en"

mm
~z
C(I)
22l>
c::a
l>r-
el>
-~

Colección de Criminología

Comprende libros críticos, dentro del campo de las ciencias sociales,

sobre el problema y el control del delito. Estos libros com9inan agu- I
das reflexiones teóricas con el análisis de procesos empíridos especí-
ficos, lo que los convierten en textos de referencia en la mdteria para
PEN$AR LA SEGURIDAD
profesionales y para operadores de políticas públicas. Pese al interés
creciente, este campo del saber aún se encuentra en Latinoarnérica
en sus inicios. Esta colección pretende ser una contribución a su
desarrollo y fortalecimiento.

La cultura del control

Crimen y orden social en la sociedad contemporánea
Jennifer Wood
. David Garlarid y Clifford Shearinu
Castigo y civilización
Una lectura crítica sobre las prisiones
y los regímenes caree/arios
John Pratt

Subalternos, derechos y justicia penal

Ensayos de historia social y cultural argentina 18~9-1940
Ricardo D. Salvatore

Pensar la seguridad
Jennifer Wood y Clifford Shearing

En preparación:

Sociología de la desviación
David Downes y Paul Rock

Gobernar a través del delito

Jonathan Simon

Diccionario Sage de criminología

Eugene McLaughlin y John Mande
gedj§~
 Título original inglés:
Imagining Security fNDICE
© Willan Publishing, Cullompton, 2007

Director de la colección:
Dr. Máximo Sozzo

Traducción:
Victoria de los Ángeles Boschicoli

Diseño de la colección: Prólogo para la edición en castellano .

Paolo Portaluri I
Agradecimientos . 9
Diseño de cubierta:
Paolo Portaluri Introducción . 11

Derechos reservados para todas las ediciones en castellano Capítulo 1: De la práctica de gobierno estatal
a la práctica de gobierno noda/. . 25
© by Editorial Gedisa S. A.
Avenida del Tibidabo, 12,3° Capítulo 2: Seguridad comunitaria y gobierno local:
TeL 34 93 253 0904 olas en la actuación policial pÚblica . ~1
Fax 3493253 09 05 I I
08022 - Barcelona,
-~
España Capítulo 3: Segurida~ humana y gobierno global. . 83
gedisa@gedisa.com I
www.gedisa.com Capítulo 4: Respuestas ante déficits en las prácticas
de gobierno . 123
I
Capítulo 5: El qobier~o de la práctica de gobierno . 143
ISBN 978-84-9784-276-1
Conclusiones ; . 179
I
.Bibliografía . lp9
Impreso en Argentina índice temático . 217
I
Printed in Argentina

~
Queda prohibida la reproducción parcial o total de esta obra, por d¡ualquier medio ~
Q)
""
de impresión, en forma idéntica, extractada o modificada, en castellano o en cual-
quier otro idioma.
 1.
PR 6LOGO PARA LA EDICION EN CASTELLANO
I

Cuando escribimos este libro, estábamos atravesando un período

de transición. Los dos nos estábamos preparando para trasladamos a
un nuevo país, uno a Estados Unidos y el otro a Sudáfrica, donde nos
proponíamos seguir estudiando las múltiples facetas del gobierno de
la seguridad en un mundo nodal. La escritura del libro buscaba reunir
las distintas líneas de trabajo que habíamos estado explorando en los
últimos años. Al mismo tiempo, sabíamos que el libro iba a servir como
punto de partida ~ara profundizar y refinar nuestras indagaciones ex-
plicativas y normativas en los contextos de diferentes países.
Nuestro trabajb en la ~ed de Instituciones Regulatorias (Universi-
dad Nacional de A~stralia) nos abrió los ojos a los importantes cambios
que se estaban gestando en el mundo del gobierno y la regulación. Shea-
r~ng siem~re había ~ost~nido que lo qu~ sucede en la producción de segu-
ridad actua como reflejo de pautas mas generales sobre el modo en que
las disposiciones cólectivas armadas por los seres humanos sirven para
conformar nuestr9 mundo social y las conductas de los individuos que
integran ese mund<p. El contacto con especialistas en regulación, tanto de
Australia como del resto del mundo, nos brindó un entorno intelectual
ideal para exploraJ cuestiones vinculadas con las esferas de la seguridad,
la salud, el medio tmbiente, la propiedad intelectual y otros ámbitos.
La historia de Pensar la seguridad abarca varias décadas de trayec-
toria intelectual. Eb las décadas de 1970 y 1980, a partir de sus invesji-
gaciones en el campo de la policía privada, Shearing notó que los espe-
cialistas del área 116 estaban tomando en cuenta una parte importante de
los fenómenos que¡se estaban produciendo en materia de producción de
bienes de seguridad. Y no era por defectos de metodología, ni porque las
preguntas que plariteaban carecieran de interés; el problema era qué ele-
~
gían observar los iÍlVestigadores. Los conceptos y el lenguaje que usamos
1 para ver el mundo, y para entenderlo, muchas veces van a la zaga de lo que
@

está pasando en la realidad. La «revolución silenciosa» en la policía pri-

vada que Shearing y Stenning observaron en Estados Unidos marcaba un
¡¡ / PENSAR LA SEGURIDAD
punto de inflexión hacia lo que más tarde Bayley y Shearing denominaron
la «multilateralización. de la práctica policial. Para estds y muchos otros
autores, en la actualidad la práctica policial abarca en igual medida las
actividades de actores no estatales (esto es, empresas y otras comunidades
que cuentan con amplios recursos) y las de la policía pública.
Poco tiempo después, Shearing comenzó a elaborar el concepto de
«gobierno nodal. como marco analítico: una guía para capturar las
complejidades implícitas en los modos en que se construren (imaginan) y
se administran los bienes de seguridad. La seguridad, c<?mootros bienes
comunes, se produce a partir del pensamiento y las prácficas de distintas
entidades o «nodos». Las diferencias entre las forma.s de pensar de los
distintos nodos se caracterizan por sus múltiples inaticfs y tensiones, y
deben ser objeto de un análisis detenido. En el Capítulo 2 exploramos los
cambios en las formas de pensar dentro de las organizaciones policiales
públic.~s. Si bien en parte nos basamos en datos obteni~os en Ontario,
Canadá, nuestra intención era echar luz sobre pautas 1e índole global.
La búsqueda de pautas comunes es importante en un mundo donde las
ideas y las innovaciones se difunden a una gran velocidtd. Los cambios
que se vienen registrando en Latinoamérica, por ejem1lo, en las áreas
de la policía comunitaria, la práctica policial basada en, a idea de desor-
den y la práctica policial fundada en el modelo de la to erancia cero, se
inspiran en modelos implementados en otras partes dell mundo. Detrás
de tales innovaciones hay una lógica que es tomada de otros contextos
sociales, políticos y económicos y luego adaptada a ellos. Las ideas que
surgen en el mundo angloparlante circulan hacia paíseshispanoparlan-
tes, y viceversa. Resulta fundamental abstraer esas pautas generales y
comprender sus versiones locales para l,ograr un diálogp global sólido,
en especial, cuando se discuten tendencias en la práct1ca policial que
pueden llevar a un gobierno de la seguridad más humaljlO y efectivo en
rincones recónditos del mundo.
Parte de la narrativa de esta obra se ocupa del modo en que se han
cuestionado las mentalidades y las prácticas del «gobierno a través de la
fuerza». El libro se abre con una constatación: tendemos a ver el mundo
con ojos hobbesianos. En dicho marco de pensamiento, el incumplimien-
to de las normas y las reglas debe ser penado con una sa~ción definitiva.
Las organizaciones policiales modernas fueron creadas cp'mo institucio-
nes hobbesianas por excelencia. La razón de ser de la p~licía es utilizar
la violencia legítima del Estado cuando sea necesario. Pára gobernar la
PRÚLOGO A LA EDICiÓN EN CASTELLANO I iii
seguridad, actuamds sobre los seres humanos con la amenaza de la san-
ción. En sus políticas y prácticas cotidianas, las fuerzas policiales de los
distintos países operan -según el contexto social, claro está- a partir de
criterios de democracia y derechos humanos muy diversos,
I
Seguimos gobernando la seguridad a través de la fuerza. Es ~na
mentalidad sencilla, elegante y resistente. El poder sobre las poblaciones
se ejerce de arriba hacia abajo, según un modelo de control y mando. Sin
embargo, como explicamos en el libro, hay muchos fenómenos que n6 se
pueden explicar desde esta concepción del poder. Siguiendo a Foudult
y Latour, planteamos que el poder también se ejerce a través del enro-
lamiento. Los sujetos, los grupos y las organizaciones (que poseen una
I serie de qonocimientos y capacidades) son convocados para emprender
acciones tendientes a alcanzar distintos objetivos de gobierno. Los <Go-
biernos enrolan a btros para producir conocimiento sobre el deli~o y
la seguridad o pard participar en actividades que buscan minimiza'r el
riesgo o reducir la Ivictimización. También las corporaciones recurren
al enrolamiento pata gobernar. La producción de seguridad en espacios
que son propiedad ~e las empresas, por ejemplo, implica la rarticipación
voluntaria de los mtembros de las comunidades involucradas, que dan su
consentimiento a disposiciones normativas de comportamiénto y partici-
pan en la reducción de amenazas a la seguridad de su autoridad privada.
I
En consecuencia, el gobierno se lleva a cabo a través de una variedad de
tácticas más o menbs «duras» y más o menos "blandas». Dicho de Jtro
modo, la conducta de las poblaciones es conformada de manera diferente
por los nodos y los ensamblesnodales en los espacios "comunes» de los
que son responsabIFs,' . I
La importancia que han adquirido las autoridades corporativas
constituye, desde l~ego, apenas una característica del mundo nodal en
que vivimos. En algunas partes del mundo, entre ellas Latinoamérica,
la función que desFmpeñan las organizaciones no gubernamentales y
las comqnitarias en la conceptualización y producción de seguridad es
una parte central de la vida política y la imaginación colectiva. Los or-
ganismos de derechos humanos, conectados a redes locales, regionales,
nacionales y globates, buscan educar y transformar las mentalidades y
las prácticas de 10sI actores del Estado, entre ellos la Policía, que carga
con un legado (aun vigente) de brutalidad y corrupción. Resulta irónico
I
m
~ que, en muchos países, las propias instituciones que fueron creadas para
~ 'ii
It @
tb garantizar la seguridad representan, en la práctica, una amenaza para
ésta, sobre todo en la mirada y en las experiencias de las comunidades
 iv / PENS~R LA SEGURIDAD
pobres y marginalizadas. Gobernar la seguridad en un marco de res-
peto por los derechos humanos resulta fundamental para las agendas
normativas de los países hispanoparlantes, así como la de muchos otros
del resto del mundo.
. Gracias a los intentos de incorporar al gobierno de la seguridad las
normas y estándares de los derechos humanos se ha1 creado espacios que
permiten volver a imaginar qué puede significar la seguridad, en cuanto
condición, y cómo se la puede promover. Quienes trabajan desde la pers-
pectiva de la justicia social y otras orientaciones relacionadas tienen que
hacer esfuerzos enormes para explicar que el delito eslun síntoma presente
de otras fuentes de inseguridad, como la seguridad alimentaria, el acceso a
la atención sanitaria, la disponibilidad de agua potablJ y las oportunidades
I
de acceder a un ingreso de subsistencia. Tal fenómeno se ve con especial cla-
ridad en las sociedades transicionales, pero no es en dbsoluto exclusivo de
ellas. Estados Unidos, sobre todo sus centros urbanos! es un buen ejemplo.
Las conexiones que se establecen entre los problemas sociales vinculados
con el daño y el sufrimiento humano apuntan a una foncepción más am-
plia de la «seguridad humana». Desde este punto de vista, las instituciones
ligadas al delito y su sanción sólo están capacitadas para enfrentar apenas
una parte de un estado de inseguridad mucho más pr~fundo y global. De-
dicamos el Capítulo 3 a estudiar el gobierno de la seguridad humana desde
una perspectiva global y nodal.
A medida que el libro avanza, nos vamos adentrando en la cuestión
de la posibilidad o imposibilidad de reformar, o incluso reconfigurar, los
procesos colectivos destinados a generar orden y seguridad que aprove-
chan al máximo distintas fuentes y formas de conocimiento; dicho de
otro modo, diferentes formas de imaginar los problemas de la seguridad
y actuar sobre ellos. Partimos de la premisa de que en la gestión de pro-
blemas sociales ligados a estados de inseguridad, lb más razonable es
reunir, o al menos coordinar, un conjunto adecuado de nodos de mane-
ras distintas, en disposiciones que puedan servir parl administrar mejor
procesos de seguridad humana y resultados de seguridad sostenibles a
escala local, regional, nacional y transnacional. Está claro que la deci-
sión sobre cuál es la mejor combinación de recursos nodales depende del
conocimiento de aquello que se encuentra disponible; sobre todo acerca
de aquellos nodos que se ven pero no se oyen, como las colectividades y
entidades pobres que en términos históricos han goz~do de menos opor-
tunidades y recursos para enrolar a otros nodos ~ensambles nodales' a
fin de cumplir sus objetivos.
PRÓLOGO A LA EDICION EN CASTELLANO I v
En el Capítulo 4 presentamos una estrategia básica para abordar
nuestra preocupación normativa por los «déficits de gobierno» que nues-
tro mundo nodaf padece en la actualidad. Tales déficits son muy pro-
fundos en las sociedades transnacionales, como las de Sudamérica. Para
escribir este capítulo, nos basamos en diversas experiencias, entre ellas
un proyecto en 1rgentina del que extrajimos muchas enseñanzas. Du-
rante los primer9s años de la década de 2000 tuvimos una oportunidad
enriquecedora, 1 de trabajar en un proyecto con colegJs de la Univer-
1
sidad Nacional ge Rosario, patrocinado por la Agencia Canadiense de
Desarrollo Internacional.
E~Froyect~ eftuvo dirigido por nuestr,~s c,olegas argentinos, quienes
también estuvlerfn a cargo de su elaboración Junto con las comunidades
con las que trabaeron. Se inspiraba en un modelo de gobierno de la segu-
ridad que se desa¡rrolló enllas comunidades más pobres de Sudáfdca. El
«modelo Zweletfemba» (en alusión al nombre de la primera comunidad
piloto), al que Shfaring describió como una forma de «gobierno de capa-
cidad local», se 4entra en formas de conocimiento de bJse comunitaria
para resolver di~putas, enfrentar daños (entre ellos, el delito), y forjar
relaciones sociald s más armoniosas y seguras dentro del barrio o el asen-
tamierito. El dañ o disputa en cuestión sirve de ventanapara identificar
problemas más f,rofundos, de carácter estructural o relacional, en el
sistema social deila comunidad en general. En Sudáfrica, el modelo está
compuesto por irstituciones comunitarias a nivel micra destinadas a la
resolución de problemas (llamadas Comisiones de Paz) cuya función es
identificar el nexo entre el delito y los problemas sociales, y diseñar e
implementar plapes de acción modestos pero realizables que sirvan para
abordar tales problemas.
Si bien no hle posible seguir adelante con nuestros esfuerzos para
elaborar un modelo análogo en Argentina, fue mucho lo que aprendi-
mos respecto de ~as condiciones que se deben dar para que prospere y se
pueda mantener en distintos contextos un enfoque de capacidad local
como éste. Representa apenas un sueño de un gobierno que se orienta a
la resolución de problemas puntuales con las disposiciones existentes.
Lo más importante para nosotros es que este tipo de experimentación
de abajo hacia arriba es 10 que se debe seguir intentando, pues las opor-
tunidades de refbrmular el gobierno de la seguridad son prácticamente
~ ~
:;; :.g infinitas. Por ello, el Capítulo 4 se dedica a explorar formas en que pode-
l¡ @ '" mos expandir nuestra manera de imaginar el gobierno «en el terreno». Es
este capítulo el que ofrece la base para (esperamos) establecer un diálogo
 vi I PENSAR LA SEGURIDAD
crítico sobre qué se necesita hacer para gobernar de un modo más inclu-
yente y en un marco de respeto de los derechos humanos.
El Capítulo 5 analiza una cuestión clásica, pero con una vuelta de
tuerca novedosa. Todos los países de los que t¿nemos conocimiento
enfrentan una misma dificultad: el reto de garantizar que las propias
instituciones que fueron creadas para promove\.ll seguridad y proteger
nuestros derechos y libertades estén sujetas a normas éticas y legales.
En nuestro trab~jo en Argentina nos dimos cuent~ de que en castellano
no existe un equivalente para el término inglés fccountability.* Para
r~ferirse al concepto, se usan términos como «control», «regulación» y
«dirección». En este libro formulamos dicho reto en términos de «gobier-
no del gobierno». La idea es que existen diferentes maneras de influir en
la conducta de aquellos que tienen la función de administrar seguridad
en los distintos distritos. En un mundo nodal, claro está, hay muchos
nodos que se deben gobernar. En el Capítulo 5, ertonces, proponemos
reformular el problema de la accountability desde la perspectiva más
amplia del «gobierno del gobierno». Nuestra intención no es ofrecer
un único remedio o modelo, sino mostrar que ha~ una amplia gama de
posibilidades para gobernar el campo nodal. Para-ello, una vez más nos
basamos en aportes teóricos y prácticos recientes de las diversas esferas
d e regu lacié
acion. I
Esperamos que, a pesar de las diferencias lin~üísticas y culturales
entre el mundo angloparlante y el hispanoparlanrd, Pensar la seguridad
constituya una base analítica de utilidad para comprender el gobierno
de la seguridad y volver a pensar cómo se lo puedJ transformar a fin de
I
enfrentar nuestras principales preocupaciones.
JENNIFER WOOD y CLIFFORD SHEARING
:;¡
~
.
'ti
~
~ Q
':.Véase la nota en la página 146. [T.)
AGRADECIMIENTOS
Al finalizar una obra, resulta sumamente agradable recordar las
muchas personas que nos inspiraron y apoyaron a lo largo del camino.
Nuestra gratitud'es profunda. Aunque nunca sentimos qiie conseguimos
colmar del todo las posibilidades que otros inspiraron ~n nosotros, in-
tentarIo fue muy gratificante. I
Tenemos la suerte de poder desarrollar nuestra vida académica entre
tantos colegas e*traordinarios, en especial en la Red sobre Institucio-
nes de Regulación (RegNet) de lá Universidad Nacional de Au¿tralia
(UNA). Algunos de estos colegas se encuentran físicamente con nosotros
en Camberra, l1jientras que otros, con quienes mantenemos vírlculos
muy estrechos, están desperdigados por todo el mundo. La Re~Net,
en su sede en la ANU y como red más amplia, cuenta con una enorme
cantidad de expertos de gran dedicación y talento, sobre cuyos hombros
hemos intentado' treparnos para ver con un poco más de claridad.
Hay personas que, desde lugares cercanos y lejanos, nos han ayuda-
do en nuestro intento de «pensar la seguridad» a lo largo de este volu-
men. Queremos destacar la tarea de tres de ellas en especial. Estamos in-
mensamente agrldecidos a nuestra colega Nina Leijon, que ha trabajado
intensamente con nosotros para dar forma a este libro. También agrade-
cemos a Julie Grimaldi, nuestra amiga y colega de la Policía Provincial de
Ontario, con quien hace casi una década que trabajamos. Gracias, ]ulie,
por tus incisivo sicomentarios editoriales y por verificar la precisión de
nuestros dichos sobre la experiencia de la actividad policial en Ontario.
Por último, muqhas gracias a Monique Marks, extraordinaria colega
que tanto nos h, ayudado a profundizar la comprensión de los temas
que tratamos en Fste libro y que ha colaborado de tantaq formas mirada
panoen nuestras vidas personales. Hay, desde luego, muchas, muchas
otras personas d~ntro y fuera de la RegNet (muchas de ellas, reconocidas
en forma explíciita en esta obra) que nos han planteado desafíos y nos
han servido de inspiracióh. También deseamos agradecer al maravillo-
so equipo de la folicía d~ Victoria, en Australia, que en la actualidad
 10 I PENSAH LA SEGURIDAD
trabajan con nosotros en nuestro proyecto de actuación policial «Nexus
Policing», con el apoyo de un subsidio del Consdjo de Investigación de
. Australia (LP0348682). A nuestro equipo de policía y demás personas
con las que estamos trabajando, gracias tanto poi sus críticas como por
su respaldo, que nos han permitido ver con unatlaridad mayor que la
que hubiéramos tenido sin sus aportes. I
Mientras escribimos estos agradecimientos, flOsotros, como coau-
tores, ya no somos más colegas vecinos y hemos dejado de compartir el
mismo espacio físico. Ahora que pasamos a ser colegas más «virtuales»,
Id
también querríamos hacer algo un poco fuera de común y reconocer la
amistad y el apoyo académico que cada uno de nosotros (con el respaldo
de nuestros seres queridos) le ha brindado al otro a lo largo de los años.
~ zado la forma definitiva por medio de series enteras de modificaciones
-6
INTRODUCCiÓN
¿Cómo se debe gobernar la seguridad en los comienzos del siglo
XXI? A medida ~ue se reconoce la existencia de una variedad de nuevas
amenazas contra la seguridad, la pregunta se vuelve más apremiante.
Nuestros niveles de temor y ansiedad (como seres humanos, como ciu-
dadanos y comol habitantes del planeta) van acompañados de la concien-
cia creciente delque para promover la seguridad (en cuanto condición
subjetiva y objetiva) harán falta nuevas formas de pensar y actuar. Tal
toma de concien¡cia consolida un importante cambio intelectual que vie-
ne ganando importancia.
Hasta no h~ce mucho tiempo, por lo general los profesionales y
estudiosos del tfma creían que el gobierno de la seguridad había e;rolu-
cionado hasta llegar a un punto en el cual no era necesario irnplemen-
tar cambios sustanciales para el futuro inmediato. Estas opiniones se
daban en el marco de ideas fuertemente afianzadas según las cuales la
práctica de gobierno se centra en el ejercicio de la capacidad del Estado,
de acuerdo con lintereses y bienes definidos por el Estado. La seguridad
interna represehtaba la seguridad del Estado-nación; el propio Estado
era responsable de su promoción, mediante la recaudaci6n ydistribución
de recursos fiscales. La seguridad externa era promovida de la misma
manera, por medio de agencias diseñadas para proteger la integridad
de las fronteras nacionales. Así estaban las cosas, así debían ser, y así
seguirían siéndolo en el futuro. Se suponía que tales formas de pensar,
y las disposiciones instituciona les vinculadas con ellas, habían alcan-
graduales. Habíamos llegado, en palabras de Francis Fukuyama (1992),
. al «fin de la historia». De ahora en más, lo que hacía falta era uA ajuste
continuo para garantizar que las instituciones establecidas continuaran
~ ~
~
~ ~
funcionando bilen.
© '"
© Estas creencias persistieron con tenacidad aun ante la gestación de
una «revolución silenciosa» (Shearing y Stenning, 19~1) en torno a la .
dirección y a la provisión de gobierno de la seguridad, froducto del cre-
!!"
12 / PENSAR LA SEGURIDAD
cimiento rápido y generalizado de los «gobiernos privados» (Macaulay,
1986). Pese a la naturaleza cada vez más visible •
y extendida de estos
I
cambios, muchos profesionales y expertos en segpridad se aferraron
con obstinación a los marcos conceptuales establecidos, centrados en el
Estado. En vez de modificar sus puntos de vista, se esforzaron cada vez
m~s para que esos fenómenos se adecuaran a nociones de autoridades
y proveedores de gobierno que se daban por sentadas (Shearing, 2006).
Semejante complacencia intelectual se derrum~ó de modo especta-
cular con los sucesos ocurridos en Nueva York el t1 de septiembre de
2001. La Comisión del 11/9 del Congreso de los Estados Unidos (Natio-
l
nal Commission on the Terrorist Attacks upon the United States), que
investigó los atentados, observó cómo estos hechosl cambiaron nuestro
modo de ver el mundo. Las formas de pensar existentes y las disposi-
ciones institucionales asociadas con ellas, según la Comisión, eran los
vestigios de un mundo anterior. Los atentados «demostraron, en forma
enfática, que el modo de actuar arraigado en una lera diferente ya no
sirve» (NationalCommission on the Terrorist Atta9ks upon the United
States, 2004, pág. 399). Al preguntarse sobre el si~nificado de esta si-
tuación para los ciudadanos estadounidenses, la Corpisión concluye que
éstos «no deben contentarse con ajustes graduales y fd hoc a un sistema
diseñado muchas generaciones atrás para un mund? que ya no existe»
(2004, pág. 399).
Lo que la Comisión del 11/9 no dejó tan en claro como hubiera
podido hacerlo es en qué medida del gobierno de la seguridad ya había
cambiado debajo, alrededor y a la par de las instituciones y prácticas
establecidas. Lo que consiguió el 11 de septiembre futponer en el centro
de la escena un mundo que ya estaba en existencia Esta nueva visión
del mundo obliga a repensar las estrategias de prácti, a de gobierno con
vistas al futuro. En la actualidad se está pensando de nuevo la seguridad
en forma explícita, y ya no implícita, y esto queda de manifiesto en las
nuevas formas de lenguaje conceptual. Al examinar la naturaleza de la
práctica de gobierno tras el 11 de septiembre, Gross S~einsostiene que las
naciones no pueden gobernar el terrorismo con eficacir si no aciertan con
el lenguaje adecuado. La autora pone especial acent9 en la importancia
de los conceptos de «redes» y «nodos» como pilares conceptuales:
Nos encontramos librando un nuevo tipo de lucha, ,contra una red
de alcance global. Necesitamos comprender quién ¡organiza y ad-
ministra esta red particular. Y necesitamos un lenguaje conceptual
apropiaiad o para enten der
er oué
que es una re d',como opera,
1, como pros-
INTRODUCCldN J 13
pera y cómo se debilita. Sin el lenguaje conceptual adecuado, no
pod.remos comprender en forma correcta la amenaza ni concebir
una respuesta apropiada (Gross Stein, 2001, págs. 73-74).
I
I
Al imaginar una «red» como una «conjunto de puntos interconec-
tados o nadas, di~eñados, por lo general, para obtener su fortalelza a
partir de su reduntlancia» (2001, pág. 74), Gross Stein concluye: <J,Jjn-
gún ataque individual contra un sitio individual (aunque se trate de los
cuarteles centrale~, si tal lugar existe) será eficaz. Es claro lo que esto
implica; la remoción de un solo nodo, o incluso de varios, no destruirá
la red» (2001, pág. 74).
Cada vez es más claro que tanto las formas de práctica de gobifrno
que las instituciones de gobierno occidentales consideran Jegítimasr co-
mo aquellas que consideran ilegítimas, tienen las mismas características
fragmentadas. Ta~to es así qu~ en la actualidad ~lgunos. sostiene~ ~ue
las «redes oscuras» (Raab y Millward, 2003) estan [uncionando mejor
que las formas de Ipráctica de gobierno legítimas a la hora de movilizar
una amplia gama Re recursos y de situar la práctica de gobierno fuera de
las estructuras estktales. Lo que hace falta es que las formas de práctica
de gobierno legítimas alcancen el nivel de eficacia logrado por los nudos
oscuros y sus redef. En los últimos tiempos, en la provisión de seguridad
local, nacional y flobal se han registrado intentos de implementarun
enfoque de «gobierno total», cuyo objeto es mejorar la coordinación de
conocimientos, clpacidades y recursos de organismos y agrupaciones
gubernamentales, ~~ogubernamentales y de sectores corporativos. Bayley
y Shearing observkban hace casi una década:
En países dem~CdtíCOS modernos como Estados Unidos, Gran B<e-
taña y Canadájse ha llegado a un punto de inflexión en la evolución
de sus respecnvos sistemas de control del delito y org~nismos de
seguridad. Las\generaciones futuras mirarán a esta época como una
era en la que un sistema policial llegó a su fin y otro tomó su lugar
(Bayley y Shearing, 1996, pág. 585).
El carácter «ttansnacional» (véase Sheptycki, 1995, 1998b, 2002) de
este punto de inflexión es algo que los especialistas apenas han comen-
"
:¡;
.
~ec
zado a describir y comprender. Loader y Walker escriben:
~ g
Habitamos un mundo en que la seguridad se gobierna fl múltiples
niveles y desde múltiples centros, en el que los Estados se encuentran
t;;
14/ PENSAR LA SEGURIDAD
unidos, atravesados y amenazados por una serie1e organizaciones
y actores transnacionales, que pertenecen tanto a cuerp.os g.uberna-
mentales regionales y globales como a empresas ' e seguridad o un
número creciente de organismos no gubernament les y movimientos
sociales que componen la sociedad civiltransnadional. Se trata de
un mundo en el que, aunque con interrupciones ~ irregularidades,
la actuación policial se ha extendido más allá de 1<:\s
fronteras nacio-
nales, al tiempo que se le ha encomendado la taréa de combatir los
problemas globales del delito organizado y de la riolencia política,
que a menudo se superponen (Loader y Walker, en prensa).
Este reconocimiento de la existencia de «múltiples centros», de
«nodos», es lo que nos ha impulsado a emplear, en éste y otros traba-
jos, la noción de «práctica de gobierno de seguridad» en vez de la frase
«actuación policial»", que posee estrechos vínculbs históricos con or-
ganismos policiales estatales (Johnston y Shearin" 2003). Para poder
gO,bernar, los programadores de la seguridad, sean quienes fueren, nece-
sitan pensar (en forma explícita o implícita) cómo se lo puede hacer. Lo
imaginado y las mentalidades de las que forma pafte lo que se imaginó
deben ser traducidos en prácticas si se aspira a que sea algo más que un
conjunto de pensamientos. Esta traducción se encuentra mediada por
disposiciones institucionales y tecnologías que a menudo se expresan
mediante hábitos. Todo lo anterior requiere de capacidades y recursos
sin los cuales no puede haber gobierno. En los siguientes capítulos, ex-
ploraremos, como sugiere el título, el modo en que se piensa o imagina
y se vuelve a pensar o imaginar la seguridad, y cómo, a través de loca-
ciones institucionales, lo imaginado se traduce, o puede traducirse, a
prácticas que promueven la seguridad.
Pensar la seguridad
Qué es exactamente la «seguridad», qué debería significar y qué se
debería hacer para garantizaría son cuestiones de permanente debate.
Los criminólogos siguen reafirmando la distinción entre sentidos «obje-
tivos» y «subjetivos» del término, en especial como tespuesta al impacto
que produce el miedo al delito en las sensibilidades colectivas y en las
conductas que buscan seguridad. Zedner escribe, por ejemplo:
, En el original, «policing», [T.]
INTRODUCCiÓN /15
La seguridad es un estado y un medio para llegar a él. Como esta-
do, la seguridadl sugiere dos condiciones claramente diferenciadas.
y como condic~ón objetiva, adopta una serie de formas posibles.
En primer lugar, es la condición de ausencia de amenaza: el esta-
do hipotético dI seguridad absoluta. En segundo lugar, se define
por una neutral zación de las amenazas: el estado de «encontrarse
protegido». En ercer lugar, es una forma de evitar o no exponerse
al peligro ... E~ tanto condición subjetiva, la seguridad también
sugiere tanto la Icondición positiva de sentirse a salvo, colmola au-
sencia de ansiedad o aprensión que se define negativamente por
contraste con lalinseguridad (Zedner, 2003, pág. 155).
1
En tanto cond~ción «objetiva», Zedner señala que el delito es «un
mal que, aunque grave, no es en absoluto obvio que sea la principal fuen-
te de las penurias sf.ciales» (2003, pág. 155). En la práctica de gobierno
local, las nociones (le «desorden» e «incivilidad» se han vuelto centrales
en las concepcioneJ de inseguridad y han llevado a nuevos tipos de prác-
ticas de gobierno.1fn la historia contemporánea de la actuación policial
pública, predomina una noción de «comunidad» que funciona como
«objeto de referencia» central (Buzan y otros, 1998), en cuyo nombre
se justifican prácticas y disposiciones de seguridad. Algunos, de hecho,
piensan que la «comunidad» reemplaza a la «sociedad» como principal
«espacialización» de la práctica de gobierno (Rose, 1996).
En el ámbito político, por lo general, las referencias a la inseguridad
casi siempre se remiten a delitos, y, cada vez con más frecuencia, a casos
de desorden. Dicho de otro modo, es el delito lo que amenaza nuestros
«estados», objetivo y subjetivo, «de estar seguros». Los criminólogos
reafirman esta suerte de equiparación entre inseguridad y delito. Si pu-
diéramos comprender el comportamiento delictivo y sus precursqres,
viviríamos en una sociedad mucho más «segura». Goberna,r la seguridad
es, entonces, «gobernar a través del delito» (Simon, 1997). El auta~ ex-
plica: «Gobernam~s a través del delito en la medida en que el delito y el
I
castigo pasan a ser ~asocasiones y los contextos institucionales en los que
nos comprometerr~lOs a guiar la conducta de otros (o incluso la nues.tra)>>
(1997, pág. 174). 1 delito, entonces nos sirve como principal categoría
'"v, ~
:a de pensamiento, e mo modo central de enmarcar el problema de la se-
~ec :b guridad. Es el gObrrnO de la seguridad, a través del delito, lo que más
@ <Q¡
nos preocupa. Alg similar ocurre con la práctica de gobierno global y
la «guerra contra e terrorismo». El miedo al terrorismo ha desempeñado
I
 161 PENSAR LA SEGURIDAD
un papel importante en la formación de las sensibilidades colectivas y las
'6 prácticas políticas en el campo de la seguridad.
Con los .nuevos discursos acerca de la «seguridad humana», puede
que esta situación comience a modificarse. Existe un proyecto político
amplio dedicado a «securitizar- (Buzan y otros,11998) amenazas a diver-
sos aspectos de la vida humana que tradicionalmente se conceptualiza-
ron en ~tros marcos (como, por ejemplo, l~ eco~omía, el ~edio ambiente
o la sanidad). Con e! ser humano como objeto de referencia central, ya no
se ve a la seguridad exclusivamente en términolde amenazas externas a
las naciones bajo la forma de ataques militares. : oy se piensa que, si bien
representan una amenaza significativa a la segu idad, los ataques milita-
res por parte de otros Estados son sólo un tipo, de amenaza a eliminar,
neutralizar o evitar. Los defensores del enfoque de la seguridad humana
ponen el acento en la importancia del acceso a una alimentación nu-
tritiva, medicamentos y cuidados sanitarios prtventivos. La seguridad,
sostienen, depende también del acceso al créditr. y al empleo (Comisión
sobre la Seguridad Humana, 2003). Tales cues,iones estructurales y de
desarrollo son en sí mismas contingentes y constitutivas de nuevas cul-
turas de paz y de prevención de conflictos, en especial en los contextos
de las «nuevas guerras» (Kaldor, 1999).
Los progresos realizados en materia de promoción de la seguridad
humana global no significaron una disminución de los discursos sobre
la seguridad estatal o seguridad «de la patria-l. Por el contrario, en el
marco de la actual «guerra contra el terrorisrnb. los gobiernos nacio-
nales han reclamado formas extraordinarias dd autoridad y de capaci-
dad coercitiva a través nuevas leye.s, y la inyec1iÓn de nuevos recursos
humanos y materiales, en especial tecnológicos! La posibilidad o no de
encontrar coincidencias entre las agendas de la ~eguridad humana y de
la seguridad estatal es objeto de polémicas, más aún si se tiene en cuenta
que.la misma seguridad humana se encuentra a~enazada por la guerra.
No se trata únicam'ente.de la amenaza de que ~e produzcan muertos y
heridos, sino también la de la destrucción de la infraestructura social
y económica que resulta esencial para la prosperidad y el desarrollo
humano (Human Security Center, 2005). Lo ~ue queda claro es que
el proceso de securitización es un logro humanI. Cuando pensamo. s la
seguridad, participamos de un «acto de habla» Wa::ver, 1995; Buzan y
otros, 1998, pág. 34). «[E]s el actor quien, al s curitizar un tema (y el :¡:;~ ~
público, al aceptar lo que el actor dice), lo con~ierte en un tema de se- 1;
guridad» (Buzan y otros, 1998, pág. 34). El campo de la securitización
es entonces un campo que se caracteriza por las luchas de poder (véase
INTRODUCCIÚN /17
Dupont, 2006a), por medio del cual distintos actores hablan en nombre
de la seguridad sobre la base de diferentes formas de conocimientb que
generan evaluaci~nes de la amenaza y el riesgo (Bigo, 20PO).
Como el título de nuestro libro lo sugiere, la «seguridad- es, por 10
tanto, algo que p,nsamos, yeso que imaginamos moldea nuestras men-
talidades y prácticas de gobierno. La seguridad, como dice Valverde, no
es «una cosa que Isepuede tener en mayor o menor cantidad, porque en
sí misma una cosa» (Valverde, 2001, pág. 85). Gobernar «en nombre de
la seguridad» (V*lverde y Wood, 2001) es enmarcar los problemas de
práctica de gobierno como tipos de problemas particulares que requieren
formas específica~ de conocimientos, capacidades y recursos que 1eben
dar lugar aacci0ies.
La práctica de gobernar también se encuentra profundamente ~eter-
minada por nues~ra imaginación. El modo en que actuamos en torno al
r
problema de la seguridad depende de nuestro modo de ver el mundo y
del modo en que lensamos que podemos influir en los acontecimientos
del mundo.
Pensar la prá1ctica de gobierno
El pilar concJptual central de este libro es el de «práctica de gobier-
no» o ~,gobiernol»·:-.Por «práctica de gobierno» o «gobierno» enten-
demos simplemente aquellas actividades intencionales diseñadas para
«determinar al curso de los acontecimientos» (Parker y Braithwaite,
2003). Una de la~ cosas que es necesario hacer en la vida es administrar
nuestro mundo, ~o cual incluye a otras personas, aunq'1e sin dudas no
se limita sólo a e'lo. Esta tarea, la de nuestro mundo, es la tarea de go-
bernar o gobiern?
Gobernar requiere el empleo de estrategias y de acciones cuyo ob-
jetivo es poner ep práctica esas estrategias. Esto suele ocurrir dentro
y a través de instituciones a las que se puede pensar como maneras de
relacionar personas y cosas para poner en práctica estrategias. Definidas
d.e este modo, s~1puede pensar las instituciones como «máquinas» de
ejecutar estrateglrs.
Las instituciones gobernantes están formadas por partes que las
~
:g componen. Mucias de esas partes (no todas) son person'ts, y entre otros
eo
Q componentes se leuent'" el equipamiento usado por las personas, como
• En el original, «gouernance», [T.]
",...
t
18/ PENSAR LA SEGURIDAD
cornputadoras. Las tecnologías que se emplean pÁra hacer cosas, como
por ejemplo, formularios que la gente se ve obligtda a completar, tam-
bién son componentes de las instituciones. Y también lo son los recursos
que permiten que se produzcan los resultados institucionales. Las diver-
sas partes, ensambladas para conformar institucio~11es,representan prác-
ticas. El gobierno se lleva a cabo mediante progr mas que se articulan
con instituciones para producir prácticas. Otra f rma de abordar esta
cuestión es decir que la práctica de gobierno requiere de programadores
que desarrollen programas a través de institucionts.
Con la noción de «gobierno de la seguridad» ljlos referimos a accio-
nes diseñadas para determinar acontecimientos a ft.nde crear «espacios»
en los cuales la gente pueda vivir, trabajar y recrearse. Usamos el término
«espacio» como una metáfora que puede ser interpretada en un sentido
amplio, Los espacios pueden ser espacios territoriales convencionales,
pero también ciberespacios y espacios sociales,. corno las comun~dades.
Desde hace un tiempo se cree que el gobierno de la seguridad es
responsabilidad primaria, y hasta exclusiva, de 10f gobiernos estatales.
Pero no siempre fue así. Desde una perspectiva histórica, se trata de un
enfoque muy reciente, que no es más que un hipo aislado en la historia
(Radinowicz, 1948, 1956, 1968).
En el desarrollo de nuestra noción de práctica de gobierno emplea-
mos la noción de «mentalidad» para referimos a conjuntos de idea que se
usan para constituir el mundo y realizar afirmaciones sobre cómo opera
el mundo. Al escribir de este modo estamos reconpciendo que las ideas
sobre el mundo no son simplemente ideas sobre Ul1arealidad, sino, más
bien, una lente a través de la cual vemos el mundo. Las mentalidades
nos permiten constituir un mundo y comprender el mundo constituido.
A continuación desarrollaremos una concepción nrdal de la práctica de
gobierno. Creemos que es una concepción que se ad~cua particularmente
bien a la práctica de gobierno contemporánea, pues tanto el modo en
que está conformada la práctica de gobierno como el modo en que se
expresa, se produce cada vez más en múltiples niJeles. Si bien al mirar
el pasado es posible pensar que la práctica de gobierno siempre fue «po-
licéntrica» (McGinnis, 1999b), el pasado recientd se ha caracterizado
por concepciones de práctica de gobierno clarame1te unicéntricas, A fin
de preparar el escenario para la posterior reflexión sobre la práctica de
gobierno nodal en esta obra, en las siguientes págirlas presentaremos un
bosquejo de la arquitectura de los cambios en los niodos en los que se ha
concebido y practicado el gobierno en épocas recientes.
INTRODUCCiÓN /19
El gobierno a tr~vés de la fuerza
En los últimos ~os siglos, la concepción dominante sobre el modo
en que se debe gobe nar, y el modo en que, en efecto, se gobernó, tuvo
una fuerte influencia de teorías como la de Thomas Hobbes (1651), que
fomentan una concepción centralizada del buen gobierno. Hobbes dejó
un maravilloso resuren visual de sus ideas en la ilustración que eligió
para la tapa del Levfatán. En esa imagen, el Gobierno asume la figura
de un gigante bond,doso, un Leviatán, que extiende sus brazos sobre
el territorio que gob~erna. El cuerpo está formado por las personas que
se pusieron de acuer~o entre sí para crearlo como su gobernante. En la
mano izquierda tiene un cetro, símbolo de su legitimidad. Con la dere-
cha, blande una espalda, símbolo de la fuerza arrolladora qu~ es capaz de
aplicar para aplasta~ cualquier forma de resistencia a su mandato. Max
Weber (1946) expresa esta visión del buen gobierno a través de la idea de
que la herramienta esencial del gobierno de los Estados es el monopolio
del uso legítimo de la fuerza.
Los organismos policiales contemporáneos en las sociedades demo-
cráticas fueron concebidos (y, en su mayoría, lo siguen siendo) co1)1o
representantes del monopolio estatal del uso de la fuerza en el ámbito
de la seguridad interna. Esta visión es expresada por Bittner (1970) en
su definición de la Policía como una fuente de «fuerza no negociable»
sancionada por el Estado. La noción de Ayres y Braithwaite (1992) de
una «pirámide de l~ regulación», con la coerción estatal en su vértice
superior, encapsula la misma idea. En la cultura popular, esta idea se
expresa efIla representación de la Policía pública como una «delgada
línea azul» que separa el orden de la anarquía. También se la simboliza
por medio de las herramientas de trabajo del policía: el ba1stón, las es-
posas y el revólver. I
En el marco de una mentalidad hobbesiana, la anarquía es un «esta-
1
do de la naturaleza» en el cual la búsqueda sin restricciones de la satis-
facción de intereses objetivos personales crea un estado de permanente
conflicto, una «guerra de todos contra todos». El orden le establece
cuando esa búsqueqa queda controlada por los límites qu impone un
Estado que actúa en favor de los bienes públicos. El contrato social hob-
besiano, el que cada uno acordó con las demás personas para establecer
~
~ ~ el Leviatán, adquie1e su expresión, en las sociedades democráticas, [en
:¡;
]
lb
Q) '" las elecciones mediante las cuales se eligen gobiernos que administran los
Q)
bienes públicos en n6mbre de todos los ciudadanos. El sueño hobbesiano
es el de una fuente de gobierno central, y legítima, que posee un poder
s=
20/ PENSAR LA SEGURIDAD
'"6
I
abrumador para establecer y mantener la paz. En esta visión de arriba
hacia abajo, de «mando y control», se concibe la práctica de gobierno co-
mo una pirámide, donde la fuerza legítima se eqcuentra en su pináculo.
Para Latour (1986), esta concepción del poder de gobierno es similar
a la idea de la inercia en el mundo físico. Desd~ el punto de vista de la
inercia, el movimiento es el resultado de una fuérza inicial. Una vez ini-
ciado, el movimiento continúa hasta que encuentra resistencia. A menos
que se oponga alguna resistencia a la fuerza inicial, el movimiento no se
detendrá. En esta concepción estilo flipper, el poder es «propiedad» de
quien 10 ostenta: otros podrán llegar a frustrarI! o incluso, movilizarlo,
pero no por ello dejará de estar situado en un c1ntro.
El gobierno a través del enrolamiento
En contraste con la concepción hobbesiana, ¡para Foucault (1990) el
poder y, por lo tanto, la práctica de gobierno, son compartidos entre mu-
chos. Se piensa que el poder se encuentra en todas partes, no porque se
lo ejerza en todas partes, sino porque ~l poder proviene, de todas part~s.
En este marco, el poder no es susceptible de se~ «propiedad» de nadie.
No es algo que se pueda «poseer y guardar» (Lrtour, 1986, pág. 265).
Latour desarrolla esta concepción alternativa, que piensa el poder «no
en función del poder que alguien tiene, sino de Fuántas otras personas
se suman a su composición» (1986,265). IL
El poder de determinar acontecimientos se 9btiene, para Foucault y
Latour, no por ser dueño del poder, sino enrolan~o a otras personas para
que realicen acciones necesarias para alcanzar los propios objetivos. El
poder, y, por lo tanto, la práctica de gObierno'f.e producen mediante
la «acción a distancia» (Latour, 1987). En este arco, el poder es una
«forma práctica de resumir las consecuencias d una acción colectiva»
(Latour, 1986, pág. 265, cursiva en el original).
Tanto Latour como Foucault insisten en que VO se debe pensar el po-
der como la causa de las cosas, como mantiene la concepción que concibe
al poder como análogo a la inercia, sino como ~n efecto. Para ilustrar
este punto, Latour afirma que necesitamos ver elfo oder no en función de
la idea de «difusión» implíciea en la metáfora d la inercia, sino como
~ ~
una cuestión de «traducción», y para ello emple una metáfora tomada '6
del rugby. Un partido de rugby no queda decididb en el puntapié inicial. ~
Este puntapié es apenas el primero de una serie. de sucesos, ninguno de
los cuales es provocado en modo alguno por el puntapié inicial. Cada ju-
INTRODUCCiÓN/21
¡ .
gador en poder de la pelota debe decidir qué hacer con ella. La actuación
en conjunto es la cabsa del poder que el equipo pueda tene~. El gobierno
es así «la consecuehcia de una intensa actividad de enrolamiento, per-
suasión y obtenciód de apoyo» (Latour, 1986, pág. 273).
Según esta concepción dispersa, para un gobierno eficaz lo que hlace
falta es el enrolamiento de una variedad de personas con una variedad
de conocimientos.~iChO de otro modo, lo que se requiere es el enrfla-
miento de acciones distantes destinadas a alcanzar objetivos de gobier-
no, como la búsqu da del bien común que Hobbes veía como el objetivo
legítimo de la práctica de gobierno.
Una de las idea1 más convincentes planteadas en respuesta a esta for-
ma de pensar la practica de gobierno es la idea de que los mercados, en-
tendidos no como Jimples lugares de intercambios de bienes, sino cqmo
fuentes de enrolamiento coordinado, pueden ser usados para promover
un gobierno eficaz.1Según esta concepción, la imagen hobbesiana de¡un
gigante compuesto de personas que se alza sobre un país mantiene su
significado, pero el~1igante ya no es una persona o un grupo de personas,
sino una expresión de los mercados. Smith (1776) imagina una enorme
«mano invisible» q e coordina y organiza capacidades y conocimientos
difusos para convertidos en recursos de poder que determinan el curso
. . I
de los aconteclmIe~tos.
En este marco, se sostiene que los mercados libres, es decir, merca-
dos librados a un f ncionamiento independiente, tienen la capacidad de
I
coordinar la producción de bienes públicos (el «comrnonuieal», o bien
común, de Hobbe~) sin la intervención de un Leviatán. Los mercados
libres son concebidos como mecanismos que crean la «intensa actividad
de enrolamiento, pfrsuasió1 y obtención de apoyo» indispensables para
el buen gobierno en el pensamiento latouriano. Un término que suele
asociarse con esta Idea de práctica de gobierno que funciona a través de
los mercados libres es el de «liberalismo» o práctica de-gobierno liberal.
En esta concepción, la libertad es esencial porque la práctica de gobierno
requiere libertad; ~n palabras de Rose (1999), se «gobiernr mediante la
libertad». I
Una concepci9n de la práctica de gobierno que reúne en parte las
dos concepciones que hemos expuesto, y que ha sido, y sigue siendo, de
gran influencia, es la de «neoliberalisrno». Esta concepción híbrida junta
~ec a los Estados com9 fuente de dirección de la práctica de gobierno ya los
IQ mercados como fuente de provisión. El modelo critica la idea liberal clá-
sica de que los mertados libres actuarán por sí solos en coincidencia con
el interés público, pero conserva la idea de que los mercados funcionan
I
 INTRODUCCiÓN 123
22 / PENSAR LA SEGURIDAD

bien como fuentes de coordinación. Los mercados, y específicamente el e! papel de las Jdes, las alianzas, los mercados y los Estados como
sector privado, deben proveer, mientras que lds Gobiernos, en especial fuentes de gobierho, y sitúa a estos recursos en un campo de nodos or-
los Gobiernos elegidos en forma democrática, Ideben dirigir. ganizacionales. Exploraremos estos nodos retlexionando sobre el modo
Esta mentalidad de la práctica de gobierno reformulalas concepcio- en que sus mentalidades, prácticas y recursos se articulan, o pueden
nes hobbesianas y smithianas al distinguir ende «timonear» la práctica articularse, comf locaciones de capacidad y conocimiento que sirven
de gobierno y «remarla. (Osborne y Gaebler, I 1992). En lo esencial, el para determinar fl curso de los acontecimientos.
neoliberalismo plantea que Smith estaba en lq cierto cuando afirmaba En e! Capítulo 1 desarrollamos nuestra concepción de práctica de
que las instituciones no estatales son las que mejor funcionan para la gobierno nodal db la seguridad y empezamos a explorar temas explica-
. provisión de gobierno (y que los mercados son Jehículos útiles para ello), tivos y normativos que elaboramos a 10 largo de la obra. '
pero que se equivocaba cuando afirmaba que los mercados operarían en
pos del bien común. Son los Estados los que dkben velar por el estable-
cimiento del bien común, y no los mercados. Ipe la misma manera, la
provisión del bien común es tarea de los mercados y no de los gobiernos.
.Con el desarrollo del marco neoliberal, aparece la idea de los «mer-
cados» como metáfora de la provisión fragmentada que se puede realizar
a través de diversos mecanismos no estatales. Dos términos que se co-
menzaron a usar para elaborar este concepto son «alianzas>" y «redes».
La idea que captan estos términos es la de qu~ la práctica de gobierno
debe producirse mediante alianzas y redes dirigidas por el Estado. Se-
gún esta visión, la dirección estatal asegura qud los gobiernos legítimos,
elegidos en forma democrática, planteen objetivos y luego, para alcan-
• I I
zar los resultados esperados, trabajen para efrolar a otros mediante
mecanismos similares a los empleados por el mfrcado. Loader y Walker
(2006) se refieren a esta idea neoliberal como «tluralismo anclado». En
'$ el pluralismo anclado, la práctica de gobierno es plural, pero al mismo
tiempo está orquesta da por el gobierno estatal en modos que buscan
asegurar que se cumplan los objetivos definidok por el Estado.
Esta forma de pensar la práctica de gobiemo se ha aplicado tanto
para explicar cambios producidos en el gobier10 de la seguridad como
para determinar su rumbo. Los siguientes capítulos cuestionan las tres
concepciones que acabamos de reseñar: la de 1ando y control, la del li-
beralismo clásico y la del neoliberalismo. Nues 1'0objetivo es demostrar
que si bien plantean elementos conceptuales e utilidad, son modelos
inadecuados tanto en lo explicativo como en 10JormatiVO. A lo largo del
libro construimos un modelo alternativo de la ráctica de gobierno, un
modelo nada!' Usamos este modelo, por un la o, como marco descrip-
tivo, y además, como marco dentro del cual p nsar posibilidades para ~ ~
n

reformular el gobierno de la seguridad. Nuestr 1 modelo nodal reconoce

..
~
©
:;
~
~

• En el original, «partnerships», [T.]

?

, I ,
DE LA PRACTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRACTICA DE GOBIERNO
NODAl I

Introducción

En la sección interior señalamos que los modos de entender la prác-

tica de gobierno h~n sufrido cambios fundamentales. Comenzamos por
analizar la idea eJtablecida de que los Estados deben hacerse cargo del
gobierno de la seturidad mediante la legítima aplicación de fuerza fí-
sica. Esta perspe~bva sobre los Estados y la práctica de gobierno suele
asociarse a la obr de Weber, quien definió a los Estados como entidades
que podían obte er un monopolio legítimo del uso de la fuerza física
(Weber, 1946). I
Las ideas weberianas tienen una larga tradición. Un momento cru-

r
cial en el desarrollO de est concepción del Estado y de la práctica de
gobierno estatal f e la publicación del Leviatán (1651/1968) de Hobbes,
a mediados del sig o XVII. Otro hito importante en la historia del Estado-
nación fue el Trat do de Westfalia de 1648, cuyo objetivo fue articular y
consolidar un sistyma estatal en Europa. Los Estados, se~ún el Tratado,
debían ser considtrados las máximas fuentes de gobiern9 territorial.
Esta concepción Estadocéntrica ha cambiado en los últimos cincuen-
ta años a partir d~ situaciones de gobierno indirecto que se basan en el
enrolamiento de ¿tras personas con el objeto de llevar a cabo acciones
necesarias para alcanzar los objetivos de determinada autoridad guber-
namental. La noción de «acción a distancia» de Latour (1987) captura
en forma certera ~ste concepto. Como ejemplo de gobierno indirecto,
mencionamos la ascendencia del neo liberalismo en diversas partes del
mundo.
En este capítu o desarrollaremos el argumento de que el neoliberalis-
"~ mo y el sueño de acción estatal a distancia, que representa, son sólo una
:¡;

