Consejo de Seguridad vinculadas a la
Responsabilidad de Proteger (2005-2017)
Miembro
Concor
no
Año Resolución Fecha Tema Votos dancia
permanente
e/A.L.
de A.L.
2006 Argentina S/RES/1653 27/01 15-0-0 SI
La situación en la región de los Grandes Lagos
Perú
S/RES/1674 28/04 Protección de civiles en conflictos armados 15-0-0 SI
S/RES/1706 31/08 Informe del Sec. Gral sobre Sudán. Ampliación de la 12-0-3 SI
Misión de ONU de Sudan (UNMIS) en Darfur
2009 Costa Rica S/RES/1894 08/11 Protección de civiles en conflictos armados 15-0-0 SI
México
2011 Brasil S/RES/1970 26/02 15-0-0 SI
Paz y seguridad en África — Libia
Colombia
S/RES/1973 17/03 Se aprueba la "zona de exclusión aérea" sobre Libia, 10-0-5 No (a)
autorizando 'todas las medidas necesarias' para
proteger a los civiles
S/RES/1975 30/03 Situación en Cote d'Ivoire. Se exige el fin de la 15-0-0 SI
violencia, la imposición de sanciones contra el ex
presidente y lo insta a "apartarse"

S/RES/1996 08/07 Se establece la Misión de las Naciones Unidas en la 15-0-0 SI


República de Sudán del Sur (UNMISS)
S/RES/2014 21/10 Condena las violaciones de los derechos humanos 15-0-0 SI
cometidas por las autoridades yemeníes y los abusos
cometidos por "otros actores" en el conflicto. Hace un
llamado a poner fin a la violencia
S/RES/2016 27/10 Se pone fin al mandato de la OTAN sobre Libia para SI
proteger a los civiles 15-0-0

2012 Colombia S/RES/2040 12/03 Se amplía la Misión de Apoyo de las Naciones Unidas 15-0-0 SI
Guatemala en Libia (UNSMIL) para ayudar en la transición a una
democracia

- 19/07 El Consejo de Seguridad no logra aprobar el proyecto 11-2-2 SI


de resolución de nuevas sanciones sobre Siria

S/RES/2085 19/12 Se autoriza el despliegue de la Misión de Apoyo 15-0-0 SI


Internacional dirigida por africanos en Malí
- 04/02 El consejo no logra aprobar la resolución que exigía a 13-2-0 SI
Siria poner fin a todos los actos de violencia y proteger
a su población
2013 Argentina S/RES/2088 24/01 Se extendió el mandato de la Oficina Integrada de 15-0-0 SI
Guatemala Consolidación de la Paz en la República
Centroafricana (BINUCA)
S/RES/2091 14/02 Se extiende el mandato del Panel de Expertos que 15-0-0 SI
supervisa las sanciones impuestas en Sudán
S/RES/2093 06/03 Se extiende por un año el mandato de la Misión de la 15-0-0 SI
Unión Africana en Somalia,
S/RES/2095 14/03 Se extiende el mandato de la Misión de Apoyo de las 15-0-0 SI
Naciones Unidas en Libia
S/RES/2098 28/03 Se crea de la primera fuerza de combate "ofensiva", la 15-0-0 SI(b)
Brigada de Intervención el Rca. Dem. del Congo
S/RES/2100 15/04 Se establece la Misión Multidimensional Integrada de 15-0-0 SI
Estabilización de las Naciones Unidas en Malí
(MINUSMA)
S/RES/2109 11/07 Se extiende Misión de las Naciones Unidas en Sudán 15-0-0 SI
del Sur (UNMISS)
S/RES/2110 24/07 Se extiende por un año la Misión de las Naciones 15-0-0 SI
Unidas en Iraq, y se alienta al gobierno a fortalecer el
estado de derecho
S/RES/2112 30/07 Se amplía el mandato de la operación en Costa de 15-0-0 SI
Marfil
S/RES/2121 10/10 Se refuerza la Oficina de Consolidación Integrada de 15-0-0 SI
la Paz de las Naciones Unidas en la República
Centroafricana
S/RES/2127 05/12 Se ordena una misión en la República Centroafricana 15-0-0 SI
para proteger a los civiles y restablecer la autoridad
del Estado
Argentina S/RES/2139 Se exige que todas las partes y al gobierno sirio la 15-0-0 SI
2014 22/02 entrega de asistencia humanitaria
Chile
S/RES/2149 10/04 Se establece la Misión Multidimensional Integrada de 15-0-0 SI
Estabilización de las Naciones Unidas en la República
Centroafricana (MINUSCA)
S/RES/2155 27/05 Se amplía y refuerza el mandato de la misión en Sudán 15-0-0 SI
del Sur
S/RES/2162 25/05 Se renueva el mandato de la Operación de las 15-0-0 SI
Naciones Unidas en Côte d'Ivoire
S/RES/2165 14/07 Entrega de socorro a través de más pasos fronterizos 15-0-0 SI
en Siria
S/RES/2169 30/07 El Consejo de Seguridad extiende el mandato de la 15-0-0 SI
Misión de las Naciones Unidas en Iraq
S/RES/2171 21/08 Se promete un mejor uso de todo el sistema para la 15-0-0 SI
prevención de conflictos
S/RES/2188 09/12 Renovación de las medidas de sanciones contra 15-0-0 SI
Liberia
S/RES/2191 17/12 Autorización para que actores humanitarios provean 15-0-0 SI
asistencia en Siria
2015 Chile S/RES/2196 22/01 Se renuevan las sanciones dirigidas contra la 15-0-0 SI
Venezuela República Centroafricana
S/RES/2198 29/01 Se renuevan el embargo de armas y sanciones 15-0-0 SI
relacionadas en la República Democrática del Congo
S/RES/2206 03/03 Sanciones selectivas para apoyar proceso de paz en 15-0-0 SI
Sudán del Sur
S/RES/2217 28/04 Se renueva el mandato de la misión en la República 15-0-0 SI
Centroafricana
S/RES/2222 27/05 15-0-0 SI
La protección de los civiles en los conflictos armados
08/07 El Consejo no logra aprobar la resolución que califica 10-1-4 NO (c)
a los asesinatos de Srebrenica como genocidio
S/RES/2236 21/08 Se amplió el mandato de la Fuerza Provisional de las 15-0-0 SI
Naciones Unidas en el Líbano (FPNUL) durante un
año
S/RES/2239 17/09 Se extiende la Misión de las Naciones Unidas en 15-0-0 SI
Liberia (UNMIL) un nuevo mandato
S/RES/2244 23/10 Se amplía los embargos de armas impuestas a Somalia 14-0-1 NO (d)
S/RES/2248 12/11 Considera medidas adicionales en Burundi 15-0-0 SI
S/RES/2252 15/12 Se extiende el mandato de la Misión de las Naciones 13-0-2 NO (e)
Unidas en Sudán del Sur
S/RES/2254 15-0-0 SI
18/12 Establece hoja de ruta para las negociaciones en Siria
S/RES/2256 15-0-0 SI
22/12 Se autoriza el ingreso de ayuda humanitaria en Siria
2016 Venezuela S/RES/2262 27/01 Se amplía el embargo de armas, la congelación de 15-0-0 SI
Uruguay activos y la prohibición de viajar a la República
Centroafricana
S/RES/2265 10/02 Se extienden las sanciones en Darfur 15-0-0 SI
S/RES/2266 24/02 Se extienden las sanciones en Yemen 15-0-0 SI
S/RES/2277 30/03 Se renueva el mandato de la Misión de Estabilización 15-0-0 SI
de las Naciones Unidas en la República Democrática
del Congo (MONUSCO)
S/RES/2279 01/04 Despliegue de la policía de ONU en Burundi 15-0-0 SI
S/RES/2286 03/05 La protección de los civiles en los conflictos armados 15-0-0 SI
S/RES/2290 31/05 Se renuevan las sanciones contra Sudán del Sur 15-0-0 SI
S/RES/2293 23/06 Se extiende el embargo de armas en la República 15-0-0 SI
Democrática del Congo
S/RES/2297 07/07 Se extiende el mandato de la Misión de la Unión 15-0-0 SI
Africana en Somalia
S/RES/2301 26/07 La situación en República Centroafricana 15-0-0 SI
S/RES/2303 29/07 Despliegue de la policía de ONU en Burundi 14-0-4 NO (f)
S/RES/2304 12/08 Se amplía la misión en Sudán del Sur 14-0-4 NO (g)
08/10 El Consejo no logra aprobar dos resoluciones sobre 11-2-2 NO (h)
Siria referidas a la intervención humanitaria en Aleppo
4-9-2 NO (i)
S/RES/2332 21/12 Se renueva la autorización de entrega de socorro en 15-0-0 SI
Siria
2017 Uruguay S/RES/2339 27/01 Se amplía el embargo de armas y otras sanciones 15-0-0 SI
Bolivia contra la República Centroafricana
S/RES/2348 31/03 Se otorga la extensión del mandato para la Misión de 15-0-0 SI
mantenimiento de la paz de ONU en la República
Democrática del Congo
S/RES/2349 31/03 Se condena los ataques terroristas y otras violaciones 15-0-0 SI
en la región de la cuenca del lago Chad
S/RES/2359 21/06 Despliegue de una fuerza conjunta para combatir la 15-0-0 SI
amenaza del terrorismo en el Sahel,
S/RES/2363 29/06 Se renueva el Mandato de la Misión en Darfur 15-0-0 SI
S/RES/2364 29/06 Se extiende el Mandato de la Misión en Malí 15-0-0 SI
S/RES/2372 30/08 Se amplía el mandato de la Misión de la Unión 15-0-0 SI
Africana en Somalia y autoriza la reducción de tropas
S/RES/2374 05/09 Nuevas sanciones en Mali 15-0-0 SI
S/RES/2378 20/09 Reforma de las operaciones de mantenimiento de la 15-0-0 SI
paz
S/RES/2387 15/11 Se amplía el mandato y aumenta las tropas de la 15-0-0 SI
Misión de Estabilización en la República
Centroafricana
S/RES/2393 19/12 Se renueva la autorización para el acceso humanitario 12-0-3 NO (j)
transfronterizo en Siria

(a) Brasil se abstiene, junto a China, India, Alemania, Rusia. Colombia aprueba la
resolución
(b) Ambos países en sus intervenciones expresan sus preocupaciones sobre el peligro
que esta resolución afecte los principios de neutralidad e imparcialidad
(c) Venezuela se abstiene junto a China, Angola y Nigeria. Voto negativo de Rusia
(d) Venezuela se abstiene. Chile vota positivo.
(e) Venezuela se abstiene junto a Rusia. Chile vota positivo.
(f) Venezuela se abstiene junto a Angola, China y Egipto.
(g) Venezuela se abstiene junto a China, Egipto y Rusia
(h) Venezuela vota negativo junto a Rusia. Uruguay aprueba la propuesta
(i) Venezuela vota positivo junto a China, Egipto, y Rusia. Uruguay se abstiene junto a
Angola
(j) Bolivia se abstiene junto a China y Rusia. Uruguay vota a favor

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“La Justicia Climática en el escenario
internacional para el reconocimiento del
Derecho al Ambiente como Derecho
Humano Fundamental”
Autor: Rita Antonella Cuevas

Área: Política Internacional

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.”

Resumen: El cambio climático y los conflictos socio-ambientales que se presentan en


la agenda internacional, tienen repercusiones que se acentúan con el paso del tiempo.
Por ello, tanto convenciones, declaraciones y acuerdos internacionales, intentan
enmarcar los roles de los actores dentro de este contexto, enfrentar existentes y
posibles situaciones de conflicto, terminar con la desigualdad eco-económica entre los
estados y proteger a la sociedad, al medio ambiente, a los ecosistemas y la atmósfera.

Tales fines solo pueden efectuarse a través del reconocimiento y valorización del
Derecho al Ambiente sano y sustentable como un derecho humano fundamental,
siendo admisibles todas las medidas y garantías incluidas en el marco de protección de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

Es menester, entonces, determinar la lógica en la que se presentan los escenarios, los


actores y sus roles dentro de las negociaciones. Así también las repercusiones
negativas o positivas que devienen del cambio climático, que tendrán como base a la
justicia climática y a la responsabilidad asumida por los actores, en la lucha contra los
efectos de la crisis ecológica, poniendo particular atención en las generaciones futuras.

SUMARIO: I.-Introducción. II.-Del conflicto al escenario del cambio climático. III.-


La crisis ecológica y sus actores (las alianzas, coaliciones y la posición de la CELAC
sobre el medio ambiente). IV.- Justicia Climática. Aproximación y definiciones.- V.-
Conclusiones.-
I.-Introducción: La comunidad internacional aún no ha dimensionado completamente
cuál es la relevancia a la que deben subsumirse los estados para enfrentar los cambios
climáticos.

No obstante ello, cada país como actor necesitará reflexionar e impulsar políticas
públicas internacionales tendientes a la protección de bienes jurídicos globales así
también enmarcar el derecho a un ambiente sustentable como un derecho humano
fundamental.

En esta ponencia se esbozará las implicancias que son causas, consecuencias y


responsabilidades resultantes de los cambios climáticos y lograr de manera crítica,
intercalar a las garantías de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario con la justicia climática como principal tema y actividad en la agenda
internacional, regional y nacional, para la protección del medio ambiente, la atmósfera
y de los ecosistemas para ésta generación y las que vendrán.

II.- Del conflicto al escenario del cambio climático: Entre los estados existen
grandes diferencias al momento de intentar planes para resolver el problema que
genera el cambio climático sobre las economías, el medio ambiente y la sociedad a lo
largo de todo el mapamundi.

Por ello, redefinir la idea del conflicto que afecta al cambio climático es completa y
totalmente necesaria para dar un primer paso hacia la dimensión correcta en el
panorama internacional.

Si bien se podría sencillamente ubicar la situación bajo otro concepto pero la magnitud
del contexto es mucho más complejo incluso es indispensable cambiar el lenguaje con
el que se habla de cambio climático.

La idea de conflicto del cambio climático fue elaborada para dar respuesta al problema
que acarrean los fenómenos ambientales como término utilizado en convenciones,
acuerdos y tratados internacionales que intentaron poner al tema y sus implicancias
sobre la mesa de debate de la agenda internacional con el carácter de urgente para
lograr resoluciones que tuvieron mayor o menor alcance.

Sin embargo, se planteaban en tales instrumentos un ideal casi utópico de actuación


donde estados desarrollados, quienes son los mayores productores de emisiones de
gases, han tomado como objeto aquellos países y zonas mundiales poseedoras de
recursos naturales para dotarse de ellos.
Se apartaron de todas las medidas necesarias para la protección de esos ecosistemas
durante el proceso de extracción, mientras se generó un gran deslinde de
responsabilidad internacional por parte de los grupos económicos por tales actos.
Quedan esos instrumentos obsoletos y de efectividad nula.

El paradigma cambia una vez que se amplía la idea, mientras se posibilite el acceso al
medio ambiente sustentable con verdadera expectativa y puesta en marcha de
transiciones menos radicales sobre los ecosistemas que conlleven resultados
permanentes y mejoren el impacto que tienen las emisiones de efecto invernadero
sobre ellos.

El empeño sobre un correcto lenguaje con el que se intente expresar el cambio


climático en miras de su efectividad es directamente proporcional al fin deseado.
Corresponde entonces, lograr que el tema del cambio climático dentro de la agenda
internacional, sea sustentado con la apreciación de que el derecho al ambiente
sustentable es un derecho humano, inherente, improrrogable e igualmente protegido
como sus pares.

Tal visualización, reconocimiento y posterior aplicabilidad decanta por sí sola cuánto


más naturalizamos al cambio climático conscientemente, las estrategias y las acciones
tendientes a la protección del medio ambiente cuya preservación es un asunto que
incumbe a toda la humanidad, serán más plausibles.

El nuevo paradigma quedaría completamente constituido en la base que no tiene un


origen en un concepto negativo que está enraizado en la palabra conflicto, sino en una
idea configurada en el otro extremo, siendo más inclusiva, posible y positiva.

Nada de esto significa desestimar los conflictos que tienen presencia dentro de las
cuestiones socio-ambientales notorios por afectar a los estados a causa de la emisión de
gases productores de polución y generadores del calentamiento global y del tan temido
efecto invernadero. 123

La cuestión suscita también controversias en el plano regional, latinoamericano y en la


Argentina cuya problemática no ha tenido ni el estudio ni la debida diligencia sobre la
protección y el aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales.

Las configuraciones nacidas de nuevos convenios y acuerdos internacionales en el


marco del poder mundial abren oportunidades para la construcción de políticas
gubernamentales que abarquen estrategias internacionales idóneas con las necesidades
del contexto internacional.

123
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50 Noviembre. 68-75.-
Comenzar con la aceptación de la imposibilidad, o al menos hasta el momento, de no
poder hacerse cargo de las emergencias latentes en los países del sur en especial dentro
de América Latina es el primer paso a acciones coherentes.

Desde allí hay que considerar la irresponsabilidad que existe por parte de los países
centrales que va desde el aprovechamiento y la extracción de agua, reserva forestal,
minerales y otros elementos de los suelos, hasta la desprotección de tierras que son
cedidas o vendidas a industrias extranjeras.

Por medio de la compra y venta de commodities agropecuarias, la instalación de


centrales eléctricas, químicas y nucleares, sin dejar de mencionar a las papeleras que
son populares por su producción de residuos tóxicos.

La redistribución de beneficio-costo que sigue siendo la principal tarea de funcionarios


y empresas que muy lejos está de la protección necesaria para la justicia climática en
pos de garantizar efectos más benévolos a los ecosistemas y a las comunidades que
residen cerca de ellas proyectadas en la esfera local o regional con un fuerte impacto
en el escenario internacional124.

III.- La crisis ecológica y sus actores (las alianzas, coaliciones y la posición


de la CELAC sobre el medio ambiente).

Ahora bien un poco de sentido común exhorta a tomar sensibilidad con carácter
sistemático y estructural de la crisis ecológica para poder ir delineado todas las
aristas de esta compleja situación planetaria.

Los fenómenos climáticos son cada vez más frecuentes y aún más extremos, Según la
ONU (Organización de las Naciones Unidas), los desastres naturales han aumentado
en frecuencia e intensidad durante la última década como consecuencia de los efectos
del cambio climático en la Tierra125.

Algunas investigaciones sugieren que existe una correlación entre los cambios
climáticos y la incidencia de conflictos socio-eco-ambientales que rastreables a lo largo
de la historia de la humanidad para tener en cuenta patrones que aumentan la
temperatura global e incrementan al unísono los riesgos de la subsistencia.

Sin embargo, para que exista la cooperación internacional en múltiples escalas, se


deben aplicar primeramente en América Latina una serie de procesos que la vinculen
consolidando lazos regionales e internacionales en la formación de planes, estrategias
y de agendas políticas que aborden la problemática y que sean visionarias frente a los
desafíos que implicarían realizarlas.

124
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33.Enero. 97-115.-
125
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50. Noviembre.68-75.-
El precepto en el que solo los estados y sus gobiernos son los únicos actores dentro de
esta crisis ecológica quedó en el pasado y que si bien se identifica a los estados
desarrollados como los que más generan contaminación hay otros que no producen
contaminación en la misma magnitud pero tampoco están en situación económica para
poder sobreponerse al daño medioambiental sean poseedores o no de recursos
naturales aprovechables.

Son también actores las grandes corporaciones multinacionales, la sociedad civil, los
movimientos sociales y las ONGs protectoras del medio ambiente por haber ido
tomando preponderancia y un rol como motores de cambio ante la justicia y las
negociaciones internacionales que versen sobre cambio climático.

El abanico es aún más amplio pero son éstos últimos quienes interactúan con mayor
presencia en la actualidad sin olvidar a los medios de comunicación que hicieron
amplio eco de los acuerdos que se realizaron en la búsqueda de todo tipo de alianzas,
coaliciones e instrumentos internacionales en pos de lograr un medio ambiente más
sustentable.

Toda coalición se manifiesta de manera más o menos formales y tienen naturaleza


transitoria o permanente126.

Lo importante es que los grupos se van armando con países heterogéneos, lo que
permite que se presenten diferentes ópticas al momento en que se lleguen a negociar los
convenios internacionales.

Los organismos articulados como el CVF (Coalición de Gran Ambición y la Alianza


de Durbán no tienen ni tenían ningún mandato expresis verbis que les diese naturaleza
de negociador) se fundaron en el 2009 como una plataforma para organizar además de
ser portavoz de los estados más vulnerables al cambio climático y especialmente
afectados por él. Tiene una estructura formal emite comunicados conjuntos y realiza
conferencias igualmente simultáneas127.

Para no ahondar en esta coalición o en cada una de ellas, se puede al menos contribuir
que son cuerpos que de a poco se forman y toman una estructura organizativa para
poder incluir a estados aún más heterogéneos con posibilidades y responsabilidades
diferenciadas que van a ir aportando en medida de sus recursos al sistema internacional.

Por otro lado es menester mencionar que los 33 países miembros de la CELAC
(Estados Latinoamericanos y Caribeños) están comprometidos en la identificación de

126
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva. Noviembre, Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin. 1-12.-
127
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva. Noviembre. Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin. 1-12.-
una posible posición regional como frente común de historia y situaciones asimilables
con respecto al daño que se ha causado en sus territorios durante siglos128 .

Donde al menos 19 países están negociando un acuerdo vinculante regional para la


cooperación mutua que contemple el acceso a la información y a la justicia ambiental
con la debida participación pública.

