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e-DOC 3CCB098E-e

Proc 10875/2018
MPCDF
Proc.: 10.875/2018-e

___________
Rubrica

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL


TERCEIRA PROCURADORIA

PROCESSO N.º 10.875/2018-e

PARECER N.º 881/2018–G3P

EMENTA: Representação Parlamentar. Fundo Constitucional do Distrito Federal.


Secretaria de Estado de Fazenda. Secretaria de Orçamento Federal. Secretaria do Tesouro
Nacional. Supostos indevidos contingenciamentos e/ou retenções realizadas pela União no
fluxo de caixa dos repasses (ingressos) financeiros do FCDF. Ausência de transferência de
recursos ao Tesouro do Distrito Federal. Corrosão inflacionária das diferenças. Perda
monetária. Ausência de repasse. Na assentada precedente: Corpo Técnico pela procedência
da Representação. Determinação à Secretaria de Fazenda do Distrito Federal para que
inclua, entre as providências que vem adotando junto aos órgãos federais – para viabilizar a
efetiva transferência dos recursos do FCDF ao DF e para assegurar a manutenção e
recomposição dos recursos desse Fundo – eventual reversão ao DF de perdas monetárias
decorrentes da não aplicação financeira dos recursos do Fundo pelo próprio ente local.
MPCDF discordante. Gravidade das denúncias. Repercussões. Necessária manifestação da
Secretaria do Tesouro Nacional/MF. Decisão. Acolhimento parcial da Manifestação
Ministerial. Reinstrução. Autorização de Inspeção. Nesta fase: Corpo Técnico pela
inexistência de atos de contigenciamento da União. Diferenças negativas entre o duodécimo
repassado ao FCDF e o valor pago pelas Unidades Gestoras decorre da execução abaixo do
valor orçado pelas próprias Unidades Gestoras, em face de questões administrativas e legais
inerentes à liquidação e ao pagamento das despesas. Resultado da aplicação financeira dos
saldos positivos decorrentes das diferenças entre os valores de repasses financeiros recebidos
pelo FCDF e os valores efetivamente pagos pelas Unidades Gestoras do Fundo não estão
sendo revertidos em favor do FCDF. Representação procedente. Reitera sugestão de
determinação à SEF para que adote providências visando à reversão ao DF de perdas
monetárias decorrentes da não aplicação financeira dos recursos do Fundo. MPCDF
aquiesce parcialmente. Representação parcialmente procedente. Contigenciamento não
comprovado. Ausência de repasse de frutos civis. Acréscimo de recomendação para adoção
de medidas administrativas adicionais.

Os autos albergam Representação oferecida pelo Deputado WASNY DE ROURE


(e-DOC BEBA3284-c), por meio da qual a referida autoridade questiona indevidos
contingenciamentos e/ou retenções realizadas pela União no fluxo de caixa dos repasses
(ingressos) financeiros do Fundo Constitucional do Distrito Federal o que, segundo consta, tem
provocado perdas monetárias ao Distrito Federal.
2. O Representante aduz que a receita proveniente das aplicações financeiras
realizadas pela União sobre a diferença entre o valor do duodécimo a ser efetivamente suportado
na forma da lei e os montantes efetivamente pagos em face de indevidos contingenciamentos e/ou

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TERCEIRA PROCURADORIA

retenções constitui receita do Distrito Federal a ser exigida da União. Nesse sentido, representa e
requer o cálculo da suposta dívida da União.
3. A pretensão deduzida pelo Parlamentar restou sintetizada pelo zeloso Corpo
Técnico na assentada precedente, nos seguintes termos, in verbis:
[...]
2. O Representante inicia mencionando que o FCDF foi criado com o advento da Emenda
Constitucional nº 19/98, que deu nova redação ao inciso XIV do art. 21 da atual
Constituição Federal – CF/88, cujo teor é transcrito na peça em análise e reproduzido
conforme segue:
Art. 21 Compete a União: [...] XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e
o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo
próprio;
3. Acrescenta que o fundo próprio de que trata o dispositivo constitucional, no caso o
FCDF, foi criado por meio da Lei federal nº 10.633/02 e que antes os recursos eram
repassados pela União ao DF por meio de transferências voluntárias, sem vinculação
específica e valor determinado. Aduz que, no exercício de 2003, a execução do FCDF
ainda ocorreu por meio da Unidade Orçamentária – UG 73.105 – Governo do Distrito
Federal – Recursos sob a Supervisão do Ministério da Fazenda, sendo que, a partir de
2004, foi criada a UG 73.901 – Fundo Constitucional do Distrito Federal.
4. Assevera que os recursos do FCDF não são corretamente contabilizados nos balanços
contábeis da União e do DF.
5. Como tais recursos não ingressam nos cofres do DF e não integram o seu Orçamento
Público Anual (os recursos do Fundo têm sido executados diretamente no Orçamento da
União, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão Financeira – Siafi), o Representante
entende que a forma como eles vêm sendo executados estaria em desacordo com o
disposto no art. 3º c/c o § 1º do art. 6º da Lei federal nº 4.320/64. O primeiro dispositivo
reza que a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, ao passo que o segundo
dispõe que as cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-
ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no
orçamento da que as deva receber.
6. Ressalta que o art. 4º da aludida Lei federal nº 10.633/02 determina que os recursos
correspondentes ao FCDF deverão ser entregues ao GDF até o dia cinco de cada mês, a
partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos. Acrescenta que esse dispositivo jamais
foi objeto de deliberação específica no âmbito do Tribunal de Contas da União – TCU, no
debate acerca da transferência financeira dos recursos do FCDF ao DF. Aduz que a Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF, em seu art. 19, inciso V, reporta que tais recursos seriam
transferidos pela União ao DF, e não suportados por execução direta no âmbito da área
federal.
7. Esse cenário traçado pelo Representante o leva à questão principal erguida na peça em
análise, qual seja: a não transferência dos recursos do FCDF pela União ao DF provoca
corrosão inflacionária desses recursos, que pertenceriam ao DF, sendo muitas vezes
contingenciados e/ou retidos de forma indevida pela União.
8. Segundo o Representante, essa perda monetária se daria porque a diferença a menor
entre os recursos do FCDF utilizados no pagamento de despesas do próprio Fundo
diretamente pela União e aqueles que efetivamente deveriam estar sendo transferidos ao
DF, todo dia 5 de cada mês, à razão de duodécimos, está sendo aplicada no mercado
financeiro pela União, quando o resultado de tais aplicações deveria estar se revertendo
em receita própria do DF.
9. Nesse sentido, é apresentado levantamento no qual é apontado que o DF teria uma
perda de R$ 121,7 milhões, em valores atualizados pela Selic, no período de janeiro de
2005 a dezembro de 2017, e de R$ 2,8 milhões, nos meses de janeiro e fevereiro de 2018.

