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謹以本書
紀念我的母親

賴珍珠女士

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五版序

時間過得很快,轉眼間本書問世將屆十年。在這十年當中,各個國
家的政治制度和實際運作都出現不小變化。因此,此次改版側重在趕上變
遷腳步,讓讀者掌握新的發展。與此同時,前四版將政黨部分分成兩章討
論,現在在刪除部分內容後合成一章。
十年以來,本書寫作宗旨始終是指出先進國家的優缺點,提供政府
和學界參考。2008年以前,民進黨政府漠視制度規範是失去政權的重要
原因。二次政黨輪替之後,主事者在這方面的表現不過是差強人意。影響
所及,除了丟掉若干安全選區之外,國民黨在年底直轄市改選當中陷入苦
戰。對此,主事者似宜注意下述三點,或有可能重新提振低迷的民調滿意
度。
第一,做為執政黨,形象包裝尚屬其次,能否拿出貨真價實的牛肉才
是重點。在這方面,先進民主國家不乏其例。比方說法國前總統密特朗以
塑造親民形象見長,因而得到「爺爺」暱稱。然而,由於經濟表現一路下
滑,他領導的社會黨不僅在1993年國會選舉當中遭受空前挫敗,同時至今
未能再次贏得總統選舉。
相較於密特朗,馬英九處境更加不利。兩年之前,許多藍營支持者和
中間選民是拖著最後一口氣等待「馬上好」的應許。截至目前,各項民調
大抵仍舊反應他們的失望之情。馬英九似宜重新思考「朝無倖進,野無遺
才」這句話的意義,才有可能避免重蹈失敗覆轍。
第二,從現在到2012年總統選舉,國民黨能夠重整旗鼓的時間有
限。年底直轄市長選舉仍將被視為選民支持或反對馬英九的對決。金融海
嘯以來,中低階層民眾的生活日趨艱困,復因為貧富差距擴大產生嚴重的
相對剝奪感,各國主政者幾無現任優勢可言。例如,2007年沙克吉在法國
總統選舉當中大勝社會黨候選人賀雅夫人。三年之後,民調顯示62%選民
不支持他競選連任。
第三,國民黨,乃至於藍營內部能否避免一再上演毀滅性內鬥或許最
居關鍵。如果主政者和少數人處不好,還有可能是別人問題。如果他和每

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ii 比較政府與政治

個人都處不好,那麼必然是自己問題。1968年,戴高樂黜退忠實盟友龐畢
度,隨即在次年嚐到眾叛親離苦果,黯然下台。環顧府院黨高層都不以人
和見長,馬英九允宜有所更張,才可能達成整合最大多數的理想目標。倘
若主事者堅持以改革之名行清除異己之實,國民黨不是不可能出現第三次
分裂。
台灣民主政治存在許多問題,可貴者在於人民一次又一次用選票懲罰
不適任的統治者。主事者能否擺脫這項宿命,端視能否借鏡他國經驗,做
出正確決定。唯有如此才是人民之福,國家之福。

胡祖慶謹識
2010年4月20日於東京旅次

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四版序

2008年初,國民黨接連贏得立院和總統選舉,我國因此進入二次政
黨輪替。出乎多數人意料,馬政府施政滿意度先是大幅滑落,接著持續在
低檔整理。然而,揆諸本書前三版內容,這種現象有跡可循。以政治運作
而言,下述兩點值得注意。
第一,考量雙首長制運作常軌,馬英九應該正視總統多數的責任。當
內閣聲望下滑的時候,總統應該及早因應。截至目前,如同1997年法國,
選民對於馬英九的滿意度始終高過劉兆玄。當時席哈克決定讓不得人望的
總理朱貝「再試一下」。結果不僅朱貝成為第五共和最不受歡迎的總理,
席哈克也飽受牽連。除了輸掉是年國會改選之外,席哈克差點無法在2002
年贏得連任。
與此同時,即使總統多數優於國會多數,仍應給予後者適度尊重。新
政府就任以來,已經有不少人事案,法律案和預算案讓同黨及友黨立委感
到錯愕,長此以往恐非所宜。假設總統和閣揆駛的是順風車,這麼做還不
打緊,稍有閃失就有可能變生肘腋。1969年戴高樂被迫下台,友黨領袖季
斯卡陣前倒戈至關重要。
第二,馬英九應該重新思考多數統治的意涵。在藍綠或左右兩極生
態當中,尊重少數意謂保障少數人的公民權利和意見自由,並不包括接受
對方政治主張。對於優勢政黨而言,向競爭對手貼近可能帶來違背選舉
承諾的質疑,以及兩頭不討好的後果。在這方面,1972年法國總理夏本
(Jacques Chaban-Delmas)推動的「新社會政綱」是典型案例。因為這項
帶有濃厚社會主義色彩的政策路線,戴高樂派付出的代價不只是夏本在
1974年問鼎總統失利,而是失去優勢政黨,乃至於右派主要政黨的地位。
相形之下,馬政府兩岸政策和考監兩院委員提名名單有意無意間似乎是在
測試藍營選民忍耐限度。
質言之,在試圖消除藍綠對立同時,馬英九應該避免火中取栗。我國
政治經歷八年蹎躓,藍營支持者心中的不平可以理解。從這個角度來看,
法國經驗值得借鏡。1993年,法國右派同樣因為左派的執政破產而在國會

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iv 比較政府與政治

改選當中得到空前勝利。是時,多數右派選民將經濟不振歸咎於左派寬鬆
的移民政策。因此,新任內政部長巴斯卡(Charles Pasqua)通過巴斯卡
法案,大幅限縮北非裔移民的家庭團聚權利。假設當時右派政府反其道而
行,很難想像它能夠在1995年以後連續三次贏得總統選舉。
1997年修憲以來,我國政治和經濟發展乏善可陳。究其實,政治人
物「先選上再說」心態難辭其咎。準此,本書第四版爰就先進國家近年來
的政治變革補充加強,期盼對於國計民生有所助益。