Tales acuerdos permitirían a la CELAC tomar postura como bloque en el proceso de


negociaciones macro como en los acuerdos internacionales tanto a desarrollarse en la
actualidad como en un futuro cercano, solo así se deja en el pasado sólo ser objetos
destinatarios de las decisiones que salgan de ellos.

Los grupos y coaliciones formados por los estados en todo el mundo están tomando
iniciativas propias en contra de los daños que efectúan al ambiente y que incrementan
el agujero de la capa de ozono.

Para lograrlo todos y cada uno de los estados deben disponer de un paquete de
asistencia en la que se realicen transferencias de tecnologías y conocimientos de
formación específica y de financiación recíproca, manteniendo sostenible esta
colaboración129.

IV.- Justicia Climática. Aproximación y definiciones.-

Dentro de los movimientos para la justicia climática global amerita el nuevo


paradigma sobre el escenario global del cambio climático sea dado lugar en comunión
a la concepción de la Justicia Climática como concepto autónomo y por sobre el cual
deben yuxtaponerse todas las decisiones que se tomen sobre los efectos negativos del
cambio climático.

Primeramente, hay que establecer un criterio sobre la llamada “deuda climática”


orientada a la acción internacional de establecer mecanismos de respuesta ante los
impactos derivados de la alteración del clima130.

Esto significa que es el hombre y la acción humana los que producen inequívocamente
el acelerado cambio climático. Esto no es una suposición sobre la existencia y el
desarrollo de miles de millones de habitantes en la tierra sino que estos efectos con los
que se enfrenta la sociedad son acarreados por la historia, aún antes de la primera
Revolución Industrial.

128
Saguier, Marcelo (2015). Los conflictos socio-ambientales y la agenda ambiental. Voces del Fénix
No. 50. Noviembre. 68-75.-
129
Hirsch, Thomas (2016). El papel de las alianzas en la política internacional de lucha contra el cambio
climático tras París, Serie Perspectiva.Noviembre, Friedrich- Ebert- Stiftung, Berlin 1-12.-
130
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 97-115.-
Los desafíos y las circunstancias donde se manejan hoy los detalles del cambio
climático decantan una desigualdad estructural tan tangible como real. Todo en el
contexto de las realidades que enfrentan el daño al medio ambiente exhorta a
cuestionar profundamente los modelos existentes que han desestabilizado sistemas
económicos, ecológicos y climáticos del planeta.

La Justicia climática surge en el momento en que se observa que el cambio climático


tiene una incidencia ambiental y social que no afectará a todo el mundo por igual131.

El concepto de justicia climática deriva del movimiento de justicia ambiental nacido en


Estados Unidos, con el fin de luchar contra la localización de instalaciones
contaminantes y en particular de plantas industriales para el tratamiento de residuos en
barrios de minorías raciales o de ciudadanos de bajos ingresos económicos.

En este punto se van a encontrar ligados una serie de conceptos como justicia
ambiental, economía ambiental, deuda ambiental entre otros que van a poner en la
mesa de la agenda internacional las severas diferencias y consecuencias que existen
entre los países desarrollados y los que han sido empobrecidos y dañados por ellos.

Por eso existe la necesidad imperiosa de minimizar esta disparidad dada entre los
estados son poseedores de recursos naturales y aun así son subdesarrollados.

Mientras tanto el concepto de la deuda ecológica es un concepto económico que tuvo


su origen en la literatura y en las aportaciones realizaciones por parte de los
movimientos populares del sur, contra el saqueo a los recursos naturales de los países
del Sur, en beneficios de los consumidores del Norte y de la responsabilidad que
deviene de ellos que no prioriza la sustentabilidad de los mismos, ni tiene la mirada en
los impactos ambientales que repercute en los países que son tomados como objeto de
extracción132.

IV.i.- Dimensiones de la Justicia Climática:

Existen tres dimensiones de la Justicia Climática con base en reivindicar y


reconocer al cambio climático como un derecho humano fundamental133

La dimensión Distributiva centra el análisis de la justicia en las causas del


cambio climático y los cambios sistémicos que se requerirían para rectificar cualquier
circunstancia injusta. El objetivo es el de garantizar la equidad en la distribución de los
recursos atmosféricos. Teniendo en cuenta, la distribución de bienes, la deuda
climática que se compone, por un lado, de la deuda de emisiones y de adaptación, que

131
Shepard, Peggy M; Corbin-Mark, Cecil (2009). Climate justice. Evironmental Justice.vol.2, No. 4.
163-166.-
132
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 97-115.-
133
Borrás, Susana (2017). Movimientos para la justicia climática global: replanteando el escenario
internacional del cambio climático. Relaciones Internacionales, No.33, (Enero). 101-
los países industrializados mantienen con los países pobres por sus excesivas
emisiones.

La dimensión Procedimental se refiere a la equidad en los procesos de


administración de justicia para resolver las disputas y la asignación de recursos, lejos de
ser solamente conceptualizada como el debido proceso de la justicia ambiental; ésta
dimensión debe ser aplicada para las negociaciones internacionales sobre el clima,
adquiriendo distintos matices, como el deber de evaluar quién y cómo se toman las
decisiones, en especial quienes son reconocidos y tomados en cuenta en las mismas.

La ultima dimensión es la Restauradora, que promueve el compromiso de la


reparación de los derechos de las víctimas del cambio climático y, por lo tanto, el logro
de una distribución justa en la compensación de los riesgos y de las consecuencias de
los impactos climáticos, asumiéndose mundialmente la carga desproporcionada de las
consecuencias que son soportados por los países más empobrecidos de las crisis
climática.

IV.ii.- Implementación en instrumentos internacionales y el reconocimiento del


Derecho al Ambiente como derecho humano.

La Justicia Climática es un concepto que incluye al de deuda climática a través de la


observación de la realidad en las sociedades básicamente empobrecidas, sin opciones
viables y permanentes de desarrollo; la vulnerabilidad de las asimetrías entre los países
por sufrir una mayor exposición a los impactos del cambio climático como también el
reconocimiento de una contribución desigual, es decir un menor índice de
contaminación y una menor responsabilidad en la generación de este problema
global134.

Esta justicia tiene también una perspectiva generacional, que debe determinar las
obligaciones y/o responsabilidades respecto a los derechos humanos de las
generaciones presentes y las futuras, siendo las primeras intra-generacional y las
segundas inter-generacional135.

La finalidad sigue siendo evitar daños y realizar todas las actividades que sean debidas
y se refieran a la protección de derechos humanos básicos para tomar conciencia que el
cambio climático produce conflictos.

134
Roberts, J. Timmons, Parks, C.Bradley (2007). A Climate of Injustice: Global Inequality, North- South
Politics, and Climate Policy, MIT Press, Cambrigde Mass. 100-163.-
135
Norton, Bryan (1982). Environmental Ethics and the Rights of Future Generations. Environmental
Ethics, vol. 4 Issue 4. 319-337.
Al mismo tiempo obligar a los estados de abstenerse de causar más daños futuros a
otros seres humanos siendo capaces de asumir un daño previsible a los derechos
humanos de las personas futuras136.

El principal fundamento de la lucha por la justicia ambiental y la climática es la


prevención del daño al igual que la protección de los derechos humanos de esta
generación como de las que vienen a partir del deber de restituir y resarcir la deuda
climática.

Basada la misma en la responsabilidad histórica así como la reducción inmediata de


emisiones, la transferencia financiera hacia el conjunto de países del Sur y
transferencia de tecnología y conocimientos para habilitar suficiente espacio ambiental
adentro de los limites ecológicamente para los países en desarrollo, faciliten a los
países en desarrollo la posibilidad de convertirse en sociedades bajas en carbono,
reparar los daños causados y desarrollar la capacidad de resistencia de las comunidades
al cambio climático137.

La equidad es el medio que permitirá el tránsito justo hacia este objetivo con la justicia
climática como fin último mediante el logro del objetivo común previsto en el artículo
2 de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático de 1992 de
lograr “la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas para el
sistema climático138.

Para entenderlo claramente el Cambio climático antropogénico es aquella alteración en


el clima que surge a partir del resultado de las actividades del hombre139.

Seguidamente en el tercer artículo están definidos los principios, y donde se presenta


una serie de elementos que ofrecen las bases para una justicia climáticas, en pos de
lograr fomentar la idea de quien contamina, paga140 .

Dilucidar jurídicamente responsabilidades, compromisos y compensaciones no agota la


consecución de los mismos, el resultado es la persistencia del daño ambiental que

136
Vanderheiden, Steve (2008) Atmospheric Justice: A Political Theory of Climate Change. Oxford
University Press. 137.-
137
Evans, Geoff (2010). A rising tide: Linking local and global clilmante justice.. The Journal of
Australian Political Economy, No. 66. 199.-
138
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992). UNTS vol. 1771. 107.-
139
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Febrero de 2018.-
140
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (1992). UNTS vol. 1771. 107.-
exacerba la diferencia, la inequidad social y económica e incrementa la injusticia social
y ambiental a pesar del reconocimiento jurídico de la equidad141.

En la Actualidad imposible es apartarse de la importancia que cobro a nivel


internacional el Acuerdo de París firmado en diciembre de 2015, ya que se convirtió en
un hito de la política socio económica sobre la cuestión de la crisis ecológica por
efectos del cambio climático con el que se creó un marco para futuras negociaciones.

Expresamente en su Artículo 2 el acuerdo establece como objetivo "reforzar la


respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo
sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza" para lo cual determina tres
acciones concretas142 (Acuerdo de París-ONU-2015):

a) Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2


°C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para
limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles
preindustriales, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y
los efectos del cambio climático;
b) Aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio
climático y promover la resiliencia al clima y un desarrollo con bajas emisiones
de gases de efecto invernadero, de un modo que no comprometa la producción
de alimentos;

c) Elevar las corrientes financieras a un nivel compatible con una trayectoria


que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases
de efecto invernadero.

Para ello los estados deben de cumplir con el compromiso de disminuir los picos de
emisiones productoras de efecto invernadero, y lograr que ellas se mantengan por
debajo de los estimativos para lograr un balance nulo en el aporte de los gases en la
atmósfera.

El artículo 3 requiere que dichas acciones sean "ambiciosas", "que representen un


progreso a lo largo del tiempo" y se establezcan "para conseguir el propósito de este
Acuerdo". Las contribuciones deberían tener un informe cada cinco años y estar
registradas por la Secretaría de las UNFCCC. Cada progreso debería ser más
ambicioso que el previo, conocido como el principio de "progresión"143.

141
Okereke, Chukwumerije (2003). Climate justice and the international regime. Wiley Interdisciplinay
Reviews: Climate Change, Vol. 1 Issue 3. 462-474.-
142
Acuerdo de Paris, Organización de las Naciones Unidas.
(2015), http://www.un.org/es/sections/issues-depth/climate-change/index.html/
https://www.un.org/ruleoflaw/es/un-and-the-rule-of-law/united-nations-environment- programme/
-http://newsroom.unfccc.int/es/acuerdo-de-paris/ . Consultado 19 de Febrero de 2018.-
143
Reducing Emission from Deforestatio and Forest Degradation in Developing Countries (2018).
http://redd.unfccc.int/ . Consultado el 22 de Febrero de 2018.-
La diplomacia internacional tuvo gran injerencia en la redacción del acuerdo en busca
de la resiliencia al cambio climático. El balance será dado por las ofertas de
compromisos nacionales con reglas de procedimiento y de transparencia basadas en el
derecho internacional a la suma de que se lleven a cabo las obligaciones contraídas por
los estados.

Para la construcción del modelo “Buen Vivir”: el cambio climático y la cultura de la


vida y el camino en la defensa de la vida, es menester la creación de un tribunal
internacional de justicia climática para facilitar que los países cumplan con sus
compromisos internacionales con el cambio climático en un contexto de respeto de los
derechos de los pueblos y de la Madre Tierra144.

Los movimientos sobre la justicia climática allí presentes defendieron que las
negociaciones climáticas no se reduzcan a definir el límite en el incremento de la
temperatura y la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera.

Sino que deben comprender de manera integral y equilibrada un conjunto de medidas


financieras, tecnologías, de adaptación, de desarrollo de capacidades, de patrones de
producción, consumo y otras esenciales como el reconocimiento de los derechos que
respondan a la justicia restauradora de quienes sufren o se ven expuestos a los efectos
del cambio climático, movimientos que se aliaron a través de la Coalition Climat145.

Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, es el


precepto que instituye el objetivo 13 de la ONU para el Desarrollo Sustentable que
tiene por fin aumentar la capacidad de planificación de los países menos adelantados y
los pequeños estados insulares en desarrollo y para ayudar a las mujeres, los jóvenes y
las comunidades locales y marginadas a tomar parte en la planificación y la gestión
relacionadas con el cambio climático146.

Interpretar el concepto de responsabilidad internacional, que ajusta, y equipara las


condiciones para acabar con las asimetrías antes referenciadas para que los beneficios
y las cargas sean compartidas pero diferenciadas ante las vulneraciones de los derechos
humanos en la alta dependencia a una economía depredadora que junto a la complicada
arquitectura jurídica internacional, sostienen el status quo, la inercia política, el
conservadurismo jurídico y la ofuscación plutocrática147.

144
Declaración de Lima Cumbre de los pueblos frente al cambio climático, (2014).
https://viacampesina.org/es/declaracion-de-lima-cumbre-de-los-pueblos-frente-al- cambio-climatico/.
Consultado 21 de febrero de 2018.-
145
Coalición Climática (2018). http://coalitionclimat21.org/es/contenu/la-coalicion. Consultado el 21 de
febrero de 2018.-
146
Desarrollo Sustentable, Organización de las Naciones Unidas. Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes
para combatir el cambio climático y sus efectos.
http://www.un.org/suitainabledevelopment/es/climate-change-2. Consultado el 22 de Febrero de 2018.-
147
Humphereys, Stephen (2014). Climate Justice: the claim of the past.Journal of Human Rights and the
Environment, vol. 5, Special Issue. 134-148.-
La preocupación de los grandes emisores de gases de efecto invernadero versa en la
conquista del cambio de matriz que implica la utilización de energías limpias y su
control en el impacto que fue generado por la puerta que abrió el Acuerdo de París y
cuyos primeros resultados en la reducción de emisiones se pueden ver en la plataforma
de la ONU alrededor de los cinco continentes.

Para reafirmar a la justicia climática como centro de las políticas, proteger al cambio
climático al valorarlo como un derecho humano, empoderando a los movimientos y
grupos de aliados, quienes lleven adelante las negociaciones climáticas, a la
reeducación de la sociedad civil que excede finalmente las barreras de protagonizar
batallas contra los efectos producidos por el cambio climático en dependencias
judiciales148.

V.- Conclusiones:

La Justicia Climática desde sus dimensiones viene imponiéndose paulatina pero


firmemente en la escena internacional donde se tocan cada uno de los aspectos del
medio ambiente, de los efectos y consecuencias en el cambio climático.

Quedo demostrada su relación con los conflictos sociales y las crisis ecológicas y deja
completamente en evidencia las desigualdades entre los estados desarrollados y las
regiones poseedoras de amplios recursos naturales.

Por eso debe considerarse a la justicia climática acaparadora de la justicia económica,


la justicia social y la justicia ecológica vinculadas estrechamente a los derechos
humanos y el cambio climático.

Donde solo una vez interactuados todos ellos y promoviendo la solidaridad, la


sostenibilidad, la suficiencia y la participación de la sociedad internacional será posible
dimensionarla correctamente.

Para ello el medio ambiente sustentable, la capacidad de sostener ecosistemas y de


protegerlos con el fin de un desarrollo más sano de la humanidad debe ser entendida
efectiva y eficaz.

Los organismos de derechos humanos y de derecho internacional humanitario son los


que deben posicionarse como portavoces de las iniciativas, actividades y estrategias

148
Petit, Jethro (2004).Climate justice: A new social movement for atmospheric rights. IDS Bulletin, vol.
35, No. 3: 102-106.-
que tiendan a mejorar la situación entre los estados y demás actores que influyen en las
negociaciones de la agenda internacional.

La Justicia Climática es el camino por el cual se abrirán las posibilidades de que


existan compromisos y fondos de repartición recíproca como así también de la
creación de una Corte Internacional que atienda específicamente todo lo que verse con
el cumplimiento de Convenios como el Acuerdo de París para que sean cumplidos los
objetivos propuestos.

En definitiva solo integrando, tomando conciencia, respetando y reconociendo al


Derecho al Ambiente como un derecho humano fundamental, se podrá garantizar la
supervivencia de esta generación y de las futuras.-
As Nações Unidas e o processo de persuasão pelo desenvolvimento
humano: uma estratégia política viável?

Maria José De Rezende


Universidade Estadual de Londrina (Paraná – Brasil)
E-mail: mjderezende@gmail.com

Área Temática: Política Internacional

Resumo: Os Relatórios do Desenvolvimento Humano (RDHs) encomendados pelas


Nações Unidas estão voltados para a construção de um processo de persuasão acerca da
necessidade de que Estados, organismos internacionais, governantes e organizações da
sociedade civil encampem, de modo crescente, em suas políticas, as propostas de
desenvolvimento humano. Os RDHs são concebidos como um corpus de estratégias
persuasivas em prol de uma dada política nacional e internacional. No processo de
construção de políticas internacionais de melhoria da renda, da saúde e da escolarização
para os segmentos mais pobres vem à tona o que estaria fora do alcance e o que estaria,
em parte, ao alcance dos segmentos chamados, pelo PNUD, a construir as políticas
prescritas nos documentos anuais. Conforme indica Raymond Williams e também
Norbert Elias, o grande desafio é entender, de fato, quais são as mudanças que estão, em
uma dada conjuntura social e política, ao alcance de certos segmentos, grupos,
organizações, configurações e agentes. Esta investigação procura entender se as Nações
Unidas, no momento atual, têm recursos de poder, a seu alcance, para produzir
interferências, na ordem internacional, em favor do desenvolvimento humano.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
As Nações Unidas e o processo de persuasão pelo desenvolvimento humano: uma
estratégia política viável?

Introdução

Ao lerem-se os Relatórios do Desenvolvimento Humano (RDHs) - conjunto de


documentos, encomendados e encampados pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) que têm vindo a público, anualmente, desde 1990 –
constatam-se inúmeros diagnósticos sobre as causas e consequências da insegurança
humana provocada pelas condições de inacessibilidade à educação, à saúde, ao trabalho
e à moradia adequada. Verifica-se, ainda, ao longo das duas décadas e meia de sua
publicação, que nesses documentos há inúmeras prescrições de políticas de
desenvolvimento humano que sejam capazes de alcançar os mais pobres.
A análise das prescrições de desenvolvimento como forma de persuasão, que é
uma estratégia política e, ao mesmo tempo, uma ideologia, tem influência do texto de
Raymond Williams (1921-1988) intitulado A política do desarmamento nuclear (2015),
no qual se discute sobre a dissuasão do armamentismo como estratégia política e como
ideologia. Segundo ele, na prática elas estão conectadas, porém é preciso ater-se às
diferenças que possuem, o que quer dizer, elas não são idênticas e nem podem ser
tomadas, nos processos de análise, como idênticas. Embora a ideologia possa converter-
se em estratégia política de convencimento acerca de diversas questões (tais como a
urgência em proceder ao desarmamento, em diminuir os gastos militares e em implantar
o desenvolvimento humano) faz-se necessário, visto a complexidade que as envolve,
operar ora com as suas distinções ora com as suas conexões.
Do ponto de vista temático, não se estão sendo traçados paralelos entre as
preocupações apontadas nesse texto de Williams (2015) e as questões relacionadas ao
desenvolvimento humano, ainda que seja possível constatar, em muitos momentos, que
os documentos do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) não
hesitam em relacionar o desenvolvimento humano à diminuição das despesas militares,
o que remete, sem dúvida, ao tema do desarmamento, preocupação central de Williams
em capítulo que compõe o livro Recursos da esperança.
Todavia, a proposta de Williams é analisar a dissuasão do modelo armamentista
ora como estratégia ora como ideologia ora como as duas coisas ao mesmo tempo. Isso
oferece, sem dúvida, elementos para guiar os estudos acerca dos RDHs no que se refere
ao fato de neles estarem contidas tanto estratégias políticas de persuasão em prol do
desenvolvimento humano quanto construções ideológicas convertidas em estratégias
semânticas149 que pretendem potencializar as estratégias políticas para convencer
governos, agentes estatais, lideranças da sociedade civil organizada sobre a urgência na
busca por políticas de desenvolvimento humano.
Por que é possível inspirar-se nas propostas de Raymond Williams feitas neste
texto A política do desarmamento nuclear publicado no livro Recursos da esperança
(2015)? Porque elas contêm elementos que podem revelar aspectos políticos
importantes de um amplo processo de persuasão, construído por um organismo
internacional, acerca da necessidade de que todas as forças políticas se unam em defesa
do desenvolvimento humano.
A persuasão pode ser uma estratégia política permeada de valorações
ideológicas. Segundo Raymond Williams (2015, p.286), nas ações práticas, há sempre