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Defende, com isso, que para esses valores deveria ser aberto crédito adicional, em fonte
de recurso própria, como rendimento de aplicação financeira do exercício, em favor do
Distrito Federal.
10. Por fim, o signatário da peça em análise manifesta-se conforme transcrito a seguir:
Ante o exposto, venho respeitosamente a esta Egrégia Corte de Contas REPRESENTAR
acerca dos indevidos contingenciamentos e/ou retenções realizadas pela União no fluxo
de caixa dos repasses (ingressos) financeiros do Fundo Constitucional do Distrito
Federal, bem como, PROCEDER ao devido cálculo da dívida da União para com o DF
em relação ao referido procedimento.
11. Por meio da Decisão nº 1.614/18, o Plenário desta Corte admitiu a Representação e
concedeu prazo de quinze dias à Secretaria de Fazenda do DF – SEF, gestora do FCDF,
para apresentar esclarecimentos quanto ao teor do referido documento. A manifestação da
SEF foi tempestivamente apresentada por meio do Ofício SEI-GDF nº 570/2018 –
SEF/GAB e documentação anexa (e-DOC 42CA7EEA-c). Os esclarecimentos prestados
pela SEF estão consubstanciados no anexo Despacho SEI-GDF SEF/SUTES/CFCDF, da
Coordenação de Gestão do Fundo Constitucional do DF – CFCDF, vinculada à
Subsecretaria do Tesouro/SEF.
12. Em síntese, é informado que as preocupações e suscitações apresentadas pelo
signatário da Representação estão alinhadas com as mesmas do Secretário de Fazenda do
DF, o qual já teria encaminhado expedientes às autoridades federais tratando da matéria,
bem como participado de reuniões no âmbito do Ministério da Fazenda e do Tribunal de
Contas da União, com a mesma finalidade.
13. Adicionalmente, é chamada a atenção para o fato de os valores informados nas tabelas
constantes da Representação em análise referirem-se aos montantes pagos, mensalmente,
pelas Unidades Gestoras do FCDF aos seus credores. Esclarece que tais valores saem da
Conta Única do Tesouro da União diretamente para as contas bancárias dos respectivos
credores, vez que os recursos referentes aos duodécimos não ingressam na Conta Única
do DF.
14. Aduz que a execução orçamentária e financeira do FCDF está sendo realizada
somente no âmbito do Sistema Integrado de Administração Financeira da União – Siafi e
que os recursos do FCDF não transitam pela Conta Única do DF, muito menos existe
conta específica no Tesouro Nacional para recepcionar as recursos do FCDF, ou seja, a
União não individualiza recursos, tratando toda a questão na Conta Única do Tesouro
Nacional, afastando a condição da obrigatoriedade do repasse do duodécimo ser de forma
homogênea, tendo em vista a ocorrência de recursos diferidos, os quais a União considera
antecipação de cotas, os bloqueios e cancelamento de dotação no decorrer do exercício.
(Destaquei).
4. Na fase antecedente, o Tribunal, em parcial concordância 1 com a Manifestação
consignada a partir do Parecer n.º 599/2018–G3P, determinou a reinstrução dos autos e autorizou
Inspeção, a teor da Decisão n.º 3.637/2018, verbis:
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: I – tomar
conhecimento: a) do Ofício SEI-GDF nº 570/2018 – SEF/GAB e documentação anexa
(peça 13); b) da Informação nº 17/2018-GAB/SEMAG (peça 15); II – determinar o
retorno dos autos à SEMAG para reinstrução, com vistas a avaliar se as diferenças
apresentadas no e-DOC 537248F3-e são decorrentes de contingenciamentos, atrasos e/ou
qualquer outra ação de responsabilidade da União ou da execução abaixo do valor orçado
pelas próprias UGs distritais, autorizando, desde já, a realização de Inspeção, caso
necessária.
5. Nesta assentada, portanto, examina-se o cumprimento do decisum, a teor da
1
Exceto quanto à prévia audiência da STN, por entender possível o esclarecimento da situação pela SEF.