~ parte de una histo[ia más extensa, la de la "práctica de gobierno nodal»,

Usamos este término para referir nos a una multiplicidap de autorida-
des y prestadores1de gobierno que coexisten de múltiples formas para
 26/ PENSAR LA SEGURIDAD
producir resultados de seguridad variados. La historia de la práctica de
gobierno nodal de la seguridad está dominada!:1 or la hibridez. La prác-
tica de gobierno no es sólo llevada a cabo por i stituciones de estado, ni
• determinada exclusivamente por formas de pe sarsurgidas de la esfera
estatal. En la actualidad, hay modos de pensar y poner en práctica el go-
bierno de la seguridad en el sector empresarial, ~omo también en el «ter-
cer sector» (por ejemplo, agrupaciones comunitarias u organizaciones
no gubernamentales) que determinan e influyeb en la forma de pensar
las instituciones estatales, y viceversa. En esto consiste la esencia de la
práctica de gobierno nodal. El presente capítulo se centra en presentar
argumentos en favor de la perspectiva nodal; los siguientes exploran
dimensiones del tema de la hibridez. El Capítulo 4 trata las implicancias
normativas de nuestro análisis a 10 que Braithvyaite denominó «actores
débiles» (Braithwaite, 2004) en el campo de la seguridad.
I
Transformaciones en la práctica de Gobiérno estatal
I
El siglo XIX vio el surgimiento de cambios fundamentales en el modo
. de pensar y practicar la seguridad en gran parte del mundo. En el mun-
·6 do de habla inglesa, las transformaciones impulsadas por el entonces
Ministro del Interior británico, sir Robert Peel, que dieron lugar al esta-
blecimiento de una nueva y «moderna» institución policial en Londres
en 1829 (una agencia especializada, integrada ~or personas dedicadas a
una tarea especializada), se volvieron ernblemáticas de una serie de cam-
bios tendientes a reconocer a la Policía como 91 principal prestador de
gobierno de la seguridad. Dichos cambios respondían a lo que entonces
muchos percibían como una crisis de la segurid1d, que era administrada
a través de una pluralidad de disposiciones, en su mayoría «privadas»,
con raíces y resonancias feudales (Shearing, 19~2).
Mucho se ha debatido sobre qué factores Hacían que el sistema de
seguridad anterior resultara insatisfactorio, peto lo que queda claro es
que las novedades implementadas fueron consideradas una forma de
provisión de gobierno de la seguridad más eficaz y democrática. Si bien
también se ha debatido quiénes fueron los beneñciarios de las reformas,
10 cierto es que los cambios se realizaron en nOlj;bre de un interés colec-
a
tivo o «público». La relación entre el interés p~blico y la Policía queda
reflejada en el término «Policía pública», así cOfIlo en la idea que la Po-
licía es un «organismo del orden público».
:¡;
~ !
Para el pensamiento de la época, la Policía era el producto final de
DE LA PRACTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA 01 GOBIERNO NODAL I 27
una progresión lüftórica que había culminado en una situación donde el
Estado hubo de eS.fablecer un monopolio sobre la seguridad y otras áreas
de práctica de gobierno. La disposición había llegado para quedarse y
no iba a ser cuestionada en un futuro previsible. Visto ese modo; lode
que hacía falta eral comprender, ampliar y mejorar el monopolio policial.
Puesto que había triunfado la idea del monopolio estatal, lo único que
se necesitaba era actuar para llevar a cabo este ideal lo mejor posible y
ello implicaba el ~erfeccionamiento de la Policía en tanto institución.
La visión Estadocéntrica logró sobrevivir al pasaje del pensam~ento
centrado en el Estado de Bienestar al pensamiento neoliberal. Miertras
que los partidarios del Estado de Bienestar conceptualizabqn a los Estados
como autoridades y como prestadores de gobierno, los pensadores eoli- 1
berales buscaron separar la función de «autoridad» de la de «prestador»
(Bayeley y Shearing, 2001). La idea queda expresada en la sencilla, pero
potente prescripción a los Estados, de «timonear» más y «remar» qenos
(Osborne y Gaebler, 1992). La sugerencia de remar menos está justificada
por nedesidades de eficiencia y economía en la prestación de servicios,
mientras que la cClnservación de la función de timonear se considera cen-
tral para que el «bien» público de la seguridad sea distribuido según el
interés «público».ITimonear la práctica de gobierno no es sólo autorizar y
legitimar el remo: es asegurar que el remo esté regulado. I
Lo que sostienen los expertos en el «nuevo estado ~e regulación»
(Braithwaite, 200IOa) es que el neo liberalismo no trae aparejada la des re-
gulación, sino, p~r el contrario, promueve un aumento de la regulación
por parte de los E tados o en nombre de ellos (Braithwaite, 2000a; Levi-
Faur, 2005). En e te capítulo y, a lo largo de este libro, esperamos demos-
trar que el sueño Ide «reinventar la práctica de gobierno» de Osborne y
Gaebler es una rerresentación simplista de lo que en la práctica ha sido
una diversificaci1n no sólo de la función de remar, sino también' de la
de timonear. Ant~s de avanzar con la historia de la práctica de gobierno
nodal, con sus múltiples auspicios y prestadores, continuaremos 0n la 9
historia neoliberal y cómo se expresa mediante modos prácticos en los
que los Estados gbbiernan a través de otros.
El Gobierno a través de otros: enrolamiento y añneaclén
En la actuali~ad, los Estados buscan gobernar en forma indirecta
mediante la movilización del conocimiento, la capacidad y los recursos
de otras instituciones, agrupaciones e individuos para brindar seguri-
 28/ PENSAR LA SEGURIDAD
dad y otros bienes. En algunos casos, los actores del Estado no buscan
repensar los modos en que imaginan la seguridad y su gobierno; su
preocupación. es ampliar capacidades. y recurs 1 s a fin de favorecer su
misión. Como se verá en el Capítulo 2, sobre la «olas» de la actuación
1
policial pública, ha habido y hay intentos explíc tos por parte de los ac-
tores estatales (como la Policía) de incorporar 0ltras mentalidades y así
transfor~ar sus propias estrategias y prácticas. fo obstante., el objetivo
primordial de mucho de lo que ocurre es fortalefer la capacidad del Es-
tado para «gobernar a través del delito». I
. Por ejemplo, como parte de una tendencia m4s amplia de «participa-
ción impuesta de terceros en el proceso de regulación» (Gilboy, 1998), la
Policía puede ordenar a actores privados a cOlab?rar con actividades de
organismos del orden (Ayling y Grabosky, 20061). En el área particular
1
de la «actuación policial de terceros» (Gilboy, 19 98), se reúnen diversos
«"nodos" (con partícipes voluntarios y no voluntarios) para resolver un
problema delictivo» (Mazerolle y Ransley, 20051, pág. 2). La expresión
«tercero» remite a aquellos actores que «no son ni los autores principa-
les, ni los beneficiarios de la mala conducta de la Policía» (Gilboy, 1998,
pág. 135), como organismos públicos de viviend't> propietarios, padres,
inspectores sanitarios o de construcción y empre~arios, que asumen res-
ponsabilidades para prevenir el de!ito o reducir los problemas delictivos
(Mazerolle y Ransley, 2005). • I r
La capacidad y autoridad de la Policía para ordenar que terceros
participen en el control de! delito se basa en elus~de «palancas legales»
provenientes dé la legislación criminal, civil, re~i.llatoria y de otros ti-
J?os (Mazerolle y Ransley, 2005). Mazerolle y Ransley explican que hay
reyes y normativas que originalmente fueron diseñadas para propósitos
ajenos al control del delito, como los códigos de ~anidad y seguridad, o
las normas de construcción uniforme, que suelen cumplir la función de
palancas legales. En rigor, añaden, la tendencia a la actuación policial
de terceros debe entenderse en el contexto de UI~ creciente «desdibuja-
miento» de los límites entre leyes civiles y crimtnales. Esas categoría
legales que antes se distinguían claramente en lj actualidad tienden a
converger. Como dicen los autores: «Cada vez 90n más frecuencia, el
derecho penal se vale de procesos y remedios civites, mientras que en la
legislació,n regulatoria y privada se criminalizan liS infracciones graves»
(2005, pago 67).
Mazerolle y Ransley ofrecen varios ejemplos de casos de actuaciones
r¡j)
policiales de terceros orientadas a distintos «puntos focales» de conduc-
tas delictivas, a los que los autores describen como «personas (individuos
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRACTICA DE GOBIERNO NODAL 129
° grupos de indiViLos), lugares ti "escenas", situacionel, blancos de
delitos (víctimas), Jómplices y accesorios (instrumental»1 (2005, pág.
66). Por ejemplo, l~ Policía puede obligar a un propietario a desalojar a
un inquilino que hJ participado en actividades delictivas desórdenes. °
La Policía puede amenazar con presentar una demanda civil de! tipo «de-
ber de diligencia» centra locales habilitados por servir o vender alcohol
a precios que pued1en aumentar el riesgo de que se produzcan hechos
delictivos o violentos. Quienes controlan los «accesorios» empleados
para cometer un d~lito (objetos o dispositivos como teléfonos móviles.
o automóviles) pue.ten ser obligados a colaborar en el control del delito
por medio de palan¡cas legales (2005, pág. 66). Hasta se puede enrolar a
padres para que co~trolen la conducta de sus hijos delincuentes. Se los
. ~uecle llegar a dem ndar l?or activid~des llevadas a ca~.? por sus hijos.
En el Estado de Qu ensland, Australia, los padres de nmo~ que faltan a
clase sin conocimiento de sus padres, pueden recibir una multa de US$
y
3751a primera vez US$·750,si:reinciden..(2005, pág. 57).
La denuncia obligatoria de 'ciertos hechos el: la autoridades estatales
. es ~:>trocaso de' actuación policial de terceros. El ejemplo clásico e~ la
obligaci~n que tienen ~os bancos de infor~nar acerca de transacciol~es
en efectivo qu~ superen un monto determinado (Grabosky, 1995, ~ag.
530). En matena de control de drogas, las empresas estadounidenses flue
realizan actividades de producción y venta de sustancias químicas deben
iníorrriar=sobre-ventas en cantidades superiores a un límite fijado por la
Administración de Fon,wl de Drogas (Cherney y otros, 2do5, pág. 19).
.' Otro ejemplo 1e actuación policial de terceros tiene origen e~ la
Ley contra el,Delito y los Disturbios del Reino Unido, que obliga a los
Gobiernos y la pOlitía locales a participar de actividades y alianzas ten-
dientes a reducir e delito y los disturbios. Para ello, los focios deben
emprender el anális s de problemas y elementos recurrentes ~n materia de
delitos y disturbios, e implementar planes que se llevan a dbo según ob-
r
jetivos de cumPlim 'entode corto y largo plazo. También deben evaluar
1
los efectos de distin as actividades de los gobiernos municipales en torno
a los delitos y dist rbios en la zona respectiva. La Ley ofrece, además,
un conjunto de palkncas legales civiles, corno las Órdenes de Compor-
tamiento Antisoci~l, «dirigidas a cualquier persona mayor de 10 aros
que actúe en algún Imodo que pueda resultar acosadora, c~usar ala,ma
~ " o malestar a una o más personas», órdenes sobre responsabilidades pa-
:;
t
i'.
r¡j) ternas, «creadas para niños sujetos a órdenes sobre conductas referidas
a la seguridad de los niños, de abuso sexual o antisociales, o ausentismo
1
escolar sin el conocimiento de los padres, que requieren que el progenitor
I
 • I I 31
3 O I PENSAR LA SEGURIDAD
-6
de! niño cumpla con determinadas condiciones, como recibir asistencia
psicológica o asistir a reuniones de orientación», y esquemas de toque de
queda para menores que permiten a las autoridades locales «restringir
el horario en el que los jóvenes pueden perman~ceren lugares públicos
durante las horas de la noche [o, en ciertas ju~isdicciones, incluso del
día]. (Mazerolle y Ransley, 2005, pág. 156).1
La actuación policial de terceros es generada por diversos actores,
como policías, fiscales, organismos gUbername~ales, agencias de regu-
lación, grupos comunitarios, empresas e inclus ciudadanos comunes.
Po:' tiemplo, lo~ aeropuerto~ están obl~ga?os ad~ptar_ ~~terminadas
prácticas de registro de pasajeros y equipajes por disposición de los re-
guladores aéreos, destinadas a reducir hechos di' inmigración ilegal y te-
rrorismo. Muchos profesionales, como médicos auditores y psicólogos,
tienen la obligación de denunciar posibles activ dades ilegales. En tales
casos, los terceros se ven forzados a «participa~ en prácticas que se en-
cuentran potencialmente fuera de sus actividad9s de rutina, como parte
del esfuerzo por prevenir o controlar problemas delictivos» (Mazerolle
y Ransley, 2005, pág. 178).
Si los terceros no asumen las funciones parJ las que se los convocó,
son plausibles de recibir severas sanciones criminales o civiles: multas,
pérdida de licencias (por ejemplo, en el caso de médicos que recetan
drogas con fines no médicos), suspensión de activjdades comerciales (por
ejemplo, como consecuencia de allanamientos e!nbúsqueda de trabaja-
dores ilegales) y confiscación de bienes (por ejemplo, los producidos por
empresas que contratan a talleres con condiciories de trabajo indignas)
(Gilboy, 1998, pág. 142). \ y los organiSmOS¡estatales dejan de ser simples prestadores de servicios
Además de ordenar y controlar mecanismos de enrolamiento de
otras partes en el gobierno de la seguridad, los IEstados emplean otras
eS,trategias, como el uso de incentivos o recomp~nsas (Grabosky, 1995,
pago 534). Las recompensas son un recurso común para incennvar a los
I
ciudadanos a brindar información que puede ser de ayuda en una inves-
tigación policial (1995, pág. 535). Por ejemplo'len Estados Unidos, en
1986 se implementó un Programa de Recompensas para Contrarrestar
el Narcotráfico para asistir con la identificaciód y el procesamiento de
narcotraficantes (Cherney y otros, 2006). I fueron exhibidos¡en las calles:
El uso de recompensas financieras no siempre es necesario a la hora
de «responsabilizar- (O "Malley y Palmer, 1996) a otros para alcanzar
objetivos de Estado. Un caso común de gObierro indirecto es la mo-
vilización de conocimientos, capacidades y rec~rsos de voluntarios de
quienes, según Drucker, constituyen el «tercer slctop> (Drucker, 1994).
DE LA PRÁ CTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRACTICA
- ~E GOBIERNO NODAL
Hace unos años Drucker observó que los estadounidenses dedican bue-
na parte de su tiJmpo «libre» a actividades voluntarias. En su opinión,
este fenómeno si~nificaba un fabuloso recurso aún no explotado que
los gobiernos podían movilizar para llevar a cabo tareas de gobierno
(ibíd.). En rigor, l~ idea de movilizar los recursos de voluntarios siempre
ha tenido importancia para la Policía estatal, la que, por ejemplo, ha
utilizado el siste~na de emergencia (en Estados Unidos, el 9-1-1) para
permitir que las '1íctimas llamaran a la policía en busca de ayuda ~ para
transmitir información a la policía. Tanto el sistema 911 (pnloos ESfados
Unidos) como loj programas de «Detención del Delito» convierten a los
ciudadanos en in,ormantes (Shearing, 1984) o lo que Ericson y Haggerty
denominan «trabajadores del conocimiento» (Ericson, 1994; Ericson y
Haggerty, 1997).l
El gobierno i~1directo también se lleva a cabo mediante mecanismos
de mercado o lo ~ue Crawford define como «práctica de gobierno con-
tractual» (Craw~ord, 2003~. Los gobiernos estatales no s~~o emplean
recursos fiscales I?ara financiar or'garusmos de Estado; también co~pran
servicios gubernamentales por medio de un mercado. Las empresas de
seguridad privada, por ejemplo, prestan por contrato una gran variedad
de servicios de se,uridad a los Gobiernos, como la vigilancia de edificios
de Gobierno, en re ellos edificios policiales, y el manejo de prisiones
1
(Ayling y otros, ef prensa; Jones y Newburn, 2006), Estos procesos con-
tractuales y de mercado tienen el efecto de «comodificar» la práctica de
gobierno (Loaded, 1999). En consecuencia, la práctica de,gobierno se ha
convertido en una materia prima que se compra y vende en un mercado,
gubernamentales para pasar a ser contratistas cuya función es producir
bienes «públicos>!.
El fenómeno de merddear no se registra únicamente a nivel local
o doméstico. Lafrestación privada de servicios militares suele ser re-
suelta por los Es ados a través de disposiciones contra~tuales (Singer,
2003; Avant, 20 5). El siguiente relato apareció en abril de 2004 en el
periódico The Age, de Melbourne. Cuatro empleados de una empresa
estadounidense fheron asesinados en Irak y sus cuerpos descuartizados
-s" ~ Cuando se tre la puerta en el Nivel 5 del Hotel Palestine,
~ ~ aparece un urkha impecable que apunta un arma de alto
poder hacia 1 ascensor.
Todo el piso el de arriba están ocupados por Kellogg Brown ,
32/ PENSAR LA SEGURIDAD
".- .~'
& Roots, la rama'dedicada a la construccióh de Halliburton,
una de las más grandes empresas estadounidenses en Irak. Y
aunque los linguistas de la ocupación no "admiten la palabra
«mercenario», el gurkha es parte de una o~eración de segu-
ridad subcontratada de 15.000 efectivos <iJuerepresenta la
tercera fuerza en actividad en Irak. ! distintas partes del mundo.
'$
Sus cifras (y salarios, que alcanzan los US$ 1.000 diarios)
son una prueba del peligro que reina en esta versión árabe de
Dodge City.
Los rangos de los ejércitos privados en Irak ¡crecen a tal velo-
cidadque los funcionarios de defensa estadpunidenses y bri-
tánicos no saben cómo mejorar las ofertas que reciben los me-
jores integrantes de los regimientos de operaciones especiales
o del Servicio Aéreo Especial; y los riesgos Ison tan elevados
que los nuevos empleadores se quejan de qJe 40 centavos de
cada dólar acaban en los bolsillos de las asdguradoras.
. En el caos, Bagdad ha quedado dividida en una serie de bur-
.bujasde seguridad para occidentales.
Está la Zona Verde; el búnker en continua efpansión del pro-
cónsul estadounidense Paul Bremer, por el1ual el Pentágono
está apunto de autorizar un contrato de StgUridad privada
por US$.100 millones; está el comp~ejo de l? hoteles Palesti~e
y Sheraton, rodeado de muros antiexplosiv s, con su propIa
milicia. ; las embajad~s ext~anjeras se están ~Eupa. ndo. y forti-
ficando; y el comercio occidental y los medi s extranjeros en
su totalidad se han refugiado detrás de ala bradas y armas
,1
de fuego, que sólo se atreven a abandonaf en vehículos de
seguridad. ' En cambio, con el Cfobierno a distancia, uno no obliga, sido que enrola
y no son sólo los extranjeros; i~s sudafrica~os que saben que
están infringiendo las leyes sobre actividad9s mercenarias de
su país; los hábiles gurkhas y fiyianos; o l~f- chilenos, entre-
nados durante la dictadura del general PinoFhet.
Debajo de todo esto hay una capa de seguridad manejada por
iraquíes, cientos de firmas locales con la cfpacidad de con-
vertirse en milicias privadas basadas en clanps .,. (Mcgeough,
2004). I todos los casos, la ~ersona (o personas) elige alinearse conjun determi-
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA DE GOBIERNO NOQAL I 33
Esta dramática crónica ilustra el modo en que la seguridad el' go-
bernada por Estados Unidos y muchos otros países en todas partes del
mundo. En Irak, el gobierno de la seguridad ha sido asumido p6r el
Gobierno de Estados Unidos a través de conjunciones de capacid\ades
provenientes de sdctores públicos y privados provenientes de país~s de
En el caso del mercadeo, la noción de «timoneo» es muy diferente
de la que se encontraba en una concepción de mando y control. Todos
los que fueron enrblados para la práctica de gobierno, le dan forma, o,
en términos de L~tour, la «traducen», «según sus respectivos proyec-
tos» (Latour, 198(¡í, pág. 268). Los actores enrolados alinean o hacen
coincidir la directi~a impartida por un centro con sus propios objetivos
y, al hacerla, modffi.~an la~ dir.ectivas. El resultado es que la directiva
es, y debe ser, tradLClda a terrrunos que resulten compatibles con otras.
El arte del gObier¡o es aquí el arte de la alineación (geukmedjian,
2002). I
La idea de mú tiples objetivos que necesitan alinearse es la misma I
a la que alude Fa cault cuando escribe que la práctica de gobierno
es la distribución forrecta de cosas para un «fin conveniente» (1991,
pág. 93). En esta frma de gobierno, el cumplimiento de las directivas
sólo es posible si sf puede alinear una cantidad de fines convenientes
lo suficiente para ~ermitir que se cumplan los objetivos de los Gobier-
nos. Lo que gener" en términos de Rase y Miller, es un,a «profusión
de alianzas cambiantes» (Rose y Miller, 1992, pág. 174). Foucault
ofrece una explicatión muy ilustrativa de la diferencia entre gobierno
directo y gobiern~ la di.s;ancia cuando compara el ~obierno de mando
y control con la slt¡UaC10nde tomar y llevar a alguien de la mano. En
este modo de gobierno, sostiene, uno obliga a la persona a dirigirse
aquí o allá porque ¡cuenta con la fuerza física que le permite hacerla.
y persuade. En est, situación, la persona queda libre de ~ptar por no
seguir las directivar del otro.
Como diría Ro~e, se «gobierna a través de la libertad» (Rose, 1999).
Esta forma de práctJica de gobierno necesita de sujetos libres. En el caso
de la historia de Iralk, los gurkhas o una compañía paramiJitar o cual-
~
:a
:\¡
.
:a
quier otra organización es «libre» de adherir a un contrato que aspira
a hacer coincidir su1robje~ivos con los del Gobiern? en cuesti~n; o don
!'o
© © los de la empresa que este subcontratando determinados servicios. En
nado objetivo de gobierno porque coincide con sus propios objetivos
1
34/ PENSAR LA SEGURIDAD
(Foucault, 1988, pág. 2). Mediante el mercadeo de las funciones milita-
res, el Gobierno de Estados Unidos, en el ejempl1 anterior, permite que
empresas o actores privados obtengan ganancias por prestar servicios a
cambio de dinero. Al mismo tiempo, las situaciones en las que se pactan
tales contratos varían en forma considerable, J10r lo que algunos gozan
de más opciones que otros. El poder es desigual. I
La contratación de la prestación de seguridad con prestadores no
J
.estatales es una manifestación importante de la práctica de gobierno
'ftodal. Los gobiernos no dejan de constituir mercados en modos que
permiten que intereses definidos por el Estado sean promovidos a través
de disposiciones de prestación de servicios con prestadores comerciales,
como vimos en el ejemplo de los gurkhas. En otrds palabras, no se trata
de un caso de mercados de bienes de seguridad libres y sin trabas. Por
otra parte, algunos organismos estatales, como II Policía, han decidido
ingresar al mercado para competir contra otros frestadores estatales y
no estatales y asegurarse un lugar central en el e mpo de la prestación
de seguridad (Blair, en prensa). El hecho puede eberse, en parte, a la
1
incertidumbre generada por el creciente número e prestadores comer-
ciales cuyos productos y servicios antes eran con iderados una función
«central» de las fuerzas policiales o militares ( ood, 2006b). Al esta-
blecerse en forma deliberada como organismos reados para competir
con otras organizaciones policiales estatales, a í como con empresas
privadas de seguridad (Wood, 2000), la Policía e ,ntribuye a reforzar su
1.
carácter «público» y la posición normativa de que la Policía sigue siendo
un bien público (Loader y Walker, 2001, 2006). I
Un ejemplo de una iniciativa ambiciosa para constituir mercados
compitiendo en ellos en forma activa puede encontrarse en la creación
de «agentes de apoyo comunitario» en la Policía *etropolitana de Lon-
dres. Sir Ian Blair, comisionado de la Policía Metropolitana de Londres
(conocida como la Met), sostiene que los organis±os policiales públicos
necesitan reconocer la naturaleza plural de la prestación de seguridad
(Blair, 1998). Describe un «mercado de la seguridad comunitaria» que
incluya no sólo a la seguridad privada, sino tamb~én a los programas de
Guardián del Vecindario o Guardián de la MallZaía (Blair, 2003; Johns-
ton, 2003). El rasgo distintivo de esos programa, señala Blair, es que
no operan en espacios de propiedad privada, sino a través del patrullaje
de espacios públicos. Añade Blair: «Se puede afirfar sin temor a dudas
~
~
:¡;
que la industria de la seguridad privada británica e aquí oportunidades
G
que ofrecen un mercado potencial significativo, e paz de ser explotado
a la brevedad» (2003, pág. 1). Esta «voz de alert » (2003, pág. 1) llevó
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRACTICA DE GOBIERNO NODAL I 35
a Blair a reflexionar sobre el lugar que le cabe a la Policía en semejlnte
paisaje plural, tanto en función de sus funciones como de sus vínc~los
con otros prestadores de seguridad. El mercadeo, como demuestra ~ste
ejemplo, es promotido y resistido en forma simultánea por los Estados.
La realidad de la práctica de gobierno nodal, tal como la hem09 es-
tado presentando, tS mucho más complicada de lo que sugiere el relato
neoliberal. Lo que ay en la práctica no es un único modelo de prác¡tica
de gobierno, sino u complejo de disposiciones y prácticas híbridas 9n el
que coexisten difer~1ntes mentalidades de práctica de gobierno, así como
conjuntos muy dife entes de disposiciones institucionales. No es sólo que
pasamos de un gob ierno directo de mando y control a formas de gobier-
no estatal indirect~s que operan por medio de mecanisffi9s de mercado
o de la persuasión'lasociadas a la movilización del tercer sector. Lo que
tenemos es un COm~lejOconjunto de relaciones en el que los «timoneles'>
y los «remeros» en ablan relaciones y alinean sus intereses. I
En lo que que a de este capítulo y a 10 largo de todo este volurnen,
queremos demostrar que no son sólo los auspicios estatales, o las agen-
cias de timoneo estatales, los que enrolan a otros y alinean sus objetivos
en un marco de gobierno a distancia. El gobierno de la seguridad tarn-
bién está autorizadio y es asumido por una serie de autoridades privadas
que gobiernan en forma directa e indirecta según diversas mentalidades.
Más aún, desde ellpunto de vista de cualquier auspicio de gobierno, el
mundo se presenta como una serie de posibilidades para enrolar a otros
como prestadores de gobierno a fin de cumplir sus objetivos.
Esperamos demostrar que la historia de los «gobiernos privados»
(Macaulay, 1986) nos acerca, aunque no del todo, al significado d¡e la
práctica de gObier40 nodal. En la última sección de este capítulo plan-
te amos que no basfa con distinguir entre mentalidades, instituciones y
prácticas de auspictos y prestadores «públicos» y «privados». Los modos
de pensar y actua~ en las esferas pública y privada se determinan e in-
fluyen entre sí. La práctica de gobierno nodal se caracteriza, así, por la
hibridez instituci0ral y la hibridez en la forma de pensar y actuar.
Gobiernos priv1adOS
I
.
] La «revoluciód silenciosa» en materia de «actuación policial priva-
ec
:h G da» que Shearing ylStenning (1981) observaron hace más de un cuarto de
siglo ya no es tan silenciosa. Si bien en sus comienzos la actuación poli-
cial privada se desarrolló en el contexto de espacios de propiedad privada
36/ PENSAR LA SEGURIDAD
a los que sólo accedían miembros del campo privado y que eran usados
en forma exclusiva por ellos, la situación ha cambiado. En la actualidad
es posible afirmar que los ciudadanos, en general, son gobernados, en
el ámbito público y en el privado, por autoridades y prestadores tanto
privados como públicos.
El enorme aumento de la actuación policial privada registrado en la
segunda mitad del siglo xx fue posible porque se adecuaba a las disposi-
ciones vigentes en torno a leyes sobre propiedad y contrataciones (Her-
rner y otros, 2005) y, de hecho, estaba fuertemente arraigado en ellas.
Cuando se introdujeron formas comerciales de seguridad, operaban en
modo casi exclusivo como agentes de los dueños de «propiedades priva-
das», en coincidencia con la visión imperante de que el papel de la Policía
estatal era promover la seguridad pública, mientras que los prestadores
privados promovían los intereses privados.
Esta división de roles dejó de ser tan clara con la aparición de la
«propiedad privada de masas» (Shearing y Stenning, 1981, 1983a), esto
es, de centros comerciales o parques temáticos, por ejemplo, que, aunque
tienen propietarios privados, funcionan como espacios públicos. En esos
espacios, se contratan prestadores corporativos para brindar servicios
de seguridad en representación de los propietarios de los lugares, en
función de sus propios intereses y de los intereses de quienes les ceden
los espacios en arrendamiento. Así, junto con la alteración en la noción
de espacio, se produjo un desdibujamiento de las ~ociones de interés
"público» e interés «privado». Se observaban aquí intereses privados que
actuaban para gobernar espacios «comunes» (von fIirsch y Shearing,
2000; Henner y otros, 2005), en los que eran impontantes los intereses
«comunes» (Shearing y Wood, 2003a) y no sólo los «privados». Entre
ellos se encontraban los intereses de grupos como vecinos, comerciantes,
consumidores y la sociedad en general.
Hay otras formas de «práctica de gobierno comunal» que también se
han generalizado. Un ejemplo típico es el agrupamiento de empresarios o
vecinos en asociaciones que realizan acciones para gobernar la seguridad
no sólo en el ámbito de la propiedad privada de masas, sino también en la
vía pública (Murphy, 1997). Con el auspicio de «zonas de mejoramiento
comercial» y similares, se brinda seguridad y otros s~rvicios «públicos»
en formas complementarias a las ofrecidas por organismos estatales. Es-
ta prestación de gobierno está, entonces, impulsada ¿or intereses comu-
nes alineados con problemas y objetivos públicos más generales, aunque
no son idénticos a ellos (Shearing y Wood, 2003a). I
En las zonas de mejoramiento residencial de Sudáfrica, los propie-
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA DE GOBIERÑO NODAL I 37
:~.
·tr
v'
,i
tarios de residencias no sólo contratan servicios de seguridad privada
para proteger propiedades individuales mediante servicios de respuesta
ante emergencias y la instalación de sistemas de alarma, sino que además
l~.c'
emplean agentes que vigilan las calles donde viven. En ambos casos, se '~
~
puede pensar que el fenómeno equivale a una forma contemporánea de
encerramiento. Son auspicios no estatales que en la actualidad gobiernan
espacios que, en el pasado, eran gobernados en forma exclusiva por los !
!~
Estados (Shearing y Kempa, 2000, 2001).
Estos hechos y otros similares han impulsado la idea de «alianzas>"
entre entidades públicas y privadas destinadas a prestar servicios pú- ;,.
¡
blicos. No se trata s6lo de iniciativas de cooperación entre organismos lO'
estatales que contratan prestaciones de entidades del sector privado,
como parte de un movimiento tendiente a reinventar el Gobierno. HfY
en día, la tarea de brindar servicios «públicos», a veces explícitos y otras
implícitos, es compartida entre una serie de organismos estatales y Ao
estatales que operan bajo la dirección de distintos auspicios. Las nego-
ciaciones que a veces se requieren constituyen una forma de «negocia-
ción democrática» (Drahos y Braithwaite, 2002, pág. 13). Un ejemplo
de dicha forma de negociación, para usar otro ejemplo de Sudáfrica,
es un auspicio que está a cargo de un importante complejo residencial
y comercial frente a una zona marítima. Esta corporación llegó a un
acuerdo negociado con las autoridades municipales de la Ciudad del
Cabo y obtuvo descuentos fiscales a cambio de la prestación de servicios
públicos dentro de los límites del complejo.
La propiedad privada funciona en la actualidad como una espada de
doble filo. Aunque n9 ha dejado de ser una fuente de protección contra la
intromisión del Estado en las vidas privadas de los ciudadanos, ha pasado
a ser el fundamento legal para la aparición de gobiernos privados. En los
espacios en los que 0Reran esos gobiernos, las leyes sobre la propiedad legi-
timan la contratación privada en esferas comunes. Más aún, en la medida
en que la propiedad privada se vuelve espacio público y que empresas y
vecinos contratan agentes para gobernar esos espacios, a fin de proteger-
se y proteger sus propiedades (véase Noaks, 2000), la distinción entre lo
público y lo privado pierde su significado habitual. El espacio público ya
no puede ser equiparado con la práctica pública de gobierno.
El mundo de la prestación comercial de seguridad ofrece otras prue-
~
:; ~ bas de la pluralidad de modos en que se lleva a cabo la práctica de
~¡>.,
~ gobierno, directa e indirecta. Múltiples auspicios gobiernan una gran
© G
* En el original, «partnerships», [T}.
!:
38/ PENSAR LA SEGURIDAD
variedad de ámbitos, físicos y no físicos, desde comunidades cerradas
hasta el ciberespacio, llevando adelante una amp~ia gama de agendas
que se relacionan y alinean con las agendas estatales de muy distintas
I
maneras (Wall, en prensa).
Los gobiernos privados toman en cuenta los objetivos y restricci~nes
de regulación instaurados por los Estados, e inteptan aprovecharlos.
En este sentido, no son distintos de los Estados rryísmos, que también
tienen en cuenta los objetivos y restricciones de los marcos de regulación
d~6otras entidades de gobierno. El orden que mantiene una entidad de
gobierno como General Motors en sus plantas, o pot la Corporación Dis-
ney en sus parques recreativos, no está pensado sólo para cumplir con los
objetivos de gobierno del Estado. Dichas corporaciones tienen objetivos
propios que procuran llevar a cabo por medio de una serie de estrategias
de gobierno. Al hacerlo, toman en cuenta los objetivfs de los organismos
estatales y pueden buscar enrolar a esos organismo~para que las asistan
en el gobierno de las corporaciones, si lo consideran conveniente.
Un ejemplo de lo anterior puede encontrarse en la regulación finan-
ciera de las bolsas de valores, como la de Toronto o Nueva York. Una
investigación realizada en Canadá reveló que esas bolsas suelen tener
tratos con la Policía, pero no en su capacidad de entidades enroladas
por la Policía, sino como entidades que buscan enr~lar a la Policía. Son
sus propia agendas, más que las de la Policía, las R.ue dan forma a su
autogobierno (Stenning, Shearing y otros, 1990). L<bmismo se aplica en
gran medida a cualquier institución financiera que 'promueve sus órde-
nes corporativas. Como se vio en lo referido a la attuación policial de
terceros, los bancos a veces son enrolados por la pO*cía para llevar ade-
lante objetivos definidos por el Estado, pero es mucho más probable que
sean los bancos los que enrolen a la policía para promover sus propios
objetivos y agendas.
Como sucede con la acción estatal a distancia, la práctica de go-
bierno indirecta por parte de autoridades privadas viene en muchos
formatos. Como señalan Roach Anleu y sus colegas, las entidades pri-
vadas también convocan a terceros para controlar er delito y lo hacen a
través de diversos mecanismos, en.tre ellos, sancio~es positivas, como,
por ejemplo, recompensas financieras u otros incent~vos (Roach Anleu y
otros, 2000, pág. 72). La industria de los seguros b~inda un buen ejem-
plo de «actuación policial de terceros basada en el mfrcado» (2000, pág.
72). La empresas aseguradoras de propiedades em~renden actividades
«que limitan las actividades de tenedores de pólizas ~eales o potenciales,
que están orientadas a reducir oportunidades criminógenas» (2000, pág.
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A lA PRÁCTICA DE GOAIERNO NODAL I 39
73). Mediante incentivos financieros, las aseguradoras enrolan a los te-
nedores de pólizas para que minimicen sus riesgos de victimización, al
tiempo que buscan clientes de «bajo riesgo» y así distribuir el riesgo en
la base de clientes. En este caso, los intereses de las firmas aseguradoras
se alinean con los de los clientes; unos obtienen ganancias, los otros se
benefician con una p'rima competitiva (2000, pág. 74).
Se puede decir ~ue el enrolamiento de terceros por parte de la Po-
licía pública y otros' organismos de Estado refleja un «reconocimiedto
tardío» (Shearing, 1997) de lo que ha sido una práctica habitual entre
actores privados, la tie gobernar a través de otros. En el siguiente pasaje,
Shearing y Stenning rostienen que las corporaciones considefan que para
alcanzar sus objetivps, la práctica de gobierno indirecta desempeña un
papel más importante que la práctica de gobierno directa a través de
medidas destinadas a «atrapar a los bandidos»:
La Policía pública, orientada hacia la captura de delincuentes, tiene
una tendencia a dpuntar sus actividades de vigilancia contra indivi-
duos potencialm~nte problemáticos, es dec i., contra lo que Spitzer
(Spitzer, 1975) denomina «poblaciones problemáticas», Si bien es
cierto que el personal de seguridad privada también realiza este tipo
de actividades, pior ejemplo, para detectar robos de mercancías en
los comercios (J~ffries, 1977), para la seguridad privada la viola-
ción de la ley es ~penas un aspecto y, tal vez el menos importante,
de la vigilancia. El énfasis que la seguridad privada pone en la pre-
vención hace qU1la vigilancia se oriente no tanto a las violaciones
de la ley (o de suslnorrnas organizativas), como a las oportunidades :1
de que se produzcan tales violaciones. En consecuencia, para la i
seguridad privada los objetivos de la vigilancia suelen ser no sólo
individuos poteJcialmente problemáticos, sino también aquellos
que pueden crea~ oportunidades para que se produzcan violacio-
nes a la ley. Por dUo, la población a la que vigilan es mucho mayor.
Por ejemplo, en ~n ámbito empresarial, el centro de atención de la
vigilancia no sonl sólo las potenciales violaciones a las normas, sino
cualquiera que pueda contribuir a la creación de una oportunidad
para que se viole una norma (Shearing y Stenning, 1983b, pág. 98).
I
~
]
~ Los autores lUefo ilustran la práctica indirecta de gobierno de las
'O
ec ¡¡,
© corporaciones con un ejempro de una política de «copos de nieve» que
Q
formaba parte de
I
1, .
rutina de patrullaje nocturna de una empresa de
,
seguridad:
 ·1 DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA OE GObiERNO NODAL I 41
40 I PENSAR LA SEGURIDAD

i
\~
I1
!
l Si bien estos nuevps actores no son Estados, ni provienen del ámbito
Cada vez que identifica un riesgo, el agente de sel uridad de ronda
estatal, ni depengen en forma exclusiva de las acciones o dfl apoyo
i~
llena y deja un formulario muy cortés, llamado <copo de nieve»,
donde se describe la situación de inseguridad enc ¡ntrada, como un explícito de los J' stados en el plano internacional, suelen expre- I
sar alguna forma de autoridad legítima o parecen contar con ella.
efecto personal de valor dejado fuera de su lugar, Pfertas sin llave, o
Es decir, detenta la auto ría de algún tema o campo importante.
11
I!
calculadoras portátiles valiosas que quedaron sob e los escritorios. \.,
Por cada piso y predio se realiza un duplicado de copo de nieve y Afirman que son, actúan como si fueran y son reconocidos como ¡
se entrevista a los infractores frecuentes. Como útimo recurso, se autores de políticas, de prácticas, o de reglas, y de normas por una !
busca el acatamiento de las normas a través del g9rente de área del gran parte de la o~inión pública (incluso, a menudo, por los Estados
infractor (Luzon, 1978; citado en Shearing y Stenrting, 1983b, pág. mismos). Ellos sbn quienes fijan agendas, establecen fronteras o
99, en cursiva en la cita). límites de acción! certifican, ofrecen la salvación, garantizan con-
tratos y prestan Grden y seguridad. En resumen, hacen muchas de
Lo que distingue a la actuación policial públida de terceros de su las cosas que tra8icionalmente se asocian en forma exclusiva con
contraparte privada es la naturaleza de la autoridad de los actores que el Estado (Hall ylBiersteker, 2002a, pág. 4).
se encargan de enrolar. La Policía pública, en sus acfividades de control I
delictivo, es portadora de la autoridad legal que le c~nfiere la legislación Por lo tanto, nOIse trata, cOI?o supone la perspectiva hobbesiana,
i
criminal. Por su parte, la autoridad de las actiVidadjS privadas de terce- siempre sólo de los i~tereses y objetivos de un conjunto de auspicios, esto IE~
ros, como las que llevan a cabo la empresas asegura oras, proviene de la es, de Estados que determinan la práctica de gobierno. Así qomo los Es-
legislación contractual (Roach Anleu y otros, 2000 pág. 79). tados buscan llevar kcabo sus programas mediante la movilización del
f

Hay, además, otras fuentes de autoridad privada una de ellas son los conocimiento, las cabacidades y los recursos de otros, está claro que hay
mercados mismos (véase Cashore, 2002; Cashore I otros, 2004). Esto otros auspicios que ab¡túan en modos muy similares para implementar sus d

se puede observar en muchos campos de gobierno, aparte del ámbito de agendas.

la seguridad. Por ejemplo, en su análisis del gobierno de la propiedad
intelectual, Drahos y Braithwaite (2002) demuestran¡en forma muy clara
cómo las grandes corporaciones han usado a los Estrdos, en especial en La práctica de gpbierno nodal
Estados Unidos, como vehículos para actuar a distancia, en sus intentos ¡
por fijar las condiciones para una economía globall del conocimiento En nuestra exposición hemos planteado que los auspicios gober-
que les reportará enormes ganancias. Demuestran ~ue Estados Unidos nantes son a la vez bbjetos de gobierno (por parte de quienes intentan
es enrolado precisamente porque es un Estado con eporme poder en sus enrolarlos) y actoreslque gobiernan en forma directa o a través de otros.
tratos con los otros Estados. Por medio de este enrolamiento, las cor- El lenguaje de la «práctica de gobierno nodal- procura captar la comple-
poraciones estadounidenses consiguen un poderoso aliado a la hora de jidad de la situaciónl Se trata de una concepción que tiene por objetivo
promover sus agendas a nivel global. desarrollar los aportes de las nociones de «multilaterahzación» (Bayley
I
El crecimiento de las autoridades privadas tiene ~n papel tan central y Shearing, 2003; 1hearing y Wood, 2003b; Burris y otros, 20(5) y
en anális~s recient~s de la práctica ~e gobierno glob~l.como el que t.iene «pluralización» (L9ader, 2000; Johnston y Shearing, 2003; Shearing
en matena de gobierno local y nacional. En la actualidad, la autondad y Wood, 2003b; Burris y otros, 2005) y adhiere explícitamente a las
global es ejercida por actores tales como corporaciones empresariales, concepciones de po~er y práctica de gobierno expresados por Latour
organizaciones no gubernamentales de derechos huranos y medio am- y Foucault. Desde l1n punto de vista analítico, focaliza la atención en
:J: ~ las mentalidades, il1ftituciones y prácticas de entidades gobernantes, o
biente, movimientos religiosos y ejércitos mercenarios (Hall y Biersteker, ~ ~
2002a, pág. 4). Hall y Biersteker explican: I © ""
© nodos, así como en las maneras en que los nodos pueden entablar relacio-
nes de gobierno con'otros. De hecho, los nodos pueden no llegar nuríca
a reunirse para formar «redes».
42/ PENSAR LA SEGURIDAD
En vez de suponer que los nodos se unen en redps, un marco nodal
considera que se trata de una cuestión a explorar fn forma empírica.
Los nodos son sedes de conocimiento, capacidad y recursos que funcio-
nan como auspicios o prestadores de gobierno. Suel~n ser sitios institu-
cionales (que se expresan en una forma organizacional), pero también
pueden estar situados en agrupaciones informales. ~eamos la definición
de Burris:
(Un] nodo debe tener alguna forma institucional. ko es necesario
que sea una entidad constituida formalmente o rJconocida legal-
I
mente, pero debe tener la estabilidad y estructura suficientes para
permitir la movilización en el tiempo de recursos, mentalidades
y tecnologías. Una pandilla callejera puede ser ud nodo, como lo
puede ser una comisaría o un turno determinado ~n un cuartel de
bomberos. Un nodo de este tipo puede ser primarikmente parte de
una red integrada, como un departamento en una lempresa; puede
estar vinculado a otros nodos en redes múltiples sin 'ser parte de una
red primaria, como una pequeña empresa intermddiaria; o puede
constituir lo que denominamos un «nodo supere+ructurah>, que
reúne representantes de distintas organizaciones rodales ... para
concentrar los recursos y tecnologías de sus miem~ros en vistas de
una meta común, pero sin que las diversas redes se integren (por
ejemplo, una asociación industrial) (Burris, 2004, ~ágs. 341-2).
I y cultural) con el objelo de mantener determinado grado de hegemonía.
Un elemento importante en la explicación de ~urris es la idea de
que los nodos pueden estar unidos entre sí a través <!leredes y alianzas
de cooperación, pero también pueden no estarlo. Pu~den tener muchos
vínculos entre sí, pero también pueden tener pocosJ Al desarrollar un
modelo de práctica de gobierno nodal buscamos, entonces, ofrecer una
arquitectura conceptual para analizar tendencias en la práctica de go-
bierno, en la que puedan convivir tanto la idea de que la práctica de
gobierno puede ser cuestionada y descoordinada corno la idea de que
puede ser cooperativa y coordinada. : nales de una misión), ~ue implica que la especialización funci.onal, que
Cuando la cooperación se produce, es probable q]le sea producto de
la acción del Estado. No obstante, hay muchas otras fuentes y formas
de coordinación. Son centros que pueden operar con Estados, pero tam-
bién pueden coordinar nodos a fin de resistir y cuestionar la práctica de
gobierno estatal. Un «mapeo- amplio sobre nodos del actuación policial
y seguridad en Canadá y en el plano internacional, que llevamos a cabo
junto con otros colegas, concluía con la siguiente observación:
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA DE GOBIERNO NODAL I 43
Los nodos que pa~ticipan en la práctica de gobierno nodal se re-
lacionan entre sí e? formas muy diversas, que se caracterizan por
tener distintos grados de coordinación oficial y tácita. En algunos
I
casos, las actividades y las consecuencias de las redes se encuentran
determinadas por ~n número muy reducido de nodos dominantes.
La influencia de esos nodos dominantes puede ser aceptada y resis-
tida en distintas m1didas por otros nodos. En otras formas de redes,
no existe coordinación consciente de la actividad nodal; sin ernbar-
go, incluso en esoslcasos de «negligencia benigna», la actividad de
nodos individuales no puede dejar de impactar en la actividad de
los demás, dando f~~ma al carácter de la red de gobierno resJltante
(Hermer y otros, 2 OS, pág. 39).
r
Lo que sí sabemof' en especial a partir de los trabajos de Dupont,
es que los nodos estatales estaplecidos, en especial las organizaciones
policiales públicas, sor cada vez más conscientes de la multiplicidad de
auspicios y prestadorer que operan en el campo de la seguridad y saben
que deben luchar por ¡SU puesto en forma activa si desean mantener el
sitio de privilegio del qre gozan. En base a entrevistas con administrado-
res policiales de alto r~ngo en Australia, Dupont concluyó, siguiendo las
ideas de Bourdieu (1.986), que en la actualidad la Policía pública desplie-
ga y moviliza diversasl formas de «capital» (económico, político, social
Mientras los prestadofes de seguridad privada acumulan distintas for-
mas de capital (en especial, de naturaleza económica), los administrado-
res policiales promociónan, con algo de «autobornbo», aquellos factores
que, según afirman, siguen distinguiendo al servicio público, esto es, •
unos niveles elevados :de legitimidad e integridad, y de conocimientos
y capacidades especializadas (capital cultural) (Dupont, 2003, 2006a).
La perspectiva nodal intenta dar cuenta de la situación de «mission
creet» (alejamiento, ci expansión, no declarado de los objetivos origi-
en el pasado había servido para distinguir entre las misiones y los role~
de diferentes nodos, en especial en lo que hace a su carácter «público» }I
«privado», se vuelve borrosa. Como parte de esta pérdida de nitidez fun-
~
d
~
:o cional, también se vuelven borrosos los límites entre las mentalidades. I
'O
i'o i'o
© <Ql En literatura previa en torno al gobierno de la seguridad, incluso la
nuestra, se afirmaba con frecuencia que los nodos privados gobiernad
en forma distinta de los públicos (Shearing y Stenning, 1983a; Shearing,

441 PENSAR LA SEGURIDAD
2001a). Este hecho se atribuía a las diferencias de objetivos e intereses
entre los gobiernos públicos y los privados. En términos esquemáticos,
un argumento era que las autoridades estatales operan según una «men-
talidad de castigo» (Johnston y Shearing, 2003),: lo que implica una
orientación hacia el pasado, centrada en remediar Jl pasado a través de
la reparación de los daños hechos. En contraste, sb suele decir que las
corporaciones operan a través del riesgo, lo que i~1~lica una orientación
al futuro, centrada en dar forma al futuro mediante la manipulación del
curso de acontecimientos presentes (Johnston y Shearing, 2003). Una
p~ppectiva de práctica de gobierno nodal, sin embargo, echa por tierra
esta distinción nítida entre modos de pensar sobre los nodos «públicos»
y «privados»:
No sólo resulta muy difícil encontrarse con lo que en el pasado se
consideraba «una función esencial de la Policía estatal» que, en
muchos casos, no sea desempeñada también por agencias policiales
no estatales (con o sin la aprobación y la tOleraf:1cia del Estado);
además, cada vez se vuelve menos tajante la divis ón entre la men-
talidad preventiva de la actuación policial no est tal, por un lado,
y la orientación hacia hechos pasados y la ejecu~ión de «justicia»
de la Policía estatal, por el otro. A la fecha, las evidencias indican
que las innovaciones en las formas de abordar o pensar los proble-
mas de la actuación policial con frecuencia tuvieron origen en el
sector no estatal, para luego difundirse en la Polibía estatal ... Por
su parte, aunque en menor medida, algunas agencias policiales no
estatales empiezan a preocuparse por asumir unalfunción de «jus-
ticia» orientada al pasado, imitando, en la medidf en que la ley lo
permite, la capacidad coercitiva y autoridad simb~lica de la Policía
estatal, pues descubrieron que se trata de un servicio comercializa-
ble para el que existe una demanda (Hermer y otro~, 2005, pág. 49).
I tituciones de reg lación tenían un marcado sesgo punitivo, que se
Braithwaite realiza una observación más fundafental y consiste en
que los especialistas en actuación policial y los criminólogos, en general,
se han concentrado principalmente en las mentalidides del castigo por-
que han focalizado su atención en las instituciones ~e justicia criminal,
dejando de lado hechos significativos en otros contextos e instituciones
de regulación (Braithwaite, 2003a). Nos recuerda, cJmo también lo hace
Garland, que el concepto de «policía» en épocas premodernas se refería
a un dominio amplio de «regulación, inspección 1
restricción» (Gar-
land, 1996, pág. 464). Las «normativas policiales» cubrían un vasto
lf'
k DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA DE GOBIERNO NODAL / 45
I I
:1
I campo de conductas, desde, por ejemplo, la religión, las costumbres, la
salud, la alimentación, el comercio, hasta «la calma y el orden públicr»
(Pasquino, 1991, pá~. 110). La «ciencia de la Policía», según Pasquino,
.."\
"
"¡l.
consistía en «un gran esfuerzo de formación del cuerpo social, o, cbn
más precisión, un emprendimiento cuya principal consecuencia será algo
que hoy llamamos sbciedad o cuerpo social y que el siglo XVIII lla~ó
"el buen Órden de una población"» (1991, pág. 111). Enesa época, ;la
:1
institución de la Policía, según Braithwaite, «se encontraba altame~te
privatizada, sujeta a controles locales considerables y muy orientad, a !I
la autorregulación y era infrecuente que recurriera al castigo, aunque
t cuando lo hacía, era draconiana» (Braithwaite, 2003a, pág. 9).
l
t
Aunque en sus ohgenes la nueva Policía de Peel iba a ser preventiva,
gradualmente se convirtió en una institución de castigo re¡activo. Este
t viraje hacia una menfalidad de castigo fue, según Braithwaite, «en parte
un proyecto bentha~ita de racionalización utilitaria y, en parte, un pro-
yecto político de afifmación del control central de las poblaciones que
alteraban el orden prblico en las metrópolis industrializadas, donde1el
¡ temor a la revolució9 era mayor» (Braithwaite, 2003a, pág. 10). El autor
sostiene que este creciente interés por regular a los ciudadanos en l~s
I
r
calles no significó, nb obstante, el fin de la regulación de otros aspectps
de la vida, como la +gulaciÓn del comercio. Por ejemplo, desde media-
dos del siglo XIX en adelante, la instauración en numerosas naciones de
la «Policía pública» [como institución de regulación especializada, fue
acompañada del desarrollo de otras instituciones de regulación espe-
cializadas, como organismos de control de comercialización. de bebidas
alcohólicas, órganos de inspección de minas, juntas sanitarias y órga-
nos de control alimenticio (Braithwaite, 2003a, pág. 10). Como explica
Braithwaite:
A diferencia de lls fuerzas policiales, en sus comienzos estas ins-
manifestaba en l. aplicación de la pena criminal como principal
herramienta de r~gUlaCión, pero en su mayoría fueron perdiendo
su carácter punit vo en los siguientes 150 años ... Los órganos de
control comercia pasaron a tener más peso que la Policía ~ la hora
de imponer el cu plimiento de la ley porque la corporatización
~
;; ,
~
;:; del mundo duranfe el siglo xx lo transformó en un sitio donde la
~o ~ ~
<Q) &\ mayor parte de las cosas que se hacían, para bien o para mal, eran
hechas por actords corporativos, más que individuales (Braithwai-
te, 2003a, págs. 10-11).
I

46/ PENSAR LASEGURIOAO
Quienes han estudiado las mentalidades de la fegulación comercial
han hallado prueba de la existencia de diversas mentalidades que operan
en forma simultánea. Por ejemplo, algunas institufiones de regulación
siguen adhiriendo a la opinión de que los actores cOfPorativos son calcu-
ladores hedonistas y amorales que sólo cumplen cop la ley si existen me-
didas de mando y control destinadas a castigar y di~uadir. Sin embargo,
.
al mismo tiempo, otras instituciones de regulación operan a partir de la
premisa de que, de hecho, existen actores corporativos «virtuosos» que
son «razonables, tiene buena fe y están motivados t
escuchar consejos»
(Braithwaite, 1989, pág. 131). Para Braisthwaite, entonces, el campo de
la regulación comercial nos muestra que las mentalidades no punitivas
han llegado a influir en forma significativa en la orientación hacia el
castigo de las instituciones de la justicia criminal:
En rigor, como mejor se entienden la sociedad auditora ... el actua-
rialismo ... la prevención situacional, el análisis de¡riesgos, el empo-
deramiento de las víctimas, la práctica de la asociación, la alianza
entre lo público y lo privado, la coproducción de la seguridad ... es
como productos de la interacción entre mercad6s e instituciones
creadas a partir de mediados del siglo XIX (y ante~) para regularlos
(Braithwaite 2003a, pág. 12).
" Aunque la práctica de gobierno corporativa, y, mediante mecanis-
m'~s como la seguridad privada, la práctica de gobierno privada en gene-
ral, se ha convertido en un aspecto importante de la háctica de gobierno
nodal, el papel que desempeñan estos auspicios y préstadores en el ámbi-
to de la práctica de gobierno plural constituye un área de investigación
muy desarrollada en la literatura sobre la seguridad (véase, por ejemplo,
Spitzer y Scull, 1977; Shearing y Stenning, 1987; Sgearing, 1992, 1996;
Jones y Newburn, 1998; Kempa y otros, 1999;]ohnston, 2000a, 2006b;
Mopas y Stenning, 2001; Mandel, 2002; Rigakos, 12002; Avant, 2005;
Johnston y Shearing, 2003; Singer, 2003; Cooleyl 2005; Crawford y
otros, 2005; Crawford, 2006; ]ones y Newburn, 20~6). En este volumen
nos dedicamos a dos aspectos menos estudiados de la práctica de gobier-
no nodal de la seguridad: la ubicación nodal de la a!tuación policial del
Estado y la «seguridad humana».
Mientras que la cuestión de la actuación policial estatal ha sido y
sigue siendo el tema sobre el que más se ha ref1extonado en el marco
del gobierno de la seguridad, un área que ha que~ado relativamente
p¡
~, DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA DE GOBIERNO NOOAL 147
i
!'
r
desatendida es la de los cambios en el rol de la Policía cuando reconoce
y responde a la práctifa de gobierno plural. Otra área poco investigada
en ese mismo marco es la de la seguridad humana, que ha ocupado la
primera plana de gran parte del pensamiento de las últimas décadas.
}:
Ambos puntos son c9ntrales en nuestros análisis en esta obra. Esto no
implica que consideremos que otros temas de investigación en el campo
del gobierno de la se~uridad y, en especial, de la práctica de gobierno '
privada, carecen de irpportancia, como queda de manifiesto en nuestra '
obra anterior (véase, para un ejemplo reciente, Shearing, 2006). Pero en
el presente trabajo optamos por no focalizar la atención en estos temas
de investigación.
En la actualidadi como correctivo de trabajos anteriores sobre el
gobierno de la seguridad (en especial los dedicados al fenómeno de la ;
i.•·
seguridad privada), los investigadores están prestando más atención f1
los modos en que las mentalidades se mezclan y funden, en particular las
que se centran en orientaciones punitivas y basadas en el riesgo (Iohns-
ton, 1997, 2000a, 20Q6b). Esta fusión se ve con claridad en la actuación
policial pública, tema que exploramos en profundidad en el Capítulo 2.
Al mismo tiempo, no ha disminuido la influencia de las mentalidades
del castigo. El castigo, entendido como forma de actuar sobre los sujetos
I o blancos de la práctica de gobierno, es hoy expresado y llevado a cabo
en modos novedosos por una pluralidad de nodos de gobierno, entre 10,5
que se encuentran los prestadores comerciales de servicio militar, pero
no sólo ellos, como mencionamos en los Capítulos 3 y 5. I
Sin embargo, la phctica de gobierno nodal es más que la fusión d¿l
pensamiento punitív9 y del pensamiento basado en el riesgo dentro y a
través de nodos estat:¡lles y corporativos. También se observa la apari-
ción de nuevos auspicios y prestadores provenientes del «tercer sector»
de Drucker (Drucker,' 1994). Entre estos auspicios se encuentran orga-
nismos no gubernamentales que trabajan en las esferas del desarrollo y
~
de los derechos humahos. Como queda de manifiesto en el movimiento ~.!
de la «seguridad humrna», tema sobre el que trata el Capítulo 3, dichas
organizaciones expresan mentalidades de seguridad particulares yapor -
l
tan nuevas formas delconocimiento, capacidad y recursos al campo de
la prestación de seguridad. Al hacerlo, determinan el campo en formh
~
'ii
.
;¡;
activa mediante intenltos de trascender una concepción Estadocéntrick
de la seguridad (y la rentalidad hobbesiana tradicional que la subya-
~ ~ ce) hacia una noción l\.umanocéntrica que articula una multiplicidad de ~;
in:
amenazas a la existen~ia material de los seres humanos y a su desarrollo
personal, social y ec01ómico. Al «securitizar» problemas que antes eran
 ;.
~ 48/ PENSAR LA SEGURIDAD
!El
~
~:
conceptualizados en otros ámbitos de práctica de ~obierno, los nuevos
auspicios y prestadores del gobierno de la segurid d humana están te-
jiendo diversas «alianzas estratégicas» con las instit ciones tradicionales
de seguridad y con el sector corporativo (Duffield, 2001).
1 nemos en este libro nolsupone una disminución de la autoridad yel poder
Un análisis en función de práctica de gobiern¡o nodal busca com-
prender las diversas mentalidades y estrategias de do dos y disposiciones
nodales que operan en forma simultánea. Las condlusiones a las que se
llega con un trabajo exploratorio de este tipo tienenlirnplicancias norma-
tivas, que exploraremos en los Capítulos 4 y 5. El Capítulo 4 examina la
«disparidad de práctica de gobierno» entre actores t<débiles» y «fuertes»
en el campo de la seguridad. No todos los nodos ti nen la misma capa-
cidad y eficacia cuando se trata de luchar por un 1 gar en el campo de
la seguridad y de enrolar a otros en redes de segur dad. Esta diferencia
es lo que ponemos de re.lieve y ofrecemos algunas iteaS tentativas sobre
modos en que se puede habilitar y desarrollar la ca acidad de los nodos
débiles, a fin de que puedan dirigir en forma más a tiva la prestación de
bienes de servicio. . !
El Capítulo 5 explora las dificultades de gobernar la prestación de
seguridad nodal. Tradicionalmente, el ámbito de la regulación o del
«gobierno de la práctica de gobierno» ha sido conceptualizado desde un
punto de vista Estadocéntrico. Vale decir, la atención se ha centrado en
cómo gobernar a los prestadores estatales, en especifl de la Policía públi-
ca, para garantizar que se adecuen a los principios Ide comportamiento
normativo en áreas como el uso legal de la fuerza y la observancia del
debido proceso. De esta manera, por lo general, la c~estión de la práctica
de gobierno se formula como una cuestión de «responsabilidad policial»
de
y capacidad de dar cuenta en forma retrospectiva de las acciones de la
policía ante autoridades legales y políticas, si se idclntincan violaciones
a los códigos de conducta policial profesional. En Inuestro análisis del
«gobierno de la práctica de gobierno», examinamos modos en los que la
práctica de gobierno de la misma actuación policial fública se ha «noda-
lizado», a través de la introducción de nuevas mentalidades, en especial
las que se originan en el sector privado. Sin embargo, concluimos que
la potencialidad del gobierno nodal de la práctica de gobierno todavía
no ha sido plenamente explotada debido a la fuerte adhesión con la que
siguen contando las explicaciones Estadocéntricas s6bre la prestación de
la seguridad y la regulación (Lewis y Wood, 2006)'1
:.;
~
~
DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO ESTATAL A LA PRÁCTICA DE GOBIERNO NODAL I49
Conclusiones
El pasaje a una petspectiva de práctica de gobierno nodal que propo-
del Estado. Por el cor¡.trario, se puede afirmar que en la actualidad, el
poder del Estado está más difundido y generalizado debido a sus modos
de gobernar a través ~el conocimiento, la capacidad y los recursos de
otros. El viraje conce~tual por el que abogamos, entonces, reconoce la
diversidad de entidades, a las que denominamos '<Dados», que funcio-
nan como auspicios o Icomo prestadores de bienes de seguridad, o como
ambas cosas. Para nofotros, «el Estado ya no es la única o, en algunos
casos, la principal fuente de autoridad, ni en el ámbito interno ni en el
sistema internacionahf (Hall y Biersteker, 2002a, pág. 5). Para nuestra
forma de entender la práctica ~e gobierno, esto significa que no se trata
sólo de que parte de l~ actividad de remar el Gobierno ha pasado de ser
función de entidades 9statales a ser función de entidades no estatales; el
cambio se aplica tambIén a gran parte del timoneo del Gobierno. La pre-
sencia de auspicios pnvados no sólo «reinventó el Gobierno»: también
«reinventó la práctica ~e gobierno». De ese modo, ha ampliadd en mucho
la variedad y el alcante de los intereses no estatales en la prpvisión de
bienes de seguridad. I
Desde una perspectiva de la práctica de gobierno nodal, se obser-
va que las mentalidades (formas de pensar) se han difundido entre los
nodos. De hecho, pue~e haber formas de pensar «naturales» o, al menos,
dominantes, en el seno!de nodos particulares. Algunos sostienen que es-
to es lo que ocurre entre los auspicios corporativos con la «mentalidad de '
castigo» de la justicia criminal y el pensamiento orientado a los riesgos
(Johnston y Shearing, !2003). No obstante, las mentalidades de algunas
esferas influyen cada Jez con mayor frecuencia en las de otras esferas,
lo que produce nueva I formas de alineación entre distintas maneras de
pensar (Johnston, 19917, 2000a). En el Capítulo 2 exploramos, mediante
el análisis de «olas» ep la actuación policial pública, modos en que se¡
alinean el pensamiento punitivo y el basado en el riesgo corno intentos
para gobernar a través de la «comunidad». El Capítulo 3, acerca de la
seguridad humana, examina intentos de añadir nuevas mentalidades ~
la mezcla anterior.
~
"
]
"'"
 i'

SEGURIDAD COMUNITARiA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN

POLICIAL PÚ~lICA

·"6

Introducción
I

En el capítulo anterior, caracterizamos a la práctica de gobierno

nodal como un marco ¡conceptual para comprender el campo contem-
poráneo de la seguridad y los cambios que se han producido en su seno.
Siguiendo a johnston [(Johnston, 1997, 2000a; Johnston y Shearing,
2003), sostenemos que una perspectiva de práctica de gobierno nodal
permite observar maneras en que la forma de pensar un nodo p un con-
junto de nodos determina y atraviesa la forma de pensar otros nodos.
Esto tiene especial imJortancia, pues cualquier estudio de los cambios
producidos en las estrategias y prácticas de gobierno debe incluir un
,
¡
análisis de los cambiosl de mentalidad que los subyacen. Un ejemplo de
ello son los cambios registrados en la actuación policial pública en el
último cuarto de Siglo! En. este capítulo, desarrollamos la idea de que
los cambios de mentalidad no se producen simplemente como saltos en
el pensamiento, que eJ 10 que sugiere la noción de cambios de "para-
digma». Por el contra~o, concebimos el cambio en términos de «olas»
(Wood, 2000; véase el concepto en Toffler, 1980).
Una visión en tér inos de «olas» reconoce la existencia de múl-
tiples mentalidades, a fmenudo superpuestas, que han surgido en dis-
tintos momentos y sitios. Algunas olas aparecen como una extensión
de ideas que llegan a ravés de otras olas, mientras que otras son la
consecuencia de una resistencia a formas de pensar establecidas. Me-
diante el análisis de ll~s olas surgidas en el ámbito de la Jctuación
policial pública, nuestro objetivo es mejorar la comprensión del modo
en que la actuación po~icial pública se ha vuelto y se vuelve a pensar, y
.
'ü
de las condiciones que han hecho posible que 10 imaginado se volviera
visible o dejara de serlo. Como señalan los sociólogos desde hace largo
~o
Q tiempo, la Policía pública aporta capacidades únicas al gobierno de la
seguridad, en especial el ejercicio de una fuerza no negociable a través
de su función de mantenimiento del orden público (Klockars, 1985;

52/ PENSAR LA SEGURIDAD
Bittner, 1990). Entendemos a las innovaciones qU1 analizamos en este
capítulo como reacciones a críticas y/o fracasos en los modos en que
se han pensado, gestionado y ejercitado estas capacidades en el marco
de democracias liberales establecidas. Una parte de estas críticas se
focaliza en las relaciones nodales, específicamente, en las relaciones
entre los conocimientos y capacidades de la Policía con los de nodos no
policiales. Consideramos que cada ola es un intento de alinear nuevas
ideas en torno a la «comunidad» y la capacidad d~ la comunidad con
visiones sobre la Policía y su lugar estratégico y simbólico en el seno
del campo de la provisión de seguridad local. ¡ pueden ser regulados ep forma eficaz por un poder soberano fuerte que
Al examinar las olas en la actuación policial, nos detenemos en aque-
llas ideas que se han vuelto «pensables. o «imaginables» (en especial, las
relacionadas a las relaciones entre capacidades policiales y no policiales)
y exploramos posibilidades de generar nuevas olas de pensamiento. An-
tes de entrar en el análisis, hacemos un breve paré+esis para comentar
acerca de la identidad y el rol de la Policía tal como se los concibió tra-
dicionalmente en un marco centrado en el Estado. I
El lugar de la Policía
'$ Como señalamos anteriormente, la Policía pública fue creada como
una institución hobbesiana por excelencia. La capacidad de recurrir a la
fuerza de modo no negociable ha sido y continúa sie1do un aspecto esen-
cial de su identidad y su rol. Aunque el agente de poltcía puede optar por
no ejercer esa facultad en la mayor parte de las situaciones, la amenaza
de coerción constituye un componente clave de la autoridad legal y sim-
bólica de la Polícía (Shearing y Leon, 1977, pág. 342f; Bayley y Shearing,
1996, pág. 21; Loader, 1997). La posibilidad de returrir a la coerción
no es una prerrogativa exclusiva de los roles polici~l o militar, pues los
Gobiernos pueden autorizar a otros a emplear fuerza no negociable y, en
efecto, lo hacen (véanse los capítulos que vienen a c4ntinuación). Weber
presenta el siguiente argumento sobre la centralidad de la fuerza para
las instituciones estatales:
'.. la fuerza no es, desde luego, o el único medio con el que cuen-
ta el Estado, ni su medio normal (nadie afirma tkl cosa); pero la
fuerza es un medio que es específico del Estado ... lelEstado es una
relación de hombres que dominan a hombres [y, ~or lo general, se
debería añadir, de hombres que dominan a mujeres], una relación
¡
F
I SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA 153
¡
I
!
(,
qcese Sostiene por medio de la violencia legítima (esdecir, que se
considera legítima) fCitado por Held, 1983, pág. 35). '
!; Esta concepción die la coerción se apoya en una «mentalidad del
!1,
castigo» que proporciona un conjunto de justificaciones instrumentales y
simbólicas (morales) de!larga data para el uso de la coerción como técni-
ca de gobierno (Johnst~n y Shearing, 2003). Es una mentalidad fundada
en una concepción ho~besiana de la agencia humana, que piensa a los
r seres humanos como p¡6seedores de deseos o pasiones egoístas que sólo
rija por encima del pueblo. Dado que además somos actores racionales,
facultados para tomar decisiones, entendemos que nos conviene sacri-
ficar ciertas libertades y acatar algunas leyes universales, a fin de evitar
una «guerra de todos contratados>,.· :>
Beccaria (1764), ampliando la visión hobbesiaria, afirma que el cas-
¡, tigo, cuando se aplica ~n mod-o apropiado y proporcional, promueve la
¡,
reducción del delito mediante mecanismos de disuasión específicos y ge-
nerales. Esta perspectiva «consecuencialista- (instrumental) del castigo
(Johnston y Shearing, t003, pág. 40) se alinea con una visión simbólica,
«no consecuencialista>¡ de que el castigo también está justificado como
un fin en sí mismo: «se Cree que la justificación del castigo es su condición
de "correcto" respecto de la ofensa (pasada), más que cualquier valor
futuro (disuasorio o de otro-tipo) que pueda tener--tjohnston y Shearing, '
2003, pág. 40). Es una concepción de la función del castigo que subyace
a concepciones establefidas del lugar que ocupa la Policía en el gobierno
de la seguridad. I .
En las democraciar liberales de habla inglesa, la manera en que sir
Robert Peel imaginó Iractuación policial pública sigue determinando
las innovaciones en elfobierno local de la seguridad. En el espíritu del
sueño de Peel de profes1ionalizar y centralizar actividades que antes eran
responsabilidad de las ¡comunidades, las instituciones policiales moder-
nas fueron creadas para promover la nación «social» y soberana como
base imaginada de lalvida colectiva. Esta forma de concebir la vida
colectiva se encontrab1a asociada a una concepción de la «seguridad»
como un «bien público!, (Loader y Walker, 2001). Aunque era un «ciuda-
dano como cualquier otro» (De Lint, 1997, pág. 250), el agente policial
~ ~ de Peel representaba al una «ciudadanía» imparcial y no, a upa policía
~ ~
©" " partisana. De modo similar, a diferencia de los ciudadanos comunes, sq
@
pensaba a los policías domo profesionales (expertos) en la promoción de
la seguridad. Para maríte ner esta concepción no partisana y profesional,
I
S4 / PENSAR LA SEGURIDAD
responder a él.· 1
la actuación policial debía ser remunerada y dirigida por el Estado y
La nueva policía profesional de Peel fue crea a como una organi-
I
zación jerárquica que se autogestionaba mediant sistemas de mando
y control basados en el imperio de la ley (Uglow, 11988, pág. 21). Esta
disposición institucional, característica de todas 11s burocracias estata-
les, no sólo habría de albergar enormes cantidad s de conocimiento y
experiencia profesional, sino que además habría e caracterizarse por
sus «personalidades militares y estructuras milit~res» (Task Force on
Policing in Ontario, 1974), que resultaban esencial s para la legitimidad
de una institución de «especialistas domésticos en e ejercicio de la fuerza
legítima» (Reiner, 1992, pág. 762). Y dichas estr cturas e identidades
además eran consideradas esenciales para que los ~olicías actuaran co-
mo «profesionales impersonales» (Crawford, 199~, pág. 20).
La finalidad de la policía de Peel era prevenir I'iolaciones a la segu-
ridad instaurando una «guardia permanente» o I«mirada panóptica»
(Shearing, 1996, pág. 74; Foucault, 1977) mediant, el «patrullaje visible
e uniforme de las calles» (Crawford, 1997, pág. 19). En este sistema de
vigilancia, los ciudadanos serían «disuadidos» de a~entar contra la segu-
ridad porque sabían que las posibilidades de que lalpolicía los atrapara,
y fueran penalizados por ello, eran elevadas (Shearing, 1996, pág. 74).
Sin embargo, este enfoque preventivo resultó difíci' de implementar por
dos motivos clave. En primer lugar, las «instituciones de la privacidad-
(véase Stinchcombe, 1963; Shearing, 1996, págs. 74-5) asociadas con los
Estados liberales limitaban el accionar policial a espacios «públicos» y,
en consecuencia, la policía no gozaba de un acceso irrestricto y perma-
nente a espacios privados. Para superar estas restricciones, con el tiempo
la Policía elaboró estrategias para gobernar a travéslde otros, en especial
de ciudadanos comunes, a los que enrola como «vi9ilantes», buscadores
o transmisores de información privada (Shearing, t996, pág. 75). I
El segundo gran impedimento para la concreción del sueño de pre-
vención de Peel fueron las presiones a las que se empezó a someter a la
Policía para que diera pruebas de que sus actividades arrojaban «re-
suitados visibles» (Crawford, 1997, pág. 20). Con los avances en las
técnicas estadísticas, se empezó a otorgar cada vez más valor a ciertos
indicadores como índices de detenciones y desalojos en cuanto formas de
medir de la actuación policial. Todavía hoy se exige¡a las organizaciones
policiales que adhieran a una serie de indicadores de actuación «reacti-
vos», como, por ejemplo, índices de detenciones y ~esalojos, como mar-
cadores clave de su eficacia. Si bien esto está cambiando, en consonancia
[
o:'.;
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA I SS
con una nueva orientación de «servicio al cliente» (véase el Capítulo 5),
sigue habiendopresi~nes considerables para medir la seguridad según
indicadores de delito y de delincuencia.
Hasta mediados áel siglo xx, los diversos cambios tendientes a des-
centralizar el Estadol en las d~mocracias industrializadas occidentales
hicieron poco para alterar esta concepción del papel de la Policía. De
hecho, gran parte de lo ocurrido sirvió (gracias a la intensificación de la
burocratización y la 1ilitarización) para afianzar aun más la concepción
imperante del «gobierno a través del delito», por la que «el Idelito y su
penalización pasan a ~er las ocasiones y los contextos institucionales en
los que nos comprometemos a guiar las conductas de otros (o incluso la
nuestra)» (Simon, 1997, pág. 174). A continuación examinamos modos
en que ciertas ideas npvedosas que desafían la orientación del gobierno
a través del delito fupron adoptadas por organizaciones en «olas» de
actuación policial, a Rt,artirdel ejemplo de Ontario, Canadá (esta sección
se basa en gran medi a en Wood, 2000).
I
Olas en la actuación policial pública
En los últimos veinticinco años del siglo xx, el lugar de la Policía,
tanto a nivel simbólico como instrumental, quedó sometido al examen
crítico de académicos, políticos y encargados de diseñar políticas. En el
plano instrumental, se empezaron a señalar los límites de que adolece
un estilo de actuación policial punitivo y reactivo para la producción
de seguridad local. Al mismo tiempo, organizaciones policiales en pa,-
ses como Canadá comenzaban a presenciar cambios significativos eh
la composición social y cultural de las poblaciones donde brindabah
servicios. Con una ciudadanía cada vez más diversa, el reto para las
organizaciones policiales consistía en repensar cómo abarcar la diversi-
dad al tiempo que retrnían la imagen de la policía corno representantes
icónicos del interés piblico.
La actuación POIiCirl basada en la comunidad
Bayley caracterizt la primera ola de «actuación po!iciallcomunita-
"1 ~""
~
"
"
í ria» como «vino viej9 en botellas nuevas» (Bayley, 1988, págs. 225-6).
.
Q Q
Durante esta ola, los ~ncargados de reformar la Policía buscaban volver
a imaginar la actuación policial como una actividad esencialmente «ba-
1 I
l
I
 56/ PENSAR LA SEGURIDAD
sada en la comunidad», que fomentara la creación 4e lazos simbólicos y
estratégicos con los ciudadanos comunes. Su intención era reconfigurar
la identidad establecida del policía como profesioni1 imparcial y repen-
sar la imagen peeliana de la «policía como ciudad nía y la ciudadanía
como policía» de cara a la creciente diversidad soc al y heterogeneidad
cultural. En palabras de Crawford, la Policía intentaba «reconfigurar el
legado peeliano de modo tal de reconstituir de algún modo las relacio-
nes físicas y psicológicas ente la policía y la ciudadanía en general, 'crear.
confianza y estimular una mayor participación del la ciudadanía en la
actuación policial» (Crawford, 1997, pág. 45).
En esta renovada invocación del legado peeliano hubo cambios en
el lenguaje y en las imágenes empleadas en textos sobre gestión policial,
comunicaciones de la Policía y anuncios políticos. En Ontario, las pro-
pias organizaciones policiales declaraban que la Policía tenía que ser
más sensible a los cambios de intereses y necesidades de la población, sin
renunciar a sus «responsabilidades tradicionales de protección y rnante-
nimiento del orden público» (Ontario Provincial Police, 1989a, pág. 2). -t
En esta concepción, ser agentes legítimos de organismos de seguridad
implicaba que la Policía «estuviera en armonía" con aquellos a los que
servía (Ontario Provincial Police, 1989b).
La Policía reforzaba su identidad de icono de la autoridad soberana
alJ¡jempo que adoptaba un carácter más orientado hacia la comunidad
y basado en la comunidad. Para poner en práctica (~ presentar) la nueva e ¡
cara de la actuación policial, esta ola vio la introdudción de «especia lis"
tas en actuación policial comunitaria», por ejemplo, «agentes de policía
comunitarios», en lugares como escuelas (1989b), así como de oficinas
policiales a la calle, que brindaban servicios de poli1ía tradicionales con
rasgos de relaciones públicas. La Policía tendría así «una mayor partici-
pación en la comunidad mediante programas creados para dirigir e in-
fluir la participación comunitaria en actividades de~tinadas a mantener
el orden público» (Ontario Provincial Police, 1995a~ pág. 3).
La participación de la comunidad en la actuación policial profesio-
nalizada era considerada un importante valor en sí mismo (Tilley, 2003,
pág. 326), independientemente de los conocimientos y capacidades que
aportara en cuestiones de seguridad local. En congruencia con el sueño
peeliano, la Policía buscaba asistencia y cooperación, pero seguía siendo
una diagnosticadora experta de los problemas de la comunidad. Los
privilegios otorgados a las facultades de la Policía reforzaron la opinión
más generalizada de una práctica de gobierno Estadbcéntrica arraigada
en sus conocimientos y capacidades especializadas, ~sí como la relación
SEGURIDAD CdMUNITARIA y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACION POLICIAL PÚBLICA 157
I
~
paternalista de la institución con el resto de los ciudadanos y las comu-
:f
nidades (O"Malley y P~lmer, 1996).
~ En esta ola, se mo+liza el lenguaje de la «comunidad>, como un
medio para imaginar intereses colectivos de cara al crecimiento de la
pluralidad cultural y demográfica de la ciudadanía. «Comunidad» re-
I
fería a «actividades sociales» (como reuniones, viajes, rifas o fiestas).
f. En Ontario, un medio empleado para compatibilizar el énfasis en la
¡{
ii diversidad social con un compromiso para que los programas fueran
i
~;
imparciales y universalds fue el de enfatizar el principio de equidad me-
¡ diante la creación de programas, internos y externos a la organización
~ policial, pensados para poner en práctica dicho principio en forma con-
t creta. Una manera de abordar la cuestión fue incorporar un Reglamento
de Planes de Equidad en el Empleo al Acta de Servicios de la Policía
de Ontario. El reglamento requería que todos los servicios de policía
provincial elaboraran un Plan de Equidad en el Empleo, destinado a
eliminar la discriminación y promover la igualdad en las prácticas de
contratación (Ontario Provincial Police, 1991, pág. 15; Ministry of So-
J licitor General and Correctional Services [Ministerio de Servicios de la
Procuradoría General y ,Correccionales], 1993, pág. 3). Otro ejemplo fue
I
la implementación de la Política de Relaciones Raciales para los Servicios
Policiales de Ontario, según la cual «en nuestra provincia la actuación
f policial [debe] responder de la misma manera ante todos los habitantes
de Ontario s~ndiferen~ir de raza o ~olor» (Ministry of Solicitor General
and Correctional Services, 1993, pago 1).
Durante esta ola, la introducción de un nuevo lenguaje y de nuevas
imágenes «<equidad», «armonía» y «sensibilidad») constituyó una im-
I
portante estrategia de aFneación. Se conservó la actuación policial pro-
fesional como paradign1a operativo central, pero con una nueva pátina;
que Deukmedjian caracferiza en forma certera como «actuación polici al
de relaciones comunita~ias» (Deukmedjian, 2002, pág. 101).
Esta ola trajo aparejada otro importante cambio discursivo cuando
se introdujo la idea de 11actuación policial como servicio en el lenguaje
y las imágenes. Se tratapa de un cambio simbólico en la concepción de
la Policía, ya no como fna organización cent:-ada en la a~licación de
la fuerza, S1110 como una centrada en el serVICIO:En Ontario, como en
muchas otras jurisdiccibnes, se cambió el nombre de la legislación que
~l ~ gobierna todas las organizaciones policiales provinciales: en vez de Police
got ~ Act of Ontario se la lla~ó Police Services Act, Ontario, 1990, c. P-15
t [Ley de Servicios Policiales de Ontario, Estatutos Revisados de Ontario].
t Hubo organizaciones individuales que adoptaron esta nueva imagen de
 58/ PENSAR LA SEGURIDAD
sí mismas como servicios y ya no como fuerzaf (Miller, 1996). Esta
nueva manera de imaginar la institución es par~e del mismo proyecto
de alineación por el que se incorporaron las im1genes de «equidad» y
«sensibilidad». La actuación policial siguió conci~iéndose como un bien
I~
~
t;
público, pero lo que cambió fue la manera de concebir la ciudadanía.
Los ciudadanos pasaron a ser imaginados como «clientes» con necesi-
dades y expectativas variadas. Esta reconceptualización de la actuación
policial como servicio significó un reconocimiento de la diversidad de
necesidades y expectativas, sin por ello favorecer algunas necesidades y
expectativas por encima de otras. La actuación policial debía ser justa
y equitativa, y no «hecha a medida», como quedaba implícito en la pos-
terior concepción basada en el mercado.
Para resumir esta ola, reproducimos las palabras de Manning:
M~s que una nueva estrategia que sustituye III
estrategia profe-
sionalista de control del delito que generaba ~istancia social, [la
actuación policial comunitaria] funciona COI11D un tema contrapun-
tístico: armonía para una melodía antigua. Ho~ se busca el control
de la ciudadanía a través de la reducción de la distancia social, de la
fusión de intereses comunales y policiales, y defisomorfismo entre
.~ servicio y control delictivo (Manning, 1988, pág. 28).
Se la considere o no «vino viejo en botellas nrevas», esta ola sirvió
para inaugurar nuevos espacios conceptuales dentro de los cuales se
puede imaginar de nuevo las relaciones instrumennales y simbólicas entre
la Policía y otros actores.
La actuación policial como resolución de problemas
Una parte de lo que hizo esta primera ola de actuación policial co-
munitaria fue el trabajo simbólico destinado a relrgitimar la institución
de la Policía pública como principal guardián d~ la seguridad pública.
Si bien en lo instrumental la actuación policial profesional no sufrió
cambio alguno durante la ola, las limitaciones del enfoque de «gobierno
a través del delito» eran señaladas cada vez con rpás frecuencia por ex-
pertos y profesionales. En base a resultados de investigaciones tempranas
sobre el tema, como los que se obtuvieron en el ~studio de efectividad
de las patrullas en Kansas City (Kelling, 1974), un número creciente de
expertos y profesionales concluyó, con un alto grado de cinismo, que a
r SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLl~IAL PÚBLICA I 59
menudo el delito sí pága (Bayley y Shearing, 1996, pág. 588). Esta eva-
luación fue precursosa de una segunda ola de cambios en el seno de la
actuación policial estatal.
Un factor que impulsó en forma determinante la siguiente ola fue el,
debate en torno a la i~ea de que movilizar la capacidad policial contribu-
ye muy poco a la pr01ucción de seguridad comunitaria. Goldstein, figura ~
intelectual clave en ~r elaboración de esta perspectiva crítica, sostiene
que la ineficacia de tPOlicía puede atribuirse a una confusión de los
'~j
«medios» y los «fines» de la actuación policial, a la que caracteriza co-
mo «síndrome de los. edios por encima de los fines» (Goldstein, 1979).
Aunque el agente de policía no pasara la mayor parte de su tiempo captv-
randa delincuentes, la organización policial se encontraba estrucrurada
como si ese fuera el objetivo principal del agente. Goldstein señala ql1e
si bien la Policía poseía la autoridad para imponer el cumplimiento de la
ley, esto no implicaba que esa fuese su finalidad primaria. En vez de verse
como «encargados de mantener el orden público», los policías debíJn
volver a imaginarse como «solucionadores de problemas». La tarea de la
Policía, afirma, «exige que se enfrenten a la gran variedad de problemas
sociales y de conductr que se producen en una comunidad; y que el prt-
dueto final de la act1ación policial sea tratar esos problemas» ([1979]
1991, pág. 483, cursivas en el original). Goldstein no esperaba que la
Policía resolviera o e1iminara los «problemas residuales de la sociedads.
En cambio, dice, «e~ más realista apuntar a reducir el volumen de los
problemas, evitar qUF se repitan, aliviar el sufrimiento y minimizar los
otros efectos adversos que producen» (Goldstein, [1979] 1991, pág. 483).
Fue durante esta ola que apareció la noción de «actuación policial orien-
tada a los problemas» (Goldstein, 1979, 1990). Como explica Bradley:
... el enfoque de ~a actuación policial orientada hacia los proble-
mas vería a la mtyor parte de los agentes policiales operando en
entornos de trabajo sumamente autónomos. Para los policías, su
actividad prinCiPtl y primaria sería recabar información sobre in-
cidentes y casos, buscar nexos entre ellos. Tendrían que intentar
identificar los pro lemas básicos detrás de esos nexos, y formas más
precisas y abarcadoras de describirlos, analizar sus causas y luego
.
:;
enfrentarlos. La ~esolución de problemas siempre, en primera ins-
tancia, buscaría modos en que agencias y organismos no policiales ;~
!'. i1
(¡) pudieran aportarlsoluciones o mejorar resultados, y, en base a ello,
se reiniciaría el ciclo. Si hay una característica primaria distintiva
de la actuación policial orientada a los problemas es su [ocaliza-
)J
 SEGURIDAD CO~UNITARIA y GQBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACION POLICIAL PÚBLICA I 61