149
Danilo Martuccelli (2017), em as “Semânticas históricas da vulnerabilidade”, oferece elementos para
entender as narrativas dos formuladores dos RDHs acerca do desenvolvimento humano como processo de
combate à pobreza multidimensional.
uma conexão inconteste entre as estratégias políticas e as ideologias. No entanto, não se
deve ignorar que as análises dos processos de dissuasão e os de persuasão devem
considerar a necessidade de não fundir as duas coisas (estratégia e ideologia) como se
fossem unas e inseparáveis. Elas podem estar, ou não, conectadas.
Conquanto a ideologia do desenvolvimento humano possa constituir-se como
uma estratégia política, faz-se necessário, na análise dos RDHs, realizar, com inspiração
em Williams (2015, p.286), três movimentos simultâneos: verificar, nos RDHs, de que
modo a persuasão que se faz para alcançar o processo de desenvolvimento humano pode
aparecer a) “ao mesmo tempo [como] uma estratégia e uma ideologia”, b) antes de tudo
como uma estratégia política que visa alavancar melhorias sociais para as populações
mais pobres ou c), em primeiro lugar, como um corpus de valores ideológicos
direcionados ao apagamento das singularidades, das possibilidades e das
potencialidades de cada país para que se caminhe rumo ao desenvolvimento humano.
O seu caráter Ideológico, conforme assinalava Norbert Elias (1994; 1994ª;
2001), é verificável pelo modo como os diagnósticos e as prescrições tanto confundem
um ideal, a ser alcançado, com o realizável, quanto convertem o desenvolvimento
humano numa crença inconteste e equiparam a idealização de estratégias com as
estratégias efetivamente postas em práticas nos diversos países. De imediato, esclarece-
se que se tem como ponto de partida uma noção de ideologia inspirada em Norbert Elias
(1994) para quem esta é um conjunto de ideais, de ideias e de pressuposições tendentes
a construir caminhos que, independentemente de intencionalidades, acabam formulando
- no âmbito dos argumentos, das narrativas, das construções simbólicas e das
interpretações – modelos mentais e visões de mundo passíveis de se distanciarem das
relações de interdependências que constituem as relações sociais, de modo geral, e as
relações de poder, de modo mais específico.
Nota-se que Raymond Williams e Norbert Elias auxiliam, do ponto de vista
analítico, essa reflexão, por partilharem, apesar das diferenças entre eles, de um mesmo
tipo de abordagem, ou seja, a que Heloísa Pontes (1996) denominou de
“externalista”150, na qual as ideais, os pressupostos, as visões de mundo, os símbolos, as
crenças, as posições políticas, os valores e as ideologias devem ser explicados,
analisados, estudados em vista das razões externas. Os jogos configuracionais e as
relações de interdependência, no caso de Elias, e as condições sociais, econômicas,
políticas e culturais, no caso de Williams, é que tornam possível entender as estratégias
políticas dos diferentes grupos sociais e as valorações ideológicas de modo geral.
Segundo Norbert Elias “todas as sociedades humanas partilham entre si um
fundo comum de experiências e, portanto, de conhecimento” (Elias, 1994b, p.5) que
deve ser mobilizado para compreender por que algumas ideais assumem esta ou aquela
dimensão e/ou feição. A persuasão que se intenta para promover o desenvolvimento
humano tem de ser lida nesse registro. Isso porque “é possível tratar a ordem existente
não apenas como um simples fato, mas como um valor lastreado em emoções, como um
ideal, como algo que, por razões morais, deve existir” (Elias, 1994, p.257).
O objeto deste artigo são os argumentos persuasivos, constantes nos RDHs, que
buscam convencer uma multiplicidade de agentes (sociais, políticos, técnicos,
governamentais) acerca do caráter imprescindível da geração de políticas, práticas e
ações que levam ao desenvolvimento humano. Tomam-se os argumentos persuasivos
como estratégias políticas e como ideologias, mas mantém-se o intento de não confundir
essas duas coisas. Pretende-se, na verdade, demonstrar que é possível fazer uma análise

150
Heloísa Pontes (1996) faz uma reflexão sobre os focos analíticos distintos das correntes internalistas e
externalistas. As explicações, interpretações e compreensões das ideais, ideologias, representações e
percepções são, no primeiro caso, internas e, no segundo, externas.
dos diagnósticos e prognósticos presentes nos RDHs como um conjunto de estratégias
políticas ideadas por seus elaboradores e encampadores, os quais visam alcançar apoio
das mais diversas instâncias governamentais e da sociedade civil para as ações e
procedimentos que prescrevem.
Contudo, procura-se assegurar se os argumentos persuasivos que compõem as
estratégias políticas podem ser analisados também como ideológicos. Não se parte do
pressuposto de que os diagnósticos e prognósticos seriam somente um amontoado de
valorações ideológicas que teria como estratégia política desviar as atenções de
governantes e da sociedade civil de alguns temas e problemas. Não se partilha desse
tipo de entendimento que acaba por negar qualquer importância desses materiais, já que
eles estariam propondo somente remediar problemas sociais dificílimos de resolver.
Cláudio Ramos Zincke e Elaine Acosta Gonzales (2006) fazem uma avaliação d´El
impacto de los informes de desarrollo humano Del PNUD en Chile e constatam que,
entre as críticas feitas a esses documentos destacam-se aquelas que afirmam que a
capacidade analítica de seus elaboradores perde, muitas vezes, lugar para valorações
ideológicas que acabam por dominar toda a feitura desses materiais (Zincke e Gonzales,
2006, p.13).
Zincke e Gonzáles (2006) mostram que são vistos como ideológicos os seguintes
aspectos: o excesso de prudência linguística e o modo como comunicam certa
dependência dos órgãos governamentais. Pode-se tomar essa comunicação de
dependência como uma estratégia política que contém toda uma simbologia passível de
ser lida como entremeada de valoração ideológica.

1- O desafio de analisar a persuasão em prol do desenvolvimento humano como


estratégia política e como ideologia

1.1. Persuasão como estratégia política

Ao trabalhar com os RDHs para entender os seus diagnósticos e prescrições


apresentados, ano a ano, por meio de uma construção semântica elaborada com o
objetivo de ganhar adeptos para uma proposta política cujo intento é fazer que a pobreza
real151 (aquela que é multidimensional e se expressa pela privação de capacidades152
para aferir renda e ter acesso à educação, à saúde, à moradia e aos direitos humanos)
seja combatida com estratégias políticas voltadas ao desenvolvimento humano como um
processo de superação da privação (de renda, de escolarização e de bens relacionados à
saúde e à longevidade) e da impotência provocada pelas condições de penúria e
desprovimento.
“A perspectiva da pobreza como privação de capacidades não
envolve nenhuma negação da ideia sensata de que a renda baixa
é claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta
de renda pode ser uma razão primordial da privação de
capacidades de uma pessoa” (Sen, 2010, p.120).
A noção de desenvolvimento humano empregada pelos formuladores dos RDHs
tem similitudes com as teses de Sen. Veja-se como ela aparece nos documentos do
PNUD:

151
Amartya Sen utiliza essa noção de pobreza real como privação de capacidades múltiplas. Ver: (2008;
2010; 2011).
152
Essa noção da pobreza como privação das capacidades, presente nos RDHs, é inspirada nas discussões
de Sen (2010), o qual, por sua vez, se inspirava nas discussões de Adam Smith (1999).
“El ingreso es una fuente importante de (…) ‘libertades concretas’,
(…) pero no es la fuente única: la educación, la libertad política o el
medio ambiente saludable, entre otros muchos, contribuyen a que los
seres humanos tengamos vidas más plenas” (PNUD/Informe sobre
Desarrollo Humano en Centroamérica América 2009-2010, p.30).

Os Relatórios do Desenvolvimento Humano constroem, assim, inúmeras


estratégias políticas tanto para externar uma multiplicidade de vozes acerca dos riscos
de não se buscarem saídas para as situações multidimensionais de pobreza, exclusão e
miserabilidade quanto para levar aos governantes, às organizações sociais, de modo
geral, um conjunto de sugestões de ações e de procedimentos que façam vingar (e
tornem exitosas) as políticas de desenvolvimento humano. Note-se, na passagem a
seguir, em que consiste essa estratégia política fundada na abordagem das capacidades.

“Capacitar as mulheres exige políticas que tratem tanto das


necessidades práticas (...) (tais como a melhoria das condições
de vida e o aumento da oferta de emprego, cuidados de saúde e
abastecimento de água potável) como das necessidades básicas
(reforçar a voz e a ação das mulheres para renegociarem os seus
papéis em casa e na sociedade)” (PNUD/RDH, 2003, p.86).

A abordagem das capacidades é sem dúvida um dos maiores projetos de


persuasão dos tempos atuais. Por meio dela é possível analisar um caminho, proposto
pelas Nações Unidas, que pode resultar em algumas ações favoráveis aos que vivem em
situação de pobreza extrema, mas pode também se revelar como algo irrealizável nas
condições atuais de concentração de poder, patrimônio e renda.
Em meio a possibilidades realizáveis e irrealizáveis, no tocante à construção de
sociedades capazes de combater a privação e a impotência que acometem uma parte
expressiva da população ao redor do planeta, os elaboradores dos RDHs se empenham
em persuadir lideres políticos, governantes, técnicos, mídias, entre outros, de que a
única estratégia, que resta aos que acreditam na possibilidade de um mundo mais
democrático e menos violento, mais inclusivo e menos belicoso, é o contínuo
investimento, durante décadas, no desenvolvimento humano. Para isso, “a erradicação
da pobreza depende das ações dos agentes privados das atividades empresariais e da
sociedade civil, a saber, as comunidades, as famílias, os sindicatos, os empregadores, as
organizações não-governamentais, os grupos religiosos e outros” (PNUD/RDH, 2000, p.
79).
Ao examinarem-se detidamente os Relatórios (PNUD/RDH 1991; 1992; 1996;
2002; 2005; 2006; 2010; 2011; 2014) do Desenvolvimento Humano, percebe-se que
seus conteúdos oscilam entre a confiança de que os diversos agentes, a quem eles se
dirigem, levem em conta, nas ações e procedimentos, as prescrições contidas nesses
documentos e o receio de que as metas, os acordos, os pactos, entre outros, voltados
para a implantação de políticas do desenvolvimento humano, estejam sempre à beira do
precipício.
Essa constante oscilação - que pode ser capturada se houver desdobramento,
para fins analíticos, de dois momentos dos RDHs: o da feitura dos diagnósticos e o da
exposição das prescrições – exige que os produtores dos RDHs construam estratégias
políticas distintas, quando transitam de um momento para outro, ou seja, dos
diagnósticos para as prescrições. Como os documentos são produzidos por equipes
diferentes, a partir de temas distintos, há encaminhamentos estratégicos, também
diversos, mas todos alinhavados por um mesmo fio condutor, qual seja, alcançar o
desenvolvimento humano, porém, sem mudanças drásticas. Veja-se o caso da dívida
externa.
Os construtores do RDH de 1990 percebiam que havia muitos empecilhos
resultantes da dívida externa visto que ela consumia muitos recursos dos países pobres,
todavia, as prescrições ditadas por eles apontavam para soluções acanhadas que não
produziam mudanças expressivas entre os credores e os endividados. Esse tipo de
estratégia política de advogar mudanças e, ao mesmo tempo, inseri-las em quadros que
reduzam os enfrentamentos e os embates políticos mais relevantes, tem sido recorrente.
Essa estratégia dá vazão a uma abordagem prospectiva que se “converteu em
modelação, mas o modelo não corresponde ao real e sim à simulação do mundo que
promove e à realidade que construiu. A prospectiva simula e as estratégias de poder
dissimulam” (Leff, 2010, p.77). Observe-se o que consta no RDH de 1990:

“Es indispensable contar con un entorno externo favorable que


respalde las estrategias de desarrollo humano (…). Para que esto
suceda, debe darse una solución satisfactoria a la prolongada
crisis de la deuda, reduciéndola drásticamente y creando un
mecanismo para refinanciarla dentro de las estructuras existentes
del FMI y el Banco Mundial, con el fin de fomentar una
solución ordenada de este problema” (PNUD/Informe sobre
Desarrollo Humano, 1990, P.26).

Nota-se que há, por exemplo, nos RDHs da década de 1990, empenho em definir
e, simultaneamente, medir o desenvolvimento humano de um país não somente por seu
desenvolvimento econômico, mas também por outros indicadores sociais, tais como
renda, escolarização e longevidade. Os relatórios traziam, ainda, algumas tentativas de
traçar as estratégias que deveriam ser efetivadas na última década do século XX para
viabilizar formas de desenvolvimento que alcançassem os mais pobres (PNUD/RDH,
1990; 1991; 1992; 1995). Seus formuladores consideravam que era urgente “analizar
detalladamente las estrategias de desarrollo humano durante la década de los noventas”
(PNUD/ PNUD/Informe sobre Desarrollo Humano, 1990, p.21).
A persuasão como estratégia política faz que o desenvolvimento humano pareça
alcançável através de uma atuação concertada entre diversas nações, organismos
internacionais, lideranças políticas e organizações governamentais e não-
governamentais. As diversas configurações de poder (Estados, governos, ONGs -
Organizações não-governamentais -, lideranças políticas de modo geral, sindicatos,
associações empresariais e profissionais, organizações da sociedade civil, entre outras),
são convocadas, nos relatórios, a encontrar saídas para os problemas que impedem a
expansão do desenvolvimento humano.
Nesse caso, tanto os diagnósticos quanto as prescrições estão construídos sobre
uma base única: a necessidade política de reconhecer que as privações e as carências,
nas diversas áreas sociais, estão profundamente enraizadas nas sociedades do hemisfério
sul. No entanto, é possível, segundo os produtores e encampadores dos relatórios,
mobilizar forças políticas diversas para reverter tal situação. Isso passa pela combinação
de ações que vão desde as esferas internacionais e nacionais até as locais. Se de um lado
são necessários acordos de cooperação internacional que favoreçam as políticas de
desenvolvimento humano, por outro, é preciso que, além da mobilização de esforços
governamentais em todos os níveis (nacionais, regionais e locais), os grupos
comunitários estejam organizados para “ajudar a gerar respostas localmente aceitáveis”
(PNUD/RDH, 2003, p.99).
Os formuladores dos relatórios tentam, em muitos casos, elaborar um conjunto
de prescrições que assumem a feição de uma obra de engenharia social “em que tudo
está previamente estabelecido” (Furtado, 1992, p.75). Isto pode gerar, conforme James
Ferguson (2012) assinalava, propostas e projetos de desenvolvimento que se convertem
em uma maquinaria antipolítica que serve para despolitizar a questão da pobreza. No
entanto, considera-se que os respectivos relatórios, em suas estratégias político-
argumentativas, trazem à tona dois processos simultâneos: um que realmente despolitiza
a questão da pobreza e das desigualdades por não enfrentar os parâmetros estruturais
(concentração de renda, de riqueza, de patrimônio, de poder) responsáveis pela
manutenção do status quo e, assim, converte o desenvolvimento humano em
“instrumentos de poder” (Moraes, 2016) que favorece a manutenção do estado de coisas
existente e outro que abre a possibilidade de tomá-lo “también como procesos que
inauguran nuevos horizontes de imaginación política y organización colectiva” (Moraes,
2016, p.23).
Nessa linha de raciocínio de Moraes estão também os escritos de José Eli da
Veiga (2006), para quem o cerne do neodesenvolvimentismo, gestado há quase três
décadas pelos RDHs, está no fato de que ele deve “beneficiar todos os indivíduos
equitativamente e basear-se na participação de cada um deles” (Veiga, 2006, p.5).
Assinale-se, porém, que os produtores e encampadores dos relatórios têm adotado,
como uma estratégia política norteadora, uma dada noção dúbia de participação, na qual
essa estratégia aparece, algumas vezes, como algo construído em vista da intervenção
controlada por alguns agentes, e, outras vezes, como uma possibilidade de ação e de
prática gestada a partir de espaços participativos locais, cujos agentes sociais estão
dotados de uma possível autonomia. “Pôr as iniciativas locais e a ação da comunidade
no centro das estratégias para a erradicação da pobreza é a única forma, ainda que difícil
de assegurar que essas estratégias se centrem verdadeiramente nas pessoas”
(PNUD/RDH, 1997, p.108).
Quanto à possibilidade de o empenho pelo desenvolvimento humano ir abrindo
espaços participativos aos segmentos, comumente refugados dos processos decisórios e
formadores de agendas públicas, e num registro muito semelhante ao entendimento de
Alex Moraes (2016), Ricardo de Jesus Silveira (1989) - que pesquisou as estratégias do
CPM/BIRD (Projeto de Políticas Urbanas para Cidades de Porte Médio do Banco
Mundial) referentes aos processos participativos sugeridos em suas diretrizes principais
fazia a seguinte afirmação:
“A participação como proposta não era resultado da boa vontade
dos governantes, mas se impunha como necessidade de
equilíbrio do sistema econômico. E, nessa linha de raciocínio,
ainda que a participação seja formulada em função dos
interesses dominantes, visto que tem como objetivo atender as
necessidades básicas da população pobre como necessidade de
equilíbrio, a prática participativa cria necessariamente espaços
de luta, que torna possível o avanço da participação no sentido
político” (Silveira, 1989, p.57).

Para que a participação sugerida pelos RDHs (1993; 1995; 2004; 2013)
emergisse dos espaços locais de sociabilidade e pudesse, como sugerem Ricardo
Silveira (1989) e Alexandre Moraes (2016), alavancar a imaginação política e liberar
“energias criativas” (Furtado, 1992, p.75) que expandam as formas coletivas de
demandas, seria necessário um longo processo de enfrentamento das condições que
bloqueiam a desconcentração de poder e perpetuam os anacronismos institucionais
(Furtado, 1992), os quais têm sido muito recorrentes, em todo hemisfério sul.

“Os êxitos na erradicação da pobreza humana dependem,


principalmente, da capacidade das pessoas para articular suas
demandas e se mobilizar em prol das ações coletivas. Separados
e dispersos, os pobres não têm poder nem influência nas
decisões políticas que afetam sua vida. Mas organizados têm
poder para se assegurar de que serão beneficiados em seus
interesses” (PNUD/RDH, 1997, p.108).

O ato de persuadir, presente nos documentos do PNUD, com a finalidade de


contribuir para o desenvolvimento humano é tido como estratégia política. Isto porque
as diversas forças sociais e políticas, nos âmbitos locais, nacionais, regionais e
internacionais, ainda têm, em suas mãos, algumas ferramentas para evitar as catástrofes
e as tragédias decorrentes da pobreza extrema. É por esta razão que há, nos RDHs, uma
insistente defesa da cooperação entre nações e continentes, entre organismos
internacionais, entre países, entre setores públicos e privados, entre técnicos de diversos
segmentos, entre associações de diversas naturezas. No entanto,

“a descentralização ajuda mais os pobres quando a política local


é democrática, com estruturas sólidas e práticas de participação
abertas. A descentralização só pode potencializar as pessoas
comuns se vai acompanhada por um forte apoio aos grupos
comunitários” (PNUD/RDH, 2002, p.67).

Nesse exercício, mediante o qual os elaboradores dos RDHs intentavam


persuadir inúmeras configurações153 a abraçar um conjunto de ações e de práticas, que
tendam a alcançar o desenvolvimento humano, ocorre algo inusitado. Ou seja, ora vêm à
tona, nos respectivos documentos, os conflitos, as diferenças, os interesses diversos, que
estão no âmago desses diversos jogos configuracionais154, ora se diluem e se
obscurecem, nas narrativas e nos argumentos, os enfrentamentos e as diferenças de
poder que existem entre os muitos segmentos, instituições, organizações, associações e
grupos chamados a pactuar e a cooperar em favor do desenvolvimento humano. No
início da década de 2000, os formuladores dos RDHs saíam em defesa dos processos de
descentralização, já que, para eles, tais processos eram uma maneira de associar os
diversos setores em prol de melhorias coletivas. Eles diziam: “(...) [a] iniciativa
inovadora [de descentralização] tem incorporado a ação dos grupos da sociedade civil,
[o que tem levado] mais claramente à governabilidade local e [à] prática democrática”
(RDH, 2002, p.75).
Nesse caso, nota-se que a persuasão em prol do desenvolvimento humano é, a
um só tempo, uma estratégia política e uma ideologia. A ideologia da persuasão tende a

153
“Por configuração entendemos o padrão mutável criado pelo conjunto dos [agentes] – não só pelos
seus intelectos, mas pelo que eles são no seu todo, a totalidade das suas ações nas relações que sustentam
uns com os outros” (Elias, 1999, p.142).
154
Os jogos configuracionais são possíveis porque “no seio das configurações mutáveis (...) há um
equilíbrio flutuante e elástico e um equilíbrio de poder, que se move para diante e para trás, inclinando-se
primeiro para um lado e depois para o outro” (Elias, 1999, p.143).
diluir essas forças e a apagar os seus contornos, apresentando-as como algo pouco
decifrável e sem nortes políticos específicos. Há uma literatura que forma um amplo
leque de críticas às noções e às práticas desenvolvimentistas descontextualizadas e
tomadas como aplicáveis, de modo indistinto, a todos os lugares (Escobar, 2007; Viola,
2000; Bréton, 1999; Larrinoa, 1998). Tais análises ficaram conhecidas pelo esforço de
articular, em vista de cada contexto específico, desenvolvimento com cultura. Elas
ressaltam, antes de tudo, a robustez da ideologia do desenvolvimento (Fals Borda, 2007,
p.7).
Lidos à luz das preocupações desses cientistas recém-mencionados, o
desenvolvimento humano pode ser entendido como parte desse processo. Se as
perspectivas destes autores (Escobar, Larrinoa; Viola, Bréton), descontada a diferença
entre elas, forem o norte orientador da análise dos diagnósticos e prescrições presentes
nos RDHs, o desvendamento de seu caráter ideológico vem em primeiro lugar155. O
sociólogo colombiano Orlando Fals Borda (2007, p.7) considera que, nos estudos sobre
desenvolvimento, o antropólogo Arturo Escobar

“Junto con Sachs (1990) (…) aprovechó los marcos filosóficos


de Foucault (1991) y Habermas (1987) para desmenuzar el mito
[del desarrollo] y revelar los prejuicios que permitieron el
nacimiento y auge del discurso desarrollista (…) que luego fue
transmitiendo sin más al resto del mundo por las Naciones
Unidas durante cuatro “décadas” de fracasos” (Fals Borda,
2007, p.7).