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reanálise determinada pela Corte ao Corpo Técnico, bem como o mérito da Representação
Parlamentar, ao cotejo das novas informações colacionadas.
6. Em reinstrução, o zeloso Corpo Técnico aduz ter sido necessária a realização de
diligência saneadora dirigida à Secretaria de Estado de Fazenda, por meio da qual foram
solicitados novos dados e informações, além de respostas aos seguintes questionamentos:
1) Têm havido contingenciamentos orçamentários das dotações do FCDF? Quais os
motivos para os bloqueios de dotações do FCDF, se a LDO-União e o decreto federal
que dispõe sobre a programação financeira e o cronograma de desembolso excluem as
despesas do FCDF da limitação de empenho (contingenciamentos orçamentários)?
▪ Legislação referente a 2017: Lei federal nº 13.408/16 – LDO/2017 – União, art. 57,
inciso III – exigência de publicação do cronograma anual de desembolsos - Anexo III
(despesas excluídas da limitação de empenho - item 37: despesas do FCDF); e Decreto
federal nº 8.961/17 – dispõe sobre a programação orçamentária e financeira e estabelece o
cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2017. O art.
1º, § 1º, inciso IV, exclui despesas do FCDF da limitação de empenho de que trata o caput
do mesmo artigo.
2) Como se dá o fluxo dos repasses financeiros do Tesouro Nacional (Conta Única da
União) para as UGs do FCDF? O FCDF está submetido à programação financeira e ao
cronograma de desembolso estabelecido no decreto publicado pela União, no que diz
respeito às disponibilidades financeiras (controle de cotas financeiras)? Os recursos do
FCDF vêm sendo repassados pela União ao Fundo na forma de duodécimos?
3) As diferenças a menor apresentadas entre o duodécimo que deveria ser repassado ao
FCDF e o valor pago pelas UGs do Fundo são decorrentes de contingenciamentos,
atrasos e/ou qualquer outra ação de responsabilidade da União ou da execução abaixo
do valor orçado pelas próprias UGs distritais?
7. Acerca dos aludidos quesitos, reproduz a manifestação da Jurisdicionada, verbis:
Questão 1: Têm havido contingenciamentos orçamentários das dotações do FCDF?
Quais os motivos para os bloqueios de dotações do FCDF, se a LDO-União e o decreto
federal que dispõe sobre a programação financeira e o cronograma de desembolso
excluem as despesas do FCDF da limitação de empenho (contingenciamentos
orçamentários)?
O motivo para os bloqueios é o remanejamento orçamentário interno do FCDF. A SOF
publica anualmente portaria estabelecendo procedimentos e prazos para solicitação de
alterações orçamentárias. No corrente exercício, a Portaria nº 1.428, de 05/02/2018, foi
publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 28, de 08/02/2018, com essa finalidade.
Especificamente no § 22 do art. 17 da mencionada portaria, consta determinação expressa
quanto à necessidade dos órgãos setoriais de orçamento procederem bloqueio no Siafi das
dotações a serem remanejadas até a publicação de portaria ou de decreto de alteração
orçamentária, para evitar a utilização indevida dos recursos durante o processo de
permuta. Esse procedimento é melhor elucidado na resposta ao questionamento 2 abaixo.
Cabe esclarecer que alguns bloqueios são executados por iniciativa da Secretaria de
Orçamento Federal (SOF), a título de exemplo citamos o documento 2018ND800032
(SEI 12120715), os quais afetam o repasse mensal ao fundo.
Esclarecemos, ainda, que a limitação de empenho não é utilizada pelo Governo do
Distrito Federal na gestão dos recursos do FCDF, bem como os normativos supracitados
são observados tanto pelas autoridades federais como distritais.
Questão 2: Como se dá o fluxo dos repasses financeiros do Tesouro Nacional (Conta
Única da União) para as UGs do FCDF? O FCDF está submetido à programação
financeira e ao cronograma de desembolso estabelecido no decreto publicado pela
União, no que diz respeito às disponibilidades financeiras (controle de cotas

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financeiras)? Os recursos do FCDF vêm sendo repassados pela União ao Fundo na


forma de duodécimos?
O repasse do duodécimo, conforme prescreve a Lei n° 10.633/2002, ocorre até o 5° dia de
cada mês, portanto, não está submetido ao decreto estabelecido pela União para
desembolso. Quanto ao fluxo dos repasses, primeiramente, a Coordenação de Gestão do
FCDF/Sutes/SEF (CFCDF/Sutes/SEF), por meio da Unidade Gestora (170392), faz a
solicitação dos recursos financeiros no Siafi com base na conta contábil 8.2.2.2.2.01.00
(Repasse a Programar). Essa conta contabiliza a crédito os valores creditados na conta
contábil 6.2.2.1.1.00.00 (Crédito Disponível) e a débito os valores creditados na conta
contábil 4.5.1.1.2.02.00 (Repasse Recebido), dessa forma seu saldo é resultado da
diferença entre os créditos recebidos e os recursos financeiros recebidos no exercício. O
valor da solicitação é a divisão entre o saldo disponível na conta Repasse a Programar
pelo número de duodécimos remanescentes. Segue o exemplo abaixo para melhor
entendimento:
1. Considerando o duodécimo a ser recebido até o 5º dia do mês de março:
. Saldo da Conta Contábil 8.2.2.2.2.01.00 (Repasse a Programar): R$ 11.600.000.000,00;
. Mês do duodécimo: março;
. Repasse a solicitar em março: R$ 11.600.000.000,00 ÷ 10 = R$ 1.160.000.000,00.
Após ser feita a solicitação dos recursos financeiros, a SPOA-MF (UG 170013) realiza o
repasse à UG 170392. CFCDF/Sutes/SEF, por meio da UG 170392, efetua os sub-
repasses às unidades gestoras do FCDF, quais sejam: CBMDF, PCDF, PMDF, SEEDF e
SESDF.
Como dito acima, o FCDF não sofre limitação de empenho ou contingenciamento, o
que ocorre é bloqueio para fins de remanejamentos, que são imprescindíveis para
adequar evolução dos dispêndios das unidades gestoras com a sua dotação
orçamentária. Esse procedimento causa variação no valor do duodécimo, pois ao se
realizar o bloqueio das dotações que serão remanejadas, esses saldos são debitados da
conta contábil 6.2.2.1.1.00.00 (Crédito Disponível) e creditados na conta contábil
6.2.2.1.2.01.00 (Crédito Bloqueado para Remanejamento), gerando redução na conta
contábil 8.2.2.2.2.01.00 (Repasse a Programar) enquanto o remanejamento não é
efetivado pela SOF.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Considerando remanejamentos no valor de R$ 100.000.000,00:
. Lançamentos de contabilização:
. D 6.2.2.1.1.00.00 (Crédito Disponível) - R$ 100.000.000,00
. D 8.2.2.2.2.0 1.00 (Repasse a Programar) - R$ 100.000.000,00