胡祖慶謹識
2008年12月21日
於上海旅次

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三版序

2005年6月,做為任務型國民大會代表,作者前往陽明山中山樓參加
集會。會中除了代表親民黨陳述反對草率修憲的立場之外,爰根據本書二
版就我國憲政應興應革事項提出建議。時隔一年,下述三點仍然值得國人
多加思考。
首先,揆諸德國2005年年底國會改選後的政局發展,未來我國仍應
在適當時機恢復立院的閣揆同意權。也許只有如此,才能消弭制度運作爭
議,以及少數政府帶來的危害。
其次,制度尚未修改前,藍營理應透過倒閣的合憲途徑爭取組閣權。
坐視聲望屢創新低的總統「橫柴入灶」並不明智,同時違背憲政主義與功
利主義精神。1997年,我國憲法賦予立院倒閣權。對於倒閣規範做出無意
義的解釋難以向歷史交代。即使從實務面來看,2001年立院定期改選期
間,連戰也曾暗示將在選後承擔「憲政責任」。顯而易見,訴諸倒閣是他
的立論基礎。無如改選結果不盡理想,藍營只得繼續在野。由此可見,西
元2000年當時國民黨「再苦一年半」的想法值得商榷。
再者,考量國內國族認同分歧嚴重,兩岸關係錯綜複雜,藍營如何透
過政黨結盟擴大選民基礎,進而成為長期執政的優勢政黨是當務之急。在
這方面,作者另就法國第五共和情形撰寫「政黨合作與結盟」乙書。其中
若干論點相信有助於豐富本書內容。
本書第三版問世,作者欣喜之餘不免有些感傷。原因是我敬愛的岳父
胡承商先生已經在今年元月過世。多年來,他「事上以敬,遇下有恩」的
處事態度始終是我的學習榜樣。此外,無論是我與內人世敏負笈法國,或
返國任教期間,家岳都盡力給予我們精神及物質方面的幫助。也因此,個
人才能專心致力於教學研究,以及服務社會的工作。在這裡,我願意藉本
書新版問世的機會再度重申無限的追思與感謝。最後,作者才疏學淺,尚
祈師長先進不吝賜正為感。

胡祖慶謹識
2006年4月14日於北京旅次
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二版序

本書初版付梓於2001年立院改選前夕。三年來,我國憲政運作出現
若干新的變化與問題。此時就內容增補修訂應屬恰當。與此同時,筆者撰
寫旨趣「從比較觀點看台灣政治困境」轉移到「憲政民主與改革」。期望
讀者從中思索我國憲政邁向坦途的契機。
初版刊行以來,最常碰到的問題是為何我國政治發展與書中預期有段
差距?在這方面,筆者提出三點觀察。首先,泛藍陣營接連受挫,源自政
治操作的反智,例如,國親兩黨明知我國採行向內閣制傾斜的雙首長制,
卻不願訴諸倒閣的合憲手段。結果坐令陳水扁發揮現任優勢(incumbent
adventage),爭議性贏得2004年總統選舉。
其次,當政黨重組(party realignment)看似對民進黨有利的時候,
陳水扁提出國會過半與全面執政訴求。由此可見,他也知道兩者間存在堅
實的因果關係。特別是2004年總統選舉過程引發諸多爭議。他的處境類似
2000年當時小布希。後者直到2002年期中改選(midterm election),同時
取得參眾兩院多數席次後才能放手施為。在這方面,攻伊戰爭是項明證。
準此,年底立委選舉重要性不亞於總統選舉。
再者,雖然我國憲政運作還有許多不成熟地方,但聊可慶幸的是囿於
內外環境因素,出現大規模政治暴力可能性遽降。這點不僅就新興民主國
家而言誠屬不易,即使先進國家也不時以此感到自豪,例如,2002年筆者
受邀到美國訪問。所見到的民主黨籍學者異口同聲表示,是聯邦最高法院
「選舉」小布希出任總統。不平之情溢於言表,然而,他們也對事件和平
收場感到慶幸與驕傲。在我國,無論未來總統選舉訴訟結果如何,或將樹
立透過法律途徑解決政治爭端慣例。
準此,本書改版有三項重點。第一,作者一方面延襲前版分析架構,
另方面就內容進行充實與更新。其中尤以法國政治變遷快速,許多發展出
人意表,值得國人參考。第二,政黨結盟(party coalition)在兩黨制美國
及多黨制法國有著不同意義。未來我國政黨政治會朝哪個方向發展備受關
注。也因此,本書將政黨合作與結盟抽出單獨成章。與此同時,撰述重點

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viii 比較政府與政治

及內容都做出大幅調整。第三,受到美國干預,陳水扁推動制憲的構想幾
乎沒有實現可能。然而,適度修改現行憲法或將無可避免。準此,本書試
圖從成本效益角度分析修憲的合理方向。在這方面,筆者見解與三年前並
無顯著差異。
本書能夠順利改版,首先要感謝美國在台協會(AIT)邀約,筆者得
以有六個星期時間往來於卡本代爾(Carbondale)、芝加哥與華府各個城
市,參觀訪問重要學府及機構。透過南伊利諾大學政治系傑克森(John
Jackson)及布朗(Barbara Brown)兩位教授安排,筆者參加許多學術活
動,有助於充實本書內容。謹此致上謝忱。此次筆者受邀參與觀察民主黨
代表大會,能夠與身兼黨代表的布朗教授再次會面,獲益良多。
此外,作者要感謝五南圖書公司李純聆經理就更改版面付出的努力。
相信讀者可以享受更多閱讀樂趣。作者才疏學淺,尚祈師長先進不吝賜正
為感。

胡祖慶謹識
2004年7月29日
於波士頓旅次

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自序

晚近以來,朝野各界對於我國憲政制度歸類及應有運作方式歧見日
深。主要原因在於第一,國民黨六次修憲,僅顧及主政者行使權力。即使
參酌先進國家制度,所採亦有偏廢。第二,雙首長制運作有常態與非常態
之分。向總統制或內閣制傾斜,取決於制度規範及總統能否得到國會多數
支持。欲辨明相關問題,筆者乃有撰寫本書計畫。
本書另個寫作動機是多數國人對於西方制度理念缺乏瞭解,因而承擔
不良政治後果。年來核四存廢問題可謂典型案例。核四停建與復工,僅在
包商賠償方面便須耗資三十億新台幣。對此,經濟部長林信義稱為「民主
代價」。然而,事實正好相反。核四停建損失是違反民主政治多數決定原
則所造成。假設陳水扁持續忽視憲政制度與國會多數,類似情況將一再發
生。
觀乎當世各國,英國、美國及法國憲政經驗較為完整。1688年,
英國發生光榮革命。「君主統而不治」(reign but not rule)等內閣制原
則漸次完備。1787年,美國費城制憲,取法孟德斯鳩制衡(check and
balance)遺意創立總統制。1958年,戴高樂因勢利導建立介於前述兩種
制度的第五共和,雙首長制成為新興民主國家另一選擇。除我國外,波
蘭、冰島、奧地利、愛爾蘭與阿爾巴尼亞等國亦曾採行雙首長制。
雖說內閣制有利於政治穩定,但是採行總統制與雙首長制國家亦所在
多有。只要不背離憲政主義,很難說何種制度為優。唯一需要考慮的是,
總統制不僅只在美國獲致成功,同時需要耗費較多資源。將我國憲政制度
朝總統制方向修改似非明智之舉。準此,本書一方面討論英美法德制度運
作,另方面據以討論我國當前面臨的憲政問題。
與坊間同類書籍相較,本書具備下述特點:第一,本書以解說現狀
為主,及於接近成熟的改革芻議。以往談西方國家政治,鄒文海先生編著
「各國政府與政治」向稱經典。該書對於各國政治沿革有完整介紹,有興
趣的讀者不妨多加參照。
第二,本書採取議題取向,據此就各國情況進行比較。以往中外學者