¡
60 I PENSARLA SEGURIDAD

t taciones icónicas del bu~n ciudadano; más que un simple encargado de

cion en las consecuencias sociales (entendidas en {arma amplia) de
la actuación policial, en contraste con una preocflPación acotada
por el proceso legalmente definido e imposición del cumplimiento
del derecho penal como fines en sí mismos (sin abhndonar por esto
I
"
mantener el orden, se vlle de redes y agencias para recrear ambientes
seguros en forma proactiva; más que un simple trabajador social, diag-
nostica problemas sociales y ataca sus causas de fondo» (De Lint, 1997,
en absoluto la noción de debido proceso) (Bradley, 1994, pág. 2; pág. 248). I
Esta forma de imaginar al agente policial generó nuevos retos en
cursivas en el original).
materia de compatibilidades. Hacía falta alinear la propia estructura,
administración y culturl de la organización policial con estas funciones
La crítica de Goldstein estaba dirigida a la menttlidad del «gobierno
amplias, más afines a la~ del alguacil (Ministry of Solicitor General and
a través del delito». No sólo resultaba problemático <tIlenguaje y las imá-
Correctional Services, 11991). En esto se encontraba un foco de tensión;
genes del delito y de la justicia criminal que «componían» el problema
la Policía seguiría siendo la encargada de mantener el orden público, que
de la seguridad; la naturaleza fuertemente reaccionaria de la actuación
I detentaba en forma legítima la fuerza coercitiva. Todavía se consideraba
policial tradicional significaba que la multitud de problemas sociales
con los que la Policía trataba no eran manejados en forma adecuada. En
necesaria la existencia ae
una organización paramilitar y una estruc-
tura gerencial para gOb\ernar el ejercicio de la coerción. Sin embargo,
respuesta a esta situación, Goldstein invitaba a la Policía a orientar sus
si al mismo tiempo la policía también debía actuar como una agencia
ideas hacia el futuro y, en particular, a poner más éhfasis en los riesgos [~.
I de resolución de problemas, se necesitaba una organización más plana,
que comportan los problemas sociales. Para ello, la Policía tenía que ~ horizontal y descentralizada a fin de aumentar la «responsabilidad y
entender que la facultad de imponer el cumplimiento de la leyes apenas ~
uno de los medios de que dispone para controlar esos riesgos.
~.
~
1" autonomía» de los policías (1991, pág. 9).
El reto de compatibilizar estos aspectos quedó plasmado en distin-

~·
Puesto que el objetivo central del enfoque de la actuación policial
tos documentos en torno a reformas policiales, como el informe de la
orientada a la resolución de problemas era la gestiób de problemas so-
ciales, se pensaba que los medios que, para la PolicíJ eran esenciales (la
t Task Force on Policing in Ontario [Tarea de Fuerzas sobre la Actuación
Policial en Ontario], de 1974. De un modo bastante profético, el in-

l,
fuerza coercitiva y la función de encargada de impprier el cumplimiento , forme sugería que ciertas innovaciones en determinados aspectos de la
de la ley) en el nivel instrumental, resultaban limitados en cuanto tecno-
. práctica policial, como la introducción de un nuevo ethos de resolución
logías de práctica de gobierno. Durante esta ola, las organizaciones poli- ,
de problemas entre los policías, no podrían llevarse a la práctica si no
ciales empezaron a'adoptar el lenguaje de Goldstein ya volver a imaginar
'. se modificaban otros a~pectos de la actuación policial, como su orga-
a IQ~agentes de policía como agentes multicapacitados (De Lint, 1997),
.'.
l

nización paramilitar. Alun más significativo es que el informe advierte

que habrían de «anticipar focos de necesidades futuras identificando los
que si no se la reorganizaba, la actuación policial no podía mdntenerse
problemas locales de delito y desorden» (Ministry of Solicitor General I
económicamente (Task rorce on Policing in Ontario, 1974). Y, 90 efecto,
and Correctional Services, 1991, pág. 7).
como quedó de manifidsto a fines de la década de 1980 y principios de
Una implicancia de suma importancia en esta fo{ma de imaginar la
la de 1990, los imperativos económicos impulsaron otro nuevo modo
actuación policial era que requería que la Policía se uniera a otras enti-
dades que poseían conocimientos sobre «las causas ¡subyacentes de los nodal de imaginar la a~tuación policial.
problemas» (1991, pág. 7). En esta concepción, ya no basta con pensar ~
la Policía comunitaria como un «añadido» organizacional o como un

..t
«programa especial que se suma al modo en que se rr!aliza la actuación La influencia del neoliberalismo
I
policial- (1991, pág. S). En lugar del «agente de po icía comunitaria»
ahora aparece la imagen del «agente genera lista de actuación policial :;
.
:;
En Ontarío, como bn muchos otros lugares, esta necesidad perma-
:'. :h nente de volver a imaginar la actuación policial tuvo su origen en moti-
comunitaria» (Wood, 2000) que, como explica De Lint, es «más que g e
vos fiscales, lo que en su momento se calificó de «crisis fiscal» (Wood,
un simple encargado de mantener el orden público'¡' Se concibe así a
2000). Esto es lo que ~in dudas ocurrió en Estados Unidos, donde se
los agentes de policía como «ejemplo de las normas sociales y represen-
k
I
62/ PENSAR LA SEGURIDAD
volvió cada vez más impensable seguir haciendo «más de lo mismo,
como emplear agentes para realizar tareas policiJles en el estilo tradi-
cional. Tanto la policía como sus superiores busca~an modos de obtener
más por menos» (Skogan y Hartnett, 1997, pág] 10). Para la Policía
Provincial de Ontario, la actuación policial se halÜba innecesariamente
«obstaculizada» (idea que recuerda el razonamiento de la Comisión del
11/9 citada más arriba) por un marco institucional «que estaba diseñado
para modelos de prestación de servicios policiales, propios del pasado»
(Ontario Provincial Police, 1995b, pág.1). I 1,
En el marco del consenso generalizado, en todo el planeta, de que
los Estados estaban atravesando una crisis, a prindipios de la década de
1990 surge una mentalidad neoliberal que sostení~ que ciertas nociones
que tradicionalmente se asociaban con sectores corporativos debían ser
adoptadas por los burócratas del Gobierno y los administradores poli-
ciales e incorporadas al discurso de la actuación policial orientada a la
resolución de problemas (véase el Capítulo 5). Se alentó a las organiza-
ciones policiales a que volvieran a pensarse a sí mi~mas como empresas
(O"Malley, 1997) que elaboraban «productos» al menor coste posible.
Dado que la actuación policial orientada a la resolución de problemas
era una visión estratégica que requería una nueva ü.Jagen de la organiza-
ción policial (más pequeña, más horizontal, más orientada al trabajo en
equipo), resultó relativamente sencillo realizar el mo~imiento conceptual
de asimilar la imagen de la actuación policial orientada a la resolución
de problemas con la de una organización somet~da a un proceso de
«reingeniería». En todo el mundo, las reformas neo iberales de los Esta-
dos (Rose y Miller, 1992; O"Malley y Palmer, 1996; O"Malley, 1997)
conllevaron procesos de «racionalización» que ge eraron ineficiencias
o no «añadieron valor». \
Con la incorporación de mentalidades del sector corporativo, se
I
volvió a imaginar la actuación policial orientada a la resolución de pro-
blemas como un abordaje que promovía un uso más eficiente de los
recursos policiales. A corto plazo, los procesos d~ resolución de pro-
blemas habrían de impulsar a los agentes policiales y a aquellos con
quienes estaban asociados a explorar alternativas más económicas a los
procesamientos de la justicia criminal, en formas que resuenan con los
ecos de una orientación a la actuación policial enfocada a la resolución
de problemas. A largo plazo, se decía, se ahorrarían recursos pues ya
no sería necesario ocuparse de problemas que iban en aumento y aca-
baban en la «puerta giratoria de la justicia criminal». Por otra parte, el
concepto de actuación policial orientada a la resolución de problemas
r'
f
l'
SEGURIDAD ~OMUNITARIA y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA / 63
ll era plenamente compatible con los cambios simbólicos introducidos en
la ola anterior, tendientes a crear una imagen de los agentes policiales
,
,.
como prestadores de sb¡rvicios responsables y equitativos. De hecho, se
creía que la actuación policial orientada a la resolución de problemas
profundizaría el compromiso de forjar lazos con otros, ya que ahora era
esencial movilizarse y rincularse con una gran variedad de capacidades
t no policiales. Todo lo anterior contribuyó a formar la idea de que la
actuación policial nodal andada en el Estado constituía el mejor modo
de abordar la prácticatde gobierno de la seguridad.
Durante esta ola, a Policía empezó a abandonar en forma gradual
r el lenguaje de la actuae ión policial «profesional» o «tradicional» ya re-
[ emplazado por expresiones como «actuación policial contemporánea».
l: Como parte de esta trnsformación, el medio esencial de la Policía, la
I fuerza no negociable, pasó a considerarse apenas uno de los múltiples
it medios disponibles pa a resolver problemas (Ontario Provincial Police,
1997). Los ciudadan~ ya no eran pensados simplemente como cola-
boradores cooperativ s, como en la concepción del l1-S. La antigua
imagen paternalista d las relaciones entre Policía y comunidad quedó
1 desplazada por una n4eva imagen de los ciudadanos y comunidades co-
mo participantes «act'vos» y «responsables» de la prestación de seguri-
r dad. Las organizaciones policiales llegaron a referirse a las cortmnidades
como «dueñas» de pr6blemas de seguridad (Ontario Provincial Police,
1997). En la Policía Provincial de Ontario, se hablaba de la actuación
policial comunitaria ¡como «prestación de servicios persoralizada»
t (Wood,2000).
La concepción del gobierno de la seguridad local como una actividad
I
~
que se lleva a cabo en t¡ed seguía centrándose en formas de conocimiento
especializadas o profesionales. Este aspecto se encuentra en el lenguaje
de los nuevo.s prograrpas de preve~ción del delito a través de alianzas ,
«multiagencias» (Hughes, 1996; Gilling, 1997; Crawford, 1998) y en el .
I
~
empleo de la frase «totalidad del gobierno» para caracterizar la práctica
de gobierno por redes. En el marco de estos cambios, es significativa la
persistencia del uso del lenguaje de la «prevención del delito». No requie-
re un abandono absoluto de la idea de «gobernar a través del delito»,
Id . 'i:i
pues se sigue enfocando el problema de la seguridad con el lenguaje y
las categorias de la justicia criminal. La seguridad todavía se concibt
como «gobernar a través del delito», pero con matices propios de la
1~
Q i
@
:b orientación al riesgo. I
Durante esta ola hubo, y continúa habiendo, distintas maneras dF
I
abordar la prevención del delito, cada una de las cuales ha tenido distin-
~
 64/ PENSAR LA SEGURIDAD
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACIÚN POLICIAL PÚBLICA I 65

tas implicancias para el lugar que ocupa la capacidad coercitiva y el uso

la resolución de problemas. Donde tal vez se vea con mayor claridad tal
que se le da. Cada abordaje tiene implicancias diferentes para el modo en
desplazamiento es en el interés de la Policía por forjar «alianzas» entre
que se concibió esta ola de actuación policial nodal. En los manuales de
entidades estatales y no estatales. Hay muchos ejemplos en este sentid6:
instrucciones sobre actuación policial comunitariJ de la Policía Provin-
programas Crime Stoppers", vigilancia vecinal, programas de mejor1s
cial de Ontario (1997) y otros textos similares, en¿ontramos referencias
empresariales, comités de actuación policial comunitaria, entre otros.
a dos formas de pensar la prevención: prevención situacional del delito
A medida que se afianza la formación de alianzas en el contexto de la
y prevención del delito a través del desarrollo social. En la corriente del
actuación policial orientada a la resolución de problemas, una vez más
desarrollo social, hay dos vertientes de pensamiento, la teoría del control
ma dee ilmagmar
aparece una nueva f o' hna . a 1agente d e po 1"
icia; es t~I vez, comoI
y la teoría de la presión, cuyas sus raíces se encuentran en la sociología.
facilitador de alianz s. Se concibe a los policías como catalízadores y
La teoría del control (Hirshi, 1969) lleva a la Polidía a participar en re-
encargados de establ cer prioridades en un campo de actuac~ón policial
des nodales que mejoren la internalización de normas sociales externas.
en redes. No se aban ona la idea del agente policial especialista en el uso
En esta concepción, la familia y la escuela son nodos importantes que
de la fuerza, pero ah ra esa facultad pasa a pensarse como un recurso
la Policía debe cultivar e incorporar a la actuación policial (Einstadter
que la Policía posee demás de su rol como coordinadora d~ una red.
y Henry, 1995; Crawford, 1998). Por su parte, la teoría de la presión
La aceptación p r parte de la Policía de nuevas formas de pensar la
(Merton, 1968), invita a la Policía a participar en redes que se forman
prevención del delito ha servido para abrir un espacio y volver a imagi-
para crear y fomentar oportunidades que ayuden ~ alejar a las personas
nar la actuación policial en forma más amplia. Un ámbito importante
de las actividades ilícitas y acercarlas a otras legales (Crawford, 1998;
en este sentido es el dF la «justicia restaurativa», sobre el que trataremos
Rosembaum y otros, 1998). Si bien la sociología fuele tratarlas como
a continuación.
teorías opuestas, por su.s distintas concepciones dtla agencia humana,
ambas han servido de fundamento para volver a i aginar la actuación
policial en el seno de esta ola. 1

La actuación policial como justicia restaurativa

A pesar de las diferencias obvias entre las corbentes situacional y
de desarrollo social de la prevención del delito enj cuanto a sus oríge-
La justicia resta1ativa y, en especial, la «actuación policial restau-
nes teóricos, también hay importantes puntos de cFnvergencia. Ambas
rativa» (Sherman, 19199; Strang y otros, 1999), retorna aspectos instru-
corrientes de pensamiento, por ejemplo, enfatizan la movilización de
mentales y simbólicl de la actuación policial orientada a la:resolución
conocimientos y capacidades profesionales mediante redes «multiagen-
de problemas y de la r,revención del delito a través del desarrollo social.
ciales» que sitúan a la Policía como un nodo profesional entre otros en
Como la corriente d91 desarrollo social, su mayor preocupación son las
formas que validan su base de conocimiento especializado y profesional.
«causas de fondo» y plantea que la fuerza coercitiva, aunque necesaria,
Además, las dos corrientes de prevención del delitd coinciden en la ne-
es en todo caso el «último recurso» a la hora de actuar sobre la conducta
cesidad de concentrar recursos para la gestión de ri sgos, en modos que I

recuerdan la manera en que la Policía se concentra e el delito. Pese a que
ambas corrientes comparten la opinión de que la P licía sola no puede
prevenir el delito, las dos afirman que a la Policía 1 cabe un rol central
en un abordaje «conjunto» de la práctica de gobier o.
Por otra parte, en ambas perspectivas se insta a 1 Policía a superar el
enfoque de la «totalidad de Gobierno» para facilitar, la creación de redes
orientadas a la «totalidad de la práctica de gobierno» o «totalidad de la
sociedad» que incluyan nodos no estatales y a participar en ellas. Si bien i'" @
adherirse a esta perspectiva no fue fácil para la Policía, ha sido empujada
en esa dirección como parte de una ola de actuación policial orientada a
de los individuos.
Para Braithwaite «Pocos proyectos institucionales creados en Occi-
dente a partir de la re olución industrial han sido un fracaso tan estrepi-
toso como el sistema de justicia criminal. En teoría, impone correctivos
justos y proporciona os destinados a disuadir. En la práctiFa, no con-
sigue corregir ni dis adir, y son tantas las veces que empeora las cosas
. como las que las meiora» (Braithwaite, 2000b, pág. 319). La Justicia
~ Restaurativa (JR) es caracterizada por Braithwaite como «una justicia
~
¡;;
* En Estados Unidos, programa que tiene por objeto resolver delitos mediante el
trabajo conjunto de ciudadanos, fuerzas policiales y medios. [T.]
 66 / PENSAR LA SEGURIDAD
deliberativa; la gente delibera sObroe las consecuen ias de un delito, cómo
1
abordar ese delito y cómo prevenirlo» (2000b, pág, 324). Es durante
1
la ola de actuación policial formada por la justi ia restaurativa que se
plasma una concepción de la agencia humana ra icalmente distinta.
I cuando no se cumple con el enfoque restaurativo, se con~erva la capa-
La JR parte de una crítica de la justicia ba ada en el Estado, que
resulta alienante y frustrante para las víctimas P1es la estructura misma
del proceso se basa en una concepción del Estad, como víctima, en vez
de centrarse en los individuos que padecieron un rerjuicio determinado.
Según los defensores de la JR, las prácticas de lt justicia criminal tra-
dicional, siguiendo a Christie (1978), están diseradas para «robarles»
los conflictos a las personas afectadas por ellos I(Braithwaite, 2000b).
La' causa de ello es que «el concepto legal de culpa que guía el proceso
judicial es sumamente técnico y alejado de la expf.riencia. Por esto para
los infractores es fácil no reconocer la responsabilidad que les cabe por
su conducta» (Zehr, 1990, pág. 72).
Los partidarios de la JR critican la justicia criminal tradicional por
motivos instrumentales y morales. En coincidencia con la perspectiva de
desarrollo social, sostienen que la concepción de agencia que subyace a
la mentalidad penalizadora es restrictiva. También se oponen a la idea
de que los individuos son agentes morales libreJ. Además, mantienen
una postura crítica ante la opinión no consecuericialista de que los in-
fractores deben recibir un «merecido castigo» (Zehr, 1990, págs. 70 y
74) como si «hubiera un equilibrio metafísico en ¡el mundo que ha sido
alterado y debe ser corregido» (1990, pág. 74). Goma «tercer modelo»
de justicia (Braithwaite, 2000b), la JR promueve una lógica orientada al
futuro fundada en otro argumento consecuencialisra (Braithwaite X Pet-
tit, 1990). Para Braithwaite (1989), la prevención ~el delito puede alcan-
zarse mediante procesos pensados para reparar el ~año producido por el
infractor. Esto no se logra con penas impuestas flor partes indiferentes
.<\ la situación, sino mediante un proceso de exposición del infractor a la
vergüenza pública en una modalidad reintegradora, más que estigma-
tizante. La teoría de la vergüenza reintegradora ~e Braithwaite (1989)
se basa en investigaciones que revelan que las soctedades con índices de
delito más bajos son las más eficaces a la hora d~ exponer la conducta
delictiva a la vergüenza pública.
Para Braithwaite, la JR requiere un descentralniento de! papel de la
Policía, al tiempo que se le asigna una función ce1tral a las «comunida-
des» (amigos, víctimas y otros grupos de referenci clave para víctimas y ~
~ ¡
victimarios). No obstante, la JR tiende a operar de . tro de los parámetros
de la justicia criminal establecida (Shearingy otros, 2006), pues promue-
~I·.·.·.·~....'i
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACIÚN POLICIAL PÚBLICA I 67
I ve un proceso por e! que los ¡casos se desvían de los canales de sentencia
tradicionales para ser sometidos a otros tipos de procesos, como las
«reuniones de grupos familiares». Por otra parte, según Braithwaite,
cidad coercitiva del la Policía y de la justicia criminal en general como
alternativa de prá~tica de gobierno. Como dice el autor, ¡<mihipótesis
es que la JR funciIa bien con e! fantasma del castigo de fondo, como
una amenaza en el onda, pero nunca en un primer plano» (Braithwaite,
2002, pág. 35). La R es un ejemplo emblemático de lo que Braithwaite
denomina «regula ión subsidiaria» (Ayres y Braithwaite, 1992), donde
las prácticas de peialización se aplican sólo en respuesta al fracaso o a
los fallos de procesl s de gobierno informales o no estatales (Braithwaite
y Pettit, 1990; Braithwaite, 2002; Parker y Braithwaite, 2?03). ,
Si bien se inscribe en el paradigma establecido de la justicia criminal,
la JR se apoya con firmeza en el espacio imaginado de la «comunidad»
basado en una visión «comunitaria». El comunitarismo destaca el con-
senso universal en torno a determinados principios normativos y, en es-
pecial, la «moral clrramente mayoritaria» que respalda al derecho penal
(Braithwaite, 1989, pág. 14). Al mismo tiempo, requiere que las familias,
los amigos y los vecinos asuman más responsabilidades en acciones de
socialización y reintegración:
Para que una sociedad sea comunitaria, su compacto tejido de in-
terdependencias ... debe revestir un tipo de significado simbólico
especial para la población. Dichas interdependencias deben consti-
tuir lazos que irivoquen obligaciones personales hacia los demás en
una comunida~ de cuidado. No se las percibe como relaciones de
intercambio ais adas forjadas por conveniencia, sino corno vínculos
profundos de Ibligaciones hacia el grupo. En consecuencia, una
sociedad comufitaria combina una densa red de interdependencias
individuales cOf fuertes compromisos culturales de reciprocidad de
las obligaciones (Braithwaite, 1989, pág. 85).
En cOincidenct con el pensamiento comunitario, la JR promueve
la idea de que los irdiViduos más afectados por un acto delictivo deben
ser los que más participen en su abordaje. Esto debe realizarse a través
~ de un proceso deIJberativo, en el que familias) amigos y demás pe~so-
','
"1 I
Q nas que constituyan la «comunidad de cuidado» del victimario y 1e la
víctima hablen sobre las consecuencias del delito e intercambien iéleas
.
I
para minimizar el riesgo de que vuelva a suceder (Braithwaite, 19 89).
1
68/ PENSAR LA SEGURIDAD
De esta manera, la JR pone en juego nuevas dimensiones instrumentales
y simbólicas, puesto que reorienta a la Policía y otrjs instituciones de la
justicia criminal hacia la gestión de riesgos, al tiempo que expresa una
nueva visión comunitaria de la vida colectiva y de l~s responsabilidades
colectivas (Shearing, 2001a). ' policial orientada a ~~resolución de problemas, del pensamiento basa-
Los conocimientos y capacidades locales de lJs «comunidades de
cuidado» complementan, sin revertir, los de los prof¡esionales de la justi-
cia criminal. En ese sentido, los programas de JR a rrenudo han genera-
do una ampliación del rol de la Policía. La estructura típica, aunque no
exclusiva, de las reuniones de grupos familiares incorpora un policía que
actúa como facilitador (Moore y O"Connell, 1994j. Pese a representar
el «fantasma» de la capacidad punitiva del Estado,lel policía facilita la
formación de un foro deliberativo pensado para privilegiar el conoci-
miento y.la capacidad local para abordar los perjuicios provocados por
un delito.
En la]R vemos también una integración de elementos provenientes
de campos ajenos al de la justicia criminal, en particular en el gobier-
no de las corporaciones. En trabajos anteriores, Braithwaite concluía
que la «regulación conversacional» deliberativa (Braithwaite, 2003)
era más efectiva que los enfoques de «mando y control- a la hora de
abordar problemas de cumplimiento de principios normativos en con-
textos corporativos (Braithwaite, 1985; Makkai y Braithwaite, 1993,
1994). Por otra parte, Braithwaite sitúa los orígent.s del pensamiento
restaurativo en las antiguas civilizaciones árabe, griega y romana (Brai-
thwaite, 2002). El autor llega a plantear que «la JR ha sido el modelo de
justicia criminal dominante a lo largo de la mayor parte de la historia
de la humanidad, probablemente para todos los pueblos del mundo»
(2002, pág. 5).
El movimiento de la justicia restaurativa no es la única ola en la que
hallamos una combinación del pensamiento orientado al riesgo y una
perspectiva comunitaria de la vida colectiva. Algunds aspectos clave de
la actuación policial de «ventanas rotas» también süscriben una visión
de la gestión de riesgos en un marco comunitario. ~in embargo, aquí
encontramos formas claramente diferenciadas de iraginar la agencia
humana y la gestión de riesgos, con implicancias distintas respecto de
las formas de conocimiento y capacidades necesaria1s para gobernar la
seguridad local.
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA / 69
La actuación POIiC¡'alcomo reparación de ventanas rotas
La de las-ventan s rotas» surge como una fuerte ola de la actuación
. policial, pues ret1eja ~lementos de las corrientes anteriores de actuación
do en la gestión de r~esgos y del comunitarismo al que apela la justicia
restaurativa. Tal vez Fl rasgo más significativo de esta ola es que busca
reintroducir en la actuación policial a la Policía, y la capacidad coerci-"
tiva, a través de una concepción de la agencia humana envuelta en un
discurso del riesgo.
En coincidencia con la actuación policial orientada hacia la resolu-
ción de problemas, W¡-ilsony Kelling (1982) sostienen que la misión de la
Policía es actuar sobre una gran variedad de problemas sociales; el delito
es uno de ellos, pero no el único. Entre esos otros problemas de «desor-
den» social están los automóviles abandonados, los grafiti, la ebriedad
y prostitución en la vía pública, las pandillas juveniles, gente que orina
en la vía pública y la venta ambulante sin autorización. El argumento,
al que también adhiere el pensamiento orientado a la resolución de pro-
blemas, es que, si no se las atiende, las «cuestiones pequeñas» pued1n
convertirse en cuestiones mayores Y acabar en delitos. Los autores afir-
man que «~l desorden y el delito suelen estar inextricablemente unidof'
en una suerte de securncia del desarrollo» (Wilson y Kelling, 1982, pág.
31). Dicho lo anterior la cadena de causalidad (la relación entre desorddn
y delito) es distinta dé la planteada por los teóricos del desarrollo soci~l.
La concepción dJ la agencia humana detrás de la noción de «vent~-
nas rotas» tiene fuer+s resonancias de la visión hobbesiana ~obre la que
se funda la teoría cl sicade la disuasión. Los individuos sdn infracto-
1
res hedonista s capac s de elegir en forma racional, que aprtvechan las
oportunidades que s les presentan para satisfacer sus deseos egoístas.
I
En lo que esta concepción se aparta de la visión tradicional hobbesia-
na es en el peso que concede a las comunidades en la reivindicaci1n
de principios normativos de comportamiento. Para esta concepción, no
basta simplemente c~n la presencia de una autoridad soberana, que te tí¡
'~'
alza por sobre la sociFdad, para imponer el cumplimiento de las norrnás
sociales. Se debe reforzar una «moral claramente mayoritaria» no sólo :1
a través del derecho ~enal, sino también mediante las prácticas cotidi~- '¡¡1
.
~
:; ~ nas de los ciudadano¡s en sus propios barrios. Para Wilson y Kelling, el
• q
1"
lb l$ control social informal tiene tanta o más importancia que las prácticas
~e pen.alización for1ales. En términos nodales, el nodo policial no es el
UnlCOimportante. I
70 I PENSAR lA SEGURIDAD
Desde esta perspectiva, un objetivo fundamenfal del control social
informal es el mantenimiento del «orden», represe~,tado por la ausencia
de indicios físicos y sociales de «incivilidad»; en eSltesentido, la basura
en las calles es tan problemática como los alcohólicos que mendigan.
Ambos ejemplos de desorden son un signo de que li«comunidad» (geo-
gráfica) no se preocupa demasiado por insistir en que se cumplan los
principios normativos elementales de conducta. El roblema de esta au-
sencia de preocupación, según Wilson y Kelling, es que los casos de des-
orden invitan a los delincuentes potenciales a incurrir en conductas de
desorden, y, en ocasiones, a cometer delitos más graves. Paralelamente,
los miembros de la comunidad comienzan a temer fsas condiciones de-
lictivas representadas por la presencia de desorden físico y social. Como
consecuencia del miedo, los ciudadanos se abstienrn de llevar una vida
social y·tienden a quedarse en sus hogares en ve de salir a espacios
públicos. El resultado es una comunidad que se h nde en el deterioro
(Skogan, 1990) y, aSÍ, se invita a un aumento de lat<invasión delictiva»
(Wilson y Kelling, 1982, pág. 32). «Si se rompe un ventana en un edi-
ficio y se la deja sin reparar, todo el resto de las ven anas pronto estarán
rotas ... , una ventana rota sin reparar es una señal de que no le importa
a nadie y, entonces, romper más ventanas no cuesta nada» (1982, pág.
31; cursivas en el original). . I
La implicancia para la Policía de las «ventanp rotas» es que sus
capacidades coercitivas son menos necesarias en domunidades que ya
ejercen un fuerte control social informal. Lo más ifnportante es que la
Policía «refuerce los mecanismos de control informal de la comunidad
misma» (Wilson y Kelling, 1982, pág. 34). En el desempeño de esta
función, un objetivo central es llegar a conocer tant? a los que son «del»
barrio como a los que son de «afuera», así como a los que viven allí y cau-
san desorden pero «conocen su sitio» (1982, pág. 3r). Wilson y Kelling
coinciden con Goldstein en relación con las dificultades de organizar re-
cursos policiales teniendo como eje el mantenimiento del orden público
(Goldstein, 1979). Sostienen que la balanza se ha +clinado demasiado
hacia la idea de la Policía como encargada de combatir el delito. En
consecuencia, se han privilegiado sus habilidades legales y penales por
sobre sus habilidades para administrar la vida de la calle.
Para la Policía, el atractivo instrumental de las «ventanas rotas»
es su manera de abordar la asignación de recursos policiales. La teoría
de las «ventanas rotas» plantea que hay dos escenarios donde es poco
I
:¡;
Q
probable que una fuerte inversión en presencia policial (esto es, en pa-
trullas de a pie) resulte efectiva. El primero son las ~omunidades donde
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA I 71
los controles social~s informales son muy fuertes. Es muy raro que allí
haga falta que la Policía refuerce los valores de la comunidad. Por otra
parte, hay comunidades que son «irrecuperables», comunidades que se
encuentran muy de~oralizadas y padecen tasas de delincuencia eleva-
das. Lo que la Policía tiene que hacer es «identificar a los barrios en su
punto crítico, en el ~ue el orden público se está deteriorando pero no es
irrecuperable, en el ue las calles se usan con frecuencia, pero por per-
R¡
sonas atemorizadas¡ en las que es probable que en cualquier momento
se rompa una ventana y deba ser reparada rápidamente para que todas
las demás no acabef hechas trizas» (Wilson y Kelling, 1982, pág. 37).
Siguiendo a johnston (1997), se puede concluir que dichas comunidades
son pensadas en igual medida como «comunidades de riesgo y como
«comunidades de s~timiento colectivo».
El atractivo simbólico de las «ventanas rotas» (tal como hemos visto
con la justicia restaúrativa), es su afinidad con las corrientes más gene-
rales del pensamien~' o comuditario. Como tantas otras olas anteriores,
introduce el tema d la «comunidad» en el debate sobre la seguridad de i
un modo que no su lanta a lo «social» como base fundamental de la t¡
I
vida colectiva. Por él contrario, la visión comunitaria de lÁs «ventanas
rotas» ·tiene importantes implicancias para la identificación y movili-
zación de las capacidades de la comunidad. Como mencionamos más t·
arriba, la JR ve a lo~ individuos y a las comunidades como participantes
activos de procesos ¡de resolución de problemas, que aportan al ámbito
de la actuación pol¡icial sus conocimientos privilegiados acerca de la
historia y las circunstancias de las personas involucradas en un delito.
Para Wilson y Kelli1g, los miembros de una comunidad desempeñan un
papel clave a la hora de hacer cumplir principios de conducta comunales
como instrumentoslde facto de la autoridad soberana. Es por ello que
Hughes (1998) caracteriza el comunitarismo de «ventanas rotas» como
«autoritario moral».
Tanto la JR COIfo las «ventanas rotas» comparten una concepción
de la comunidad coJ?o «comunidad de sentimientos colectivos» (Johns-
ton, 1997). Lo que 1istingue a la JR es su deseo de reconocer la diversi-
dad en los modos en que analiza y aborda cuestiones de seguridad. Es
así que Hughes ve la JR como el comienzo de una variante más «radicf,l»
del comunitarismo (Hughes, 1998). Para Kelling y Coles, el control Fe!
.
" ~ delito ha sido toma¡do como «rehén de la ideología social» (Kelling y
~
:¡;
~ Coles, 1996, pág. 3Y8). Plantean que la «ideología de las causas de n- ft
do» ha llevado a unr parálisis entre los profesionales del campo porque
carecen de la capacidad de abordar una serie de factores económicos y
 72/ PENSAR LA SEGURIDAD
sociales que subyacen al comportamiento delictivo. Por otra parte, sos-
tienen, los profesionales han quedado igualmente 'PJralizados por obra
de la «extrema derecha» que ha puesto el acento enIla relación entre la
dis.olución de la institución familiar y los índices de d Iito, De este modo,
ambos cambios ideológicos han llevado a borrar la :imensión policial"
delproblema del delito (Kelling y Bratton, 1998, pág. 1230).
Una variante común del enfoque de las «ventarias rotas» es la lla-
mada «actuación policial de tolerancia cero» o, en klgunos contextos,
I
«actuación policial segura» (Dennis y Mallon, 199f)' La corriente de
tolerancia cero retoma el nexo entre «desorden» y «delito- y sus irnpli-
cancias para la gestión de riesgos; pero lo que desdibria es la imagen del
policía del barrio, prudente y amistoso, que a juiciq¡ de Kellig (1999) y
otros (Young, 1998; Goldstein, 1999) es esencial para la tesis original
del Wilson y Kellig. Como lo expresa Palmer, I como la posesión de rmas de fuego, y permitiera localizar a personas
el enfoque de la «tolerancia cero» adapta la tesis L las «ventanas
rotas» de un modo particular. Aunque ambos com~1 rten la preocu-
pación por los desórdenes menores, el primero pone especial acento
en una actuación policial y un mantenimiento de orden público
que se caracterizan por su severidad y su énfasis e los resultados.
La segunda busca desarrollar alianzas a largo pla] o que mejoren
la capacidad de abordaje de las causas subyacentes! (Palmer, 1997,
pág. 234).
En esencia, el modelo de actuación policial de tJlerancia cero pos-
tula que la capacidad coercitiva es el medio fundamental para la gestión
de riesgos. En nombre de la prevención del delito, elJnfoque de la tole-
rancia cero privilegia la coerción y el mantenimiento del orden público
como métodos para hacer «acatar las reglas» y com atir el desorden y
la incivilidad.
La «Estrategia policial número 5, Recuperacié n de espacios pú-
blicos de Nueva York», de la ciudad de Nueva Yor ,consistía en «un
esfuerzo a gran escala para eliminar situaciones olestas que en el
pasado habían sido ignoradas o toleradas por los olidas barriales-
(Logan, 1999, pág. 335). Este abordaje se basó en [a experiencia del
jefe de policía Bratton en el sistema de metro de la ciilidad, donde había
implementado, en palabras de Logan, «una ofensiva tnérgiCa y agresiva
contra las personas que saltaban sin pagar los moljnetes de acceso y
"En el original, «de-policing», [T.]
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA J 7p
contra los responsables de desórdenes menores generalizados que por
entonces se,producían en todas partes en el metro» (1999, pág. 339).
En palabras de Bratt1n,
muchas de las per~onas que deteníamos eran precisamente las que
provocaban otros problemas una vez que ingresaban en el sistema
de metro. Al focalizamos en la evasión del pago del billete para
controlar el desorden, evitábamos que muchos elementos delictivos
subieran a los trenes e ingresaran a los andenes (Bratton y Knobler,
1998, citado por Logan, 1999, pág. 340).
La estrategia de ~ratton de concentrarse en los desórdenes menores
creaba oportunidade para que la Policía detectara otras violacione~,
I
con órdenes de captu a (Cuneen, 1999; Logan, 1999, pág. 341).
El atractivo simbi lico que el modelo policial de tolerancia cero re'-
viste para la Policía r lside en el modo en que afirma que va a «devolver
la dimensión policial> * al problema del delito y «refutar a los escépticos
que decían que la PoI cía no puede hacer mucho en materia de delito y
desorden público» ( 'eisburd y otros, 2003, pág. 425). Para ello, toma
el simbolismo comU~rariO de las «ventanas rotas» y vuelve a situar a la
Policía como eje de la actuación policial.
Para Goldstein (1 ¡ 99), la actuación policial de tolerancia cero puede
ser compatible con un enfoque de la actuación policial orientada a la
resolución de problemas, siempre que se entienda la función de mante-
nimiento de la ley corito sólo una entre muchas opciones. Sin embargo,
«sumadas a metáfora~ del ámbito de la guerra como la idea de la guerra
al delito o la de invaair barrios o ganar batallas, las dos palabras de
la frase "tolerancia cbro" sirven para aliviar temores y satisfacer una
necesidad primaria db la ciudadanía: que se ocupen de su seguridad»
(Goldstein, 1990). Ed este sentido, Bayley (1999) señala que el modelo
policial de tolerancia cero puede, en efecto, tratarse de un «eslogan de
la contrarrevolución» lo que, en nuestros términos, vuelve a colocar a
Hobbes de lleno en el panorarra. No sólo porque sitúa una vez más la
capacidad coercitiva r el mantenimiento del orden público en el centro
~ . de la actuación policial, sino que ofrece la ventaja adicional de defender
«una política genéric~ para la Policía, que va a funcionar en cualquier
]
bl>
© 1 parte» (1999, pág. 37b).
• En el original, '''-P~Ii'''. [T.]
74 !PENSAR LA SEGURIDAD
Bratton volvió a imaginar la actuación policial profesional tradi-
cional abordando el tipo de ineficiencias burocráticas hacia las que
I
Goldstein se mostraba tan crítico. Atacó el «síndrome de los medios por
encima de los fines» instaurando estructuras organizativas y procesos
t
de gestión para hacer responsables de su gestión los administradores
policiales (los procesos Compstat) que permitían que los administra-
dores policiales asociaran las actividades operati'ías cotidianas con los
objetivos de reducción del delito. Para Bratton, Ir que hace el modelo
de tolerancia cero es permitir que la Policía se crncentre en su activi-
dad principal: la aplicación de la coerción. Esto se logra por medio de
alianzas que permiten aprovechar las capacidades policiales al tiempo
q\:¡e otras agencias y grupos se ocupan de las «causas de fondo» del
delito, como propone la prevención social. Es una actuación policial
mediante alianzas que posibilita que la Policía ha410 que se supone que
hace mejor. En palabras de Bratton, lo que se ha ~OnSegUidOen Nueva
York es «una mejor actuación policial) más inteli ente y más enérgica,
asociada con el sistema de justicia criminal y con la comunidad a la que
servimos» (Bratton, 1998, pág. 40). La actuación policial de tolerancia
cero es, en esta perspectiva, una actuación polici 1nodal que reconoce
los puntos fuertes de diversos nodos y los conect en red de tal manera
que consiguen reunir sus cualidades en forma efect va. Más allá de lo que
se piense de las afirmaciones de Bratton (y ha ha ido un fuerte debate
académico al respecto: Fagan y otros, 1998; Bo ling, 1999; Greene,
1999; Matthews, 1992; Sampson y Raudenbush,l 1999; Taylor, 2001),
el atractivo de las «ventanas rotas», en especial eJ el modo en que se lo
puso en práctica en Nueva York, puede explicarse por cómo reconcilió
elementos en apariencia contradictorios, radicales y conservadores, de
olas anteriores, en modos que generaron un significativo consenso po-
lítico. La actuación policial de tolerancia cero es ~adical en la forma en
que adoptó la tendencia actual de incorporar nociones del mundo de los
negocios (Braithwaite, 20003b), con una lógica prbventiva basada en los
riesgos que reconfiguró los «medios» y «fines» d~ la Policía y su papel
en la actuación policial. Su carácter conservador Ireside en la forma en
que reintrodujo en la actividad policial la concepbón hobbesiana de la
Policía y su función en la actuación policial.
En una de las olas de actuación policial más ecientes, la actuación
policial guiada por la inteligencia, lo que apare e es una nueva inte-
gración del pensamiento orientado a los riesgos ue une elementos del
1 ~ puede esperar que rroje mayores dividendos» (Tilley, 2003, pág. 313).
campo empresarial y científico.
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA I 75
La actuación policial como trabajo de inteligencia
El cambio hacia la «actuación policial guiada por la inteligencia»
(APGI) recupera muchas de las ideas que hemos explorado aquí. Más
que volver a imaginar la función de la Policía, lo que la APGI haJe es
volver a imaginar cómo la institución puede ser más «inteligente» en
el ejercicio de la autoridad y las capacidades que le son exclusivas. De
modo similar a la actuación policial de «ventanas rotas», la APGI pro-
yecta una clara interpretación, coincidente con la de la act~ación policial
tradicional, de cuál debe ser la actividad principal de la Pplicía. En este
caso, el cambio res¡ide en las formas en que se fomenta la utilización más
eficiente y efectiva de tecnología de la información y la comunicación por
parte de la Policía (Tilley, 2003, págs. 321, 324). En este ~uevo modelo,
el enfoque de «gobernar a través del delito» se conserva [nedianre una
«preocupación po ! la violación de la ley y los violadores de la ley, por el
delito y los delinc entes» (2003, pág. 321). Sin embargo, ahora el obje-
tivo es asegurarse e que esto se lleve a cabo en modos más científicos,
en base a evidenci s.
El enfoque gui do por la inteligencia reconoce los trabajos que Ires-
paldan los enfoques de desarrollo social, donde se destaca la multipli-
cidad de factores e~tructurales asociados con las «causas de fondo)~ del
delito. Al mismo Jiempo, los partidarios de la APGI seAalan qU9 los
datos sobre reincidiencia revelan que hay un porcentaje reducido de per-
sonas que son responsables de un elevado volumen de delitos. Este hecho
constituye la base para argumentar que una actuación policial dirigida
que se focalice en ipdividuos «de riesgo» podría tener un impacto en la
problemática del delito en general (Audit Commission, ~993; Barker-
McCardle, 2000; *eaton, 2000).
A partir de este razonamiento característico de un enfoque basado
en riesgos, la APdI trata de identificar factores comunes, como, por
ejemplo, lugares delconflictos habituales, infractores reincidentes o gru-
pos que participan e una cantidad desproporcionada de actividades de-
lictivas. Usando la información de inteligencia para identificar conduc-
tas delictivas reiter das, «la actuación policial guiada por la inteligencia
consiste en conseg ir, reunir y analizar mejor datos de "¡inteligencia"
sobre los delincue tes y sus actividades a fin de impedif que actúen,
~ dirigiendo la impo ición del orden público y el patrullaje allí donde se
Como sucede cbn otras olas, la APGI responde a pedidos de una ma-
I
yor eficiencia económica; en el Reino Unido, en un informe de la Audit
I
76 / PENSAR LA SEGURIDAD
Commission [Comisión auditora] (1993), se identific~este punto como
un imperativo central para el cambio. La Comisión co duyó que las or-
ganizaciones policiales no estaban operando de un m do coste-eficiente
porque no hacían un uso efectivo de la información e inteligencia. La
consecuencia directa de este informe fue el «Modelolnacional de inte-
ligencia» (National Criminal Intelligence Service, 2000; Flood, 2004),
que se presentó como I cero. Como ocurre don otras olas en la actuación policial, no hay modo
un modelo de negocios: un medio para organizar el conocimiento
y la información de modo tal que se puedan tomar las mejores
decisiones posibles sobre cómo emplear recursos, ~ue se puedan
coordinar acciones en el seno de los distintos niveles de actuación
policial y entre ellos, y que permanentemente se aprendan lecciones
que aporten información al sistema (John y Magui+, 2003, págs.
38-9: cursivas en el original; véase Barker-Mcf.ardle, 2000).
La APGI coincide con la prevención situacional de~delito en poner el
eje en sitios «de riesgo» o 10 que Ericson y Haggerty d1nominan la «geo-
grafía de los problemas» (Ericson y Haggerty, 1997, P1g. 7), así como en
personas «de riesgo». Sobre esa base se suele generar información a partir
de tecnologías, que permite elaborar «mapas del delitol». Si bien la infor-
mación de inteligencia se usa para aplicar la fuerza Ciercitiva en forma
más efectiva, también resulta útil para identificar dónd pueden desempe-
ñar un papel fundamental los actores no policiales. C mo sucede con la
I
actuación policial de «ventanas rotas» y su variante, la «tolerancia cero»,
la APGI puede conceptua1izarse en el marco más general de la actuación
policial orientada a la resolución de problemas, al tiempo que contribuye
a la «racionalización» (Manning, 2001, pág. 84; John Maguire, 2003)
de imperativos del neoliberalismo y el neogerencialis o (Chan, 2001b;
Manning, 2001). Como señala Cope: «El enfoque ori ntado a la resolu-
ción de problemas y el guiado por la inteligencia se ap yan en el análisis
del delito estudiando grandes volúmenes de informaci n para identificar
problemas y, a partir de ahí, permitir que se elaboren intervenciones "a
medida" y que se apunte la actividad policial hacia los riesgos identifica-
dos» (Cope, 2003, pág. 341). Mientras que, por un lado, la información
de inteligencia puede utilizarse en forma «táctica» pata conformar una
base sobre la cual asignar recursos policiales a corto plazo (por ejemplo,
patrullas), también se la puede utilizar en forma «estratégica» como fuen-
te de información para elaborar modos de abordar en forma preventiva
la distribución de los problemas y sus causas (Smith, 1998; Cope, 2004;
SEGURlpAD COMUNITARIA Y G,OBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POliCIAL PÚBLICA I 77
Ratcliffe, 2004). D~ este modo, se considera que la APGI proporciona
una «base evidencia~» para el desarrollo de estrategias e iniciativas pira
la resolución de problemas (Ratcliffe, 2003).
En el nivel simb~lico, es probable que la APGI posea el potencial de
ampliar la corriente! «autoritaria moral» del comunitarismo a la que se
refiere Hughes (1998) a propósito de las «ventanas rotas» y la tolerancia
«natural» de pensari la naturaleza de la vida colectiva. Esté construoro
tiende, más bien, a férmarse a partir de otras olas discursivas e ideolófi-
cas en el «comunitarismn, en general. Cope (2004) señala este fenómeno
en su reconocimien~o del potencial de «orientación a la resolución de
problemas» de la A~GI.
Nuestro análisis apunta a indicar los modos en que los cambios
en la actuación POliJIial operan a partir de lo que sucedió en el pasa-
do y conjuntamente con esos acontecimientos anteriores. rada nuevo
enfoque representa rna ola que toma aspectos de las anteriores y crea
nuevas combinacion~1 s de elementos. La fusión de las expe~iencias pa-
sadas da origen a nuevas mentalidades, tecnologías y prácticas. Las
olas tienen que ser inhovadoras y efectistas para lograr imponerse. Para
ello, es necesario qu~ recuperen modos de interpretar establecidos, e
intereses y objetivos ~nstitucionales. Las instituciones son importantes,
pero también lo son Ias mentalidades y la capacidad innovadora de la i
agencia humana. I
Pensado en función de olas, no hay rumbos inevitables én ninguna
de las corrientes que +mos explorado. La cuestión de si la agehda guiada
por la inteligencia esta, o no, impulsando una vuelta a la actuación poli-
cial tradicional, con fa solución diferenciada y propia para ~lsíndrome
de «los medios por encima de los fines», depende en parte de una mezcla
impredecible y contidgente de factores sociales, políticos y económicos
que influyen sobre la fflrma y la magnitud de las olas. Si bien los cambios
en la actuación polic a.l, como todos los cambios, son contingentes, el
patrón que surge de 1 s sucesivas olas de cambio que han cqnformado
la actuación policial s el de un movimiento hacia un modelo noda!' '
Aunque la Policía sigJe ocupando un lugar central en la actuación poli-
cial, hoyes vista, y se re a sí misma, como un nodo más entre otros. En
]
.~ el marco de este contexto global, la Policía ha intentado, con una dosis
~ considerable de inventiva, situarse en un rol que reconozca el hecho de
u I
"
I!>
@ que la institución ha sfdo, y es probable que siga siendo, una institución ¡'I
de práctica de gobierno fundamentalmente hobbesiana y se desarrolle ~ .!,1
partir de este hecho. 1
:.jJ
78/ PENSAR LA SEGURIDAD
La versión más reciente del proceso en olas es la aparición de lo que
en Gran Bretaña se denomina «actuación pOlí~ial para la confianzas".
Como la corriente de «ventanas rotas», el objet vo es brindara la ciuda-
danía la confianza de que la seguridad se está obernando (Crawford y
Lister, 2004; Innes, 2004; Crawford y otros, 20'05; Millie y Herrington,
2005; Herrington y Millie, 2006; Fielding e Innes, 2006; Blair, en pren-
sa). Lo que esta ola redescubre es que lo que lo! ciudadanos valoran no
l tener la confianza de
es simplemente el orden en un momento dado, Stno
que el orden se mantendrá en el tiempo (lnnes, 2004). Thomas Hobbes
expresó este sentimiento siglos atrás, cuando epmparó la paz y el buen
tiempo. El buen tiempo, según Hobbes, no se ,efiere simplemente a un
momento en que brilla el sol, sino a la confianza de que se puede esperar
que continúe brillando.
Actuación policial para la confianza
En el Reino Unido, en la actualidad rige U¡
política pública explí-
cita de prestar servicios policiales públiCO.Squ no sólo sean efectivos,
sino también sensibles a la «brecha de confianz » (Millie y Herrington,
2005) entre el miedo al delito que sienten los crudadanos y las tasas de
delito reales (Blair, 1998; 2003). Un hecho em lemático de esta ola de
actuación policial para la confianza ha sido la reación de los Oficiales
de Apoyo Comunitario (OAC), por parte de sir Ifn Blair, jefe de la Policía
Metropolitana de Londres (la Met). Los OAC representan un segundo
nivel de prestadores de servicios de actuación bolicial en el seno de la
Met. Son «propiedad» de la Met, quien los entriena, pero poseen menos
poderes legales que un agente de policía común. Escribe Blair:
La gran ventaja de los OAe es que no aban~onan las calles. No
necesitan un entrenamiento' prolongado, no tealizan detenciones,
no operan sobre el orden público ni los parti~os de fútbol, no van
a tribunales; simplemente, están. Aportan 11
presencia que, cree-
mos, busca la ciudadanía y que frenará las incivilidad es (Blair, en
prensa).
Como se reconoce en el lúcido comentario anterior, la ola de ac-
tuación policial para la confianza amplía la ola de las «ventanas rotas»
;' En el original, «reassurance poiicing». [T.]
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUACiÓN POLICIAL PÚBLICA /79
situando a los OAC de forma deliberada en zonas donde los niveJ de in-
civilidad se relaJionan con niveles mayores de miedo y ansiedad prblica.
La creaciónl de los OAe representa también una extensión dr la ola
guiada por la imteligencia. Blair sostiene que el mandato de la Policía
pública se ha ampliado. No sólo debe poner más énfasis en casos de
alteración del o[den público, sino que, además, debe mejorar su capa-
cidad de abordar delitos graves y actos terroristas (véase el Capítulo 3),
en especial desplués de los atentados en Londres en juli? de 2005 (Blair,
2005). La emp~sa de la actuación policial pública, según Blair, debe
p:
estar inserta en as comunidades locales para que identifique, prevenga y
reaccione de for a efectiva ante diversos comportamientos que forman
parte de un am¡plio espectro, desde desórdenes menores hasta delitos
graves. Como observa Blair:
La SegUridJ nacional depende de la seguridad barrial.
No va a ser ~n oficial de una unidad especial del Scotland Yard el
que se enfrell te a un terrorista, sino un agente de barrio o un OAe
local.
No van a ser la Policía y las agencias de inteligencia las que triunfen
sobre el deliJo, el terrorismo y el comportamiento antisocial, sino
las comunidldes.
No queremof un tipo 4e fuerza policial que sea amable con la gente,
y otro, que l!lgue en vehículos oscuros con los rostros cubiertos con
pasamontan s.
El que sea r sponsable por uno, tiene que ser responsable por el
otro (Blair, 005).
Para Blair, l~ función de patrullaje fue la que llevó a la Policía a las
comunidades y 1 s permitió trabajar conjuntamente con las comunidades
para forjar alian as nodales. A medida que esta función característica de
la Policía fue dilminuyendo, según Blair, también se fueron disolviendo
los estrechos vínculos entre ciudadanos y comunidades que son tan ne-
cesarios para la ~ficacia de la actuación policial nodal. Tal disminución,
sostiene Blair, ~ebe revertir se si se quiere superar la balcanizaciónde
la actuación po~icial que ha engendrado (consecuencia de que la gente
..
i
o
]
ha intentado llerar los espacios que dejó vacíos la falta de patrullajes).
Este viraje, apunta Blair, es esencial si la Policía y, por ende, los Estados,
ti)
"
9 9 quieren recuperar su estatus hobbesiano de encargados de garantizar la
seguridad. Blairlañade que aceptar la balcanización equivaldría a regre-
sar a la pluralidad en la actuación policial cuyo fin fue el objetivo de la
80/ PENSAR LA SEGURIDAD
creación de la Policía británica. En una referenCiaia Peel, Blair plantea
que si la Policía no vuelve al patrullaje como part esencial de sus fun-
ciones, podría acabar por «adoptar métodos de act¡ ación policial como
los anteriores a 1829» (Blair, 2003, pág. 6). Afirma. «A menos que haga-
mos algo espectacular, estamos seguros de que la ihsatisfacción pública
va a crecer y que las autoridades locales, asociacI·¡ nes de propietarios
y ciudadanos particulares van a dejar de recurrir la Met en busca de
soluciones» (2003, pág. 6). La aparición de la actu ción policial para la
confianza en el Reino Unido ha sido estudiada por ICrawford y distintos
colegas (Crawford y Lister, 2004; Crawford y otros, 2005). Aportan
datos contundentes que respaldan la posición de Blair:
El patrullaje visible hoy constituye un elemento 1entral de un mer-
cado emergente entre una serie de compradores y prestadores en
lugares diversos (zonas residenciales, industrialFs y comerciales).
Este nuevo mercado ha suministrado a comunidades residenciales,
proveedores de viviendas sociales y emprendimi~ntos comerciales
nuevas opciones y oportunidades en materia de' prestación de se-
guridad. En consecuencia, la Policía pública se ~stá integrando a
una variedad compleja de organismos y agencias con diferentes
funciones en la actuación policial, junto con una serie, más difusa,
de procesos de control y regulación. En este contexto, más que un
monopolio del control por parte de la Policía, estamos a las puertas
de un futuro más complejo en el que alianzas de ¿iudadanos, agen-
cias locales e intereses públicos y privados se r~únen en redes in-
tricadas de actuación policial (Crawford y Lisser, 2004, pág. 414).1
En este contexto comercial, la esperanza detrás de la iniciativa de
Blair es que la Met res urja dentro de un contexto nodal como prestadora
p~eeminente en el marco de un mercado de actuación policial para la
confianza (Economist, 2005).
Este posicionamiento estratégico resulta esencial, según Blair, por
razones instrumentales y simbólicas. Su visión de una «familia policial
extendida» (Economist, 2005; Johnston, 2003) es¡la de una fuerza que
recaba información de inteligencia de gran calidad, parte de un «único
servicio policial» que la gestiona y se dedica a crear!azos con las comuni-
dades y a responder a ellas (Blair, 2005). Es una vis ón que tal vez refleje,
como señala Johnston, «el intento más reciente de lo rar la soberanía poli-
cial sobre el gobierno de la actuación policial/seguridad de la comunidad»
(Johnston, 2003, pág. 188) en un mundo de práctica de gobierno noda!'
SEGURIDAD COMUNITARIA Y GOBIERNO LOCAL: OLAS EN LA ACTUAClpN POLICIAL PÚBLICA 181
",,~
Al observar esta última ola recordamos que las transformaciopes en
la actuación policial públi~a no son impulsadas sólo por las aspiraciones
normativas y es~1atégicas de los administradores policiales y las auto-
~-f
ridades a las que responden. La principal preocupación tle las reformas
policiales es, en iran parte, mejorar la forma en que las brganizaciones
policiales llevan cabo sus tareas, no sólo en términos i~strumentales,
sino también en función de profundizar su compromiso con los valo-
res democráticosl Sin embargo, los líderes policiales son conscientes,
al mismo tiempo! de que en la actualidad operan dentro de un mundo
de competencias bodales. Por ello, cada vez les preocupa más elaborar
estrategias que lep permitirán ganarse lugares para asegurarse de que
las instituciones ~oliciales sigan desempeñando un papel central ell el
gobierno de la se~uridad (Dupont, 2006a).
En el mercado de la actuación policial para la confianza, la Policía
pública ya no pue:de dar por sentado su lugar estratégico y simbólico.
Esto no significa que la Policía haya dejado de detentar un considerable
poder simbólico (véase Loader, 1997), ni tampoco que no puedan reivin-
dicar sus conocimientos, experiencia, pericia y capacidad como exclu-
sivos de la institución. Pero sí implica que las próximas olas en materia
de práctica de gobierno podrían estar cada vez más determinadas por
una serie de distintos actores policiales y no policiales, responsables de
pensar, dirigir y distribuir bienes de seguridad locales.
Reconocer la realidad nodal del gobierno de la seguridad es impor-
tante no sólo para las organizaciones policiales, quienes posiblemente se
vean obligadas a pensar de modo más explícito cómo se posicionan de
cara a otros nodos; en especial a nodos comerciales, en el campo de la
seguridad (Wood, r006a). Esta realidad también ofrece 0tortunidades
para otros nodos ~e la sociedad civil, entre ellos aquellos que existen
fuera de los sectores público y privado, que aportan, o pueden aportar,
importantes forma~ de conocimiento y capacidades al gobierno dJ la
seguridad.
Un tema fundamental que recorre nuestro análisis de las olas de
cambio es el del pap¡el central que las organizaciones polici~les han des-
empeñado en la cre,ción de alianzas y redes. En todas las olas que hemos
explorado, las Orga~iZaCiones policiales han reconocido la importancia
.
.~
~ (1
de diversas formas d conocimiento y capacidades. No obstante, invaria-
~ blemente la Policía a empleado este reconocimiento para privilegiar el
G
~ rol de la policía corno principal nodo en la actuación policial. La visión
de las alianzas nOda,es centradas en la Policía, aunque predecible y com-
prensible, ha impuesto límites a lo que es pensable y esto, a su vez, ha
I
 ..__ ••......... ...•__ .......•
------~.~~~ \'""'

82/ PENSAR LA SEGURIDAD

limitado la innovación (Wood y Marks, 2006). A modo de respuesta, en

el Capítulo 4 analizamos la posibilidad de elaborar «principios de dise-
r 3

ño» que mejoren la capacidad de los «actores débiles. para desempeñar

un papel más central en la práctica de gobierno nodal. SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL

Conclusiones

En este capítulo hemos explorado los cambios en los modos de pen-

sar la seguridad de la comunidad en el campo de la actuación policial Introducción
pública. Nuestro análisis se centró en cómo se mezclan y funden anti-
guas y nuevas formas de pensar para producir «61as» de cambio. El eje
En el capítul~ anterior, exploramos los cambios en las formas de
de nuestro análisis fueron las mentalidades cambiantes del castigo y el
pensar la seguridtd de la comunidad en el campo de la actuación poli-
riesgo' y sus implicancias para las formas de confcimiento y capacidad
cial pública. Examinamos la mezcla y fusión de antiguas y nuevas for-
que se consideran esenciales para el gobierno local de la seguridad. He-
mas de pensar enllas suceqivas «olas» de cambio. Nos concentramos,
mos relevado cómo se han repensado y reexpresa~o el conocimiento y la
en especial, en las mentalidades punitivas y orientadas al riesgo que se
capacidad de la Policía en sucesivas olas de cambf' y hemos examinado
encuentran asociadas con intentos actuales de repensar el sitio y el papel
cómo la función policial se ha reconfigurado en modos que se superpo-
I . de la Policía públi1a en relación con otros nodos. En tanto agenda fijada
nen a la Policía en las relaciones nodales.
por el Estado, la jctuación policial comunitaria ha asignado a las or-
Nos valimos de la imagen de las olas como m táfora para ayudarnos
ganizaciones policiales un papel activo en la constitución y la dirección
a visual izar la fluidez del cambio. Los hechos qu tratamos no ocurrie-
de relaciones noda~es. Los objetivos instrumentales y simbólicos de los
ron en forma linear. Por el contrario, se han car cterizado por mostrar
administradores dr la Policía, por un lado, y las instituciones estatales
avances y retrocesos, cuyo efecto es que lo antigu se haya reunido con lo
y organismos polír cos ante quienes responden dichos administradores,
viejo en diversas permutaciones. Estas combinaci nes no siempre fueron
por el otro, han ido conformando (y continúan haciéndolo) esta agenda.
coordinadas y orquestadas; también hubo enfre I tamientos y. tensiones
En este caPítut" el eje de nuestro análisis será el ámbito global, en
en su formación. Es muy probable que el futuro de la actuación policial
cuyo marco explor mas las formas en que se piensa la seguridad huma-
pública continúe expresándose a través de combi~aciones, muchas veces
na. En términos c nceptuales, implica desplazarse desde los Estados,
precarias, de mentalidades, disposiciones institucionales y tecnologías.
e incluso las comunidades, hacia los seres humanos como «objetos re-
Tal vez algunas olas dominen a otras en el fut9ro o desemboquen en
ferentes» (Buzan ylotros, 1998), lo que resulta significativo por varios
nuevas olas que aún no estamos en condiciones 5e anticipar.
motivos vinculados entre sí. Tal desplazamiento representa un desafío
En el próximo capítulo, seguimos explorando la cuestión del en-
fundamental a la i~terpretación tradicional de lo que se entiende por
frentamiento y la coexistencia. A nivel global, co¡:no ha ocurrido a nivel
{<seguridad», y de cf.mo ya través de qué fuentes de conocimiento y ca-
local, se han producido una serie de transformaciones en el gobierno de
pacidad se la puede promover. En un paradigma centrado en el Estado,
la seguridad que hablan a la naturaleza nodal del mundo en que vivimos.
la integridad territorial de los Estados-nación es una cuestión prioritaria,
Al explorar otras mentalidades y estrategias de práctica de gobierno,
como también lo es la capacidad militar de los Estados para proteger esa
pasamos de las formas en que se piensa la «seguridad de la comunidad»
integridad. Las organizaciones militares y policiales, como instituciones
a aquellas en que se imagina la «seguridad humana». Ellas implican un
internacionales y d~mésticas especializadas en el uso de la fuerza, son,
papel importante para nuevos nodos y conjuntoJ de nadas de gobierno
por lo tanto, prioritarias para el gobierno de la seguridad. Un enfoque de
y, como tales, aportan nuevas ideas de lo que es tosible.
la seguridad humanf' entonces, busca descentrar el Estado como objeto
referente al examinar amenazas a la seguridad que provienen de nodos
 84/ PENSAR LA SEGURIDAD
y redes de personas y actividades que desafían 11s fronteras del Estado
tradicionales. Desde este punto de vista, la capacidad coercitiva ejercida
por los Estados o en su nombre es apenas una lentre una multitud de
capacidades necesarias para garantizar la seguridad de la ciudadanía.
Como sucede con otros aspectos del gobier~o de la seguridad de la
comunidad, el.sueño de gobernar la seguridad humana no significa que
. se abandonen otros sueños. Por el contrario, hay una coexistencia entre
·!formas de pensar el Gobierno y prácticas de gobierno centradas en el
Estado, en la comunidad y en los seres humanos! todas ellas se mezclan
y funden. En algunos casos (en especial, en rel1ción con la «guerra al
terrorismo»), esta mezcla y fusión puede estar cargada de tensiones, pues
algunos de los objetivos que subyacen a determinadas prácticas de go-
bierno Estadocéntricas pueden llegar a colisiona1' más que convivir, con
iniciativas humanocéntricas. La cuestión de cuales serán exactamente
los sueños de gobierno que al final «triunfarán» ;0 dominarán el campo
mayor de la seguridad, tal vez no haga más que lflejar un desequilibrio
de poder, en términos latourianos, por el que alg .nos actores/nodo s tie-
nen mayor capacidad de pensar la seguridad en eterminados modos, y
I
de enrolar a otros nodos y redes a sus objetivos m~nifiestos. En efecto, se
pude afirmar, como lo hacen Braithwaite y Dra"os (2000), que la dife-
rencia entre «actores débiles» y «actores fuertesJ reside en la capacidad
de conseguir que algunos sueños de gobierno seI pongan en práctica de
formas más efectivas que otros. En este capítulo, examinamos modos
en que se piensa la seguridad humana y las mentalidades, instituciones
y prácticas de gobierno global detrás de lo imaginado.
Pensar la seguridad humana
En la tradicional es~uela realista de. las ~el~Ciones Interna~ionales
(RI), el Estado es el objeto referente pnmano, por lo que se piensa la
seguridad en función de la integridad (soberana ~ territorial) del Estado-
nación (M011er, 2000). En pocas palabras, el Estado es el «actor princi-
pal» en el sistema westfálico en el que se enmarca fl pensamiento realista
(2000, pág. 44). Desde una perspectiva de la s1guridad humana, una
conceptualización mucho más general de la seguridad de las personas
desplaza esta visión centrada en el Estado. El skr humano es ahora el
objeto referente central, por 10 que «los interesels de las personas o los
intereses de la humanidad, como entidad colectiva, pasan a ser el eje»
(Commission on Human.Security, 2003, pág. A Este desplazamiento
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO ~LDBAL I 85
conceptual es planteado por la Naciones Unidas en el Human Develop-
ment Reporr [Informe sobre el Desarrollo Humano] de 1994:
Hace demasiado tiempo que el concepto de seguridad se define por
el potencial de conflicto entre Estados. Hace demasiado tie9po
que la seguridad se equipara con las amenazas a las fronteras Ide
un país. Ha+ demasiado tiempo que las naciones se vuelcan a las
armas para proteger su seguridad. I
En la actualidad, para la mayoría de las personas, las Rreocupacio-
nes de la vid~ diaria generan más sensación de inseguridad que el
temor a un dtaclismo mundial. La seguridad laboral, la seguridad
lh
de ingresos, I seguridad sanitaria, la seguridad ambiental, la segu-
ridad ante el delito: son éstas las cuestiones de seguridad humana
que aparecen como preocupación en todo el mundo.
Esto no debe torprendernos. Los fundadores de las Naciones Uni-
las personas t
das siempre habían concedido igual importancia a la seguridad de
a la seguridad territorial. Ya en junio de 1945, Fl
secretario de Estado de Estados Unidos informó lo siguiente a su
Gobierno, a *opósito de los resultados de la Conferencia de San
l.
Francisco:
t
La batalla de a gente debe lucharse en dos frentes. El primero es
el frente de la seguridad, donde la victoria significa ausencia de
temor. El segu I do es el frente económico y social, donde la victoria
significa ausencia de necesidad. Sólo la victoria en ambos [rentes
puede asegura~ al mundo una paz duradera ... Ninguna disposi-
ción escrita en Ila Carta puede poner al mundo a salvo de la guerra
I
si los hombres P' las mujeres no tienen seguridad en sus hogares y
sus trabajos (UINDP, 1994, pág. 3; cursivas en el original).
E .. , h I ,. 1 '
sta vision uryanocentnca expresa o que expertos contemporaneos
como Held (2004) XI Kaldor (1999) caracterizan como ética «cosmopolita»
que imagina «seres humanos que viven en un mundo de seres humanos y
que son consideradfs miembros de un sistema de gobierno sólo en forma
secundaria» (Barry, 1999, pág. 35, citado en Held, 2003, pág 469). Según
Held, «las unidades últimas de preocupación moral son personas indivi-
J
duales, no Estados otras formas de asociación humana particulares. La
humanidad pertene~e a un único ámbito moral en el que cada persona es
digna del mismo res~eto y consideración» (2003, pág. 470).
Si bien el eje hutnanocéntrico capta el núcleo de la visión cosmopo-
lita, la Comisión sobre la Seguridad Humana (a la que de ahora en más
I
86/ PENSAR LA SEGURIDAD
.
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL /87