. C 6.2.2.2.2.01.00 (Crédito Bloqueado para Remanejamento) - R$ 100.000.000,00


. C 8.2.2.2.2.01.00 (Repasse Indisponível) - R$ 100.000.000,00.
Variação no duodécimo de março (com base no exemplo 1) enquanto aguarda-se a
efetivação do remanejamento:
. Saldo da Conta Contábil 8.2.2.2.2.01.00 (Repasse a Programar):
R$ 11.600.000.000,00 - R$ 100.000.000,00 (recursos bloqueados para remanejamento) =
R$ 11.500.000.000,00;
. Mês do duodécimo: março;
. Repasse a solicitar em março: R$ 11.500.000.000,00 ÷ 10 = R$ 1.150.000.000,00.
Valor do duodécimo até o 5º dia do mês de abril, após a efetivação do remanejamento:
. Saldo da Conta Contábil 8.2.2.2.2.01.00 (Repasse a Programar): R$ 11.500.000.000,00 -
R$ 1.150.000.000,00 (duodécimo de março) + R$ 100.000.000,00 (liberação dos recursos
remanejados) = R$ 10.450.000.000,00;
. Mês do duodécimo: abril;
. Repasse a solicitar em abril: R$ 10.450.000.000,00 ÷ 9 = R$ 1.161.111.111,11.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Por fim, verifica-se que, devido a sistemática de bloqueio para remanejamento adotada

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pelo Governo Federal, há uma variação no valor do duodécimo para menor enquanto o
remanejamento não é efetivado, porém, isso não se confunde com contingenciamento.
Após finalizado o procedimento de alteração orçamentária, os valores retornam para a
conta contábil 8.2.2.2.2.01.00 (Repasse a Programar), e o duodécimo aumenta,
compensando o período que ficou menor. (destaquei).
8. Em relação ao terceiro questionamento 2 , a Unidade Técnica sintetiza os
esclarecimentos apresentados pela Secretaria de Estado de Fazenda, verbis:
[...]
23. Em relação à terceira questão posta, a SEF esclarece que as diferenças a menor
apresentadas entre o duodécimo que deveria ser repassado ao FCDF e o valor pago
pelas UGs do Fundo são decorrentes de procedimentos naturais e normais voltados à
execução orçamentária e financeira das próprias "UGs distritais", os quais dizem
respeito às questões administrativas e legais nas fases de liquidação e pagamento das
despesas.
24. Portanto, pode-se depreender das respostas encaminhadas pela SEF a esta Corte, em
atendimento à diligência saneadora demandada, que não há contingenciamento (ou
limitação de empenho) das dotações orçamentárias do FCDF. Os recursos do FCDF
são repassados pela União à Unidade Gestora do Fundo, no âmbito da Conta Única do
Tesouro Nacional e do próprio Siafi, na forma de duodécimos até o 5º dia útil de cada
mês, e não estão submetidos ao decreto de programação financeira e cronograma de
desembolso publicado anualmente pela União. Vem ao encontro das informações
prestadas pela SEF o fato de não constarem nas demonstrações contábeis do FCDF contas
contábeis que indiquem a existência dos referidos controles orçamentários e financeiros
por parte da União.
25. O que tem ocorrido ao longo do tempo são alguns bloqueios de dotações
orçamentárias do FCDF para fins de remanejamento interno de créditos orçamentários, os
quais são imprescindíveis para adequar a evolução dos dispêndios das unidades gestoras
do Fundo à dotação orçamentária do próprio Fundo, segundo informado pela SEF. Tais
bloqueios terminam por causar alguma variação nos repasses dos duodécimos, reduzindo-
os até que o remanejamento de dotações seja efetuado, momento no qual o repasse sofre
acréscimo, compensando o repasse a menor efetuado no período anterior.
26. A tabela anexa a esta instrução (e-DOC DD893C4B) contém dados sobre as dotações
orçamentárias (inicial e final, excluídos os bloqueios orçamentários atrás tratados), o
cálculo dos duodécimos e os repasses financeiros efetuados pelo Tesouro Nacional à UG
do FCDF no Siafi, no período de janeiro de 2003 a junho de 2018. Os dados são oriundos
de consultas feitas diretamente no Siafi e de informações fornecidas pela SEF, por meio
da mencionada diligência saneadora.
27. Com base nos dados constantes na coluna “H” da tabela é possível perceber que, salvo
poucas exceções, os montantes acumulados de repasses financeiros da União ao FCDF
têm se mantido com saldos iguais ou superiores aos montantes de duodécimos devidos ao
Fundo.
28. É certo, no entanto, que o fluxo de pagamentos feitos pelas unidades gestoras do
FCDF não acompanha o mesmo volume do fluxo dos repasses financeiros realizados ao
Fundo, gerando saldos financeiros positivos ao longo dos meses, conforme apresentado
na coluna “K” da mesma referida tabela. Esse registro remete ao questionamento
constante do item II da Decisão nº 3.637/18, que demandou a reinstrução dos autos em
andamento, o qual foi dirigido à SEF, por meio da aludida diligência saneadora. Em sua
resposta, a jurisdicionada esclareceu que as diferenças a menor apresentadas entre o
2
Questão 3: As diferenças a menor apresentadas entre o duodécimo que deveria ser repassado ao FCDF e o valor
pago pelas UGs do Fundo são decorrentes de contingenciamentos, atrasos e/ou qualquer outra ação de
responsabilidade da União ou da execução abaixo do valor orçado pelas próprias UGs distritais?