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 比較政府與政治

多以國家為討論單位。鄒先生如此,拉斯模森(Jorgen Rasmussen)與摩
西斯(Joel Moses)合著的「歐洲各國政府」亦然。這種撰寫方式的優點
在於促使讀者通盤瞭解個別國家制度運作。缺點是比較部分稍嫌零散,甚
至付諸闕如。
第三,探究「比較政府與政治」,針砭本國制度運作利弊應為主要目
的。以往限於政治環境,我國學者少有著力之處。西方學者則缺乏將我國
情形納入動機。彼等研究重點在於美國及西歐,兼及東歐與獨立國協。在
亞洲,日本與中國大陸比較受到重視。本書一方面借助西方國家經驗釐清
造成我國政治亂象責任,另方面據此提出改革建議。
第四,本書議題選擇相當傳統,除了行政、立法與司法審查之外,兼
及政黨與選舉。取捨根據是上述議題對於處在民主學步期的我國而言最為
重要。日後倘有餘裕,當就美國學者艾蒙(Gabriel Almond)強調的政治
文化與法國學者帕克泰(Pierre Pactet)有關壓力團體論述再做推敲。
本書得以完成,首先要感謝師長諄諄教誨。巴黎大學政治系胡維爾
(Jean Rouvier)老師對於民主政治的闡釋是本書思想基礎。政治大學外
交系王人傑老師、政治系張治安老師、易君博老師、呂春沂老師與雷飛龍
老師的身教與言教不敢一日或忘。
與此同時,國科會各項獎助對於筆者產生立即而明顯的激勵作用。政
治大學法律系蘇永欽老師多次給予筆者發表機會,相關論述構成本書重要
部分。東海大學政治系歐信宏老師四年來敦促筆者專心致力於教學研究,
王主任業立兄亦不吝提攜。凡此都使得本書能夠及早問世,謹此致上謝
忱。
再者,五南圖書出版公司的長期支持是筆者寫作的重要動力。在這方
面,筆者要感謝楊榮川董事長的知遇,王翠華總編輯及李郁芬經理不僅充
實筆者對於編輯實務的認識,同時在編排與校對上給予全力協助。享受如
此待遇相信是所有文字創作者夢寐以求的。

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目序 xi

再者,東海大學政治研究所吳宜容、郭曉雯及政治大學政治研究所
王啟明等同學稱職扮演研究助理角色,謹此致謝。對於拙內世敏與長女修
恩、次女修真的鼓勵與諒解,筆者銘感於心。最後,謹以本書紀念亡母賴
珍珠女士。筆者才疏學淺,誤漏疏失之處在所難免。敬祈師長先進不吝賜
正為感。

胡祖慶謹識
2001年7月1日
於大度山腳

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目錄
五版序 .............................................................................................. i

四版序 ............................................................................................ iii

三版序 ............................................................................................. v

二版序 ........................................................................................... vii

自序 ................................................................................................ ix

第一章 導論:比較政治的基礎 001

第一節 憲政主義 ................................................................... 004

第二節 政治制度 ................................................................... 005

第三節 政黨與選舉............................................................... 008

第二章 總統 013

第一節 虛位元首 ................................................................... 015

第二節 雙首長制下的總統 ................................................. 018

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II 比較政府與政治

左右共治 020
主動解散權 021
緊急命令權 022

第三節 總統制下的總統 ...................................................... 023


小結 028
總統不好做 029
保留權力與開放空間 030

第三章 總理 033

第一節 內閣制下的總理 ...................................................... 036


被動解散 038
緊急立法 040
內閣的連帶責任 040

第二節 雙首長制下的總理 ................................................. 042


左右共治 043
內閣的連帶責任 045
兼任限制 047
限期立法 049
小結 050
總統主持行政院會? 050
強勢總理的基礎 051

第四章 國會 053

第一節 內閣制下的國會 ...................................................... 056

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目錄 III

1979年倒閣 060
德國兩院制 061
1982年倒閣 063

第二節 雙首長制下的國會 ................................................. 065


1962年倒閣 065
立法過程 066
共和高等法院 071

第三節 總統制下的國會 ...................................................... 072


立法過程 073
修憲程序 078
小結 078

第五章 司法審查 081

第一節 內閣制下的司法審查 ............................................. 083

第二節 雙首長制下的司法審查......................................... 085

第三節 總統制下的司法審查 ............................................. 089


聯邦法院和州法院的管轄權 094
小結 094

第六章 政黨 097

第一節 政黨組織 ................................................................... 100


內造政黨 100
外造政黨 102

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IV 比較政府與政治

法國政黨運作規範 104

第二節 政黨生態 ................................................................... 105


兩黨生態 105
多黨生態 108
德國政黨生態 110
第三節 政黨結盟 ....................................................................111
美國經驗 112
派系政治的控制 114
法國經驗 115
左派結盟經驗 115
右派結盟經驗 118
小黨角色 120
民族陣線 120
環保政黨 121
小結 121

第七章 選舉 123

第一節 總統選舉 ................................................................... 126


德國總統選舉 126
法國總統選舉 126
美國總統選舉 128

第二節 國會議員選舉 .......................................................... 131


德國補償性兩票制 131
法國兩輪投票制 132

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目錄 

英國小選區單一當選制 133
美國期中改選 135
期中改選的理論基礎 135
期中改選的實踐 136

第三節 公民投票 ................................................................... 139


1975年英國公投 139
1962年法國公投 141
小結 142

第八章 結論 143

第一節 制度確認 ................................................................... 145


罷免或倒閣 145
聯合政府 146

第二節 國會改革 ................................................................... 148

參考書目 .................................................................................... 151

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第一章

導論:比較政治的基礎

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第一章╱導論:比較政治的基礎 0 0 3


至今日,我國憲政運作日趨紊亂。造成這種現象原因有二:一是朝
野領袖心態偏差,二是政府漠視先進國家憲政慣例。要想擺脫這種
現象,必先提倡憲政主義。其次,比較其他國家憲政運作,替我國政治制
度做出正確定位亦屬重要。
本書試圖從下述角度比較各國制度運作異同。首先,政治制度規範行
政和立法互動,內閣制、總統制和雙首長制頗有差異。截至目前,我國仍
屬雙首長制,政治人物理應據此決定行止。只要制度存在一天,主政者便
無從為所欲為。2000年以後,少數政府處處碰壁,陳水扁誤用閣揆任命權
實為主因。
再者,政黨與選舉是民主政治重要環節。以政黨而言,兩項問題和
政治運作息息相關。第一是政黨數目。過去多數學者偏好英美穩定的兩黨
政治。然而,一則此乃可遇不可求之事,二則相關國家兩黨政治先後出
現鬆動跡象。例如,英國自民黨在2010年國會改選當中和保守黨及工黨
形成鼎足而三態勢,進而成為聯合政府成員。在美國方面,傑克森(John
Jackson)和柯洛提(William Crotty)發現,晚近選民對於兩大黨提出總
統候選人的滿意程度有下滑趨勢。1 揆諸實際,多黨政治並不比兩黨政治
更難運作。這就涉及第二個問題,即政黨結盟。
多數學者同意美國是共識社會(consensual society)。2 民主共和兩黨
政治主張並無顯著差異。兩黨外交(bipartisan diplomacy)也才有可能。
我國情況並非如此,要想維持穩定的兩黨政治並非易事。亦有甚者,過分
削弱同陣營次要政黨力量或將導致藍綠制度性輪替局面。2005年,我國透
過修憲將立委選制改為小選區單一當選制。儘管如此,訴諸棄保的可預測
性仍然及不上單一候選人策略。