' está reclamando rAedidas de emergencia o extraordinarias para abordar-

nos re f erirernos como « 1a C omision»
", ) sena
- 1a c 1ara
I mente que este eje
'
lo (1998, págs. 2]-24). La «seguridad», entonces, no es una situación
puede, y debería, alinearse con una política de segJridad de Estado. So-
objetiva, sino un ~<actode habla» (Wrever, 1995; Buzan y otros, 1998);
bre este punto, Kerr (2003) observa una «dialéctica en evolución» entre
«no interesa corno signo que refiere a algo más real; el enunciado en sí
concepciones «Estadocéntricas» Y «humanocéntricas». Por otra parte,
es el acto>' (Wrever, 1995, pág. 55). De manera semejante, Duffield y
se reconoce que algunos Estados han violado, y continúan haciéndolo,
Waddell plantean que el concepto de seguridad humana debe enten~erse
la seguridad de su propia población: como un «principio de formación. Esto es, como producción de "hl.fma-
nos" que neces,it~9 ,segurida~ y, ,al mis~? tiempo, invocación de las redes
Esta interpretación de la seguridad humana no Jeemplaza la segu-
ridad del Estado por la seguridad de las personas. Considera que
de ayuda, subjetividad y pracnca política entre sectores estatales no r
estatales necesarias para esa tarea» (Duffield y Waddell, 2006, pág. 2).
ambos aspectos son mutuamente dependientes. La seguridad entre
En la actualidad, diversos actores securitizadores de los sectores
Estados sigue siendo una condición necesarta bara la seguridad
estatales y no estafales afirman que la seguridad humana se encuentra
de las perso~as, pero la seguridad nacional no ~asta para garanti-
amenazada por el ~elito, la violencia y la guerra. Les preocupa, en parti-
zar la seguridad de las personas. Por ello, el Estado debe proveer
cular, el carácter cfda vez más transnacional de lo que Raab y MilwLrd
'6 diversas tipos de protección a los ciudadanos. Pero los individuos
(2003) definen c0f,0 «redes oscuras», como el delito or anizado lpor
además necesitan protección contra el poder arbttrario del Estado, 9
ejemplo, el tráfico humano, el lavado de dinero, el nar~otráfico) y el
mediante el imperio del derecho y el énfasis en lrs derechos civiles
y políticos, así como los derechos socioeconómicps (Frene Ginwala,
terrorismo (Commission on Human Security, 2003). I
Las investigac~ones revelan el carácter altamente nodal y en red de
citado en Commission on Human Security [Comisión sobre Segu-
los actores y las actividades que conforman el delito organizado (Arqui-
ridad Humana], 2003, pág. 3).
11a,2001; Paoli, 2d02; Beare, 2003). El delito organizado transnaci9nal
es obra de nodos s~fisticados y ágiles que logran escapar a la mirada de
Las amenazas que los mismos Estados represe~tan para la seguridad
las fuerzas del ordfn en el nivel local, nacional e internacional (Wdod,
de las personas son, desde luego, sólo una parte~e una serie mayor de
2006b). Como señjla Dupont (2006b), «el mito de la lucha contra el deli-
. amenazas que provienen de una variedad de fu ntes. En la siguiente
to y las metáforas Jel campo de la guerra, sobre el que se sostiene, qUfdó
sección, examinamos algunas amenazas clave, e especial aquellas que
fuertemente socavado con el descubrimiento de que el delito organizado
caracterizan la actual era de la globalización. I está mucho menos lorganizado de lo que se pensaba con anterioridad y
que las organizaciores criminales son alianzas flexibles entre individuos
que conservaban ~n elevado grado de autonomía». Más aún, dichas
. Amenazas a la seguridad humana alianzas pueden fO jarsea través de las fronteras imaginadas de merca-
Los pilares inseparables de «ausencia de temtl r» y «ausencia de ne-
cesidad» mencionados en el texto anterior de la Naciones Unidas re-
fieren a una gran variedad de factores sociales, políticos, económicos
l
dos lícitos e ilícitos (Beare, 2003). En algunos casos, se hÁ descubierto
la connivencia entr actores de mercados ilícitos y actores de Gobierhos
corruptos (Ruggerd, 2003), lo que hace aun más difícil la tarea de sepa-
rar formas legítimas e ilegítimas de conducta (Beare, 2003).
y culturales que pueden amenazar la seguridad ¡de los seres humanos.
Un análisis nodrl similar ha servido también para examinar el nuevo
Aunque el delito y la violencia representan amenazas significativas para
rostro del terroris~o. Según Gross Stein, los nodos terroristas transna-
la seguridad humana, hay una serie de otras cubstiones (que antes no
cionales se reúnen en redes que producen una especie de redundancia
se conceptualizaban como s.eguridad) que estánil<securitizadas». Según
organizativa, por 19 cual el retiro o la destrucción de un nodo no afecta
Buzan, Wrever y deWilde, la «securitización» es n proceso de construc-
la fortaleza de la réd en su totalidad (Gross Stein, 2001, pág. 74). La
ción social del que participan quienes realizan el cto de habla (<<actores
violencia que se asdta con actos de delito y terrorismo es ,ndicativa de
securitizadores») por el que se expresa una ame aza existencial con un
la naturaleza cambi I nte de la violencia y la guerra, en general, como con-
objeto referente. Al constituir algo como un prob ema de seguridad, uno
 ..
, ;;
88 / PENSAR LA SEGURIDAD
jf¡~
secuencia de la globalización. Los conflictos violentos contemporáneos
representan un conjunto de amenazas particular a la seguridad humana
(Commission on Human Security, 2003; Human Security Center, 2005),
en contraste con las que representan los enfrentami~ntos entre Estados
o lo que Kaldor (1999) denomina «viejas guerras». ~aldor sostiene que
nuestro objeto de análisis debería ser en realidad la j<guerra en red" que
es llevada a cabo por «redes armadas de actores estatales y no estatales»
(Kaldor, 2003, pág. 119); entre las numerosas redes existentes se cuen-
tan «grupos paramilitares organizados en torno a l¡deres carismáticos,
caudillos que controlan zonas determinadas, células erroristas, volunta-
rios fanáticos como los rnuvahidin, agrupaciones del ctivas organizadas,
unidades de fuerzas regulares u otros servicios de JEguridad, así como
mercenarios y empresas militares privadas» (2003, rág. 119).
:i~
En contraste con la naturaleza geopolítica o ideplógica de las viejas
guerras, las «nuevas guerras» (Kaldor, 1999; Duffield, 2001) expresan
una política de identidad donde se produce un choque entre «identidades
particularistas» y lo que Kalder caracteriza como ~n «cosmopolitanis-
mo, basado en valores incluyentes, universalistas y multiculturalistas»
(1999, pág. 6; véase también Commission on Human Security, 2003, Ca-
pítulo 2). Es cierto, apunta Kaldor, que en las viejas guerras también
intervenía la política de identidad, pero se trataba d~ un tipo de política
centrada en «una noción de interés de Estado o en lalgún proyecto que
mirara hacia el futuro, es decir, ideas sobre cómo debía organizarse la
sociedad» (1999, pág. 6). Las nuevas guerras, que jse centran en iden-
tidades relacionadas con la nación, los clanes, la religión o la lengua,
encarnan una nostalgia por las divisiones sociales tradicionales que se
templaron durante el colonialismo y la Guerra Fría. Dichas identidades
I
se están volviendo a imaginar y utilizar en medio del fracaso o la caída de
la legitimidad de proyectos políticos anteriores, corno el socialismo o los
planes para formar naciones de los líderes poscolonialistas (1999, págs.
6-7). Los «proyectos políticos que miran hacia atráf» característicos de
las-nuevas guerras, entonces, «surgen en el vacío creado por la ausencia
de proyectos que miran hacia el futuro» (1999, pá . 7). Kaldor añade:
f
«A diferencia de las políticas de ideas que están abiertas a todo y, por
lo tanto, tien.den a ser integradoras, este tipo de política de identidad es
inherentemente excluyente y, por lo tanto, tiende 11a fragmentación»
a ~
(1999, pág. 7).
Una segunda característica esencial de las nuevas guerras se relacio-
..
~
@ ~
na con los métodos de violencia empleados. Mientras que en las viejas
guerras se aplicaba el poderío militar para capturar territorios, las nue-
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL I 89
vas guerras se inspiran en la guerra de guerrillas y los movimientos de
contra insurgencia, al tiempo que añaden una dimensión distinta. Como
sucede con la guejra de guerrillas, quienes participan en las nuevas gue-
rras buscan apod9rarse del control político de las poblaciones, evitando,
en la medida de lo posible, los enfrentamientos militares. Pero a dife-
rencia de la guerra de guerrillas, que, en teoría, intentaba ganarse «los
corazones y las mentes» de las poblaciones, las nuevas guerras buscan
desestabilizar, corbo lo hace la contrainsurgencia (Kaldor, 1999, pág. 8),
pues, como señald Braithwaite (2006), «el odio y el miedo que generan
las divisiones entre los integrantes de las poblaciones dominadas son
necesarios para q4e estas guerras se mantengan». Explica Kaldor:
El objetivo es c~lntrolar a la población deshaciéndose de todo aquel
que tenga una identidad diferente y, en rigor, una opinión dife-
rente. De este odo, el propósito estratégico de estas guerras es
la expulsión de la población a través de distintos medios, como
las matanzas masivas o el reasentamiento forzado, así como una
serie de técnicas intimidatorias de carácter político, psicológico y
económico. Es por ello que, en todas estas guerras, ha habido un
aumento marcado del ndmero de refugiados y desplazados, y que
la mayor parte de la violencia está dirigida contra civiles (Kaldor,
1999, pág. 8).
Las organizacihnes que libran las nuevas guerras son 4escentraliza-
das, más que jerár<1uicas, y están formadas por una variedad de nodos,
entre ellos «unidades paramilitares, caudillos locales, pandillas crimina-
les, fuerzas policiales, grupos mercenarios y también ejércitos regulares,
además de unidad~s disidentes de ejércitos regulares» (1999, pág. 8).
Estos nodos hacen rso de nuevos tipos de armas, como minas terrestres
indetectables y armas de fuego pequeñas y ligeras, así como tecnologías
de teleCOmUnicaciófl como teléfonos móviles y conexiones informáticas
que permiten la co rdinación de actividades (1999, pág. 8). La globali-
I
zación ha hecho po ¡ible que la política de identidad de las nuevas guerras
se desarrolle tanto 9n escenarios locales como en escenarios globales. La
tecnología informática, junto con la facilidad de los viajes internacio-
nales, ha permitido que comunidades en diáspora, por ejemplo, lleven
a la práctica sus proyectos políticos como redes globales (1999, pág. 7).
La tercera característica distintiva de las nuevas guerras es la «eco-
nomía de guerra globalizada» que las sostiene. Mientras que las viejas
guerras eran patrocinadas por los Estados, la economía de la nueva
 90 I PENSAR LA SEGURIDAD
guerra es descentralizada (Kaldor, 1999; Duffield, 2002). Los Estados
débiles y con dificultades son un «campo fértil>¡ para el crecimiento de
nodos y redes. Aunque poseen algunas de las «tfampas de los Estados»,
los Estados débiles carecen de legitimidad pública y fallan cada vez más
en el control del ejercicio de la violencia legítima (Kaldor, 2003, pág.
120). Los actores violentos se adaptan muy bien a las bases económicas
debl.·litadas de los Estados buscando formas nU9vas de apoyo financiero
por medio de una nueva clase de economía forral global (2003, págs.
120-2; Braithwaite, 2006). Duffield desarrolla así este punto:
Las economías de guerra ... han conectado Ios recursos locales,
como los diamantes de aluvión y maderas n~bles tropicales o los
derivados de la producción de coca y amapola, con los mercados
I
globales, en forma tanto legal como ilegal. T¡ambién han estable-
cido conexiones nodales transfronterizas cdn el mundo gris del
tráfico de armas, el lavado de dinero y las organizaciones crimi-
nales internacionales. Aparte del comercio ilegal, los partidos en
guerra y grupos terroristas también han iniciado negocios legales.
En África, la red Al-Qaeda, por ejemplo, ha llevado empresas que
operan en los campos de la exportación e importación, del merca-
do cambiario, la ingeniería civil y la agriculníra y pesca (Duffield,
2002, pág. 157).
Dada la naturaleza de dichas conexiones nodales transfronterizas,
Kaldor señala que si bien emplea el término «guerra» para reflejar el
carácter político de la violencia, las nuevas guerras efectivamente hacen
que las distinciones entre las categorías establecidas de guerra tradicio-
nal, delito organizado y violaciones masivas de los derechos humanos se
vuelvan borrosas (1999, pág. 2).
En la actualidad se están recabando nuevos tipos de datos sobre los
costes directos e indirectos de las nuevas guerras. Un informe reciente del
Human Security Center [Centro de Seguridad Humana] (2005) indica
que «la inmensa mayoría de los conflictos armados actuales se luchan
en el interior de los Estados y no entre ellos, y la mayor parte ocurren
en las regiones más pobres delmundo» (2005, pág. 15). En efecto, los
datos obtenidos por el Centro muestran que ¡<el95 por cientd de los
conflictos armados han tenido lugar dentro de los Estados, no entre
ellos» (2005,' pág. 18). Dicho lo anterior, Kald1er destaca la dimensión
'6 global de la violencia localizada. La autora señkla que si bien a algunas
de las nuevas guerras se las llama «guerras civiles» o «conflictos de baja
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL f 91
intensidad», y que son guerras que suelen manifestarse a nivel local, «en
ellas participan una miríada de conexiones transnacionales de modo tal
que las distinci¿nes entre lo interno y lo externo, entre agresión (ataques
provenientes dclfuera del país) y represión (ataques provenientes del in-
terior) o, induJo, entre lo local y lo global, son difíciles de mantener»
(Kaldor, 1999, bág. 2).'
Un dataset creado conjuntamente por el Programa de datos sobre
conflictos de la Universidad de Upsala y el Instituto Internacional de
Investigación p~ra la Paz, de Oslo cubre el periodo entre 1946 y 2003
Y se basa en cuatro tipos de conflictos distintos. Los conflictos «inter-
estatales» son Ilos conflictos entre Estados, mientras que los conflictos
«intraestatales» son los que se producen dentro de un Estado. El tercer
tipo de conflicto, el «extraestatal», se refiere a «un conflicto entre un
Estado y un gr~po no estatal fuera del propio territorio de ese Estado» y
«se aplica principalmente a guerras para obtener la independencia de un
dominio colonir.l» (Human Security Center, 2005, pág. 20). La cuarta
categoría es la ~e «conflicto interno internacionalizado» y se refiere a
«conflictos intrkestatales en los que el Gobierno, la oposición o ambos
reciben apoyo n~ilitar de otro Gobierno o Gobiernos, y donde hay tropas
extranjeras que participan en forma activa en el conflicto» (2005, pág.
20). Upsala también relevó datos para los años 2002 y 2003 sobre otros
dos tipos de conflictos que antes habían sido excluidos de los datasets so-
bre el tema. El primer tipo es el que se produce entre actores no estatales,
por ejemplo, conflictos entre caudillos o entre grupos religiosos o étnicos
(2005, pág. 21). El segundo tipo es 10 que Upsala define como violencia
«unilateral», en el que se incluyen genocidios y masacres (2005, pág. 21).
Mientras que en las guerras tradicionales se enfrentaban ejércitos de
grandes dimensiones que luchaban con armas convencionales, lo cual
provocaba cifras elevadas de muertes en combate, las nuevas guerras
son «de baja intensidad» o «asímetricas» por naturaleza, y en su mayo-
ría se libran en países en vías de desarrollo. Las guerras civiles fe baja
intensidad suelen ser libradas por «fuerzas relativamente pequeñfs, mal
entrenadas, con poco armamento, que evitan enfrentamientos militares
de gran envergarura, pero suelen atacar civiles» (2005, pág. 34).IEn los
conflictos asimétricos, como los que se ven en la actualidad en Irak y
.
:¡;
Afganistán, «participan "coaliciones de voluntarios" bajo el mando de
~ Estados Unidos, usando armamento de alta tecnología contra ~ivales
::,
@
~ más débiles que tienen pocos o ningún aliado» (2005, pág. 34).
Las transformaciones en los modos de hacer la guerra también pue-
den interpretarse en relación con tres cambios clave eri la naturaleza y
92/ PENSAR LA SEGURIDAD
organización de las funciones militares: la incorppración de niños sol-
dados; el uso de fuerzas paramilitares y la subconjratación de empresas
militares privadas (2005, pág. 34). Se cree que cada~vez son más los niños
soldados que se utilizan en la guerra. Si bien el reclutamiento de jóvenes
menores de 18 años está prohibido por la Convención sobre los Derechos
del Niño, de la ONU (Protocolo opcional sobre la p¡articipación de niños
en conflictos armados, 2000) (2005, pág. 35), «hay niños luchando en
casi el 75 por ciento de los conflictos armados de \a actualidad» (2005,
pág. 35). También se redutan niños para misiones terroristas en Irlanda
del Norte, Colombia y otros lugares. El fenómenb se explica en parte
por la disponibilidad de armas económicas y ligeras que no requieren la
fuerza física de un adulto. Además, las tasas de deJempleo juvenil sumí-
nistran «una fuente de reclutas potenciales que tal tez no tengan muchas
otras opciones de supervivencia» (2005, pág. 35).
Los factores que explican el crecimiento de la dantidad de niños sol-
dados son similares para las organizaciones pararriilitares. En este caso,
el aumento también puede vincularse con la dispon_~Eilidadde armas poco
costosas, así como al hecho de que se los puede en¡trenar rápidamente y
no requieren niveles elevados de apoyo logístico (20P5, pág. 35). Entre los
para militares se encuentra una variedad de entidadrs, desde fuerzas poli-
ciales armadas hasta escuadrones antidisturbios, pa~ando por agencias de
inteligencia o ejércitos privados, y llevan a cabo distintas funciones, como
proteger a regímenes establecidos de amenazas internas (rebeliones sepa-
ratistas o golpes militares) (2005, págs. 35-37). También pueden hacerse
cargo del control de disturbios y la seguridad fronteriza, y hasta participar
de la «eliminación de adversarios políticos» (2005'IPág. 37).
\. El uso de prestadores de servicios militares privados también ha
influido en el modo ,de hacer la guerra (Marldel,12002; Singer, 2003;
Avant, 2005). p
fenómeno se disparó, en parte, a partir de la abrupta
disrmnución e~1\los gastos de defensa y ayuda militar a los países en vías
de desarrollo t~as la Guerra Frí~ (Human Securi~y Center, 2005). Las
empresas militares privadas ofrecen servicios variados, como mante-
nimiento e infraestructura, apoyo logístico, ases9ramiento estratégico
y combate en primera línea (Singer, 2001, 20m). El «mercado de las
fuerzas» (Avant, 2005) es tal que «cientos de empresas militares privadas
han operado en más de 50 países, y se calcula que Sus ingresos globales
s~peran los US$ 100.000 millones por año» (Hukan Security Center,
2005, pág. 37).
Como se explica en el Capítulo 5, el carácter altamente nodal de
la prestación de seguridad tiene profundas implidancias en materia de
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLqBAL f 93
reglamentación, tues revela las limitaciones de un enfoque centrado en
el Estado, orientado en gran medida a conseguir que los nodos estata-
les respondan ad~cuadamente a determinados principi<ps de conducta
(Lewis y Wood, 1006). Como parte de este problema de regulación,
persiste la dificultad de evaluar en forma precisa los daños causados por
la violencia de cafrácter global y nodal debidos, pues se parte de inter-
pretaciones centradas en el Estado que se focalizan en indicadores tales
como números d9 muertes en combate (Human Security Center, 2005).
Para corregir est9 problema, se está trabajando en la medición de los
costes directos e ~ndirectos de la violencia por parte de nodos estatales
y no estatales. U~o de esos costes es la debilitación o destrucción de
sistemas de sustento económico, político y social que son centrales para
la resistencia y p~osperidad humana (Human Security Center, 2005;
Duffield y Waddell, 2006, pág. 6). Por ejemplo, además de las muertes
«indirectas» o «e~cedentes», también puede haber una pérdida de «años
de vida sa/udab/4s» como consecuencia de muertes, enfermedades u
otros impactos de la guerra (Human Security Center, 2005, págs. 125-
6). Por otra parte.llos conflictos y la guerra producen impactos sociales
como «daños a las "redes societales?», «desplazamientos de poblacio-
nes» y «una dismirución en la calidad de vida» (2005, pá~. 127). Según
el Human securitl Report 2005:
Dado que muc os de estos efectos indirectos pueden tardar años en
manifestarse y ron difíciles de distinguir de los efectos de enferme-
dades y situaciones que no se pueden atribuir a la guerra, a menudo
se los ignora y s~ favorece la inmediatez del conteo de muertos. Pero
no tener en cuenta la mortalidad y morbilidad indirectas subestima
en extremo tanto los costes humanos de la guerra como el nivel de
gastos y esfuerzos necesarios para mitigar el sufrimiento posterior al
conflicto (citado en Human Security Center, 2005, pág. 129).
El énfasis en los costes indirectos de la guerra refleja una preocupación
más general, por parte del enfoque de la seguridad humana, respecto de las
amenazas no militares a las poblaciones que habitan tanto e~ zonas de paz
como en zonas de grerra. Una perspectiva del «desarrollo humano soste-
nible» (véase Ham~son y otros, 2002, págs. 26-7) se centra en amenlzas
~ tales como problemas «inducidos por los seres humanos>! que rev~lan
~ profundas desigualdades en la distribución de los recursos necesarios para
la prosperidad y la +perv~vencia humana. Kofi Ann~n, secr~tario general
de la ONU, se refiere aquí a estas estructuras de desigualdad:
94 ¡PENSAR LA SEGURIDAD
La seguridad humana, en el sentido más amplio, abarca mucho
. I
más que la ausencia de conflictos violentos. Comprende también el
respeto a los derechos humanos, buenas prácticas de gobierno, ac-
.~
ceso a la educación y a los cuidados sanitarios, y la garantía de que
todas las personas tienen oportunidades y opdiones para realizar
sus potenciales. Cada paso que se da en esta dirección es también
un paso hacia la reducción de la pobreza, el cre¿imiento económico
y la prevención delos conflictos (citado en Corrimission on Human
Security, 2003, pág. 4).
La visión de la seguridad humana, en espeqial en su corriente de-
sarrollista, se centra así en la securitización de problemas que antes no
eran conceptualizados en términos de la seguridad, sino en áreas más
generales como las de la sanidad, la economía y 41 desarrollo sostenible.
Con respecto a la nutrición, por ejemplo, la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación de 1996 llegó al siguiente conseI\so: «La seguridad ali-
menticia existe cuando todas las personas, en todo momento, tienen
acceso físico y económico a una cantidad suficiente de alimentos seguros
y nutritivos que satisfagan sus necesidades dietarias y preferencias ali-
menticias para un estilo de vida activo y saludable- (citado en AusAID,
2004, pág. 6). El problema relacionado de la «seguridad de ingresos» es
tratado por la Comisión: 1
Una quinta parte de la población mundial (1.2,00 millones de per-
sonas) experimentan una grave pobreza de ingresos y viven con
menos de US$ 1 por día; casi dos tercios de eU10sse encuentran en
Asia y un cuarto, en África. Hay otros 1.600 millones que viven con
menos de US$ 2 diarios. En total, 2.800 millones de personas en el
mundo viven en un estado de pobreza crónica ~ inseguridad diaria,
cifra que no ha cambiado mucho desde 1990. tunos 800 millones
de personas en el mundo en vías de desarrollo¡ y 24 millones en el
mundo desarrollado y en vías. de transición ?-o les alcanza para
comer (Cornmission on Human Security, 200~, pág. 73).
Las amenazas a la seguridad económica p~den verse exacerbadas
por procesos económicos globales que golpea más que a nadie a las
poblaciones que de por sí son las menos privi egiadas. La Comisión
sostiene que, aunque los mercados y el comercio son necesarios para el
crecimiento económico, que en sí es fundament~l para promover la se-
guridad humana, los mercados entrañan riesgos que pueden perjudicar
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO pLOBAL I 9S
a distintas po~laciones de modos particulares. Las personas que son
pobres, por lo general, no cuentan con un colchón de protección, en
especial, en los países en vías de desarrollo, donde las érisis económicas
son más graves y frecuentes que en los países desarrol~ados. La seguri-
dad de las pers<¡>nasque ya eran pobres antes de un colapso o una crisis
financiera queda aun más comprometida por la falta de un ingreso de
subsistencia, la 'falta de seguridad social para los desempleados o autó-
nomos, la falta de beneficios laborales pagados por los empleadores, la
falta de ahorro~ personales y, finalmente, la falta de acceso a cré.ditos o
seguros privad3s (2003, págs. 75-83).
Otro riesgo de los mercados es el de «contagio financiero»j por el
cual las crisis eepnómicas en u~ ~aís pu:de~ «reperc.utir».en otra~ part~s
del mundo, co~o cuando la CrISISeconormca en Tailandia afecta a Asia
oriental en gen~ral, y también a África, Latinoamérica, Europa bentral
y oriental y Rusfa (2003, pág. 83). Los desastres naturales, como terre-
motos e inundaciones, son una gran amenaza para los mercados y, por
lo tanto, para II seguridad humana. Las catástrofes naturales causan
muerte, sequías Iyhambrunas, y pueden destruir hogares y dañar recur-
sos naturales (2003, págs. 82-5). También se ha señalado que no debe
anteponerse la p~eocupación por la seguridad humana a la preocupación
por el medio ambiente y el ecosistema (Khagram y otros, 2003). La idea
de una «íntimaj:! elación entre la naturaleza y la sociedad» (2003, pág.
289) significa q e «los esfuerzos por proteger la naturaleza van a fraca-
sar a menos que en forma simultánea se promueva la causa del mejora-
miento humano los esfuerzos por mejorar la vida de las personas van
a fracasar si no ~e conservan, si no se mejoran, los recursos esenciales y
sistemas de sOP3rte de "lavida» (2003, pág. 289).
Los dos de~~lazamientos conceptuales, el de colocar a los seres hu-
manos como Obtjetoreferente y el de securitizar las amenazas no milita-
res a los seres hu anos, han servido para abrir un nuevo espacio donde
volver a imagin r las formas en que se gobierna, y se puede gobernar,
la seguridad. En este nuevo campo de la seguridad, se descentran las
formas de conOCtmiento y capacidad que tradicionalmente se aplican en
el gobierno de l~ seguridad estatal, esto es, la capacidad coercitiva y el
poderío militar. ~sí queda lugar para identificar, desarfollar y utilizar
otras fuentes de conocimiento y capacidad en la elaboración de disposi-
~ ciones para la prkctica de gobierno global que sirvan para formar lazos
~ o vínculos entre ~spacios de problemas diferenciados.
En el próxi~o apartado, reflexionamos sobre estrategias de prácti-
cas de gobierno que se basan en una orientación a la seguridad huma-
I

96/ PENSAR LA SEGURIDAD
nao Nuestra intención no es cubrir la totalidad de ,as áreas sustantivas
qu& forman parte del gobierno de seguridad humana. Por el contrario,
centramos la discusión en formas en que los encargados de elaborar
políticas, los profesionales y los expertos que trabfian en el campo de
la seguridad humana piensan sobre dos cuestiones generales: en qué
reside la capacidad de gobernar, en función de diveles o capas hori-
zontales (esto es, microlocal, nacional, global), y cómo se coordinan o
integran, o deben coordinarse o integrarse, esos n'veles.Examinamos,
en particular, las prescripciones cosmopolitas de e~pertos como Kaldor
y Braithwaite, que destacan la importancia de priviJegiar formas locales
de conocimiento y capacidad en un marco normativo global.
EsUategias para el gobierno de la seguridad lmana
La implicancia más obvia del enfoque de la se hiridad humana es la
necesidad de identificar, movilizar y, en algunos e sos, construir diver-
sas formas de conocimiento y capacidad, que pueden aprovecharse en el
nivel local, nacional y global. Dada la necesidad de:contar con múltiples
auspicios y prestadores según las distintas mentall·dades, se puede cali-
ficar a la promoción de seguridad humana de po icéntrica. McGinnis
define así el concepto:
Un orden político es policéntrico cuando contie1e numerosas are-
nas (o centros) de autoridad y responsabilidad qí e se superponen.
Estas arenas existen en todas las escalas, desde 1 ' s grupos comuni-
tarios locales hasta los gobiernos nacionales pa ando por las dis-
posiciones informáticas destinadas a la práctica e gobierno a nivel
global ... Se establece un fuerte contraste con la isión estándar de
la soberanía en tanto única fuente de poder podico y autoridad, y
responsable exclusiva de determinar políticas p~blicas (McGinnis,
1999a, pág. 2).
Los centros superpuestos de autoridad y resP1nsabilidad queparti-
cipan o pueden participar del gobierno de la seguridad humana cubren
una gran variedad de estrategias para abordar c~estiones vinculadas a
la «ausencia de temor» (en especial, el delito y ellerrorismo), así como
cuestiones vinculadas a la «ausencia de necesid d». En los siguientes
subaparrados, nos detenemos en algunos modo~ de gobierno clave, y
en el tipo de conocimiento y capacidad que implifan para su puesta en
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL I 97
I
práctica (véase Hampson y otros, 2002 para un visión gener~l sobre
abordajes a la seguridad humana).
La lucha co~tra el delito y el terrorismo
El acento Jtual en la necesidad de estrategias globales para comba-
tir el delito y lifurar la «guerra» contra el terrorismo es un punto sobre
el que volvererrios hacia el final de este capítulo, en nuestra diJcusión
sobre las dificultades para compatibilizar los enfoques Estadocé1ntricos
y humanocéntri:cos. Por el momento, nos centramos en el hecho d~ que el
carácter transn,cional del delito y del terrorismo ha requerido res~uestas
innovadoras pOf parte de las instituciones de gobierno de la seguridad
tradicionales, e! especial la justicia criminal, las agencias de inteligen-
cia y las fuerzasl_militares. Tales respuestas necesitan, y van a necesitar,
nuevos tipos de Clisposiciones nodales para identificar, aprovechar y co-
ordinar fuentes ~e conocimiento y capacidad que pueden contribuir a la
prevención de a~tividades delictivas y terroristas. Como quedó reflejado
en el capítulo anterior, la idea de que las organizaciones policiales, por
ejemplo, deben ~ormar alianzas o redes locales, no es del todo nueva; de
hecho, hace más de dos décadas que se viene elaborando en las demo-
cracias occidentkles (Fleming y Wood, 2006).
Los encarga~os de elaborar políticas y los profesionales del campo
adhieren a las Vi\irtudes de las alianzas y las redes dado su potencial
para mejorar la actuación policial reactiva y proactiva. El reconoci-
miento de que actividades transnacionales, como el delito organizado
y el terrorismo tienen el carácter de «redes oscuras», hoy influye en
forma explícita fn las direcciones estratégicas de agencias policiales,
organizaciones rilitares y otras instituciones de seguridad estatal. En
Australia, por ejtemPIO, la nueva estrategia contra el delito organizado
por la Policía de ictoria ~e basa en el supuesto de que el modo en que la
institución está rganizada debe «cambiar algunas de sus estructuras
internas, su cultura y su forma de pensar para lograr igualar y comba-
tir las caracrerísficas fluidas, flexibles, dinámicas e integradas propias
de las redes del delito organizado» (Victoria Police, 2QOS, pág. 8). En
.
:¡;
n
:¡;
un tono similar, lila Policía Federal de Australia está desarrollando su
capacidad internacional para orientarse hacia la inteligencia mediante
\l,
e ~ la formación de ¡redes globales integradas por agencias públicas, co-
munidades, el sector privado y organismos internacionales (Wardlaw
y Boughton, 2006).
I

98/ PENSAR LA SEGURIDAD
I
Las redes globales de actuación policial y seguridad son otro eje cen-
tral de las nuevas políticas antiterroristas. Los Gobietnos estatales se han
propuesto desarrollar lo que en términos generales podría denominarse
redes de conocimiento, redes de capacidad y redes '~e recursos (Wood,
2006b). En relación con las redes de conocimiento, ppr ejemplo, las agen-
cias estatales reconocen la importancia de «identificar» y «conectar los
puntos» (RAND Corporation, 2004), partiendo de la premisa de que
«para prevenir amenazas serias, como atentados ter~oristas o epidemias,
es necesario reunir datos aislados a fin de descubrirl patrones generales»
(2004, xi). En la «guerra contra el terrorismo'> se emElean estrategias mi-
litares, así como otras estrategias de inteligencia y 1igilancia, diseñadas
para rastrear los movimientos (de fondos, información y personas) en las
redes oscuras. Para poner en práctica tales estrategias fue necesario for-
mar vínculos de cooperación en áreas como el intercambio de información
de inteligencia, cuyo obj,eto,es preveni,r atentada, s obslaculizando los flujos
de recursos necesarios para llevar a cabo actividades erroristas y capturar
a los responsables (Commission on Human Security, 2003, pág. 23; véase
también Duffield y Waddell, 2006; Stohl y Stohl, 2002, 2004).
Las redes de capacidad también se forman a Pfrtir del supuesto de
que las agencias especializadas, como la Policía, po poseen todas las
destrezas necesarias para identificar, recoger Yanalizar información que
pueda contribuir a la prevención o el control del deltto. La creciente par-
ticipación de civiles que poseen capacidades analíticas especializadas es
un ejemplo de cómo la Policía y otras agencias estatales establecen redes
de capacidad más fuertes. I
Por su parte, las redes de recursos se forman en varios modos dis-
tintos. Ayling, Grabosky y Shearing (2006) sostieJen que instituciones
estatales como la Policía pueden «atraer- una serie ¡de recursos externos
mediante la «coerción>' (por ejemplo, exigiendo a determinadas organi-
zaciones, como empresas químicas, que denuncien ventas sospechosas),
la «venta» (por ejemplo, empleando contratistas militares privados) y
los «obsequios» (por ejemplo, recibiendo donaciones de equipamiento)
(Ayling y Grabosky, 2006).
En términos generales, los gobiernosnacionalrs buscan reinventar-
se en modos que respondan de manera más efectiva a la naturaleza de
las «nuevas guerras». El informe de la Comisión ~el 11 de septiembre
afirma:
.6 Tal como están configuradas en la actualidad, l~s instituciones de
seguridad nacional del Gobierno de Estados Unidos siguen siendo
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL I 99
:t,',',!,
I~'
I
instituciones montadas para ganar la Guerra Fría ... En vez de en-
l
frentarse a unos pocos adversarios muy peligrosos, Estados Unidos
debe hacer 4ente a un número de dificultades menos visible.s que
exceden los fímites de los Estados-nación tradicionales y exigen
respuestas rapidas, imaginativas y ágiles (National Commission
on the Terro I ist Attacks upon the United States, 2004;, pág. 399).
Un aspectoundamental de esta agilidad es la capacidad de conse-
guir el apoyo de rganismos nacionales e internacionales para que apor-
ten conocimient s, capacidades y recursos, en el seno de una estructura
general que logr~ una «unidad de esfuerzo» en áreas tales como el relevo
de datos de inteligenCia y el planeamiento operativo (2004, cap. 13).
La protecciónl de personas en zonas de conflicto
Como sucedl con las acciones destinadas a combatir el delito y el
terrorismo, la prptección de personas en zonas de conflicto requiere la
intervención de la capacidad de Estado tradicional bajo la forma de ac-
ciones de fuerzas\policiales, militares y de paz. Sin embargo, tal función
protectora, concéptualizada por la Comisión sobre la Seguridad Huma-
na en un «marcolintegrado de seguridad humana», debe constr uirse.so-
bre cinco pilares rara los que hace falta múltiples conjuntos de recursos:
«garantizar la selfuridad pública»; «satisfacer necesidades humanitarias
inmediatas»; «inIciar la rehabilitación y reconstrucción"; «enfatizar la
reconciliación y coexistencia»; «promover las prácticas de gobierno y el
empoderamientof> (Commission on Human Security, 2003, pág. 61). «En
la medida de lo posible», escribe la Comisión, «todos los instrumentos
y herramientas necesarios (políticos, militares, humanitarios y de desa-
rrollo) deben ser reunidos bajo un liderazgo unificado, e integrados en
lugares cercanos a los puntos de distribución de la asistencia» (4-003,
pág. 61).
La Comisión observa que en los contextos posteriores a un cdnflic-
to, los Estados por lo general no tienen la capacidad de garantizar la
seguridad. En talks situaciones, suele aumentar la violencia y el delito y,
en algunos casos, las instituciones de seguridad estatales (en especial,
~
:¡;
~ las fuerzas polici~les y militares) son corruptas. Aunque la intervención
:¡¡
!'o l'.
Q !;il militar externa es necesaria para cumplir diversas funcÚmes de eJtabi-
lización, como separar a los combatientes y proteger el suministto de
asistencia humanitaria y de reconstrucción, «los objetivos deben! diri-

100 I PENSAR LA SEGURIDAD
girse a mantener la seguridad pública combatiendo el delito (nacional
y transnacional) y construyendo la capacidad de la Policía nacional y
local» (2003, pág. 62). La Comisión añade: «Unas instituciones de se-
guridad estatales efectivas que impongan el orden p¡úblico y el respeto
de los derechos humanos son un componente esencial para alcanzar la
seguridad humana, el desarrollo y la práctica de go~ierno» (2003, pág.
63). En un texto reciente sobre redes internacionaler de gobierno de la
seguridad, el jefe de la Policía Federal de Australia se Fefiere a las virtudes
del desarrollo de capacidades y de la transferencia de conocimientos en
Estados débiles y en proceso de desintegración de la r~gión Asia-Pacífico
(Keelty, 2006). Si bien el desarrollo de capacidades responde, en parte,
al deseo de mejorar la coordinación de tareas entre organizaciones poli-
ciales internacionales para el mantenimiento del or1en global, también
es producto de una ética cosmopolita más amplia, cc¡mo señalamos más
adelante, que se preocupa por promover el respeto de los derechos hu-
manos y otras normas globales por parte del Estadol·
Tradicionalmente, se han considerado los procesos de «pacificación»
como iniciativas cuyo fin es supervisar la implerneritación de acuerdos
I
pactados entre dos facciones en guerra. Kaldor cuestiona esta manera de
vedas cosas. Sostiene que lo que hace falta en realidad es «la imposición
de Aormas cosmopolitas, esto es, la imposición del derecho internacional
humanitario y de la legislación sobre derechos humanos» y añade que
«debería ser posible diseñar estrategias para la prd1tección de civiles y
la captura de criminales de guerra. El objetivo polít co es proporcionar
zonas seguras en donde puedan surgir formas alte nativas de política
inclusiva» (Kaldor, 1999, págs. 124 5). El funcionar~o del orden cosmo-
c de sociedades corho otras formas de gobernar la seguridad.
polita que Kaldor imagina representa a un híbrido (le las funciones mi-
litares y de policía. Aunque algunas de sus tareas p~drían ser el control
i'
del espacio aéreo o el mantenimiento de los ceses 1 fuego, tareas que
tradicionalmente realizan los soldados, otras funci nes, como proteger
la libertad de movimiento y capturar criminales d guerra, se acercan
más a las tareas de la Policía (1999, pág. 125). I asegurar el cump~imiento interno de principios internacionales de de-
La visión del mantenimiento del orden cosmdpolita vislumbrada
por Kaldor adhiere al principio de «imparcialidad» ~ás que al de «neu-
tralidad». El funcionario del orden cosmopolita, sin discriminar sobre
la base de la raza, la religión u otras formas de identidad, tendría como
tarea proteger esos derechos en la seguridad humanf. consagrados en las
normas cosmopolitas (1999, pág. 128). Más aún, ninguna nación debe
ser inmune a estas normas, ni siquiera Estados Unidos (Kaldor, 2003,
pág. 156). El Tribunal Penal Internacional también es central en la vi-
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL /101
I~l sión de Kaldor dt una arquitectura de imposición de la ley cosmopolita
~,
'~'
,
, ~; (2003, pág. 156.1: junto con otros recursos, estructuras y desarrollos
de capacidades necesarios para respaldar «a un nuevo tipo de soldado-
policía» (KaldO~ 1999, pág. 130) que representa a «un servicio profe-
sional, integrado por personal civil y militar, desde tropas de paz fuertes
hasta policías y lendarmes, administradores, contadores, observadores
de derechos humanos y trabajadores humanitarios» (Kaldor, 2003, pág.
156). «El objetivo del servicio», añade la autora, «es proteger a los civiles
antes, durante y ~espués de los conflictos» (2003, pág. 156).
Esta propuesta de reconfiguración de la actuación policial y la prác-
tica militar puede interpretarse en un marco más amplio formulado
por la Comisión donde se pone el acento en un abordaje de «segyidad
humana integrada». En especial, se considera que la protección He las
personas debe ir acompañada de un enfoque orientado al futuro, p~nien-
do el eje en la protección de los derechos humanos, la pacificación y la
producción de defarrollos sostenibles en diversos ámbitos. Estas estrate-
(' gias diferentes, pero complementarias, sobre el gobierno de la seg~ridad
humana destacan la importancia de aprovechar formas de conocimiento
y capacidad localles dentro de un marco cosmopolita. Dicho lo anterior,
en la actualidad efiste una tensión entre la visión cosmopolita y la visión
Estadocéntrica d~la práctica de gobierno, que se manifiesta en especial
en la guerra cont a el terrorismo, en la que se privilegia la seguridad «de
la patria» yel de pliegue de la capacidad militar que respalda esa segu-
ridad. Antes de e plorar esta cuestión, nos detendremo~ en la cuestión
de la protección e los derechos humanos, la pacificación y el desarrollo
La protección ~e los derechos humanos
l
Aparte de la intervención militar, hay varios mecanismos para
rechos humanos.IHampson y colegas examinan tres: las sanciones, la
exposición a la vfrgüenza pública y la cooptación (Hampson y otros,
2002). Aplicar sayciones consiste en negar bienes y servicios extranjeros
.
~
-e
.
:;
a naciones que n1 están brindando la debida protección a los derechos
humanos. La exppsición a la vergüenza pública consiste en divers'ts ac-
::,
~ © tividades educatiras y de divulgación destinadas a exponer prácticas
del Estado violatorias de los derechos humanos. La cooptación intenta
implementar norras legales internacionales como también establecer o
102 I PENSAR LA SEGURIDAD
1
J.'eformar estructuras judiciales nacionales para p.osi il.itar la imposiciÓ.n
de esas normas. Si bien los autores destacan el uso ue las agencias in-
ternacionales les dan a estos mecanismos, también
de cuerpos intergubernamentales
local y transnacional.
E encionan el papel
y no gubername tales en los niveles
En Argentina, por ejemplo, diversas agrupaciones no gubernamen-
tales y comunitarias combinan distintas estrategias, como sancionar,
exponer a la vergüenza pública y otras técnicas, y esto ha servido para
producir un impacto profundo en la cultura de der1echos humanos del
país. En el corazón de esta cultura se encuentra el deseo de preservar la
memoria colectiva sobre las violaciones a los deredhos humanos en el
pasado y en el presente (véase Cohen, 1995).
Una expresión icónica de la práctica de gobier~o basada en los de-
rechos humanos de «arriba hacia abajo» se encuentJa en las Madres de
Plaza de Mayo de Argentina. La agrupación fue creada para recuperar
los cuerpos de los hijos e hijas que habían «desaparecido- durante la
dictadura militar. El informe Delincuencia, orden rúblico y derechos
humanos describe el impacto de las Madres a medida que se consolida-
ban a fines de la década de 1970: I la verdad» cread1s en países como Sudáfrica y El Salvador (Hampson
Desde las primeras épocas de la dictadura militar, todas las sema-
nas, decenas de mujeres se reunían en la Plaza de 1ayo, en el centro
de Buenos Aires, llevando fotos de sus seres querid¡s, a quienes fun-
cionarios de Gobierno se habían llevado a la fuerza. Al principio,
la Policía reprimía violentamente las manifestaci~nes, pero con el
tiempo, el coste político de una violencia tan pública y visible con-
tra mujeres (y madres) se volvió demasiado elevado. Estas mujeres,
cuyo interés materno por el bienestar de sus hijols desaparecidos
no podía ser calificado en forma creíble de subve[sivo, dejaron el
camino abierto para que otros criticaran los abusos del régimen
militar (ICHRP, 2003, pág. 54).
-En Argentina, las agrupaciones civiles que gobternan la seguridad
humana mediante la exposición y condena de la vi9lencia institucional
de Estado suelen ocupar un lugar prominente. Otro éjemplo es el Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS), formado en 11979para promover
la tarea de exponer tanto instancias particulares como prácticas sistemá-
ticas de violencia institucional de Estado durante la fictadura militar en
Argentina y, después, tras la llegada formal del Gobierno democrático.
Para el CELS y otras agrupaciones de defensa de los derechos humanos
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL 1103
es importante ellprocesamiento de los responsables de las viola9iones
de derechos humanos durante la dictadura. Esta tarea continúa en la
actualidad, juntd con otras, como la de promover el procesamiento de
miembros de organizaciones policiales y otros actores estatales prota-
gonistas de hechos de «violencia institucional posterior a la transición
democrática», como casos de brutalidad policial, ejecuciones extrajudi-
ciales y abuso en el uso de la fuerza (ICHRP, 2003, págs. 54-60).
Como lo de~nió una vez un colega argentino, los procesos d~ san-
cionar y exponer a la vergüenza pública a los responsables de violaqiones
de derechos humanos aspira a «estructurar su campo de acción posible»
en el futuro (frare que, obviamente, es tributaria de Foucault; véase
Foucault, 1982, fág. 221). Dicho de otro modo, la exposición a la ver-
güenza pública y ~assanciones sirven para instar el cumplimiento futuro
de la legislación Sf)bre derechos humanos, haciendo que las prácticas que
niegan tales dere hos sean legalmente difíciles, además de públicamente
inaceptables.
Otra corriente de gobierno de la seguridad humana en el marco de
un enfoque de derechos humanos se encuentra en las «comisiones de
y otros, 2002, plág. 22). puizás la forma más precisa de definir las
comisiones de la hrdad es como instituciones para gobernar el futuro,
que al tiempo que se ocupan de esclarecer verdades sobre violaciones
pasadas de la se~uridad humana, se dedican a buscar compensacio-
nes y soluciones ~onciliadoras a dichas violaciones (Le~an-Langlois y
Shearing,2004)'j I
En el caso d Sudáfrica, la Comisión Verdad y Reconciliación se
creó, en palabra de Tutu, como «una tercera vía de amnistía condi-
cional», una altetnativa, por un lado, al enfoque puramente punitivo
de Núremberg yJ por el otro, a la impunidad que Tutu definió como
«amnistía nacionrl» (Tutu, 1999, págs. 33-4). Para Tutu, era importante
recordar y establerer la verdad de 10 que había sucedido: los responsables
de atrocidades pasadas habían de tener un rol central en el proceso de
esclarecimiento 1e la verdad y de reconocimiento del daño que se había
generado. I
Según Braithfaite (2002), el modelo de la Comisión Verdad y Re-
1
conciliación es, la vez, restaurativo y brinda respuestas. Se trata de
"
:;; ~ «hablar con ca1~a al mismo tiempo que se es capaz de recurrir a un
l; 9 garrote» (2002, pág. 196) o, como 10 describe Tutu, «la zanahoria de la
libertad posible a cambio de la verdad, [donde] la vara era la perspectiva
I
de sentencias de cárcel prolongadas para los que ya estaban en prisión,
104 J PENSAR LA SEGURIDAD
'6
y la probabilidad de detención, procesamiento y encarcelamiento de los
que todavía estaban libres» (Tutu, 1999, pág. 34). En este modelo, las
víctimas de violaciones de derechos humanos tienen la oportunidad de
contar sus historias y participar en la e!aboraciónde Jlanes de acción de
reparación o rehabilitación (1999, pág. 34).
Los políticos acordaron que las solicitudes de amnistía serían consi-
deradas como parte de este proceso. Este punto fue o~jeto de polémicas.
Si bien la exposición pública a la vergüenza era uno 1e los componentes
de! proceso de revelación de la verdad, en concordancia con la teoría
restaurativa de Braithwaite, algunas personas pue?en opinar que la
vergüenza pública no basta, y que quienes sobreviv~n a violaciones de
derechos humanos deberían tener la oportunidad de reclamar daños y
perjuicios civiles y penales. En respuesta a estas objeciones, Tutu explicó
que su enfoque de la «tercera vía» refleja la visión africana del mundo,
ubuntu, que se centra en el principio del perdón: I
Ubuntu es muy difícil de traducir al lenguaje occide1taL Se refiere a
la esencia misma del ser humano. Cuando queremos elogiar mucho
I
a alguien decimos «Yu, u nobuntu»: «Eh, él o ella ¡tiene ubuntu».
Esto significa que es una persona generosa, hospitalaria, amigable,
I
bondadosa y compasiva. Que comparte lo que tiene. ¡También signi-
fica que mi humanidad está atada, inextricablemente unida, ala del
otro. Somos parte de la bolsa de la vida. Decimos «~na persona es
una persona a través de.otras personas». No es «Pie~:so, lU.ego exis-
to», sino «soy humano porque pertenezco». Partic po, comparto.
Una persona con ubuntu está abierta y disponible los demás, re-
conoce a los demás, no se siente amenazada porque los demás sean
capaces y buenos; pues tiene una seguridad interna ~ue proviene de
saber que es parte de un todo mayor y se siente disminuido cuando
otros so~ hum.illados o despreci.ados, cuando otroslon.torturadOS
u oprimidos, o tratados como SI fueran menos de 1 que son.
La armonía, la bondad, la comunidad son grande bienes. La ar-
monía social es para nosotros el summum bonum, ,1 bien supremo
... Perdonar no es sólo altruista. Es la mejor form4 de servir a los
propios intereses. Lo que deshumaniza a otro, ir~rxorablemente
me deshumaniza a mí ... Ubuntu significa, en un s¡ntido real, que
incluso los partidarios del apartheid fueron víctimas del sistema
perverso que implementaron y que apoyaron con tanto entusias-
mo. Nuestra humanidad estaba entrelazada. La ,umanidad del
responsable de las atrocidades del apartheid estaba atada y unida
• I
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL/lOS
1:
a la de su víctirya, gustara.o ~o. En .el proc~s~ de deshp'm.aniz~r
a otro, al causat danos y sufrimientos indescriptibles, el vicnrnarro
también quedara inexorablemente deshumanizado (Tutu, 1999,
págs. 34-5).
El espíritu de ubuntu es captado por la propuesta de Braithwkite
(Braithwaite, 2005~ de un abordaje restaurativo a la construcción la de
paz, en el cual es central el desarrollo de asociaciones nodales de actores
estatales y no estatÁles para integrar procesos de exposición pública a la
vergüenza y reinte~ración. I
, I
La construcciónlde la paz
La Comisión sobre la Seguridad Humana sostiene que los Estados
y la comunidad intemacional deben ser responsables de proteger $ la
población en situaLones de conflicto y de reconstruir las sociedades.
Sin embargo, la CJmisión advierte que este énfasis cosmopolita en la
provisión de seguridad y protección no puede ser interpretado como una
solución provisional. En rigor, "la medida del éxito de una intervención
no es el triunfo militar, sino la calidad de la paz que deja» (Commission
on Human SecurityJ 2003, pág. 57). La Comisión objeta la visión esta-
blecida de que la refuperación de un conflicto violento y la pacificación
constituyen un pro<feso linear, que empieza con la estabilización, sigue
con la prestación de asistencia humanitaria de alta prioridad, luego la
reconstrucción y eJ último término, el desarrollo. Sostiene, en cambio,
que sólo se puede albanzar una paz duradera mediante procesos simultá-
en las capacidades
(2003, págs. 57-8).
r
neos de reparación ~ renovación insritucional que básicamente se fundan
recursos de actores locales, nacionales y globales
Los procesos de reconciliación (véase Lederach, 1997) y otras medidas
para establecer relaciones comunales pacíficas se encuentran. por lo tanto,
vinculadas con el d~sarrollo comunitario y social. La Comisión señala:
"Las situaciones de ~osconflicto ofrecen oportunidades de premover cam-
bios, de volver a formular en sus fundamentos las bases sociales, políticas
y económicas del pJder: oportunidades para incluir a los excluidos, re-
~
:¡; ~ parar la fragmentación y borrar desigualdades» (Commission on Human
~ ~ Security, 2003, pág.lS8). Parte de este proceso consiste en establecer un
«nuevo orden político democrático» que se sostiene en el desarrollo de un
Estado fuerte. También se debe reconstruir el capital social, como medió
[06/ PENSAR LA SEGURIDAD SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL /107

para restaurar comunidades y promover la confianzt Además, se deben En aquellos ~itios donde se desarrollan nuevas guerras, Kaldor sos-
evitar las penurias económicas en situaciones de poscJnflicto, pues «el cre- tiene que es esenfial crear las condiciones para que se creen y crezcan
cimiento económico equitativo e inclusivo es fundamental para promover «organismos poltticos no excluyentes» en un marco normativo cosmo-
la estabilidad política y social, al tiempo que se amplían las oportunida- polita (1999, pág. 120). No basta con iniciar negociaciones con los cau-
des para la población» (2003, pág. 58). En la misma línea, volvemos al dillos locales a f1.n de establecer algún término medio entre «formas
argumento de Kaldor de que un nuevo orden político ~emocrático se debe incompatibles dejexclusivismo» (1999, pág. 121). Al negociar con caudi-
basar en normas, instituciones y prácticas cosmopolitas: llos, <dos mediadores tienen que ser muy claros acerca de los principios y
valores internacionales, y rechazar acuerdos que violen esos principios»
Una política de inclusión tiene que contraponerse a una de exclu- (1999, pág. 120). «El objetivo de las conversaciones», añade la autora,
sión; el respeto por los principios internacionales y las normas le-' «es controlar la violencia de modo tal de poder crear espacios Pina el
gales tiene que contraponerse a la criminalidad de los caudillos. surgimiento o el resurgimiento de la sociedad civil» (1999, pág. 120).
En suma, lo que se necesita es una nueva forma de moviJización El sueño de Kaldor de una creciente sociedad civil está respaldado por
política cosmopolita, que abarque tanto la llamadr comunidad in- evidencia de que en medio de nuevas guerras, se pueden encontrar «islas
ternacional como las poblaciones locales .... la movilización polí- de civilidad», que consisten en personas y sitios que adoptan una política
tica ... debe anteponerse a otras consideraciones, fomo cuestiones cosmopolita (1999, pág. 120). Sobre estas islas, añade Kaldor,
• I
geopolíticas o problemas internos a corto plazo; debe constituir la
idea primaria que guíe la política y la acción, lo cual no ha ocurrido ... no se habla mucho porque no aparecen en las noticias. Implican
hasta el momento (Kalder, 1999, pág. 114). 1- ..
negociaciones I 1oca 1es y reso luci
uciones d e con fliretos entre' facci
accionesI
'6 locales o, a v1ces, presiones para que las partes en guyrra perma-
Como parte de esta visión, se debe reforzar la legitimidad y autori- nezcan alejadas de la zona ... I
dad de las instituciones políticas. Tales institucionds deben operar con Estos grupos ~epresentan una solución en potencia. En l~ medida en
el consentimiento popular y su autoridad debe emanar del imperio del que sean cap1ces de movilizar apoyo, debilitan el podet de las par-
estado de derecho (Kaldor, 1999). Los valores dellcosmopolitanis'mo, tes en conflicto. En la medida en que se puedan ampliar las zonas
para el cual son centrales «la tolerancia, el multiculturalismo, la civilidad que controlan, disminuyen las zonas de guerra. También represen-
y la democracia» (1999, pág. 116), sirven como bake de lo que Kaldor tan una reserta de conocimientos e informaciónsobre la situación
define como «principios universales fundamentaleslque deben orientar local; pueden.esesorar y dirigir una estrategia cosmopolita (Kaldor,
a las comunidades políticas en varios niveles, inclusf en el nivel global» - 1999, pág. 121).
(1999, pág. 116). De hecho, algunos de estos princ~' ios ya han sido in-
corporados a tratados y convenciones actuales de de echo internacional; No basta, añade Kaldor, con que el conocimiento local que contie-
un «régimen cosmopolita» hará hincapié en las vi laciones al derecho nen las islas de civilidad sea valorado y respetado. Estas islas necbsitan
humanitario y la legislación sobre derechos hUmajOs. Mientras que el estar protegidas I y operar en un clima de derecho. Si los Estados no
derecho humanitario se ocupa de violaciones en ti mpos de guerra, la .l son capaces de b~indar esta protección, entonces es necesario que inter-
legislación sobre derechos humanos se ocupa tamb én de los abusos de vengan los organlismos internacionales, mediante el envío de tropas, la
poder en época de paz, como la represión de ciudadanos por parte de financiación deII reconstrucción u otros tipos de asistencia que lqs dis-
instituciones estatales (1999, pág. 116). Aunque se han dado «pasos tritos locales juz~uen necesarios (1999, págs. 122-4). Lamentablemente,
tentativos» hacia un régimen cosmopolita, Kaldor sleñala que entran en señala Kaldor, la diplomacia de arriba hacia abajo continúa dominando
m m
«conflicto con muchos de los enfoques geopolíticos t1adicionales adopta- 'ii las tareas de pactficación, a expensas de los procesos deliberarivos que
dos por la llamada comunidad internacional, que continúa enfatizando
i ~ aprovechan el conocimiento local y las soluciones contextuales y a me-
º
la importancia de la soberanía del Estado como b~se de las relaciones dida generadas ~or ese conocimiento (1999, págs. 122-3). «Lo impor-
internacionales» (1999, pág. 117). tante», dice la altora, «es que los cosmopolitas locales pueden brindar
108/ PENSAR LA SEGURIDAD
el mejor asesoramiento sobre cuál es la mejor manera de abordar los
problemas; se los debe consultar y tratar como soci' s» (1999, pág. 124).
En sus trabajos recientes sobre redes de pacifi ación (Braithwaite,
2002,2006), Braithwaite adopta la perspectiva co mopolita de Kaldor,
siguiendo la línea de sus trabajos sobre regulación re ponsable y sobre jus-
ticia restaurativa. En coincidencia con e! énfasis de K ldor en la protección
y el cuidado de las «islas de civilidad», Braithwaite (2 °06) sostiene que «lo
1
que se necesita es la capacidad de escalar una pirámide de intervención,
subiendo desde la no intervención hasta e! diálogo y la diplomacia preven-
tiva, y desde ahí al mantenimiento y la imposición de la paz». También
es similar a la noción de «aplicación de la ley cosm?polita» de Kalder el
planteo de Braithwaite de que e! rol de la Policía debd ser el de «garantizar
que las islas de civilidad no sean aplastadas» (2006).ILa Policía se situaría
dentro de una pirámide de regulación responsable; si fallan los intentos
restaurativos de establecer la paz, debe estar dispuesta y ser capaz de
escalar a intervenciones más coercitivas, como movilizar fuerzas de paz
fuertemente armadas, y ser capaz de hacerla (2006). «El papel principal
de la Policía», añade e! autor, «no es crear círculos df reconciliación, sino
fortalecer los perímetros de esos círculos cuando rebosan de la sociedad
civil con apoyo de ONG externas, de! Banco Mundial y otras entidades
que cuentan con los recursos que sirven para la pa~» (2006). Ésta es, en
esencia, la visión de Braithwaite de una «pacificación en red» que conecta
y une el conocimiento y la capacidad de nadas de pacificación en el seno
de una arquitectura de regulación responsable.
."6 Según Braithwaite, los abordajes tradicionales a la pacificación,
basados en la diplomacia de elite, no logran una paz duradera (2002,
2006). Por el contrario:
Allí donde hay injusticias, respecto de violaciones al derecho inter-
nacional, e injusticias que son las causas de fondol de una guerra, la
'
diferencia entre una filosofía de justicia restaurativa y una filosofía
de mantenimiento de la paz (cuyo objetivo es Si plemente la fina-
1
lización de! conflicto) es que el enfoque de la ju ticia restaurativa
exige grandes esfuerzos para reparar los daños, ara sanar las in-
justicias (Braithwaite, 2006).
Los procesos de justicia restaurativa, sostiene, deben desarrollarse
en islas de civilidad. Como dijimos en e! Capítuloj2, en el proceso res-
taurativo las partes se reúnen para hablar sobre el daño causado por una
injusticia y explorar formas de reparar esos daños y dar respuesta a las
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL 1109
I
necesidades de las víctimas (Braithwaite, 2006). La visión a largo plazo
de Braithwaite ks que las islas de civilidad se expandan acercándose a
las zonas de gU9rra mediante conversaciones que adopten los beneficios
de la reconciliaTón:
En la mayoría de los casos, los victimarios y sus seguidores pro-
vienen de una comunidad distinta de la de las víctimas y sus seres
queridos. POf ello, una reunión en una isla de civilidad, donde vi;
ven algunos victimarios, invita a las víctimas y a sus familias de
comunidades cercanas a oír la terrible verdad enunciada con las
esperanza di la reconciliación. Cuando se produce esa reconcilia-
ción, se tiende un puente entre la isla de civilidad y la comunidad
vecina. Si lo~ ciudadanos de la comunidad vecina creen que se be-
neficiarán con el ritual de sanación, sus victimarios tal vez puedan
convencerse de ofrecer su verdad, disculparse y brindar obsequios
de reparación a una tercera comunidad. Éste es el ideal de la justicia
restaurativa: ondas formadoras de paz que se expanden desde islas
de civilidad. La creatividad local y la familiaridad con las costum-
bres de! lugar son cruciales para que esas ondas se transformen en
olas de paz que atraviesen la nación (Braithwaite, 2006).
Tknto en el análisis de Braithwaite, como en el de Kaldor, no ~etrata
de privilegiar lo~ conocimientos locales por encima de lds conocimientos
que poseen los diplomáticos de elite a nivel central e internacional. La
idea es, más bierl, «respetar y aceptar los conocimientos locales del otro»
(Braithwaite, 2006):
Los íngeníeros sociales de la diplomacia estatal no tienen suficientes
conocimien~os locales para comprender los conflictbs reales que
afectan las +das de las poblaciones. Los conflictos reales siempre
son más complejos que su reificación y cambian antes de quedar
registrados ~n los informes de inteligencia, que los diplomátiéos
redactan en ~us ofi~i/nascon aire acondicionado. Sólo las ?rácticas
locales de peducclOn de orden ... que definen los conflictos ~la-
ves con los trrminos del lugar, se ocupará de los impulsos locales
hacia la guerra. Asimismo, puede haber dimensiones geopolíti~as
n n
'ó :¡; del conflicto' que sólo pueden entenderse en el idioma que se habla
:'.
@
~ en una reunión entre poderes de Estados mayores y menores en la
oficina del Secretario General de las Naciones Unidas en Nueva
York (Braithwaite, 2006).

110 I PENSAR LA SEGURIDAD
El desarrollo de comunidades y sociedades
Como señalamos más arriba, un marco de se~uridad humana re-
quiere un conjunto de procesos coordinados pará proteger y brindar
seguridad a la población, para proveer asistencia h~manitaria, para con-
solidar la paz y para reconstruir instituciones y derarrollar sociedades.
Este enfoque integrado es especialmente necesario 9n sociedades conflic-
tivas, pero se aplica, en general, a todos los lugares de! mundo donde la
seguridad humana se ve amenazada. En forma más amplia, la Comisión
hace hincapié tanto en la «protección» como en el «ernpoderarniento»,
que consisten en salvaguardar a las poblaciones de aquellas condiciones
que amenazan su supervivencia básica, al tiempo qtb.ese crean oportuni-
dades para que los seres humanos crezcan y prosperen (Commission on
Human Security, 2003, pág. 3). J
Para explicar el eje centrado en el desarrollo de a práctica de gobier-
no de seguridad humana, Duffield y Waddell (20 6, págs. 3-4) toman
de Foucault la noción de «biopolítica de la raza humana» (2003), cuyo
objeto es determinar el curso de los acontecimie tos en el nivel de la
población actuando sobre «múltiples factores so iales, económicos y
políticos que se suman para determinar la salud y 1 ngevidad de una po-
blación, [los que,] a nivel del individuo, aparecen c mo acontecimientos
casuales, impredecibles y contingentes» (Duffield y addell, 2006, pág.
3). En consecuencia, «la seguridad ... se relaciona con aumentar la capa-
cidad de reSisten.cia colectiva de una población dad~contr. a la naturaleza
contingente e incierta de la existencia» (2006, pá . 4). Como parte de
este énfasis en e! aumento de la capacidad de re si tencia, la Comisión
sobre la Seguridad Humana propone formas innovadoras de gobierno
que gestionan riesgos vinculados con el mercado. Según la Comisión,
Desde una perspectiva de seguridad humana, la cuestión central
. no es si se debe o usar los mercados o no. El problema es cómo
respaldar las diversas instituciones que sirven par, asegurar que los
mercados mejoren la libertad y la seguridad humana de la pobla-
ción en la forma más efectiva y equitativa posible; y que, además,
complementen al mercado, pues suministran libertades básicas que
el mercado no puede proveer en modo directo (Commission on
Human Security, 2003, pág. 75).
Las iniciativas en el aspecto macro se centran en áreas tales como
el desarrollo de políticas macroeconómicas, la ayuda monetaria inter-
I
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOrL 1111
nacional o la inversión económica externa; en cambio, las formas de
práctica de gobierno local suelen orientarse a la creación de instituciones
y procesos fuera de los mercados, cuya función es garantizar estándares
mínimos de SegUiidad humana en tiempos de crisis (esto es, formas al-
ternativas a los s guros), a la vez que crean oportunidades para que las
personas desarro len y ejerciten sus capacidades en la realización de su
propio desarrolld personal (2003, cap. 5).
Rankin obse~~a que e! énfasis en el desarrollo microeconómico es un
índice de un cambio de pensamiento más general, por e! que se tiende a
favorecer aborda~es al desarrollo basados en el mercado por sobre otros
basados en e! Estado (Rankin, 2001, págs. 18-19). Los programas de
«microcréditos»,lpor ejemplo, operan en diferentes sociedades que su-
fren amenazas a l~ seguridad humana como consecuencia de problemas
de desarrollo. SoJ programas diseñados para promover la seguridad eco-
nómica mediantelpequeños préstamos de apoyo a microemprendirnien-
tos. Un modelo P1ionero en materia de microcréditos es el del Grameen
Bank, en Bangla~esh, que otorga préstamos pequeños para fomentar
iniciativas de autoempleo a pequeña escala. El banco da prioridad a las
mujeres, basado Jn la premisa de que si mejora la situación económica de
las mujeres, mejorará su situación social y política (Bernasek, 2003, pág.
369) y, se suponej su seguridad social y política. El mode;o del Grameen
Bank (entre otros modelos; véase Yunus, 2004) se ha reproducido en
otros lugares, coro Nepal (Rankin, 2001).
Yunus (20041) señala que si. bien las iniciativas de «créditos Gra-
meen» varían e~11 su especificidad local, comparten varios elementos
fundamentales-En primer lugar, el crédito es considerado un derecho
humano. El pro~rama está dirigido a quienes tienen menos posibili-
dades de acceder] al crédito en las economías de mercado establecidas,
es decir, los pobres, cuya inmensa mayoría son mujeres. Se reconcep-
tualiza e! proPiolsistema bancario en su totalidad: el acceso al cré~ito
no depende de la existencia de garantías y no se firman contratos cuyo
cumplimiento dependa de la ley (Yunus, 2004). Aunque la mayoría
de los préstamo~ tienen como propósito el desarrollo del autoempleo
(2004 l, hay otros tipos de créditos destinados a actividades como com-
pra de casas, construcción de letrinas e irrigación de pequeñas huertas
~
i
.
]
(Bernasek, 2003, pág. 373). El banco también vincula el desarrollo
económico con e! desarrollo social. Por ejemplo, proporciona una lista
Ol) ec
© G de objetivos para los prestamistas y sus familias, como comprometer-
se a mejorar sus condiciones de higiene, la planificación familiar, la
educación y una mejor alimentación (2003, pág. 373; Yunus, 2004).
112 f PENSAR LA SEGURIDAD
Además, el banco otorga becas y préstamos para elstudiantes (Yunus,
2004).
Según informes de mayo de 2006, el Banco Grarneen cuenta con
6,39 millones de prestamistas, 96 por ciento de los cuales son mujeres
(Grameen Bank, 2006). Hay muchos otros ejemplos de modelos y dispo-
siciones institucionales de microcrédito o microfin~nciamiento en todo
el planeta, como· la Self-Employed Women"s Association [Asociación
de Mujeres Autoempleadas en la India] (SEWA) GmWA, 2004; véase
taJnbién Datta, 2003); el Working Women"s Forum [Foro de las Muje-
res Trabajadoras] (WWF) en India (WWF, 2004); <¡cassiesvillageoisie»
en Mali (véase Cerven y Ghazanfar, 1999); el Programa de generación
de ingresos para el desarrollo de grupos vulnerables del Comité para el
Progreso Rural de Bangladesh (véase Martin y Hulme, 2003); la Caja
los Andes, en Bolivia (Vogelgesang, 2003); los pl1nes de ahorro de la
Federación de Personas sin Hogar de Sudáfrica (Sou lAfrican
th Homeless
People"s Federation, 2004); y los planes de ahorro e una alianza de tres
agrupaciones activistas por la vivienda digna en ombay (la Sociedad
1
para la Promoción de Centros de Recursos Zonal s, la Fundación Na-
cional de Habitantes de Barrios Marginales y Mila Mahila); además de
otras organizaciones locales, como la Federación S¡dafricana de Pobres
Urbanos y la red global de activistas por la vivien a digna Asociación
Internacional de Habitantes de Barrios Marginale .
Existe también un proyecto ambicioso origina o en la Cumbre del
microcrédito, celebrada en febrero de 1997, que confiste en el compromi-
so por parte de una serie de patrocinadores privados (entre ellos, las cor-
poraciones Citicorp, Chase Manhattan y American Express) de llegar a
cien millones de los «más pobres» del mundo para 11año 2005 (Rankin,
2001, pág. 19; Daley-Harris, 2003, pág. 3). Por f<losmás pobres» se
entiende a aquellas personas que viven debajo de las líneas de pobreza
nacionales o quienes forman parte de los 1.200 millp,nes de personas que
viven con menos de US$ 1 por día. Para alcanzar ~l objetivo, el proyec-
to prevé otorgar créditos para el auto empleo u ot10s emprendimientos
empresariales a fin de desarrollar «instituciones autosuficientes en el
aspecto financiero» (Daley-Harris, 2003, pág. 3). I
Los movimientos de planes de microcrédito y ahorro no son inmu-
nes a las crí~icas. Rankin, so?r~ la base de su es:u~io del microcrédi:o
en Nepal, prensa que el movmuento es emblematico de la «ortodoxia
neoliberal imperante [que] ha adoptado un caráct~r netamente femini-
'ó
el
zado», por lo que formas de prácticas de gobierno Ide base simplemente
expresan una «reproducción reducida a escala loral del poder del Es-
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL /113
(1\
(
tado- (Rankin, 2001, pág. 19). La autora sostiene que, como parte del
proyecto neoliberal, se está constituyendo a las mujeres como "clientes»
.:~,
que deben asumit la responsabilidad de su propia seguridad económica
y la de sus famili1s, en vez de ser constituidas como ciudadanas sociales
con derechos y expectativas de cara al Estado (2001, págs. 19-20).
Existen otros tipos de preocupaciones que van máf allá de ~a co-
rriente económick de desarrollo y se relacionan en forma más g9neral
al «nexo entre sefuridad y desarrollo» (Duffield y Waddell, 200~t pág.
18). Se trata de un nexo que revela profundas tensiones asociadas con
la «dialéctica» actual (Kerr, 2003) entre formas hurnanocéntricas y Es-
"~t tadocéntricas de fmaginar el gobierno de la seguridad. domo vemos en
'it
el caso de la guerra contra e! terrorismo, las autoridades de Gobierno
estatales han intentado conciliar objetivos en apariencia1incompatibles:
la protección de lk seguridad de la «patria», fundamentalmente a través
del poderío ffiilijar, y la promoción de la seguridad humana a través
de iniciativas a n vel macro y micro para el desarrollo sostenible (~éase
Liotta, 2002). Pe e a que documentos clave como el informe de la Comi-
sión del 11/9 (National Commission on the Terrorist Attacks uP9n the
United States, 2Q04, cap. 12) sostienen que la cornpatibilización entre
la seguridad de ~stado y el desarrollo es posible y, más aún, necesaria
como parte de un paquete integrado de gobierno de la seguridad, hay
otros que opinan ~ue la guerra contra e! terrorismo está acabando con la
agenda de la segu~idad humana (Duffield y Waddell, 2006; Commission
on Hurnan Security, 2003).
Sin embargo,l el trabajo de Duffield sugiere que antes de la actual
guerra contra el tfrrorismo ya existía una agenda compartida entre los
Gobiernos del norte, cuyo objetivo era promocionar 10 que e! autor de-
fine como una «p~z liberal» global. Se trata de un proyecto político que
tiene por objeto Mesarrollar y transformar las sociedades (en especial,
las del sur) en n9mbre de la seguridad global (Duffield, 2001, 2005).
Como parte de eSfa agenda, los discursos sobre la «seguridad» y el «de-
sarrollo» han qU]dadO fusionados en un único discurso. En especial, se
empezó a ver una relación causal entre el conflicto social y «un malestar
de! desarrollo en orno de la pobreza, la competencia por los recursos, y
las instituciones ébiles o depredadoras- (Duffield, 2001, págs. 15-16).
En su libro G10bt Governance and the New Wars,, Duffield añade:
~ "
:\,
te
* Hay traducción en castellano: Mark Duffield: Las nuevas guerras en el mundo
global: la convergencia entre desarrollo y seguridad. Madrid, Libros de la Catara-
ta, 2004. [T.)