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duodécimo repassado ao FCDF e o valor pago pelas UGs do Fundo são decorrentes de
procedimentos naturais e normais voltados à execução orçamentária e financeira das
próprias UGs distritais, os quais dizem respeito às questões administrativas e legais nas
fases de liquidação e pagamento das despesas.
29. Com efeito, em resposta à questão posta no item II da Decisão nº 3.637/18, tem-se que
os dados apresentados na tabela anexa a esta instrução e os esclarecimentos prestados pela
SEF conduzem à conclusão de que as diferenças a menor apresentadas entre o
duodécimo repassado à UG do FCDF no Siafi e o valor pago pelas UGs do Fundo
decorrem da execução abaixo do valor orçado pelas próprias UGs, em razão de
procedimentos naturais e normais voltados à execução orçamentária e financeira
das aludidas unidades, os quais dizem respeito a questões administrativas e legais
atinentes às fases de liquidação e pagamento das despesas, não sendo, portanto,
decorrentes de contingenciamentos, atrasos e/ou qualquer outra ação de
responsabilidade da União.
30. Ocorre, no entanto, que os registros contábeis apontam que o resultado da
aplicação financeira dos saldos positivos decorrentes das diferenças entre os
montantes de repasses financeiros recebidos pelo FCDF e os montantes de valores
pagos pelas unidades gestoras do Fundo (indicados na coluna “K” da tabela anexa)
não estão sendo revertidos em favor do Fundo, permanecendo, ao que consta, em
poder da União.
31. Todavia, conforme já registrado na Informação nº 17/2018 (e-DOC 13E6C58C), a
discussão sobre eventual reversão ao DF do valor apontado passa pela resolução da
questão central afeta à matéria, qual seja: a obrigação de a União transferir os recursos do
FCDF, em duodécimos, ao DF, para incorporação e execução dos mesmos no âmbito do
Orçamento local. Assim, cabe propor que esta Corte dê provimento à Representação em
comento e determine à Secretaria de Fazenda do DF que inclua, entre as providências que
vem adotando junto aos órgãos da área federal – para viabilizar a efetiva transferência dos
recursos do FCDF ao DF e para assegurar a manutenção e recomposição dos recursos
desse Fundo –, eventual reversão ao DF de perdas monetárias decorrentes da não
aplicação financeira dos recursos do Fundo pelo próprio ente local, os quais não têm sido
transferidos pela União ao DF nos moldes estabelecidos no art. 4º da Lei federal nº
10.633/02. (destaquei).
9. Ao fim, sugere:
I. tome conhecimento:
a) da presente Informação e do seu anexo (e-DOC DD893C4B);
b) em atenção à deliberação contida no item II da Decisão nº 3.637/18, de que as
diferenças a menor apresentadas entre o duodécimo repassado à Unidade Gestora do
FCDF no Siafi e o valor pago pelas UGs do Fundo decorrem da execução abaixo do valor
orçado pelas próprias UGs, em razão de procedimentos naturais e normais voltados à
execução orçamentária e financeira das aludidas unidades, os quais dizem respeito a
questões administrativas e legais atinentes às fases de liquidação e pagamento das
despesas, não sendo, portanto, decorrentes de contingenciamentos, atrasos e/ou qualquer
outra ação de responsabilidade da União;
II. dê provimento à Representação em comento e determine à Secretaria de Fazenda do
DF que inclua, entre as providências que vem adotando junto aos órgãos da área federal –
para viabilizar a efetiva transferência dos recursos do FCDF ao DF e para assegurar a
manutenção e recomposição dos recursos desse Fundo –, eventual reversão ao DF de
perdas monetárias decorrentes da não aplicação financeira dos recursos do Fundo pelo
próprio ente local, os quais não têm sido transferidos pela União ao DF nos moldes
estabelecidos no art. 4º da Lei federal nº 10.633/02;
III. dê conhecimento da decisão que vier a ser proferida ao signatário da Representação,
Exmo. Sr. Deputado Distrital Wasny de Roure;