Não há qualquer dúvida de que, ao longo da segunda metade do século XX, as


narrativas e as práticas em nome do desenvolvimento tornaram-se imperativas e
serviram, muitas vezes, para camuflar inúmeros fracassos. No entanto, considera-se que
isso não pode invalidar os intentos de decifrar, examinar e analisar um amplo leque de
proposições, endereçadas à América Latina, referentes ao embate entre a diferença de
buscar, pura e simplesmente, o desenvolvimento econômico e a de buscar o
desenvolvimento social. Este embate presente no continente - e fora dele - serviu de
base para a construção das estratégias políticas formadoras das proposições em torno do
desenvolvimento humano, o qual já dá sinais de ser também um grande fracasso, porque
avanços duradouros e contínuos com o fito de combater a pobreza multidimensional
(que se manifesta, através da privação de rendas, de escolarização, de acesso à saúde, à
moradia adequada e da dificuldade de participação política) têm se revelado dificílimos
não só na América Latina, mas em todo o hemisfério sul.
As estratégias políticas desencadeadas, desde 1990, pelas propostas assentadas
na busca de um desenvolvimento que não fosse medido somente pelo PIB (Produto
Interno Bruto) e pela Renda per capita, parecem incompatíveis, e, portanto, passíveis de
fracassar na América Latina, não somente porque o discurso do desenvolvimento
converteu-se, inteiramente, num instrumento de poder, mas, principalmente, porque os
parâmetros estruturais (concentração de renda, de patrimônio, de recursos e de poder)
rechaçam qualquer possibilidade de mudanças que possam combater, de fato, a pobreza
e as desigualdades. No livro Em busca de novo modelo, Celso Furtado (2002, p.17), em
sua discussão com Amartya Sen sobre a (im)possibilidade de alcançar o
desenvolvimento humano por meio da expansão das habilitações e capacitações sociais

155
Deve-se atentar, segundo Orlando Fals Borda (2007, p.7) para a “persistencia del discurso e ideología
del desarrollismo. (…), así se demuestren a diario las nefastas consecuencias de su aplicación en el Tercer
Mundo.
e políticas, afirma que é fundamental averiguar o quanto, em muitas sociedades, esse
“processo de habilitação está bloqueado” pelos parâmetros que as estruturam.
Ao considerarem-se tais parâmetros estruturais impõe-se a necessidade de
atentar para as especificidades dos diagnósticos e das prescrições feitas pelos RDHs no
limiar do século XXI. Isso exige atenção, devido às singularidades históricas, para o
modo como estão sendo formatadas as estratégias políticas - as quais contêm, sem
dúvida, valorações ideológicas - que envolvem uma multiplicidade de configurações. A
questão é: De que modo analisar, como estratégia política e como ideologia, este tipo de
persuasão posto abaixo:
“Fazer responsáveis os governos é um requisito básico de bom
governo. Para isto se requer que o povo esteja organizado e
informado e que seja capaz de reivindicar um espaço político. Se
requer ademais descentralização de funções das autoridades
locais e transparência no uso dos fundos públicos” (RDH, 2000,
p.78).

Esse tal intento de construção de estratégia política com vistas a aconselhar a


aproximação entre os diversos agentes sociais pode ser observado também no RDH de
2015, o qual discute as condições laborais atuais. Nele os seus formuladores constroem
muitas narrativas tanto de defesa do trabalho decente quanto de convocação de
trabalhadores, sindicatos e empresários para um diálogo social que poderia, segundo
eles, barrar, ao menos em parte, a precarização do trabalho, hoje. “O diálogo social
alimenta o desenvolvimento humano através de uma ampla participação, da capacitação
e da coesão social” (PNUD/RDH, 2015, p.41).
Não é possível desconsiderar as especificidades que as estratégias políticas,
dedicadas a persuadir Estados, governos, líderes políticos, organizações da sociedade
civil, assumem em cada conjuntura específica. Na década de 1990, havia relatórios
globais com ênfase maior em processos de privatização de alguns serviços (como o da
água, por exemplo). Via-se também que havia uma insistência em transferir algumas
atividades do Estado para outros setores sob a justificativa da impossibilidade de ele, o
Estado, responder a todas as obrigações que recaíam sobre esta instituição, e se tentava,
também, encarregar os setores privados, as organizações não-governamentais e os
setores diversos do voluntariado para que assumissem atividades comumente alocadas
aos setores públicos.
O esforço que se fazia, em persuadir a adotarem-se ações e práticas
direcionadas ao desenvolvimento humano combinava estratégias de busca de
financiamento de tais políticas com o encorajamento da sociedade civil a abraçar uma
forma de desenvolvimento não só mais voltada para os mais pobres (PNUD/RDH,
1993; 1995), mas que os tornassem participantes da construção de estratégias
desenvolvimentistas. A busca por financiamento (PNUD/RDH, 1991) de políticas de
desenvolvimento humano, feita por Estados, governos, organismos internacionais,
deveria ser acompanhada da atuação da sociedade civil, em geral, e dos mais pobres, em
particular, organizados em suas comunidades, locais de moradia, cooperativas, entre
outros canais de mobilização.
Pode-se dizer que o empenho em persuadir, construído ano a ano nos RDHs,
reforçado pela necessidade de encontrarem-se saídas sociais, econômicas e políticas
para os problemas relacionadas à pobreza, à miserabilidade, ao não-acesso à saúde e à
educação, está sempre acompanhado da insistência para que também os diversos grupos
sociais construam agendas e estratégias que os façam participantes na elaboração de
políticas de desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 1993; 1995; 1997; 1999). Os
produtores dos RDHs procuram exemplos de processos participativos em várias partes
do mundo como uma forma de mostrar que, na década de 1990, muitos setores atuavam
intensamente na elaboração de políticas públicas. A título de exemplo basta dar a
conhecer o quanto os elaboradores dos relatórios enfatizam as experiências de
orçamento participativo que estavam sendo efetuadas em algumas cidades no Brasil.
A insistência em persuadir em favor do desenvolvimento humano é, então, uma
estratégia política que visa desencadear outras estratégias nos âmbitos governamentais e
não-governamentais. É interessante notar que as estratégias persuasivas vão aparecendo
nos RDHs como tentativa de dar respostas à crescente complexidade social, econômica
e política, que ficava cada vez mais evidente no final do século XX e início do XXI. Tal
situação levava à ampliação do debate não só a respeito do mercado internacional e seus
impactos sobre as “nações pobres e pessoas pobres” (PNUD/RDH, 1992), e das novas
perspectivas de cooperação internacional (PNUD/RDH, 1994), mas também da
possibilidade de dissuadir as pessoas de recorrerem a formas de consumo destruidoras
do meio ambiente (PNUD/RDH, 1998) e ainda acerca das consequências da
mundialização (PNUD/RDH, 1999) sobre os investimentos em prol do desenvolvimento
humano.
Embora as condições atuais da persistente concentração de poder, de
patrimônio, de renda e de desigualdades (Therborn, 2001; Judt, 2011; Cattani, 2010;
Furtado, 2001), atuem fortemente contra a possibilidade de construir políticas de
desenvolvimento humano, as múltiplas vozes156 que compõem os RDHs, no decorrer da
primeira e segunda década do século XXI, continuam a buscar quem as ouça. E fazem
isto num mundo dominado por forças políticas e econômicas que se mostram, mais e
mais, surdas aos ecos dos problemas gerados pela miserabilidade de bilhões de pessoas
ao redor do planeta.
Na década de 2000, o propósito de persuadir lideranças políticas, governantes e
organizações da sociedade civil a trabalhar em favor do desenvolvimento humano,
como estratégia política, vai-se tornando cada vez mais complexo em relação ao modo
de sugerir caminhos para que as nações, governos, países, organizações internacionais,
entre outros, abracem as agendas de construção de melhorias capazes de atingir os mais
pobres. Ocorre, nos primeiros anos do século XXI, algo que deve ser destacado:
algumas estratégias políticas aventadas como capazes de alcançar sucesso na construção
do desenvolvimento humano passam a ser questionadas. Tem-se como exemplo o
relatório de 2006 (PNUD/RDH, 2006) que critica as sugestões feitas, nos documentos
da década de 1990, para a privatização dos serviços de água, pois nos países em que se
privatizaram esses serviços teria havido um encarecimento exorbitante da água, o que
recrudesceu, ainda mais, o sofrimento social das camadas mais pobres da sociedade
(Dagdeviren e Degol, 2008).
Entre diversos outros sinais de mudança nas estratégias políticas de persuasão
em prol do desenvolvimento humano nas duas primeiras décadas do século XXI pode-
se também expor como as desigualdades passam a ser mencionadas em seus efeitos
bloqueadores das possibilidades de implementar, de modo duradouro e contínuo,
políticas de desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 2010). O combate à pobreza passa
a ser correlacionado à diminuição das desigualdades. Se estas seguem crescentes, o
comprometimento das políticas de desenvolvimento humano passa a ser tido como

156
Considera-se que os RDHs são compostos de muitas vozes, pois os seus elaboradores constroem seus
diagnósticos e prescrições em diálogo com muitas discussões e propostas oriundas do mundo acadêmico,
dos embates travados no interior das organizações da sociedade civil, dos organismos internacionais, das
políticas governamentais, etc..
evidente. A estratégia que se propõe, no relatório de 2010, é a criação de novos
mecanismos de medição e de associação entre pobreza e desigualdades.
O tema da equidade passa a figurar, de forma cada vez mais forte, nos relatórios
da segunda década do século XXI. Equidade e sinergia positiva passam a ser tidas como
a base do sucesso para alcançar melhores índices de desenvolvimento humano. Isso
deveria mobilizar segmentos cada vez maiores, diversos e dispostos a enfrentar os
desafios políticos antepostos a estas ações (PNUD/RDH, 2011). Nos RDHs de 2013 e
de 2014 verifica-se que havia uma estratégia política de exaltação de países do
hemisfério sul como lócus, por excelência, de efetivação de alguns “fatores
impulsionadores do desenvolvimento” (PNUD/RDH, 2013) humano, tais como: “a
existência de um Estado proativo, de uma integração nos mercados mundiais e de
inovações sustentadas de políticas sociais” (PNUD/RDH, 2013, p. VIII). Tentavam, os
encampadores e produtores dos RDHs demonstrar que já existiam sujeitos sociais com
capacidade de resistir e de suportar os percalços e os desafios a uma redução, cada vez
maior, das vulnerabilidades (PNUD/RDH, 2014).
Nota-se que quanto mais esses dois documentos (o de 2013 e o de 2014)
ampliavam as prescrições de políticas de combate às vulnerabilidades, às ameaças
globais e aos desequilíbrios sociais, econômicos e políticos, mais eles tentavam
enfatizar que se abriam alguns caminhos de fortalecimento da proteção social, de
recuperação das crises e de novas formas de cooperação. Se os tempos eram de
incertezas, mais se deveriam buscar experiências sociais que estivessem dando certo em
alguns países que compunham o eixo sul. A exaltação do que o relatório de 2013
denominou de ascensão do sul se constituiu, certamente, uma complexa operação de
construção ideológica responsável por uma argumentação descolada das complexas
relações sociais vigentes no hemisfério sul, adversas ao desenvolvimento humano.
Pode-se dizer que uma “economia paliativa (ou seja, [que alivia] as dores da miséria
econômica) tem tomado (...) o lugar da economia do desenvolvimento (ou seja, [que
muda] radicalmente as estruturas produtivas dos países pobres)” (Reinert, 2016, p.310).

1.2. A persuasão como ideologia

Em cada detalhe das construções semânticas persuasivas estão contidas inúmeras


valorações ideológicas, já que todas as sugestões, formulações e aconselhamentos
externam as visões de mundo, dos grupos que encomendam, produzem e encampam os
relatórios. Ocorre uma contínua tentativa de amalgamar forças políticas muito distintas
na construção de políticas de desenvolvimento. É como se fosse possível, dentro de um
marco social, econômico e político vigente, ir rearranjando os jogos de forças, as lógicas
configuracionais e suas relações de interdependências de maneira a encontrar saídas
para a pobreza extrema multidimensional e seus reflexos em todos os âmbitos da vida
social e política.
E por que isso tem um caráter ideológico? Tem-no pelo modo de reduzir a
complexidade dos enfrentamentos provocados por uma política de desenvolvimento
humano como a defendida nos relatórios. Ou seja, uma política que pressupõe acesso à
renda, educação, saúde, moradia adequada e garantia de direitos para todos,
principalmente, para os que vivem em situação de pobreza extrema. Daí a necessidade
de as “receitas governamentais [serem] investidas no desenvolvimento humano (como
saúde básica, educação, alimentação e serviços de água e saneamento)” (PNUD/RDH,
2003, p.6).
Não há dúvida de que, ao construírem-se os diagnósticos e as prescrições do
desenvolvimento humano sobre estratégias políticas que não põem em relevo a
necessidade de enfrentamento dos parâmetros estruturais (concentração de patrimônio,
de riqueza, de renda, de poder e de recursos materiais e imateriais), abrem-se caminhos
para converter as narrativas do desenvolvimento e das práticas derivadas delas em
instrumentos de poder. Há análises, que percorrem caminhos distintos daqueles que
estão sendo percorridos por este artigo, que procuram entender como os discursos do
desenvolvimento podem se transformar em instrumentos de poder (Escobar, Fals Borda,
Viola, Bréton). São instrumentos de poder porque mascaram uma lógica favorecedora
de alguns grupos e interesses.
Não há dúvida de que os produtores, editores, encampadores e divulgadores dos
relatórios tecem seus argumentos de tal modo que o desenvolvimento humano se
converte, às vezes, em algo que parece fazer desaparecer, na sua efetivação, os
confrontos, enfrentamentos ou conflitos. Neste caso, as narrativas do desenvolvimento
humano deixam evidentes ideologias que revelam visões de mundo (Mannheim, 1952) e
processos formadores de instrumentos de poder e de dominação.
Note-se que os conflitos e enfrentamentos, gerados pelas estratégias de
desenvolvimento humano, são admissíveis nos RDHs, porém, eles são tidos, quase
sempre, como ultrapassáveis e solucionáveis. Parecem mais facilmente superáveis, do
que de fato são, as relações concentracionistas de poder que emperram as políticas
construtoras de melhorias sociais capazes de atingir, de fato, os mais pobres. Isso pode
levar à afirmação de que o desenvolvimento humano, como estratégia política, está
permeado de ideologizações que dão prosseguimento a outras prescrições de
desenvolvimento então em curso, na América Latina, desde meados do século XX.
Referindo-se às estratégias políticas, que se travaram na segunda metade do
século XX para dissuadir os poderosos dos ataques militares, das ameaças de guerras
nucleares e da corrida armamentista, Raymond Williams (2015, p.287) afirmava: “na
prática a estratégia política e a ideologia estão intricadamente conectadas, mas em
discussão pública são intoleravelmente, e com frequência deliberadamente,
confundidas”. Com base em suas discussões é possível dizer que as estratégias políticas
de persuasão, em prol do desenvolvimento humano, têm múltiplas conexões com
valorações ideológicas. Mas tais estratégias não estão sendo tomadas como se fossem
somente narrativas e argumentos retóricos.
No entanto, não há dúvida de que alguns agentes (governos, Estados, setores
privados, organizações da sociedade civil, organismos internacionais), chamados a
abraçar políticas de desenvolvimento humano, podem converter os elementos
ideológicos em uma estratégia política que, de tal forma, acena para determinados feitos
dando a impressão de que algo está sendo realizado em prol da construção de uma
melhor segurança157 humana158 para os vários segmentos sociais. Numa atitude
ambivalente, tais configurações de poder podem atuar também, em várias frentes, para
minar, efetivamente, a efetivação de práticas e procedimentos duradouros em favor do
desenvolvimento humano como um direito de todos. O desenvolvimento humano é
convertido em fator de obtenção de dividendos políticos por governantes e lideranças
diversas. Neste caso, conforme assinala Williams (2015, p.287), a própria ideologia “se
torna novamente uma estratégia”.

157
Para José Manoel Pureza (2009, p.28-9), os RDHs inauguram uma dada noção de segurança humana.
Esta “aparece como resposta a seis tipos fundamentais de ameaças: econômicas, alimentares, salutares,
ambientais, pessoais e comunitárias e políticas”.
158
“A segurança humana é um direito e uma condição para toda a sociedade, inclusive para os seus
segmentos menos poderosos” (Gledhill, 2012, p.525). Sobre tal noção, ver ainda: (Cravo, 2009; Pureza,
2009).
E, o elemento fundamental trazido pela análise de Raymond Williams, que é de
grande valor para a análise dos RDHs, está, sem dúvida, no fato de que os sujeitos de
persuasão e/ou de dissuasão de determinadas práticas, estratégias e/ou políticas podem
se tornar “objetos de uma ideologia da dissuasão” (Williams, 2015, p.289) e/ou da
persuasão. Em outras palavras, tal afirmação aplicada à análise dos RDHs, pode expor-
se da seguinte maneira: São muitos os sujeitos (técnicos do PNUD, lideranças da
sociedade civil, agentes governamentais, funcionários do Estado, acadêmicos, entre
outros) que constroem formas de persuadir os Estados e governos a buscarem meios de
implantar políticas de desenvolvimento humano.
E, constroem, simultaneamente, modos de persuadir e, também, de dissuadir os
Estados e governantes de manterem políticas que desconsideram a necessidade de gerar
ações e procedimentos combatedores da pobreza extrema, do não-acesso à educação, à
saúde, à moradia adequada, ao saneamento e à água potável. Os processos de dissuasão
e de persuasão ocorrem concomitantemente. E qual é, então, o grande problema? É que
os sujeitos da persuasão e da dissuasão podem tornar-se “objetos de uma ideologia da
dissuasão [e/ou da persuasão], determinada por interesses inteiramente fora” (Williams,
2015, p.289) do seu alcance.
Em muitos momentos, observa-se que os elaboradores e encampadores dos
RDHs, encarnando uma multiplicidade de vozes, ao fazerem prescrições visivelmente
incongruentes com a realidade, parecem advogar uma causa perdida, que lhes foge,
inteiramente, ao alcance. De sujeitos da persuasão pelo desenvolvimento humano,
parecem converter-se em objetos de uma ideologia do desenvolvimento, uma vez que
este não dá qualquer sinal de caminhar rumo ao desenvolvimento social e humano
idealizado desde meados do século XX. Os produtores dos relatórios insistem que é
exequível o combate à pobreza extrema, mesmo em meio a uma situação que mostra
estar o mundo caminhando em outra direção (PNUD/RDH, 2003) e ressaltam a
importância de lutar contra as desigualdades, visto que elas destroem a possibilidade de
ampliar as chances do desenvolvimento humano (PNUD/RDH, 2010), ainda que essas
desigualdades tenham-se mostrado crescentes e incontroláveis em virtude da expansão
do capitalismo tecnológico e financeiro.
Por essa razão, não quer dizer, de modo algum, que os formuladores dos RDHs
estejam simplesmente construindo, de antemão e deliberadamente, uma ideologia do
desenvolvimento humano. Neste caso, eles buscam traçar um conjunto de estratégias
políticas. E fazem isto como sujeitos de um projeto persuasivo. Mas, independente de
sua vontade, seus diagnósticos e prescrições vão se tornando objeto de uma ideologia da
persuasão, visto não possuírem controle das condições que bloqueiam as políticas de
desenvolvimento humano.
E, qual é o elemento a ser considerado? É poder a própria ideia de
desenvolvimento humano passar a ser usada, pelos segmentos dominantes, dirigentes,
técnicos entre outros, de modo a perpetuar as travas - para utilizar uma expressão de
Norbert Elias (1994; 2006) - de um processo de mudança substantivo que seja capaz de
gerar um mundo com menos sofrimento social (Bourdieu, 2003; Bauman, 1999)159.
Porque, em última instância, o desenvolvimento social e humano seria uma maneira de
diminuir o sofrimento social de bilhões de indivíduos (PNUD/RDH, 2014; 2015) ao
redor do planeta. Consta no RDH de 2014 que

“em termos globais, 1,2 mil milhões de pessoas (22 por cento)
vivem com menos de 1,25 dólares por dia. Se elevarmos a linha
159
Estes dois cientistas sociais utilizam o sintagma sofrimento social e também o distingue de sofrimento
individual.
de pobreza para 2,50 dólares por dia, a taxa de pobreza mundial
aumenta para cerca de 50 por cento, ou seja, para 2,7 mil
milhões de pessoas” (PNUD/RDH, 2014, p.20).