114/ PENSAR LA SEGURIDAD
Además, cada vez son más los.vínculos entre estas guerras y el
delito y el terrorismo internacional, Para enfrentar tal situación,
no sólo se han radicalizado las políticas de desarrollo; además, y
esto es aun más importante, este hecho refleja un nuevo marco de
seguridad en el seno del cual las modalidades del subdesarrollo se
han vuelto peligrosas. Es un marco distinto dellde la Guerra Fría,
cuando prevalecía la amenaza de un conflicto d~ gran envergadura
entre Estados. El círculo en torno a la cuesti1n de la seguridad
prácticamente se ha cerrado: de la preocupación por las economías
y maquinarias de guerra más grandes del mundo se ha pasado a un
interés por algunas de las más pequeñas (Duffield, 2001, pág. 16).
En el siguiente apartado, nos referiremos brevemente a las tensiones
asociadas con algunos intentos de pensar la práctica de gobierno global
como un nexo entre la seguridad de Estado yla seguridad humana.
I
El nexo entre la seguridad de Estado y la segLridad· humana
. I
·6 De cara a las nuevas guerras, algunas naciones y zonas consideradas
focos de problemas de subdesarrollo, pobreza y conflictos internos son
construidas como amenazas potenciales a la segufidad global (Duffield,
2001; Duffield y Waddell, 2006). Tras los atentados terroristas del 11
de septiembre de 2001, se ha intensificado esta rrlanera de relacionar la
seguridad con el desarrollo (Duffield y Waddell,!2006). No se trata de
un desplazamiento del desarrollo como modalidad de gobierno de la
seguridad humana, sino de su conceptualizaciób como «herramienta
estratégica en la guerra contra el terrorismo" (2 0r6,
págs. 11-12),
La guerra contra el terrorismo ha tenido un prEfundo impacto en
la seguridad humana como un ensamble dinám~co de gobierno glo-
bal. La preocupación preponderante por la seg1uridad, en especial
por la seguridad interna, significa que, en la actualidad, cuestio-
nes de circulación global (de personas, armas, ~edes, commodities
ilícitos, dinero, información, entre otros) que *arten de zonas del
mundo en conflicto y las atraviesan, influyen eí la función biopo-
lítica del desarrollo y su papel en la consolidac ón 'de esos lugares.
. ~
Es decir, por consideraciones en torno a la seg ridad, los recursos
..
]
9
para el desarrollo se dirigen cada vez más haci medidas, regiones
y subpoblaciones que se consideran cruciales r specto de los peli-
l i
'¡,.
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL 1115
l,
.'
¡ gros y las incertidumbres que surgen ·dela interdependencia global
I,
I
(Duffield y w[ addell, 2006, págs. 10-11).
'1
~
'1¡
El nexo seg¡ ridad-desarrollo se centra en reducir las condicio~es de
1
',11 posibilidad de que los nodos oscuros y las redes de inseguridad, como
1I
«poblaciones ihsurgentes, economías en la sombra y redes violentas»
(2006, pág. 12}, prosperen en sociedades débiles y subdesarrolladas y
amenacen la seguridad global cuando atraviesan las fronteras naciona-
les. Una de las condiciones de posibilidad es la capacidad de atfacción
'·lí que ejercen ciertos líderes violentos sobre poblaciones pobres y alienadas
que son víctimas de la injusticia y exclusión en sus lugares del origen
(2006, pág. 12). Según un informe preparado por el OECD Develfpment
Assistance Commitee (DAC), los dirigentes terroristas explotan y «se
I
nutren de» los Sentimientos de impotencia y alienación de grupos mar-
ginalizados co~ el propósito de obtener apoyo para sus organizaciones
(DAC de la OECD, 2003, pág. 11; citado en Duffield y Waddell, 2006,
pág. h). I
Sobre la ba~e de esta visión, el desarrollo se ocupa de «contralrrestar
la alienación» mediante «una compleja serie de intervenciones ~iopolí-
ricas- cuyo obj~tivo final es construir «la capacidad de las comunidades
de resistir a ide<}logías políticas y religiosas extrernistas, fundadas en la
violencia» (DA~ de la OECD, 2003, pág. 8). Entre esas intervenciones:
3'it~
....
~"
i't
La educación y las oportunidades de trabajo se vuelven fundamen-
11(,
tales, pues slon intervenciones que reflejan la sensación de que el
nuevo peligro global ya no reside necesariamente en los más indi-
gentes, quienes no pueden salir de su miseria; por el contrario, e~a-
na de aquellas subpoblaciones capaces de superar y circular entre
las dicotomJ'¡ s del norte y el sur, de lo moderno y lo tr,adicional, de
lo nacional lo internacional (Duffield y Waddell, 2006, pág. 12).
. I
La agenda dfl desarrollo sostenible, que en el pasado se había centra-
do en la reducci¡n de la pobreza para los más pobres del mundo (2006,
págs. 13-14), pasó a alinearse con una agenda antiterrorista dirigida
contra «poblaciones transnacionales residentes en regiones estratégicas»
:;;"
(2006, pág. 13).1
Puesto que la guerra contra el terrorismo hoy «domina los debates
~ sobre segurida~ en los niveles nacional e internacional» (Commission
on.Hum~n Secur1ity,2003, pág. 23), hay personas. a quie~es prea.cupa la
existencia de lo que se puede llamar un «nuevo unilateralisrno», liderado
116/ PENSAR LA SEGURIDAD
por Estados Unidos en su capacidad del «actor milirar más poderoso del
mundo» (Loader y Walker, en prensa). Desde la perspectiva de Kaldor,
por ejemplo, I la comunidad d~ ayuda» (Duffield, 2002, pág. 154).
la coalición global construida por el Gobierno-de Bush después del'
11,
de septiembre fue una alianza de Estados al estilo
I
de la Guerra
Fría. No fue;-a pesar de lo que afirman algunos 1e los aliados, una
alianza multilateral, fundada en principios internacionales. Como
'6 en el periodo de la Guerra Fría, el criterio para pertenecer a la alian-
za es el respaldo a Estados Unidos, y no la demo~racia o el respeto
a los derechos humanos (Kaldor, 2003, págs. 151-2).
Algunas agencias de cooperación sostienen ~ue la guerra contra
el terrorismo ha puesto en riesgo la agenda de lo~ derechos humanos.
Algunos Estados han justificado su incumplimiento de los tratados de
derechos humanos apelando a la amenaza del te1rorismo. Además de
Estados Unidos y Gran Bretaña, que han recurrido a la práctica de las
detenciones sin juicio, «muchos miembros de la "10alición de volunta-
rios" global han usado la legislación vigente o sancionado nuevas leyes
de seguridad que, según los críticos, utilizan el terrprismo como pretex-
to para reprimir a la legítima oposición interna» [DUffield y Waddell,
2006, pág. 14).
También se ha señalado que e! carácter tradi ionalmente apolíti-
co del trabajo de ayuda humanitaria se ha visto clomprometido por la
guerra al terrorismo. Durante la década de 1990, la doctrina militar
garantizaba a las agencias de ayuda un «espacio hurhanitario» (Feinstein
International Famine Centre, citado en Duffield ylWaddell, 2006, pág.
14), dentro del cual las agencias podían desempenar sus actividades y
donde los militares sólo podían intervenir como ~ltimo recurso. Hay
autores que afirman que el trabajo de ayuda ha s~frido una reconfigu-
ración según una agenda política más general de rieconstrucción social
y democratización, como queda de manifiesto en el caso de Afganistán
(Duffield y Waddell, 2006, pág. 14). Así como este~enómeno «involucra
directamente [a las agencias de ayuda] en el proce o político», los altos
niveles de inseguridad en lugares como Afganistá han generado la ne-
cesidad de involucrar a los militares en actividades que en el pasado se
consideraban humanitarias, como la distribución de provisiones y la re-
..
:;
~
paración de infraestructura (2006, págs. 14-15). «~os modos modernos
de hacer la guerra», escribe Duffield, «no sólo requi ren e! apoyo político
" es una de las poca~ prerrogativas que quedan al Estado-nación, que se
y material de "coaliciones de voluntarios"; la nece idad de contener sus
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO G~OBAL / 117
inevitables consecuencias humanitarias y encargarse de ellas ha genera-
do una interdependencia creciente entre los establecirnienros militares y
I La preocupación general sobre el potencial que tiene la guerra con-
,.,I tra el terrorismo para socavar los progresos realizados en materia de
gobierno de la seguridad humana es expresada en forma vívida por la
Comisión, !
Hacen falta~uevas estrategias multilaterales que se centren en ,la
I~I
responsabili ad compartida de proteger a la gente. En la década de
1990 se habí n alcanzado progresos considerables, crillO lo ilus-
'~¡ tran la priori ad que se confirió a los derechos humanos y a la ac-
r,~¡ ción humanitaria, así como los esfuerzos para desplegar operacio-
1
nes de mante imiento de paz y reconstruir países destruidos por lfs'
conflictos. Pe o la «guerra contra el terrorismo» ha paralizado esos
J
progresos al e ntrarse en respuestas coercitivas a corto plazo, en vb
de enfrentar las causas subyacentes vinculadas con la desigualdad,
la exclusión y la marginalización, y la opresión por parte de Estad¿s
y de particulares íComrrtission on Human Security, 2003, pág. 241).
,
r
Desde luego, ay numerosos ejemplos de tensiones entre formas hu-
manocéntricas y Estadocéntricas de imaginar e! gobierno de la seguridad.
Un caso especial e¡ el de! gobierno de la migración ilegal. Desde una pers-
pectiva de seguri~~d humana, el desplazamiento global d~ personas bajo
l
I
la forma de migraFión ilegal representa una clara amenaza a la salud y la
seguridad de ingresos de los trabajadores migrantes, en especial de aque-
llos que realizan tareas domésticas o son víctimas del tráfico sexual. Por
otra parte, la migjación ilegal puede conceptualizarse como un ataque a
la soberanía del E1stado (Piper y Hemmings, 2004). Esta interpretación
constituye la base Heiniciativas destinadas a proteger las fronteras estata-
les que pueden cOltcarse por encima de la preocupación por los derechos
humanos de los migrantes (Commission on Hurnan Security, 2003). «En
nombre de la pres rvación de la seguridad estatal», escrib~ la Comisión,
«Ía detención de migrantes ilegales sin el debido proceso se encuentra en
aumento a nivel glpbal. Con frecuencia la gente es obligada a regresar a
sus países alllegar a las fronteras, desde donde es devuelta a lugares en
l
~• los que sus derechosI humanos pueden estar en peligro» (2003, pág. 42) .
¡¡ Esto ocurre en un mundo en el que «el poder de control sobre las fronteras
encuentra en deca1encia» (Weber y Bowling, 2004, 197).
 118/ PENSAR LA SEGURIDAD
En relación con esta «expresión de soberaní~ nacional» (2003, pág.
200), Bigo describe la formación de la Unión Europea en términos de
«fusión» de intereses que anteriormente se limitaban a las fronteras del
Estado-nación (esto es, la seguridad interna c01tra la seguridad exter-
na) (Bigo, 2000, págs. 82-4). En consecuencia, Ifas cuestiones referidas
a asuntos internos y externos se reconceptualizáron en el marco de un
discurso más general sobre la inseguridad euro~ea. Como parte de este
proceso, las agencias policiales de cada país han ido formando redes
transnacionales, mientras que las agencias militares focalizan su aten-
ción dentro de sus países «en busca de enemigos ~nfiltrados» (2000, pág.
83). Bigo explica que «la tecnología policial se ha entrelazado con la mi-
litar (Haggerty y Ericson, 1999); las fuerzas arn~adas han asumido una
responsabilidad mayor en materia del mantenimiento de la vigilancia de
poblaciones sospechosas (Sheptycki, 1998a)>>(Bligo,2000, 83).
Se puede suponer que el gobierno de la migración se está llevando a
cabo más en nombre de la seguridad estatal quJ en nombre de la segu-
ridad humana (véase Angel-Ajani, 2003). Otraslpruebas de ello pueden
_verse en el hecho de que las organizaciones polidales tienen una partici-
pación cada vez mayor en la imposición de las ley~s de inmigración, como
también que otros organismos administrativos ~el Estado han obtenido
poderes de coerción cuasipoliciales con el mismt fin (Weber y Bowling,
2004, pág. 200). La constitución de «redes policiales y culturas de trabajo
,transnacionales» (Loader, 2002, pág. 127) puede observarse en lo que
Weber y Bowling (2004) denominan «actuació9 policial para la migra-
r
ción», por la cual los conocimientos de la Policía, las formas de pensar la
seguridad que revelan, se extienden hacia otras inftituciones externas, co-
mo departamentos de administración estatales (~or ejemplo, autoridades
inmigratorias) y agencias de actuación policial privadas transnacionales
(Johnston, 2000b). Weber y Bowling pintan un cuadro de
una participación cada vez mayor en [la] red del mantenimiento
del orden. Dentro de Gran Bretaña, la red comprende: empresas de
seguridad privadas que participan en la derencíón y el traslado de
personas que solicitan asilo e «inrnigrantes ibfractores»; emplea-
dores públicos y privados a los que la ley exige que verifiquen la
~
:
situación legal de inmigrantes que solicitan trabajo; empresas 'de
transporte de mercancías que pueden ser sancionadas penal mente
por trasladar personas que ingresan en forma clandestina a través
t: "6
a
del Canal de la Mancha; líneas aéreas sujetas multas en el marco
de la Ley de responsabilidad de las empresas de transporte aéreo de
1-
r
I
SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL / ¡19
1987, por permitir que pasajeros con «documentación inadecuada»
suban a 80rdo de vuelos hacia Gran Bretaña; y la población, en
general, alla que se alienta cada vez más a actuar como los ojos y
Ir
oídos de Policía y del Servicio de Inmigración (Weber y Bowling,
2004, pá~s. 202-3).
De este mlodo, las redes institucionales de cooperación policial están
«generando nuevas prácticas de trabajo y disposiciones (híbridas) entre
funcionarios Fovidos por la amenaza común del otro criminal interna-
cional (Load~r, 2002, pág. 132).
Dado el interés e~ una nueva «criminología del otro» (Garland,
1996) de carácter transnacional, no sorprende que algunos observadores
se muestren cautelosos respecto de la cuestión del grado de sécuritiza-
ción que conv~ene alcanzar. De hecho, Buzan y colegas afirman que «se
debería pensaf la seguridad como algo negativo, como un fracaso para
I abordar los p~oblernas como cuestiones políticas norlnales. Idealmente,
=
la política de~ería ser capaz de desenvolverse según procedimientos de
rutina sin necesidad extraordinaria de elevar algunas "amenazas"
I específicas a una "inmediatez prepolítica"» (Buzan y otros, 1988, pág.
29). Kitchen (2.001) también piensa que «las desecuritización es la opción
óptima a larg~ plazo» (Buzan y otros, 1988, pág. 29):
Si hay una ~antidad suficiente de personas que dicen que algo es u'na
cuestión de seguridad, se convierte en una cuestión de seguridad.
Una vez q~e algo fue designado como cuestión de seguridad, nos
hemos dado la libertad de tratado con medios extraordinarios. En
una concepción de la seguridad a la antigua, esto puede significar
construir l\n enemigo y emplear metáforas militares para movilizar
a la población contra la amenaza. Si un país está sufriendo la inva-
sión de tropas hostiles, esta reacción puede ser la correcta; pero si
los ciudadanos de un país mueren de hambre como consecuencia de
la erosión de la tierra cultivable, probablemente no lo sea (Kirchen,
2001, pág. 3; véase también Meller, 2000, pág. 43).
A diferencia de quienes buscan ampliar la agenda de la seguridad,
.
:.o
Kitchen, entonces, sostiene que «el bienestar humano debe reemplazar
:.o~ el concepto de seguridad in todos los casos, excepto el de las amenazas
1'.
1'.
e e a los Estados» [(2001, pág. 4; véase también Wrever, 1995, pág. 58).
En resumen, se puede decir que la concreción del sueño del ~obierno
de la seguridad humana está inconclusa, como ocurte también con el
 :I¡

SEGURIDAD HUMANA Y GOBIERNO GLOBAL/12]

120 I PENSAR LA SEGURIDAD

I
sueño Estadocéntrico Y el sueño humanocéntrico. Lo que sucede, en Estadocéntricas y humanocéntricas en función de un tipo de juego de
cambio, es que los tres sueños coexisten, en algu~os casos con muchas poder entre di~tintos actores que participan no sólo del acto de habla de
tensiones. Estos sueños pueden también volver a maginarse en formas 111 la securitizac~ón, sino también en el enrolamiento de otros actores en
!
en que sus visionarios actuales no han previsto o p aneado. No obstante, un sueño de líráctica de gobierno particular. De este modo, se podría
expertos como He1d (2003, 2004) YKaldor (200 ) siguen manteniendo concluir la disyusión anterior sobre la seguridad humana y la práctica de
que una ética cosmopolita es la más razonable y d seable como impulso gobierno global con la observación de que algunos actores simplemente
I
normativo de la práctica de gobierno global. Sin 11ejarSe mucho de esta son «más débiles» que otros en sus intentos de conformar el ~obierno
propuesta, Loader y Walker han comenzado a elaborar la noción alter- de la seguridaa ) para que se oriente a fines deseables en 10 instrumental
nativa de «pluralismo anclado» (Loader y walker,t006' en prensa), que y normativo. Este fue un planteo de Braithwaite y Drahos (2000) en su
,j,; análisis de actores débiles y fuertes en el campo de la regulación global.
busca volver a imaginar el Estado como una «vir ud necesaria» (2006)
y, en especial, como una «comunidad política e nstitutiva que actúa En el próx~mo capítulo, avanzamos sobre este planteo y pasamos a
no sólo, sino también, como último recurso de autoridad coercitiva, una discusión ~xplícitamente normativa acerca de cómo una perspectiva
puesto que ambas actividades están inextricable~ente unidas, tanto en de práctica de\gobierno nodal puede influir sobre algunos intentos de
tareas "de ordenamiento instrumental como en li tarea de producción reforzar el poder de los actores débiles, entre ellos loslque pertenecen a
cultural de identidad social» (2006, pág. 193). Lorder y Walker añaden
;1:i~;
,~ «islas de civili~ad», para reconfigurar el campo de la seguridad orien-
~;1.
, tándolo a finesltal vez nuevos y diferentes, tanto en términos instrurnen-
que, aunque los Estados deben ser «los principaler motores de la acción
común y fuentes de iniciativas institucionales», débe haber un «recono- tales como normativos. Esta perspectiva explora modos de identificar y
cimiento fundado de que existen dos niveles en 10f que podemos pensar aprovechar nodos a los que, pese a ser fuentes de conocimientos y capa-
la seguridad como un bien público más denso, t" nguno de los cuales
puede reducirse al otro, pues necesitan distintas ormas institucionales
cidades, no se s~ele tomar en cuenta como agentes de toma de decisiones
y actores práct,cos parala producción de diversos bienes de seguridad.
para su articulación» (en prensa). En otras pala ras, una concepción
«densa» del bien público debe expresarse en el ivel estatal, así como
en el nivel global, para resultar en un «pluralismo de niveles del bien
público» (Loader y Walker, en prensa). I
Baste decir que hay agendas normativas que dompiten por el futuro
del gobierno global, cada una de las cualesexprdsa distintas formas de
imaginar los Estados y sus roles dentro de una arqu~tectura transnacional.
Lo que sí sabemos es que si bien «los Estados sig4en siendo importantes
... se han visto obligados a incorporarse a redes dd toma de decisiones en
múltiples niveles y cada vez menos territoriales, qJe reúnen a Gobiernos,
organismos internacionales, organizaciones no g~bernamentales y otras
éntidades, en formas nuevas y complejas» (Duffield, 2001, pág. 111). En
el Capítulo 5 abordaremos temas vinculados con la regulación global del
gobierno de la seguridad en el marco de un mundo nodal.
~
.
:;j
..
:;j
Conclusiones ¡¡,
Ql ~
Si volvemos a nuestra interpretación latouriana de cómo se ejer-
ce el poder, se podría entender la dialéctica entre formas de imaginar
,¡¡

J¡ 4
~¡ i , ,
j'l~ RESPUESTAS ANTE DEFICITS EN LAS PRACTICAS DE GOBIERNO
I

~r¡

La ideas, las conexiones en red, las nuevas direcciones, deben venir

I
de abajo ... Resulta imposible comprender sinópticamente una red
densa de pd¡cticas de gobierno descentralizadas. Sólo podemos en-
+1;;
tender los tramos de la red que podemos observar en forma directa.
Aunque la p~áctica de gobierno no puede abarcar la planificación
sinóptica, lot actores pueden gobernar nodalmente. Lo que pueden
ver de una s~tuación determinada les basta para ser conscientes de
que si consiguen la colaboración en un nodo en particular de otros
actores clavé que controlan distintos hilos de una red de gobierno
nodal, esos Ih.ilospueden unirse e integrar una trama de controles
(Braithwaite 2004, pág. 308).

IntrodUCCiÓ¡ .

Los caPítul~S precedentes buscaban ilustrar el carácter nodal de la

práctica de gobi erno de seguridad. Aunque los nodo s estatales siguen
siendo una par le importante de esta fluida arquitectura nodal, en la
actualidad los nodos no estatales, entre ellos las corporaciones empre-
sariales y los organismos no gubernamentales, desempeñan un papel
'~ central en la forÍna en que se piensan, dirigen y suministran los bienes
de seguridad. S9gún el lugar que se ocupe en el seno de las relaciones
nodales, el gobierno de la seguridad puede tener consecuencias buenas y
malas. A los nodes estatales, la capacidad de conseguir la colaboración
de otros nadas para llevar adelante objetivos centrados en el Estado les
sirve para reforzar su base de recursos y su capacidad estratégica. A
los nodos corporativos, la capacidad de conseguir la colaboración del
~ Estado y otros nodos para llevar á cabo sus objetivos definidos J
nivel
~ corporativo les confiere un alto grado de autonomía yautodirehción.
Por otra parte, a quienes gozan de una capacidad limitada para Jonse-
guir la colaboración de otros, caracterizados como «actores débileL, por

124/ PENSAR LA SEGURIDAD
Braithwaite y Drahos (Braithwaite y Drahos, 2000; Braithwaite, 2004),
el gobierno nodal, en su configuración actual, produce, en cambio, una
menor seguridad.
En pocas palabras, a algunos les va mejor que a ~tros con el gobierno
nodal, así como a algunos les fue mejor con otras pJácticas de gobierno.
Como es de suponer, lo que divide a uno de otros Fe relaciona en gran
medida con la riqueza. A los ricos les ha ido mejor que a los pobres.
Desde luego, no es sólo el acceso al capital económico lo que permite
que los nodos den forma al campo de la seguridad. En esta línea, Dupont
(2006a), retornando conceptos de Bourdieu (1986), define el campo de
la seguridad en términos de nodos cuya posición fn el campo está de-
terminada por la cantidad de capital, en sus divers~s formas (simbólico,
cultural; político, social y económico), que poseen (réase también Chan,
1996, 2001a; Chan y otros, 2003). Desde esta perspectiva, el poder de
los nodos (y la legitimidad que tienen sus dichos ahtk su público) depende
de las clases y las cantidades de capital con los qge cuentan o que son
capaces de procurarse esos actores. En un mundo nodal, los déficits en la
cé.lpacidad de influir sobre el campo de la seguridad'han tenido impactos
diferenciales sobre los individuos, colectividades y Estados de todo el
mundo. Esto es válido tanto para el gobierno de la ~eguridad como para
la práctica de gobierno en general. I o supraestatal, arnque tal posibilidad no se ex~luye. Lds expertos de la
La cuestión normativa central que tratamos en fste capítulo surge en
forma directa de lo que acabamos de observar. El eje del interrogante que
nos planteamos es cómo se pueden transformar laJ relaciones nodales a
fin de mejorar los procesos y resultados de las prábicas de gobierno en
beneficio de los actores débiles. Para responder esta pregunta partimos
del supuesto de que el gobierno nodal nos va a ac:ompañar durante un
buen tiempo, aunque su modo de operar evolucionará y cambiará a lo
largo del tiempo y del espacio. En vista de lo ante~ior, debemos buscar
soluciones nodales a esos problemas nodales. L.o j~ue nos mueve a tra-
bajar en un marco nodal, como ya hemos mencfnado, no es sólo la
posibilidad de que esta forma de gobierno perdurf en el tiempo tal co-
mo la concebimos. Creemos que nuestra realidad nodal alberga nuevas
oportunidades para encontrar soluciones a problerhas viejos y persisten-
tes. El gobierno nodal aporta oportunidades importantes que debemos
identificar y aprovechar. Esto es exactamente lo qJe se ha buscado hacer
en un importante cuerpo de trabajos: por medio dk nodos estatales y no
. ~
estatales, por debajo de los Estados, dentro de losl Estados y a través de
1
9 Q que, si bien es cierto que el gobierno nodal ha generado una serie de pro-
los Estados (McGinnis, 1999b). I blemas y ha exacerbado otros ya existentes, el problema no son sus ras-
El enfoque normativo es una característica de la obra de un grupo
i~1f
;I¡ RESPUESTAS ANTE DÉfiCITS EN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO 1125
,,\
lJll'!f
~¡
de especialistas asociados con la Regulatory Institutions Network [Red
de Institucioneslde Regulación] (RegNet) de la Universidad Nacional de
,
I¡i~
Australia, cuyo~ intereses empíricos cubren una amplia gama de ámbi-
tos vinculados con las prácticas de gobierno, como los del desarrollo, la
sanidad, la seguridad, el medio ambiente, la empresa, el conocimiento
y la propiedad ifltelectual. Un tema de investigación fundamental de la
RegNet, el de políticas e intervenciones prácticas, ha permitido, y sigue
permitiendo, explorar posibilidades de poner en práctica valores 'demo-
cráticos establecidos en el seno de contextos de prácticas de gobierno
nodales o des centradas, en niveles macro y micra. Una premisa de base
de este cuerpo de trabajos reside en que es posible identificar y elrborar
,l.
las oportunidad,es normativas para poner en práctica valores democrá-
ticos en un mundo gobernado en forma nodal. ¡
, Ii~ Los abordajes que se exploran en RegNet suelen ir contra as co-
rrientes de pensamiento imperante; no se deslizan con facilidad por los
carrilés hobbesi'¡lnos que parten del supuesto de que en materia ~orma-
tiva, 10 que hace¡ falta, desde el punto del deber ser, es simplemen~e más
Leviatanes efecttvos y responsables. Es decir, en la RegNet no se supone
a priori que la mejor o única forma de responder a lo~ problemas que
hemos identificado es crear mejores Leviatanes, sea en el nivel estatal
RegNet reconocen que, dadas las circunstancias adecuadas, unos Go-
biernos estatale~ y supraestatales más efectivos y respdnsables pueden
y deben ser algd bueno. Pero también aceptan que puede haber otros
modos, tal vez ~ejores, de crear prácticas de gobierno efectivas y pemo-
cráticas. Desde esta posición, estudian una amplia gama de posibilidades
en forma crítica,lpero con una actitud abierta. En especial, adhier~n a la
opinión de Rose P996) de que un «simple rechazo» de fqrmas complejas
de prácticas de gFbierno, cuyas consecuencias son mixtas, puedeillegar
a ser contraprodrcente.
Este capítulo, construido a partir de los trabajos recién citados, se
centra en una o~ra en particular, la de Braithwaite y Drahos sobre la
regulación glob~l del comercio (Braithwaite y Drahos, 2000), la cual,
además, busca elaboraría. El eje central es la extensión normativa de la
formulación que ~raithwaite (2004) realiza de una serie de «métofOs de
poder» que el autor concibe como «armas para los débiles».
En el desarrJllo de nuestros argumentos, adoptamos la postura de
gos nodales per sle,sino la manera particular en la que ha evolucionado
¡
126/ PENSAR LA SEGURIDAD
esta práctica de gobierno. Asimismo, como acabamos de señalar, dada la
experiencia pasada de formas centralizadas de phcticas de gobierno que
buscan poner freno al pluralismo, somos menos optimistas que muchos
pensadores de las corrientes predominantes acerca de la posibilidad de
crear formas centralizadas de prácticas de gobierno que no reproduzcan
y, más aún, que no exacerben, los problemas que 'tratamos aquí. Creemos
que las colectividades tienen más probabilidadEs de resolver con éxito
déficits en las prácticas de gobierno si, en vez dieprocurar eliminar sus
. características nodales, se concentran en reconfigurar el gobierno noclal.
Para ello hace falta, por un lado, entender cómo' se ejercita el poder en el
gobierno nodal y, por el otro, localizar y explot~r oportunidades que se
identifican en este análisis para así responder a psos déficits.
Lo incuestionable de la realidad nodal que vivimos es que, en última
instancia, es el poder nodal el que habla. Los individuos, las colectivi-
dades y las instituciones formales acceden a dodos que cumplen con
eficacia la tarea de dar forma a los flujos de los acontecimientos que para
ellos son importantes y sobre los que pueden influir en modo directo.
Los Estados mismos constituyen un ensamble nodal que es capaz de
cumplir esas tareas con eficacia y que, en efecto, lo hace. El pensamiento
I en comunidades con actores débiles de Argentina, Australia, Canadá,
convencional ha reconocido este fenómeno y lh centrado su atención
principalmente en los Estados y los ensambles ~e nodos que componen
los Estados en una estructura jerárquica de gobierno. El panorama se ha
vuelto más complejo, pues otros nadas han asumido un rol más activo
como entidades de gobierno. A veces, esos orros'nodos fueron enrolados
"6 y reclutados por nodo s estatales, como parte dJ esquemas destinadas a
«gobernar a distancia». Aunque cosas como éstas suceden, no son las
I
únicas cosas que suceden. Existen otras jerarquías de gobierno donde se
incorporan a otros nodos, entre ellos los nodos bstatales, como parte de
sus propias estrategias de gobierno a distancia. Un ejemplo es el modo en
que opera la práctica de gobierno corporativa para alcanzar sus objetivos
(Williams, 2005a). Esta mezcla de jerarquías dt gobierno superpuestas
es lo que da a la práctica de gobierno nodal su carácter complejo de dis-
posiciones hacia arriba, hacia abajo y a través. I
Al abordar los déficits en la capacidad de dar forma al campo nodal
del gobierno de la seguridad es esencial, como ~bserva Braithwaite en el
epígrafe de este capítulo, que «las ideas, las corlexiones en red, las nue-
vas direcciones [vengan] de abajo». Es la gente ~omún, tanto en el nivel
individual como en el colectivo, que carga conj el peso de una práctica
de gobierno débil, la que debe explorar cómo obtener un papel más im-
portante y efectivo en su operación. I
RESPUESTAS ANTE OÉFIC ITS EN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO /127
Una solución convencional para encontrar formas de posibilitar so-
luciones de abajo hacia arriba sería la de intentar asegurarse de que las
instituciones democráticas establecidas sean más efectivas a la hora de
permitir que las comunidades excluidas tengan mayor participación en
la práctica de gobierno. Aunque, desde luego, apoyamos tales abordajes,
lo que sostenemos aquí es que es necesario ir más allá de esa postura, y
descubrir y +ilizar posibilidades nodales que existen fuera de las ins-
tituciones derocráticas establecidas. En las páginas siguientes,'nuestra
discusión se centra en lo que pueden hacer los débiles para alcanzar a
los fuertes enllo que han hecho y hacen bien, es decir, obtener y conser-
var el acceso a los nodos, incluyendo, en especial, a los Estados y a sus
organismos, f1unque sin excluir a otros.
Hay una variedad de contextos en los que se están explorando estra-
tegias prácticas que permiten que los actores débiles obtengan un mejor
acceso a los nodos de gobierno, en un marco al que Dorf y Sabel (1998)
denominan de «experirnentalismo democrático». Este experimentalismo
deweyano de ensayo y error (Karkkainen, 2004) funciona de kbajo ha-
cia arriba, y es el enfoque que hemos adoptado junto con otrds colegas
Sudáfrica y, njás recientemente, Brasil (para una reseña de este enfoque,
véase Johnston y Shearing, 2003). La cuestión que nos ha motivado es
exactamente la misma que motiva gran parte de la obra de Braithwaite
y Drahos. Su [uerpo de trabajo constituye una fuente comparativa im-
portante sobre la cual nos basamos en este capítulo.
Braithwa~te (2004) ha intentado resumir las lechones qUF deja su
trabajo formulando una serie de «métodos de poder rara el desarrollo»
que los actores débiles pueden emplear como guías orientativas a fin de
aprovechar m~jor las oportunidades nodales de las que disponen para
determinar el]flujo de los acontecimientos. Para elaHorar su argumen-
tación, Braithraite se basa en análisis de los modos en que los actores
fuertes han obtenido y mantenido sus posiciones de fuerza. Este uso de
la experiencia de los fuertes como modelo para los débiles es una táctica
muy similar a la que empleamos nosotros en nuestra investigación. En
las próximas ~áginas, intentamos combinar nuestras experiencias y las
de Braithwaite\ con el objeto de formular estrategias para responder a dé-
ficits de prácticas de gobierno y, a la vez, promover valores democráticos
~ ~
:;;
::,
:;; fundamentale~. Pensamos estas estrategias como métodos de poder que
:l,
© © sirven para volver a pensar la práctica de gobierno de seguridad.
1281 PENSAR LA SEGURIDAD
Métodos de poder
Concentrar poder nodalmente y usarlo para timonear las prácticas
de gobierno
El primer método de poder de Braithwaite esl «Concentrar nodal-
mente el poder que se encuentre bajo su control directo- (Braithwaite,
2004, pág. 311). Todos tenemos algún poder pa1a determinar el flujo
de los acontecimientos y, en gran medida, ese p01er se encuentra bajo
nuestro control directo. Por lo tanto, concentrar eSr poder es claramente
posible. Lo que varía bastante es en qué consiste cor exactitud ese poder.
Braithwaite señala que una de las características de los actores débiles es
que, por lo general, no poseen mucho poder conJencional que puedan
concentrar en organizaciones de práctica de gobierno. Por ejemplo, los
países en vías de desarrollo no tienen mucho poder económico, ni tam-
poco mucho poder militar.
Pero los países en vías de desarrollo tienen, desde luego, algún poder
económico o militar. También cuentan con otros elementos valiosos de
poder a los que suelen pasar por alto por centrarse excesivamente en las
clases de recursos de poder que caracterizan a los Estados fuertes. Pero los
países en vías de desarrollo pueden y deben concentrar I
nodalmente cual-
quier fuente de poder que posean y, de ese modo, fortalecer su capacidad
de negociación. Sin lugar a dudas, vale la pena adoptar esta actitud, por
más limitados que sean los recursos de poder con los que se cuenta. Por
ejemplo, apunta Braithwaite, los Estados en vías de desarrollo deberían
hacer todo lo posible para fortalecer su capacidad como organizaciones,
de modo tal que los organismos de Estado se vuelvan nodos más efectivos
a través de los cuales concentrar el poder estatal, si~1importar de cuánto
poder se trate. Además, como señala Braithwaite, es importante crear en-
sambles nodales con otros Estados en vías de desarrollo, que les permitan
coordinar acciones. En respaldo de esta sugerencia, el autor destaca las
experiencias positivas de algunas coaliciones de Es~ados, que resultaron
beneficiosas tanto para Estados fuertes como para fstados débiles.
-6 Sin embargo, los Estados no son, claro está, los únicos nodos donde
se puede concentrar el poder, así como tampoco es necesario que el po-
der se concentre únicamente bajo el control directo de los actores. Hay
-~
muchas otras cosas que se pueden concentrar nódalmente y muchos
1
(j
otros nodos a través de los cuales concentradas. El poder puede ejercer-
se, y de hecho, por lo general, es _ejerci.~o,mediante el enrol.amiento de
otros, hecho sobre el que hace hincapié la mentalidad neoliberal. Para
RESPUESTAS ANTE DÉFICITS EN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO 1129
Al
;
Braithwaite, el enrolamiento es una característica clave de la «práctica
de gobierno en red». La práctica de gobierno en red, como la concibe
'1;
L
Braithwaite, nd se relaciona tanto con los flujos de información sobre los
í
,¡ que llama la atJnción Castells (2000), sino más bien con el enrolamiento
de otros para fbrmar re~es de acción o lo que, siguiendo a Foucault, se
podría pensar bomo «ensambles de poder» (para una discusión sobre
este punto, véanse Rose, 1999, pág. 190 Y O"Malley 2004, pág. 24).
Drahos denom~na «nodos estructurales» (Drahos, 200~a, pág. 419) a los
nodos a través l:1elos cuales se concentra el poder enrolado. Un ejemplo
que da Dahos ,S el de los comités asesores sobre políticas, compuestos
en forma mayoritaria por representantes de empresas que, a través de las
asociaciones e+presariales, asesoran y dirigen al Gobierno de EUA en
materia de negociaciones comerciales. Estos nodos concentran el poder
enrolado para luego intentar usar al Gobierno de EUA como un nodo
poderoso a travfs del cual se transmiten instrucciones a las agencias que
detentan poderde Estado (200Sa, pág. 419). ,
En nuestro trabajo (Shearing y Wood, 2000, 2003a, 2003b; Wood,
2004; Burris y ptros, 2005; Shearing y Johnston, 2005; Burris, 2006;
Wood y Font, en prensa), hemos podido presenciar cómo personas que
pertenecen a comunidades pobres han creado nodos a través de los cua-
les pueden concentrar el poder de sus conocimientos y recursos para
l¡]l' gobernar su segbridad. En Sudáfrica se llaman Comisiones de Paz y hoy
se encuentran en una posición tal que la Policía pública busca enrolarlas.
:t;
Sin embargo, como las Comisiones de Paz se consolidaron como nodos
que, más que remar, timonean, al negociar con la Policía han podido
rIi utilizar ese poder como moneda de-cambio. En consecuencia, lo Ique se
produjo fue un proceso de enrolamiento recíproco. Así como la folicía
buscó enrolar a las Comisiones de Paz, éstas han empleado su poder
para enrolar a la Policía y así llevar adelante sus objetivos de práctica de
gobiennovEl resultado son Centros de Paz Comunitarios, nodos super-
estructurales qu~ operan como nodos de enrolamiento recíproc9' A su
vez, para promover los objetivos de los Centros de Paz, el enrolamiento
se llevó a cabo a través de un nodo superestructural, el Programa de Paz
Comunitario. El Programa, una iniciativa de la Universidad del Cabo
Occidental, ha arrovechado el prestigio de la universidad para negociar
con la Policía en nombre de las Comisiones de Paz. Las negociaciones
l
~ posibilitaron un f.roceso de enrolamiento recíproco, unal «alianza» en la
¡; que cada una de las partes contribuye con su parte de poder. En conse-
cuencia, se forja un tipo de relación en la que ambas partes se disputan
en forma amisto~a el control de las agendas de gobierno.
130/ PENSAR LA SEGURIDAD
El proyecto de los Centros de Paz Comunitarios es algo más que
una simple alianza neoliberal donde la Policía «h ce responsable» a los
miembros de la comunidad de acatar sus órdenes. Fung describe proce-
sos similares, vinculados con el gobierno de la seg ridad y la educación,
como ejemplos de «negociaciones democráticas» entro de EUA (Fung,
2001,2004). Se pueden encontrar una gran varie ad de ejemplos de este
tipo en el ámbito del medio ambiente, bajo el nombre de «gestión cola-
borativa» y «práctica de gobierno colaborativa» (~elinI
y Chávez,
"
1995;
para una discusión de la bibliografía, véase Karkkainen, 2004). Lo que
queda claro a partir de todos estos ejemplos es quellos actores pueden ac-
ceder al poder y concentrarlo a través de nodos, y ~ue en efecto lo hacen.
Luego emplean esos nodos para consolidarse en la función de timonear
la práctica de gobierno. Aceptan ser enrolados pot otros, pero a cambio
de que' otros se enrolen en su propio beneficio. De este modo, se valen
del enrolamiento de otros para sumar más pode,· y ganar fuerza. Este
«juego» de enrolamientos es permanente y 10 ganado se puede perder con
facilidad si no se lo consolida y se suma cada vez inás; para Braithwaite
y Drahos (2005), la capacidad de consolidarse es ¡ma característica im-
portante de los jugadores fuertes. Drahos (2005b) ha demostrado cómo
en el caso del comercio, los Estados en vías de desarrollo que no logran
capitalizar sus ganancias pueden perder muy pronto su ventaja.
La creación de nodos como las Comisiones de Paz ha hecho posible
que actores muy débiles (en este caso, personas 4ue habitan en «tugu-
rios», consideradas las más pobres entre los pobres) transformen sus
recursos (en especial, su tiempo y sus conocimientos) en poder y usen
este poder para obtener más poder aun enrolarídc a otros. De este' mo-
do, no sólo han comprendido que, en efecto, «concentran nodalmente
el poder que se"encuentra bajo su control directo», I
sino que, además,
p'ueden
&
participar en la concentración y dirección del poder de
"
otros a
través del enrolamiento, formando ensambles de poder. Así han podido
aumentar su poder. Ya hemos mencionado ejemplos similares de actores
débiles que crean y acceden a nodos en iniciativaslde ahorro y préstamo
dentro de comunidades muy pobres, como la ob~a del Banco Grameen
y de la Asociación Internacional de Habitantes e Barrios Marginales
y afiliados. Otro ejemplo lo ofrece el modo en qu se han desenvuelto el
movimiento a favor del comercio justo y los proveedores que integran
el movimiento para obtener y utilizar poder nod~l a fin de fortalecer su
posición en el mercado. ' necesaria una serie compleja de leyes de propiedad intelectual y d~spo-
Al comparar nuestro trabajo sobre la «práctica de microgobierno»
(Burris, 2004) con el análisis de Braithwaite y Drahos, encontramos una
RESPUESTAS ANTE DÉFICITS EN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO /131
constatación e~ común: el hecho de que todo conjunto de actores goza de
oportunidades¡ específicas del contexto al que pertenecen para adoptar
estrategias de gobierno nodal. Los Estados fuertes tienen oportunidades
que los débiles f.o tienen; y los Estados débiles tienen obortunidades que
los fuertes no tienen. Las corporaciones privadas tienbn oportunidades
Id
~ue otros actores pertenecientes a organizaciones de sociedad civil no
tienen, y viceversa.
Una de las bportunidades de enrolamiento de que disponen los juga-
dores pobres ql~eoperan en el nivel de la comunidad es su acceso potencial
a Organismos fo Gubernamentales (ONG) en calidad de enroJadores.
En la medida en que sean capaces de enrolar a ONG, pueden aumentar
en forma signif1cativa su base de recursos y acceder a conocimientos y
experiencias q4e pueden utilizar para desarrollar y complementar sus
conocimientos locales. La concentración de recursos de poder de los que
disponen en ensambles nodales y en nodos superestructurales permite a
los actores débiles aumentar su capacidad de determinar el f1ujo de los
acontecimiento~ y de desempeñarse por encima de las expectativas. Lo
importante del método de concentración nodal de poder no es fólo lo
que pueden conseguir en forma directa, sino también cómo las ganancias
graduales pueden reconfigurar el panorama de la práctica de gobierno;
el resultado es que se crean nuevas posibilidades para desarrollar ¿uevos
recursos y conseguir nuevos enrolamientos.
En muchas ocasiones, el juego de poder consiste en salir adelante
sin la ayuda de rladie, como apuntan Braithwaite y Drahos. No se trata
únicamente de un método que los actores débiles pueden y deben aplicar;
)
además, ha demostrado ser un rasgo fundamental de l,s estrate Ias de
" "
los fuertes. De hecho, los fuertes muchas veces son fuertes precisamente 9
porque lograronl salir adelante sin ayuda. Por ejemplo, el poder bodal
que hoy ejercen las empresas internacionales (que en la actualidad son
dueñas delo quejdurante milenios fue propiedad común/ es el resultado
de innumerables fniciativas menores. En retrospectiva, lq que consiguie-
ron parece sencipo. Pero en su momento, la perspectiva de conseguir
ser «propietario'! de secuencias genéricas naturales debe haber pare-
cido imposible. ~or un lado, hacía falta crear una forma particular de
ser propietario, ~sto es, ser propietario de conocimientos que durante
gran parte de la historia de la humanidad fueron considerados uJ bien
común de todos lbs seres humanos. Pero además, para conseguido era
siciones legales que garantizaran su cumplimiento coneJtadas en~re sí.
En retrospectiva, la forma en que esto se consiguió puede parecer ob-
13 2 / PENSAR LA SEGURIDAD
via, y hasta inevitable. Pero en su momento, la merr posibilidad de que
se produjera semejante transformación no sólo debe de haber parecido
imposible, sino también muy difícil de imaginar (B¡aithwaite y Drahos,
2000; Drahos y Braithwaite, 2002).
Los actores débiles, pese a las innumerables li itaciones y desven-
tajas que sufren, disponen de enormes oportunidales para desarrollar,
acumular y ejercitar poder. Esto requiere imaginaci n, esperanza, forta-
leza, decisión y perseverancia (Cartwright, 2004). e trata de atributos
que sirven no sólo para concentrar el poder de los rodos, sino también
para cambiar las bases sobre las que operan y, de er modo, lograr que
los recursos que se encuentran bajo su control direct¡o resulten más útiles
como herramientas de poder. Para ello, hacen falta instituciones que
reúnan conjuntos de actores mediante procesos del «poliarquía delibe-
rativa» (Dorf y Sabel, 1998). Si bien los actores débiles entienden muy
bien cómo se puede conseguir este objetivo, en algpnos campos suelen
ser mucho menos hábiles cuando se encuentran en ámbitos donde operan
los fuertes. De ese modo, los débiles suelen quedar superados. Ésta es un
área fundamental en la que los actores débiles pueden enrolar el apoyo
de otros, tal como lo han hecho los actores fuertes,1 para que colaboren
con ellos en el rearmado del panorama de la práctica de gobierno.
Reconocer y usar todos los recursos de poder
El segundo método de poder se relaciona con un método identifica-
do por Braithwaite, quien lo amplía: «Tenga un garrote y amenace con
usado» (2004, pág. 320). O dicho de otro modo: «Hable con calma,
pero con un garrote en la mano». La idea de escalada de sanciones a las
que Ayres y Braithwaite se refieren como «pirámide de regulación» es
una estrategia muy antigua y consolidada. Consistcl en escalar la fuerza
en « respuesta» a incumplimientos reiterados; se elppieza por métodos
suaves que, a medida que crece la escalada, se ~4elven cada vez más
duros. Al mostrar que se está en posesión de un garrote, uno anuncia la
posibilidad de una escalada e invita a los demás a tomar en cuenta este
factor antes de adoptar una decisión sobre su comportamiento. Lo que
seespera con esta estrategia es convencer al otro de responder en forma
positiva ante los métodos más suaves, sin tener que llegar a otros más
duros que podrían causarles mayores perjuicios. Como observan Braith-
waite y Drahos (2000), los actores fuertes muchas Iveces son fuertes no
porque usen siempre sus garrotes para pegar a otros, , sino por el hecho de
. pág. 11). De este modo, mientras que en algunas situaciones ostentar
RESPUESTAS ANTE DÉFICITS EN l.AS PRÁCTICAS DE GOBIERNO /133
tener garrotes (que suelen ser más grandes que los de los demás) a los que
ostentan y que están dispuestos a usar. Braithwaite (2Q04) señala que los
actores débile~ también tienen acceso a garrotes, aunque muchas veces
no lo saben. Bn este sentido, cita a Montbiot (2003), quien afirma que
las grandes d9udas de algunos países en vías de desarrollo constituyen
un garrote qu, los países podrían usar con más eficacia en el juego de la
práctica de goeierno.
Pensar en función de garrotes cada vez más grandes tal vez resulte
demasiado reSj~rictivo, aunque la imagen representa con claridad lo que
se puede hace~ y lo que se hace. Para comprender cómo se puede superar
esta forma de pensar resulta útil examinar qué ha vedido ocurriendo en
numerosas odanizaciones policiales que han intentad6 reconceptualizar
su acceso a lo~ recursos y los modos en que pueden usados para promo-
ver la conformidad de la ciudadanía. Durante muchas décadas, las or-
ganizaciones ~oliciales concebían el uso de recursos en términos de una
pirámide de r gulación. Lo conceptualizaban como un «continuum de
1
fuerza». La idea alienta a la policía a hablar con calma, llevar un garrote
(en este caso, un arma de fuego que puede usarse para matar) y escalar,
empezando P9r las palabras suaves, pasando por la coacción física', hasta
llegar a la fuerza mortal, según el grado de acatamiento de sus directivas.
Las fuerzas policiales de todo el mundo hace poco comenzaron a
repensar los modos en que pueden y deben usar los recursos de poder
que tienen a su disposición. En la actualidad han comenzado a con-
ceptualizar su forma de tomar decisiones de un modo más horizontal.
Por ejemplo, el Marco Nacional Canadiense para el Uso de la Fuerza,
vigente desde 2000, ya no concibe al policía como alguien que escala
una pirámide de recursos de poder, que empieza desde la base y sube
hasta conseguir el acatamiento de sus órdenes, sino como un dctor con
una amplia ga,ma de recursos disponibles a los que debe acceder según
la naturaleza 1e la situación en.frentada: «Las opciones de fuerza pueden
usarse solas o combinadas para permitir que el agente controlela situa-
ción ... La naturaleza dinámica de la situación requiere una evaluación
permanente, por consiguiente, las opciones de fuerza ~eleccion~das pue-
den cambiar en cualquier momento» (Canadian Association of Chiefs
of Police, 200?, pág. 10). ... I
En esta concepción, se espera que el agente policial reaccione cuan-
~
~
l ~
~
do sea necesanio, pero de un modo que se corresponda con la situación
a resolver. Es ~ecir, lo que es «duro» o "blando» (va~edecir, el recurso
de poder más Ipersuasivo) va a variar según la situafión (véase 2000,
13 41 PENSAR LA SEGURIDAD
y asar garrotes (por ejemplo, armas) puede ser muy efectivo, en otras
puede resultar mucho menos efectivo que otros recursos de poder que en
apariencia son más «blandos». A veces, primero conviene usar recursos
"más blandos», pero en otras ocasiones tal vez sea ¡mejor usar recursos
«más duros» para empezar y luego pasar a otros «más blandos», si se
juzga que pueden ser más efectivos. I Williams, 200~b).
En este modelo de toma de decisiones, no se replesentan los recursos
de poder en forma de organización jerárquica, sino como un conjunto
de recursos disponibles en un plano horizontal. Sel puede empezar por
cualquiera de ellos y pasar a cualquier otro en cua{qUier orden o com-
binación. El agente se ve obligado a evaluar cuál e el más conveniente
)' más apropiado en términos normativos para una' ituación particular.
Una posibilidad es ordenar los recursos en forma iramidal, pero hay
muchas otras. La intención detrás de este modelo (y de la reconceptua-
lización que encarna) es liberar la imaginación de lbs agentes policiales
en materia de prácticas de gobierno y estimularlos la operar con mayor
fluidez y agilidad en un marco de una amplia varie1ad de recursos.
Los actores débiles tienen mucho que aprender de esta experiencia.
Pero si se limitan a observar y repetir el modo de a!ctuar de los actores
fuertes, lo más probable es que restrinjan su capacidad de imaginar qué
recursos tienen a su disposición. Puesto que no cuentan con los mismos
garrotes que tienen y usan los fuertes, se los pued!e persuadir (y ellos
mismos se persuaden) de que, en realidad, no dis~onen de ningún re-
curso de poder efectivo. Si, en cambio, aplican el mpdelo de las. organi-
zaciones policiales contemporáneas, y toman conc~encia de que lo que
constituye un recurso de poder efectivo varía much~ de una situación a
otra, pueden expandir su imaginación en forma co¡nsiderable. Cuando
esto suceda, descubrirán, según Monbiot, que tiegen a su disposición
numerosos recursos potencialmente poderosos que pueden acrecentar
en mucho su fuerza. I \t;<
En nuestro trabajo con comunidades muy pobrbs, hemos visto que,
cuando la gente se reúne en foros deliberativos en ronde se la invita a
abrir su imaginación, descubre que, además de tener muchos recursos
disponibles que pueden usarse para gobernar en fo~ma efectiva, cuenta
con recursos que pueden usarse para enrolar a act res más poderosos,
como, por ejemplo, la Policía y buscar coincidencias entre las decisiones
de esos actores poderosos y su propia agenda. Por ¡ejemplo, las Comi-
siones de Paz de Sudáfrica han descubierto que pueden ayudar a aliviar
las crisis presupuestarias que apremian a la Policía len forma crónica si
ellas se hacen cargo de algunos problemas que, entonces, quedan fuera
RESPUESTAS ANTE DÉfiCITS EN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO /135
:Ij
de la agenda d~ la Policía. De este modo, emulan el modelo de los ac-
tores corporativos, quienes hace tiempo que se han dado cuenta de que
pueden usar lalseguridad privada para gozar de una mayor autonomía
y, al mismo titnpo, convencer a las organizaciones policiales de que
les brinden su I poyo en este sentido (Shearing, 1992; Johnston, 1992;
Aunque 10J actores débiles deben ser conscíentes de las estrategias
empleadas por los fuertes y aprender de ellas, no tienen por ello ~ue per-
mitir que su im!aginación se vea limitada por esas opciones estra.!t.égicas.
Para desarroll~r sus propias estrategias es importante que los [actores
débiles recono~can los puntos fuertes que los distinguen, y los cultiven.
Es indudable que los actores fuertes son fuertes porque tienen acceso a
determinados~ecursos que les han funcionado bien para sus objetivos.
Pero esto no de1bedesmerecer el hecho de que los actores débiles poseen
numerosos recursos que pueden movilizarse para generar fuerza. Esto
nos recuerda ellargumento de Granovetter (1973) sobre la fuerza de. los
lazos débiles d9ntro de las redes. Los actores en posiciones débiles suelen
tener acceso a numerosos recursos débiles, tanto en forma directa como
a través del e~olamiento, que pueden unirse para generar una fuerza
considerable. no de esos recursos es la fuerza de los números, siempre
y cuando se pu da hacer valer esos números.
Este segunto método se basa en la tercera proposición de Braithwaite:
«Tener una est ategia de regulación sensible» (2004, pág. 322). Tal pro-
puesta sugiere ue, a la hora de decidir el mejor modo de ejercer el po-
der, es tan impiortante ser sensible a la propia situaci6n y a las propias
capacidades corno a las reacciones de otros.
':~i
'I.J, Centrarse e~ nodos donde uno puede ser crealivo y enérgico
Braithwait~ opina que cambiar el rumbo de la práctica de gobierno
requiere de gr;n energía e imaginación. Esto lo lleva a postular otro
método de po er: «Ser creativo y enérgico en nodos del gobierno en
red». Cuando no participa en nodos donde hay otros actores activos,
es vital ser cre,tivo y enérgico en la concreción de las propias agendas.
Para nuestra p~opuesta de métodos de poder para los débiles, creemos
" ~
~ que este métod necesita ampliarse en modos que respondan a las carac-
] :¡;
ec :l,
Q¡ iIll terísticas estru turantes de los nodos. Si los actores débiles participan del
gobierno de no~os organizativos que otros actores, en especial los ricos
y poderosos, h,n creado ya través de los cuales operan, es muy probable

136/ PENSAR LA SEGURIDAD
.'6
que se encuentren en situación de desventaja, porque las agendas de esos
otros suelen estar incorporadas a los procesos nodales. En consecuencia,
el mero hecho de participar en un nodo puede, en Jealidad, acabar por
reducir el propio poder, pues las agendas de los otros se imponen sobre
las propias. Quizás el ejemplo más claro de esto e~ la participación de
los colonizados en las instituciones de gobierno df los colonizadores,
aun cuando esas instituciones dicen reconocer y apoyar instituciones de
gobierno autóctonas. I también el acc+o al conocimiento. El autor sostiene que el conocimiento
Los actores que desean resistirse a tal estado d~ cosas pueden crear
nodos que se adecuen a sus propósitos y, a menudo, ~ohacen. Ejemplo de
ello son algunos momentos de la historia de la seguridad privada en los
que las empresas se hicieron cargo de su propia seguridad, no porque no
podían convencer a las entidades estatales para que dllas lo hicieran, sino
porque deseaban hacerse cargo de la situación y nol querían operar con
las disposiciones institucionales existentes, que por sh estructura promo-
vían agendas que no coincidían con las de las empresfs (Johnston, 1992).
No se trata de una cuestión de objetivos legítimos u ?bjetivos ilegítimos,
ya que, en ambos casos, la legalidad de los objetivos es indudable, sino de
cuál agenda de gobierno debe tener prioridad (Shear~ng y Wood, 2003a).
La cuestión de quién se encuentra al timón d~ la práctica de go-
bierno es vital para los actores débiles. Un método ¡para resistirse a las
agendas de otros es crear nadas y centrarse en actyar a través de esos
nodos, donde los procesos sean favorables para 11s propias agendas.
Una vez más, la experiencia de las Comisiones de Paz deja muy en claro
que crear nodos y participar en nodos donde uno ti~ne la posibilidad de
ser enérgico y creativo probablemente resulte más ytil que intentar ser
enérgico y creativo en nadas donde se tiene que luchar contra la corriente
.
en f arma connnua. II
En el contexto de la regulación global del com rcio, Braithwaite y
1
Drahos (2000) dedican particular atención a los m dos en que Estados
Unidos, y aquellos que enrolan a sus agencias, camb~an de foros nodales
(véase también Drahos, 200Sa) cuando perciben qge la corriente se les
vuelve en contra. Como señalamos más arriba, esto ~s lo mismo que ha-
cen las corporaciones cuando contratan su propia p licía bajo la forma
de seguridad privada. Es también lo que hacen las Comisiones de Paz
cuando elaboran sus propios mecanismos de resolufión de conflictos y
luego invitan a la Policía a cooperar con ellos. En Ffecto, Braithwaite
indica. que la capacidad de «cambiar de foros» es ot~o método de poder
(2004, pág. 327).
"11:''''''
RESPUESTAS ANTE DÉFICITS EN LAS PRACTICAS DE GOBIERNO /137
I
.Ii¡
I
Concentrar tonocimientos en los nodos
1
,'.
La cuestióJ de qué conocimientos son necesarios para la práctica de
gobierno, dónd¡e se encuentran y quién tiene acceso a ellos es central para
comprender los procesos de gobierno. Al proponer un método que «con-
centre la competencia técnica en los nodos» (2004, pág. 326), Braith-
waite identifica no sólo el lugar crucial que ocupa el conocimiento, sino
suele organizape a partir de la experiencia, y que esta experiencia re-
quiere de alguja entidad organizativa a través de la cJal operar. El em-
pleo de la exp~eiencia bajo la forma de competencia técnica coristituye,
sin lugar a dud s, una fuente de fuerza vital, que posibilita que los acto-
res débiles pas n a ser partícipes fuertes que movilizan su experiencia en
puntos nodales. Resulta claro que el conocimiento experto y la habilidad
de conseguirlo Y concentrarse en él es fundamental para que los actores
débiles fortalezcan su capacidad de gobierno. Sin embargo, también en
ir este caso creemos que conviene ampliar la concepción de Braithwaite,
La utilidad de una ampliación de este método queda claramente de
manifiesto cu~ndo los actores débiles son grupos locales cuya ventaja
,:,r: en materia de 110der suele ser el acceso a los conocimientos locales, a los
que Nygren (1999) denomina «conocimientos situados». Por lo general,
otros actores, ~ncluso los actores fuertes, para poder llevar adelante sus
¡Ir agendas busca~l acceder a los conocimientos situados a través del en-
rolamiento. Ur¡.ejemplo del campo de la actuación policial puede ser el
empleo de los riembros de una comunidad para que aporten informa-
ción de inteligencia a las organizaciones policiales. En el ámbito de la
actuación polidial estatal, se encuentran ejemplos de este método cuando
se convoca a l~s víctimas para que llamen a la Policía y denuncien los
hechos en los que resultkron victimizados (en Norteamérica y otros paí-
ses, 9-1-1), addmás de programas tales como Crime Stoppers. Existen
programas sirriilares en la actuación policial no estatal, en especial los
destinados a eiitar robos dentro de grandes organizacliones de empresa.
Otro ejemplo en este sentido consiste en pedir que se denuncien irregu-
laridades en ellámbito de los mercados de valores. I
Es evidente que los actores débiles pueden usar sus conocimientos
situados para promover sus propias agendas. Pueden servirles de mone-
~
.e
"
:;; da de cambio bn negociaciones con actores fuertes o para crear nodos
-e
~ ~ cuyas agendas' controlan allí donde sus conocimientos son valorados.
Una vez más, llalabor de las Comisiones de Paz resulta instructiva. Las
,
;
comunidades ~e Sudáfrica usan las Comunidades de Paz como nodos
ti
138 / PENSAR LA SEGURIDAD
donde sus conocimientos cuentan como sitios para llevar adelante sus
agendas locales. Estos conocimientos se aplican para~eSOlver conflictos
en formas que resultan aceptables para la población ocal. Además, los
procesos de las Comisiones de Paz sirven como no os donde se pue-
den crear e implementar agendas para proyectos d desarrollo local.
El hecho de que estos conocimientos se concentren ~ través de nodos
permite a los actores enrolar a otros, en especial gobiernos y entidades
gubernamentales, así como donantes internacionales, y así poner en
práctica sus agendas.
Los actores locales, además, utilizan los procesos de las Comisio-
nes de Paz como un foco nodal hacia el cual atraen los conocimientos
situados de otros, que contribuyen a la concreción die sus agendas. En
consecuencia, los conocimientos que se hallan en los podos no son sólo
un recurso que los actores más fuertes enrolan para nevar adelante sus
agendas, sino también un recurso que los más débiles usan para fijar sus
agendas de gobierno.
Localizar recursos en los nodos
Como venimos planteando a lo largo de esta obra, uno de los cam-
bios clave que se han producido en el ámbito de la 1el gobierno de la
seguridad es el de p.oner los recursos en sitios nodalef- fuera de los Go-
biernos estatales. Esta es una estrategia central que al:"flicanlas corpora-
cienes y los organismos no gubernamentales para crear y operar nodos
de práctica de gobierno dentro de los Estados y entre ellos. Son nodos
que recogen y reúnen recursos (formas diversas de capital) que les permi-
ten llevar adelante agendas que pueden, o no, coincidir con las agendas
de Estado. Un ejemplo sencillo es la contratación de seguridad privada
para gobernar la propiedad privada de masas en for~as que promue-
van las agendas corporativas (Kempa y otros, 2004). Otro ejemplo más
complejo se encuentra en los ensambles nodales de dNG creadas para
defender derechos humanos y reducir la violencia ins~itucional estatal.
l
Sin embargo, los actores fuertes son muy hábiles para «ganarse Sil
puesto» (Dupont, 2006a) en el campo cada vez más dodal del gobierno
de la seguridad. Si los actores se vuelven más efectivbs para acumular
recursos/capital, los más fuertes responden con inten+s de consolidar e
incrementar su propia concentración de recursos. En su estudio sobre las
<duchas por el poder» entre jefes policiales en el camPf de la seguridad,
Dupont escribe:
RESPUESTAS ANTE DÉFICITS EN lN) PRÁCTICAS DE GOBIERNO /139
El gobierno de la seguridad sufre la influencia no sólo de tendencias
como la pluralización de actores o la comodificación de la presta-
ción de servici~s, sino también de las luchas por el poder que son la
consecuencia e esas tendencias. Con el crecimiento de la cantidad
de prestadores de seguridad alternativos y la expansión de sus ca-
pacidades, las ~rganizaciones policiales se inclinan a cuestionar la
legitimidad dellos recursos desplegados por los recién llegados ya
ajustar sus propias estrategias de asignación de capital de acuerdo
con ello, de mbdo que puedan conservar su estatus y su posición
central en el campo. Tal actitud no implica que busquen el control
total del campo y que los que ingresan no puedan hacerse un lugar
o incluso apro~iarse de una parte importante de las actividades; de
hecho, las organizaciones policiales también contratan servicios
de los prestadores de seguridad privada ... Pero esto parece posible
sólo en la medida en que quienes ingresan limiten sus ambiciones o
no desafíen abiertamente el rol dominante de la Policía. Mientras
tanto, otros actores, como los Gobiernos, los medios, los sindicatos
y la ciudadanía intervendrán en esas luchas, y usarán sus propios
recursos específicos para imponer sus intereses (Dupont, 2006a,
pág. 104).
Es importante ~ue los actores más débiles acumulen diferentes for-
mas de capital (si9bólico, cultural, político, social y económico) y ¡que
se ganen un lugar 911 maneras que tomen en cuenta cómo ~e lo ganaron
otros actores. De Iruevo, las Comisiones de Paz son un ejemplo de la
forma en que los actores débiles pueden acumular y situar recursos en
los nodos. En térmihos financieros, el fondo de recursos que se concentra
en los no~?s tiene ~n. compon~nte «en especi~s» y uno finan~ie~o. La
contribución en eSl1ecIeses el tiempo, la capacidad y los conocimientos
que los actores débiles concentran a través de esos nodos. El compo-
nente financiero «~sca¡" proviene de subvenciones suministradas por
los Gobiernos y por donantes internacionales. Dicho de otro modol, el
funcionamiento mismo de las Comisiones de Paz sirve para consolidtr y
apalancar formas dk capital social, económico, simbólico y tal vez otros
que, como diría Braithwaite (2006), de no ser así, tal vez serían invisi~les
.
~
:¡;
. para los expertos enldesarrollo comunitario que miran la situación desde
el lugar privilegiad9 de sus oficinas.
~ 1
Q
140/ PENSAR LA SEGURIDAD
Promover procesos deliberativos dentro de los nodo~
Para que los conocimientos concentrados en los nodos resulten de
utilidad para los auspicios y prestadores que operar a través de esos
nodos, tales conocimientos deben ser sometidos a consideración y, so-
bre esa base, se deben sacar conclusiones y actuar ~obre ellas. Si este
proceso se ha de llevar a cabo a conciencia, de modp que permita que
los actores actúen de forma efectiva sobre los conociqlientos, es esencial
que se produzcan procesos deliberativos que hagan posible que tales
conocimientos sean puestos a consideración y cuest~onados. Acerca de
este tema hay abundantes escritos que no son necesarios explorar aquí,
desde reflexiones respecto de cuáles serían disposiciones institucionales
ideales para promover procesos deliberativos hasta tfstimonios de pro-
cesos particulares y su forma de funcionamiento (D~yzek, 2000).
Una característica esencial del modelo de las C5misiones de Paz es
la presencia de procesos deliberativos que permiten que se expresen y
se sometan a consideración los conocimientos localer' y se los relacione
con conocimientos expertos. Estos procesos fomentrn el desarrollo de
un consenso con respecto al curso de acción a toma~ para dar forma al
gobierno de la seguridad y al desarrollo local en general.
la democracia en la práctica de gobierno nodal
En la medida en que los actores gubernamentale1 débiles sean capa-
ces de aumentar su control sobre el timoneo. y la prov+ión de prácticas de
gobierno por medio del acceso nodal, los ideales de lt práctica democrá-
tica de gobierno con seguridad se verán reforzados, Iiues el acceso nodal
generalizado opera para incorporar a la esfera públida más voces de más
colectivos. Sin embargo, sólo con las voces no se p~ede garantizar que
las decisiones que se toman representen todas las v ceso Las institucio-
nes establecidas de la democracia ofrecen modos de adoptar decisiones
ante situaciones de conflicto. El ideal detrás de tales métodos es que las
voces que constituyen una mayoría en el seno de alguna organización
política (sujeta a los límites que impone una constitución, que expresan
lo que la mayoría consideran valores transgeneracionales) serán las que
se Impongan.
Con contadas excepciones, si es que hay alguna, ha habido intereses
poderosos capaces de aprovechar estas instituciones y procesos en bene-
ficio propio, de modo que permiten que sus voces se hagan oír con fuer-
RESPUESTAS ANTE DÉFICITS EN LAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO /141
za, más allá de que sus poblaciones sean pequeñas o que sus propuestas
no sean bien recibi'1dasen el seno de foros deliberativos constituidos en
forma ideal. La cuestión de cómo restringir estas estrategias de aprove-
chamiento ha sido ~bjeto de numerosas reflexiones que, a su vez, generan
una sucesión contihua de propuestas para reinventar las instituciones y
de iniciativas de reforma, que surgen de esas propuestas.
Siguiendo a Br~ithwaite y Drahos, hemos venido argumentando a
favor de un conjunrp de estrategias para nivelar el campo de juego demo-
crático, que pensaDJos que complementan las estrategias convencionales.
Los métodos noda~es que hemos delineado tienen por objeto fortalecer
el poder de negociación de los actores débiles en los enfrentamiento s que
definen el terreno Jolítico. Tales métodos, entonces, buscan promover
lo que Drahos y Br~ithwaite (2002) denominan la «negociación demo-
crática». I
La idea es reconocer que en casos donde hay preferencias enfrenta-
das, el poder de ne~ociación es central. Para que los colectivos pobres
tengan mayor participación en la formación del Gobierno, necesitan
desarrollar un mayor poder de negociación y así poder hacer que sus
voces sean oídas. E~ un mundo gobernado nodalmente, un acceso nodal
efectivo es un requisito esencial para negociar.
La democracia, como la lentendemos en la actualidad, significa más
que un Gobierno df las mayorías. También significa que la práctica de
gobierno se encuenya restringida por los resultados que busca obtener y
que ponen en prácttca valores compartidos por muchos. E~isten nume-
rosas declaraciones~ con distintos grados de apoyo, sobre cuáles deberían
ser esos valores. Talles declaraciones son formuladas en diversos códigos
y normativas por autoridades políticas, éticas y religiosas. Los códigos
actúan políticamente como recursos a los que se refieren los actores para
justificar y legitimalr sus acciones. Constituyen, además, una base que
sirve para cuestionar acciones de otros que no se atienen a los códigos.
Al obtener un acceso nodal que les permite asumir semejantes retos,
los actores tienen lal posibilidad de usar los códigos en benqficio propio.
Conclusiones
.
:,;
~ En este capitulo hemos intentado ofrecer una guía sobre formas en
:¡,
@
~ que los actores débiles pueden nivelar el campo de juego de la práctica de
gobierno para que su opinión tenga más peso y, así, obtener mayor poder
de negociación. La idea de que los actores débiles construyan un mayor
1421 PENSAR LA SEGURIDAD
~,I
I
.. , d e mo d o ta Id e po d er partIcipar
po d er d e negociacion .. I en negociaciones
..
democráticas no aborda el problema de cómo se pued1e y debe regular la
negociación en un mundo nodal. Esta cuestión, las del «gobierno de la
práctica de gobierno», es la que trataremos a continuación.
Desde hace mucho tiempo, la problemática de la Iregulación del go-
bierno de la seguridad se plantea como la necesidad db gobernar institu-
ciones estatales a fin de garantiza. r el respeto (en esp~cial, por parte de
los actores policiales y militares) de valores de cond1cta democráticos.
Pero en la actualidad, la cuestión del gobierno de la p~áctica de gobierno
debe enmarcarse en el contexto de un mundo policényico de práctica de
gobierno nodal. En el próximo capítulo, delineamos Euestro abordaje a
esta cuestión. Se trata de un enfoque que se basa en ¡elsupuesto de que
el gobierno de la práctica de gobierno debe incluir una combinación de
mecanismos, un conjunto de instrumentos híbridosj que son reunidos
en formas que aprovechan las fortalezas de cada uno al tiempo que com-
pensan las debilidades del otro (Lewis y Wood, 2006).
!
,.,~tt
'"6
~
~
lO
g
5
El GOBIERNO DE L~ PRÁCTICA DE GOBIERNO
Introducción
Este capítulo atorda la problemática de gobernar los nodos y ensam-
bles de nodos que en la actualidad producen bienes de seguridad en los
niveles local, nacional e internacional. En pocas palabras, el tema que
trata es el «gobierno de la práctica de gobiernov.! Tras leer el capítulo
anterior, algunos p:odrán decir que una cosa es destacar la importancia
de elaborar métodos de poder para que los actores débiles tengan una
mayor participaci9n en la identificación de resultados de la seguridad
y en la provisión df la seguridad; la agenda normativa que esbozamos
incorpora la prácti~a de gobierno nodal no sólo como una realidad fm-
pírica, sino también como una forma de pensar que abre nuevas opor-
tunidades para llevar a la práctica valores democráticos. Otra cosal es,
sin embargo, asegurarse de que los nodos de distribución de seguridad
(tanto los relativamente fuertes como los relativamente débiles) eJtén
gobernados según las normas y otros principios de comportamiento.
En este capítulo exploramos el problema de «gobernar la práctica
de gobierno» desde una perspectiva nodal. Sostenemos que el m~jor
modo de abordar e~problema es adoptar una cornbinacióri de formas o
«modalidades» (Sdtt, 2005) que, en conjunto, compensan las debili:da-
des de cada mecanismo por separado. Dicho de otro modo, la respu~sta
es la hibridez (Mudray y Scott, 2002; véanse también Goodin, 20P3;
Lewis y Wood, 2006). Esta hibridez se concibe no sólo p0110s diversos
instrumentos o herramientas de gobierno, sino también por múltiples
autoridades de prácltíca de gobierno, entre ellas (y en un lu~ar predomi-
..
:¡;
nante) las autoridades estatales, así como autoridades no estatales, desde
agrupaciones comunitarias, pasando por las ONG, hasta corporaciones.
~
1 Agradecemos profundamente a John Braithwaite por sus reflexiones sobre el
«gobierno de la práctica de gobierno».
144/ PENSAR LA SEGURIDAD EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO 1145