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IV. autorize:
a) o fornecimento de cópia da presente instrução e do seu anexo, do Relatório/Voto do
Relator e da decisão que vier a ser proferida à Secretaria de Fazenda do DF, visando
facilitar o entendimento e o atendimento da determinação contida no item II, supra;
b) o arquivamento dos presentes autos.
10. Os autos vêm à apreciação do Parquet especializado a teor do Despacho Singular
n.º 322/2018–GCMM, da lavra do Conselheiro Marcio Michel.
11. O Ministério Público de Contas passa ao exame e, na esteira do Parecer precedente,
reforça que a vigente redação do art. 21, XIV, da CF, que previu a criação do Fundo
Constitucional do Distrito Federal, foi introduzida a partir da Emenda Constitucional
n.º 19/1998.
12. Antes vigia obrigação de organização e manutenção dos órgãos de segurança
pública do Distrito Federal, sem aporte de fundo próprio, mas agregada ao rol de competências
materiais exclusivas da União. Sobre o tema, para balizar o contexto operacional da execução
orçamentária e financeira do FCDF, faço questão de reproduzir excerto do Parecer
n.º 599/2018–G3P, precedente:
[...]
26. Rememoro, ainda, que com a criação da extinta Fundação Hospitalar do DF, ficou
estabelecido que a União incluiria, anualmente, em sua proposta orçamentária, recursos
destinados a suplementar a receita daquela entidade. De forma semelhante em relação à
Fundação Educacional do Distrito Federal.
27. Assim, até o exercício de 2002, os recursos destinados ao Distrito Federal, a esse
título – organização e manutenção dos órgãos de segurança pública aludidos e assistência
financeira das áreas de saúde e educação – eram periodicamente transferidos ao Distrito
Federal e incorporados ao orçamento local, com execução da despesa diretamente em
sistema informatizado próprio.
28. Com advento da Emenda Constitucional n.º 19/1998 e previsão da criação de Fundo
próprio, a Lei n.º 10.663/2002, concretizando a teleologia constitucional, instituiu fundo
especial de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à
organização e manutenção da Polícia Civil, da Polícia Militar e do corpo de Bombeiros
Militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços
públicos de saúde e educação.
29. Aludida norma, em seu art. 4º, expressamente determina que os recursos
correspondentes ao FCDF devem ser ENTREGUES ao Governo do Distrito Federal até o
dia 5 de cada mês, a partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos.
30. Nesse sentido, de fato, não há dúvidas de que os recursos provenientes do FCDF
pertencem ao Distrito Federal e como tais, devem ser transferidos pela União,
incorporados ao seu orçamento e executados em âmbito local. Não tem sido outro o
posicionamento deste Parquet especializado e as reiteradas deliberações da Corte de
Contas do Distrito Federal, conforme aludido pela zelosa Instrução.
31. Consectário lógico disso, conforme registrei em Pareceres precedentes, é que incumbe
exclusivamente ao Tribunal de Contas do Distrito Federal a fiscalização das ações do
Governo local que envolvam a transferência obrigatória de recursos federais, categoria na
qual estão incluídos os recursos oriundos do Fundo Constitucional do Distrito Federal, a
teor da Lei n.º 10.633/2002.
32. No entanto, a manutenção da situação controvertida, com prevalência do
posicionamento que privilegia a execução direta à conta do orçamento federal, a teor do
entendimento da Corte de Contas Federal, tem motivado, inclusive, ressalvas, nos
Pareceres Prévios das Contas de Governo (2003, 2004, 2005, 2007). Lembro, ainda, que

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em 2006, o Parecer Prévio concluiu que as contas apresentadas não estavam tecnicamente
aptas a receber a aprovação do Legislativo local, impondo-se a aposição de diversas
determinações, dentre elas a adoção de medidas saneadoras para a não-escrituração da
execução orçamentário-financeira do FCDF no sistema contábil distrital. (destaquei).
13. Na linha do posicionamento do Tribunal de Contas do Distrito Federal sobre o
tema3, em 2015, houve momentânea alteração da metodologia imposta pela União em relação aos
repasses do Fundo Constitucional, particularmente quanto à parcela de recursos destinados à
assistência financeira da saúde e da educação4; proporcionando, após ingresso, sua execução à
conta do orçamento do próprio Distrito Federal; como tem defendido o Parquet especializado.
14. A despeito disso, determinação do Tribunal de Contas da União, vazada no
Acórdão n.º 2.891/2015–Plenário, determinou à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do
Tesouro Nacional a adoção de medidas ao reestabelecimento da metodologia anterior, de modo
que remanesce, em razão disso, a integral execução orçamentária-financeira do Fundo
Constitucional do Distrito Federal ao comando do Poder Executivo Federal.
15. Nestes autos, o exame técnico realizado pelo zeloso Corpo Instrutivo a teor da
Informação n.º 20/2018–GAB/SEMAG (peça 29) e das Tabelas Anexas (peça 28) assegura,
peremptoriamente, não ter incidido, à imposição da União, qualquer contingenciamento de
recursos oriundos do Fundo Constitucional do Distrito Federal; o que entendo afastar, a esse teor e
nos termos do art. 9º, §2º da Lei Complementar n.º 101/2000, os indícios de irregularidades
registrados na assentada precedente e que, à ocasião, ensejaram a discordância Ministerial, nos
termos do Parecer n.º 599/2018–G3P.
16. Malgrado, na fase antecedente, não ter sido acatada pela Corte a sugestão do
Parquet especializado para oitiva da Secretaria do Tesouro Nacional/MF; ressalto que o assunto
foi objeto de Audiência Pública no âmbito do Senado Federal, em 28/06/20185, organizada pela
Comissão Senado do Futuro, com o objetivo de debater a aplicação dos recursos e a gestão do
Fundo Constitucional do Distrito Federal e seus impactos no futuro da capital do país; ocasião
em que Nerylson Lima da Silva, Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Administração–
SPOA/SE/MF, prestando informações oficiais à aludida Comissão/SF, corrobora a manifestação
da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal e do Corpo Técnico da Corte, no sentido
de que não há contingenciamentos incidentes sobre os recursos oriundos do Fundo Constitucional
do Distrito Federal6.
17. Desse modo, o Ministério Público de Contas, entendendo satisfatória a
manifestação da Secretaria de Estado de Fazenda agregada nesta assentada, considera adequada e
suficiente a reinstrução oferecida pelo Corpo Técnico a fim de atender à deliberação plenária
contida no item II da Decisão n.º 3.637/2018, concluindo que as diferenças a menor apresentadas
entre o duodécimo repassado à Unidade Gestora do FCDF no Siafi e o valor pago pelas UGs do
Fundo decorrem da execução abaixo do valor orçado pelas próprias UGs, em razão de
procedimentos voltados à execução orçamentária e financeira das aludidas unidades, que dizem
respeito a questões administrativas e legais atinentes às fases de liquidação e pagamento das
3
Decisões n.º 1.543/52008; 5.669/2009; 1.565/2006; 2.217/2007; 5.290/2010; 6.246/2014; 3.358/2016.
4
Sobre o tema, vide Parecer n.º 559/2018–G3P (Processo n.º 20.168/2015)
5
Disponível em https://www12.senado.leg.br/ecidadania/visualizacaoaudiencia?id=13847
6
Exatamente em 9:49/1:59:12 da Audiência Pública.