2- Derradeiras considerações

Os relatórios são concebidos, neste artigo, como um corpus de estratégias


persuasivas em prol do desenvolvimento humano. Seus formuladores tentam construir,
também, um conjunto de táticas para dissuadir os governantes de persistirem em
práticas indiferentes e autoritárias em relação aos mais pobres. Não há dúvida de que
todo processo persuasivo e/ou dissuasivo contém ideologias, tomadas como visão de
mundo à maneira de Karl Mannheim (1952). Ou seja, como um tipo de mentalidade ou
modelo mental que os produtores e encampadores dos RDHs vão expressar na forma de
diagnósticos, prescrições, aconselhamentos, advertências e propostas.
Caberia indagar até que ponto as prescrições dos relatórios lidam com as (im)
possibilidades de arregimentar grupos e indivíduos que podem, de algum modo,
construir formas para diminuir a pobreza extrema e seus efeitos multidimensionais. No
processo de construção do desenvolvimento humano, o que estaria fora do alcance e o
que estaria, em parte, ao alcance dos segmentos chamados, pelo PNUD, a construir
caminhos que levem ao desenvolvimento humano? Certamente, os produtores e
encampadores dos RDHs não têm como responder a essa pergunta, daí as apostas
políticas que formam as muitas estratégias arroladas em cada um dos relatórios anuais.
Segundo Erik Reinert (2016, p.310), a estratégia que sobressai é aquela que se põe a
atacar os sintomas da pobreza. “As instituições das Nações Unidas, após várias ‘décadas
de desenvolvimento’ fracassadas, abandonaram o esforço para tratar as causas da
pobreza e se concentraram em atacar os sintomas”.
Conforme indica Raymond Williams (2015) e também Norbert Elias (1994ª), o
grande desafio é entender, de fato, quais são as mudanças que estão, em uma dada
conjuntura social e política, ao alcance de certos segmentos, grupos, organizações,
configurações e indivíduos. As Nações Unidas, no momento atual, têm recursos de
poder, a seu alcance, para produzir interferências, na ordem internacional, em favor do
desenvolvimento humano?
Para ser possível exercer persuasão em favor do desenvolvimento humano (e não
ser somente objeto de uma ideologia da persuasão) é necessário que seja distribuído o
poder entre os múltiplos agentes chamados, pelo PNUD, a participar da construção de
estratégias e ações em prol do desenvolvimento. Se os argumentos presentes nos RDHs
forem pensados com base nos ensinamentos de John B. Thompson (1995), pode-se
dizer que eles formam um quadro ideológico revelador e, simultaneamente,
dissimulador, dos desequilíbrios de poder que impedem a participação política dos mais
pobres num projeto da envergadura desse prescrito pelo PNUD.
Não se deve esquecer, conforme assinala Williams (2015), que as ideologias da
persuasão e da dissuasão podem conter forças políticas com poderes mais, ou menos,
concentrados. No caso da transformação da estratégia do desenvolvimento humano em
ideologia, nota-se que há, de fato, grandes forças políticas envolvidas. A tentativa de
manter esse sistema de ideias e prescrições como estratégia também tem mobilizado
forças políticas expressivas. Isso leva ao que Norbert Elias (2006) denominou de
processos e contraprocessos paralelos. Assim, segundo Elias (1994ª, p.74), um dos
maiores desafios é entender os valores ideológicos – não passíveis de serem tomados
somente como “uma falsificação determinada por certos interesses” - que atravessam as
práticas sociais.
A persuasão pelo desenvolvimento humano, caso seja analisada somente com o
apoio da estrutura argumentativa exposta nos RDHs, pode, de imediato, passar a ideia
de que nela nada mais se encontra do que ideologia. Norbert Elias (1994ª) alerta para a
cilada que isso representa quando se recorre aos argumentos de autonomia textual e se
esquecem das complexas relações sociais e políticas que os geraram. Difundir uma fé
social no desenvolvimento humano e, ao mesmo tempo, esquivar-se do enfrentamento
dos bloqueios que o travam é parte da transformação de uma estratégia política em
ideologia. Todavia, tal processo transformativo, no entender de Norbert Elias (1994ª;
2006), não pode ser analisado fora das complexidades configuracionais (Estados,
organizações da sociedade civil, organismos internacionais, governos) que tornam
possível compreender por que é possível tentar fazer do desenvolvimento humano uma
fé social, ainda que isso leve a uma expressiva confusão entre o ideal de busca de uma
dada política e o que se consegue fazer de fato.

Referências

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Repensando la democracia en tiempos modernos:
la Unión Europea como modelo reformista

Micaela Delfino – mdelfino@buenosaires.gob.ar – Ministerio de


Cultura de la Ciudad de Buenos Aires

Área temática: Política internacional

En este ensayo exploraremos un problema social de alta complejidad que se


extiende en todo el mundo: la democracia moderna caracterizada por la delegación
exponencial de soberanía, particularmente analizando el caso de la Unión Europea.

A partir de esa situación, nos proponemos observar las principales líneas de


acción que están siendo llevadas a cabo por la Unión como un todo, afectando de igual
manera a aquellas poblaciones que no llegan a ser oídas en el proceso de toma de
decisiones dentro del sistema democrático mayoritario.

Para abordar este estudio examinaremos las transformaciones que ha sufrido la


democracia en el último tiempo y algunas de las obligaciones que los Estados asumen
luego del traspaso de la soberanía, como la pérdida de regulación de la moneda y el
control de las fronteras, sumado a la emergencia de nuevos actores globales y el
crecimiento de los movimientos de extrema derecha escépticos a las políticas impuestas.

La modernidad actual, sin identidad fija, conlleva imprevistos que los Estados
preferirían manejar ellos mismos, recuperando así su soberanía plena, tal como
demostró Gran Bretaña en 2016: ¿Qué tan democrática es esta democracia moderna?

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso


Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018


Introducción

En este ensayo exploraremos un problema social de alta complejidad que se


extiende en todo el mundo: la democracia moderna caracterizada por la delegación
exponencial de soberanía, particularmente analizando el caso de la Unión Europea.

A partir de esa situación, nos proponemos observar las principales líneas de


acción que están siendo llevadas a cabo por la Unión como un todo, afectando de igual
manera a aquellas poblaciones que no llegan a ser oídas en el proceso de toma de
decisiones dentro del sistema democrático mayoritario.

Para abordar este estudio examinaremos las transformaciones que ha sufrido la


democracia en el último tiempo y algunas de las obligaciones que los Estados asumen
luego del traspaso de la soberanía, como la pérdida de regulación de la moneda y el
control de las fronteras, sumado a la emergencia de nuevos actores globales y el
crecimiento de los movimientos de extrema derecha escépticos a las políticas impuestas.

La modernidad actual, sin identidad fija, conlleva imprevistos que los Estados
preferirían manejar ellos mismos, recuperando así su soberanía plena, tal como
demostró Gran Bretaña en 2016: ¿Dónde se encuentra el balance entre la voluntad de
los pueblos y los compromisos necesarios que los Estados globalizados deben cumplir?

Desarrollo

I) Democracia clásica

La Unión Europea desde sus orígenes se ha caracterizado por los objetivos que
pretende alcanzar tales como la estabilidad económica, la unión regional y la paz de
aquella región. Para esto, desde 1948 han llevado a cabo diversas medidas que,
paulatinamente, han logrado cambiar a la democracia que solíamos conocer.

La definición por antonomasia de la democracia es el poder o el gobierno del


pueblo, tal como indica la etimología y raíz de la palabra. Sin embargo, la democracia
antigua, aquella que se desarrollaba en la época griega, era considerada una mala forma
de gobierno ya que el nivel de la politización de la gente causó conflictos sumado a lo
rápido que se hacían y deshacían leyes con sorprendente facilidad llevó a un estado de
anarquía prematuro y, en consecuencia, la desconfianza en nuestra forma de gobierno
predilecta en la sociedad moderna de hoy en día.

La democracia griega se caracterizaba por una serie de mecanismos por los


cuales la población permitida a formar parte en asuntos de gobierno, si así lo deseaba, se
autonominaba para entrar en sorteos por la mayoría de los puestos de toma de
decisiones. Aquellos que decidían en un primer momento luego eran gobernadas por las
mismas personas que habían gobernado anteriormente, con lo cual cualquier decisión
que los que tomaran los designados al mando del poder, luego tendría repercusión en
ellos más tarde. Asimismo, tampoco eran intocables para la justicia: las consecuencias
de una mala solución caían sobre aquellos que decidieron llevarla a cabo, y debían
hacerse responsables por ello.

Si la democracia es el gobierno del pueblo, ¿dónde vemos reflejado el deseo


popular dentro de la Unión Europea? Ya no sirve con solamente votar parlamentarios
que representen a cada pueblo si luego aquellos se alían a un cierto partido político ya
que ningún diputado ni senador representa lo que se supone que tiene que representar. A
nivel nacional, en cada país se debería representar por región, ¿o ya se representa en su
totalidad por partidos políticos? ¿Cómo podemos pretender que funcione a nivel
internacional, si en muchos casos no logra ser lo que debería en el ámbito nacional?

La democracia que hoy en día vemos en la Unión Europea está muy lejos de ese
primer esbozo al cual aspiraba. En casi ningún lugar del mundo se pueden las personas
representar per cápita ya que la distancia entre la toma de decisiones y el pueblo se ha
profundizado.

Con el correr de los años, nuestro entendimiento de la democracia sufrió algunas


modificaciones.

Böckenförde y Serrano, en sus “Estudios sobre el Derecho y la Democracia”, se


expresan diciendo que “la democracia es una consecuencia y resultado del principio de
soberanía popular, en ella se encuentra su fundamento y es la mejor forma de aplicación
de este principio, ya que se busca abarcar la opinión de todos como conjunto humano
que resulta en pueblo”.

Robert Dahl, reconocido politólogo, nos explica que, en realidad, la democracia


es un concepto netamente teórico y no ocurre en la realidad mientras que, la poliarquía,
sí. Este último concepto se refiere al gobierno de muchos y es menos idealista que la
idea de la democracia ya que se acepta que no hay una genuina unidad ni tampoco una
participación real del pueblo: sólo se puede alcanzar un sistema formal de selección de
representantes.

Para que podamos hablar de la existencia de una poliarquía y para que ésta
funcione correctamente, los ciudadanos deben poder formular sus preferencias,
expresarlas a otros y al gobierno mediante acciones individuales y/o colectivas, y deben
poder lograr que las mismas sean consideradas por igual sin ningún tipo de
discriminación sobre su contenido u origen.

El pueblo europeo, sin mucho pensarlo, emocionado por un ideal, prefirió que
muchas decisiones estuvieran fuera de su alcance: ¿podemos decir que se está
arrepintiendo?

II) Democracia moderna

El historiador Yuval Noah Harari, analiza que “desde la Revolución francesa, las
personas de todo el mundo han llegado gradualmente a la convicción de que la igualdad
y la libertad individual son valores fundamentales. Sin embargo, estos valores son
contradictorios entre sí. La igualdad sólo puede asegurarse si se recortan las libertades
de los que son más ricos. Garantizar que todo individuo será libre de hacer lo que le
plazca es inevitablemente una estafa a la igualdad. Toda la historia política del mundo
desde 1789 puede considerarse como una serie de intentos de reconciliar dicha
contradicción.”160

Con la llegada de la “Cuarta Revolución Industrial” –caracterizada por una


fusión de tecnologías que logra difuminar las líneas divisorias entre las esferas físicas,
digitales y biológicas, que ha logrado impactar casi la totalidad de las industrias
alrededor del mundo, y la profundidad de estos cambios anuncia la transformación de
sistemas de producción, gestión e incluso, gobernanza–, nuestra noción de la realidad y
lo que pensábamos como certero entró en un estado de constante metamorfosis.

Klaus Schwab, autor de “The Fourth Industrial Revolution” y fundador del Foro
Económico Mundial, acentúa en su obra que ésta cambiará no solamente aquello que
hacemos sino cómo somos. En efecto, señala que afectará nuestra identidad y todo lo
relacionado con ella: nuestro sentido de la privacidad, nuestros patrones de consumo, el
tiempo que le dedicamos al trabajo y a nuestro entretenimiento, cómo desarrollamos
nuestras carreras, conocemos gente y forjamos relaciones, entre otras cosas.

A pesar del grado de globalización que el conjunto de la sociedad internacional


ha alcanzado, no todos los países podrían disfrutar de los beneficios acarreados por la
Industria 4.0, ya que la posibilidad de fácil y rápida implementación de los recursos
tecnológicos está acentuando la brecha entre los países desarrollados y aquellos que se
encuentran en vías de desarrollo: sin la financiación y capacidad necesaria para la
innovación, muchos países no se beneficiarían al no poder adaptarse a esta nueva era.
Mientras tanto, uno de los mayores desafíos para los países desarrollados es la
distribución y cesión de datos sensibles, relativos a los datos masivos, que muchas veces
se ven forzados a hacer.

A) La Unión Europea como líder

Desde un enfoque sociológico, el liderazgo supone el ejercicio de poder o


influencia en los grupos, organizaciones, naciones, etc., colectivos que tienen fines,
metas y objetivos, normativas, estructuras y formas que construyen y mantienen su
propia identidad y su misión. En ese escenario, el líder personifica, identifica, define y
acompaña las formas, la estructura y las funciones, reforzando y legitimando tanto al
grupo en su conjunto como a su propio rol dentro del grupo y, en consecuencia, al
sistema social dentro del cual se inscribe la actividad del grupo.

Por su parte, el líder democrático plantea el problema y trata de obtener


consenso sobre la forma de resolverlo. El grupo liderado, en conjunto, decide las etapas
y la distribución de tareas y tiempos para trabajar en la solución, y el líder se ocupa del
trabajo como todos los demás.

Siguiendo esa mirada, la sociología estudia la realidad social desde una


perspectiva orientada a comprender las acciones humanas que forman parte de redes de
mutua interdependencia con multiplicidad de actores y en donde también se pueden
abordar las acciones de líderes dirigidas a organizar y motivar a la diversidad de
hombres y mujeres que conforman esas redes para lograr sus objetivos, y podemos
160
Harari, Y. “De animales a dioses: Breve historia de la humanidad” (2013). Buenos Aires: Debate,
págs. 186 y ss.
pensar en qué debe cambiar el líder en una sociedad global atravesada por la
incertidumbre y la complejidad, con creciente avance de las tecnologías y redes
digitales que influye en el desarrollo de comunidades virtuales que trascienden las
fronteras espaciales y temporales.

Desde el campo de las relaciones internacionales, Joseph Nye (2011) introduce


la distinción entre poder duro y poder blando que luego se proyecta en las teorías del
liderazgo. En su acepción original, el poder duro posee un carácter coercitivo, ejercido
mediante el recurso de la fuerza político-militar y la presión económica, ya sea en forma
de amenaza o recompensa. Por su parte, el poder blando surge de la atracción y la
persuasión del líder, de un estilo de vida, de un modelo de convivencia. Según Nye
(2011), el ejercicio de un liderazgo eficaz requiere combinar adecuadamente ambos
tipos de poder, dando lugar al poder inteligente que en cada contexto supone “la
capacidad de saber diagnosticar la necesidad (o no) del cambio”. En las sociedades y
organizaciones democráticas modernas prevalece el poder blando (soft power) sobre el
duro (hard power).

En este caso, podemos decir que la Unión Europea ejerce el poder duro como
forma de gobierno y el poder blando para presentarse atractiva no solamente hacia los
demás países fuera de la Unión, sino a su vez internamente entre sus miembros, razón
que podría haber tentado al pueblo a delegar el mando de algunas decisiones en pos de
un objetivo común.

Hoy en día, la “principal técnica de poder es (…) la huida, el escurrimiento, la


elisión, la capacidad de evitar, el rechazo concreto de cualquier confinamiento territorial
y de sus engorrosos corolarios de construcción y mantenimiento de un orden, de la
responsabilidad por sus consecuencias y de la necesidad de afrontar sus costos.”
(Bauman, 2004), pero la opinión consensuada de la sociedad nos dice que los líderes del
Siglo XXI deberían distinguirse por su capacidad de innovación y su flexibilidad.

“Toda cultura tiene sus creencias, normas y valores, pero estos se hallan en un
flujo constante. La cultura puede transformarse en respuesta a cambios en su ambiente o
mediante la interacción con culturas vecinas. Sin embargo, (...) también experimentan
transiciones debido a sus propias dinámicas internas.”161

B) De una sociedad líquida

Zygmunt Bauman, sociólogo, filósofo y ensayista polaco, realiza un análisis en


diferentes ejes analizando los conceptos relativos a la emancipación, la individualidad,
el espacio/tiempo, el trabajo y la comunidad en estos tiempos de “modernidad líquida”.

El autor considera a la modernidad líquida como una categoría sociológica que


ensalza la representación de cambios y transitoriedad, de la desregulación y
liberalización de los mercados. La metáfora de la liquidez intenta, a su vez, dar cuenta
de la precariedad de los vínculos humanos en una sociedad que se caracteriza por ser
individualista y privatizada, y estar marcada por el carácter transitorio y volátil de sus
relaciones.
161
Harari, Y. “De animales a dioses: Breve historia de la humanidad” (2013). Buenos Aires: Debate,
págs. 185 y ss.
A través de la metáfora de lo que se considera solido o líquido, nos da a entender
que la época de aquello que dura y se conserva en el tiempo como el capitalismo
industrial y el Estado-nación se ha ido derritiendo, lo cual ha permitido el surgimiento
de una modernidad líquida en la cual la realidad social y las interacciones que se dan en
ésta son fluidas e inestables.

La sociedad “líquida” caracterizada por el cambio constante y la sociedad-red


(Castells) sostenida por las tecnologías digitales, cuestionan las certezas y cánones de
paradigmas cerrados y rígidos, y sostienen el valor del conocimiento, siempre
provisorio e inacabado, que resulta más accesible a la población gracias a los artefactos
y dispositivos de la cibercultura. En ese contexto, las nuevas generaciones viven y
buscan relaciones sociales informales, horizontales y más directas, lejos de las
organizaciones autoritarias y cerradas; comparten intereses, ideas y proyectos
colaborativos tanto en su realidad física como en las comunidades virtuales.

Los fluidos, explica Bauman, se desplazan con facilidad y, a diferencia de los


sólidos, no nos es posible detenerlos fácilmente, y es por dicha razón que utiliza esta
metáfora que considera adecuada para aprehender la naturaleza de la fase actual, en la
cual “el poder de la licuefacción se ha desplazado del “sistema” a la “sociedad”, de la
“política” a las “políticas de vida”… o ha descendido del “macronivel” al “micronivel”
de la cohabitación social.”162

Al plantear la modernidad líquida, se refiere al proceso por el cual el individuo


pasa para poder integrarse a una sociedad cada vez más globalizada, pero sin identidad
fija, dado a la volatilidad constante.

Por ejemplo, la deslocalización de la información que hoy se produce y se


expande por el fenómeno planetario de la red Internet, desplaza al líder tradicional que
ya no tiene el poder exclusivo de la posesión de la información. Así, los líderes, que
pueden surgir tanto en los entornos inmediatos como en los entornos virtuales
traspasando fronteras, hoy se destacan por el dominio del “poder blando” que se traduce
en las llamadas “competencias blandas”: capacidades y habilidades sociales, de empatía,
comunicación, colaboración, motivación, compromiso emocional, creatividad e
imaginación.

La modernidad de nuestros días nos hace imposible prever qué ocurrirá en el


futuro en una era en donde todo está interrelacionado y aferrarse a lo que conocemos y
hemos naturalizado no es posible dada la rapidez mediante la cual se transforma la
realidad y las relaciones entre los individuos.

Desde esa visión, la sociedad actual nos plantea el desafío de construir un nuevo
liderazgo de base horizontal y democrática que motive y aliente el crecimiento de los
miembros de un grupo, que propicie la creación de comunidades colaborativas en torno
a proyectos e intereses compartidos, y que facilite oportunidades, recursos y
herramientas, y debemos, entonces, reflexionar sobre lo que nos rodea y cómo somos,
pero teniendo en cuenta que esto, naturalmente, puede llegar a verse modificado,
incluso tan pronto como el día de mañana.

162
Bauman, Zygmunt, Modernidad líquida, Buenos Aires, 2004, Prólogo, pág. 13
Quizás nos resulte curioso pensar que Aristóteles decía que la democracia se
daba cuando “tienen el poder los indigentes”163, es decir, la soberanía recaía y era
ejercida por una mayoría de hombres libres y pobres, y de allí surgía el poco prestigio
que le otorgaban a esta forma gubernamental, que ostentaba el título de la menos
perjudicial de las formas impuras.

Hoy en día, hay una tendencia que marca que las preferencias colectivas de las
élites económicas tienen mayor alcance que aquellas de los grupos menos influentes en
el mercado. A modo ejemplar, Martin Gilens y Benjamin Page, investigadores,
analizaron cómo en Estados Unidos, estas preferencias colectivas eran 15 veces más
importantes que las preferencias de los ciudadanos ordinarios.164

Maximilian Keuch, expositor alemán, señaló durante la 12va edición del Foro
Sudamericano de Negocios, que entre todas las terribles enseñanzas que dejó el siglo
XX, una de las más dolorosas es que las fronteras no son solamente líneas físicas entre
los países, sino que además pueden significar la diferencia entre democracia y tiranía,
entre ricos y pobres, entre vivir una vida digna y apenas vivir una vida165.

En base a esto, ¿cómo podríamos aseverar, teniendo en cuenta el principio de


igualdad que tan fuertemente nos marca la sociedad globalizada en la que vivimos, que
hay personas que no merecen la oportunidad de acceder a una vida digna, a una vida
fuera del mando de la tiranía?

C) Con situaciones urgentes

La llamada migración irregular, también conocida como ilegal, se está


extendiendo por todo el mundo e involucra a miles de personas que arriesgan sus vidas
en busca de mejores oportunidades y bienestar en países extranjeros.