1
見John Jackson and William Crotty, The Politics of Presidential Selection, (NY: Addison-
Wesley), 2001, pp. 68-96.
2
關於這點,法國思想家托克維爾(Alexis de Tocqueville)在一個半世紀前便有經典性觀
察。

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004 比較政府與政治

第一節 憲政主義

探討制度運作之前,憲政主義應該再予強調。何謂憲政主義?對此,
艾姆斯(Fisher Ames)指出一項關鍵性問題,「人民必須遵守多數統治原
則。然則問題是如何落實多數的價值意涵?」要言之,政治人物依照法定
程序實踐信念謂之憲政主義;漠視程序,蠻幹到底稱為浪漫主義;選擇性
援引民調,甚至鼓動群眾誓死如何如何則屬於民粹主義(populism)。3
憲政主義源自啟蒙運動,是時為對抗開明專制思潮,自由主義主張制
定憲法做為根本遊戲規則。一方面,主政者行使權力須受憲法規範限制;
另一方面,公權力運作應符合正當法律程序(due process of law)。憲政
主義目的在於以法治取代人治,節制行政部門濫權尤為重點。
以核四存廢爭議為例,陳水扁兌現廢核承諾的唯一合憲途徑是得到國
會多數同意。前此陳水扁反覆自問,倘使不能廢核,當選總統有何意義?
張俊雄亦附和表示,理念不同的政黨無法改變前任政府政策是「很奇怪的
事」。從憲政主義角度來看,此事沒有半點奇怪之處。陳水扁當選總統,
依法行使各項權力即屬意義非凡。主政者應當體認賦予他權力的是制度,
而非選票。如果僅憑當上總統就能盡情施展抱負,那麼每四年選出的將不
是總統,而是皇帝。
再者,相同於其他政府政策,核四存廢屬於公共選擇(public
choice)。若干學者主張,立法部門應從專業角度與政院協商。衡諸憲政
主義,這種說法實屬誤導。大法官會議說得很清楚,核四存廢關鍵不在於
核能電廠好不好,而是國會同不同意。
這就好比許多國家廢除死刑都曾反覆引起爭議。在社會黨政府主導
下,法國於1981年廢除死刑,嗣後雖然爭議不斷,主張恢復死刑的政治勢
力終究未能取得國會多數。質言之,死刑存廢不取決「該不該」的問題,

3
見胡祖慶,〈掙脫浪漫與民粹主義泥淖〉,中國時報,2001年1月19日,十五版。此
外,歷次公投使我國逐漸朝公投式民主(plebiscitary democracy)方向發展。即便暫
時沒有極權式民主(totalitarian democracy)危險,終究距離審議式民主(deliberative
democracy)理想越來越遠。

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第一章╱導論:比較政治的基礎 0 0 5

而是國會同意與否。「好不好」與「該不該」是個人價值信念。然而,只
有透過法定程序才能得出嚴肅的公共選擇。
類似案例不勝枚舉。在美國,針對墮胎問題,有些人支持孕母自主選
擇(pro-choice),有些人則主張保障胎兒生存權(pro-life),因此相關
爭議基本上需要透過國會立法加以規範,行政及司法部門自由裁量的空間
有限。
有人質疑,核能電廠是人民生命財產的潛在威脅,國會多數通過興建
有「多數暴力」(tyranny of the majority)嫌疑。證據顯示,核能電廠存
廢在先進國家均屬公共決策範疇,擴張解釋成對人民基本權利侵害並不適
當。
以法國為例,綠黨(les Verts)既是「非核家園」信念擁護者,1997
到2002年間也是「複數左派」(la Gauche plurielle)聯合政府成員。然
而囿於國會生態,當時擔任環保部長的綠黨黨魁瓦蕾夫人(Dominique
Voynet)只能嚴格執行核廢料處理規定,卻無法改變核能占法國絕大部分
電力供應事實。同一時間,德國環保部長亦由綠黨閣員充任。針對核廢料
處理問題,他也必須執行內閣與國會多數決議。
憲政主義重視提高良善統治的可能性。從積極面來看,它試圖落實
社會公道。從消極面來看,它試圖減少政治人物侵害人權和自肥(rent
seeking)等不公不義現象。麥迪遜在《聯邦論》書中指出,「倘若人皆
聖賢,我們就不需要政府。倘若政府官員都是才德之士,我們就毋須設下
內在和外在制衡機制」。麥迪遜筆下的「機制」就是政治制度。

第二節 政治制度

政治制度是敵對政治勢力間衝突與妥協產物,其間容或受到歷史、經
濟與意識形態影響,但是政治勢力仍居決定性地位。西方民主政治施行重
點在於規範行政、立法與司法部門互動關係。多數學者據此將政治制度區
分為內閣制、總統制與雙首長制三種類型。

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006 比較政府與政治

帕克泰(Pierre Pactet)指出,內閣制精神在於行政與立法權力合
一。設若兩者合作關係受到破壞,必須在最短時間恢復。相對地,行政與
立法權間的制衡是總統制基本原則,雙方在各自任期中獨立行使職權,任
何一方的決定沒有最終拘束力。在內閣制與總統制之間,雙首長制提供第
三種選擇。4
多數學者同意,制度本身並無絕對優劣,然而何者較易運作,同時有
助於政治穩定,不難透過實證研究得知。首先,總統制不易運作,原因在
於總統兼具國家元首及行政首長身分,分寸拿捏較內閣總理困難。晚近東
歐國家政治發展顯示虛位元首有助於政治穩定。5 與此同時,基於制衡原
理,總統制必須耗用遠多於內閣制的政治與社會資源。
其次,制度不宜因為主政者貪圖一時方便有所更動。先前連戰主張將
總統選制改為兩輪投票,並不適當。6 同樣地,在當選總統以前,陳水扁
從未主張採行總統制,選後認為「我國比較適合採行總統制」不知有何根
據?更重要的是,陳水扁有權主張將制度修改成總統制,然而這適足證明
現行制度並非總統制。
當前我國採行雙首長制並無疑義。朝野爭執重點在於下述兩項問題:
第一,我國雙首長制比較接近總統制或內閣制?亦即向政治光譜哪端傾
斜?第二,總統缺乏主動解散國會權力,可否解讀為雙首長制缺陷?
就前項問題而言,我國較諸法國更傾向內閣制。理由在於我國並未採
取第五共和合理化內閣制(parlementarisme rationalisé)制度設計。1958
年,戴高樂鑑於第三與第四共和國會專橫對於行政效率及立法品質造成傷
害,因此將合理化內閣制精神納入憲法,與雙首長制共同成為憲政運作兩
項支柱。7
合理化內閣制著眼於強化行政部門地位,例如,法國國會議程由內閣