En el primer apartado de este capítulo, examinamos el gobierno de la 2000; véase tambifn Parker, 2002, sobre el autogobierno de las corpo-
práctica de gobierno en el ámbito estatal, ilustrando, ¡en especial, con el raciones). Desde luego, cada mecanismo de gobierno expresa su propia
i mentalidad y, porl sí solo, ninguno basta (véase Goodin, 2003) para
caso de la actuación policial pública. Analizamos ha ta qué punto ya se í1~

ha adoptado la hibridez en el contexto del «nuevo est do de regulación» garantizar la conformidad plena ni de los nodos a los que está dirigido,
'·'·_1

(Braithwaite, 2000a) o «capitalismo de regulación» Levi-Faur,2005).
En la actuación policial pública, como en otros conte tos del sector pú-
blico, ha habido intentos de introducir nuevos meca ismos para dirigir
la conducta de los prestadores de servicios, a fin de maximizar la eficien-
cia y al mismo tiempo orientar la propiedad y el timpneo hacia niveles
más localizados. Como parte de esta «nueva gestió~» (McLaughlin y
Murji, 1995, 1997), las organizaciones policiales, y I s entidades estata-
les, en general, ha.n adoptad. o. la «lógica figurativa» (ihearing y Ericson,
1991) de los negocios, en la que se ven a sí mismos como «empresas»
dedicadasa la «prestación de servicios personalizad s- (Wood,2000).
I el caso de la a1tuación policial pública
Sobre la base de investigaciones que realizamos en C. nadá en ladécada
de 1990 acerca de las tendencias en materia de regul~ción en la provin-
cia de Ontario, Canadá (Wood, 2000), también obshvamos la agenda
«rnetarregulatoria. (Scott, 2003; Parker, 2002) o d:e «metagobierno»
dedicada a domar el mercadeo mediante la imposición de normas para
la prestación de servicios públicos. I modificar las condtctas con valor SOCIalde otros por medio de la pro-
Pero la práctica de gobierno híbrida no se limitó a incorporar la
lógica de mercado en las mentes de los burócratas dél sector público ni
a introducir herramientas de gestión basadas en 10sI resultados. Dicho
de otro modo, no se trata tan sólo de una serie de iniciativas por parte
1
ni de otros nodo s eh el campo más amplio de la prestación de seguridad.
En este capítulo, nJ pretendemos presentar una propuesta Concreta para
un modelo híbridd ideal. Lo que hacemos, inspirados en aspectos más
generales de la teonía de la regulación, es identificar caminos por donde
explorar una hibriaez perfeFcÍonada y, por lo tanto, una mayor solidez
en el sistema de práctica de gobierno.
Hibridez en la práctica de gobierno estatal:
Formulado en ~érminos convencionales, el gobierno de la práctica de
gobierno es un proceso a cargo de instituciones estatales para promover
objetivos que son ~jados y desarrollados por instituciones estatales. En
la bi?liografía sobfe la regulación, es:e proceso implica «~l intento de
mulgación y la imPFsición de sistemas de reglas, para 10 cual, por lo ge-
neral, se crea una entidad regulador a independiente» (Loughlin y Scott,
1997, pág. 205). S+ embargo, con el correr del tiempo, los especialistas
en regulación han f,escubierto los límites de esta concepción basada en

de los Estados para permitir la polinización cruzada de ideas entre el
sector privado y el sector público, y viceversa. También se ha conse-
guido la hibridez en el gobierno de la práctica de gobierno a través de
las actividades de autoridades no estatales (Scott, 2002), entre ellas las
I
las reglas. Las «conductas con valor socia]" se expresan en distintos tipos
de normas, pero nb necesariamente en las normas que sr encuentran
codificadas en reglas formales. Los sistemas normativos son plurales,
como también lo son los mecanismos que promueven su cumplimiento.

ONG que se dedican a supervisar el cumplimiento de determinadas nor- Scott ofrece una concepción algo más amplia de la regulación, como
mas, como, por ejemplo, las referidas al medio ambiente (Gunningham
y otros, 2003) o a los derechos humanos (Watchirs, Q.003) por parte de cualquier proce?o o conjunto de procesos por el cual se establecen
actores corporativos y estatales. En el gobierno de la práctica de gobierno normas, la conducta de quienes se encuentran sujetos a las normas
cosmopolita, a la cual nos referimos en el Capítulo 3 la observancia de
1
, monitoreadas o reincorporadas al régimen, y para lo cual hay me-
las leyes internacionales es supervisada e impuesta-por diversos actores, canismos destinados a mantener dentro de los límites aceptables del
mediante diversos mecanismos, a diversos niveles racro y micro. De régimen la conducta de los actores regulados (sea por la imposición
este modo, se puede decir que la práctica de gobiernp. cosmopolita es la
práctica de gobierno nodal en un marco metanorrnativo.
.
:;;
.
:;
de la fuerza pública o por algún otro mecanismo) (Scott, i001,pág.
331; citado en Lange, 2003, pág. 411).
~ ~
"También hay muchos casos de autogobierno no ~ólo en organismos
del sector público como la Policía, sino también en ptestadores de servi-
º Se trata de una concepción algo más amplia que permite incluir ac-
cios comerciales como algunas empresas de seguridad privada (Stenning, tores no estatales y también mecanismos para el gobierno ~e la práctica
1

146/ PENSAR LA SEGURIDAD
de gobierno que no se basan en la imposición de la ley ni en la lógica
de la disuasión. Esta interpretación amplia de la re$ulación es lo que
entendemos por «gobierno de la práctica de gobierno».
Tradicionalmente, las dificultades de gobernar la,actuación policial
pública fueron abordadas según la interpretación más restringida de la
regulación que expusimos más arriba. En particulat, se ha explorado
esta problemática como una cuestión de accountabifity* y control. La
accountability es una forma retrospectiva de práctic~ de gobierno que
consiste en examinar decisiones y acciones pasadas. re trata del «deber
de rendir cuentas por las propias acciones ante alguna otra persona o
cuerpo» (Scott, 2000, pág. 40; véase también StennihgI , 1995, pág. 5) Y
abarca las siguientes cuestiones clave: I
I
¿Qué tipo de decisiones toma la Policía, en forma etplícita e implí-
cita, en el ejercicio de sus poderes? ¿Ante quién debj responder por
los distintos tipos de decisiones que torna? ¿Qué tiAo de accounta-
bility deben hacer antes los cuerpos pertinentes? ¿QUé mecanismos
se deben establecer para que el proceso de rendición de cuentas
ante esos cuerpos resulte efectivo y adecuado? (Reiner, 1993, pág.
6; cursivas en el original).
De este modo, se puede pensar la accountability como un subcon-
junto de la práctica de gobierno que incluye, en forTI'a más amplia, una
gran variedad de mecanismos de evaluación deaccio es pasadas y futu-
ras, destinados a influir sobre las conductas (Mulgan 2002, pág. 4). Los
mecanismos centrales de formación de conducta en las organizaciones
de actuación policial pública pueden definirse con 16s términos de ac-
countability legal y accountability política. I I
Accountability legal
Como señalan Parker y Braithwaite, cuando se ~rearon las organi-
zaciones de la Policía pública en distintas partes del fundo, «llegaron a
alcanzar a las administraciones fiscales como las maypres burocracias de
regulación e, incluso, a sobrepasadas» (Parker y Braifhwaite, 2003, pág.
I Q
':. El término accountability comprende la idea de «hacerse responsable» de las
acciones realizadas y el requerimiento de «rendir cuentas» por esas acciones ante
los cuerpos competentes. [T.)
EL GOBIERNO DE LA PRÁdlCA DE GOBIERNO I 147
121). Como tales, Iseconvirtieron en el principal blanco de la práctica de
gobierno, debido lla amenaza potencial que representaban para el bien-
estar público: «Los poderes que posee la Policía para proteger libertades
fundamentales le lonfieren simultáneamente el potencial de incurrir en
graves violaciones de esas libertades» (jones, 2003b, pág. 606). :
Tal potencial de violar las libertades reside en la capacidad de la
Policía de ejercer la violencia o amenazar con ejercerla en nombre del
Estado, aunque, obviamente, no es exclusivo de la Policía, o de las fuer-
zas militares, co~o explicaremos en el contexto de la prestación de se-
guridad comercial¡. Por eso, los abordajes convencionales al gobierno de
la Policía se han orientado principalmente a influir en los modos en que
los policías amenazan con la coerción y la ejercen. En el marco de una
concepción basadk en reglas, la capacidad policial de ejercer coerción
debe estar limitadb por las mismas leyes cuyo cumplimiento la Policía
impone (véase MclBarnet, 1979). Para ello es central la existencia un
sistema de accou+ability legal, como queda plasmado en forma con-
cisa en el Informe [de la Comisión Patten sobre la actuación policial en
Irlanda del Norte: I
I
La Policía tienel la tarea de defender y, de ser necesario, hacer cum-
plir la ley, perol como cualquier otro ciudadano, debe actuar en el
marco de la ley en todo momento. Los agentes de policía deben tener
un conocimiento acabado de la ley y de los poderes que le confiere.
Necesitan tener suficientclcriterio para cumplir bien con su trabajo,
pero, al mismo tiempo, es necesario que se monitoree su grado de
adhesión a la le!y,para que se rectifiquen los errores y se castiguen
los abusos. Para mantener la credibilidad de la Policía en las comu-
nidades en las que se desempeñan, es importante que, todo esto no
I
sólo debe ocurrir, sino además, debe verse (Patten, 1999, pág. 25).
I
El principal mebanismo que se elaboró en las democracias consolida-
das para responderlante el potencial y la realidad de los abusos de poder
es la transparencia. En un principio, la disposición institucional más
habitual para garantizar la transparencia fue un sistema de denuncias
sobre las prácticas policiales (Goldsmith, 1991a). El eje d~ los sistemas
..
:¡;
"
~
de denuncias ha si90 identificar, y luego penalizar, a agentes de policía
individuales que har violado la ley y otras normas. El debate a favor y en
~ Ol>
© contra de los proce~os de denuncia, que continúa vigente, gira en torno a
cuestiones como quién debe investigar las denuncias y quién debe decidir
las penas correspondientes (Goldsmith, 1991b, 1995,2000).
148/ PENSAR LA SEGlJRIDAD
Tradicionalmente, sin embargo, los procesos de denuncia no han si-
do diseñados para investigar cuestiones más generales' de administración
O política (Goldsmith, 1995, pág. 116). Se han centrado, en cambio, en el
comportamiento de agentes policiales individuales (Jones, 2003a, pág.
2). Debido a esta personificación o individualizaciód de los problemas,
las medidas correctivas suelen ser de disciplina interna y quedar a cargo
de oficiales de policía jerárquicos, o, en algunos cfsos, de la justicia
penal. Escribe Goldsmith:
f
En esta situación, no se reconoce la existencia de factores organi-
zativos más generalizados al explicar las acciones que dan origen
a la denuncia, por lo que el dominio de los admi1istradores poli-
,ciales, en relación con el establecimiento de cuestipnes de política
-6queda intacto. Vistas de esta manera, las denuncias se convierten en
siervas de la disciplina interna de la Policía, antes ¡que «ventanas»
para visualizar el funcionamiento de la organización (Goldsmith,
I
1995, pág. 116).
Como en otras esferas de la práctica de gobierno, esta forma de
«legalismo de la regulación» (Braithwaite, 1993) r~fleja la oPin,iÓ,ndo-
minante de cómo se debe conseguir el cumplimien o de las normas de
conducta en cuanto a los individuos y las organi aciones. Tal visión
supone que el comportamiento puede moldearse m diante mecanismos
de «mando y control» que funcionan en el nivel/de la disuasión. Se
castiga a los individuos, los grupos o las instituciones que violan los es-
tándares normativos de conducta por medio de prá ticas de imposición
del cumplimiento de las normas según las reglas egales y operativas
pertinentes (véase Chan, 2001b, pág. 140). El go ierno mismo de la
actividad policial, en consecuencia con la concepc ón «racional» de la
agencia humana que ha guiado el gobierno polici ,1 de los ciudadanos
(véase nuestra discusión en el Capítulo 2), se basla en el supuesto de
que el incumplimiento de las reglas se evitará gracias a las amenazas
de sanciones punitorias (véase Bayley, 1995, págs. ~4-6). Dicho de otro
modo, hay una preferencia por lo que May caracteriza como «un ca-
mino difícil de regulación» que tiene por objeto «1ctivar motivaciones
disuasivas» (May, 2002, pág. 5). I 1983. Según Goldsmith, la cultura policial cumple un «papel normativo '"
En este marco conceptual, los debates más controvertidos en torno
a la accountability legal se han centrado en la cJestión de si el auto-
gobierno del comportamiento policial debe o n¿ estar ligado al go-
bierno externo por parte de cuerpos no policialesl (Goldsmith, 1991a,
I EL GOBIERNO OE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO / 14 9
1991b), que por lo general, está a cargo de procedimientos externos
de denuncias públicas que complementan otros mecanismos, como los
procesamientos Ipenales y las acciones civiles (Goldsmith, 1995), y en
qué medida esto debe ser así, La cuestión de cómo alcanzar el equili-
brio adecuado entre el autogobierno y el gobierno por parte de otros
ha sido central en tales debates. Para asegurar que haya algo mts que
una «conformidad simbólica» (Reiner, 1993, pág. 21), debe existir la
confianza de que la Policía va a autogobernarse con responsabilidad
y de acuerdo con sus capacidades y recursos profesionales (Bfown,
I 1981; Goldsmith, 1995, pág. 115; Bayley, 1983). Si la balanza se in-
clina demasiado en favor de la regulación externa, las organizaciones
policiales, comol se constata en los contextos de otras organizaciones
(Parker, 2002), pueden Jlegar a reaccionar mediante formas dcl indi-
ferencia o resistencia al proceso de regulación (Stenni9g, 1995; Jones,
1
:I~ 2003b, pág. 205 ). I
Otra crítica que ha caracterizado el debate en el marco de la ac-
'il countability legal se ha centrado en los elevados niveles ~e autonomía y
discrecionalidadcon los que cuentan los agentes de policfa. Las decisio-
nes que toman lo~ policías se basan en juicios humanos muy específicos y
coyunturales (Lustgarten, 1986), muchos de los cuales no son conocidos
por los superiore¡s y otros funcionarios que no se encuentran presentes
en el momento en que se toman esas decisiones. Esto suele suceder en
especial en los casos en que los agentes optan por no hacer cumblir la
ley, cuando se les!presenta tal opción (Lustgarten, 1986, cap. 1; ~einer,
1993, pág. 11). Ij>eeste modo, los innumerables hechos contingentes y
variables que in~uyen en la toma de decisiones, junto con la autonomia
considerable de ~ue gozan los agentes para tomar decisiones, se com-
binan y hacen q1fe los oficiales jerárquicos y las autoridades policiales
tengan grandes dificultades a la hora de establecer reglas formales de
conducta, ademá~ de los procedimientos organizativos iciternos (Reiner,
.'í1l;
1993, pág. 9). I
Hay estudios ~e la cultura policial que revelan que el comportamiento
de los agentes se re influido por una amplia variedad de fuerzas y varia-
bles y que las reglas informales guían el comportamiento tanto o más que
las reglas formal~s (Manning, 1977; Ericson, 1981; Reuss-Ianni y Ianni,
~
:¡; ~ que funciona "rellenando"» áreas donde hay un vacío de políticas forma-
~ ~ les (que también pueden definirse como áreas de amplia d,iscrecionalidad
policial) con regla~ a ojo fijadas por los mismos policías (Goldsmith, 2000,
pág. 125; véase tJmbién Reiner, 1993, pág. 13). Las «reglas de manual»
150 J PIlNSAR LA SEGURIDAD
(Ericson, 1981) que determinan la toma de decisiones ~e la Policía, junto
con el grado considerable de autonomía del que gozan tos agentes policia-
les en su campo de acción, ofrecen las condiciones parr lo que McBarnet
(1979) denomina «cumplimiento creativo», que «co~siste en evitar los
requerimientos de la ley sin llegar a contravenirla. Im~lica el uso creativo
del "material" de la ley (McBarnet, 1984) para constr ir dispositivos que
cumplan con la letra de la ley, que, no obstante, escap n el control legal»
(McBarnet y Whelan, 1997, pág. 178).
Si se entiende la cultura como «un sistema de ralores y acuerdos
compartidos» (Chan y otros, 2003, pág. 3), o como «una sensibilidad,
una forma de ser de la cual fluirá la acción» (Sheari5g y Ericson, 1991,
pág. 491), entonces la práctica de gobierno misma sólo será efectiva si
se altera este otro sistema normativo, más informal! En consecuencia,
algunos plantean que la práctica de gobierno debe coJceptualizarse en el
marco de un programa más amplio de cambio CUlturfll' cuyas dimensio-
nes atraviesen la totalidad del «campo» social y polí ico de la actuación
policial (Chan, 1997, 2001b; Chan y otros, 2003). sto implica «alte-
rar en forma fundamental el modo en que vemos el, andato policial y
cambiar los sistemas de reglas mediante el cual opera» (Ericson, 1981.,
pág. 102). I el control se ejerce in forma indirecta a través de un sistema de denuncias.
Accountabílity política
La accountability política o democrática, segunfo mecanismo clave
en el gobierno de la actuación policial pública, es el aporte público a las
decisiones de política general que guían la prestaciónlde servicios policia-
les (Jones, 2003a, pág. 2). Por medio de ella, se aseg Ira un rol de «timo-
neo» determinado (Osborne y Gaebler, 19992) al definir las prioridades
de la Policía. Dos factores centrales han impuesto lírhites a la capacidad
de timoneo. En primer lugar, la doctrina de la «independencia operati-
va» indica que, dada la experiencia única que posee, ~aPolicía está mejor
capacitada que nadie para definir sus prioridades estratégicas y asignar
recursos. El segundo factor se relaciona con el principio de imparcialidad
que subyace a la actuación policial en las socieda1es democráticas. El
problema que se plantea es que los gobiernos electos son, por definición,
partidistas. Representan los intereses de un partid1 o una coalición de
.
]
partidos que, a su vez, representan los intereses de apenas una fracción
.,
º ~ unidades de «princiJ>¡¡ios
de los ciudadanos de un país. El motivo de inquietud es que al poner a
la Policía bajo el control directo de los Gobiernos ~e la está poniendo,
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIER~O /151
I
en realidad, bajo el control de un partido político que representa sólo a un
fragmento de la P1blación. El debate en torno a la accountab¡lity política
trata de buscar formas de evitar este problema. .
Los principios tle imparcialidad, autonomía e independencia operativa
reflejan el supuesto' de que para ser legítima, la Policía debe ser «apolítica»
o debe estar «por encima de la política» (Goldsmith, 1995, pág. 115). Por
una parte, las luchas históricas contra la corrupción policial y la influencia
política contradice? esta fuerte premisa normativa; pero, además, la aftua-
ción policial, como Iseñalan muchos, es inherentemente política (Lutsgarten,
1986; Martin, 1995; Reiner, 1995). La definición de prioridades generales en
la Policía, así comO~las elecciones sobre dónde y cómo conviene asignar los
recursos policiales, invariablemente privilegian ciertos intereses por encima
de otros (Martin, 1 95, págs. 142-4; jones, 2003b, pág. 606),
La solución már frecuente es la que afirma que, si bien las cuestiones de
política general delien quedar bajo el control de los gobiernos, las acciones
cotidianas de la Policía deben desarrollarse sin interferencias políticas. Este
mismo argumento ks el que promueve el énfasis en la práctica de gobierno
legalista a la que n~s referimos más arriba. En lugar de un timoneo fuerte,
que incluya el contjol directo de las estrategias y operaciones de la Policía,
La lógica expresad, es la de que la Policía debe responder por sus acciones
ante la ley y sólo a~te la ley. Esta concepción de la independencia policial
es la que expresó lrd Denning en el muy citado caso inglés de R. contra
el jefe de la Policía J'{1etropolitana a instancias de Blackburn, donde señaló
que «[el jefe de la pJlicía Metropolitana de Londres] no está al servicio de
nadie, salvo de la propia ley» (R. v. Metropolitan Police Commissioner, ex
parte Blackburn, [lr68J 1 All E.R. 763, en 769 - per Lord Denning, M,R,).
Pese a las crític~s al gobierno tradicional de la Policía, con el tiempo el
sistema en su totalid~d se ha vuelto más sólido en Australia, Canadá y otras
democracias consolldadas. Existen disposiciones nodales pdra emprender
una accountability <vertical» (en la que participan entidades gubernamen-
tales, parlamentos y tribunales), así como una accountability «horizonra]»,
que se alcanza mediante medidas como la libertad de información y el aná-
lisis de la legalidad Melas leyes por parte del poder judicial. Estas disposi-
ciones externas se +mplementan con procesos de autogobierno como la
aplicación de reglas ipternas a la Policía, regulaciones y códigos de conducta,
~.,
~ la operación de uni5ades de investigación interna, así como la creación de
éticos» internos cuya creación se origina, en el caso
de Australia, en una serie de escándalos vinculados con casos sistemáticos
de corrupción y abu¡o de poder policial (Lewis y Wood, 2006).

J 52 / PENSAR LA SEGURIDAD
La cuestión de si el marco de accountability existente tendrá la sufi-
ciente solidez o si algunos aspectos del marco perderán efectividad, en
el contexto de la «guerra contra el terrorismo», es un ~ema de debate. En
el cN0 de Australia, la Policía pública ha recibido nuevos e importantes
poderes mediante la nueva Ley Antiterrorista 2005 (Commonwealth)
que prevé, por ejemplo, según la jurisdicción, la dete4ción preventiva de
hasta catorce días y órdenes de allanamiento encubierfas que sólo requie-
ren la aprobación de un miembro del ejecutivo (Lewis y Wood, 2006).
Aunque estos poderes fueron conferidos en nombre ~e la seguridad in-
terna de Australia (2006), algunos señalan que la seguridad humana (en
especial, en materia de derechos humanos y libertades individuales) de
los sospechosos o de individuos inocentes podría verse afectada como
efecto de la agenda antiterrorista (véase en Daniels' y otros,2001, los
debates respectivos en el contexto canadiense). H~cia el final de este
capítulo, discutiremos si la tensión entre la seguridadl interna y la seguri-
dad humana puede resolverse mediante nuevas formas de accountability
política u otros mecanismos de gobierno.
El nuevo estado de regulación o capitalismo de regulación
I demandas de la ciudadanía para que hubiera una mayor efectividad, efi-
El debate en torno a las mejoras de la accountabflity legal y política
de la Policía pública sigue vigente, y continúa impulsando medidas co-
rrectivas. Mientras tanto, se ha producido un cambio de distinto orden
en la regulación del sector público bajo la forma d~l «nuevo estado de
regulación» (Braithwaite, 2000a) o, como prefiere}lamarlo Levi-Faur
(2005), «capitalismo de regulación». Una caracteristica central del ca-
pitalismo de regulación es la incorporación al sector público de un pen-
samiento afín al empresarial, y, en consecuencia, la aparición de una
ética de empresa en la prestación de servicios. Esta ética ha guiado una
reestructuración institucional y la implementación d~ programas de «re-
ingeniería» corporativa (véase Hammer y Champy, a993) cuyo objetivo
es promover la eficiencia. También ha llevado a la ~eparaCión entre las
funciones de «timonear» Y «remar» (Osborne y G ebler, 1992), como
queda de manifiesto en las privatizaciones Y en la c eación de entornos
basados en el mercado, lo cual ha obligado a las gencias públicas a
competir con otros prestadores estatales y no esta~ales. El proceso de
mercadear no trajo aparejada la desregulación, sido más bien una in-
tensificación de la regulación (el gobierno de la prectica de gobierno)
por parte del Estado o de sus entidades de regulación delegadas. En
EL GOBIERNO DE ~A PRÁCTICA DE GOBIERNO / 153
consecuencia, se han instaurado nuevos mecanismos de regulación des-
tinados a prestad1res estatales y no estatales (Loughlin ~ Scott, 1997,
págs. 212-3; Parkér y Braithwaite, 2003; Jordana y Levi-Faur, 2004).
En este sentido, Levi-Faur señala que el capitalismo de regulación es
mucho más que la ISimple intensificación de la regulación por parte del
Estado: «Se obser1a una mayor regulación no sólo en el cóntexto de las
relaciones tradicionales entre gobiernos y empresas, sine también en
el seno del Estado,! en el seno de las corporaciones y en esferas sociales
(no sólo económicas)» (Levi-Faur, 2005, pág. 20). Este es un punto que
desarrollamos a lo largo de nuestro análisis.
Pensar como unr empresa
Si regresamos al contexto de la actuación policial pública, hallamos,
en especial durante1la década de 1990, un modo de pensar que impulsó
nuevos tipos de relaciones entre los prestadores de servicios y sus clientes,
y entre la Policía y lks autoridades formales ante quienes respondían. En
nuestro estudio cankdiense, la Policía Provincial de Ontario (OPP) venía
sufriendo, durante l~ década de 1990, «crecientes presiones financieras y
ciencia y responsabilidad en la prestación de servicios públicos» (Ontario
1
Provincial Police, 19 3, pág. 14). La Ol'P declaraba que debía ofrecer «un
mejor servicio al clie te con un menor nivel de gastos» y, al mismo tiempo,
«ser menos burocrática, más flexible y más sensible a las necesidades de la
ciudadanía» (Ontari Provincial Police, 1995b, pág. iv). Aunque el objeti-
vo de la OPP no era, ies, obtener ganancias, los administra90res policia-
les optaron por ado tar disciplinas de mercados (Jonas, 2003b, pág. 616)
como un medio par cultivar un «ethos antiburocrático» (De Lint, 1998)
y apelar a la «organ zación productora de productos (presumiblemente,
una organización co porativa y con fines de lucro) como unidad nuclear
de la sociedad» (De int 1998, pág. 263; O"Malley, 1997).
Pensar como unla empresa ha significado el establecimiento de re-
laciones contractualfs o cuasicontractuales entre patrocinantes y pres-
tadores de servicios. En el caso de la actuación policial pública, los
«patrocinantes» son\ de dos tipos: quienes pagan por los setvicios de la
~ Policía en forma directa mediante impuestos (ciudadanos), ~ el organis-
~ mo/ministerio que administra el presupuesto para la actuación policial
en nombre de los co1tribuyentes. Como parte de la nueva gestión de lo
público, el «ministerio de la actuación policial» (para usar un término
154 í PENSAR LA SEGURIDAD
genérico) busca crear las condiciones en las que los ciudadanos contratan
a la Policía pública en capacidad de «clientes» que reciben productos y
servicios claramente definidos.
Al constituir una relación de cliente/prestador, se deben explicar en
detalle los términos de la prestación de los servicios, como la especifica-
ción de la naturaleza de los servicios y productos que ke «adquieren», así
como su coste. En la provincia de Ontario, los presupuestos para los ser-
vicios y productos de actuación policial local fueron tr~psferidos, en todos
los casos en que fue posible, a niveles locales. Esto siryió para trazar con
rnaybr claridad líneas de autoridad y de accountability fiscal y, además,
reducir el número de usuarios que, según se afirmaba, se beneficiaban
con servicios y productos por los que no pagaban. Ey pleno auge de las
reformas neoliberales de la década de 1990, una cuestión de importancia
para la administración del Partido Conservador en jOntario fue que a
algunas municipalidades se les exigía pagar por la provisión de seguridad
mediante impuestos municipales, mientras que otras r .cibían los servicios
de la OPP sin coste alguno gracias a subsidios otorgad s por la provincia.
Esta inequidad había sido detectada unos 25 años ant s, en el informe de
la Task Force on Policing in Ontario [Fuerza de Tarea sobre la Actuación
Policial en Ontario), de 1974, donde se recomendaba rue
la estructura de la actuación policial en.Ontario s1a reorganizada
de modo tal que cada comunidad o bien brinde su propia actuación
policial o bien obtenga servicios policiales mediante,un contrato ne-
gociado con la Policía Provincial de Ontario u otra fherza operativa.
Esta racionalización de las fuerzas policialesen Ont1ariodebería eli-
minar el problema de la actuación policial gratuita (Task Force on
Policing in Ontario, 1974).
Más de 20 años después, cuando el ministerio reJivisóesta situación,
decidió que las 576 municipalidades que no pagab9rn por los servicios
que recibían debían empezar a hacerlo y hacerse cargó de sus servicios de
actuación policial «sin importar el tipo de servicios boliciales de que se
tratara» (Ministry of Solicitor General and Correctibnal Services) [Mi-
nisterio de Servicios de la Procuraduría General y C01recciOnales), 1996,
vo», las municipalidades que recibían servicios de ±
pág. 6; véase también Wood, 2000). Con un «financiamiento equitati-
OPP, pero sin un
contrato, ahora debían definir la naturaleza de los se vicios requeridos y
'"~
:;
~
~ Servicios pOlicialt:
@ 1.
pagar por ellos (Police Services Act, R.S.O.) [Ley de ¡ervicios Policiales),
1990, c. P-15, s. 5.1). En este «cuasirnercado» (johnston, 1999, 181) de
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO /155
los sectores rurales y las pequeñas poblaciones de Ontario, la OPP se
propuso transformarse en «el servicio de policía comunitaria de elección
fuera de las grandes zonas urbanas» (Ontario Provincial Police, p97,
pág. 16). Hoy en día, la OPP sigue siendo, en efecto, un jugador fuerte en
el mercado de la actuación policial fuera de las grandes zonas urb1anas,
en parte, porque tiene una economía de escala y brinda servicios lespe-
cializados y, en parte, debido al «capital simbólico» (Dupont, 2006) del
que goza en las cbmunidades de Ontario. ~
De todos mo~os, la inyección de un ethos empresarial en la pr ctica
del Gobierno de tntario, como sucedió con otras reformas neolib rales
similares llevadas a cabo en distintos lugares a finales del siglo x~, no
significó un vuelfo hacia relaciones de mercado irrestrictas, sino que
impulsó la imPllentación de medidas para «constituir¡» relaciones de
mercado (véase S earing, 1993) en modos que promovían objetivos de
interés público. ro de los medios instrumentados para ello fue estable-
cer normas de prtstación de servicios y «metarnonitorear» (Grab¡oSkY,
1995, pág. 543) e as pautas.
En Ontario, j nto con las iniciativas para reforzar el financiamiento
local de la actua9ión policial, se fijaron normas de adecuación prpvin-
. ciales. El Regla~ento, llamado Adequacy and Effectiveness of Police
Services [Adecua ión y Efectividad de los Servicios Policiales), que fntró
en vigor en el añ 2000 (O. Reg. 3/99 realizada bajo la Palie e Services
Act, [Ley de Servicios Policiales), R.S.O., 1990, c. P-15), marcaba «por
primera vez '" mddidas de efectividad estandarizadas para toda la pro-
vincia, que permi¡1ían que la provincia, los gobiernos locales, las juntas
de servicios policiales y la comunidad evaluaran el valor y el impacto de
sus inversiones en la actuación policial» (Government of Ontario, 1988).
Detrás de estas normas se encuentra una lista determinante de funciones
nucleares -vprevdnción del delito», «imposición de la ley», «asistencia
a las víctimas», «mantenimiento del orden público» y «servicios de res-
puesta a emerge~bas» (O. Reg. 3/99)- que todo prestador municipal
de servicios polic ales es obligado a cumplir para alcanzar un nivel de
adecuación provi cial (Government of Ontario, 1998).
Las normas p~ovinciales de adecuación se aplicaron simultáneamen-
te con seis opciones de prestación de servicios enumeradas en la Ley de
El concejo puede crear una fuerza policial, cuyos miembros
serán nombrados por la junta [de servicios policiales] ...
2. El concejo puede firmar acuerdos ... con uno o más concejos
156/ PENSAR LA SEGURIDAD
para constituir una junta coordinada y la junta puede nombrar
a los miembros de una fuerza policial ...
3. El concejo puede firmar acuerdos ... con uno o más concejos
para amalgamar sus fuerzas policiales. I en los casos en qU tales servicios no están a cargo de personal policial
4. El concejo puede firmar acuerdos ... con el con~ejo de otra mu-
nicipalidad para que los servicios policiales sean brindados por
la junta de otra municipalidad ... si la muniCiPatidad que recibe
los servicios es lindera con la municipalidad qu los brinda o es
lindera con otra municipalidad que recibe ser icios policiales
de la misma municipalidad.
J. El concejo puede firmar acuerdos ... en forma individual o en
conjunto con uno o más concejos, para recibir servicios poli-
ciales de la Policía Provincial de Ontario. I de la fuerza po1icit1» y también «objetivos e indicadores de desempeño
6. Con la aprobación de la Comisión, el concejo puede adoptar un
método distinto de provisión de servicios policiales .., (Police
Services Act, R.S.O. 1990, c. P-15, s.S. [1])
Estas opciones pretenden ofrecer a las municipalidades flexibilidad
para determinar el mejor modo de cumplir con las normas provinciales
de adecuación, como la elaboración de contratos dF seguridad perso-
nalizados que equilibren niveles de servicios con costes. Se alientan las
relaciones contractuales con prestadores de servicio~ fuera de la Policía
pública, pero en el marco de una disposición de mftagobierno donde
la fuerza policial pública supervise tales servicios, Por ejemplo, pata
cumplir con el requisito de "prevenir el delito», la norma establece que
la Junta de Servicios Policiales puede «firmar un acuJrdo con una o más
organizaciones distintas de las fuerzas policiales para que la organiza-
ció~ u organizaciones emprendan iniciativas de prevención del delito
bajo la dirección de un miembro de la fuerza policiall» (O. Reg. 3/99, s.
1. [2] lb]; la letra cursiva ha sido agregada). Además) estipula:
Todos los jefes de Policía establecerán procedimieltos y procesos
a fin de implementar una actuación policial orientkda a la resolu-
ción de problemas e iniciativas para la prevención de delitos, tanto
si la fuerza policial ofrece iniciativas para la prevebción del delito
basadas en la comunidad como si las iniciativas pata la prevención
del delito son ofrecidas por otra fuerza policial o ¡sobre una base
combinada o regional o cooperativa o por cualquifr otro organis-
mo» (O. Reg. 3/99 s.3; la letra cursiva ha sido agregada).
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO /157
El mismo énfasis en la supervisión policial queda de manifiesto en
otras secciones dellReglamento, como en el monitoreo de las comunica-
ciones y los servicips de envío o de los especialistas en anáaisis del delito
1
(O. Reg. 3/99, s. 5f).
Las pautas sObfe prestación de servicios no sólo instauran normas de
interés público par la prestación de serviciospoliciales; además, ofrecen
el marco dentro d 1cual se pueden establecer criterios de desempeño
pasibles de ser aU~itados. El Reglamento que acabamos de explorar re-
quiere que las Jun as de Se~~icios Policia1es fijen un «plan de n:gocio:»
para su prestador de servicios, al menos una vez cada tres anos, que
debe cubrir cuesti10nes como «las principales actividades y funciones
cuantitativos y CUflitativos» en áreas como «la provisión por parte de
la fuerza policial e iniciativas de prevención del delito, basadas en la
comunidad, patru laje comunitario y servicios de investigación del de-
lito» y la «satisfacción de la comunidad con los servicios de la Policía»
(O. Reg. 3/99, s. 30). Las organizaciones policiales deben presenta, un
informe a la Junta por cada año fiscal, donde conste información sobre
su desempeño en relación con ind icadores u objetivos proyectadod (O.
Reg. 3/99, s. 31).
En la actualidad, en todo el planeta se pide a las organizaciones
policiales que preparen planes de negocios. A diferencia de la regulabón
individualista de la conducta de los agentes de policía, los planes dé ne-
gocios suministran una herramienta para metamonitorear el desemJeño
global de la organi~ación policial (Auditor General"s Office, 2004, bág.
2). Los planes de qegocios definen «resultados» (productos y servicios)
y medidas (indica~ores de desempeño) que constituyen un Índice d~ los
avances hacia el alFance de los resultados. Como dijimos más arriba, la
definición clara de qué resultados se esperan resulta unal base esencial
para las relaciones rsuario-prestador. Debe quedar en claro qué servicios
y productos espera el cliente, así como el coste de cada producto.
Si bien se pie9sa en los planes de negocios como un contrato con
los ciudadanos, sfs resultados específicos se alinean con los resulta-
dos más generalesldictados por los niveles más altos de GObierno~1por
ejemplo, los niveles provinciales o estatales). En el caso de la Policí de
~ ~ Victoria, en Australia, los resultados de desempeño se ~linean e n la
1
@ @ agenda normativa del Estado volcada en un informe llamado Gro ing
Victoria Together, que se centra en los servicios gubernamentales que
«construyen comunidades cohesionadas» y «reducen las inequidades»
158 / PENSAR lA SEGURIDAD
(Department of Premier and Cabinet, 2001; Victoria Police, 2003, pág.
7). En consecuencia, mientras que los planes de negdcios aportan cierta
flexibilidad en la definición de las prioridades en materia de prestación
de servicios locales, el contrato con los ciudadanos implicito en este pro-
ceso se alinea con los imperativos de interés público que son definidos en
los niveles más altos de Gobierno. . I
La alineación de los resultados deseados entre lbs distintos niveles
de Gobierno refleja una forma de «acción a distancias a la cual nos re-
ferirnos en capítulos anteriores (Latour, 1987; Rose ~ Miller, 1992). Los
departamentos de Gobierno y ministerios que funcioran como auspicios
de la provisión de servicios policiales pueden tim9near la prestación
de servicios al tiempo que mantienen la distancia rFspecto de asuntos
sustantivo s y operativos. Los planes de negocios son ¡trna «tecnología de
la distancia» (Espeland, 1998, pág. 1107), uno de cuyos componentes
clave es la cuantificación. En esto se encuentra una «confianza en los
números», donde el énfasis se sitúa en la «objetividad mecánica» y no
sólo en la discrecionalidad de los expertos (Porter, 1995). A diferencia de
los productos tangibles, como el bardu/are para seguridad, los resultados
«sociales» (por ejemplo, la percepción de seguridad! el buen servicio al
cliente, niveles «reales» de seguridad) planteados en ~os planes de nego-
cios requieren de indicadores que establezcan relaciones entre variables
particulares (por ejemplo, un aumento en el número de patrullas poli-
ciales) yesos resultados. l.
. El establecimiento de tales relaciones plantea el fomplejo problema
de i~ «atribución», es decir, cómo determinar si una acción particular
produce un cierto efecto, en especial cuando hay una multitud de va-
riables que pueden influir sobre el resultado (Mayné, 1999). En el caso
de los resultados de la actuación policial, donde la :atribución es inhe-
rentemente problemática, los prestadores de servicios se comprometen
a obtener resultados que a su juicio son cosas sobrE las que tienen un
grado de influencia razonable. En otras palabras, los resultados espe-
rados deben ser «realistas» y basarse en una evalu ción de las propias
capacidades y recursos (Auditor General of Canad , 2002, pág. 9). Al
poner el acento ~n la necesidad de establecer fines ue se pueden con-
trolar, la nueva gestión pública muestra un optimi mo cauto sobre la
contribución que puede hacer la Policía a los resultados sociales. Esto
queda de manifiesto en los planes de negocios que et la actualidad son
preparados por organizaciones policiales de diferente~spartes del mundo.
Por ejemplo, un plan de negocios reciente de la Poltcía de Victoria, en
Australia, planteaba los siguientes objetivos central¡s:
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO /159
• Reducción del Índice de criminalidad en un 5%.
• Reducci~n del número de víctimas de accidentes viales y de
traumatibmos viales en un 20%.
• Aument1 de los niveles de percepción de seguridad en la comu-
nidad enlun 1,5%.
• Aument<f de los niveles de satisfacción de los clientes con los
servicioslpoliciales en un 2,6% (Victoria Police, 2003, pág. 6).
~~tas co~~1 éstas p~rmiten la. «conmens~r~~ión», ~ue e: la «corn-
paracron de distintas entidades segun una medición cornun. (Espeland y
I
Stevens, 1998, pág. 313). La conmensuración permite que los usuarios de
los servicios y pioductos policiales comparen el desempeño de distintas
organizaciones policiales. Para facilitar la comparación, se deben aislar
y medir en forma similar características comunes de la prestación de ser-
vicios entre diferentes prestadores, de acuerdo con indicadores que sean
fáciles de cuantificar. En Australia, el informe de 2004 del Steering Com-
mittee for the Review of Government Service Provision [Comité Directivo
para la Revisión de la Prestación de Servicios del Gobierno], publicado
por la Productivity Comission de Camberra, comparaba el desempeño de
todos los servicios policiales estatales. El Comité identificó cuatro áreas
centrales (resultados) de la prestación de servicios policiales para los cuales
establecía indicadores de desempeño. Estas áreas son: !
• permitiri' ue la población lleve a cabo actos legales con st-
guridad confianza (a través de actividades asociadas con Va
I
seguridafY el respaldo de la comunidad). I
• Aplicar 1 justicia a los responsables de cometer una infracción
(a través e actividades asociadas con la inuestig1ción de los
delitos).
• Promove~ una conducta más segura en la vía pública (a través
de actividades asociadas con la seguridad vial y la gestión del
tránsito). v
• Apoyar el proceso judicial para conseguir eficiencia y efecti i-
dad en la Itramitación de casos en los tribunales y los procesf-
mientas judiciales, al tiempo que se brinda una custodia segup
a los acusados y se garantiza un tratamiento justo y equitativo
w
:; ~
:; tanto de l,s víctimas como de los acusados (a través de activida-
~ ~ des asociadas con servicios para el proceso judicial) (Steering
CommittJe for the Review of Government Service Provision,
2004, 5, ~ág. 16; cursivas en el original).
160 I PENSAR LA SEGURIDAD
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO 1161

Los textos entre paréntesis revelan las variables que el Comité Di-
nado; más aún, algunos qonsideran que ha generado nuevos retos para
rectivo espera que produzcan los cuatro resultados cfave. Se establecen
el gobierno de Ir práctica de gobierno. Se ha advertido, por ejemplo,
indicadores de desempeño para cada una de ellas, según los cuales se
que las normas IProcedimentales se han debilitado a expensas de las
evalúa cada uno de los servicios policiales estatales ta to en relación con
normas de resul~ados, lo cual cobra particular actualidad a la luz de la
otros servicios como en relación con la media nacio al. La esencia del
guerra contra el errorismo y los mayores poderes poIiciales que generó
informe del Comité Directivo es una serie de tablas para comparar el
en varios países (Daniels y otros, 2001 ). En Estados Unidos, algunas
desempeño en diferentes Estados según parámetros e mo «personas que
aplicaciones «dlras» de la lógica de las ventanas rotas, y del sistema
se manifestaron "satisfechas" o "muy satisfechas" co los servicios poli-
Compstat que 1 respalda, han producido fuertes polémicas a raíz de
ciales. (Steering Committee for the Review of Government Service Pro-
denuncias de ab sos policiales en el Departamento de Policía de Nueva
vision, 2004, 5, pág. 19) Y «personas que se manifestaron "de acuerdo"
York. Por ejemplo, Amadou Diallo recibió 19 disparos de cuatro agentes
o "muy de acuerdo" con la afirmación de que la Policía trata a la gente
que habían disparado 42 balas en respuesta a una supuesta «actitud sos-
en forma justa y sin distinciones» (2004,5.23). Estas mediciones d.e la
pechosa» por paTf~ede Diallo y a su presunto parecido con la descripción
satisfacción de los usuarios captan resultados del «pr~ceso" con respecto
de un violador (f.arring, 2000, págs. 9-10).
a la calidad de la interacción entre la Policía y los usuarios. También se
- Harring sostiene que el incidente fue producto de una rutina ha-
compara a los Estados, además de los indicadores ~e «percepciones»,
bitual, la de las ~edadas alentadas por el Compstat. Este mecanismo
según los niveles «reales» de delitos registrados, tales como «víctimas
de «accountabiI1ty policial basada en datos informáticos» requiere la
registradas de homicidios» (2004,5.35) Y «víctimas r~gistradas de robos
producción de estadísticas sobre la «requisa» de individuos sospechados
de vehículos motorizados» (2004, 5.38). I
La nueva corriente gerencia lista de la medición de desempeño basa-
de portar armas lo
transportar contrabando (para una discusión sobre
la naturaleza polémica de las requisas policiales «razonables», véase
da en los resultados ha sido adoptada con entusiasmo por la ola de ac-
Logan, 1999, págs. 346-56). Harring afirma:
tuación policial comunitaria «de las ventanas rotas» y la «guiada por la
i
inteligencia». Bratton, en su «reingeniería» de la Policía de Nueva York, I
Uno tras otro) se aborda a un joven, se lo para, se lo registra, se le
se centró en la intensificación de la accountability pata obtener «resulta- I
pide información personal o sobre otros, y luego Selo deja ir o se lo
dos». La implementación del programa Compstat pah monitorear esta-
detiene por infracciones menores. Las patrullas luego inician otra
dísticas de criminalidad refleja la visión de que el conjrol del delito puede
requisa y luego otra, y siguen así durante todo su horario de trabajo,
organizarse como una empresa comercial (Logan:1999, pág. 344). Los
pana producir las estadísticas de arresto deseadas que sostienen ~l
programas que se reúnen bajo la consigna de «actuaf.ión policial guiada
funcionamie:fo de la maquinaria policial (Harring, 20~O, pág. 1~;
por la inteligencia» también están orientados haci la intensificación
véase tambié'l Logan, 1999, pág. 345).
de J6a accountability para cumplir con la «misión fu.ndamental de con-
trolar el delito» (Weisburd y otros, 2003, pág. 426). Por otra parte, los
Según Steike~, esta práctica refleja una de las variantes de las «me-
mecanismos tecnológicos de accountability, como Compstat, aportan
didas profiláctica~» que se asocian con el «Estado preventivo» (Steiker,
la capacidad de «resolución estratégica de problemas» (2003, pág. 425),
1998, citado en Legan, 1999, pág. 345). .
como propone Goldstein, es decir, la utilización dJ información para
Hacia el final de este capítulo revisamos esta preocupacíón de ca-
analizar en forma sistemática los problemas que cOnfitan la atención de
la Policía. Si las estadística~ sobr: ~elitos s?n !a f~r,5a es~n~ia~de ?:edir
rácter normativo r otras relacionadas, cuando proponemos una agenda
posible para eval9ar y abordar combinaciones existentes de mecanifmos
los resultados del desempeno policial, la eliminación o rmmrmzacion de
problemas sociales residuales pasa a ser en gran medida un medio para :o~
:¡,
. y autoridades de práctica de gobierno. Nuestro planteo explicativo es
simplemente que lks reformas del sector público que han caracterizado al
prevenir el delito, más que un fin en sí mismo. ~ ~
Este cambio de énfasis hacia una accountabilitv basada en resulta-
dos, en especial en materia de «control de delitos<lnoha sido cuestio-
«nuevo Estado detegUlaCiÓn» en las democracias occiden~ales han signi-
ficado una fusión mezcla de lógicas de Estado y de mercado para 1go-
bierno de la práct ea de gobierno. En el siguiente apartado, exploramos
1
I
I

162/ PENSAR LA SEGURIDAD
el tema de la hibridez de los mecanismos y las autoridades de práctica de
gobierno más allá del Estado, donde las funciones de ti~onear y remar se
han diversificado. Parker y Braithwaite señalan que «en el nuevo Estado
de regulación, el Estado no sólo rema menos y timonea más, sino que,
además, timonea de un modo que es consciente del ti~oneo que realizan
empresas, ONG Y otros organismos» (Parker y Braithwaite, 2003, pág.
126). En esta sección examinarnos formas de tim0ge0 adoptadas por
auspicios estatales y no estatales en relación con el c<Dmportamiento de
proveedores de bienes estatales y no estatales. En nuestra discusión nos
basamos en hechos no sólo del gobierno de la actuación policial pública
y privada, sino también de otras esferas, más asociadas con la provisión
de seguridad humana, que, en general, han sido el foco de análisis de los
especialistas en regulación.
Hibridez en la práctica de gobierno descentralizada: la actuación
policial privada y más allá • 1 ,
Como mencionamos antes, el ascenso del neolibdralismo y el nuevo
Estajio de regulación sólo explica en parte el aumento de autoridades y
proveedores de gobierno privado. La evolución de la, actuación policial
privada (Shearing y Wood, 2000, 2003b) es un ejeI1j1plode la comple-
jidad de la regulación «descentralizada» (Black, 2000) y, tal vez, esto
sea más evidente aún en esferas ajenas a la segurida1 (en su concepción
tradicional). En el Capítulo 1 señalábamos que, en gran medida, la se-
guridad privada ha crecido porque las corporacionek han diseñado es-
trategias para gobernar la seguridad que les permiten tener una mayor
participación en la práctica de gobierno que la que la que tendrían si
adhirieran a concepciones estatales basadas en lo que es la seguridad y
cómo se la debe gobernar. A diferencia de otros serJicios privatizados,
como las telecomunicaciones, la electricidad o incluso las prisiones, el
aumento de la actuación policial privada no es una c~nsecuencia directa
del neoliberalismo. Si bien los Estados «contratan» sefvicios de empresas
privadas, también han proliferado formas de «gobierno privado» (Ma-
caulay, 1986) en espacios y lugares protegidos por le~es de propiedad o
en ámbitos transnacionales que atraviesan las jurisdicciones soberanas
de Estados-nación (Hall y Biersteker, 2002b).
El gobierno de la actuación policial privada o comercial consiste en
diversos mecanismos y autoridades. Por ejemplo, e~ el gobierno de la
actuación policial privada, y en especial la actuación policial «contrata-
EL GOBIERNO DE LA PR~CTICA DE GOBIERNO /163
da», Stenning (2~00) apunta al «pluralismo regulatorio» (Parker y Brai-
thwaite, 2003, ~ág. 129) que, en gran medida, queda oculto para otras
perspectivas quelprivilegian el modelo de accountability de la actuación
policial pública. ~egún la jurisdicción, los mecanismos de práctica de go-
bierno están conformados por una combinación de instrumentos como
el otorgamiento Ide licencias, el registro, los requisitos de capacitación
y normas relacionadas con la cobertura de seguros. También existen
otras formas de autorregulación cuyo propósito es alcanzar metas si-
milares a las de la regulación estatal. La actividad de la policía privada
se encuentra comprendida bajo la ley penal y civil. Además, el d¿recho
laboral puede ser utilizado para monitorear y hacer cumplir normas
laborales en organizaciones policiales privadas. Por otra parte, ,stá el
recurso del incumplimiento de contrato, que constituye un mecanismo
importante si se qompara la seguridad «contratada» contra la seguridad
«propia» de la ekpresa. Los contratos de seguros estipulan requisitos
referidos a la pl10visión de seguridad en las propiedades aseguradas.
Asimismo, en algunas jurisdicciones, se establecen pautas sectoriales
mínimas entre d~versas agrupaciones que actúan en colaboración. Por
último, se encuentra la «accourüability en el mercado», que se basa en
la sencilla premisa de que los clientes cambiarán de empresa, si no están
satisfechos con lalintegridad o la calidad de los servicios que han recibido
(Stenning, 2000).
Como sucede con el gobierno de la actuación policial pú blica, el
gobierno de la adtuación policial privada no es infalible. Por ejemplo,
un tema que causa inquietud es la invasión de la privacidad por parte de
«gobiernos privados», como en los casos de empleadores que cuentan
con autoridad pa~la ingresar a las computadoras de sus empleados \(Joh,
2005, pág. 604). En Australia, los guardias de seguridad privada sr han
visto inVOlucrad~ls en una serie de actos problemáticos, desde estafas,
pasando por el a ceso ilegal a información, hasta incidentes de uso de
armas de fuego ue provocaron muertos y heridos (Prenzler y Sarre,
1998, 1999; Prenzler y King, 2002).
La operaciónl del mercado de seguridad transnacional está susci-
tando, cada vez cpn más frecuencia, una preocupación similar. Como
apuntaba Stenning, a propósito del contexto doméstico, «hoyes casi im-
.
'ó
.
~
posible identificarlalguna función o responsabilidad de la Policía pública
que no sea, en alg~n lugar o en alguna circunstancia, asumida y llevada
:h lb
e G a cabo por la poqcía privada en sociedades democráticas» (SteI1IÜng,
2000, pág. 328). Se puede afirmar algo similar con respecto al ámbito
transnacional, dolnde la naturaleza de los servicios y productos en el
164/ PENSAR LA SEGURIDAD
mercado de la seguridad es asombrosamente amplia, desde empresas de
seguridad contratistas, a servicios de gestión de riesgos, inteligencia em-
presarial o servicios militares (Johnston, 2006b, pág. 36). Lo que resulta
muy notable en el contexto transnacional es que la violencia misma ha
sido claramente sometida a las leyes del mercado (Avalnt, 2005) al punto
tal que actores privados ejercen la coerción en nombre del Estado o de
intereses no estatales. Mientras que algunas empresas !militares privadas
brindan distintos tipos de servicios de apoyo, como apoyo técnico b
logístico o asesoramiento estratégico, otras ofrecen asistencia en el nivel
técnico y se les pide que ejerzan alguna forma de cokrción como parte
de 5ltS tareas (Singer, 2001,2003). I
Aunque los dichos de Stenning sobre el alcance de las funciones de la
seguridad privada se refieren a las democracias consdlidadas, la presta-
ción de seguridad transnacional, por su propia natura~eza, abarca países
9
qU,e.se encuen~ran en d~stintas etapas de tra.n.sición desarrollo de~o-
cráneo, Y, obviamente, informes como el emitido por el Human Security
Center (2005) revelan con claridad que los análisiside la industria de
seguridad global «formal» no captan en forma adecuada lo que ocurre
en las «nuevas guerras», en especial, en lo referido Ila orquestación y
operación de la violencia por parte de actores estat les y no estatales,
que no es financiada simplemente por Estados, ni siq iera por corpora-
ciones (Duffield, 2002, págs. 157-8). En efecto, com explicamos en el
Capítulo 3, la economía de guerra global (Kaldor, 19 ·9; Duffield, 2002)
atraviesa las operaciones de mercados formales e informales y las une en
distintos puntos. A raíz de esto, es difícil establecer dleas que delimiten
con nitidez el gobierno de la provisión de seguridad «legítima» en oposi-
ción al gobierno de la provisión de seguridad que obtiene su autoridad y
financia miento de entidades que. pueden estar promo~Jiendo, en términos
de Kaldor, una agenda normativa «particularista».
Si volvemos por un instante al mercado de la se uridad formal «le-
gítima», descubrimos una serie de dificultades pad. el gobierno de la
práctica de gobierno (St.enning, 2000, págs. 338-39;1inger, 2001, 2003;
Avant, 2005; Johnston, 2006b), en especial, si en arcamos nuestras
I
inquietudes en un modelo centrado en el Estado. al como están las
cosas, sabemos que los Estados, en virtud de no ser las únicas fuentes
de financiamiento de la seguridad transnacional, no son los únicos ac-
tores en su Gobierno. Hay, más bien, una serie de .tutoridades, como
:;
corporaciones y organismos internacionales, que fin ncian y, por ende,
º ~
gobiernan las entidades que prestan servicios y pro uctos en su nom-
bre (Singer, 2001). En el mercado de la seguridad trfnsnacional, «ni la
,
-
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO /165
oferta ni la demanda se producen dentro de las fronteras de un Estado»
(Avant, 2005, pág. 144). Por ello, los regímenes de práctica de gobierno
que se basan en el Estado, que sí existen, han resultado inadecuadbs para
abordar la naturaleza multijurisdiccional de la prestación de se~vicios.
Dada su naturaleza global, el mercado ofrece condiciones en las que las
-, d e s1guros pue d en superar en su d esempeno
cornpanras 1 - a 1os regrrnenes
1
de práctica de gobierno que se basan en el Estado (Stenning, 2000, págs.
338-9). Como efplica Avant,
la baja capitalización, estructura fluida y ausencia de compromiso
con un territorio que caracterizan a la actividad (una empresa de
seguridad privada descontenta con las regulaciones de un Estado
puede. SimPl~1 ente trasladarse a otro país o disolverse y reconsti-
tuirse como tra empresa para evitadas) disminuyen 14
utilidad del
tipo de contr les de autoridad que se suelen asociar con los Estados
(Avant, 2005, pág. 144).
, I
Con los mecanismo, de «gobierno contractual» (Crawford, Q003)
existentes, se ha~ planteado una serie de cuestionamientos en tordo a la
supervisión de. la calidad de prestación de servicios. Por ejemplo, e' mis-
mo proceso d e otorgamiento . d e contratos pue d·1 t
e consnturr. un prpceso
excesivamente P9lítico. En el contexto de Estados Unidos, un lobb)1 efec-
tivo en el Pentágono, por parte de determinadas empresas de seguridad
o en su representl1ación, parece mejorar las probabilidades de que esas
compañías ganen contratos (Johnston, 2006b, pág. 42).
También ha habido objeciones a la calidad del personal militar pri-
1 I .
vado. Los empleadlos de DynCorp, por ejemplo, fueron acusados de Com-
portarse en form4 indecorosa en relación con su supuesta participación
en un escándalo 1 eprostitución y violaciones (2006, pág. 45). Johr1ston
también menciona otras críticas a la calidad de las operaciones privadas,
como I
ausencia de re~las uniformes en materia de participación en ac-
ciones; quejas ¡porque se envía a algunos guardias a situaciones
de combate sin Contar con armas, entrenamiento o equipamiento
~
1J,
.
:;
correcto; y defuncias sobre la falta de medios de coni~nicación
adecuados, po~ lo que guardias de seguridad han quedado aislados
y sin refuerzos en momentos en que eran atacados (Johnston, 2006,
pág. 45). I
166/ PENSAR LA SEGURIDAD
La lista de temas vinculados con la práctica de gobierno continúa
e incluye la preocupación por el "intercambio» de roles entre personal
privado contratado como «guardias» y personal contratado como «sol-
dados». Aunque los guardias no están autorizados para participar en ac-
ciones ofensivas, pueden quedar sometidos a niveles de riesgo elevados.
Por ejemplo, los insurgentes no suelen distinguir entre guardias y tropas
de combate, un problema que se exacerba por la similitud de vestimenta
y apariencia de los agentes «civiles» y «militares» (2006, pág. 45).
'La «accountability de mercado», que Stenning plantea en el contex-
to doméstico, es también una característica de la práctica de gobierno
global. Pero se ha cuestionado sus limitaciones como mecanismo. Los
consumidores, incluso los Gobiernos estatales, cuentan con una capaci-
dad considerable para influir en el comportamiento dJ las corporaciones
por medid de la especificación de los tipos de nonn~s que requieren a
nivel de resultados y procesos en los servicios que reciben (Avant, 2005,
págs. 144-5). En teoría, esto significa que los consumidores pueden con-
tratar a otras empresas si no se cumple lo pautado. Silbien la reputación
de la empresa es, sin duela, un factor que motiva las decisiones comer-
ciales, Singer inyecta una dosis de cinismo a la discusión respecto de la
probabilidad de que las empresas militares privadas violen sus obliga-
ciones contractuales en situaciones de alto riesgo:
Una empresa militar privada puede no tener ningún escrúpulo acer-
ca de la suspensión de un contrato si una situación se vuelve de-
masiado peligrosa, sea tanto en aspectos financieros como físicos.
Puesto que suelen tener sede en un país distinto y, en ausencia de
leyes internacionales que garanticen el cumplimierto de los con-
tratos, las empresas militares privadas no se enfre9~an a un riesgo
real de penalización si ellas o sus empleados abandonan sus obli-
gaciones contractuales. Los partidarios de la indJstria rechazan
estas críticas señalando que las firmas que incuII]plen los térmi-
nos de los contratos pueden manchar su reputaCi~1 y afec.tar sus
posibilidades de obtener contratos futuros. No o stante, existen
diversas situaciones en las que consideraciones a c. rto plazo pue-
den predominar sobre el castigo del mercado a largo plazo (Singer,
2001, págs. 205-6).
En el contexto interno, los Estados vienen aPlicíl ndo medidas bas-
tante tradicionales de establecimiento de pautas y m nitoreo para hacer
frente a algunos de los déficits de regulación asocia ,os con el mercado
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO I j 67
de la seguridad privada. En Victoria, Australia, por ejemplo, las nuevas
normas fijadas en la Ley de seguridad privada (2004), en vigor desde
julio de 2005, apuntan a elevar los estándares del sector, mejorando la
calidad del servido, y a afianzar la legitimidad de la industria q la luz
de la fiudadanía. Entre las medidas adoptadas se encuentran la obliga-
toriedad de licencias para los guardias de seguridad, los encargados de
controlar grandes concentraciones de personas, los investigadores y los
guardaespaldas y el registro obligatorio de individuos o empresas que
1
operen como aSfsores de seguridad o instaladores de equipos de ~eguri-
dad (Lewis y wbod, 2006).
Este tipo de bedidas, más que un alejamiento de mercadear la seguri-
dad (Lewis y Wbod, 2006), reflejan los intentos por parje de los Estados
para reforzar la Iregulación social de los mercados. Corno la bibliografía
en materia de re¡gulación demuestra desde hace un tiempo, es indudable
que el futuro de fa práctica de gobierno no reside en el enfrentamiento en-
tre soluciones d Estado y de mercado o entre regulación y desregulación
1
(Grabosky y Bra thwaite, 1993). En cambio, los especialistas vienen explo-
rando los tipos e combinaciones de prácticas de gobierno que funcionan
bien o que podrían funcionar bien en diversos contextos concretosi Gun-
ningham y Grabosky, que investigan la regulación del medio ambiente,
usan la expresión «regulación inteligente» para referirse al potencial para
mejorar tales combinaciones. Su argumento es que «reclutar una serie de
act?res regulatol~'iOSpa:~ implementar combinaciones comp~ementa~ias
de instrumentos de política adaptados a metas y CIrcunstancias arnbien-
tales específicas arrojará resultados de política más efectivos y eficientes»
(Gunningham ylGrabosky, 1998, pág. 15). Destacan, además, «el poten-
cial que poseen srgundos y terceros (terceros empresariales, comerciales y
no comerciales) para actuar como sustitutos o cuasirreguladores, comple-
mentando o reemplazando la regulación gubernamental en determinadas
circunstancias» [1998, pág. 15).
El potencia~de la regulación inteligente puede observarse en diversos
ámbitos en los 1ue la conducta de actores estatales y no estatales se ve
influida por tergeros. Si volvemos al ejemplo del activismo de derechos
humanos en Argentina, tratado en el Capítulo 3, encontramos que se
utiliza una co~binación de mecanismos que implican la supervisión
y la exposición'l junto con prácticas de gobierno de mando y control,
~ :.o~ que se aplican er el procesamiento de los responsables de la violencia
-s
tJ,
li © institucional de Estado. En este caso, las «autoridades» de Gobierno no
son solamente fiscales públicos, sino militantes de derechos humanos
individuales, que a menudo actúan pro bono, organismos de derechos
168/ PENSAR LA SEGURIDAD
humanos y cuerpos nacionales e internacionales de d~rechos humanos,
como la Corte y la Comisión Interamericana de D¿rechos Humanos
(Wood y Font, en prensa). Asimismo, los organismos yrentros de investi-
gación de derechos humanos en Argentina contribuye con el desarrollo
y la articulación de la actuación policial y con el aport de propuestas en
materia de seguridad. Una ex.tensa. red de entidades re~.entemente emitió
un informe titulado Más derechos, más seguridad, m is seguridad, más
derechos: políticas públicas y seguridad en una soci dad democrática
(Centro de Estudios Legales y Sociales, 2004). Este do umento tiene por
objeto promover enfoques alternativos para abordar los problemas del
delito y la delincuencia, que se enmarcan en el dereého y respetan los
derechos humanos y,por lo tanto, sirven para promover la seguridad
humana y normas cosmopolitas. j ganización Internacional para Clasificar el Comercio Justo, una entidad
Scott afirma, en términos más generales: «La regulación de enti-
dades del sector público por parte de organismos no estatales es un
aspecto importante pero ignorado de las diSPosicionll contemporáneas
de gobierno» (Scott, 2002, pág. 56). Las organizacion s no gubernamen-
tales y los terceros no comerciales operan como regula ores efectivos del
comportamiento corporativo en diversos ámbitos. Mediante una serie
I
de mecanismos, están moldeando el «interés personal progresista de
individuos y corporaciones» (Levi-Faur, 2005, págs. 21-22) en diversos
ámbitos concretos. Esto se ve con especial claridad en el movimiento «de
responsabilidad social corporativa», gracias al cual cuestiones de pro-
tección de la justicia social y el medio ambiente intervienen en prácticas
empresariales cotidianas (CourviIle, 2003; Levi-Faur 2005, pág. 21).
Una característica significativa de las actividades1 de gobierno de
autoridades no estatales es el uso de mecanismos consblidados, como la
auditoría (Power, 1997), la certificación y el otorga~iento de licencias
(que tradicionalmente se asocian con el gobierno del sector público o la
regulación empresarial) con fines novedosos, a menudo «no financieros»
(Scott, 2003). Watchirs (2003), por ejemplo, informa sobre un programa
piloto en Australia para «auditar el desempeño [del Estado] en el cam-
po de los derechos humanos». El programa pone el énfasis en «tender
puentes entre las obligaciones internacionales y las prácticas nacionales
evaluando en forma objetiva el grado de implement ción legal de las
Pautas internacionales sobre VIH/SIDA )' derechos umanos» (2003,
págs. 244-5). El rol de la sociedad civil (representada orlas ONG) en el
proceso de auditoría refleja el intento de «descentrali ar la accountabi-
lit y arrebatándole al Gobierno el control de la "no ag nda" de derechos
humanos, lo cual ha diluido el alcance y la profundid d del discurso de
EL GOBIERNO DE LA PRÁfTlCA DE GOBIERNO /169
los derechos hulanos» (2003, pág. 45). Añade Watchirs: «La auditorÍa
de los derechos hhmanos puede volver los principios y rituales de la "nue-
va gestión pública", que incluyen herramientas para medir la eficiencia y
la efectividad de
1 esempeño,sobre el Gobierno mismo» (2003, pág. 45).
En este ejemplo, encontramos así un tipo de hibridez diferente (con res-
pecto a los meca ismos de gobierno y los auspicios) de la que habíamos
tratado más arriba en relación con la reforma de la práctica de gobierno
en sectores públ~cos. I
En el ámbit~ de la agricultura sostenible, encontramos el empleo
de mecanismos (le certificación orientados a la producción de normas
que regulen la j+ticia social y el medio ambiente. La obra de Courville
explora la signirycancia para la regulación de organismos como la Or-
transnacional qJe opera un programa de certificación y sellado para'que
los consumidor~s puedan identificar productos comerciado s en forma
justa (por ejemplE' café, miel, cacao) (Courville, 2003a). Otro ejemplo es
la Alianza Internacional de Acreditación y Clasificación Social y Medio-
ambiental, cuyas iniciativas consisten en «sistemas de certificación y
acreditación pri+dos, voluntarios y basados en el mercado que otorgan
premios y sanciones a la producción y el comercio con preferencia social
y medioambiental a través de las fronteras internacionales» (Courville,
r.1;
2006). La trascendencia de estos procesos de gobierno, según Courville,
es lo que significan en función de la participación central de la «sociedad
civil global» (véase Kaldor, 2003):
Preocupados por la falta de acciones de gobierno efectivas en una
amplia gama de asuntos de justicia social y medio ambiente, desde
el alivio de la pobreza en los países en vías de desarrollo hasta la
destrucción irl placable de las especies en peligro, y desde las claras
desigualdade en las reglas de comercio internacional hasta la falta
de imposició de leyes laborales y medio ambientales nacionales
(lo que da lukar a abusos de los derechos humanos y la destruc-
ción ambientrl por parte de las corporaciones), individuos, redes
y organizaci<fnes que se encuentran fuera del ámbito del Estado-
nación empiezan a asumir un papel más activo en procesos de cam-
bio social. E~ltosindividuos, redes y organizaciones conforman la
~
~ ~ sociedad civi global, donde las personas interactúan más allá de
:¡;
:b
@ ~ las fronteras in identificarse con un Estado específico (Courville,
2006, pág. 272).
17 O i PENSAR LA SEGURIDAD
El concepto de «licencia» también se ha recondeptualizado en la
promoción de objetivos normativos de agrupaciones de sociedad civil.
Gunningham, Kagan y Thornton (2003, 2004) aportan nuevas perspec-
tivas para explicar por qué algunas corporaciones van incluso más allá
de sus obligaciones respecto de la reglamentación 1 gal de protección
ambiental. Según estos autores, la tendencia a «cu plir de más» que
se registra en esta corporaciones no puede explicarse por un énfasis del
tipo mando y control en la lógica de la disuasión. La corporaciones se
preocupan mucho por las expectativas sociales en ma eria de protección
ambiental y sostenibilidad generadas por grupos com nitarios yorgani-
zaciones no gubernamentales.
En su estudio de molinos para fabricar pasta dd papel, en el con-
texto del problema de la contaminación de las aguasl, estos autores ha-
llaron que tales organismos poseen una suerte de «li encia social» que
representa «las exigencias hacia una empresa comer ial y expectativas
sobre su desempeño por parte de barrios, agrupacio es ambientalistas,
miembros de la comunidad y otros elementos que in egran la sociedad
civil» (Gunningham y otros, 2004, pág. 308). Hay na serie de meca-
nismos que las agrupaciones de sociedad civil pueden usar para influir
en el comportamiento de las corporaciones, como acJividades dirigidas
a afectar la «reputación» de las corporaciones. Com~ en el ejemplo de
las ONG de derechos humanos en Argentina, las agrupaciones pueden
participar en campañas de «exposición a la vergüenza pública» de or-
ganizaciones cuyas actividades comerciales representan una amenaza a
la salud de seres humanos o al medio ambiente. El coste de no cumplir
con las normas puede ser la pérdida del «capital de reputación» (2004,
págs. 320-321).
En este ejemplo, la regulación «inteligente» del rhedio ambiente es
promovida por una combinación de elementos regulatorios. Los proce-
sos de licencia social interactúan con otros procesos Itradicionales eco-
nómicos y de regulación (legales) para influir sobre ef.comportamiento
de los actores corporativos. Por ejemplo, las sanci0ges informales por
parte de la ciudadanía y los medios pueden complerentar y reforzar
==
otros instrumentos formales de práctica de gobierno para demandar un
~e los re~u~sitos legal~s q~e se consideren d~1asiado amp!ios. o
perrrusivos. Asimismo, un nivel importante de actrvismo comumtario
puede impulsar a los reguladores estatales a actuar Imás rápido y con
mayor frecuencia. Las actividades en campañas y protestas de publici-
dad negativa de los «licenciadores sociales» pueden téner repercusiones
económicas significativas, como la pérdida de ventas e incluso la caída
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO 1171
de los precios de las acciones o un acceso reducido al capital. Los boicots
de consu~1idore:s son característicos de este ~iP.ode enfoque y p~eden ser
muy efectivos cuando llegan a afectar las opmiones y pqeferencias de los
consumidores y;jldelos compradores, en este caso, de productos derivados
de la pulpa de adera. .
Como últi o ejemplo de regulación nodal fuera del Estado veamos
I
el caso de los «Sistemas de Práctica de Gobierno no Estatales Impul-
sados por el Me~cado» (SPGNEIM), analizados por Cashore y colegas
(Cashore, 2002f Cashor~ y otros, 2004; Bernstein y Cashore, 2005).
En base a una ipterpretación de las preferencias de los consumidores,
los autores sostjenen que distintas autoridades privadas pueden mani-
pular los mercados de modo tal que la producción y distribución de
bienes cumpla don las normas en áreas tales como la responsabilidad
social y ambierltal. En este contexto, el mecanismo q;entral para in-
ducir el cumpliJüento son los incentivos de mercado (CaShore., 2002,
pág. 504). CasJ?re afirma que las motivaciones para que los actores
r~gulados cum~¡l~n con las pautas e~tablecid~s p~r los SPGNEIM no
tienen que ver ufIcamente con cuestiones de mteres personal o deseos
de obtener ganancias. Se trata, más bien, de que «el mercado aporta
el contexto dentro del cual se cruzan motivaciones materiales de inte-
rés personal y al corto plazo con elementos morales y cognitivos, y en
conjuntos determinan si distintos SPGNEIM van a obtener autoridad
para establecer ~eglas y de qué forma» (Cashore, 2002, pág. 505). Los
sistemas SPGNRIM funcionan mediante procesos que sirven para ha-
cer coincidir lasicomplejas motivaciones de los numerosos actores que
participan en los mercados, desde empresas que producen los bienes,
hasta entidades ho gubernamentales como agrupaciones ambiedtales,
pasando por los distribuidores de los bienes y los consumidores (orga-
nizaciones y miembros individuales de la sociedad civil). En esencia, el
contenido de las reglas que caracterizan la práctica de gobierno de los
SPGNEIM y la s¡ustentan se encuentra determinado por la interacción
de los actores mencionados, que buscan promover sus intereses mate-
riales y morales (2002, pág. 505)_
Para ilustrar la magnitud de la práctica de gobierno de los SPG-
NEIM, Cashore.toma el caso de la certificación forest I. Un grupo de
1
ONG ambientalistas, frustradas ante las iniciativas existentes de pro-
~ ~ moción del desatrollo forestal sostenible, se reunieron para formar un
] ~
s ~
Qlrégimen de gobibrno privado. En términos de Drahos, se trata de un
nodo superestru~tural (Drahos, 2005a), el Consejo de t,dministración
Forestal, cuyo objeto es certificar a los propietarios de bosques y em-