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despesas.
18. Quanto ao mérito da Representação Parlamentar oferecida, estou apenas
parcialmente de acordo com o Corpo Instrutivo; porquanto, em primeiro lugar, as denúncias
formuladas aduzem a supostos contingenciamentos impostos pela União 7, hipótese que a própria
Instrução prontamente rechaçou, a teor do exame técnico que produziu. Portanto, nessa linha,
entendo que não há integral procedência dos argumentos do Representante, conforme aduz a
Instrução.
19. No que diz respeito à aplicação financeira das disponibilidades financeiras,
decorrentes da diferença entre os montantes financeiros repassados pelo FCDF e os valores pagos
pelas Unidades Gestoras do Fundo 8, que segundo os relatos não estão sendo revertidos em favor
do Fundo e permanecem em poder da União, cabem os comentários a seguir.
20. De toda instrução, tem-se, em resumo, que as dotações orçamentárias consignadas
ao FCDF pela União seguem a regra estabelecida no art. 2º da Lei federal nº 10.633/2012, sendo
que o repasse orçamentário e o respectivo financeiro de cada duodécimo são disponibilizados pela
União às Unidades Gestoras para execução no âmbito do SIAFI.
21. Com se nota das informações anteriores, as diferenças a menor entre os duodécimos
repassados à UG do FCDF no SIAFI e o valor executado pelas UGs Executoras do Fundo
decorrem de execução em monte inferior ao valor disponibilizado, em virtude de delongas nos
procedimentos de execução das despesas (liquidação e pagamento), ou mesmo de execução abaixo
do valor orçado pelas próprias UGs.
22. Com resultado, o Corpo Técnico pontuou que “...com base nos dados constantes na
coluna “H” da tabela é possível perceber que, salvo poucas exceções, os montantes acumulados
de repasses financeiros da União ao FCDF têm se mantido com saldos iguais ou superiores aos
montantes de duodécimos devidos ao Fundo”.
23. O fato é que as disponibilidades financeiras poderiam ser objeto de aplicação no
mercado financeiro ou na conta única do Tesouro Nacional, consoante a Medida Provisória nº
7
Na oportunidade que lhe cumprimento, venho respeitosamente REPRESENTAR a esta Corte de Contas acerca das
perdas monetárias em relação a execução do Fundo Constitucional do Distrito Federal, em decorrência de eventuais
contingenciamentos impostos pela União aos programas de trabalho do referido Fundo.
O escopo desta REPRESENTAÇÃO tem como objetivo indicar as perdas monetárias, em decorrência da no aplicação
financeira devida, aos recursos não repassados por meio de contingenciamentos impostos pela União aos recursos do
Fundo Constitucional do Distrito Federal.
[...]
A consequência prática da não transferência dos recursos financeiros, a razão de duodécimos da dotação orçamentária,
provoca corrosão inflacionária desses recursos pertencentes ao DF, e muitas das vezes contingenciados e/ou retidos de
forma indevida Pela União.
0 Anexo I apresenta metodologia indicando as perdas decorrentes dos contingenciamentos ao fluxo de caixa do
FCDF, desde o exercício de 2015, como sendo igual a R$ 121.739.162,00 [...]
Ante o exposto, venho respeitosamente a esta Egrégia Corte de Contas
REPRESENTAR acerca dos indevidos contingenciamentos e/ou retenções realizadas pela União no fluxo de caixa
dos repasses (ingressos) financeiros do Fundo Constitucional do Distrito Federal, bem como, PROCEDER ao devido
cálculo da dívida da União para com o DF em relação ao referido procedimento. (excerto do e-DOC BEBA3284-c).
8
Indicados na coluna “K” da Tabela Anexa à Instrução.

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2.170-369, de 23 de agosto de 2001, art. 2º, §§ 2º e 4º.


24. Quanto à aplicação na Conta Única do Tesouro Nacional, a Medida Provisória em
comento prevê:
§4o As autarquias e fundações públicas, os fundos por elas administrados, bem como os órgãos
da Administração Pública Federal direta, poderão manter na conta única do Tesouro
Nacional, em aplicações a prazo fixo, disponibilidades financeiras decorrentes de
arrecadação de receitas próprias, na forma regulamentada pelo Ministério da Fazenda.
25. Nesse caso, além de autorização legislativa específica 10 , as disponibilidades
financeiras passíveis de aplicação na Conta Única do Tesouro Nacional são aquelas oriundas de
“receitas próprias”, nas quais, inicialmente, não se enquadram as fontes de recursos repassadas
ao FCDF. Esse conjunto de quesitos parece inviabilizar a aplicação das disponibilidades
financeiras do FCDF na conta única do Tesouro Nacional.
26. Noutro rumo, aplicação financeira no mercado financeiro, a Medida Provisória
2.170-36/2001, prevê:
Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquias e
fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados e
movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro
Nacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.
Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a
movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursos
poderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no
Banco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal.
Art. 2º A partir de 1o de janeiro de 1999, os recursos dos fundos, das autarquias e das
fundações públicas federais não poderão ser aplicados no mercado financeiro.
§ 1º O Ministro de Estado da Fazenda, em casos excepcionais, poderá autorizar as entidades a
que se refere o caput deste artigo a efetuar aplicações no mercado financeiro, observado o
disposto no parágrafo único do art.1º.
27. Dos dispositivos acima, decorre a possibilidade de aplicação das disponibilidades
financeiras do FCDF no mercado financeiro, enquanto a execução ocorre no âmbito do SIAFI,
requerendo, apenas, a autorização do Ministro da Fazenda.