4
帕克泰稱雙首長制為混合制,理由在他介乎兩種制度之間。Pierre Pactet, Institutions
politiques et droit constitutionnel, (Paris: Masson), 1992, pp. 143-145. 杜維傑(Maurice
Duverger)則將之稱為半總統制。
5
見胡祖慶,後冷戰時期的東歐,(台北:五南),2000年,pp. 62-76.
6
見胡祖慶,「費心選制,不如經營選舉」,聯合報,1997年12月17日,十一版。
7
見胡祖慶,「啟動合理化內閣制」,聯合報,2000年7月6日,十五版。

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第一章╱導論:比較政治的基礎 0 0 7

會議主導。法案討論亦以行政部門所提版本為準。國會議員提出減少財政
收入或增加公共支出修正案,內閣會議有權拒絕。與此同時,內閣可以訴
諸限期立法程序,迫使國會在倒閣與通過法案間做出選擇。我國行政院既
無上述權限,如何向總統制傾斜令人費解。
就後者而言,雙首長制與被動解散設計並無不相容之理。核四釋憲文
中,大法官會議沒有接受「總統無主動解散權是雙首長制缺陷」論點,也
不認為總統「新民意」可以無條件壓倒立院「舊民意」。8 揆諸當世民主
國家,被動解散規定非我國獨有。以德國基本法第68條而言,總理亦須在
主動要求信任投票失敗後才可提請總統解散國會。說「沒有執政黨倒自己
的閣」並非事實。
任何制度欲合理規範行政與立法關係均非易事。稍有不慎,就會產生
行政獨大或國會專橫弊端,類似兩難情況在我國尤為明顯。2000年陳水扁
當選總統以來,行政立法扞格不斷。首先陳水扁並未依循雙首長制,在組
閣問題上取得國會多數支持。面對少數政府,國民黨亦避免倒閣改選,終
於造成核四存廢的政治僵局。
此一僵局肇因於陳水扁強以總統制精神運作雙首長制,導致國會多
數肆行報復。由於雙首長制已是我國政治制度基調,採行配套改革似為唯
一解決途徑。重要的是,總統不能以缺乏主動解散權做為逃避國會監督遁
辭。倘使不願接受舊民意約束,自應勇於探尋新民意。與此同時,除非國
會多數願意承擔倒閣風險,否則亦難推翻內閣決策。
值得注意的是,即使在陳水扁當選總統之前,立法效率早已每況愈
下,就算掌握國會多數席次,政院推動政策依舊困難重重,釐清政治責任
的困難程度比之今日不過五十步與百步之別。因此,強制行政部門取得國
會多數支持,進而推動施政理應列為憲政改革重要議題。
在這方面,合理化內閣制的實施經驗值得借鏡。它一則強化行政部門

8
有關新舊民意爭議,多數國內學者依美國情況否認有此差別。然而揆諸法德等國政治
實踐,筆者傾向接受此說。事實上,即使在美國,透過「經常與定期選舉」(frequent
and regular elections)探尋新民意是制度運作一項特色。總統因此需要面臨期中選舉
(midterm election)的民意考驗。

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008 比較政府與政治

的立法職能,二則將行政強勢原則建立在國會多數明確支持之上。假設我
國能夠參酌採納,當前各種政治亂象即無由產生。
與此同時,司法審查(judicial review)在憲政運作過程中扮演角色日
漸重要。英國基於國會至上原則,並無此項制度設計。相對地,美、法、
德三國與我國都有類似機制存在。各國職司司法審查的組織與權力行使方
式並不相同。美國由聯邦最高法院(下文簡稱最高法院)為之。對應的組
織在法國稱為憲法委員會,在德國喚做聯邦憲法法院。我國則設置大法官
會議做為釋憲機關。
然而,司法審查因為缺乏民意後盾,所以受到諸多限制。首先,司法
審查應當遵守被動原則,不得主動干預行政與立法過程。在美國,甚至必
須有具體訟案最高法院才得受理。其次,司法審查應當避免介入行政與立
法部門間衝突。
晚近大法官會議針對核四停建程序做成解釋雖為形勢所迫,實不足為
訓。1978年,美國卡特政府決定中止與我國外交關係,參議員高華德因而
對卡特提起訴訟。最高法院在裁定卡特並未違憲同時有四位法官認為不應
受理。1962年,法國憲法委員會亦避免介入行政與立法部門間衝突。同樣
情形也出現在1983年的德國。

第三節 政黨與選舉

晚近以來,政黨惡鬥成為時髦名詞,政治人物不時以此做為卸責藉
口,甚而對民主鞏固前景表示悲觀。事實是否如此有待商榷,倘使下述觀
察無誤,我國政黨政治仍有可為。
首先,政治腐化(political corruption)是當世各國共同面臨問題。政
黨相互監督咸認是反貪腐的重要方法。只要不違背法律,就沒有惡鬥問
題。2002年法國總統選舉之前,總統席哈克與總理喬斯潘間競爭日漸白
熱化,喬斯潘公開表示,關於他曾經加入「托派」組織的傳聞是總統府安

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第一章╱導論:比較政治的基礎 0 0 9

排。與此同時,左派政府主張取消席哈克涉及不當獻金的司法豁免權。9
其次,造成我國政治僵局的並非結構因素,而是過渡現象。以2001
年立委改選前的情況而言,假設國民黨未曾分裂,肯定在國會行使倒閣
權。反過來說,設若民進黨有把握在立院改選中聯合友黨取得過半席次,
陳水扁亦無不啟動被動解散機制道理。
再者,傳統政黨勢微是各國共同趨勢。在這方面,黨員增減可以做為
參考指標。以法國為例,先前主導成立人民運動同盟(UMP)的共和聯
盟僅有8萬名付費黨員(due paying members)。然而,他卻接連贏得2002
年總統及國會選舉。與之相較,國民黨與民進黨反其道而行,希望藉由全
民入黨拉抬氣勢。除了造成人頭黨員問題外,能否正確反映政黨實力頗有
疑問。
與此同時,親民黨與台聯出現或已奠定我國多黨政治基調,其利害
得失可以從三個面向分析。第一,揆諸美法經驗,兩黨政治或將拉長政黨
重組(party realignment)時間。亦有甚者,國民黨推動兩黨政治,殊不
知可能因此造就長期有利於特定政黨的政黨重組。例如,1800年後聯邦派
(Federalists)迅速勢微,民主黨及其前身民主共和黨則一枝獨秀,直到
1840年才將總統寶座讓給輝格黨的哈里遜(William Harrison)。1820年,
門羅(James Monroe)甚至以231張對1張選舉人票的懸殊比數當選總統。
類似的政黨重組也曾朝對共和黨有利方向發展,1860年後的三十年
當中,除了克里夫蘭兩任之外,共和黨贏得所有總統選舉。相較於美國,
法國第五共和情形值得國親兩黨借鏡,也比較令人鼓舞,因為除了戴高樂
執政的非常時期,三十年來左派得到兩任十四年總統任期,三屆十五年的
國會多數,1978年到2002年,不曾有過現任政府在國會改選中贏得勝利。
在這方面,多黨競合是項關鍵。
第二,兩黨政治並非先進國家的普遍現象。時至今日,只剩下美國兩