Es un fenómeno que ha surgido desde profundas asimetrías y desigualdades


económicas y sociales entre los países, y que genera fuertes flujos migratorios que se
dirigen principalmente a donde es más posible tener oportunidades profesionales o de
trabajo y con mayores ingresos.

Si bien la inmigración no es un hecho nuevo, hoy la sociedad globalizada e


interconectada asume otras características, tal como se presenta de manera cruda en
artículos periodísticos e informes sobre grupos de migrantes que no logran llegar al
destino deseado y deben soportar graves sufrimientos humanos, humillaciones, y no
solo ponen sus vidas en peligro, sino que también algunos de ellos las pierden.

163
Aristóteles, Política, Libro III, cap V.
164
https://scholar.princeton.edu/sites/default/files/mgilens/files/gilens_and_page_2014_-
testing_theories_of_american_politics.doc.pdf
165
https://www.sabf.org.ar/assets/Maximilian%20Keuch-
453624657e7054a28b501cedfc0c2d41a5f7b1d94a2cf6f1fb420fa581516269.pdf:
Traducción propia del inglés: “because among all the terrible lessons the 20th century has taught us, one
of the most painful ones is that borders are not just physical lines between countries, but they can mean
the difference between democracy and tyranny, between rich and poor, between living a life in dignity
and barely living a life at all”.
La Unión Europea, reconociendo esta problemática, tiene el objetivo, a través de
sus diversas instituciones y programas, de encontrar una respuesta europea que
establezca políticas internas y externas e involucre a cada uno de los actores de la
comunidad y también socios fuera de la UE.

D) E instituciones fuertes

Desde el comienzo de la crisis de los refugiados, la Comisión ha puesto el tema


de la migración y la protección de las fronteras exteriores en la agenda europea, así
como su relación con el sistema legal y la necesidad de una reforma y la creación de una
nueva agencia de asilo.

La propia Comisión admite que su agenda de migración, hoy una de sus


prioridades, "define una respuesta europea, que combina políticas internas y externas
aprovechando las agencias e instrumentos de la UE, e involucrando a todos los actores:
países e instituciones de la UE, organizaciones internacionales, sociedad civil,
autoridades locales y socios nacionales fuera de la UE", que deben ponerse en marcha
no sólo para prevenir tragedias humanas sino también para fortalecer la respuesta de
emergencia.

Los datos estadísticos166 de los últimos años recopilados por la Agencia Europea
para la Gestión de la Cooperación Operativa en la Fronteras Exteriores de los Estados
miembros de la Unión (Frontex por sus siglas en francés) muestran en el siguiente
gráfico el aumento de inmigrantes ilegales que llegan al continente europeo desde,
principalmente, Siria, Afganistán, Nigeria, Irak, Eritrea, Guinea, Costa de Marfil,
Gambia, Pakistán, Senegal, entre otros, y el promedio total y el cambio porcentual en
comparación con el año anterior:

Gracias a varios factores, uno de ellos los esfuerzos de la Unión Europea, las
cifras de los flujos migratorios disminuyeron considerablemente, como también lo hizo
el número de muertes en el mar en 2016 en comparación con el año 2015.

166
https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2017.pdf
El Consejo de la Unión Europea, junto con el Parlamento Europeo, es el
principal órgano de toma de decisiones: determina las grandes orientaciones y las
prioridades generales de la Unión, para luego de la reunión de los líderes de los Estados
miembros, poder definir claramente las prioridades políticas de la Unión. A su vez, su
rol es el de fijar las prioridades estratégicas y los programas específicos estableciendo
líneas de acción y proporcionando los mandatos destinados a las negociaciones que se
llevarán a cabo con los países de origen y de tránsito, así como adoptar la legislación
necesaria para encontrar una respuesta a las presiones migratorias.

El Consejo y el Parlamento debatieron y llevaron a cabo todos los principales


cambios legislativos y la aprobación de las leyes que luego permitieron que se salvaran
vidas, se atacaran algunas de las causas fundamentales de la migración y se redujeran
las corrientes o flujos migratorios al mismo tiempo que protegían las fronteras.

Desde 2015, en las fronteras de la UE, hay una presencia de agentes en alta mar
que se triplicó, no sólo para salvar vidas sino también para desmantelar las redes de
tráfico de personas y para identificar y registrar cada llegada. Además, con la creación
de los puntos de acceso en Italia y Grecia, la Unión ha podido gestionar mejor las
fronteras exteriores.

No obstante, la prioridad que prevalece en cada procedimiento, ya sea de asilo o


de retorno/readmisión, es reubicar a los refugiados en los Estados Miembros y
simplificar no solo el actual sistema de asilo sino también las vidas de los refugiados
con programas de integración, que sigue en el programa de asilo de Estocolmo.

Ahora bien, una encuesta realizada a ocho países europeos (Bélgica, Alemania,
Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Reino Unido, Hungría y Polonia, de acuerdo
con su orden en la imagen a continuación) concluyó que más de la mitad pensaba que
debería haber una prohibición completa de todos los países musulmanes, mientras que
solo el 20% se opuso.
Los partidos de extrema derecha europeos son diversos y multiformes, y la
mayoría han evolucionado a lo largo de los años: son la consecuencia directa de sus
tiempos y se han adaptado a los cambios geopolíticos al optar por posiciones políticas
descriptas como nacional-populistas o neo-populistas. En su momento, deseaban crear
un nuevo hombre y una nueva sociedad, pero hoy en día han dado paso a la crítica del
estado de bienestar y la nostalgia por el pasado y han decidido luchar contra el
multiculturalismo y las demandas de identidad.

Asimismo, estos partidos tienden a seguir una nueva norma en el mundo


moderno. Algunos de los elementos centrales de estos partidos incluyen, pero no se
limitan a el nacionalismo extremo y orgullo en el propio país y región, sentimiento
antiinmigración, anti-islam y anti-establishment, y, por último, anti-UE. La mayoría de
estos partidos no tienen políticas establecidas y, en todo caso, se sabe que expresan sus
opiniones sobre lo que no creen en oposición a lo que representan. Por ejemplo, no está
muy claro lo que Trump o Brexit planean lograr, pero lo que está claro es a lo que se
oponen radicalmente. Los partidos y líderes como estos tienden a cambiar con la
temporada y moldear sus políticas para adaptarse a cualquier situación dada y clima
político.

III) La democracia solidaria

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es la institución judicial cuyo


objetivo es garantizar el respeto de los derechos fundamentales, del derecho llamado
comunitario, así como la correcta aplicación de los tratados firmados por los países
miembros.

Desde el Tratado de Ámsterdam y la incorporación del artículo 68, el TJUE ha


podido interpretar el Título IV ("Visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas") del Tratado y verificar la validez y la
interpretación de los actos realizados por las instituciones de la Comunidad.

El año pasado, Hungría y Eslovaquia, países un poco escépticos y reticentes a la


hora de aceptar nuevos migrantes en necesidad, quisieron, en principio, negarse a
obedecer la cuota de personas que les correspondía recibir e interpusieron un recurso
contra el mecanismo provisional para la reubicación obligatoria de los solicitantes de
asilo. Poco después, en septiembre pasado, el Tribunal validó las cuotas después de una
apelación de estos países que juzgaban sus cifras demasiado altas, rechazando las
denuncias en su totalidad. Esta confirmación es una respuesta de un esfuerzo de la
comunidad y no solo de algunos países miembros que están más afectados por los
refugiados.

Algunos políticos de la Unión consideran que el plan de reubicación se trata de


un esfuerzo conjunto de la comunidad y de una cuestión de solidaridad, no sólo una
responsabilidad de aquellos más afectados por estar situados en las fronteras de la
Unión Europea. Gobiernos nacionales tales como el de Alemania y el de Italia han
afirmado que estos Estados de Europa Central y del Este están arriesgándose a perder
los subsidios de la Unión, financiados en gran parte por los Estados occidentales al
negarse a llevar a cabo las decisiones que se han tomado conjuntamente.
El principio de la solidaridad está en los cimientos mismos de la Unión: no está
solamente para compartir y beneficiarse mutuamente con oportunidades, sino que
también debe existir una responsabilidad de forma igualitaria y justa entre los Estados
miembros, y la solidaridad es un elemento fundamental dentro de la modernidad actual.

Conclusión

¿Es democrático que los países más ricos paguen por el desarrollo de aquellos
con menos reservas económicas? No, es un acto solidario.

¿La pérdida o delegación de soberanía, es un fenómeno que garantice la


democracia de una Nación? No, es un salto de fe.

En cierto punto, podemos decir que la cesión de soberanía por parte de los
integrantes de la Unión Europea funciona como un matrimonio, en el cual los miembros
deben apoyarse en la salud y en la enfermedad, disfrutando las ventajas y soportando las
pérdidas, juntos. Los Estados globalizados tal como los conocemos deben ser solidarios:
la sociedad en su conjunto no entenderá democracia que no actúe de esa manera.

Sin embargo, tal como nuestra sociedad, la democracia y nuestro entendimiento


de esta forma de gobierno se encuentra en constante regeneración, y la definición que
hoy creemos cierta, podría cambiar incluso el día de mañana.

Referencias oficiales:

 Arrêt dans les affaires jointes C-643/15 et C-647/15 Slovaquie et Hongrie/Conseil,


CJUE, Luxembourg, 2017

 Commission européenne, Le traité d’Amsterdam : Mode d'emploi, Communautés


européennes, 1999

Referencias académicas:

 Arendt, H. La condición humana. (2009) Buenos Aires: Editorial Paidós.

 Arzheimer, K. (2017) Explaining Electoral Support for the Radical Right in The
Oxford Handbook of the Radical Right Oxford: Oxford University Press.

 Aristóteles, (2005) Política, Libro III. Buenos Aires: Losada

 Bauman, Z. (2004). Modernidad líquida. Buenos Aires: Paidós.

 Castells, M. (ed.) (2006). La sociedad red: una visión global. Madrid: Alianza
Editorial.

 Foucault, M. (2003). Defender la sociedad. Madrid: Ediciones Akal.


 Foucault, M. (2007). Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica.

 Gibson, I. y Donelly (2001). Las organizaciones. México: Mc. Graw Hill


Interamericana, décima edición.

 Harari, Y. (2013) De animales a dioses: Breve historia de la humanidad. Buenos


Aires: Debate

 Labayle, H. (2010). Nouvelle architecture de l’espace de liberté, de sécurité et de


justice, publicado en D’Amsterdam a Lisbonne. 10 ans d’espace de liberté, de
sécurité, de justice, Dossier de Droit Européen N°20,

 Nye, J. (2011). Las cualidades del líder. Barcelona: Paidós.

Sitios de internet:

 Conclusions du Conseil européen sur les migrations, l'Europe numérique, la


sécurité et la défense (19 octobre 2017)

 El Consejo Europeo

 Frontex

 Sitio web de la UE
POLÍTICA EXTERNA E DESENVOLVIMENTO: dois campos em cadência na
América Latina

Wanderley dos Reis Nascimento Júnior

wjunioreis@gmail.com, IRI, PUC Rio

RESUMO
As noções de desenvolvimento nem sempre estiveram atreladas ao ideário de
crescimento econômico; isso é um fenômeno recente. A partir da primazia do campo
econômico sobre o político e social, o ideário economicista de desenvolvimento
emergiu e se propagou. No entanto, essa realidade e proeminência das estratégias de
desenvolvimento no processo decisório de política externa só se efetivou a partir da
propagação da agenda de desenvolvimento como crescimento econômico. Essa
propagação, à exemplo de diversas agendas de pesquisas, se deu do centro para a
periferia. Sem embargo, a periferia também apresentou sistematizações de
conhecimento como, por exemplo, a teoria da dependência que foi responsável por
apresentar o caminho de uma imaginada autonomia regional. As políticas externas de
muitos países, especialmente dos latino-americanos, são perpassadas desde, pelo menos
o ápice do nacional-desenvolvimentismo na década de 1960, pelas estratégias de
desenvolvimento. As condições econômicas adversas vivenciadas pelos países latino-
americanos deram protagonismo às estratégias de desenvolvimento no que se refere às
agendas de política externa. Defende-se que as condições econômicas de dependência
vivida pelos países latino-americanos são responsáveis por constranger muitos Estados
latino-americanos a enxergarem o desenvolvimento, em sua versão economicista, como
paradigma central de suas políticas externas.

Área temática: Política Internacional

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.”
INTRODUÇÃO
As políticas externas de muitos países, especialmente dos latino-americanos, são
perpassadas desde, pelo menos o ápice do nacional-desenvolvimentismo na década de
1960, pelas estratégias de desenvolvimento. São a partir dessas estratégias, definidas em
âmbito doméstico, que os Estados se lançam no sistema internacional.
No entanto, essa realidade e proeminência das estratégias de desenvolvimento no
processo decisório de política externa só se efetivou a partir da propagação da agenda de
desenvolvimento como crescimento econômico.
Essa propagação, à exemplo de diversas agendas de pesquisas se deu do centro
para a periferia. Nesse sentido, partimos da percepção de que há uma estrutura
hierárquica que divide o mundo entre o centro, semiperiferia e periferia
(WALLERSTEIN, 1974). Nesse sentido, há uma clara divisão internacional do trabalho
que é ilustrado por uma economia-mundo capitalista.
Sem embargo, a periferia também apresentou sistematizações de conhecimento
como, por exemplo, a teoria da dependência que foi responsável por apresentar um
caminho mínimo de uma imagina autonomia regional.
Posto isso, apresentaremos nas próximas seções um retrospecto do ideário de
desenvolvimento no tempo e espaço e sua convergência com a execução de política
externa por parte dos países latino-americanos de uma maneira geral.

1.O DESENVOLVIMENTO EM SUAS


ORIGENS: IDEARIOS NÃO
ECONOMICISTAS
A noção de desenvolvimento possui diferentes faces e está, mormente, atrelada a
ideia de crescimento econômico. Essa noção economicista ganha destaque no pós-
Segunda Guerra Mundial, no entanto, a imagem do que é desenvolvimento surge muito
antes disso.
Foram os grandes filósofos gregos, segundo Rist (2008), que ensaiaram as
primeiras interpretações racionais sobre o que seria desenvolvimento. Para Aristóteles a
ideia da natureza estava atrelada a noção de crescimento e desenvolvimento. A natureza
representaria o próprio desenvolvimento, enxergada em vários ciclos de
nascimento/desenvolvimento/morte que, findada a última etapa, se repete. Sendo a
ciência uma teoria da natureza das coisas, seria ela mesma uma teoria de
desenvolvimento, pois estaria em constante acúmulo e, portanto, crescimento. Seguindo
noções da origem semântica da palavra "desenvolvimento", segundo Rist (2008),
Lucrécio defendeu que a ideia de desenvolvimento estaria relacionada a algo que possui
uma direção e, portanto, avança no sentido de alcançar maturidade. A noção de
desenvolvimento é, para Rist (2008), uma invenção do ocidente, ou seja, do pensamento
ocidental que possui uma visão de tempo/espaço linear.
Essa visão linear se fortaleceu com a ascensão do cristianismo, no entanto, esse
fator histórico de emersão do cristianismo como instituição central do mundo ocidental
representou uma alteração na ideia cíclica de desenvolvimento, pois ao contrário da
noção aristotélica de vários ciclos, a noção cristã que emergiu advoga a existência de
apenas um ciclo no qual carrega em si uma visão teleológica.
Percebe-se, então, que a imagem de desenvolvimento não é algo recente e nem
sempre esteve atrelada a noção de crescimento econômico. Esta característica é algo
extremamente recente. Evidencia-se que o significado de desenvolvimento não é, e não
tem sido, algo estático e tem ganhado diferentes noções a depender de fatores políticos e
sociais.
O interelacionamento entre teoria e prática, vista, por exemplo, na alteração da
visão de desenvolvimento pós-cristianismo, corrobora a denominação dada por Pieterse
(2010) de sociologia do conhecimento do desenvolvimento. Isso nos permite constatar
que a sistematização do conhecimento sobre desenvolvimento não é orientada per si, ou
seja, na própria teorização, é orientada a partir da prática que gera um processo de
retroalimentação.
O Iluminismo foi outro marco de revisão e de consolidação de uma das inúmeras
noções de desenvolvimento. É a partir daí que se vê mais intimamente ligado o ideário
de progresso e desenvolvimento. A noção de evolução também emerge atrelada aos
conceitos de progresso e desenvolvimento.

2.DESENVOLVIMENTO COMO
ESTRATÉGIA DE CRESCIMENTO
ECONOMICO
A ideia de crescimento econômico atrelada a noção de desenvolvimento
aparentemente só veio à tona a partir da própria proeminência ganhada pela economia
frente às questões políticas e sociais. As evoluções tecnológicas impulsionadas pela
Revolução Industrial e a consolidação do capitalismo corroboraram o discurso de que as
demais esferas giravam em torno do Sol-econômico.
Essa prevalência da esfera econômica sobre as demais deu-se não somente nos
países centrais, mas, também, na periferia do sistema, à exemplo das inúmeras
sistematizações de conhecimento importadas que, muitas vezes, são impostas à
realidade do Sul.
Grandes pensadores clássicos como, por exemplo, David Ricardo (1973) entende
desenvolvimento necessariamente sob a perspectiva econômica, uma vez que se refere à
análise de como está organizada a produção, distribuição e acumulação da riqueza,
versando, essencialmente, sobre a racionalidade de maximização dos lucros. No
ambiente latino-americano essa ideia ganha espaço concomitantemente com o processo
de expansão capitalista no pós-Segunda Guerra, quando os países periféricos foram
invadidos por transnacionais dos países centrais.
Dessa forma, segundo Pieterse (2010, tradução nossa): "No pensamento e na
economia do desenvolvimento moderno, o principal significado do desenvolvimento foi
o crescimento econômico, como na teoria do crescimento e na teoria do Big Push"167.
É essa noção do mantra de crescimento econômico que aportou nas Américas no
pós-Segunda Guerra. À exemplo do que ocorreu durante o processo de conquista da
América no qual a Antropologia - ainda em seus primórdios - serviu para legitimar o
genocídio dos indígenas e que, da noite para o dia, colocou mais da metade da
população mundial como arcaica e selvagem; o desenvolvimento, entendido sob a
perspectiva econômica, colocou todo o Sul global como subdesenvolvido.
Se a invenção da modernidade se deu no encontro com o "outro" não-moderno
durante o período da conquista da América, podemos dizer que a invenção do
subdesenvolvido se dá, também, como repaginada dos discursos advindos da chamada
modernidade.
O desenvolvimento que colocou diversos países nos degraus iniciais da escada
civilizacional engendrou um arcabouço teórico para discutir as características do
subdesenvolvido e os caminhos para o topo da escada. Nesse sentido, as teorias da

167
In modern development thinking and economics, the core meaning of development was economic
growth, as in growth theory and Big Push theory.
modernização jogaram um papel central na legitimação da condição de "pré-modernos"
aos países do Sul global.
Vale destacar a noção de etapas de Rostow (1960): 1) a sociedade tradicional
caracterizada por técnicas arcaicas de produção; 2) as pré-condições para a decolagem,
na qual há a assimilação de conhecimentos tecnológicos e científicos que apresenta
mudanças institucionais; 3) a decolagem, caracterizado pelo aumento dos setores
industriais e da renda per capita; 4) marcha para a maturidade, na qual há o domínio
tecnológico e a produção de qualquer bem industrial; e 5) a era do consumo em massa,
definida por uma sociedade altamente industrializada.
Aqui expusemos apenas uma breve referência à chamada teoria da modernização
que se tornou apenas uma das faces do desenvolvimento em determinado período
histórico.
A partir do momento em que foi dado o receituário para se alcançar o
desenvolvimento, os países periféricos não tardaram em adotá-lo. No entanto, a
aceitação da prescrição não se deu de forma tácita por todos. No caso específico da
América Latina o discurso teleológico da modernização fora combatido inicialmente
pelos teóricos da dependência e, posteriormente, pelas perspectivas pós-
desenvolvimentistas.
Dentre essas duas perspectivas críticas ao desenvolvimento, gostaríamos de
chamar atenção para a perspectiva pós-desenvolvimentista que traz para a agenda do
desenvolvimento questões como a pobreza, a fome e a violência que podem e devem,
também, ser pensados nas agendas de política externa, pois são problemas que
transcendem as fronteiras estatais. No entanto, no contexto latino-americano não se
pautou essas questões, com algumas ressalvas, mas de forma tímida, durante os
chamados governos progressistas.
Posto isso, retomemos ao pensamento dos teóricos da dependência que, ao
contrário dos pós-positivistas que se apresentam apenas na década de 1990, não abriram
a agenda do desenvolvimento para questões outras, apenas apresentaram formas de
enfrentar o mainstream econômico a partir da periferia.
3.POLÍTICA EXTERNA E
DESENVOLVIMENTO
Ao adentrarmos ao período marcado pela emersão das teorias da dependência na
América Latina, encontramos o ponto de convergência entre política externa e
desenvolvimento para os países da região.
Se para os países centrais as agendas de política externa de high politics são os
temas de segurança, a asserção não é, necessariamente, verdadeira para os países
periféricos e, especialmente, para as nações latino-americanas a afirmativa aparente ser,
no mínimo, ingênua.
Segundo Soares de Lima (2005, p. 5):
As definições de ameaças externas e as percepções de risco são basicamente
derivadas de vulnerabilidades econômicas e não de segurança. Sendo as
principais vulnerabilidades, na visão das elites, de natureza econômica, a
política externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista. Na
verdade, esta última tem sido considerada como um dos principais
instrumentos para propósitos de desenvolvimento.