172 / PENSAR LA SEGURIDAD
presas forestales que practican una actividad forestal responsable. Los
estándares normativos establecidos por este régimen se vinculan con el
desempeño de las empresas en áreas que van desde los derechos de los
trabajadores hasta el impacto ambiental de las prácticas de actividad
forestal pasando por la conservación de bosques del crecimiento lento
(Cashore, 2002, pág. 507). El Consejo tiene un enfoque de incentivos
del tipo «zanahoria y garrote». La «zanahoria», el incentivo para llevar
adelante una actividad forestal sostenible, es el estarps y la legitimidad
que confiere el hecho de ser una empresa «certificadt»; por su parte, el
«garrote» se blande a través de actividades como campañas de boicot a
cuerpos no certificados (Cashore, 2002, pág. 507). Cashore y sus colegas
describen así el carácter de «no estatal impulsado ppr el mercado» de
estas disposiciones de gobierno:
El peso de las reglas no proviene de una autoridad loberana tradi-
cional y westfálica centrada en el Estado, sino de empresas situadas
en la cadena de provisión del mercado, que realizan lrocedimientos
de estos sistemas privados de gobierno. Las agrupa iones ambien-
talistas y otras ONG procuran influir en las evald aciones de las
empresas por medio de zanahorias (la promesa de a ,ceder a merca-
dos o la posibilidad de fijar mejores precios) y garrotes (campañas
públicas y de mercado dirigidas a ejercer presión sobre las empresas
para que adhieran a la certificación), ambos de carácter económico
(Cashore y otros, 2004, pág. 4).
I en sus funciones ¡combinadas de gobierno. La virtud d la perspectiva
Un tema central que atraviesa los ejemplos anteriores de gobierno
nodal e híbrido de la práctica de gobierno es un es~uerzo concertado
para no socavar la operación de los Estados o los mercados, la intención
es, más bien, determinar el curso de los acontecimieritos en actividades
tanto de Estado como de mercado en modos que re~ercutan en forma
positiva en ár~as vinculadas a,la ~is,ión d~ la segurida1d humana presen-
tada en el Capítulo 3, como la justicia SOCIal,el fomento de entornos am-
bientales y agricultura sostenibles, y la protección de gerechos humanos.
Los Estados siempre han fusionado la regulación social y la económica,
pero creemos que en este mundo global y nodal en el que vivimos ya no es
razonable esperar que los Estados (suponiendo que cuentan con la capa-
cidad y los conocimientos adecuados) tengan el monopolio del gobierno
de la práctica de gobierno. En rigor, en algunos contextos, los Estados
mismos han quedado atrasados con respecto al cumplimiento de algunas
normas y, en algunos casos, las infringen. En el próximo apartado nos
~
~
:t
@
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO /173
1
referimos brevemente al tema de los rumbos futuros para la creación de
,! regímenes de pr~ctica de gobierno nodal basados en combinaciones de
,
mecanismos I
y autonida des.
El futuro de Ila práctica de gobierno nodal
En cuanto al futuro de la práctica de gobierno en un mundo nodal,
comenzamos con una cita de Johnston:
U na cosa es l.invocar b uenas razones dee cará '
caracter normativo para
justificar porlqué el Estado debería ejercitar la metaautoridad de la
práctica de g¿bierno; otra es conseguir que eso suceda. Con esto no
se pretende d~nigrar la legítima autoridad del Estado; sólo se quiere
afirmar que tn condiciones en que la capacidad del Estado para
gobernar es ~roblemática, algo que resulta evidente tanto a nivel
interno como transnacional, es conveniente explorar diversos aus-
picios a travé . de los cuales se puede intentar alcanzar esos mismos
fines normativos (Johnston, 2006b, pág. 50; cursivas en el original).
Los ejemplos anteriores extraídos de diferentes ámbitos de regula-
1 ción muestran qu~ los nodbs no estatales, entre ellos los que son icónicos
de una nueva sociedad civil global, poseen o tienen el potencial de poseer
los conocimientos, las cap,acidades y los recursos necesar~i'ospara guiarse
de la sociedad ciV¡ilglobal, que vemos en acción con O G de derechos
.",1 humanos, es el énfasis que se pone sobre los actores y s~ conocimiento
:di local de cuestionj de regulación, que puede incorporarse a las activida-
des de regulación de nodos y redes transnacionales.
Dicho de otr modo, lo que parece importar en el diseño de regí-
menes óptimos p ra el gobierno de la práctica de gobierno es obtener la
combinación justt de proces~s «ascendent~s.», «descendentes» y «h~ri-
zontales» (Scott, fOOO) que vincule las actividades de nodos estatales y
'
no estatales en mpdos que compensen las debilidades de cada proceso
por separado (véf.se Goodin, 2003). La participación de la sociedad
civil global en var ados ámbitos de gobierno refleja una integración de
es
:¡;
l
coordinación de a riba hacia abajo, de abajo hacia arriba y horizontal. Si
~ volvemos a la esfe a de la actuación policial, ha habido propuestas con-
cretas para reforzar las estructuras de regulación locales, aprovech~ndo
los conocimientos y capacidades de las agrupaciones interesadas para el
 •.
174/ PENSAR LA SEGURIDAD
'6
timoneo estratégico y financiero de prestadores de servicios públicos y
privados. La importancia de estas propuestas es que reconocen la reali-
dad de la prestación de seguridad noda!'
El siguiente ejemplo está tomado de Loader, qUl¡plantea la idea de
crear «comisiones de actuación policial» nacionales, ocales y regionales
1,
(Loader, 2000; véase también Jones, 2003b, págs. 618-20). La propues-
ta es que las comisiones estén a cargo de la regula+ón procedimental
y respaldada en resultados de la seguridad, en base a tres principios
fundamentales. , \
El primer principio, una «política de reconocimiento», requiere que
las comisiones tomen en cuenta la opinión de tOd± los individuos y
grupos que pueden resultar afectados por ciertas forr as de provisión de
seguridad en espacios a los que esos individuos y gr pos tienen acceso
(entre ellos, la «propiedad privada de la masa-). Este requisito delibe-
rativo tiene por objeto asegurar que la agenda de 11 seguridad no sea
acaparada por los grupos dominantes, como los usuarios con poder de
compra (Loader, 2000, págs. 337-8).
El segundo principio, «una política de derechos humanos», garan-
tiza que las decisiones estratégicas de una comisió~ no «[prejuzguen]
los derechos activos de ningún individuo o grupo sodial afectado por la
decisión» o «[actúen] en formas que perjudiquen ddI un modo despro-
porcionado otros intereses y aspiraciones de esos individuos y grupos»
(2000, pág. 338).
El tercer principio, «una política de asignaciónf>, requiere que las
comisiones garanticen la distribución equitativa de fOS
recursos de se-
guridad,sea supervisando que no se produzca un «e ceso de actuación
policial» que beneficie a ciertas poblaciones o una es .asez de prestacio-
nes para los que carecen de poder adquisitivo (2000, pág. 338).
Con estos principios, la idea es que las comisione I de actuación poli-
cial se hagan cargo de tres funciones principales. La rimera, el papel de
«formación de políticas/coordinación estratégica», i plica el desarrollo
de políticas globales, como la creación de «planes de actuación policial
en los que la Policía seguramente desempeñe un pape significativo, pero
en modo alguno exclusivo» (2000, pág. 339, cursiva, en el original). La
segunda función, la de «autorizar, otorgar licencias~ subsidiar», puede
incluir la operación de un sistema de licencias para la seguridad privada,
además de la administración de licitaciones y contratfs con proveedores
que se ajusten a los planes de actuación policial cSl,ablecidos. Loader
sugiere también que las comisiones «sean adecuad mente injustas en
la provisión (local) de actuación policial y seguridad», lo cual implica
EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO /175
I
contratar servicios adicionales para comunidades desfa'í0recidas (2000,
pág. 339). I ¡
En tercer lu~ar, Loader imagina a las comisiones como metamonito-
res, inspectores X evaluadores. «Este aspecto del trabajo de la comisión»,
sostiene, «se ocupa de hacer que los nodos constitutivos de la red de
actuación polici11 cumplan con sus deberes de accountability democrá-
tica» (2000, pá~. 339). Para ello es central la investigación y re4exión
sobre temas de seguridad y tendencias en el campo, y s1bre la red en su
totalidad. La co~nisiones deben solicitar informes a nodos particrlares
de la red, y ademrs supervisar los avances hacia los objetivos estipulados
en los planes de ~ctuación policial y el respeto de principios democráticos
(2000, pág. 340,[.
Una agenda muy similar se encuentra en el informe de la Comisión
Independiente sdbre la Actuación Policial en Irlanda del Norte (Comi-
sión Parten), que ~ropuso la creación de una Junta de Actuación Policial
con más autoriddd que las juntas policiales en cuanto al gobierno de las
diversas formas ~e actuación policial (Patten, 1999; Shearing, 2000;
Walker, 2000; jones, 2003a; Kempa, en prensa). Un eje central de la
recomendación de la Comisión es la idea de que la Policía pública debe
ser controlada coEo una institución más entre otras que se ocupan del
gobierno de la seguridad. Para ello, la Comisión recomendaba que la
Junta de Actuacitn Policial se ocupara de la seguridad J11.ás que del pre-
supuesto policial,¡lo cual implica que la Policía tiene que ~ompetir por la
obtención de contratos en el marco de un mercado de actuación policial.
Esta propuesta adhiere a un sistema contractual para la provisión de
actuación policial que enfatiza un enfoque de mercado para la accoun-
tability policial. ~n el desarrollo de este enfoque, la Comisión se basó
en ideas tanto del1enfoque de la accountability legal como de la accoun-
tability política, al tiempo que se propuso ampliados respondiendo a
antiguas críticas h¡acia ambos enfoques. Por ejemplo, la Comisión sostie-
ne que el concept9 de «independencia operativa» no es lalmejor manera
de reconciliar la d\irección.política con el espacio que la~olicía necesita
para llevar a cabo sus funciones. En lugar del concepto de independencia
operativa, propOlien el de «responsabilidad operativa», que encapsula
la idea de que, aunque la Policía debe ser responsable de llevar a cabo
.
'ii
.."
'ii
directivas y debe ~ener la libertad para hacerlo, esto no significa que
deban poder operar fuera del marco de la supervisión democrática. En
tio t'o
@ @ consecuencia, la qomisión proponía que la Junta de Actuación Policial
tuviera poderes amplios para someter a examen lo que la Policía hace
después del hecho! y afirmaba que si bien la Policía debía poder tornar
l7 6/ PENSAR LA SEGURIDAD
1 EL GOBIERNO DE LA PRÁCTICA DE GOBIERNO 1177
decisiones sobre cómo implementar políticas y cumplir con la ley, sus
I conClusion,s
prácticas operativas debían estar abiertas al examen'externo.
Para ello, la Comisión proponía un proceso de det.uncias sólido y un
proceso de auditoría de gran amplitud. Las propues as de la Comisión
prevén no sólo que la Junta de Actuación Policial mi¡sma pueda auditar
la práctica policial, sino también que sea capaz de c01plementar sus pro-
pios recursos con recursos de los que pueda disponer comercialmente.
Además, propone la creación de un Comisionado Supervisor indepen-
diente con la tarea de.informar públicamente SObre¡la actuación de la
Junta de Actuación Policial y la Policía.
Si volvemos a las novedades en materia de regttlación que encon-
tramos en ámbitos ajenos al de la actuación policial] veremos un claro
potencial para pensar en forma más .innovdora sobJe la incorporación
de nuevas mentalidades, junto con los mecanismos¡ que las expresan,
así como también de nuevos ensambles nodales con ristintas formas de
conocimiento y capacidad que pueden reunirse para aportar solidez al
gobierno de la práctica de gobierno. No hay motivo ~ara que esta visión
de una práctica de gobierno híbrida mejorada no se erPlore en el ámbito
transnacional de la provisión de seguridad (estatal y rumana). Se trata,
por cierto, de una agenda normativa de proporcion s, pues, aparte de
las investigaciones realizadas por expertos como A~ant (2005), Singer
(2001,2003) y Johnston (2006b), todavía quedan muchos aspectos for-
males e informales por conocer de numerosos ámbitos, por ejemplo, el
gobierno de la prestación de servicios militares cofuerciales. Aunque
lo que sabemos es bastante preocupante, de todos rbodos es necesario
emprender una suerte de «rnapeo. explicativo del ré~imen de gobierno
tal como existe en la actualidad (Wood, 2006a). Así se contará con una
base empírica sólida para luego evaluar fracasos, d9bilidades y limita-
ciones en materia de regulación del sistema en su totalidad. Más aún, la
cuestión de cómo abordar tales debilidades debe, a sJ vez, ser abordada
mediante un proceso deliberativo del que participen los grupos afecta-
dos, de un modo u otro, por procesos y resultados de una mala práctica
de gobierno (véase Watchirs, 2003, sobre la importancia de este punto).
Si miramos las lecciones que nos dejan las experiencias de otros campos,
ajenos al de la actuación policial y de la seguridad (tradicional), vemos
que una fuerte participación de la sociedad civil es es~ncial. En resumen,
..
no es tanto que la práctica de gobierno de mando Yo control basada en f:!l -c
Estado haya fracasado en algún contexto en particular, sino más bien ~
una dificultad en conseguir una combinación adecuada,
Escribe Drahos:
La, temía, lue reconocen que la regulación e, algo más que una
obra escrita tara dos actores y que destacan la innovación en la
regulación s~n las más aptas para aportar estrategias destinadas a
abordar pro~lemas que se vinculan con el suministro y manteni-
miento de bienes públicos. En relación con los bienes públicos glo-
bales para loJ que no hay un proveedor soberano, sino una cantidad
de instituciodes multilaterales imperfectas, es necesario implemen-
tar innovacio~es consiferables (Drahos, 2004, págs. 323-4).
I
Los actuales tnfoques del gobierno de la práctica de gobierno revelan
de por sí un grado de hibridez considerable en cuanto a los mecanismos
y autoridades qu~ operan para que la conducta de los actores regulados
se ajuste a determinadas normas a nivel de procesos Y resultados. El
1
gobierno de la Policía pública, donde se mezclan las mentalidades del
sector público y ~el sector empresarial, nos ofrece una instantánea de
una realidad nodtl mucho más vasta.
Nuestra posición es que se puede hacer mucho más para explorar
combinaciones or~ginales de mecanismos y autoridades que se pueden en-
samblar y coordinrr estructuralmente a fin de profundizar el comprom)so
por parte de los proveedores de seguridad (tanto estatales como no esta-
tales) con los prind~pios normativos que caracterizan este mundo cada vez
más global. Las normas que los nodos están estableciendo y promoviendo
en la sociedad civíllglobal se enmarcan directamente en la orientación más
amplia de la «seguridad humana». Tal vez uno de los desafíos más grandes
para la creación dekíiseños de práctica de gobierno con vistas al futuro sea
la implementación de estructuras y procesos adecuadamente delibera~ivos
que permitan, por una parte, la formulación, la evaluación y la alineación
de objetivos normativos en conflicto y, por otra, que se estudien por igual
mecanismos enfreritados. Pero antes de emprender la fase del diseño; de-
bemos tener un «mapa» preciso de lo q~e ~xiste en l~ actualidad, *ara
lo cual es fundamental aceptar que la practica de gobierno es, en efecto,
"
:¡;
mucho más que una obra escrita para dos actores.
~
 CONCLUSIONES

En los capítulos precedentes, hemos intentado exponer los inicios

de una visión del gobierno democrático y efectivo de la seguridad en un
mundo nodal. Al asumir este desafío, hemos sido partícipes, y seguimos
siéndolo, de un diálogo vibrante en torno a la práctica pe gobierno en
un mundo «policéntrico» (McGinnis, 1999a) y global. Nuestro objetivo,
como el de Peter !orahos (Drahos y Braithwaite, 2002; Drahos, 2004,
2005a, 2005b), ~ohn Braithwaite (Braithwaite y Drahos, 2000; Brai-
thwaite, 2002, 2p04, 2006), Colin Scott (2000, 2002, 2004) y otros
autores en quienef nos hemos inspirado, es comprender y volver a pensar
la práctica de go~ierno nodal en maneras que reconozcan y promuevan
valores democráticos establecidos.
Como parte de este diálogo, hemos formulado una concepción del
«gobierno de la s~guridad» que venimos desarrollando c¡onotros auto-
res desde hace v'fios años (Shearing, 1996; Shearing y Wood, 2000;
Johnston y Shearing, 2003; Wood y Dupont, 2006). En nuestra obra
hemos buscado combinar el pensamiento sociológico con una concep-
ción de la práctica de gobierno basada en la noción de «gobierno» de
Foucault (FoucaJ(t, 1991) y la noción de «poder» de Latour (Latour,
1986). Estas corrientes analíticas sostienen que hay distintos modos de
construir el mundo, lo que hace posible que existan distintos modos
de gobernado. Ss debe pensar cada uno de estos modos, siguiendo a
Foucault, como constitutivos de una mentalidad de gobierno. Cada
«gubernamentalidad», para usar el término de Foucault (1991), crea un
conjunto particular de posibilidades de gobernar. La forma de gobernar
de arriba hacia ab~jo, centrada en la fuerza, que hemos relacionado con
Hobbes, constituye una forma de construir el mundo y actuar sobre él,
pero es sólo una.
~ Para Foucault, la concepción de gobierno hobbesiana era esencial-
1; mente negativa (Foucault, 1990), pues se basa en [a noción de coacción;
imagina la práctica de gobierno como restrictiva, y no como productora
de acción. Esta concepción cuyo eje es el soberano ha dominado, y si-
180 I PENSAR LA SEGURIDAD
gue dominando, el modo en que pensamos y encararos la práctica de
gobierno. No obstante, se trata de una concepción que no puede captar
la forma en que ha evolucionado la práctica de gobIerno porque ve al
poder como propiedad de alguien e inscrito en un centro, cuando en
realidad, en la actualidad se encuentra cada vez má~ disperso y distri-
buido en muchos sitios distintos. Está en todas partes, afirma Foucault,
no porque lo abarque y lo toque todo, sino porque <lproviene de todas
part:s)} (Foucault, 1990). ¡ normativo, la cuestión de qué lugar ocupan o deben ocupar los Estados
Esta es una perspectiva que, según Foucault y nurperosos estudiosos
contemporáneos seguidores de su pensamiento, los que buscan gobernar
comprenden cada vez más y, por lo tanto, actúan en consecuencia. Así
han surgido nuevas formas de construir el mundo corno gobernable. Se
ha producido la aparición de una nueva gubernaméntalidad, sostiene
Foucault, que ha determinado y determina el curso dJ los acontecimien-
tos en el mundo. En virtud de estas nuevas ideas, la drctica de gobierno
se ha construido y practicado en formas distintas dfl modo en que se
construye y practica en un marco hobbesiano. Tales cambios han afecta-
do la evolución de la Policía, y han influido en el entorno en que la Policía
es gobernada por otros. Esto no significa que el rnodó hobbesiano haya
desaparecido, sino que, en la actualidad, se superpon~1 con otras formas
de construir y practicar el gobierno. Los diferentes s eños de gobierno
coexisten y se fusionan de diferentes maneras. En las iguientes páginas,
revisamos las principales corrientes explicativas y non¡nativas que hemos
seguido en esta obra.
Temas explicativos
El objetivo de este libro ha sido explicar una concepción «nodal»
del gobierno de la seguridad, que pone el acento en la diversidad y la
hibridez en el gobierno de mentalidades, instituciones y prácticas. En
el nivel explicativo, sostenemos que el enfoque de la ~ráctica de gobier-
no nodal ofrece una guía analítica de utilidad para trazar un mapa de
esa diversidad e hibridez. En el aspecto normativo, pl~nteamos que este
método de análisis puede contribuir a la incorporación de innovaciones
en el gobierno de la seguridad destinadas a alterar Áodos y relaciones
~ ~
nodales existentes y a fomentar nuevas mentalidades y montar nuevos
ensambles organizativos.
ie
La perspectiva nodal se basa en trabajos de Baylex y Shearing acerca
de la «multilateralización» de la actuación policial (Bayley y Shearing,
I
CONCLUSIONES /18 J
1996,2001), una noción mediante la cual se busca distinguir entre «aus-
picios» y «prestadores. de la práctica de gobierno. La idea se funda
en e,lsupuesto del qu~, a fin de enten,der lo que sucede en la pr~c.t~ca de
gobierno contemporanea, es necesario adoptar un marco, de análisis que
no dé prioridad a¡nalítica (en oposición a empírica) a los Estados, ~a sea
como auspicios 9 como prestadores de gobierno. La perspectiva nodal,
que parte de estf idea, deja abierta, tanto en lo empírico como en lo
en el seno de la p~áctica de gobierno en cualquier momento y lugar. Ima-
gina la práctica dr gobierno como un espacio de disputa y considera que
los Estados conséituyen sitios de práctica de gobierno con importancia
histórica, que existen cada vez con más frecuencia en los contextos de
otros nodos gUb~lrnamentales.
Los nodos go ernantes (véase Burris, 2004) son organizaciones (ám-
bitos instituciona, es que reúnen y aprovechan formas de pensar y actuar)
donde se hacen intentos para determinar en forma deliberada el curso
de los acontecimi~ntos. Los nodos gobiernan en circunstancias diversas,
operan de manerts diversas, se encuentran sujetos a restricciones diver-
sas, están motivados por preocupaciones y objetivos diversos y partici-
pan de acciones 1iversas para determinar el curso de los acontecimien-
tos. Los nodos se relacionan entre sí, e intentan movilizarse y resistirse
entre sí, de diver~as maneras, a fin de influir en los acontecimientos en
forma que promuevan sus objetivos y preocupaciones. La práctica de
gobierno nodal eÁdiversa y compleja.
El mundo de la práctica de gobierno nodal está estructurado en for-
ma jerárquica. La jerarquía aparece cuando los auspicios de gobierno in-
tentan alinearse c6n las actividades de otros nodos a fin de obtener apoyo
para sus propios ¡objetivos de gobierno. Muchas jerarq(lÍas coexisten.
Hay muchos «arriba» y muchos «abajo» y muchas superposiciones. A
I
menudo, los auspicios se enfrentan entre sí; la práctica de gobierno nodal
no es siempre unlasunto sencillo y coordinado, aunque hay, en efecto,
un alto grado de Foordinación. En general, la coordinación se produce
cuando los nodo~ consiguen enrolar a otros nodos en sus agendas para
determinar el curso de los acontecimientos.
Los Gobiern9s gobiernan mediante diversos nodos. Ellos mismos se
encuentran enroL:¡dos por nodos que gobiernan a través de los Gobiernos
~ y los organismos gubernamentales. A veces, esos otros nodos son enro-
el)
© lados y recluta dos como parte de disposiciones de dominio «a distancia»
(Latour, 1987; R6se y Miller, 1992) que los nodos estatales crean para
poner en práctica sus agendas de gobierno. Ésta es una situación que
182/ PENSAR LA SEGURIDAD
1 CONCLUSlqNES /183
-"6
se da con frecuencia, pero no es la única situación posible. No todos
los nodos integran jerarquías de dominio a distancit Los nodo s que se
encuentran fuera del Estado (a menudo, con el apo~o tácito o explícito
de los Estados) participan de otros nadas, entre ellos nodos estatales,
como parte de sus estrategias de dominio a distanc'ia. Tales jerarquías
se cruzan de diferentes maneras con jerarquías fun~adas en el Estado.
Hemos planteado que no se trata simplemente de que las actividades de
nodos corporativos sean coordinadas por los Estados a fin de cumplir
los objetivos de gobierno de los nadas estatales. Si b1ienesto ocurre, ver
esta situación como un cuadro exclusivo equivale alincurrir en el error
de presentar una parte del cuadro como si fuera su totalidad.
Para comprender cómo se han transformado lo~ nodos y las dispo-
siciones nodales en diferentes momentos y lugares, postulamos que es
útil centrar la atención en ciertos cambios sutiles en el modo de pensar
que impulsan nuevas maneras de actuar. Hay periodos en que las trans-
formaciones en el modo en que se gobierna el munde se producen en el
seno de mentalidades consolidadas. Durante esos periodos, los cambios
son resultados de ajustes. Son paulatinos. Sin embargo, cada tanto, los
cambios adquieren un carácter radical. Esto ocurrelcuando se invocan
nuevas formas de pensar, se desarrollan nuevas formas institucionales y
se emplean nuevas tecnologías. Toft1er propone la meltáfora de las «olas»
para entender estos cambios de paradigma más gJnerales (1980). La
imagen sugiere que los grandes cambios se produce a partir de lo que
sucedió antes, del mismo modo que las olas del ma se forman movili-
zando el agua que ya está en el mar. I seguridad que moldean las mentalidades y prácticas de esos nodos, no
La metáfora nos advierte que, cuando analizamts cambios, aun los
más radicales, es necesario estar atento y prestar a ención a las conti-
nuidades. Esto es lo que intentamos ilustrar en nu stro análisis de las
olas en la actuación policial pública. La innovación f.ebe concebirse co-
mo novedad y como reconfiguración. Como en el m r, suceden muchas
cosas antes de que una ola de gobierno surja y adop e una forma que se
reconoce explícitamente como nueva. En su estudio! de las transforma-
ciones en el sistema legal de Mozambique, De Sousa Santos realiza un
==
anál~sis .similar, observa que «las :~pturas c~existieron con las
continuidades, fusionando rupturas explícitas, autoproclamadas como
tales, con continuidades silenciosas, dando lugar, de Fse modo, a conste-
laciones e hibridizaciones legales e institucionales de gran complejidad»
. ~
te
(De Sousa Santos, 2006, pág. 48).
Las transformaciones que vienen produciéndose a nivel global ilus-
tran el grado de hibridez alcanzado en las mentalidades, estrategias y
disposiciones in~titucionales de gobierno. Hemos visto cómo el gobierno
de la seguridad ~e ha extendido a otros ámbitos de gobierno (y vicever-
sa) mediante un!proceso de «securitización» (Buzan y ptros, 1998). El
desarrollo del concepto de «seguridad humana» reviste particular im-
portancia. Este c:oncepto busca centrar la práctica de gobierno en el bien-
estar de los individuos en una multitud de esferas. En especial, prTtende
ampliar el objetivo del gobierno de la seguridad (que, tradicionalmente,
se entendía como la promoción de Estados donde los organismos pro-
piedades de la p1blación no están amenazados, lo que ~homasHobbes
r
[1651] denominaba «paz») para que cubra la ausencia de muchas: otras
mucho tiempo, +
amenazas. La concepción de la paz hobbesiana forma parte, desde hace
nuestra interpretación de la actuación policial como
una actividad destinada a «mantener la paz». Con la aparición de la
noción de seguri~ad humana, el mantenimiento de la paz y la «pacifi-
cación», término\más proactivo, pasaron a abarcar ámbitos mucho más
extensos. La idel de supervivencia humana, que es inherente a la idea
de mantenimientp de la paz, hoy adquiere un alcance aun más alIjplio.
En conjuntojla naturaleza nodal de la práctica de gobierno y la
expansión de sigrificados que damos al término «seguridad» han con-
tribuido para constituir el gobierno de la seguridad en formas muy ex-
pansivas. Esto, cbmo hemos visto, plantea desafíos analíticos a la hora
I • .
de desarrollar m:rrcos conceptuales que sean lo bastante generales para
asegurar que, si l:)¡ienincluyen los nodos estatales y les prestan una aten-
ción considerable¡, como también las formas tradicionales de pensar la
se centran en el E~tado. Una vez que hayamos desarrollado esos marcos,
se los debe usar p!ua ofrecer interpretaciones descriptivas y explicativas
que capten la naturaleza de la práctica de gobierno contemporánea. Esto
es lo que se ha intfntado hrcer en gran parte de este libro.
I
l.
Temas normarvos
lado, la realidad +
Nuestra exposición de la práctica de gobierno nodal explora, por un
lo que ha ocurrido y, por el otro, constructos de una
teoría normativa fe las posibilidades que existen para gobernar demo-
:o cráticamente en ur mundo nodal, en formas que aseguren que se segui-
~ rán suministrando bienes comunes a una amplia variedad de colectivos
distintos. En este marco, la posibilidad y deseabilidad de valerse de las
capacidades de loslEstados como fuentes de regulación (el gobierno de la
184/ PENSAR LA SEGURIDAD
práctica de gobierno), así como de pro~isión, es consl~1erada apenas una
entre una gama de posibilidades. Al referirnos a las lternativas para el
futuro, sostuvimos que el gobierno debe llevarse a ca: o dentro de redes
y ensambles complejos de dirección y provisión par~ que prospere una
práctica de gobierno en el siglo XXI. Para construir nu vas ideas, tenemos
que inspiramos en los logros de gobierno en un mun o más centrado en
el Estado sin quedar agobiados por el pensamiento y las instituciones
que dominaron los siglos XIX y XX.
Al efectuar este desplazamiento conceptual hacia el gobierno nodal,
I
el debate sobre la provisión de bienes públicos no se limita a la cuestión
de cómo construir un interés público abarcativo que incluya colectivida-
des muy extensas (que posiblemente, podrían extenderse a la totalidad
del planeta y a múltiples especies). También incorpora la cuestión de
cómo identificar bienes colectivos valorados por la comunidad y cómo se
los va a producir y distribuir en un contexto noda!' Lo que hace falta es
una concepción de ensambles complejos de auspicios y prestadores que
incluya a los «cientos de miles de grupos que componen la sociedad civil
internacional» (Drahos, 2004, pág. 336). Como diji~os en el Capítulo
5, esta noción de una práctica de gobierno descentral~zada y multinodal
promueve disposiciones gracias a las cuales «actores ,estatales y no esta-
tales regulan las capacidades de los otros para prove,er bienes públicos,
acceder a ellos y distribuidos» (2004, pág. 321). ,.
La práctica de gobierno democrática no garan~iza que se puedan
o J,
poner en práctica los valores fundamentales que muchos seres humanos
hoy consideran clave para el éxito de la vida en este planeta, ni que la
vida humana (y la vida de muchas otras especies cuya existencia se ve
afectada por prácticas humanas) prospere en este plaljleta. La afirmación
de que una efectiva práctica democrática de gobierno ra a permitir quela
vida prospere se basa en el principio o, mejor dicho,Ir esperanza, de que
en conjunto los seres humanos poseen la sabiduría )í la capacidad para
tomar buenas decisiones de gobierno. Uno de los estudios empíricos más
significativos sobre este principio y su importancia respecto del mayor
desafío para la humanidad en nuestro tiempo (es dfcir, la posibilidad
de que la vida humana se sostenga en este planeta 1ada vez más débil)
es el análisis de Diamond (2005) sobre condiciones ,n las cuales la vida
humana se encontró en peligro del colapso, para luego sostenerse en el
~
tiempo. El autor deja muy en claro que la continuidad de la vida humana
en este planeta nunca estuvo garantizada y que hub1 sociedades huma-
]
..
\Q)
nas que desaparecieron y, en consecuencia, otras que 'desaparecerán, por
no gobernar bien. En nuestro nuevo mundo global e integrado, es im-
CONCLUSIONES / 185
1
probable que la kesaparición de una colectividad no afecte a otras. Si se
produce otra grÁn desaparición de una sociedad, es probable que tenga
consecuencias globales para nosotros y para otras especies. Una de las
conclusiones má~ impactantes de Diamond es que una de las condiciones
para que se pr01uzca la desaparición es una sociedad dividida en la que
los fuertes tomal} las decisiones y pueden, por un tiempo, exteriorizar las
consecuencias negativas de esas decisiones para que otros carguen con
su peso. En alg~n momento, ya no pueden seguir exteriorizando tales
pesos y la sociedrd desaparece.
En nuestro rriundo contemporáneo de gobierno nodal hay profundas
fisuras sociales exacerbadas por la riqueza yel poder que han adquirido
un nuevo perfil ep el contexto de la globalización. Como ya dijimos, las
«nuevas guerras» son una expresión de esta dura realidad. Tales fisuras
se relacionan con déficits en la capacidad de los actores para gobernar
en formas que promuevan sus intereses colectivos. Al reconocer esto,
aceptamos que nuestro mundo se seguirá gobernando nodalmente y que
los actores que sí tienen la capacidad de moldear el perfil de la práctica
de gobierno para promover sus objetivos lo harán a través de di~ersas
"~
fj series de nodos y redes. Ésta, creemos, es la realidad en este momento, y
, lo segufrá siendo por un buen tiempo. Quienes se benefician con la prác-
"
tica de gobi~rno 40dal ya lo ~stán haciend~, ~ seguirán ~aciéndolol en el
1 ofuturo. Lo cierto es que en el Juego de la practica de gobierno noda~, hay
actores «débiles» Iyactores «fuertes- (Braithwaite, 2004; Braithwaite y
Drahos, 2000; DJahos y Braithwaite, 2002). I 1
o Como respuesta a esta profunda preocupación de carácter norma-
tivo, adoptamos Jna postura que nos aleja de la corriente predominan-
te. Los especialisfas que se sitúan en esta corriente intpntan aportar
respuestas a los ~éficits que hemos identificado y plantean soluciones
que pretenden, d~ un modo u otro, torcer el rumbo de la práctic;ade
gobierno en una dirección más monocéntrica, sea mediante la propuesta
de estrategiasdes~inadas a fortalecer el Estado o mediante el fortJleci-
miento de elementps supraestatales. Nuestros motivos para nadar ~uera
de la corriente mayoritaria son pragmáticos y estratégicqs. Tenembs la
los supraestados +
sospecha de que tddo aquello que fortalece y democratiza los Esta~os y
a tener un efecto sobre nuestro mundo nodal, pero
no lo va a hacer mrnos nodal.
~ A partir de los aportes de Braithwaite y Drahos (2000), hemos sos-
Q tenido que es esencial evaluar y elaborar estrategias para conformar la
práctica de gobierho nodal en formas que beneficien a las poblaciones
más desfavorecidas. Para ello es necesario un «experimentalismo de-
 ¡
r 186/ PENSAR LA SEGURIDAD
I I
!
¡
rnocrático. (Dorf y Sabe1, 1998). Braithwaite (2004) ha dado un paso
significativo en este sentido. Identifica estrategias que los ganadores en
el juego global de la práctica de gobierno nodal-han usado en provecho
propio, La perspectiva que adopta es la de preguntarse cómo se pueden
adaptar las estrategias de los fuertes para convertirlas en estrategias
~ue los débiles puedan usar para fortalecer sus d~strezas en el juego de
la práctica de gobierno nodal. Implícita en esta postura se encuentra la
creencia de que sólo cuando estos jugadores débile~e hagan más fuertes
la práctica de gobierno nodal arrojará resultados I ás equitativos y será
más democrática en sus procesos.
Hemos adoptado una posición similar en la irJ"estigación normativa
que realizamos en comunidades pobres de ArgenJina y Sudáfrica (Shea-
ring y Wood, 2000, 2003b; Shearing, 2001b; Wood y Font, en prensa),
F
; Aquí 110S preguntamos cómo pueden las comuni ades pobres sacar me-
"
E jor provecho de la práctica de gobierno nodal p ra gobernar la seguri-
~. dad en modos que les resulten más efectivos, le ofrezcan una mayor
r.
¡; auto dirección a la hora de establecer agendas de eguridad, promuevan
valores democráticos y de derechos humanos, y de qué forma pueden
:
relacionarse con organismos del Estado para pr mover una actuación
f
f policial estatal efectiva y aceptable. El supuesto I etrás de esta forma de
f experimentalismo es que son los débiles quienes, en última instancia,
€~, deben decidir en qué consiste su bienestar y cuálles el mejor modo para
i
L
procurárselo. En la medida en que sean capaces. de proporcionarse un
mayor bienestar, y en la medida en que su participación en disputas sobre
la práctica de gobierno se vea fortalecida, vivireros en un mundo más
democrático. Será un mundo en el que muchos (a quienes, de hecho, los
mecanismos democráticos establecidos prestaJmuy poca atención y,
más aún, en su mayoría, deja excluidos) se volve án más autodirigidos.
Desde luego, una agenda como ésta, pensada para fortalecer el poder
de los débiles, no pretende disipar todas las in uietudes que tenemos
en torno a la práctica de gobierno nodal. La capacidad de los actores
débiles de desempeñar papeles mayores como abspicios de gobierno no
excluye la posibilidad de que esos auspicios, o ¡cualquier otro, para el
caso, tomen decisiones o .participen en práctic<p que se opongan a los
valores fundamentales que hemos identificado'. Como decíamos en el
Capítulo 5, hay fuertes dudas vinculadas con ejte tema en relación con
las decisiones y prácticas de auspicios y presta ores comerciales de se-
I
guridad, e indudablemente, siempre ha existid la posibilidad, muchas
veces hecha realidad, de que las propias instit ciones policiales violen
las mismas leyes que deben proteger. En rigor, 8entro de los Estados es
lE ,
CONCLUSIONES 1187
l
cada vez más difícil sostener que los Gobiernos democráticos expresan la
l
voluntad general de su ciudadanía cuando existen tantas oportunidades
para que los intereses particulares se apropien de los Gobierno1s para sus
propios fines. Desde la perspectiva más amplia de la seguridad humana,
sabemos que potencialmente, los Estados (incluso los Estad9s que son
considerado~ modelos de democracia) pueden hacer más mal qre bien. Y
aun, si no penjudican a la gente común en forma directa, puedep permitir
que los objetivos e inquietudes de sus propios ciudadanos se impongan
en un nivel global, a expensas de otros, De este m010' nos enfrentamos
con el reto df «gobernar la práctica de gobierno» en un mundo nodal.
Si aceptamos que vivimos en un mundo policéntrico con múltiples
fuentes' de gobierno organizadas en diferentes jerarquías de gobierno,
entonces pensar en ejercer una dirección normativa de la práctica de go-
biierno ulllca¡mente
,,1 a travesés d e entr ida des estata 1es y supraestaraI 1es equi-.
vale a evitar en forma deliberada afrontar los desafíos normativos que
se nos preseftan. Con esto no queremos decir que no sea rafonable la
accountabift~Y ante los Estados (y supraestados) y a través delellos, me-
diante la apl cación y el mejoramiento de diversos mecanismos creados
para ese fin'j omo afirmamos antes, sin duda lo es, Tampoco sugerimos
que los valojes y objetivos que estos mecanismos promueven y buscan
poner en practica no deban ser centrales en la elaboración de marcos
normativos {1ara restringir y dirigir la práctica de gobierno nodal. Lo
que hace fal¡la no es una elección tajante entre enfoques de mercado o
de Estado, o entre concepciones estatales, o no estatales, de la práctica
de gobierno, sino un enfoque que evite las debilidades de cada uno y al
mismo tiempo identifique y movilice otras posibilidades.
En el Ca~ítulo 5 exploramos el tema de la hibridez en los rnecanis-
mas de gobierno y en los tipos de autoridades de gobierno que se han
desarrollado¡1para marcar la conducta de nadas estatales y no estatales.
Nuestro análisis se funda en numerosos casos de gobierno de la prác-
tica de gobidrno en campos distintos de los ámbitos tradicionales de la
ac:uación .p~licial y la seguridad" Nuestr~ idea es ~6e es en este campo
mas amplio ¡(donde se observan mnovacionss en areas como las de la
regulación del medio ambiente y la agricultura) donde podemos inspi-
ramos para diseñar nuevos modelos de gobierno (liad al) de la práctica
~. ~
;¡;
de gobierno (nodal). Ifás aún, es desde el punto de vista de la seguridad
humana donde se descubren las conexiones entre el gobierno del gobier-
1
~ no de la seguridad y el gobierno de tantas otras esferas de la vida que
'º'
tienen un i1pacto directo en el bienestar humano y en la supervivencia
de este plan~ta.
I

188/ PENSARLA SEGURIDAD]
El supuesto (y la esperanza) detrás de esta búsqueda de volver a
imaginar y reinventar el gobierno de la práctica de gobierno es que los
seres humanos podrán producir bienes colectivos con más sabiduría y en
formas que no sólo beneficien a los fuertes, sino tambifn a la mayor parte
de la humanidad. Creemos que no tenemos más alternativa que confiar
en la buena voluntad e inteligencia de los seres humartos. El producto de
la buena voluntad y la inteligencia debe reinventarse ~n forma constante
a medida que evoluciona la vida colectiva. . ..
En conclusión, tal vez el pensamiento más importante que subyace a
la idea de democracia sea que, al fin y al cabo, no deblen:tos confiar en la
°
sabiduría de un Leviatán, ya sea secular no secular, Jino en la sabiduría
colectiva de los seres humanos para promover condiciones de bienestar
humano y, más en general, de bienestar planetario. El interrogante al
que nos enfrentamos hoy en día es: ¿cómo podemos, en tanto.colectivi-
dades humanas que operan en un mundo nodal de pr ctica de gobierno,
confiar en nuestra sabiduría para promover nuestra s guridad? El modo
en que la sabiduría se produce y aprovecha es diferen e en diferentes lu-
gares y se relaciona con preferencias de los votantes, oros deliberativos
de distinto tipo, conocimientos y experiencia, entr otros elementos.
Hoy más que nunca, los mecanismos delibera tivos q e se centran en los
conocimientos y capacidades de los actores débiles ~ara elaborar nue-
vas ideas en materia de gobierno de la seguridad parecen constituir un
factor esencial para la resolución de los déficits de gdbierno de nuestro
mundo nodal. Para Kaldor, lo que hace falta es una' «conversación en
la que hablemos de nuestras inquietudes morales, ,uestras pasiones,
además de estudiar a fondo la mejor manera de resolver problemas. Una
conv,ersación en la que los participantes no sean sólo las personas que
pueden viajar o comunicarse desde lejos, sino también hombres, mujeres
y niños comunes» (Kaldor, 2003, pág. 160). El razonamiento detrás de
esta posición no es que vamos a demostrar que tene~os la sabiduría su-
ficiente, sino que no nos queda ninguna otra opción. Somos todo lo que
tenemos. No podemos mirar fuera de nosotros o ID¡'S allá de nosotros
en busca de sabiduría. La sabiduría somos nosotros.
.
]
ec
@
~ I. Shapiro y L. Brilmayer (comps.). Global [ustice, Nueva York, N.Y.,
~Jt¡f:
I M, . '._-
j
1
J BIBLlOGRAFfA
1
..
Angel-Ajani, A. (2003). «A question of dangerous races?», Punishment and
Society, 5(41, págs. 433-48. '
Arquilla,]. (corrip.): (2001). Networks and Netwars: the Future of Terror,
Crime and 1Iilitancy, Santa Mónica, California, Rand.
Audit Commissi(¡m [Comisión de Fiscalización] (1993). Helping with Enqui-
I
ríes: Tacklinf.. Crime Effectively, Londres, Comisión de fiscalización.
Auditor General 1ofCanada (Auditor General de Canadá] (2002) Report of
the Auditor General of Cana da to the House of Commons, Ottawa,
Office of the Auditor General of Canada.
Auditor-General s Office, ACT [Oficina del Auditor General] (2004). The
Administratton of Po/icing Services. Performance Auqit Report, Carn-
berra, Audit1c General Office.
AusAID (2004).
Australia.
t= Security Strategy, Camberra, Commonwealth of
Avant, D. (2005)·1The Market of Force: The 'Consequences of Privatizing
Security, Carnbridge, Cambridge University Press.
Ayling, J. y Grab~sky, P. (2006). «Policing by command: Enhancing 'law
eniorcement aapacity through coercion», Law and Policy, 28(4).
Ayling, J., Grabo~ky, P. y Shearing, C. (2006). «Harnessing resources for
networked pOficing», en]. Fleming y]. Wood (comps.). Fighting Crime
Together: Th4 Challenges of Po/icing and Security Networks, Sidney,
University of few South Wales Press.
Ayres, I. y Braithwaite, J. (1992). Responsive Regulation: Trascendi~g the
Deregulation Debate, Nueva York, N.Y., Oxford University Press,
Baker-McCardle, J. (comp.): (2000). Intelligence-led Policing, Crimf Re-
duction, Performance Management, Regulators, Rat-catcher4 and
Thrusters. Organizationa/ Performance Measurement, Aylmer, On-
~ tario, Ontario PoIice College.
~ Barry, B. (1999). «Statism and nationalism: A cosmopolitan critique», en
New York University Press.
 .
190 I PENSAR LA SEGURIDAD

l BIBLIOGRAFíA I J 91

Bayley, D. (1983). «Accountability and control of Police: Some lessons for

Britain», en T. Bennett (comp.): The Future of POficing, Cambridge,
I
a Blair, I. (1998). <JWhere do police fit into policing?», ponencia presentada
en la Conferencia anual de la Asociación de oficiales jefes de policía,
Institute of Criminology, págs. 146-62. Londres, julio. •
Bayley, D. (1988). «Community policing: A report from the Devil"s Advo- Blair, I. (2003). «Surprise news: Policing works - A new model of pttrol»,
cate», en J. R. Greene y S. D. Mastrofski (comps.): Community Polic- ponencia presentada en En busca de la seguridad: una conferencia in-
ing: Rhetoric or Reality?, Nueva York, Praeger. I ternacional sobre actuación policial y seguridad, Montreal, Law Com-
Bayley, D. (1995). «Getting serious about police bruta lit y», en P. Stenning miss ion of Cariada, febrero.
(comp.): Accountability for Criminal Justice: Selected Essays, Toronto, Blair, 1. (2005). fl?imbleby Lecture, disponible online en http:// news.bbc.
University of Toronto Press, págs. 93-109. I co.uk/l/hi/uk/4443386.stm (visitada ellO de junio de 2006).
Bayley, D. (1999). «Rernarks on "zero tolerance" at StJNY Albany confer- Blair, F. (2006). «Surprise news: Policing works», Police Practice a1d Re-
ence on zero tolerance policing initiatives - Legal Jnd policy perspec- search.
tives», Criminal Law Bulletin, 35(4), págs. 369-70.¡- Bourdieu, P. (198,6). «The forms of capital», en J.G. Richardson (ct.mp.):
Bay1.~y,D. y Shearing, C. (1996). «The future of policing», Law and Society Handbook of Theory and Research for the Sociology of Educftion,
Review, 30(3), págs. 585-606. I Nueva York, N.Y., Greenwood Press, págs. 241-58. [Hay traducción en
Bayley, D. y Shearing, C. (2001). The New Structure of¡ Po/icing: Descrip- castellano: «rJas formas del capital. Capital económico, capital cultural
tion, Conceptuaiization, and Research Agenda, W¡ ashington, D.C., y capital social» en Poder, derecho y clases sociales, Bilbao, Palimp-
National Institute of Justice. sesto,2000.] I I
Beare, M.E. (comp.): (2003) Critical Reflections on Transnational Orga- Bowling, B. (1999). «The rise and fal1 of New York murder: Zero tolerance
nized Crime, Money Laundering, and Corruption, toronto, University or crack"s decline?», British [ourn al of Criminology, 35t(4), págs. 531-
oí Toronto Press. 54. .
I
Beccaria, C. (1764). On Crimes and Punishments (trad.H. Paolucci), Indi- Bradley, D. (1994f. «Problem-oriented policing: Old hat or new thing?»,
I
anápolis, Indiana. Bobbs-Merrill (reimpreso en 1963). [Hay traducción ponencia presentada en Critical Issues Seminar on Prjblem Orirnted
en castellano: De los delitos y de las penas, Buenos Aires, Losada, 1999.] Policing, Man~y, Australian Police Staff College.
Bernasek, A. (2003). «Banking on social change: Grameen Bank lending to Braithwaite, J. (19f5). To Punish or Persuade: Enforcement of Coal ~ine
wornen», International Journal ofPolitics, Culture and Society, 16(3), Safety, Albany¡, N.Y., State University oí New York Press.
págs. 369-85. Braithwaite, J. (19~9). Crime, Shame and Reintegration, Cambridge, Cam-
Bernstein, S. y Cashore, B. (2005). The Two-Level Logic of Non-State bridge Univer4ty Press.
Market Driven Global Governance, Toronto, Depaftament of Political
Science, University of Toronto.
Braithwaite, J. (199 f)·
«Responsive regulatíon for Australia», en P. Gra bosky

Bigo, D. (2000). «Liaison officers in Europe: New officérs in the European

y J. Braithwait
r (cornps.): Business R.egulation an d A ustralia "s Future,
Camberra, Australian Institute of Criminology.
field», en ].W.E. Sheptycki (comp.): Issues on Tran~national Policing, Braithwaite, J. (20?Oa). «The new regulatory state and the transformatíon
Londres, Routledge, págs. 67-99. I . of criminolog~», British Journal of Criminology, 40, págs. 222-38.
Bittner, E. (1970). The Functions of Po/ice in MOdern~SOciety: A Review Braithwaite,]. (20qOb). Regulation; Crime, Freedom, Dartmouth, Ashgate.
of Background Factors, Current Practices, and Po sible Rofe Models, Braithwaite, J. (2002). Restorative Justice and Responsive Regulatíon, Ox-
Chevy Chase, Maryland, National Institute of Me ital Health. ford, Oxford niversity Press.
Bittner, E. (1990). Aspects of Police Work, Boston, Ma sachusetts, North- Braithwaite, J. (2 03a). «What"s wrong with the sociology of punish-
~
eastern University Press. :; ~ ment?», Theortical Criminology, 7(1), 5-28.
lb
Black, J. (2000). «Decentring regulation: Understandinf. the role of regula- @
ft Braithwaite, J. (20 '3b). «Restorative justice and corporate regulation», en
tion and self-regulation in a "post-regulatory" WO¡ld», Current Legal E. Weitekamp H.-J. Kerner (comps.): Restorative Justice in Context:
Problems, 54, págs. 103-146. lnternational Practice and Directions, Cullompton, Willan Publíshíng.
I
192/ PENSAR LA SEGURIDAD
Braithwaite, J. (2004). «Methods of power for devel0fment: Weapons of
the weak, weapons of the strong», Michigan jour al of International
Law, 26(1), págs. 297-330.
Braithwaite, J. (2006) «Peacemaking networks and restorative justice», en
J. Fleming y J. Wood (comps.): Fighting Crime ~ogether: The Chal-
lenges of Policing and Security Networks, Sidney, University of New
Soúth Wales Press.
Braithwaite, J. y Pettit, P. (1990). Not just Deserts: A Republican Theory
of Criminal justice, Oxford, Clarendon Press.
Braithwaite. J. y Drahos, P. (2000) Global Business Regulation, Cambridge,
Cambridge University Press. : ogy, 36(1), pá~s. 109-34.
Bratton, W. (1998). «Crime is down in New York Cit}f:,Blame the police»,
en N. Dennis (comp.): Zero Tolerance: Policing a Ffee Society, Londres,
lEA Health and Welfare Unit.
Bratton, W. y Knobler, P. (1998). Turnaround: How {\merica"s Top Cop
Reversed the Crime Epidemic, Nueva York, N.Y.,IRandom House.
Brown, M. (1981). Working the Street: Police Discreti~n and the Dilemmas
of Reform, Nueva York, N.Y., Russell Sage Foun';\ation.
Burris, S. (2004). «Govemance, microgovernance and ~ealth», Temple Law
Review, 77, págs. 335-59. I Policing, Torofto, University of Toronto Press.
Burris, S. (2006). «From sec~rity to health», en J. ¡Wood y B: Dupont
(comps.): Democracy, Society and the Góvernanfe of Security, Carn-
bridge, Cambridge University Press, págs. 196-21t
Burris, S., Drahos, P. y Shearing, C. (2005). «Nodal gpvernance", Austra-
lian Journal of Legal Philosophy, 30, págs. 30-581
Buzan, B., Wrever, O. y de Wilde, ].(1998). Security/ A New Framework
for Analysis, Boulder, Colorado, Lynne Rienner. I
Canadian Association of Chiefs of Police [Asociación¡ Canadiense de Jefes
de Policía] (2000). A National Use of Force Frar:ework, disponible
online en www.cacp.ca (visitado ellO de junio de¡2006).
Cartwright, J. (2004). «Frorn Aquinas to Zwelethem~a: A brief history of
hope», Annals of the American Academy of Polttical and Social Sci-
• ence, 592 (marzo), págs. 166-84. I (2003). Final Rkport, Nueva York, N.Y., United Nations Commission
Cashore, B. (2002). «Legitirnacy and the privatization of environmental
governance: How Non-State Market-Driven (NS~D) governance sys-
tems gain rule-making authority», Governance: Ar International [out-
nal of Policy, Administration and Institutions, 15(4), págs. 503-29.
Cashore, B., Auld, G. y Newsom, D. (2004). Gove~ning Through Mar-
kets: Forest Certification and the Emergence of Non-State Authority,
Nueva Haven, Connecticut, Yale University Press.
BIBLIOGRAFíA /193
Castells, M. (2000). The Rise of the Network Society: lfhe In(onhation
Age, Econo~y, Society and Culture, Oxford, Blackwell. ,
Centro de Estudips Legales y Sociales (CELS) en conjunción con una red
de organizadones (200'4). Más derechos, más seguridad, más segu-
ridad, más d~1rechos: políticas públicas y seguridad en una sociedad
democrática, Buenos Aires, CELS y organizaciones asociadas.
Cerven, J. y Gha anfar, S.M. (1999). «Third world microfinance: Chal-
lenges of grofth and possibilities for adaptatíon», ]ournal of Social,
Political and [conomic Studies, 24(4), págs. 445-62.
Chan, J. (1996). <¡Changing police culture» British [ournal of Crimina]:
Chan, J. (1997). dhanging Police Culture: Policing in a Multicultural Soci-
ety, Melburnd, Cambridge University Press.
Chan, J. (2001a). f<Negotiating the field: New observatíons on the making
of police officers», Australian and New Zealand [ournal of Criminol-
ogy, 34(2), Páfs. 114-33.
Chan, J. (2001b), ~The technological game: How informarion technology
is transformin police practice», Criminal justice, 1(2),págs. 139-59.
Chan, J., Devery, C. y Doran, S. (2003). Fair Cap: Learr¡ing the Art of
Cherney, A., O"R~illy,]. y Grabosky, P. (2005). The Governance of Illicit
Synthetic Drufs. Monograph Series N° 9. Camberra, National Drug
Law EnforcemF,nt Research Fund.
Cherney, A., O "Retlly, J. y Grabosky, P. (2006). «The multilJteralization of
policing: The cfse of illicit synthetic drug control», Polide Practice and
Research, 7(3), págs 175-6. I
Christie, N. (1978 . «Conflicrs as property», British [ournal of Crimin-
ology, 17, págs 1-15.
Cohen, S. (1995). «5tate crimes of previous regimes: Knowledge, accounr-
a~ility and the Ipolicing of the past», Law .and Social lnquirv; 20(1),
pags.7-50.
Commission on Human Security [Comisión sobre Seguridad Human,a)
on H uman'S ecqnty.
l.
Cooley, D. (comp.) (2005). Re-imagining Policing in Canada, Toronto, Uni-
versity of Toro~~o Press.
& ~
:¡; ] Cope, N. (2003). «Jrime analysis: PrincipIes and practico», en T. Newburn
1J,
G "
9
(cornp.): Handbpok of Policing, Cullompton, Willan Publishing.
Cope, N. (2004). «Intelligence led policing or policing led intelligencé?»,
British [ournal of Criminology, 44, págs. 188-203.
 BIBLIOGRAFíA 1195
194/ PENSAR LA SEGURIDAD

Courville, S. (2003a). «Social accountability audits: Challenging or defend-
ing democratic governance?», Law and Policy, 25\(3), págs. 269-97.
Courville, S. (2006). «Understanding NGO-based sodial and environmen-
tal regulatory systems: Why we need new rnodels of accountability»,
en M.W. Dowdle (comp.): Public Accountability:\Designs, Dilemmas
and Experiences, Cambridge, Cambridge University Press, págs. 271-
300. I
Crawford, A. (1997). The Local Governance of Crin¡e: Appeals to Com-
munity and Partnerships, Oxford, Clarendon Press.
Crawford, A. (1998). Crime Prevention and Commu1nit), Safety: Politics,
Policies and Practices, Londres, Longman.
Crawford, A. (2003). «"Contractual governance"of deviant behaviour»,
[ournal of Law and Society, 30(4), págs. 479- 50 l Por qué al~tnas sociedades perduran y otras desaparecen, Madrid,
Crawforcl, A. (2006). «Policing and security as "club goods": The new en-
closures?» en J. Wood y B. Dupont (comps.): Derhocracy, Society and
the Governance of Securiiy, Cambridge, Carnbridge University Press,
págs. 111-138. I Drahos, P. (2001). «The regulation of public goods», ]o~rnal of Interna-
Crawford, A. y Lister, S. (2004). «The patchwork sha~e of reassurance po-
l.icing in England and Wales: Integrated local seClt~ity quilts or frayed,
fragmented and fragile tangles webs?», Polici~r An Internationat
[ournal ol Police Strategies and Managemeru, 27(3), 413-30.
Crawford, A., Lister, S., Blackburn, S. y Burnett, J. (2~05). Plural Policing:
The Mixed Economy ofVisible Patrols in Englan~ and Wales, Bristol,
The Policy Press. I .
Cuneen, C. (1999). «Zero tolerance policing and thé experience of New
I
• York City», Current Issues in Criminal ]ustice, 10(3), págs. 299-313.
Daley-Harris, S. (2003). State of the Microcredit Summit Campaign Report
2003, disponible online en http://www.microcreditsummit.org/pubs/
reports/socr (visitado ellO de junio de 2006). I Dryzekvj.S. (200'0). «Deliberative democracy and beyond: Liberals, critics,
Daniels, R. J., Macklern, P. y Roach, K. (comps.) (2001). The Security o]
Freedom: Essays on Canadá": Anti-Terrorism Bill, Toronto, University
. I
of Toronto Press.
Datta, R. (2003). «Frorn development to empowerment: The Self-Employed
De Sousa Santos, B. (2006). «The heterogenous state and legal pluralisrn in
Mozambiqtle», Lato and Society Review, 40(1), págs. 39-75.
Dennis, N. y Mkllon, R. (1997). «Confident policing in Hartlepool», en N.
Dermis (co~p.): ~ero Tolera1~ce, Londres, Institute ofE~onomic.Affairs.
Departrnent of 1remler and Cabinet [Departamento del Pnmer Ministro y
su Gabinete] (2001). Groioing Victoria Together, Melburne, Deparr-
ment of pretier and Cabinet Victoria.
Deukmedjian, J(2002). The Euolution and Alignment of RCMP Conflict
Managemef.t and Organizational Surueillance, Toronto, Centre of
CriminologI' Universidad de Toronto.
Diamond, 1.M. (2005). Collapse: How Societies Choose to Fail or Succeed,
Nueva Yor~, N.Y., Viking. [Hay traducción en castellano: Colapso.
Debate, 2005.]
Dorf, M.C. y Sapel, C.F. (1998). «A constirution of democratic experimen-
talisrn», Col~mbia Law Review, 98, 267-473.
tional Econ~mic Law, 7(2), págs. 321-39.
l
Drahos, P. (200 a) «Intellectual property and pharmaceutical markets: A
nodal goverj,ance approach», Temple Law Review, 77,401-24.
Drahos, P. (200"lb). «Winning battles, losing the war; lessons for the weak
from the negptiations over The Doha Declaration on TRIPS and Pu blic
Health», po~encia presentada en Trade Negotiation and Developing
Countries: Tte Doha Round, Brishane.
Drahos, P. y Braithwaite,]. (2002). Informatíon Feudalism, Londres, Earth
Sean. I
Drucker, P. (1994~. «The age of social rransforrnation», The Atlantic Month-
Iy, noviembre, págs. 53-80.
contestations», en W. Kyrnlicka, D. Millery A. Ryan (comps.): Political
Theory, Oxford, Oxford University Press.
Duffield, M. (20Q1). Global Governance and the New Wars, Londres, Zed
Books. [Hay traducción en castellano: Las nuevas guerras en el mundo
I