9
Dispõe sobre a administração dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, consolida e atualiza a legislação
pertinente ao assunto e dá outras providências.
10
Conforme consta do Manual Siafi, item 020347 - APLICAÇÕES FINANCEIRAS:
Para proceder à aplicação financeira, a Unidade Gestora deve, previamente:
a)possuir autorização legislativa para aplicação;
b) solicitar à STN/COFIN/GESFI alteração do parâmetro “Permite Aplicação” para SIM na tabela de UG (verificar
por meio da transação CONUG), para caso de aplicação na Conta Única;
c) as fontes de recursos a serem aplicadas na Conta Única deve permitir aplicação (para consultar se uma fonte
permite aplicação e qual o detalhamento de fonte, utilizar a transação CONFONTE);
d) possuir detalhamento na fonte 80 para receber o rendimento acumulado;
e) informar à STN/COFIN/GESFI, por meio de COMUNICA, a fonte 80 detalhada e vinculação que receberão os
rendimentos dos recursos aplicados, pois a COFIN deve efetuar atualização de tabela necessária para permitir o
registro dos rendimentos para a UG. (destaquei).
(disponível em: http://manualsiafi.tesouro.fazenda.gov.br/020000/020300/020347)

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28. Diante disso, o MPC/DF promoveu consulta 11 junto à Secretaria do Tesouro


Nacional, a fim de ratificar os entendimentos acima esposados, acrescentando que, em sendo
possível a aplicação no mercado financeiro, e com intuito de que o produto da aplicação financeira
não influa no orçamento da União (FCDF), questionou-se sobre a possibilidade de que os
rendimentos fossem transferidos diretamente à conta única do Distrito Federal ou, pelo Ministério
da Fazenda, a exemplo dos repasses ocorridos em 2015.
29. Em resposta, a STN, em síntese, ratificou os entendimentos acima e indicou as
medidas necessárias para que as UGs executoras possam vir a aplicar no mercado financeiro as
disponibilidades financeiras do FCDF, resultantes de alguma inexecução ou de execução
aprazada, devido a procedimentos naturais e normais voltados à execução orçamentária e
financeira das aludidas unidades.
30. Em consulta à Subsecretaria do Tesouro - SUTES12, gestora do FCDF, nos foi
informado que não houve gestão junto aos órgãos federais no sentido de solicitar autorização
legislativa ou autorização do Ministro da Fazenda para que as UGs Executoras pudessem aplicar
as disponibilidades financeiras na conta única do Tesouro ou no mercado financeiro.
31. De fato, não se logrou êxito em localizar nas instruções anteriores informações que
demonstrem iniciativas da Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal nesse sentido. A
rigor, o procedimento em tela teria o condão de evitar perdas financeiras ao longo de todo o
período em que a execução ocorreu nos moldes atuais, no Siafi.
32. Portanto, em cenário de grave crise financeira e fiscal, é profícuo propor à Corte
que ouça à Secretaria de Fazenda do Distrito Federal, para que motive a falta de gestão junto aos
órgãos federais para viabilizar a aplicação financeira das disponibilidades financeiras do FCDF,
enquanto a execução orçamentária ocorre no SIAFI.
33. De outra, importante anotar que o desenho orçamentário/financeiro para que conste
do orçamento federal, em específico na Unidade “73901 - Fundo Constitucional do Distrito
Federal – FCDF”, dotação orçamentária autorizada decorrente da remuneração das
disponibilidades em tela, suportada pela Fonte de Recursos “188 - Remuneração das
Disponibilidades do Tesouro Nacional”, a ser transferida ao Distrito Federal na forma vista em
2015, não se confunde com aquela dotação orçamentária alocada ao FCDF, decorrente da regra
estabelecida no art. 2º da Lei federal nº 10.633/2012.
34. Nesse caso, impende anotar a necessidade de que, em se viabilizando a alternativa,
no orçamento local os recursos sejam reunidos em fonte específica, com idêntica natureza jurídica
do principal, e proibição de utilização fora da destinação legal prevista a teor da Lei n.º
10.663/2002.
35. Todo esse procedimento pode vir a ser adotado enquanto a execução orçamentária
do FCDF se processe no SIAFI, em atenção ao Acórdão TCU n.º 2.891/2015–Plenário.
Notadamente, caso a viabilidade da implementação das medidas preconizadas acima se confirme,
os efeitos positivos decorrentes poderiam ser representados pela simulação levada a efeito pela
11
Cópia das mensagens em anexo a este Parcer.
12
Contato telefônico (telefone 3312.5836), em 06/11/2018, com a Sra. Cleide Aparecida Rocha Nobrega, da
Coordenação de Gestão do Fundo Constitucional do Distrito Federal.

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Instrução, Tabela (e-DOC 537248F3-e) anexa à Informação nº 17/2018-GAB/SEMAG.


36. As medidas sugeridas podem viabilizar a aplicação das disponibilidades financeiras
do FCDF no mercado financeiro, enquanto não se vê solução definitiva de que os recursos do
Fundo sejam entregues ao GDF até o dia 5 de cada mês, à razão de duodécimos, conforme
determina o art. 4º da Lei federal nº 10.633/2002.
37. Noutro giro, entendo grave constatação de que o resultado da aplicação financeira
dos saldos positivos decorrentes das diferenças entre os montantes de repasses financeiros
recebidos pelo FCDF e os montantes de valores pagos pelas Unidades Gestoras do Fundo 13 não
estão sendo revertidos em favor do Fundo e permanecem em poder da União.
38. Nesse sentido, ao lado das providências de ordem administrativa propostas pelo
Corpo Técnico e com as quais o Ministério Público de Contas aquiesce; entendo que a Corte deve
recomendar ao Governo do Distrito Federal que adote, adicionalmente, as medidas indicadas nos
parágrafos 28 a 35 deste Parecer.

É o parecer.

Brasília, 8 novembro de 2018

Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira


Procuradora em substituição

13
Indicados na coluna “K” da Tabela Anexa à Instrução.

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