Em países como Brasil, Argentina e México, o ideário de desenvolvimento –


leia-se crescimento econômico – já estava plasmado pelo menos desde os governos
populistas em diferentes práticas de política externa através da busca por financiamento
externo e políticas de industrialização. No entanto, é a partir da década de 1960 como o
advento da teoria da dependência que as estratégias de desenvolvimento são atreladas na
maioria dos países latino-americanos às agendas de política externa.
A ideia central da teoria da dependência se choca com o ideário da teoria da
modernização de que todos os países passariam pelos mesmos estágios. Segundo os
teóricos da dependência o “desenvolvimento gera o subdesenvolvimento”, uma vez que
a manutenção dos países desenvolvidos nesse estágio implica na necessidade de
existência de países subdesenvolvidos para sanar as necessidades de manufatura dos
primeiros.
A Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), um dos
braços do sistema das Nações Unidas (ONU), foi o berço da teoria da dependência na
região. Dentre diversos estudos destaca-se as ideias apresentadas por Raúl Prebisch
(1949) que teceu críticas enfáticas aos países centrais ao apresentar a chamada
deterioração dos termos de troca. Essa deterioração ocorre, pois, os produtos primários
vendidos pelos países periféricos possuem menor valor agregado em detrimento dos
produtos industrializados comercializados pelos países centrais. Ao contrário do que
propunha a teoria liberal de que os produtos primários se valorizariam com o passar do
tempo, os estudos empíricos demonstraram que essa afirmação é improcedente e o que
ocorre é o inverso.
Sendo assim, a saída do subdesenvolvimento passaria não pela manutenção da
divisão internacional do trabalho e, portanto, da continuidade de produção de produtos
primários pelos países periféricos, mas pela necessidade de industrialização dos países
em desenvolvimento. A opção defendida por Prebisch (1949) seria a Industrialização
por Substituições das Exportações (ISI).
O pensamento cepalino, portanto, expandiu-se na região e diversos países latino-
americanos levaram a cabo o receituário da CEPAL. Esse receituário foi anexado às
agendas de política externa de muito países, em especial, do Brasil, Argentina e México.
Destarte, as políticas externas passaram a ser implementadas de acordo com as
estratégias de desenvolvimento adotadas por essas nações. Inicialmente viu-se uma
inserção internacional pautada no nacional-desenvolvimentismo, por inúmeros países
latino-americanos com prevalência do modelo de ISI.
Posteriormente, com o colapso dessa estratégia vivenciamos a enxurrada
neoliberal, que pregava, por exemplo, a liberalização do comércio, fim das restrições
aos investimentos estrangeiros e desregulamentação das atividades econômicas. No
contexto doméstico evidenciou-se um deslocamento do Estado para o mercado de
questões centrais como, por exemplo, a assistência social. Viu-se, neste período, o
crescimento dos níveis de pobreza e da desigualdade em toda a região,
concomitantemente, a essa conjuntura social viu-se a emersão dos discursos de pós-
desenvolvimento.
No início do século XXI, falou-se, com a ascensão de governos progressistas,
em neodesenvolvimentismo caracterizado por uma retomada moderada do receituário
nacional-desenvolvimentista. Atualmente, verificamos um retorno da agenda
neoliberalizante.

CONCLUSÃO
Percebemos que a noção de desenvolvimento é multifacetada e, ao contrário do
que permanece no senso comum, não pode ser vista unicamente como crescimento
econômico. Entretanto, percebemos que é a partir da nuance economicista que as
estratégias de desenvolvimento começam a plasmar nas agendas de política externa na
região.
Vimos que o pensamento cepalino abriu as portas para o combate ao
subdesenvolvimento que fora “inventado” pelos países centrais. O desenvolvimento é,
portanto, uma criação ocidentalocentrica que condicionou e ditou os rumos dos países à
margem da chamada modernidade.
Posto isso, os paradigmas de política externa na América Latina passaram pelas
estratégias de desenvolvimento seja do chamado nacional-desenvolvimentismo em sua
versão original ou repaginada quanto das altas e baixas da maré neoliberal.
Finalmente, constata-se que as condições dependentes vividas pelos países
latino-americanos os constrangem a terem as estratégias de desenvolvimento como
protagonistas na execução no processo decisório de política externa.

REFERÊNCIAS

PIETERSE, Jan Nederveen. Development Theory. Deconstructions/Reconstructions.


London: SAGE Publications, 2010.
PREBISCH, Raul. O Desenvolvimento Econômico da América Latina e Seus Principais
Problemas. Revista Brasileira de Economia, Vol. 3, n.º 3, 1949.
RICARDO, David. The Principles of Political Economy and Taxation. Londres:
Dent, 1973.
RIST, Gilbert. The History of Development. From Western Origins to Global Faith.
London: Zed Books, 2008.
ROSTOW, Walt. The Stages of Economic Growth. Cambridge: Cambridge University
Press, 1960.
SOARES DE LIMA, Maria Regina. A política externa brasileira e os desafios da
cooperação -. Revista Brasileira de Política Internacional [online]. 2005, vol.48, n.1,
p. 24-59.
WALLERSTEIN, Immanuel. The Modern World System. New York: Academic
Press, 1974.
El Derecho Internacional Público y la Escuela
de Montevideo. Una reflexión sobre la
influencia de la disciplina en el campo de las
Relaciones Internacionales
Autor: Wilson Fernández Luzuriaga
wilson.fernández@cienciassociales.edu.uy
Programa de Estudios Internacionales, Facultad de
Ciencias Sociales. Universidad de la República
(Uruguay)

Área temática: Política Internacional

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Resumen:
Este artículo estudia la influencia de la disciplina Derecho Internacional Público en la
conformación del campo de estudios de las Relaciones Internacionales. Para precisar esa
influencia, el trabajo analiza las concepciones sobre el objeto de estudio del Derecho
Internacional desde dos categorías, “relaciones entre centros de poder independientes” y
la concomitante generación de una “sociedad internacional”. Paso seguido, repasa las
características esenciales de la disciplina con especial énfasis en los aportes de la
cátedra de Derecho Internacional Público de Uruguay, actualmente autodenominada
Escuela de Montevideo. Y con el fin de profundizar en esas características esenciales, se
reseña una estrategia elaborada por dicha Escuela que consiste en identificar a esta rama
del Derecho por su propio fundamento, desde el aporte de su máximo expositor en
temas de teoría general, Heber Arbuet-Vignali. Finalmente, se ensayan reflexiones
sobre cómo el Derecho Internacional, necesariamente, se retroalimenta con las
Relaciones Internacionales por las coincidencias de los respectivos objetos de estudio
desde: la delimitación entre relaciones internas y relaciones internacionales, y la
comparación de los actores protagonistas, de las temáticas abordadas y del modo de
regulación.
Introducción
Este artículo estudia la influencia del Derecho Internacional Público en la conformación
del campo de estudio de las Relaciones Internacionales, en tanto disciplina más antigua
que aprehendiera un objeto de estudio de naturaleza internacional: las relaciones entre
entidades que gozan de cierto grado de autonomía y conforman un sistema
internacional. El trabajo forma parte de un proyecto de investigación sobre el proceso de
construcción y consolidación del campo de las Relaciones Internacionales en Uruguay
entre 1985 y 2018. Dicho proceso será definido mediante las ofertas de carreras de
grado y posgrado y las publicaciones institucionales especializadas, en la Universidad
de la República y en otros centros universitarios privados. La relevancia del proyecto
reside en proporcionar un panorama organizado de los peculiares avances de las
Relaciones Internacionales en el país. Por tanto, para constituir un aporte específico en
el proyecto de investigación, el artículo incluye las contribuciones de la antigua cátedra
de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República, actualmente
denominada Escuela de Montevideo.
Con tales propósitos, en una primera instancia, se analizan las concepciones sobre el
objeto de estudio del Derecho Internacional desde las categorías “relaciones entre
centros de poder independientes” y la concomitante generación de una “sociedad
internacional”. En una segunda instancia, se estudian las características esenciales de la
disciplina con un énfasis en los aportes realizados por la antigua cátedra de Derecho
Internacional Público, hoy Escuela de Montevideo. En una tercera instancia, se
profundizan esas concepciones desde la estrategia de identificarla por su propio
fundamento, elaborada por dicha Escuela, particularmente desde los trabajos de su
máximo expositor en temas de teoría general, Heber Arbuet-Vignali. Finalmente, se
ensayan reflexiones sobre cómo el Derecho Internacional se constituye en una disciplina
que, necesariamente, se retroalimenta con las Relaciones Internacionales a partir de las
coincidencias de los respectivos objetos de estudio.

I. El objeto de estudio
Si las relaciones internacionales son el objeto de estudio de un campo disciplinar
denominado Relaciones Internacionales, el Derecho Internacional puede presentarse
como la rama del Derecho que tiene como objetivo, más acotado, la regulación de ese
universo. El universo tiene su origen en la conformación de agrupaciones de seres
humanos. La necesidad del ser humano de vivir asociado con sus semejantes determinó
la concreción de centros de poder independientes que fueron organizándose y reglando
la convivencia de sus integrantes y, simultáneamente, relacionándose con otros centros
de poder independientes.
Arbuet-Vignali (1993: 21) define a los centros de poder de independientes como grupos
humanos cerrados, en algún límite territorial, que tienen tipos variados de organización
interna de la cual resulta la existencia de autoridades que no dependen de otro centro de
poder que las subordine. Ese grupo humano generalmente dispone de un territorio
propio, o al menos se desplaza por un territorio más amplio que utiliza o disputa con
otros centros de poder, y posee en una medida bastante extensa lo que hoy llamamos
independencia. Así pueden comprenderse en este concepto genérico hordas, tribus,
ciudades-Estados, reinos, ducados y principados, ciudades libres, imperios y, por
supuesto, los modernos Estados nacionales.
Desde esta definición amplia del sujeto “centros de poder independientes” y partiendo
de su inevitable interacción, ya a principios de siglo XX, el jurista alemán Niemeyer
(1925: 12) adelantaba que el punto de vista del cual se debe partir para la determinación
de la materia a reglar y, por consiguiente, del concepto del Derecho Internacional, no
radica en los preceptos jurídicos, sino en los hechos. En otras palabras, el objeto de
estudio a reglar, las interacciones entre esos centros de poder independientes, no está
constituido por preceptos ni por la dogmática apoyada en ellos, sino por consideraciones
políticas o, en todo caso, por necesidades vitales de agrupaciones y pueblos para
relacionarse entre sí, sociológicamente establecidas.
Solo desde esa concepción del objeto de estudio, el Derecho Internacional puede ser
considerado como disciplina científica y no como un simple conjunto de principios,
enunciados y reglas, cuyo universo constituye un orden jurídico positivo. Por tanto su
concepto ha de partir del conjunto de fenómenos o manifestaciones de los centros de
poder independientes que deben constituir, pueden constituir o directamente constituyen
materia de reglamentación jurídica. Las normas de Derecho Internacional vigente, las
normas que han estado vigentes, los proyectos e iniciativas que tienden a su
consagración o modificación, constituyen solo una parte de la labor científica que debe
ser complementada y completada por el empleo de los métodos aportados por otras
disciplinas, básicamente la Ciencia Política y la Sociología.
Niemeyer (1925: 10-11) ponía como ejemplo los avances en materia de Derecho del
Mar. Para el jurista, el carácter peculiar del mar, las realidades del tráfico mundial, las
necesidades de los Estados y los pueblos, son igualmente base de la investigación
científica como la exposición doctrinal. Así, por ejemplo, el problema de la libertad de
los mares, no se limita a la exposición, examen y comentario de los preceptos jurídicos
vigentes sobre la materia, sino que incluye, como punto de partida, las necesidades de
carácter internacional resultantes de los hechos históricos, geográficos, económicos,
técnicos y políticos.
Así, como aclara el jurista español Pastor Ridruejo (2016: 49), todos los ordenamientos
jurídicos positivos están condicionados por las características peculiares del grupo
social del que provienen. Como los grupos sociales evolucionan, su ordenamiento
jurídico está en función de su propia dinámica: “Esto es verdad también para el Derecho
Internacional que está cambiando a ritmo de la aceleración histórica de nuestros
tiempos”.
I.1. Los relaciones entre centros de poder independientes
Los centros de poder independientes, obviamente impulsados por los seres humanos que
lo constituyen, persiguen en sus relaciones mutuas la obtención de determinados
objetivos. Estos objetivos pueden ser calificados como permanentes o como
coyunturales. Los objetivos permanentes son procurados desde la propia constitución
del grupo y lo acompañan en todo contexto. Consisten en afirmar la identidad del grupo,
en tanto ente: independiente de toda estructura de autoridad externa; capaz y dispuesto a
actuar con su propia identidad para proyectar y alcanzar sus metas colectivas; persecutor
permanente de los intereses irreductibles de supervivencia y bien estar colectivo. Para
Arbuet-Vignali (1993: 21-22) si bien todos estos objetivos ponen a los centros de poder
en relación con los demás, la persecución de la supervivencia y el bien estar colectivo,
en particular, hacen que se vuelquen esfuerzos en intensificar relaciones de distinta
naturaleza como coordinar, cooperar e influir, pero también superar, subordinar,
dominar o conquistar a otros centros de poder.
Los objetivos coyunturales responden a situaciones particulares devenidas de la
ubicación geográfica de esos centros de poder independientes o a exigencias de
circunstancias históricas. No obstante, muchas veces pueden ser percibidos por las
autoridades como indispensables para satisfacer los objetivos permanentes. En la
frontera de esa correlación o retro alimentación, hay objetivos que no pueden ser
clasificados en ninguna categoría ya que derivan de interpretaciones de los gobernantes
como la expansión máxima del dominio terrestre o la imposición de una ideología.
Desde esta realidad, el Derecho Internacional trabaja en la legislación de los medios que
utilizan los Estados para cumplir los objetivos permanentes y coyunturales, así como
para cumplir esos otros objetivos que Arbuet-Vignali (1993: 22) denomina como
patológicos. Para el doctrino uruguayo, los permanentes y coyunturales pueden
procurarse incrementando el poder para dominar a otros centros mediante una derrota
militar, la anexión, la colonización o variadas formas de explotación económica. Pero
también por negociación, entendimiento, concesiones recíprocas, colaboración o
cooperación. En cambio para lograr los objetivos patológicos es fundamental recurrir a
los enfrentamientos, no siendo la paz un marco adecuado para su satisfacción.
A partir de estas actitudes, Arbuet-Vignali (1993: 23-24) estructura la categoría de
concepto-motor como idea central de caracterización de un período histórico
determinado. Así, distingue tres conceptos-motores básicos: el uso de la fuerza, la
composición de intereses y la coordinación. Cuando el concepto-motor es el uso de la
fuerza en variadas formas, las reglas de juego aceptadas en el esquema son escasas. En
cambio cuando el concepto-motor es la composición de intereses, las reglas de juego,
que a partir de cierta época tendrán naturaleza jurídica, constituirán un elemento
gravitante. Por último cuando el principio motor es la coordinación, su puesta en
marcha requiere de una mayor incidencia de las normas jurídicas, canalizando mayores
transferencias del Estado al conjunto y mayores interrelaciones entre los Estados;
aumenta la confianza en la conducta de los otros y en instituciones de poder superior al
de las partes, lo que en instancias avanzadas representa diferentes grados de
supranacionalidad.
Pero cualquiera haya sido el objetivo a satisfacer, cualquiera el concepto-motor
adoptado y cualquiera la modalidad elegida dentro de este, siempre se establecieron
reglas de juego. En definitiva, en las relaciones entre centros de poder independientes, el
comportamiento político de estas unidades y el Derecho Internacional se mezclan, se
inter influyen, se condicionan. Por esto, el objeto de estudio de esta rama del Derecho
no puede limitarse al análisis de las normas. Será siempre útil ubicar su inserción en el
marco histórico, económico y sociopolítico que las hizo necesarias y las propició, o las
volvió obsoletas o inaplicables. En definitiva es necesario conocer la estructura de la
sociedad internacional de cada período histórico en el que se perfeccionó la norma.
I.2. La constitución de una sociedad internacional
Si bien se afirma que los centros de poder independientes, en tanto obra de los seres
humanos, han basado sus interacciones en consideraciones de poder, también es cierto
que han acomodado esas interacciones a ciertas reglas que con el correr de los tiempos
conformaron un sistema jurídico denominando Derecho Internacional Público. Este
sistema de derecho positivo siempre ha acarreado con una tensión constante: ¿cómo
coordinar las normas a las que aspira la sociedad internacional con el mantenimiento del
principio de la soberanía que sus unidades no están dispuestas a resignar?
Para estudiar la estructura de una sociedad internacional determinada, desde estos
dilemas centrales, Pastor Ridruejo (2016: 50) adopta una tipología propuesta por su
colega Paul Reutter en 1961.168 La tipología contempla tres concepciones sobre la
constitución de una sociedad internacional, siendo factible verificar elementos de una u
otra en una misma estructura histórica. Así, una sociedad internacional puede
constituirse en función de: la simple yuxtaposición de Estados; el reconocimiento de
intereses comunes entre ellos, o una organización diferenciada.
La sociedad internacional contemporánea sigue concebida, en términos generales, como
una sociedad de yuxtaposición de Estados, aunque presenta rasgos de sociedad basada
en la satisfacción de intereses comunes y es parcialmente organizada. No se trata de una
estructura inorgánica, aunque si descentralizada. Sus actores, en tanto entidades
soberanas, se organizan sobre la base del compromiso libremente acordado y el
cumplimiento estricto de buena fe de ese compromiso. Pero no podrán permitir que se
centralice el poder hasta el punto que un parlamento les dicte las normas, un tribunal los
juzgue en cualquier circunstancia, o un gendarme les imponga castigos. En ocasiones
estos efectos se comprueban, pero en forma descentralizada y raramente alcanzando al
número limitado de actores protagónicos o sujetos plenos.
Esta sociedad internacional, a la que van dirigidas las normas de Derecho Internacional,
está fuertemente influida por el atributo de la soberanía de que disponen sus sujetos
predominantes, los Estados. Este atributo caracteriza las relaciones internacionales y
será el patrón recurrente al que se dirija toda apelación política de los participantes en el
juego. Asimismo, gravitará en forma notoria e importante en la estructura de la sociedad
internacional y repercutirá naturalmente en las normas que la regule. La segunda
característica de esta estructura paritaria supone que los actos de la sociedad
internacional no derivan, no están subordinados ni condicionados a ningún poder
superior. Esta característica es una consecuencia de la anterior, pues un poder supremo
impediría que los integrantes de esa sociedad internacional gozaran del atributo de la
soberanía y la estructura no se basaría en el principio de igualdad soberana de los
Estados (Arbuet-Vignali, 1993: 25-26).