Women"s Association in India», International ] ournal of Politics, Cul- global: la convergencia entre desarrollo y seguridad. Madrid, Libros
ture and Society, 16(3), págs. 351-68. de la Catarata, 2004.] . I
De Lint, W. (1997). «The constable generalist as exemplary citizen, net-
worker and problem-solver: Some implications», Policing and Society,
.
:¡; .
es
Duffield, M. (2002). «War as a network entrerprise: The new security ter-
rain and its i+plications», Cultural Values, 6, 153-65 .
:o
Q
1
Q Duffield, M. (20Q5). «Getting savages to fight barbarians: Development,
6, págs. 247-64. I
De Lint, W. (1998). «New managerialism and Canadian police training sedurity and ~he colonial present», Conflict, Securit~ and Debelop-
reíorrn», Social and Legal Studies, 7(2), págs. 261-85. ment, 5(2), págs. 141-59.
I
196/ PENSAR LA SEGURIDAD
I
Duffield, M. y Waddell, N. (2006). «Securing humans in a dangerous
world», International Politics, 43, 1-23.
Dupont, B. (20~)3). «Public entrepreneurs in the field f security: An oral
history of Australian police commissioners», pon ncia presentada en
In Search of Security: An International Confere ce on Policing and
Security, Montreal, Canadá, Law Commission of anada, febrero.
Dupont, B.(2006a). «Power struggles in the field of se urity: Implications
for democratic transforrnation», en J. Wood y B. Dupont (comps.): De-
mocracy, Society and the Governance of Security; Cambridge, Cam-
bridge University Press.
Dupont, B. (2006b). «Mapping security networks: Frorn metaphorical con-
cept to empirical model», en J. Fleming y J. Wo04 (comps.): Fighting
Crime Together: The Challenges of Po/icing and Security Networks,
Sidney, University of New South Wales Press.
Economist (2005). «A thicker blue line», 376, pág. 41.1
Einstadter, W. y Henry, S. (1995). Criminologica/ Theory: An Ana/ysis of its
Underlying Assumptions, Fort Worth, Texas, Harcourt Brace and Co.
Ericson, R. (1981). «Rules for police deviance», en C. Shearing (comp.):
Organizationa/ Police Deviance, Toronto, Butterworths.
Ericson, R. (1994). «The division of expert knowledge ih policing and secu-
rity», British [ournal of Sociology, 45(2), págs. 149-75.
Ericson, R. y Haggerty, K. (1997). Policing the Risk ~o~iety, Toronto, Un,i-
versity of Toronto Press.
Espeland, W.N. (19~8). «Authority by the Numbers: pt~ter on Quantifica-
. tion, Discretion and the Legitimation of Expertisf'>' Law and Social
.¡nquiry, 22(4), 1107-33.
Espeland, W.N. y Stevens, M.L. (1998). «Commensura~ion as a social pro-
cess», Annual Review ofSociology, 24, págs. 313-~3.
Fagan, J., Zimring, F.E. y Kim, J. (1998). «Declining homicide in New York
City: A tale of two trends»,fournal of Criminal La~ and Criminology,
88(4), págs. 1.277-1.323. I Fukuyama, F. (1192). The End of History and the Last Man, Nueva York,
Feinstein International Farnine Centre [Centro Intem'fional Feinstein so-
bre la Hambruna] (2004). The Future ofHumanit1rian Action: Imp/i-
cations of Iraq and Other Recent Crises, Boston, 1assaChusetts, Fein-
stein International Famine Centre y Friedman Se 001 of Nutritional
Science Policy, Tufts University.
Fielding, N. e Innes, M. (2006). «Reassurance policin , community polic-
ing and measuring police performance», Policing ,and Society, 16(2),
págs. 127-45.
Fleming, J. y Wood, J. (2006). «Introduction: New ways of doing business,
BIBLlOGRAFIA I 197
t.
networks of policing and security», en J. Fleming y Wood (comps.):
(2006). Figtting Crime Together: The Challenges offolicing and Secu-
rity Netu/oihs, Sidney, University of New South Wales Press.
Flood, B. (2004 . «Strategic aspects of the UK National Intelligence Model»,
en J. Ratcli fe (comp.): Strategic Thinking in Criminal justice, Sidney,
Federation ress.
Foucault, M. (1 77). Discipline and Punish: The Birth of the Prison, Nueva
York, Vintafe Books. [Hay traducción en castellano: Vigilar y castigar.
Nacimient~de la prisión, Buenos Aires, Siglo XXI, 1976.) , .
Foucault, M. (1 82). «The subject and power», en H.L. Dreyfus y P. Rabi-
now (comp .): Michael Foueauit: Beyond Structuralism and Herme-
I
neutics, Chicago, IIlinois, University of Chicago Press. [Hay traducción
en castellanb: «Sujeto y Poder» en H.L. Dreyfus y P. Rabinow, Michel
Foucault. ~~s allá del estructuralismo y la hermenéutica, Buenos Aires,
Nueva VisiÓn, 1983.]
Foucault, M. (1988). «Power, moral values and the intellectual: An inter-
view with Michel Foucault», History of the Present, primavera, 1-2,
págs. 11-13.
Foucault, M. (1990). The History of Sexuality, Volume 1:An Infroduc-
tion, Nueva York, N.Y., Vintage Books. [Hay traducción en castellano:
Historia de la sexualidad, volumen 1, Buenos Aires, Siglo XXIl2008.]
Foucault, M. (1991). «Governmentality», en G. Burchell y C. Gordon
(comps.): T~e Foucault Effeet: Studies in Governmentality, C~icago,
Illinois, Un~versity of Chicago Press. [Hay traduccipn en cas~ellano:
«La guberrnentalidad», en Espacios de poder, Madrid, Ediciones La
Piqueta, 19~1, z- edición.]
Foucault, M. (2q03). Society Must be Defended: Lectures at the College de
France 197)1-76, Londres, Allen Lane. [Hay traducc~ón en castellano:
Defender la sociedad, Buenos Aires, Fondo de Culfura Económica,
1997.J l
N.Y., Free Press. [Hay traducción en castellano: El fin de la historia y
el último h01nbre, Barcelona, Planeta, 1992.] ~
Fung, A. (2001). <¡Accountable autonomy: Toward empowered deliber tion in
Chicago sch~ols and policing», Politics and Society, 29(1), págs. /13-103.
Fung, A. (2004~J Empowered Participation: Reinventink Urban IDemo-
~ :l
cracy, Oxford, Princeton University Press. I
1
'"
l Garland, D. (19~6). «The limits of the sovereign state: Strategies of crime
control in cohtemporary society», British Journa/ of CriminoJogy, 40,
págs. 347-75]
198/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBLIOGRAFíA /199

Gilboy, ].A. (1998). «Compelled third-party participation in the regulatory Granovetter, ~.S. (1973). «The strength of weak ties», American [ournal
process: Legal duties,culture, and noncompliance>, Law and Policy, ofSociology, 78(6), págs. 1360-80. .
20(2), págs. 135-55. Greene, ].A. (1f99). «Zero tolerance: A case study of police policies and
Gilling, D. (1997). Crime Preuention: Theory, Policy and Politics, Londres, practices in~New York City», Crime and Delinqufncy, 45(2), págs.
UCLPress. 171-87. I

GOldsmit.h, A. (1991b). «External review and self-re~ulation: POlice. ac- Gross Stein, J. ( 001). «Network wars», en R.]. Daniels, P. Macklem y K.
countability and the dialectic of complaint proce ures», en A. Gold- Roach (con¡-ps.): The Securíty o( Freedoom, Essays on Canada": Antí-
smith (comp.): Complaints against the Po/ice: Th Trend to External Terrorism Bill, Toronto, University of Toronto Press,
Review, Oxford, Clarendon Press. Gunningham, N'~.y Grabosky, P. (1998). Smart Regulation: Designing EI1-
Goldsmith, A. (1995). «Necessary but not sufficient: I The role of public uironmenta Policy, <j)xford, Clarendon Press.
complaints procedures in police accountability», enf' Stenning (comp.): Gunningham, ., Kagan, R.A. y Thornton, D. (2003). Shades 0(' Green:
Accountability (01' Criminal Justice: Selected Essa s, Toronto, Univer- Business, R~~ulation and Enuironment, Stanford, California, Stanford
sity of Toronto Press.
Goldsmith, A. (2000). «An impotent conceit: Law, culdure and the regula-
tion of police violence», en T. Coady, S. james, S. Jiller y M. O"Keefe
Gunningham,
environme
l'
University P\ress.
Kagan, R.A. y Thornton, D. (2004). «fociallicense
tal protection: Why business es go beyond compliance»,
and

(comps.): Violence and Police Culture, MelburneJ\1elbourne Univer- Law and So ial Inquiry, 29(2), págs. 307-41.
sity Press. 1
Haggerty, K. y Efl icson, R. (1999). «The militarisation of police in the infor-
Goldsmith, A. (comp.) (1991a). Complaints against tbe Po/ice: The Trend rnation age"¡Journal ofPo/itical and Military Sociology, 27 (invierno),
to External Review, Oxford, Clarendon Press. I págs. 233-51'
Goldstein, H. (1979). «Irnproving policing: A problem-óriented approach», Hall, R.B y Biers1teker, T.j. (2002a). «The emergence of priva te authority in
I
Crime and Delinquency, 25 (abril), págs. 236-5~; reimpreso (1991) the international system», en R.B. Hall y T.]. Biersteker (comps.), Tbe
~n CB. Klockars y S.D. Mastrofski (comps.): Thifking about Police: Emergence ~f Priva te Authority in Global Gouernance, Cambridge,
Contemporary Readings, Nueva York, N.Y., McGraw-Hill. Cambridge ~niversity Press.
Goldstein, H. (1990). Problem-Oriented Policing, Nudva York, N:Y., Mc- Hall, R.B. y T.]'I Biersteker (comps.) (2002b). The Emergence of Prívate
Graw-Hill. I Authority in Global Gouernance, Cambridge, Cambridge University
Goldstein, H. (1999). «Remarks on "zero tolerance" at SUNY Albany con- Press. I
ference on zero tolerance policing initiatives - Legal'and policy perspec- Hammer, M. y Champy,]. (1993). Reingeneering the Corporation: A Mani-
tives», Criminal Law Bulletin, 35(4), págs. 370-731 (esto (or Business Reuolution, Nueva York, N.Y., HarperCollü-is.
Goodin, R.E. (2003). «Democratic accountability: the distinctiveness Hampson, F.O., Daudelin, J., Hay, j.s., Reid, H. y Martín, T. (2002): Mad-
of the third sector», European [ournal o] Sociology, 44(3), págs. ness in the Multítude - Human Security and World Disorder, T9ronto,
359-96. Oxford University Press. ~
Government of Ontario
[Gobierno de Ontario](1998)J Who Does What? Harring, S.L. (2000). «The Diallo verdict: Another "tragic acciddnt" in
1

Toioard Implementation,Toronto, Government ofOntario. New York"s \var on street crime?», Social justice, 27(1), págs. 9-18.
Grabosky, P. (1995). «Using non-governmental resources to foster regula- Heaton, R. (2000). «The prospects for intelligence-led policing: Some his-
tory compliance», Gouernance: An Internationab ] ournal o( Policy and torical and quantitative considerations», Policing and Society, 9( págs.
Administration, 8(4), págs. 527-50. 337-55.
~
Grabosky, P. y Braithwaite (comps.) (1993). Business Regulation and ~ ~ Held, D. (1983). 'States and Societies, Nueva York, N.Y., New York Uni-
00
©
~ . P I
Austtalia"s Future, Camberra, Australian Instituté of Criminology. @ versity ress'l
Gra6een Bank (2006). Grameen Bank, disponible online en http://www. Held, D. (2003). «ICosmopolitanism: Globalisation tarned?», Review o( In-
I
grameen-info.org (visitado el 14 de septiembre de 2006) ternational Studies, 29, págs. 465-80.
200/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBlIOGRAFfA I 20 I

I
Held, D. (2004). Global Couenant: The Social Democ1!latic Alternative to
the Washington Consensus, Cambridge, Polity. I Johnston, L. (2900a). Policing Britain: Risk, security and governance,
low, Longljan. I
Har-

Hermer, J., Kempa, M .., Shearing, c., Stenning, P. y W10d' J. (2005). «Po-
licing in Canada in the 21st century: Directions for aw reforrn», en D.
I
'í
Johnston, L. (2g00b). «Transnational private policing: The impact ~f global
commerciall security», en J.W.E Sheptycki (cornp.): Issues in Transna-
Cooley (comp.): Re-imagining Policing in Canada, oronto, University tional Policmg, Londres, Routledge.
of Toronto Press.
1 Johnston, L. (2~03). «From "pluraIisation" to "the police extended fam-
Herrington, V. y Millie, A. (2006). «Applying reassurrnce policing: Is it ,1
ily": Disco+ses of the governance of community policing in Britain»,
"business as usual"?», Policing and Society, 16(2), 1págs. 146-63. International [ournal of the Sociology of Lato, 31, págs. 185-204.
Hirschi, T. (1969). Causes ofDelinquency, Berkeley, California, University ¡ I
johnston, L. (2@06a). «Diversifying poi ice recruitment? The deployment
oí police cotmunity support officers in London», Howard [ournal of
of California Press. I
Hobbes, T. (1651 Y 1968). Leviathan, Harmondsworth,'penguin. [Hay tra- Criminal ]uftice, 45(4), págs. 388-402.
ducción en castellano: Leviatán, Madrid, Alianza, F
002.] johnston, L. (2006b). «Transnational security governance», en]. W~od y B.
Hughes, G. (1996). «Strategies of multi-agency crime prvention and com- Dupont (corhps.): Democracy, Society and the Gouernance of Security,
munity safety in contemporary Britain», Studies on Críme and Crime Cambridge, ICambridge University Press.
Prevention, S, págs. 221-44. johnston, L. y ~hearing, C. (2003). Governíng Security: Exploration in
Hughes, G. (1998). Understanding Crime Prevention: Spcial Control, Rísk Policing and [ustice, Londres, Routledge.
and Late Moderníty, Buckingharn, Filadelfia, Opeá University Press. ./ Jones, T. (2003a~. «Accountability in the era of pluralized policing», ponen-
Human Security Center [Centro de Seguridad Huma~a] (2005). Human iI cia presentada en In Searcb of Security: An Internat;onal Conference
Security Report 2005: War and Peace in the Zl" Certury, Nueva York, on Po/icing 4nd Security, Montreal, febrero.
I

Il
N.Y., Oxford University Press. Jones, T. (2003b~. «The governance and accountability of policing», en T.
ICHRP (International Council on Human Rights POliC}) (Consejo Interna- Newburn (Cr' mp.): Handbook of Po/icing, Cullompton, Willan Pub-
cional para el Estudio de los Derechos Humanos] (2 03). Críme, Public lishing.
Order and Human Rights, Versoix, International I ouncil on Human Jones, T. y Newburn, T. (1998). Private Security and Public Policing, Ox-
I I
ford, Claren on Press.
Rights Policy. ~I
Innes, M. (2004). «Reinventing traditional reassuran e, neighbourhood I¡ Jones, T. y New urn, T. (comps.) (2006). Plural Policing: A Comparatiue
security and policing», Criminal justice, 4(2), págs 151-71. Perspective, ondres, Routledge.
Jeffries, F. (1977). Prívate Policing: An Examínation o In-House Securíty 1 Jordana, J. y Le i-Faur, D. (comps.) (2004). The Po/itic1 of Regulation:
1
Operations, Toronto, Criminology Centre, University of Toronto. ~ lnstitutions nd Regulatory Reforms [or the Age of Gbvernance, Lon-
Joh, E.E: (2005). «Conceptualizing the private pOlice»,!Utah Law Revíew, dres, EIgar. I
2, pags. 573-617. Kaldor, M. (199 ). New and Old Wars: Organized Violbnce in a Global
John, T. y Maguire, M. (2003). «Rolling out the National Intelligence Era, Stanfor ,California, Stanford University Press. [Hay traducción

~:ton
Model: Key challenges», en K. Bullock y N. Tilley (bomps.): Crime Re-
and Problem-oriented Policing, CUllomptbt· n, Willan Publish-
en castellano Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era glo-
bal, Tusquets editores, 2001.]
Kaldor, M. (200~). Global Civil Society: An Answer to War, Cambridge,
johnsron, L. (1992). The Rebirth of Prívate Policing, L ndres, Routledge. Polity Press. ~Hay traducción en castellano: La socie~ad civil global:
johnston, L. (1997). «Policing communities of risk», en .: Francis, P. Davies una respuestq a la guerra, Tusquets editores, 2005.]
~ ~
y V. JuPP (comps.): Policing Futures: The Police, Law Enforcement and :¡; :o Karkkainen, B. (2.004). «Post-sovereign environmental governance», Glo-
the Tioenry-iirst Century, Houndmills, Macmillan' ~ ~ bal Environ,ental Politics, 4, págs. 72-96.
Johnston, L. (1999). «Prívate policing in context», European journal on Keelty, M. (2006)1 «International networking and regional engagement: An
Criminal Policy and Researcb, 7, págs. 175-96. AFP perspective», en J. Fleming y J. Wood (comps.): (2006). Fighting
I
202/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBLIOGRAFíA / 203

Crime Together: The Cballenges of Policing and Security Networks, African truth and reconciliation commission at work», en G. GiHian y
Sidney, University of New South Wales Press. J. Pratt (comps.): Crime, Truth and Justice: Official Inquiry, Discourse,
Kelling, G.L. (1974). The Kansas City Preventive Patrol Experiment, Knotcledge, Cullompton, Willan Publishing.
Washington, D.C., Police Foundation. Levi-Faur, D. (~005). «The global diffusion of regulatory capitalism», A,1-
I
Kelling, G.L. (1999). «Rernarks on "zero tolerance?», Criminal Law Bul- nals of the American Academy of Political and Social Science, 598
letin, 35(4), págs. 374-8. I (marzo), págs. 12-32.
Kelling, G.L. y Bratton, W.]. (1998). «"Declining crime rates: Insiders" Lewis, C. y Wood, J. (2006). «The governance of policing and security
• I I
views on the New York City story», [ournal 07 Criminal Lau/ and
I
provision», en ]. Flemingy J. Wood (comps.): Fightin$Crime Together:
Crirninology, 88(4), págs. 1217-31. . The ChalleJtlges of Policing and Security Networks, Sidney, Uriiversity
Kelling, G.L. y Coles, C. (1996). Fixing broken u/indoios, Nueva York, of New So th Wales Press. 1

tJ.y., The Free Press. 1

Liotta, P.H. (20 02).«Boomerang effect: The convergenq:eof national and

Kempa, M. (en prensa). «Tracing the diffusion of policirg governance mo- 1 J
human sec rity», Security Dialogue, 3.3(4),págs. 473-88.
dels frorn the British Isles and back again: Some directions for democra- ! I
Loader, I. (1991)' «Policing and the social: Questions of symbolic power»,
l
tic reform in troubled times», Police Practice and Research. British Iou1nal of Sociology ; 48(1), págs. 1-18.
Kernpa, M., Carrier, R., Wood,]. y Shearing, C. (1999).I«Reflections on the Loader,1. (1999,). «Consurner culture and the cornmodification of policing
evolving concept of "prívate policing?», European J?urnal on Criminal and security», Sociology, 33(2), págs. 373-92.
Policy and Research, 7(2), págs. 197-223. Loader, I. (200~). «Plural policing and dernocratic governance», Social and
Kempa, M., Stenn~ng, P. y Wood, J. (2004). «POlici~1cornrnu~al spac~s: Legal Studies, 9(3), págs. 323-45.
A reconfiguration of the "mass pnvate property ypothesis», Britisb Loader, I. (20021. «Policing, securitizarion and democratization in Europe»,
[ournal of Criminology, 44, págs. 562-81. Criminai justice, 2(2), págs. 125-53.
Kerr, P. (2003). The Evolving Dialectic Between Stat -Centric and Hu- Loader, L y Walker, N. (2001). «Policing as a public good: Reconstituting
man-Centric Security, Camberra, Department of nternational Rela- the connections between policing and state», Theoretical Criminology
tions, Australian National University. I 5(1), págs. ~-35.
Khagrarn, S., Clark, W.c. y Firas Raad, D. (2003). «Fr9m the environment
and human security to sustainable security and developrnent»,journal
I ! Loader.L y Walker, N. (2006). «Locating the public interest in transnatio-
nal policing~>,en ].W.E. Sheptycki yA. Goldsmith (cornps.): Crafting

I
of Human Development, 4(2}, págs. 289-313. Global Policing, Oxford, Hart.
I
Kitchen, V. (2001). «Frorn security to well-being: A c1itical reflection on Loader, 1. y -Wajker, N. (2006). «Necessary virtues: The legitima~e place
the meaning of security», Attaché: An International Affairs journal at of the state in the production of security», en J. Wood y B. Dupont
Trinity College and the University of Toronto; 3, pkgs. 3-7. !l (comps.): Democracy, Society and the Gouernance of Security, Cam-
Klockars, C.B. (1985). The Idea of Police, Beverly HillJ, California, Sage. í
bridge, Canlbridge University Press.
Lange, B. (2003). «Regulatory spaces and interactionsll An introduction», Logan, W.A. (1~99). «Policing in an intolerant society», Criminal Law
Social and Legal Studies, 12(4), págs. 411-23. ~ Bulietin, julio-agosto, págs. 334-68.
Larour, B. (1986). «The powers of association», en]. U1W (comp.): Pourer, Loughlin, M. y r,cott, C. (1997). «The regulatory state», en P. Dunleavy,
Action and Belie]: A New Sociology of Knoioledgei Londres, Routled- A. Gamble'll. Holliday y G_ Peele (comps.): Deuelopments in Britisb
ge and Kegan Paul. Politics, Houndmills, Macmillan.
Latour, B. (1987). Science in Action, Cambridge, Massachusetts, Harvard Lustgarten, L. h986). The Gouernance of Police, Londres, Sweet and
University Press. I ~"(', ~ "
~
Maxwell. I
Lederach, ].~. ~1997). B.uilding Peace: S~stainable Recpnciliation in Dit'i- e ;1 ©'" Luzon, J. (1978). «Corporate headquarters private security» , The Police
ded Societies, Washlllgton, D.C., United States Institute ofPeace Press. Chief, XIV(~), págs 39-42.
Leman- Langlois, S. y Shearing, C. (2004). «Repairing t~e future: The South Macaulay, S. (lf86). «P¡ivate governrnent», en L. Lipson y S. Wheeler
 204/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBlIOGRAFfA 1205

(comps.): Law and the Social Sciences, Nueva York, Russell Sage Foun- Mcgeough, ~. (2004). «Prívate security operators now make up the third
a dation, págs. 445-518. I
largest armed force in Iraq», The Age, Melburne, 2 de abril,
~. Makkai, T. y Braithwaite, J. (1993). «Praise, pride apd corporate compli- McGinnis, M.D. (1999a). «Introduction», en M.D. McGinnls (comp.):
~: ance», Internationa/ journal of the Sociology of Laso, 21, págs. 73-91. Polycentric Governance and Deve/opment: Readings from the Work-
i~ Makkai, T. y Braithwaite, J. (1994). «Reintegrative shaming and regulatory shop in PoliticaJ Theory and PoJicy Analysis, Ann Arbor, Michigan,
z' compliance», Criminolagy, 32(3), págs. 361-85. University of Míchígan Press.:
I Mande!, R. (2002). Armies without States: The Pri~atizaton of Security,
Boulder, Colorado, Lynne Rienner. I
McGinnis, :ty1.D.(comp.) (1999b). Polycentric Governance and Develop-
ment: Readings from the Workshop in Political Theory and Policy
Manning, P.K. (1977). Po/ice Wark: The Socia/ Orgemization of Policing, Analysisj Ann Arbor, Michigan, University of Michigan Press.
Cam bridge, MIT Press. • I I
Mcl.aughlin, E. y Murji, K. (1995). «The End of public policing? Police
~ Manning, P.K. (1988). «Community polícíng as a dr~ma of control», en J. reform ard "the new managerialism?», en L. Noaks, M. M~guire y M.
§ R. Greene y S. D. Mastrofski (comps.): Community Policing: Rhetoric 1 Levi (corpps.): Contemporary lssues in Criminology, Cardiff, Univer-
~
~
or Reality?, Nueva York, N.Y., Praeger. ¡
Manning, P.K. (2001). «Technology"s ways: Informatíon technology, crime
I
.l
sity of 'Wí¡alesPress. I

r McLaughlin E. y Murji, K. (1997). «The future lasts a long time: Public

~~
analyisis and the rationalizing of policing», Crimi[1aljustice, 1(1),págs. í policew4rk and the Ínanagerialist paradox», en P. Francis, P. Davies y

t~
83-103.
Martín, M.A. (1995). Urban Po/icing in Canada: Anatomy of an Aging
Craft, Montreal, McGill-Queen"s University Pre~s.
I V. JuPP (Fomps.): Policing Futures: The Po/ice, Law Enforcement and
the Twe1ty-(irst Century, Houndmills, Macmillan.

i
~.

:
Matin, 1. y Hulme, D. (2003). «Programs for the paprest: Learning from
the IGVGD Program ín Bangladesh», World Dev~lopment, 31(3), págs.
I Merton, R. (~968). Social Theory and Social Structure, Nueva York, N.Y.,
Free Pre~s. .
Miller, G. (1196). «Why the police department beca me a service», Blue Line
647-65. ~ Magaziní.' febrero, pág. 9.
*
~
Matthews, R. (1992). «Replacing broken windows: ctrime, incivilities and
,¡

~
urban change», en R. Matthews y J. Young (com~s.): Issues in Realist 1~ Millie, A. y Iferrington, V. (2005). «Bridging the gap:understat. ding reas-
surance ~olicing», The Howard Journal, 44(1), págs. 41-56¡
~:
~: Criminolcgy, Londres, Sage. I ~
\"' Ministry of Solicitor General and Correctional Servíces [Ministerio de
tr:
May, P.]. (2002). «Regulation and motivations: Hard rersus soft regulatory
l
E
paths», ponencia presentada en la 2002 Annua/ jeeting of the Ameri-
Servicios de la Procurado ría General y CorreccionalesJ (1991). Com-
munity ro/icing: Shaping the Future, Ottawa, Ministry of Solicitor
~ can Political Science Associatian, Boston. General and Correctional Services.
Mayne,]. (1999). Addressing Attribution Through C· ntribution Anaiysis: Ministry of sllolicitor General and Correctional Services [Ministerio de Ser-
~ Using Performance Measures Sensibly, Ottawa, bffice of the Auditor
i
~
General of Canada.
Mazerolle, L. y Ransley, ]. (2005). Third party POliCi1il¡
I
g, Cambridge, Cam-
vicios de la Procuradoría General y Correccionales] (1993). New Race
Relations Po/icy for Palia Services Launched, Ottawa, lfinistry DE
"~l Solicitor !ceneral and Correctional Services.
bridge University Press. Minisrry of Solicitor General and Correctional Services [Ministerio de Ser-
f
F
t
McBarnet, D. (1979). «Arrest: The legal context of ~olicing», en S. Hold- vicios de la Procuradoría General y Correccionales] (1996). Review
rr away (comp.): Inside the British Po/ice, LondreS~Edward Arnold.
McBarnet, D. (1984). <.<Lawa.nd ea..pital: The rol e of le al form and legal ac-
1 o] PolicelSeruices in Ontario. A Framework [or Discussion, Ottawa,
MinistrYI of Solicitor General and Correctional Services.
tors», International journa/ af the Sociology of aw, 12, págs. 231-8.
McBarnet, D. y Whelan, CJ (1997). «Creative com liance and the defeat
.
~ ~
~
Meller, B. (~OOO). National, Societal and Human Security: General Dis-
cussion with a Case Study from the Balkans. What Agenda for Human
of legal control: The magic of-the orphan subsidiary», en K. Hawkins ~ ~ Security ¡I'n the Twenty-first Century?, París, UNBSCO.
(comp.): The Human Face of Law: Essal'$ in Hondur of Dona/d Harris, Monbiot, G. 2003). Manifesto {ora New World Order, Londres, The New
Oxford, Clarendon Press. . I Press.
206/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBLIOGRAFíA /207

I
Moore, D. y O"Connell, T. (1994). «Family conferencingI in Wagga . Wag- Ontario Provincial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1989b).
ga: A communitarian model of justice», en C. A14er y J. Wundersitz Mission, Rhilosopby, Plans, Ontario Provincial Police.
(comps.): Family Conferencing and ]uvenile ]ustice, Camberra, Aus- Ontario Provihcial Police, OPP [Policía Provincial de Optario] (1991). An-
tralian Institute of Criminology. nual Rep+t, Ontario Provincial Police. I

Mopas, M. y Stenning, P. (2001). «Tools of the trade: The symbolic power Ontario Provi cial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1993). An-
of private security: An exploratory study», Policing¡ and Society. 11(2), 1
nual Repo(t, Ontario Provincial Police.
págs. 67-97. Ontario Provincial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1995a).
Mulgan, R. (2002). «Accountability issues in the new +odel of governan- Annual Réport, Ontario Provincial Police.
ce», ponencia presentada en el Political Science Program Seminar, Aus- Ontario Provihcial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1995b).
tralian National University, I Focus 01'1 4he Future: A Process and Model for Change, Onta. río Pro-
Murphy, J. (1997). «The private sector and security: A bit on BID"s», Secu- vincial Pol~ce.
rity Journal, 9, págs. 11-13. j Ontario Provincial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1996). An-
Murray, A. y Seott, C. (2002). «Controlling the new media: Hybrid responses í nual Repart, Ontario Provincial Police.
to newforms of power», The Modero Law Review, 6E(4), págs. 491-516. 1 Ontario Provincial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1997). How
National Comrnission on the Terrorist Attacks uponj the United States
[Comisión Nacional sobre los Atentados Terroristas a los Estados Uni-
I Do We
Police.
Di It? Manual of Community Policing, Ontario Provincial

1
dos] (2004). The 9/11 Commission Report: FinallReport of the Na- Ontario Provi cial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (2004).
tional Commission on the Terrorist. Attacks upon the United States, Business P~n 2004, Onrario Provincial Police.
Nueva York, N.Y., W.W. Norton and Co. 1 Osborne, D. y paebler, T. (1992). Reinventing Gouernment: How the En-
National Criminal Intelligence Service [Servicio Nacioral de Inteligencia trepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Nueva York,
Delictiva] (2000). The National Intelligence Modell Londres, NCIS. 1 N.Y., Plume.
Noaks, L. (2000). «Prívate cops on the block: A review
e
0rthe role of private
1 Palmer, D. (1997). «\X'nen tolerance is zero», Alternatiue Lato Journal,
security in residential cornmunities», Policing and Society, 10, págs. 22(5), págs. 232-6.
143-161.
Nygren, A. (1999). «Local knowledge in the environmenc-developmenr dis-
11 Paoli, L. (200i). «The paradoxes of organised crirne», Crime, Lato and
Social Chang«, 37, págs. 51-97.
course: From dichotornies to situated knowledges», (J;ritique of Anthro- Parker, C. (2002). The Open Corporation: Effective Sr1f-regulatiol1 and
pology, 19(3), págs. 267-88. 1 Democrad, Cambridge, Cambridge University Press.
O'Malley, P. (1997). «Policing, politics and postrnodernity»,
Legal Studies, 6(3), págs. 363-81. 1
Social and 1 Parker, C. y Br~ithwaíte, J. (2003). «Regulation.
(comps.): Gxford Handbook
en P. C!:aney M. Tushnet
af Legal Studies, Oxford, Oxford Uni-
O'Malley, P. (2004). Risk, Uncertainty and Govemm~nt, Londres, Cav- versity PreJs.

,
endish. Pasquino, P. (1~91). «Theatrurn politicum: The genealogy of capital - Po-
,1
O'Malley, P. y Palmer, D. (1996). «Post-Keynesian policing», Economy and lice and th state of prosperity. en C. Burchell, C. Gordon y P. Miller
Society 25(2), págs. 137-55. I (comps.): e Foucault Effect: Studies in Governmentality, Londres,
OECD Development Assistance Commitee (DAC) [CoFité de Asistencia Harvester heatsheaf.
para el Desarrollo (CAD) de la OECD] (2003). A Deuelopment Coop- Patten, C. (199 ). A Neu/ Beginning [or Policing in Northern lreland: The
eration Lens 01'1 Terrorism Prevention: Key Entry IPoints for Action, Report of ti e lndependent Commission 011 Policing for Nortbern lre-
~ ~
París, Organisatíon for Economic Co-operation and Development, De- ;:;
¡¡, ~ land, Belfast, HMSO.
velpoment Assistance Committee (DAC). G '"
IQJ Piper, N. y He!mming, J. (2004). «Trafficking and human security in
Ontario Provincial Police, OPP [Policía Provincial de Ontario] (1989a). An- southeast Asia - A sociological perspective», ponencia presentada en
nual Report, Ontario Provincial Police. la Conference 01'1 Illegal Migration and Non-Traditional Security Pro-
208/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBlIOGRAFrA I 209

=
cesses o( Securitisation and Desecuritisation in Asia [Conferencia sobre policing •• ~n P. Stenning (cornp.): Accountability [or Criminal [ustice.
migración ilegal y seguridad no tradicional: proceso¡ls de securitización Selected Essays, Toronto, University of Toronto Press.
y desecuritización en Asia], Pekín, octubre. Reuss-Ianni, E. y Ianni, R. (1983). «Street cops and management cops:
Porter, T.M. (1995). Trust in Numbers: The Pursuit in Sci- The two cultures of policing», en M,. Punch (comp.): Control in Police
ence and Public Life, Princeton, Nueva Jersey, Pr nceton University Organizatl'ons, Newbury Park, California, Sage.
Press. Rigakos, G. (2 02). The New Parapolice: Risk Markets and Commodified
Power, M. (1997). The Audit Society: Rituals of Verification, Nueva York, Social Co trol, Toranto, University of Toranto Press.
N.Y., Oxford University Press. I Roach Anleu, ., Mazerolle, L. y Presser, L. (2000). «Third-party policing
Prenzler, T. y King, M. (2002). «The role of private investigators and corn- and insurance: The case of market-based crime prevention», Law and
I
Policy 22( ), págs. 67-87.
mercial agents in law enforcement»,
Criminal justice, 234, págs. 1-6. 1
Trends and Issues in Crime and

Prenzler, T. y Sarre, R. (1998). «Regulating private secr rity in Australia»,

Rose, N. (1996 . «The death of the social: Refiguring the territory of govern-
ment», Ec nomy and Society, 25(3), págs. 327-56.
I

Trends and Issues in Crime and Criminal justice, 918, págs. 1-6. Rose, N. (199 ). The Powers of Freedom: Reforming Political Thought,
Prenzler, T: y Sarre, R. (1999). «A Survey of security legislation and regula- Cambridg ,Cambridge University Press.
tory strategies in Australia», Security journal, 12(3j, págs. 7-17. Rose, N. y Miller, P. (1992). «Political power beyond the state: Problematics
Raab, J. y Milward, H.B. (2003). «Dark netw. orks as woblems», [ournal of govern ent», British Journal of Sociology; 43, págs. 173-205.
ofPublic Administration Research and Theory, 13C4), págs. 413-39. Rosembaum, ID.P., Lurigio, AJ. y David, R.C. (1998). The Prevention of
Radzinowicz, L. (1948). A History of English Criminal ~aw and its Admin- Crime: S01ial and Situational Strategies, Belrnont, California, West/
istration [rom 1750 (Vol. 1), Londres, Stevens and Sons Ltd. WadswortJ'
Radzinowicz, L. (1956). A History ofEnglish Criminal ~aw and its Admín- Ruggiero, V. (4~03). «Global markets and crime» en M.E. Beare (comp.):
istration [rom 1750 (Vol. 1I), Londres, Stevens and Sons Ltd. C~itical Re~ections on Transnational. Org~nized Crime, Money Laund-
Radzinowicz, L. (1968). A History ófEnglish Criminal ~awand its Admin- ertng, and ICorruptton, Toronto, University of Toronto Press. •
istration [rom 1750 (Vol. III), Londres, Stevens and Sons Ltd. Sampson, R.J. r Raudenbush, S.W. (1999). «Systematic social observation
RAND Corporation (2004). Collectíng the Dots: Protlem Formulation of public spaces: A new look at disorder in urban neigbourhoods»,
and Solution Elements, Santa Mónica, California, RAND Corpora- American l¡ournal of Sociology, 105(3), págs. 603-51.
tion. I Scott, C. (200~). «Accountabiliry in the regulatory state»,] ournal of Lato
Rankin, K. N. (2001). «Governing development: Neoliberalism, micro- and Society, 27(1), págs. 38-60
credit, and rational economic woman», Economy Jnd Society, 30(1), Scott, C. (20011). «Analysing regulatory Space: fragmented Resources and
págs. 18-37. I Institutional Design», Public Law, verano, págs. 329-53.
Ratcliffe, J. (2003). «Intelligence-Ied policing», Trends and lssues in Crime Scott, C. (2002). «Prívate regulatian of the public sector: A neglected facet
and Criminal ]ustice, 248, págs. 1-6. of contemporary gavernance>',journal of Lau/ and Society, 29í!), págs.
Ratcliffe, J. (comp.) (2004). Strategíc Thinking in Crimitl al ]ustice, Sidney, j 56-76. I

Federation Press. Scott, C. (2003). «Speaking softly without big sticks: Meta-regulation and
l
Reiner, R. (1992). «Policing a postmodern society», Motlern Lau/ Review, 1i public secttr audit», Law and Policy, 25(3), págs. 203-19.
Scott, C. (2004). «Regulation in the age of governance: The rise of the post-
55(6), págs. 761-781. I
• I

Reiner, R. (1993). «Police accountability: Principles, ~atternsand prac- 1 regulatory state», en J. Jordana y D. Levi-Faur (comps.): The Politics
tices», en R. Reiner y S. Spencer (comps.): Accoun~able Policing: Ef- ~
:;; ~ o( RegUla~'on: Institutions and Regulatory Reforms [or the Age af
fectiveness, Empou/erment and Equíty, Londres, ~rstitute for Public ~ 11 ;: Governan e, Londres, Elgar, págs. 145-74.
~olicy Research. Scott, C. (200 1)' Spontaneous Accountability, Londres, Centre for Risk
Reiner, R. (1995). «Counting the coppers: Antinomies of accountability in I and Regulation, London School of Economics. I
I
'1:
210 !PENSAR LA SEGURIDAD BIBlIOpRAFíA f 211

I
I
Selin, S. y Chávez, D. (1995). «Developing a collaborative mode! for envi- to a challenge of a popular conception», Canadian [ournal of Crimino-
ronmental planning and managernent», en Enviroinnzental Manage- logy and Corrections, 4, págs. 331-45.
ment; 19(2), págs. 189-195. • Shearing, C. y Stenning, P. (1981). «Modern prívate security: Its groFth and
SEWA (Self-Employed Women"s Association) [AsociaciJn de mujeres auto- imPlicatio~S')' en M. Tonry y N. Morris (comps.): <f;rimeand¡ Justice:
empleadas en la ·India] (2004) SEWA.-About Us, d~sponible online en An Annual Review of Research, Chicago, Illinois, University df Chica-
http://www.sewa.org (visitado el 10 de junio de 2006). go Press, 3, págs. 193-245.
Sheaiing, C. (1984). Diai-a-Cop: A Study of Police Mobilization, Toronto, Shearing, C. y!tenIling, P. (1983a). «Private security: Its implica~ions for
Centre of Criminology, Universidad de Toronto. social cont :01», Social Problems, 30(5), págs. 125 -38.
Shearing, C. (1992). «The relationship between public and private polic- Shearing, C. y tenning, P. (1983b). «Snowflakes or good pinches? Private
ing», en M. Tonry y N. Morris (comps.): Modern Polidng, Chicago, security"s ontribution to moden policing» en R. Dobelan (comp.): The
Illinois, University of Chicago Press, págs. 299-434. Maintenance of Order in Society, Otawa, CanadiaJ Poiice College.
Shearing, C. (1993). «A consitutive conception of regulatíf.n», en P. Grabosky Shearing, C. y~tenning, P. (comps.) (1987). Priva te Policing, Newbury
y J. Braithwaite (comps.): Business Regulatio.n and.A ustralia'isButure, Park, Calif rnia, Sage Publications.
Camberra, Australian Institute of Criminology. Shearing, C. y ood, J. (2000). «Reflecrions on the governance of security:
1
Shearing, C. (1996). «Reinventing policing: Policing as governance», en A norrnative inquiry», Po/ice Practice, 1(4}, págs. 457-76.
F. Sack, M. Voss, D. Frehsee, A. Funk y H. Rein~e (comps.): Priva- Shearing, C. y food, J. (2003a). «Governing security fOf common goods»,
tisierung staatlicber Kontrolle: Befunde, Konzepte, fendenzen, Baden- International [ournal of the Sociology of Law, 31(3), págs. 2QS-2S.
Baden, Nomos Verlagsgesellschaft. Shearing, C. y Food, J. (2003b). «Nodal governance, dernocracy and the
Shearing, C. (1997). «The unrecognized origins of ne~ policing: Linkag- new "Denífens"», Journal of Law and Society, 30(3), págs. 400-19.
es between private and public policing», en M. Fe son y R.V. Clarke Shearing, C. ytKempa, M. (2001). «The role of prívate security in tran-
(cornps.): Business and Crime Prevention, Mons y, N.Y., Criminal sitional de ocracies» en M. Shaw (comp.): Crime and Policing in.
justice Press. I Transition 1Societies, South African Institute of International Affairs
Shearing, C. (2000). «1\ "new beginning" for policing»,Journal ofLawand (SAIIA), S minar Report, N° 8, Johannesburgo, Konrad Adenauer
Society; 27(3), págs. 386-93. Stiftung.
Shearing, C. (2001a). «Punishrnent and the changing falce of governance», Shearing, c., ood, J. y Font,.E. (en prensa). «Nodal governance and re-
Punisbment and Society, 3(2), págs. 203-20. storative ju rice», Regulatory Institutions Network [Red de Institucio-
Shearing, C. (2001b). «Transforrning security: A South African experi- nes de Reg lación], Australian Nacional University.
ment», en H. Strang y J. Braithwaite (comps.): Restbrative [ustice and Sheptycki, J.W E. (1995). «Tra nsnational policing and the makings of a
Civil Society, Carnbridge, Cambridge University Pr~ss. ~~~tmOder~ state», British [ournal of Criminology, 35(4), págs. 613-
Shearing, C. (2006). «Reflections on the refusal to acknJwledge prívate go-
vernrnents», enJ. Wood y B. Dupont (comps.): Dem6cracy, Society and Sheptycki, J .W. . (199 8a). «Review of Schengen investigated», Lnternation-
the Gouernance of Security, Cambridge, Cambridgb University Press. al Journal f Evidence and Proof, 1(4), págs. 246-4~.
Shearing, C. y Ericson, R. (1991). «Culture as figurati~e action» British Sheptycki,].W .. (1998b). «Policing, postmodernisrn and transnationaliza-
[ournal of Sociology, 42(4), págs. 481-506. tion», Briti1h [ournal of Criminology, 38(3), págs. 485-503.
Shearing, C. y Johnston, L. (2005). «[ustice in the risk society», Australian Sheptycki, J.Wf:. (2002). In Search of Transnational Policing: Towards a
and New Zealand [ournal of Criminology, 38(1), págs. 25-38. Sociology f Global Policing, Aldershot, Ashgate.
~
'" ~
Shearing, C. y Kernpa, M. (2000). «Rethinking the goternance of securi- :g Sherrnan, L. (1' 99). «Restorative policing: The Canberra, Australia expe-
~ec ea
ty in transitional dernocracies», Nigerian Law EnIofcenzent Review, riment», e C. Solé Brito y T. Allan (comps.): Problem Oriented Polic-
julio-septiembre, págs. 33 -7.
© ©
J
ing: Crime¡Specific Problems, Critical Issues and Making POP Work,
Shearing, C. y Leon.j.S. (1977). «Reconsidering the poli e role: A challenge Washington, D.C., Police Executive Research Forum.
I 1 I

212 I PENSAR LA SEGURIDAD
Simon,]. (1997). «Coverning through Crirne», en L.M. Friedman y G.
Fisher (cornps.): The Crime Conundrum: Essays in Criminal fustice,
Boulder, Colorado, Westview Press.
Singer, P.W. (2001). «Corporate warriors: The rise of th~ privatized military
Security; 26(3), págs. 186-220.
Singer, P.W. (2003). Corporate Warriors: The Rise of ~he
tary lndustry, lthaca, N .Y., Cornell University Pre~s.
=:
industry and its ramifications for international security», International
Skogan, W. (1990). Disorder and Decline, Nueva York, N.Y., Free Press.
Mili-
Skogan, W. y Hartnett, S.M. (1997). Community Policing, Chicago Style,
Nueva York, N,Y., Oxford University Press.
Smith, A. (1776/1998). Wealth of Nations, Oxford, Oxford University
Press. [Hay traducción en castellano: La riqueza dk las naciones, Ma-
drid, Alianza editorial,2002.)
Smith, A. (comp.) (1998). lnteiligence-led
j
Policing: Int rnational Perspec-
tives on Policing in the Zl" Century, Lawrencevilld Nueva Jersey, In-
ternational Association of Law Enforcement Intelligence Analysts.
South African Homeless People"s Federation [Federación de Personas sin
Hogar de Sudáfrica] (2004). Website [or the Saut~~African Homeless
People": Federation and its Allies, People"s Dia ogue and Utshani
Fund, disponible online en http://www.utshani.or.za (visitado el 10
de junio de 2006). ¡ Fear and l1ecline, Boulder, Colorado, Westview.
Spitzer, S. (1975). «Towards a Marxian theory of deviance», Social Pro-
blems, 22(5), págs. 638-51. I intelligence-led policing», en T. Newburn (comp.): Handboak of Polic-
Spitzer, S. y Scull, A. (1977). «Privatisation and capitalisF development: The
case of the prívate police», Social Problems, 25, págs. 18-29.
Steering Cornmitee for the Review of Government Ser~ice Provision {Co-
mité Directivo para la Revisión de la Prestación de Servicios de Gobi-
erno] (2004). Review af Government Service Prouision, Camberra,
Productivity Commission, Government of Australia.
Steiker, C. S. (1998). «Suprerne Court review - Foreword: The limits for
the preventive state», Journal o] Criminal Law and Criminology, 88,
pág. 771-808.
Stenning, P. (1995). «Introduction- en P. Stenning (comp.): Accountability
for Criminal Justice: Selected Essays, Toronto, University of Toronto
Press.
Stenning, P. (2000). «Powers and accountability of private police», Euro-
11
;.¡:;
;.¡:;
pea n [ournal of Criminal Po/icy and Research, 8, págs 325-52. 1;
<Il>
Stenning, P., Shearing, C., Addario, S. y Condon, M.~1990). «Controlling
interests: Two conceptions of order in regulating a financial market»,
r-
BIBlIOGRAFfA /213
I
en M.L. Friedland (comp.): Securing Compliance: Seven Case Studies,
Toronto, Wniversity ofToronto Press.
Stinchcombe, lA. (1963). «Institutions of privacy in the deterrnination of
police adrinistrative practice», American [ournal of Sociology, 69,
págs. 150j60.
Stohl, C. y Stotl, M. (2002). «Networks, terrorism and terrorist networks»,
manuscrit? adaptado de una ponencia presentada en la NCA Organiza-
tional COTmunication Preconference, Communicd.tion in Actian: The
Communicative Constitution of Organization and ~itsImplications [or
Theory an!d Practice, Nueva Orleáns, noviembre.
Stohl, C. y Stohl, M. (2004). Netwarks and the Bush War on Terror, Santa
Bárbara, (California, Univerisity of California.
Strang, H., Bafnes, G.C., Braithwaite, J. y Sherman, L.W. (1999). Experi-
ments in Restoratiue Policing: A Progress Report on the Canberra
Reintegra I ive Shaming Experiments (RISE), Camberra, Australian
Federal Po ice and Australian National University.
Task Force on Policing in Ontario [Fuerza de Tareas lObre la Actuación
Policial en ntario] (1974). The Police are the Publi and the Public are
the Po/ice, Otawa, Ontario Provincial Police.
TayJor, R.B. ( 001). Breaking Away [rom Broken Wif¡dows: Baltimore
Neighbou ¡hoads and the Nationwide Fight Against Crime, Grime,
Tilley, N. (20Ü¡3). «Community policing, problem-orienred policing and
ing, Cullompton, Willan Publishing. ,
Toffler, A. (1980). The Third Wave, Nueva York, N.Y., Bantam Books.
[Hay traducción en castellano: La tercera ola, Barcelona, Plaza y Janés
Editores, 1995.]
Tutu, D. (1999~. No Future without Forgiveness, Londres, Rider.
Uglow, S. (1988). «The origins of the police» en S. Uglow (comp.): Policing
Liberal Socliety, Oxford, Oxford University Press.
UNDP (United Nations Development Programme) [Programa de las Na-
ciones Unidas para el Desarrollo] (1994). Human Deuelopment Report
1994, Nueva York, N.Y., Oxford University Press.
Valverde, M. (2001). «Governing security, governing through security»,
en R.J. Daniels, P. Macklem y K. Roach (comps.): The Security of
~
Freedoom, Essays on Canada'ís Anti-Terrorism Bill, Toronto, Univer-
~
sity of Toronto Press.
Valverde, M. y Wood, J. (2001)_ «In the name of security», Univhsity of
Toronto B~lletin, 16, pág. 1. '
 214/ PENSAR LA SEGURIDAD BIBLIOGRAFíA /215

Victoria Police [Policía de Victoria] (2003). Deliverit a Safer Victoria: Iicing of economic crime», British [ournal of Criminology, 45, págs.
Business Plan 2003-2004, Melburne, Victoria PoÜce. 316-339. I
Victoria Police [Policía
de Victoria] (2005). organi1ed Crime Strategy Wilson, ].Q. ~ Kelling'l G.L. (1982). «Broken windows», The Atlantic
2005-2009, Melburne, Victoria Police. Monthly, rharzo, págs. 29-37.
Vogelgesang, U. (2003). «Microfinance in times of e isis: The effects of Wood, J. (200 ). Reinventing Governance: A Study ofTransformations in
competition, rising indebtedness, and economic ~iSiS on repayment the Ontar o Provincial Po/ice, Toranto, Centre of Criminology, Uni-
behavior», World Development, 31(12), págs. 208 -2114. versity oí oronto.
von Hirsch, A. y Shearing, C. (2000). «Exclusión fro public space», en
I Wood, J. (200 ). «Cultural change in the governance of security» , Policing
A. von Hirsch, D.Garland y A. Wakefield (comps.): Ethical and Social and Societs , 14(1), págs. 31-48.
Perspectiues on Situational Crime Prevention, O~ford, Hart Publish- Wood, J. (200~). «Dark networks, bright networks and the place of the
ing, págs. 77-96. ~ police», en' J. Fleming y J. Wood (comps.): Pigbting Crime Together:
Wxver, O. (1995). «Securitization and desecuritization- , en R.D. Lipschutz The Chall¡nges of Policing and Security Networks, Sidney, University
(comp.): On Security, Nueva York, N.Y., Columbia U iversity Press, págs. of New So th Wales Press.
46-86: Wood, J. (200 ). «Research and innovation in the field of security: A nodal
Walker, N. (2000). Plural Policing in a Changing Constitutionál Order, governanc view», en]. Wood y B. Dupont (comps.): Democracy, Society
Londres, Sweet and Maxwell. and the Gouernance of Security, Cam bridge, Cambridge University Press.
Wall, D.S. (en prensa). «Policing cybercrimes: Situating the public police Wood, J. y Du~ont, B. (comps.) (2006). Democracy, Society and the Gov-
in networks of security within cyberspace», Polide Practice and Re- ernarice 01Security, Cambridge, Cambridge University Press.
search. Wood, J. y Font, E. (en prensa). «Crafting the governance oí security in
\l\lardlaw, G. y Boughton, J. (2006). «Intelligence-led policing: The AFP Argentina: Engaging wirh global trends», en J.W.E. Sheptycki y A.
approach», en J. Fleming y J. Wood (comps.): Fighting Crime Together: Goldsmith (comps.): Crafting Globai Policing, Oxford, Hart.
The Challenges of Policing and Security Networks, Sidney, University Wood, J. y Marks, M. (2006). «Nexus governance: Building new ideas for
of New South Wales Press. security and justice», en C. Slakmon, M. Rocha Machado y P. Cruz
Warchirs, H. (2003). «AIDS Audit - HIV and human rights: An Australian Bottini (comps.): Navas Direcoes na Gouernanca da [ustica e da Se-
pilot», Law and Policy, 25(3), págs. 245-68. .i guranca, Brasilia, Ministerio de Justicia de Brasil, United Nations De-
Weber, L, y Bowling, B. (2004). «Policing migration: j
framework for in- velopment Programme - Brazil and the Schoiol of Law of the Getulio
vestigating the regulation of global mobility», PO¡licing and Society, Vargas Foq.ndation- San Pa blo, págs. 719-38.
14(3), págs. 195-212. • J WWF (Working Women"s Forum) [Foro de las Mujeres Trabajadoras)
Weber, M. (1946). «Politics as a vocarion», en H.H. Gerth y C. Wright (2004). Profile of Working Women"s Forum (\V~F), dispo?ible on-
Milis (comps.): From Max Weber: Essays in Sociology, Oxford, Oxford line en httf¡://www.workingwomensforum.org/profile.htm (visitado el
University Press. [Hay traducción en castellano: «L'iIpolítica corno vo- 10 de juni~ de 2006).
.pción» en El político y el científico, Madrid, Alianza, 1998.] Young, J. (1998). «Zero tolerance: Back to the íuture», en J. Marlow y J.
Weisburd, D., Mastrofski, S.D., McNally, A.M., Greenspan, R. y Wi1lis, Pitts (com~s.): Planning Safer Communities, Dorset, Russe!I House
J.]' (2003). «Reforrning ro preserve: Compstat and strategic problem Publishingl
solving in American policing», Criminology and fublic Policy, 2(3), Yunus, M. (20 4) What is microcredit, disponible online en http://www.
págs. 421-56. grameen-i fo.org (visitado ellO de junio de 2006).
~ "~
Williams, J.W. (2005a). «Govemability matters: The Iprívate policing of :.o, 'B Zedner, L. (2003). «The concept of security: An agenda for cornparative
~
economic crime and the challenge of democtatic goyernance», Policing ~ 'º' analysis», egal Studies, 23 (1), págs. 153-76.
and Society, 15(2), págs. 187-21.1. Zehr, H. (1990 . Cbanging Lenses, Scottdale, Pensilvania, Herald Press.
Williams, ].W. (200Sb). «Reflections on the private versus the public po-
216/ PENSAR LA SEGURIDAD

, Á I
Legislación INDICE TEM neo
I
Police Services Act, R.S.O. [Ley de Servicios Policiales], Jstatutos Revisados
de Ontario, 1990, c. P-15
Adequacy and Effectiveness of Police Services [Adecuación y Efectividad
de !os Servicios Policiales], O. Reg. 3/99 bajo la ~olice Services Act,
R.S.O., 1990, c. P-15

actuación polic~al basada en la comu- comisiones de actuación policial,

CASOS LEGALES
nidad, 55¡57 I 174
actuación policial como resolución de cumplimiento de las normas, 148-
R. v. Metropolitan Police Commissioner, ex parte Blac~burn [R. contra el I

Jefe de la Policía Metropolitana, a instancias de Blackburn], (1968) 1 problemas, 58-62 149

actuación policial contemporánea, 63 e interés público, 26-27
AII E.R. 763, en 769 - per Lord Denning, M.R. I
actuación policial de tipo empresarial enfoque guiado por, la inteligencia,
" a d'rstancia, 158
acción 1 . 74-75 1

,areas di.,
e presracron de serVICIOS,
.. función preventiva, 54
162-164 imparcialidad, 150-151
conmensuraJión, 159 imposición del cumplimiento del
enfoque, 154-164 derecho penal, 60
estándares de servicios, 155-160 independencia operativa, 150-151,
medición de ~esempeño basada en 175
los resultados, 160 mentalidades de castigo y peeventi-
planes de neJocios, 157-158 vas, 47-48, 55
relaciones conrractuales, 153-156 mercadeo,31-35
actuacion .11 d e to J erancia. cero,
" po liicra mercado de la seguridad comunita-
72-74 ria, 34-35
actuación PoJic+1 guiada por la inteli- olas, 7, 28, 49-55, 71-78,81-83,
gencia, 74-75, 160 109, 182
actuación policial privada, 162-171 orientada a la resolución de proble-
accountability de mercado, 166 mas, 58-76
calidad del personal, 165 participación de terceros, 28-30
pluralismo regulatorio, 163 profesionalización,54-55
! regulación n6 estatal, 167 regulación, 145-146
~
seguridad transnacional, 163-165 sistemas de denuncias, 1417
actuación policial pública, 26-27, 57- uso de recursos de poder, 132-134
~"
:¡;
~"
:¡;
::,
82,149-1 4 1 y confianza, 56, 78-82
~ e accountabili~y, 146-169 Ydesorden social, 69-74
basada en la comunidad, 55 y distinción entre publico y priva-
'6 centralidad 41a fuerza, 52 do, 43-45
218/ PENSAR LA SEGURIDAD
y justicia restaurativa, 65-68
y neoliberalismo, 61-65
véase también hibridez en la prácti-
ca de gobierno estatal
alineación, 33-35
Arman, Kofi, 93
Argentina, 102, 127, 167-168, 170,
186
Avant, D., 31, 46,92, 164-166,176
Ayling, J., 28, 31, 98
Ayres, I., 19, 67, 132
Bayley, D., 13,41,52,55,59, 73,148-
149,180
Beccaria, e, 53
Sigo, D., 17, 118
Bittner, E., 19,52
Blair, sir Jan, 34-35, 78-80
Bourdieu, P., 43, 124
Bowling, B., 74,117-119
Bradley, D., 59,60
Braithwaite, J., 17, 19, 26, 27, 37,40,
44-46,65-68, 74, 84, 89-90,
96, 103-105, 108-109, 121,
123-133,135-137, 139, 141,
143-144,146, 148, 152-153,
162-163,167,179,185-186
Bratton, W., 72-74, 160
Burris, S., 41-42,129-130,181
Buzan, B., 15-16, 83, 86-87, 119, 183
Cashore, B., 40,171-172
Castells M., 129, 193
Christie, N., 66
Coles, C., 71
comunal, práctica de gobierno, 35-38
comunitarismo,67-68
confianza, actuación policial para la,
78-81
conflictos asirnérricos, 91
conflictos de baja intensidad, 90
conflictos, tipología de, 90-91
control y de la pr~sión, teorías del, 64
Cope, N., 76-77
Courville, S., 168-169
Crawford, A., 31, 46,54,56,63-64,
78,80,165
De Lint, 53, 60-61, 153
de Wilde,]., 86
déficits en las prá¿ticas de gobierno,
123-142
concentración de conocimientos,
137-138
concentración nodal de poder, 128-
132
creatividad y e~ergía, 133-135
democracia enjel gobierno nodal,
140
escalada de fU{'rza, 132-134
experirnentali rno democrático,
127, 185-1 6
localización d recursos, 138-139
métodos de po~er, 128c141
procesos deliberativos, 140
salir adelante, 1131
uso de recurso¡ de poder, 132-135
y actores débiles, 123-127, 141,
184-185 J !
delito
organizado, 8 .-88, 97-99
prevención del. 63-67
Y seguridad, 15
democracia, y práctica de gobierno
nodal, 128, 140,183-188
derechos humanos, protección de los,
101-105
enfoques basados en los derechos,
101-102
enfoques restaurativos, 102-103
'<i
preservación de la memoria colecti-
!Q)
va,102
sanciones, exposición a la ver-
íNDICE TAMÁTlCO I 219
güenza pública y cooptación, y autoridades privadas, 40-41
101-104\ y práctica de gobierno comunal,
desarrollo sostenible, 115-116 35-36
desorden sociJI, 74 Goldsmith,A., 147-149,151
. I
Deukmedjian, J., 33, 57 Goldstein, H., 59-60, 70, 712.-74,160
Diallo, Amadou, 161 Grabosky, P., 28-30,98, 155,167
Diamond, J. M., 184-185 Grameen Bank, modelo del, 111·112
distinción entrf privado y público, Granovetrer, M. S., 135
36-37,4f-45 Gross Stein, ].,12-13,87
Dorf, M. c., lF' 132, 186 guerra contra el terrorismo, 114-117
Drahos, P., 37,140, 84, 121, 124-125, guerra en red, 87-88
127, 129-132,136,141,171, Gunningham, N., 12, 144, 167, 170
177, 184r185 Haggerty, K, 31, 76, 118
Drucker, P., 3° -31,47
1
Hall, R. B., 40-41,49,162
Duffield, M., y-48, 87-88, 90, 93, Hampson, F. O., 93, 97, 101, 103
98,110,1113-117,120,164 Harring, S. L., 1151
Duponr, B., 17~143'81, 87, 124, 138- Held, D., 53, 85, 120, 161
139,155 179 hibridez en la práctica de gobierno
economía de g erra global izada, 89 descentralizada véase actuación
enrolamiento e terceros, 38-40 policial privada
enrolamiento, 0-35 hibridez en la pr,ctica de gobierno
Ericson, R., 31¡76' 118, 144, 149-150 estatal,14f-162
ética cosmopol ta, 100 accountability legal, 146-150
1
.) Foucault, M., 0,33-34,41,54, 103, accountability política, 150-152
110,129 179-180 estado de regulación / capitalismo
Fukuyama, F.,{l de regulación, 153
Gaebler, T., 22 27,150, 152 pensamiento empresarial, 153-162
Carland, D., 4 ,119 Hobbes, T., 19,21,25,73,78,179,
I 1
gobierno de la seguridad, 11-17, 187·
188 1
183
Hughes, G., 63, 71, 77
j la práctica diegobierno imaginada, imposición del cumplimiento del dere-
,! 17-18
y redes globales, 12-13
después del 11/9, 12
cho penal, 60-61
Irak, servicios militares en, 32-33
]ohnston, L., 14,34,41,44,46-47,
I pensar la seJuridad, 14-17
el
centrado en Estado, 11-12
49,51,53,71,8~ lIS, 12~
129,135-136,154, 164-165,
~ J gobiernos privados, 35-41 173,176,179
-e
~
l; distinciones entre público y priva- justicia restaurativa, 65, 68
do,36-31 Kagan, R. A., 170
enrolamiento de terceros, 38-40 Kaldor, M., 16, 85, 88-91,96, 100-
,
1
220 I PENSAR LA SEGURIDAD
''&
101,106-109,116, 120, 164,
169,188
Kelling, G. L., 58, 69-72
Kerr, P., 58
Kitchen, V., 119
Latour, B., 20-21, 25,33,41,158,
179,181
Levi-Faur, D., 27, 144, 152-153,168
Loader, 1.,13-14,22,31,34,41,52-
53,81,116,118-120,174-175
Manning, P. K., 58, 76, 149
mantenimiento del orden cosmopoli-
ta,100-101
May, P. j., 148
Mazerolle, L., 28, 30
McBarnet, D., 147, 150
McGinnis, M. D., 18, 96, 124, 179
mentalidades 18,45-47,51-53,82,
179-183
de castigo y preventivas, 45-47, 53-
54
mercados
accountability de mercado, 166
iniciativas de gestión, 110-114
mercadeo, 31-35
Sistemas de Práctica de Gobierno
no Estatales Impulsados por el
Mercado, 171
y seguridad comunitaria, 34-35
microcréditos, programas de, 111-113
Miller, P., 33, 58, 62, 158, 181
Mil1ward, H. B., 13
mirada panóptica, 54
Monbiot, G., 134
multilateralización,41
neoliberalismo, 21-22, 25-27
Y actuación policial pública, 61-65
nexo entre seguridad de Estado y
seguridad humana, 114-120
migración ilegal, 117-119
INDI~E TAMATleO 1221
y desarrollo sostenible, 115 Policía véase actuación policial seguridad huniana, 14-16, 84-96
y ética cosmorlolita, 100 pública amenazas, la, 86-96
y la guerra corltra el terrorismo, práctica de g1biernO estatal, 25, 42,145 amenazas qo militares, 94-96
114-117 I eje humanocéntrico, 85-87 conceptualizaciones,84-86
niños soldados, 9f transfordaciones, 26-27 y crimen organizado, 86"88
nodal, práctica d~ gobierno, 21-22, y terrorisTo global, 92-93 y seguridad global, 83t84
41-47,180lt88 véase también hibridez en la prácti- amenazas militares véase terroris-
coordinación, 113,22, 42-44 ca de gpbiernO estatal moglobal I
definición, 41142 práctica de grbierno seguridad humana, estratFgias de
futuro, 173-1Y a través de la fuerza, 19-20 gobierno de la, 96-121
mentalidades de castigo y preventi- actividad ~e, 17-18 delito organizado, 97-99
vas, 45-47 1 alineaCiÓ}1y, 33-34 desarrollo de comunidades y socie-
proveedores del tercer sector, 47-48 comunal, 4-35 dades,110-115
temas explica~ivos, 180-183 democrática, 184-188 iniciativas de gestión de mercado,
temas normativos, 184-188 Estadocénrrica, 25 -27 110-114
,
Y democracia, 127, 141-142, 183- gobierno de la práctica de gobier- marco, 99
188 no, 1431-145,177 nexo seguridad y desarrollo, 113-114
Y distinción entre público y priva- indirecta, 20-23, 25-26,49 poblaciones en zonas de conflicto,
I
do, 36-37,14-45 mercadeo ~e la, 31-35 99-101
normas cosmopolitas, 105-107 mentalidades de, 18, 82 promoción policéntrica, 96-97, 121
Nygren, A., 1371 véase tam1ién nodal, práctica de terrorismo,97-99
OAC (Oficiales dl Apoyo Comunita- ¡ gobierno véase también protección de los
rio),78-79
¡ derechos humanos, procesos
preser~~~~~~~e la memoria colectiva,
Órdenes de Com ortamiento Anriso- de pacificación, nexo entre
cial,29 1
f¡ presión y el e ntrol, teorías de la, 64 seguridad de Estado y seguridad
organismos no giibernamentales prestadores dé servicios militares humana
(ONG),13:1 privado ,92 seguridad transnacional, 163-165
organizaciones plramilitares, 92 prevención del delito, 63-66 servicios militares, 31-33
~ promoción po1licéntrica, 96-97 Shearing, C., 11-14,26-27,31,35- 41,
Osborne, D., 22'17' 150, 152
pacificación, pro esos de, 103-104
1 Raab,]., 13, r 43-44,46-47,49,51-54,59,66,
conocimiento ocal,107-109 Rankin, K. Nj> 111-113 68,98,103,127,129,135-136,
islas de civilids d, 105-109 !~ Ransley, r.. 28, 30 144,150,155,162,175,179-
normas cosmopolitas, 105-107 !I Roach Anleu, Is.,
38,40 180,186
y justicia restaurativa, 108-109 ,1 Rose, N., 15,21, 33, 62,125,129, Simon,]., 15,55
Parker, C., 17,67) 144-146, 149, 153,
162-163
Pasquino, P., 45 I
.~
'B
j ~
158, 18~
Sabel, C. F., 12.7, 132, 186
Scott, c., 143~146, 153, 168, 173,179
Singer, P. W., 31, 46, 92, 164, 166,
176
Sistemas de Práctica de Gobierno no
Patten, C., 147, 1t'5
Peel, sir Robert, 6,45,53-54,80
pluralización, 41
~
I
,,¡
"'\
:J
~ securitizaciól1j 16, 86, 94-95, 119
seguridad alimenticia, 94
seguridad económica, 94-95
Estatales Impulsados por el
Mercado, '171
Smith, A., 21-24, 76
J
222 / PENSAR LA SEGURIDAD

Spitzer, S., 39, 46 economía de Juerra, 88~91

Steiker, C. S., 161 guerra contra el terrorismo, 115-
Stenning, P., 11,35-36,38-40,43,46, 117
144; 146, 149, 163-166 Thornton, D., 170
Sudáfrica Tilley, N., 56, 751
comisiones de paz, 129-130,134, Toffler, A., 51, 182
I

139-140 Tutu, D., 103-105

Comisión Verdad y Reconciliación,
103
terceros
enrolamiento, 38-39
gobiernos privados, 38-39
actuación policial pública, 28-30
terrorismo, 86-93
y tipología de conflictos, 91-92
ubuntu,104-105
Valverde, M., 17
Waddell, N., 87, 93, 98, 110, 113-116
Wa:ver, O., 16, 86-87, 119
Walker, N., 13-14, 22,34,53,116,
~20, 175 [
Watclurs, H., 14f' 168-169, 176
Weber, L., 19,.25,52,117-119
I

descentralización, 88 Weber, M., 19

desestabilización, .87-88 Wilde, L., 86 .
transformaciones de la función Wilson, J. Q., 69¡72
'6 militar, 92 Yunus, M., 111-112
guerra en red, 86-87, 197-199 Zedner, L., 14-15
Yenfoque Estadocéntrico, 92-93

¡
¡
i
~ ;.1

) I
I
J