9
例如,前此法官要求就大巴黎地區高中回扣弊案訪談席哈克遭到拒絕。之後,檢警機
關發現從1992到1995年間,席哈克與其家人國內外旅遊費用由不明人士以現金支付,
總金額為兩百四十萬法郎。見Le Monde, Edition Internationale, 30.06.2001, p.1. 即使左右
兩派競爭如此激烈,也沒聽說有人呼籲「凝聚國民全意志」。然而,2004年總統選舉
後,我國不時見到這類雅各賓主義主張。

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010 比較政府與政治

黨政治較為穩定,歐陸各國均為多黨並存,只要不出現「原子化」現象,
多黨政治並不比兩黨政治更難運作。
第三,兩黨輪替執政會帶來何等氣象令人存疑。民調顯示,馬英九政
府的信任指數偏低。然而,選民對於民進黨的信心同樣遇到瓶頸。該怎麼
辦?多黨兩極化應是我國政黨政治未來走向。10 在此架構下進行輪替,政
黨必須為政策錯誤付出代價,兩黨和稀泥的可能性隨之降低。與此同時,
政黨唯有得到中間選民認同方有執政機會,11 激進政黨至多成為聯合政府
中次要成員,統獨爭議或不致持續惡化。
此外,黨內民主(internal democracy)問題對各個政黨造成困擾。初
選遇到的兩項困難迄無妥善解決辦法。首先是人頭黨員問題,為了防杜弊
端,多位民進黨領袖主張由政府辦理政黨黨內初選。揆諸政黨性質與他國
通例,這項建議並不可行。理由有以下三點:
第一,政黨屬人民團體,如何甄選人才參與選舉,政府無權置喙。12
相對地,政府亦無義務協助政黨辦理初選。除美國外,並無其他民主國家
舉行公辦初選。
第二,各國政黨提名候選人辦法各不相同。舉辦初選和民主與否並不
相干。以往美國是唯一經常性採取初選制度國家,然而很難據此認為美國
比其他西歐國家更為民主。英國工黨與法國右派聯盟亦曾做過初選嘗試,
但是並未形成制度。
第三,為了防杜人頭黨員弊端,民進黨和國民黨決定將民調數據占
黨內初選比重由50%提高到70%。不過,這可能重蹈前此新黨舉行開放式

10
見胡祖慶,「多黨兩極化下的政黨輪替」,中國時報,2000年1月22日,十五版。
11
2004年總統選舉後,我國是否有中間選民再度得到熱烈討論。在這方面,兩點值得注
意。首先,認同選民與理性選民的分別就問題意識來說和中間選民沒有直接關連。其
次,中間選民的重要性在於選票移轉(vote transfer)。質言之,此次選舉中投給甲
黨,下次選舉投給乙黨的選民便可列為中間選民。選票移轉的比例在西歐各國約為
7%,東歐新興民主國家的情形則可達到20%。
12
政治甄選(political recruitment)向來是重要的政治議題。制度性甄選與自我甄選
(self-selection)則是兩種比較常見方式。西歐各國多採制度性甄選。例如,梅傑之前
歷任英國首相多為伊頓高中校友。法國國會議員及部會首長則大部分畢業於高等文官
學院(Ecole nationale d’administration,ENA,畢業學員稱為énarque)。我國情況比較
接近美國,朝自我甄選發展。

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第一章╱導論:比較政治的基礎 0 11

初選(open primary)覆轍,亦即由他黨支持者決定提名人選。另外可能
產生的問題是,立委候選人為了提高民調支持度,因而在初選過程中採取
溫和立場。但是到了正式選舉,彼等又會以激進口號爭取所屬政黨傳統選
票。13 基於上述考量,國民黨和民進黨對於初選的依賴程度不約而同呈現
下滑趨勢。
政黨既以勝選為首要考量,選舉制度重要性不言可喻。目前我國選舉
制度引發討論的包括總統與立委兩個部分。總統選舉方面,兩輪投票制是
個思考方向。法國經驗顯示,他具有三項優點。首先,政黨間必須時刻注
意合作及妥協的重要性;其次,當選者必然得到過半民意支持;再者,抱
持極端政治主張的候選人通常會在第一輪投票中遭到剔除。
立委部分,德國補償性兩票制不失為可行辦法。其優點在於兼具小選
區與比例代表制優點。與此同時,各政黨應可接受席次率與得票率相符原
則。證諸中外,試圖從選舉制度中取利的政黨難逃失敗命運。針對現行制
度缺失做最小幅度修改才是朝野應該共同思考的方向。
最後,公投的制度運作在我國屢起爭議。在這方面,公投法立法原
意,以及先進國家憲政慣例值得注意,「公投應否成為少數黨杯葛工具」
尤其是問題重點。
首先,2003年公投法通過以來,多數黨無意放棄「直接民意與間接
民意合致」的立法精神。2006年,第一屆委員依照政黨比例產生。三年之
後,馬政府修改公投法第35條,雖說同一黨籍委員不得超過半數,但是多
數黨仍然具備左右全局能耐。
其次,先進國家舉行公投,同樣重視直接和間接民意合致。2008年
以前,法國只有總統和國會多數有權提起公投案。因此,1969年至今該國
只舉行過五次公投。反觀我國,自2004年以來已經有六項公投案交付人民
公決,是否過於浮濫值得商榷。

13
根據傑克森等人研究,美國總統選舉情形正好相反。在初選階段,候選人通常會訴諸
意識形態立場鮮明的黨員支持。等到黨代表大會召開前夕,黨提名人選確定之後,他
又會悄悄向中間路線修正。Jackson and Crotty, op.cit., pp. 78-84.