II. El Derecho Internacional como resultado


II.1. Derecho Internacional clásico – Derecho Internacional contemporáneo
Delimitado su objeto de estudio, la dinámica que supone la relación entre centros de
poder independientes y la precaria constitución de una sociedad internacional, el
Derecho Internacional se define consensualmente como la aplicación del pensamiento
jurídico a las relaciones internacionales. Y, en tanto derecho positivo, estudia los
problemas que nacen de la aplicación de ese pensamiento jurídico.
Niemeyer (1925: 14-20) explica su desarrollo desde el principio de la soberanía de los
Estados, o sea reafirmado que la única génesis de normas jurídicas, tanto en el interior
como en el exterior, es la voluntad del Estado. Aquí reside una de las razones más
fuertes de la negación de su condición de derecho positivo: el constituir una serie de
prescripciones que solo obligan mientras así lo quiera el obligado. No obstante, el autor
da una serie de razones por las que el principio del consenso de los Estados se supera a
sí mismo y conduce históricamente a un orden jurídico situado por encima de ellos.
En primer lugar, el principio del consenso en el Derecho Internacional, no debe
entenderse desde la interpretación según la cual, el sujeto que contrajo libremente un
compromiso puede resolverlo unilateral y arbitrariamente. La vigencia práctica del

168
En referencia al libro Derecho Internacional Público. Barcelona: Bosch.
principio no debe ser incompatible con otro principio generalmente reconocido que
proclama que la naturaleza de la comunidad humana en general y de los Estados en
particular, obliga a estos a organizarse en un orden jurídico internacional por esa propia
naturaleza, por utilidad, por satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica
solidaridad de intereses.
En segundo lugar, que la norma consensuada solo rija para aquellos Estados que se han
sometido a ella, no impide que en la práctica, por ser notoriamente razonables o por el
prestigio político de los contratantes, haga secuela y se convierta en modelo o sea
admitida tácitamente como obligatoria, sin que ello implique el reconocimiento formal
por vía del consenso.
En tercer lugar, el consenso de un Estado puede implicar todo un sistema de principios
y normas que acepta, cuando ingresa a determinada comunidad internacional -cristiana,
europea, americana, etc.- o a un Organismo Internacional. Se trata de un reconocimiento
de todo un orden jurídico internacional vigente, tanto escrito como no escrito. El
establecimiento de normas internacionales, o sea la creación de prescripciones de
carácter general para los Estados, tendrá más impacto cuanto mayor es el número de las
partes concurrentes.
Estas limitantes a la regla estricta del consenso como motor de la regulación son
recogidas en el Derecho Internacional contemporáneo. Así para Pastor Ridruejo (2016:
63-65) la sociedad internacional que empezó a configurarse tras 1945 postula una
concepción del Derecho Internacional como ordenamiento jurídico de carácter social,
institucionalizado y democrático. El carácter humanista y social se manifiesta en el
interés por la protección de los derechos humanos, ampliando su alcance y
perfeccionando mecanismos procesales para una efectiva salvaguarda, aunque en este
aspecto las manifestaciones eficaces tengan lugar en un campo regional reducido con la
Convención Europea de los Derechos del Hombre de 1950. Asimismo, se preocupa
también del destino de los pueblos, poniendo las bases jurídicas para su
autodeterminación, y sentando principios y cauces para un desarrollo integral.
El carácter institucionalizado se potencia no solo por la proscripción general al uso de la
fuerza ni por la institucionalización del derecho en la guerra con el desarrollo del
Derecho Humanitario, sino también por la existencia de Organizaciones Internacionales,
incluso con competencias políticas que limitan de algún modo el poder de los Estados y
que, en todo caso, suministran un cauce eficaz a la cooperación y el desarrollo. Por otra
parte, aunque una costumbre siga teniendo importancia como fuente normativa de la
sociedad internacional, hoy los tratados multilaterales tienen mayor peso que en el
pasado como fuentes formales; incluso las resoluciones de las Organizaciones
Internacionales, especialmente de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
influyen manifiestamente en la evolución del Derecho Internacional, al proporcionar las
bases de variados acuerdos multilaterales en las más diversas materias.
Finalmente, el Derecho Internacional contemporáneo tendría carácter democrático,
característica en íntima relación con la anterior. Actualmente, en la costumbre tiene
enorme importancia el elemento espiritual -opinio iuris o convicción de que una norma
es jurídicamente obligatoria- que en las organizaciones y conferencias internacionales es
expresada por todos los Estados y no solamente por los poderosos y desarrollados. Esto
favorece ciertamente las exigencias de socialización y democratización del Derecho
Internacional, contrarrestando la influencia preponderante de las grandes potencias en la
formación de la norma consuetudinaria. Y aunque en la codificación sobre la base de los
tratados multilaterales rija, generalmente, la regla de la mayoría calificada de dos tercios
o incluso la del consenso, la influencia de los Estados en desarrollo es muy grande en la
consecución de sus intereses y aspiraciones.
Pastor Ridruejo (2016: 49-65), en definitiva, concluye que la sociedad internacional está
débilmente organizada y aquejada además por una honda división: la económico-social
Norte-Sur. Obviamente, estos condicionantes sociológicos influyen en el Derecho
Internacional contemporáneo y conforman sus líneas generales. La incertidumbre y el
relativismo en el plano normativo, la precariedad de las sanciones, la ausencia de un
proceso jurisdiccional obligatorio para la solución de controversias, el predominio y la
mayor eficacia de las estructuras regionales de cooperación sobre las propiamente
universales, las insuficiencias del Derecho Internacional del desarrollo y su carácter
controvertido, y la insatisfactoria protección del medio ambiente, se explican y cobran
sentido a la luz de la débil organización y la onda división. Así, la concepción del
Derecho Internacional contemporáneo se presenta, fundamentalmente, como tendencia
o aspiración, aunque se comprueban concreciones en la realidad. Y esto por el dato
insoslayable de la persistencia de esquemas de una sociedad internacional de
yuxtaposición que alientan la prevalencia de concepciones de Derecho Internacional
clásico. Así, en cuestiones especialmente sensibles en que pugnan los intereses de los
Estados industrializados y de los Estados en desarrollo, los primeros tienden a hacer
perdurar los patrones del Derecho Internacional clásico, mientras los segundos querrían
implantar principios y soluciones del contemporáneo.
II.2. La concepción general sobre la disciplina en Uruguay
Sobre mediados del siglo XIX, uno de los primeros tratadistas uruguayos, Gregorio
Pérez Gomar (1967 [1864]: 12-13) definía al Derecho Internacional como la aplicación
de los principios naturales y admitidos por las naciones civilizadas e independientes
para arreglar sus diferencias y decidir los conflictos entre las leyes y usos que rigen. La
expresión “principios naturales” remitía al Derecho Natural ya que expresamente el
jurista afirmaba la inexistencia de otra regla esencial como justicia inmutable. La
referencia a “las naciones civilizadas”, la justificaba afirmando que, como esos
principios solo se revelan por la conciencia y la razón, no basta la conciencia y la razón
individuales sino su alcance universal. Finalmente con la palabra “admitidas”, más que
a una condición esencial de justicia, refería a una condición de su promulgación de
acuerdo al derecho natural. En definitiva, no basta que haya un principio admitido
generalmente para ser obligatorio, es menester además que sea justo y que no contradiga
el derecho de alguna personalidad o potencia. Pero aún con todas estas características,
su aplicación tiene como objetivo arreglar diferencias y conflictos, porque solo en la paz
radica el estado de justicia.
Para Pérez Gomar (1967 [1864]: 18-20), el Derecho Internacional es producto de una
asociación de naciones a cuyo frente está Dios, lo que la hace más firme y eterna que si
hubiera sido creada por un pacto o una reglamentación. Y tiene el carácter de
democrática, pues se propone la justica, así como la igualdad en la concurrencia y la
libertad en cada agente. El derecho natural se encarga de responder sobre la situación de
las naciones respecto a sus relaciones, no reconociendo ninguna jerarquía entre ellas. La
nación más fuerte y más aventajada, no goza de más derechos que la más débil y
atrasada; no hay un principio justo aplicable solo a las grandes potencias y otro para las
pequeñas. Finalmente, si bien consideraba que la sanción necesariamente se encuentra
en la vida eterna, también ponderaba el juicio de la historia para los pueblos guerreros e
inmorales, quienes tarde o temprano decaen y pierden autonomía. Asimismo,
consideraba que la nación fuerte que abusa de otra débil, establece la jurisprudencia
para la reacción de otra nación fuerte o de naciones débiles reunidas o protegidas por
otras fuertes.
Sobre fines del siglo XX, Arbuet-Vignali (1993: 17-18) resaltaba que el Derecho
Internacional como sistema jurídico, procura concretar un ideal de vida –justicia- dentro
un marco ordenado y previsible –seguridad-. Para el jurista, la pregunta de cómo logra
el Derecho Internacional concretar estas dos metas ha encontrado dos posiciones
extremas. La primera reúne a aquellos que desde una confianza excesiva le atribuyen
poderes que lo transforman en una especie de panacea, que por la sola fuerza de sus
enunciados puede modificar a la sociedad internacional. La segunda, la integran autores
que, con gran escepticismo, niegan la existencia de un sistema o, al menos, su eficacia,
considerando que sus reglas reflejan las relaciones de poder, ya que ocultan las
intenciones de gobernantes que obran según la capacidad de su Estado, o que son el
resultado de la contribución de un grupo de idealistas fantasiosos. Frente a esto, para
que la definición de Derecho Internacional tenga vicios de realidad, o sea para que
concrete tanto normas obligatorias desde un ideal de justicia compartido y dentro de un
marco seguro y preestablecido sin afectar el atributo de la soberanía, es necesario
considerar los obstáculos que deben superarse.
En primer lugar, se debe considerar que los mecanismos de subordinación en la
sociedad internacional siempre quedan en tensión con el atributo de la soberanía. Y
desde esta realidad los Estados se esfuerzan por concretar ese marco ideal de
convivencia desde posiciones ideológicas diferentes y hasta antagónicas, que no quieren
abandonar. Por otra parte, la estructura del sistema a construir será de coordinación y
girará en torno a ideas de: coexistencia pacífica, mutua tolerancia, beneficio recíproco,
coordinación de compromisos, buena fe para cumplirlos y apoyo directo para
respaldarlos; todos componentes que no son comunes en el derecho interno. En segundo
lugar, hay que reconocer que el sistema jurídico creado, lejos de rudimentario o
primitivo, es producto de una experiencia histórica acumulada. Esa experiencia indica
que no solo es complicado regular jurídicamente a sujetos soberanos, sino que el
problema aumenta cuando los sujetos se concentran en diferentes y complejas
estructuras. Más cuando las actividades reguladas son cada vez más complejas y se
materializan en temas y ámbitos físicos cada vez más amplios.
II.3. La Escuela de Montevideo y el fundamento como rasgo distintivo
La llamada Escuela de Montevideo de Derecho Internacional Público se posiciona ante
la disciplina, principalmente, a partir de su propio fundamento, o sea desde las razones
profundas que conlleva la obligatoriedad de sus normas. Si el Derecho Internacional es
un sistema que funciona, si la gran mayoría de sus reglas se cumple, si sus violaciones
se castigan, la base para aprehender la disciplina reside en responder cuál es la razón
para que todo esto ocurra. Para la Escuela de Montevideo, el problema del fundamento
del Derecho Internacional Público es parte de un problema mayor que reside en
dilucidar la razón de la obligatoriedad de las normas. Cualquier respuesta definitiva
descansará en un enfoque filosófico y no jurídico. Sin embargo, a pesar de esta
limitación, se plantea que el investigador no debe prescindir de dilucidar el fundamento
de la norma. La prescindencia haría del análisis de cualquier rama del Derecho una
mera exposición de reglas. Se necesita “algún criterio para afirmar cuando una regla
está en vigor, cuando es eficaz y cuando el respaldo que se le proporciona descansa en
una orden legal y no en un mero capricho arbitrario, solo respaldado en la capacidad
material de exigir cosas” (Arbuet-Vignali, 2014: 100-101).
La propuesta jurídica de la Escuela de Montevideo, no pretende operar como solución
global, ya que esa pretensión queda fuera del alcance de la propia hermenéutica jurídica.
En definitiva, se concentra en diferentes aproximaciones parciales desde los ángulos
jurídico-sustancial, jurídico-formal, jurídico-sociológico y jurídico-valorativo,
reconociendo que la síntesis definitiva y la respuesta final y armónica sobre el
fundamento es producto de la indagación filosófica.
Desde el punto de vista jurídico-sustancial, el fundamento de la validez y obligatoriedad
del Derecho Internacional Público debe encontrarse en el propio sistema, considerando
las características de sus reglas y el principio de no contradicción y el principio de la
buena fe. Los Estados soberanos, principales actores y beneficiarios del Derecho
Internacional crean reglas para encauzar sus relaciones en un sistema jurídico de
coordinación, altamente democrático. El sistema es así calificado, ya que su
característica esencial reside en que los sujetos reglados contribuyen al nacimiento de
las normas. Por tanto, la obligatoriedad de las normas no está fundada en una orden
dictada por un sujeto soberano y supremo. El sistema funciona bajo el supuesto que la
soberanía se ejerce respetando reglas que salvaguardan la soberanía de los demás y
amparan la propia, lo que conlleva la necesidad de que sean justas y aseguren
indispensablemente certeza y seguridad, y no propaguen la anarquía. Esto evidencia que
el sistema de coordinación se define por sujetos soberanos con la capacidad y voluntad
de obligarse. Pero también evidencia que una vez que, conjunta y voluntariamente, se
han obligado, no alcanza la voluntad individual para desligarse, ya que por encima de
esa voluntad se consagró un mandato superior. Eso ocurre porque los sujetos, al decidir
crear un sistema jurídico de coordinación, se obligaron de buena fe y el principio de no
contradicción exige esas consecuencias, “… si las consecuencias fueran otras, todas
las esencias en juego se desvanecerían y se estaría en el caos” (Arbuet-Vignali, 2014:
102).
Desde el punto de vista jurídico-formal, el problema del fundamento del Derecho
Internacional deriva del problema de sus propias fuentes. Una norma, formalmente, es
válida, obligatoria y fundada en un sistema existente, cuando se genera de acuerdo a
procedimientos formales de producción de normas, aceptados por el propio sistema. La
respuesta a cuáles son las fuentes formales a través de las cuales se crea el Derecho
Internacional Público positivo vigente, también coloca en un eje central el tema del
atributo de la soberanía de los Estados nacionales. En efecto, la creación de las reglas
por parte de sujetos soberanos, no puede entenderse como un menoscabo a su soberanía,
sino como un mecanismo de protección de la misma. Para ello, las reglas deben surgir
de procedimientos formales especiales en los que se manifieste la voluntad de los
sujetos del Derecho Internacional. Una vez que las reglas entran en vigor respetando los
procedimientos formales, la posibilidad de rechazarlas queda excluida de la voluntad de
los sujetos, pasando a ser obligatorias por las características del sistema, por el principio
de buena fe y por el principio de no contradicción (Arbuet-Vignali, 2014: 103).
Desde el punto de vista jurídico-sociológico, la cuestión es dilucidar por qué obligan las
normas de Derecho Internacional en la práctica, por qué los centros de poder se inclinan
a aceptar las reglas o, cuando no lo hacen, a acatar mecanismos de reparación. Una
razón preliminar reside en que los centros de poder son creaciones de los seres humanos
y actúan a través de su voluntad y con las virtudes y defectos de estos. Por tanto, las
razones que impulsan los Estados a reglar sus relaciones y a cumplir con esas reglas,
deberían coincidir con las razones que determinan a los seres humanos a proceder de la
misma manera: la adhesión a las normas, la mayor utilidad en cumplirlas antes que en
violarlas y, excepcionalmente, por temor a las consecuencias de una violación,
principalmente la sanción. Así, los Estados soberanos autolimitan su libertad de acción,
estableciendo reglas aceptadas por todos y que todos estén dispuestos a cumplir. Esta
conducta surge a partir de la comprobación que la arbitrariedad, la discrecionalidad, la
tendencia a imponer los gustos propios por la fuerza que se ostenta, no generan una
satisfacción completa, estable y menos aún permanente (Arbuet-Vignali, 2014: 104).
Para la Escuela de Montevideo, no es aceptable que la validez y obligatoriedad de la
norma resida en la existencia de una autoridad material que la sancione, respalde e
imponga por temor al incumplimiento. Ese temor, en todo caso, constituye uno de los
motivos de la eficacia del sistema. Y cuando estamos ante un sistema como el del
Derecho Internacional Público, en el que sus integrantes son sujetos soberanos, el
presupuesto es menos aceptable aún. El funcionamiento de dicho sistema se debe a la
adhesión de sus sujetos a sus normas, reconociendo la validez y obligatoriedad, desde
una alta valoración, desde su bondad intrínseca y desde los beneficios que conlleva su
cumplimiento.
Finalmente, desde el punto de vista jurídico-valorativo, se trata de determinar qué
valores permiten afirmar que una norma concreta posee el mayor valor intrínseco para
obligar. Más allá de cierta tendencia en la doctrina de eludir el problema del
fundamento axiológico, Arbuet-Vignali (2014: 105) considera que todo conjunto de
reglas jurídicas tendrá mayor o menor valor, y estará por tanto mejor fundamentado
axiológicamente, de acuerdo a las cualidades intrínsecas de sus normas y la capacidad
de regular la convivencia de los sujetos receptores. Así, el alto rango que ocupa la
norma en una escala axiológica, abreva al punto de vista jurídico-sociológico. En otras
palabras, la aceptación de la inmensa mayoría de los sujetos regulados es condición
necesaria para que esa norma adquiera valor. En el Derecho Internacional, no basta con
que las reglas sean formuladas por un grupo más o menos numeroso de Estados; su
validez, acatamiento y permanencia dependen de las bondades que coincidan con las
tendencias y necesidades del grupo reglado en un contexto histórico determinado. Por lo
tanto, resulta de meridiana importancia procurar una explicación al fundamento del
punto de vista axiológico, ya que el mismo no reside en la mera adhesión, voluntad o
conveniencia de los Estados.
Arbuet-Vignali (2014: 107) redacta una especie de catálogo para la determinación del
fundamento desde esta dimensión y expresa que debe tenerse clara conciencia que: una
razón lógica indica que siempre hay una regla del más alto valor para cada situación,
pero tanto el político como el doctrino encontrarán grandes dificultades en
aprehenderla; para el acercamiento a la regla, al menos con fines instrumentales, puede
resultar útil considerar si logra la máxima felicidad individual o grupal; como método
cognoscitivo resulta prudente recurrir a la experiencia de evaluar los resultados de las
reglas en distintas épocas, dejando los enfoques conceptuales al filósofo.

Reflexiones finales
El campo de estudio de las Relaciones Internacionales presenta como objeto de estudio
a las relaciones entre agrupaciones de seres humanos, más o menos institucionalizadas,
que ostentando cierta autonomía van configurando modos de convivencia. Ente los
modos de convivencia, la creación y el apego a un conjunto de reglas fue generando lo
que se conoce como Derecho Internacional. No obstante, desde principios del siglo XX,
aún en vigencia del Derecho Internacional clásico y cuando no se avizoraba a las
Relaciones Internacionales como un campo de estudio independizado de la Historia, la
Economía o el propio Derecho Internacional, sus autores advertían que el objeto a reglar
por esta disciplina jurídica no radicaba en preceptos jurídicos ni en su dogmática, sino
en los hechos, en las consideraciones políticas y en los intereses vitales
sociológicamente establecidos por esos centros de poder independientes, y siempre
atendiendo un contexto histórico, económico y sociopolítico. En otras palabras, como
disciplina científica y desde la dimensión jurídica, el estudio de las normas representa
una parte de una labor que encontrará su conclusión con el empleo de métodos
aportados por otras ciencias sociales, básicamente la Ciencia Política y la Sociología.
En su dinámica, los centros de poder independientes se interrelacionan procurando la
obtención de determinados objetivos permanentes y coyunturales. La afirmación de la
identidad, la supervivencia y el bienestar colectivo revisten como permanentes, mientras
que los coyunturales, incluso algunos que pueden calificarse como patológicos por ser
productos caprichosos de sus gobernantes, responden a situaciones particulares, y
exigencias de una coyuntura. No obstante, los coyunturales y los patológicos pueden
configurarse o ser percibidos por las autoridades respectivas como indispensables para
satisfacer los objetivos permanentes. El Derecho Internacional trabaja en los medios
utilizados para la satisfacción de estos objetivos, medios que el jurista uruguayo Arbuet-
Vignali los clasifica en tres conceptos-motores básicos: el uso de la fuerza, la
composición de intereses y la coordinación. En esta clasificación de tres categorías, la
incidencia de las normas jurídicas, la confianza mutua y la transferencia de potestades
hacia estructuras institucionalizadas van de menor a mayor, de la agresión a la
supranacionalidad.
La sociedad internacional es considerada por muchos teóricos de las Relaciones
Internacionales, en general sociólogos de las Relaciones Internacionales, como el
verdadero objeto de estudio del campo disciplinar. Para el Derecho Internacional es un
producto de las interacciones entre centros de poder independientes cuya mayor o
menor cohesión en el plano normativo e institucional entra en tensión con el atributo de
la soberanía de esos centros de poder, principalmente los Estados nacionales. Para
analizarla, Pastor Ridruejo retoma la tipología de Reutter que contempla tres
concepciones de la sociedad internacional a verificar en cada tiempo histórico: la simple
yuxtaposición de Estados; el reconocimiento de intereses comunes entre ellos, o una
organización diferenciada. Así, la sociedad internacional contemporánea sigue un
patrón general de yuxtaposición de Estados, con rasgos de colectivo basado en la
satisfacción de intereses comunes, y parcialmente organizado. Esos Estados soberanos
si bien defienden su capacidad de organizarse mediante compromisos acordados
libremente y cumplidos de buena fe, generan estructuras orgánicas aunque
descentralizadas. En otras palabras, no reconocen un poder supremo
El Derecho Internacional clásico cimentó su desarrollo en el principio del consenso de
los Estados. No obstante, como disciplina jurídica, no generó un sistema en el cual ese
sujeto que contrajo libremente un compromiso esté facultado a resolverlo unilateral y
arbitrariamente, sino mediante reglas de interpretación y aplicación. Por otra parte, la
vigencia del principio convivió con: la tendencia de la comunidad humana en general y
de los Estados en particular de organizarse en un orden jurídico por su propia
naturaleza, por utilidad, por satisfacer un ideal de justicia o por una auténtica
solidaridad de intereses; el consentimiento de los Estados de la validez de normas
creadas por otros Estados, por ser éstas notoriamente razonables y/o producto de actores
prestigiosos; el ingreso de los Estados a determinada comunidad de carácter regional o
internacional o, directamente, a un Organismo Internacional.
La regla del consenso y sus limitantes como motor del Derecho Internacional son
recogidas en el Derecho Internacional contemporáneo. La sociedad internacional post
Segunda Guerra Mundial demanda y desarrolla un sistema jurídico que puede
calificarse de social, institucionalizado y democrático, básicamente por el
perfeccionamiento de mecanismos de protección de los pueblos y de los derechos
humanos, por los esquemas sobre proscripción o reglamentación en el uso y amenaza de
la fuerza, por el desarrollo de las Organismos Internacionales y del multilateralismo en
general. No obstante, la onda división Norte-Sur, económica y social pero con claras
repercusiones en política internacional, hacen que persista una sociedad internacional de
yuxtaposición que alienta la pervivencia de manifestaciones fundantes del Derecho
Internacional clásico. En otras palabras, el Derecho Internacional contemporáneo
mantiene rasgos de un deber ser, de tendencia o aspiración a partir de: incertidumbres y
relativismo normativo; precariedad de sanciones; ausencia de instancias jurisdiccionales
obligatorias; escasa eficacia de las estructuras universales de cooperación;
incumplimiento de reglas sobre preservación del medio ambiente, entre las principales.
Finalmente, cabe analizar có