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第二章

總 統

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第二章╱總統 0 1 5

2000年政黨輪替以後,總統角色與職權屢起爭議。相關問題可以從
在 下述分析中得到解答。首先,陳水扁強調做為「全民總統」的企圖
心。此種構想在雙首長制架構下並非沒有實現可能,只要總統以虛位元首
(titular head)自居,即可遠離政治風暴,成為國家統一象徵。1986年,
特別是1993年後的密特朗是典型案例。
其次,假設總統不願意退居第二線,如何透過憲法賦予職權主導政局
即為主要課題。需要注意的是:第一,我國採行雙首長制,總統無從行使
總統制賦予權力;第二,行政院長是最高行政首長,正確行使閣揆任命權
是政府順利運作關鍵;第三,假設總統不願與國會多數妥協,行使被動解
散權是打破政治僵局正途。
上述原則同樣適用於2008年以後的政治情勢。隨著馬英九站到第一
線,便須全盤負起執政成敗的責任。

第一節 虛位元首

虛位元首是內閣制基本原則,儘管貴為國家元首,君主或總統僅能行
使儀典權力(ceremonial power)。相對地,握有國會多數支持的閣揆以
行政首長身分負責決策。虛位元首的儀典權力包括任命政府官員、從事外
交訪問以及做為名義上的最高統帥等等。先前若干學者以總統握有儀典權
力,認定我國採行總統制並不適當。
虛位元首可以透過君主世襲產生。1714年,來自漢諾威的王室成員
繼承英國王位,嗣後多位君主既不通曉英語,也對處理國政不感興趣,內
閣因此逐漸取得自主地位。1832年,國會通過改革法案(Reform Act)。
選舉權普及使得內閣必須向選民負責,而非向英王負責。做為虛位元首,
英王不再承擔政治責任。
對於英國君主而言,保持統而不治的超然立場至為重要。唯有如此,
王室才能在「王無誤」(King can do no wrong)基礎上做為國家統一象
徵。英王發布法律命令,必須得到首相及相關部會首長副署。此外,英王

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016 比較政府與政治

必須任命握有國會多數席次的政黨黨魁出任首相;首相呈請英王解散國
會,後者不得拒絕。1
雖然英王必須保持政治中立,但這不表示他完全無法參與決策過程。
內閣會議紀錄與外交部電報等官方文件均會按日呈送白金漢宮御覽。與
此同時,英王有權要求內閣提供政治訊息,或是接見學者專家與外國賓
客。留心政事的英王因為閱歷豐富,可以在關鍵時刻給予內閣建議。2 只
要英王建議沒有黨派成見,首相多會樂於接受。因此,白芝浩(Walter
Bagehot)認為英王保有「獲得諮詢,進而給予政府鼓勵或警告的權
利」。
做為國家統一象徵,英王及王室成員必須保持良好形象。在這方面,
1992年是王室「災難性的一年」,查理與安德魯兩位王子婚姻出現變化、
溫莎古堡遭受祝融之災。在查理婚外情曝光與離婚後,應否由查理長子
威廉取代其父成為王儲一直是英國熱門政治話題。為了重新提振王室形
象,伊麗莎白女王於是年年底放棄免稅特權。1993年4月,女王開始繳付
所得稅。
虛位元首亦可經由選舉產生。德國總統任期五年,連任以一次為限。
現任總統柯勒(Horst Köhler)是在2004年5月獲得當選。不同於英國君
主,德國總統握有若干可能產生重要影響的權力,儘管如此,德國仍被視
為內閣制國家。基於相同道理,法國世界報(Le Monde)認為我國採行
內閣制。更正確地說,我國雙首長制處於向內閣制傾斜狀態。
德國總統權力包括:首先,眾議院(Bundestag,下文簡稱眾
院)改選過後,總統必須提名得到多數席次的政黨領袖出任總理
(Chancellor)。被提名人只要得到過半數眾議員同意,整個過程就此拍
板定案。假設事與願違,眾院亦可以過半數同意將特定人選送請總統任
命。
如果眾院無法以過半數通過總理人選,兩週後,可以將得票最多者提
請總統任命。此時總統應該在七天內做成決定。他可以考慮的兩個選項包

1
見鄒文海,各國政府與政治,(台北:正中),2000年,pp. 65-66.
2
1990年以後,就沒有任何閣員曾經在1952年伊麗莎白女王登基前當選國會議員。

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第二章╱總統 0 1 7

括任命國會所提人選,以及宣布解散眾院進行改選。然而,上述兩種情形
均未曾發生。
假設總理依據基本法第68條保住職位,國會卻持續杯葛內閣提出
法案,總統「得」批准總理所請宣布進入緊急立法狀態(legislative
emergency)。自此,內閣法案只須得到聯邦院(Bundesrat)同意,無論
眾院通過與否都將在四星期後成為法律。總理提請進入緊急立法狀態,任
內以一次為限。同樣地,德國至今不曾進入緊急立法狀態,因此無從推測
總統行使裁量權程度。
相對於任命總理及核可緊急立法,總統行使另一項權力引發較多關
注。基本法第68條規定,總理只有在信任投票未獲通過情況下方可呈請總
統解散國會。1982年12月,總理柯爾請求眾院對內閣進行信任投票未獲通
過。柯爾據此提請總統解散國會。
針對柯爾請求,同屬基民黨的總統卡斯坦斯(Karl Carstens)認為基
本法第68條規定總統得准許總理所請,並沒有必須這麼做的義務。柯爾尋
求解散目的不在解決行政與立法部門之間僵局,而是要在他指定的時間點
進行改選。因此,卡斯坦斯先是取得各政黨領袖背書,接著批准柯爾解散
國會請求。此舉顯示,總統在批准總理解散國會請求上握有裁量權。
德國總統有遭到彈劾罷免可能,原因在於威瑪共和時期興登堡總統濫
權給德國帶來災難。彈劾案可以由國會兩院任何一方提出。只要得到各該
院四分之一議員連署,彈劾便可成案。然而,倘若要將總統送交聯邦憲法
法院(下文簡稱憲法法院)審判,便須得到三分之二議員表決通過。如果
憲法法院判決總統有罪,總統即行解職。
如同法國,德國沒有副總統。假設出現總統缺位情事,即由聯邦院議
長代行職務至任期屆滿為止。總統出國訪問或因病不能視事,職務亦由聯
邦院議長代理。

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018 比較政府與政治

第二節 雙首長制下的總統

法國總統任期5年,連選得連任。2000年9月24日,席哈克建請法國
人民通過縮短總統任期的修憲案。與此同時,社會黨提議連任以一次為
限,但是未獲席哈克採納。
總統選舉應於任期屆滿前二十至三十五天舉行。除了任滿之外,總
統還有其他缺位可能。第一是總統主動辭職,例如,1969年戴高樂因為訴
諸公投失利辭職下台。第二是總統去世,1974年,龐畢度於任滿前兩年病
逝。第三種情形至今尚未有過先例,即總統因故無法視事。
就前兩種情形而言,舉行改選勢所必然。第三種可能涉及問題比較複
雜。首先是缺位認定問題。程序上應由總理提請憲法委員會確認,憲法委
員會須由過半數委員認定有無缺位情事,以及缺位屬於永久或暫時性質。
倘使缺位屬於永久性質,總統選舉應於宣告後三十五天內舉行。
倘使憲法委員會認定缺位屬暫時性質,參院議長依法代理總統。如果
參院議長也因故無法視事,則由內閣會議集體負責。在這方面,總統生病
或將是導致暫時性缺位主要原因。雖然憲法並未規定暫時性缺位期限,但
應當在三十五天上下。過了這段時間,憲法委員會可能被迫宣告總統永久
性缺位。
雖然代理總統擁有總統法定權限,但是就法理而言他不應做任何重大
政策決定。其次他受到下述三項限制,即不得舉行公投,不得解散國會及
不得推動修改憲法。相對地,國會亦不得在代理總統任內倒閣。
儘管第五共和關於代理總統的規範相當周延,但是實際運作起來仍
有困難。首先,即使總統因病無法視事,內閣未必提請憲法委員會確認。
1964年4月,戴高樂接受手術。內閣並未知會參院議長蒙奈維爾(Gaston
Monnerville)。1973年底,龐畢度病情加劇,內閣同樣保持緘默。
其次,倘使代理總統政治立場與總理相左,後者可能不加理會而
自行其是。1969年4月,戴高樂辭去總統職務,代理總統波埃(Alain
Poher)不僅在先前公投中反對戴高樂及總理庫佛(Maurice Couve de
Murville),同時表明將與戴高樂派領袖龐畢度角逐總統寶座。在這種情

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第二章╱總統 0 1 9

況下,庫佛政府先是拒絕提供波埃檔案資料,繼而暫停舉行內閣會議。波
埃無從取得參與政事管道。
相較於第三及第四共和,第五共和總統權限得到明顯擴張。在此之
前,總統任何作為必須得到總理及相關部會首長副署。亦有甚者,總統官
式演說內容也得事先徵求內閣同意。相反地,1958年以來總理與內閣經常
要為他們毫不知情的政策向國會負責。
第五共和總統握有下述五項權限:第一,根據憲法第8條第1款任命總
理;第二,根據憲法第11條提交公投;第三,根據憲法第12條解散國會;
第四,根據憲法第16條行使緊急命令權;第五,根據憲法第56條提名三位
憲法委員並指定主席人選。此外,根據憲法第19條規定,總統行使若干權
力必須得到總理及相關部會首長副署。
依據戴高樂理念,總統是政治權力中心。總統不僅要保障國家主權獨
立與領土完整,同時扮演憲法守護者角色。準此,總統得調解公權力機關
間衝突,使其順利運作。
正常情況下,總理權力來自總統,應當向總統負責。相對地,總統支
持內閣推動政務。質言之,總統與總理之間存在垂直分工關係。總統決定
政策目標。總理負責擬具可行方案。典型案例包括:戴高樂決定發展獨立
自主的核子嚇阻能力。又例如,1996年席哈克宣布以募兵制取代徵兵制。
相反事例則有1969年9月總理夏本(Jacques Chaban-Delmas)向國會提出
範圍廣泛的新社會政綱。由於他拖到最後一刻才向龐畢度報告,因此後者
認為他侵犯到總統職權。
總統所以能夠駕馭總理,原因在於他才是國會多數的實際掌控者。倘
非如此,即使不處於左右共治狀態,總統任命總理空間必然受到限制。
此外,賽文(Pierre Servent)以弒父情結為喻說明總統與總理間的緊
張關係。施政受到肯定的總理經常帶給總統威脅。龐畢度主政下的夏本,
以及密特朗主政下的賀卡都是明顯例證。相反地,聲望低落的總理往往試
圖將總統拖下水。3 在這方面,席哈克主政下的朱貝堪稱典型。後者被稱

3
Pierre Servent, Oedipe à Matignon: le complexe du Premier Ministre, (Paris: Balland), 1988.

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020 比較政府與政治

為第五共和最不得民心的總理。
總統無須向國會負責。因此,國會對於總統有任何意見只能以總理做
為攻擊目標。總理可說是總統的政治防彈衣。假設國會與總統之間出現僵
局,總理必須代總統受過。1962年,國會對龐畢度政府提出譴責,根源在
於反對戴高樂援引憲法第11條變更總統選制。嗣後,季斯卡以激烈手段因
應通貨膨脹危機,也是由總理巴爾(Raymond Barre)承擔輿論壓力。
政治防彈衣功能有其限度。以1962年憲政危機為例,倘若戴高樂未
能在嗣後國會改選中得到多數席位,總統處境將趨於艱困,甚至可能被迫
辭職。總理充當政治防彈衣,著眼於和總統建立扈從關係(patron-client
relations),從而取得政治報償。1962年,戴高樂贏得國會改選後繼續任
命龐畢度擔任總理。七年後,龐畢度以戴高樂派領袖身分贏得總統選舉。
總理向國會負責,理論上總統無權免去總理職務。然則由於執政黨
(聯盟)議員多是總統追隨者,因此總理難以抗拒總統辭職要求,假設總
理拒絕將引發憲政危機,第五共和至今尚未出現此種情況。1976年席哈克
及1984年莫華均曾試圖抗拒總統辭職要求,但是並未成為事實。
總理向國會負責的制度精神在左右共治時期更加明顯。失去國會多
數支持,總統無權免除總理職務。1997年以後,席哈克與喬斯潘間扞格
不斷。然而,除非敢冒解散國會改選風險,席哈克無權免除喬斯潘總理
職務。

左右共治
左右共治(cohabitation)指的是總統與國會多數分屬不同政黨,因
而必須任命後者可以接受人選出任總理。之後,總統地位便如席哈克所說
是「反對黨領袖」(opposition leader)。當然,總統可以拒絕接受此種境
遇。1986年法國國會改選期間,密特朗曾經表示如果右派獲勝,將不惜辭
去總統職位。然而最終他並沒有這麼做。
一旦進入左右共治,總統與總理間便由垂直關係改變成水平分工
關係。以2000年官方慶祝儀典而言,席哈克及喬斯潘分別發表不同千

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比較政府與政治/胡祖慶著. --五版.

--臺北市:五南, 2010.10

 面; 公分

ISBN 978-957-11-6122-8 (平裝)

1.比較政府 2.比較政治

572 99018877

1PG6

比較政府與政治
作  者 ─ 胡祖慶(171)

發 行 人 ─ 楊榮川

總 編 輯 ─ 龐君豪

主  編 ─ 劉靜芬 林振煌

責任編輯 ─ 李奇蓁

封面設計 ─ P.Design視覺企劃

出 版 者 ─ 五南圖書出版股份有限公司

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法律顧問 元貞聯合法律事務所 張澤平律師

出版日期 2 0 0 1 年 1 1 月 初 版 一 刷

     2 0 0 4 年 1 2 月 二 版 一 刷

     2 0 0 7 年 1 月 三 版 一 刷

     2 0 0 9 年 5 月 四 版 一 刷

     2 0 1 0 年 1 0 月 五 版 一 刷

定  價 新 臺 幣 2 8 0 元
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