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Nombre del profesor: Carlos Flores Juberías

Cargo e Institución: Catedrático (acreditado) de Derecho


Constitucional de la Universidad de Valencia

Clase: Problemas actuales de los modelos de


descentralización política y administrativa.

Asignatura: 44685 El debate actual sobre la forma de


gobierno, la forma de Estado y los modelos de
democracia

Materia: 3 Problemas actuales de la parte orgánica de la


Constitución.
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INTRODUCCIÓN: EL GENERALIZADO CUESTIONAMIENTO DE LOS


MODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA

Uno de los elementos mas llamativos de la evolución política de las


democracias consolidadas de Europa –pero también fuera de ella– a lo
largo de las últimas tres décadas ha sido la de la profundización en el
autogobierno regional.

Si entre 1950 y 1970 los índices que medían la autoridad de las


regiones (democracia regional + competencias políticas + autonomía
financiera + participación en los asuntos del estado) permanecieron
estables, desde entonces no han cesado de crecer. De 42 estados
mensurados en Europa, 29 han incrementado sus niveles de
descentralización, y solo dos los han reducido. Reformas relevantes en
lo tocante a su estructura territorial han sido verificadas en Gran
Bretaña, Francia, Bélgica, España, Italia, Alemania, y Rusia, amén de
que la práctica totalidad de las nuevas democracia de la Europa
Central y del Este también han modificado su estructura territorial, y
otros países –Ucrania, por ejemplo– se hallan en pleno debate al
respecto.

Este generalizado cuestionamiento de los modelos de organización


territorial en Europa constituye un proceso con múltiples implicaciones
políticas, sociales e institucionales, de las que en el presente curso de
van a analizar, tratando de ponerlas en la debida perspectiva, cinco de
las más salientes.
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1. EL PROCESO DE DEVOLUTION EN EL REINO UNIDO

1.1 El origen de la cuestión: la conformación del Reino Unido

Hasta 1998 el Reino Unido era un


Estado unitario, integrado por cuatro
territorios históricos (Inglaterra, Gales,
Escocia e Irlanda del Norte) pero
dotado de un único parlamento y de
un único ejecutivo.

La conformación histórica del Reino


Unido arranca en 1282 con la conquista de Gales. Sus principales hitos
fueron:

- 153: La Unión de Gales

- 1603: La Unión Real de Inglaterra y Escocia.

- 1707.: LaUnión Act con Escocia

- 1800: La Union Act con Irlanda.

- 1921/1949. Separación y división de Irlanda.

El principio –tradicional en la Constitución inglesa- de la supremacía


del Parlamento se halla en la raíz del unitarismo que caracterizó al
sistema político británico hasta finales de los noventa. Ello se tradujo
durante siglos en la existencia de un único Parlamento, titular absoluto
del poder legislativo, y un único ejecutivo responsable ante el mismo,
dotado de carteras específicas para los distintos territorios.

Sin embargo, y superando varios intentos frustrados anteriores, un


proceso de cambio constitucional se inició con el regreso de los
laboristas al poder en 1997. Su primer referente fue el Acuerdo de
Belfast (o ”Acuerdo de Viernes Santo") de 1998 que dio lugar a la
creación de una nueva Asamblea de Irlanda del Norte en Stormont. Y
es que la necesidad de un cambio constitucional en materia de
autogobierno había venido siendo una reivindicación tradicional del
laborismo, que en 1969 había creado la Comisión Kilbrandon, y en
1978 había promovido las Scotland and Wales Acts, rechazadas en
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referéndum. En menor medida, lo había sido también de los partidos


nacionalistas de Gales (Plaid Cymru) y Escocia (Scottish National Party).

Durante su periodo de gobierno (1979-1997) los Conservadores


congelaron la cuestión. Pero en 1997 el Partido Conservador perdió
casi toda su representación en Gales (Laboristas: 33, Conservadores: 3,
Liberal Demócratas: 2) y toda en Escocia (Laboristas: 56, SNP: 6,
Liberal Demócratas: 10).

Más que de Irlanda del Norte o Gales, las presiones para retornar el
autogobierno a los distintos territorios del Reino Unido –un proceso
conocido como devolution– provinieron de Escocia.

El término devolution se refiere a la transferencia por ley de los


poderes del Parlamento en Westminster al Parlamento escocés, la
Asamblea Nacional para Gales y la Asamblea de Irlanda del Norte, así
como a sus órganos ejecutivos correspondientes del Gobierno
escocés, el Gobierno de Gales y el Ejecutivo de Irlanda del Norte, con
la intención de restaurar (o devolverles) su derecho original al
autogobierno: “the transfer to a subordinate body on a geographical
basis of functions at present exercised by Parliament” (Bogdanor).

1.2 La autonomía como instrumento para la paz en Irlanda del


Norte

Sujeta a dominio británico desde


1603 e integrada formalmente en el
Reino Unido por la Union Act de 1801
(que abolió su parlamento), Irlanda
no dejó nunca de exigir bien la
autonomía bajo la soberanía de la
Corona británica ("Home Rule") o la
total independencia de la isla.

Tras la guerra 1919-1921, el tratado anglo-irlandés de 1921 permitió la


creación del nuevo "Estado Libre de Irlanda", pero incluyó una cláusula
según la cual los seis condados en el noroeste se convertirían en una
entidad autónoma dentro del nuevo Estado, conservando el derecho
dejarlo y seguir integrados en el Reino Unido si así lo deseaban. La
activación de esta cláusula supuso la efectiva división de la isla, que se
prolonga hasta hoy.
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Autonomía se introdujo en Irlanda del Norte en el marco de la IV Home


Rule Act de 1921. Controladas por la comunidad protestante y
unionista, las instituciones autonómicas discriminaron a los católicos y
fomentaron su desafección. A partir de 1960 éstos emprendieron un
movimiento (en parte armado) para la defensa de sus intereses. Los
conflictos (The troubles) arreciaron a partir de 1969, y en 1972 el
Londres abolió el gobierno y el parlamento de Irlanda del Norte
estableciendo “direct rule”.

A raíz de la Northern Ireland Constitution Act de 1973 una Asamblea


de Irlanda del N. fue elegida el 28.06. 1973 y un Ejecutivo de coalición
se formó el 01.01. 1974, pero se derrumbó el 28.05.1974.

La Convención Constituyente de Irlanda del Norte (1975-1976) y la


segunda Asamblea de Irlanda del Norte (1982- 1986) no tuvieron éxito
en la restauración de la autonomía. Sólo en 1998 el Acuerdo de
Viernes Santo, dio lugar a la creación de una nueva Asamblea, al
objeto de representar a las dos comunidades.

Sus 108 miembros son elegidos por un sistema de voto único


transferible. Su composición actual: Unionistas: 55 (DUP: 38, UUP: 16,
TUV: 1). Nacionalistas: 40 (Sinn Féin: 28, SDLP: 12). Otros: 9 (Alianza: 8,
Verdes: 2; PBPA: 2).

El Primer Ministro y el Viceprimer Ministro (actualmente Arlene Foster,


DUP y Martin McGuiness, SF) son elegidos por la Asamblea, a
propuesta de los partidos más votados de cada comunidad –
protestantes y católicos–, y tienen los mismos poderes

Al autonomía de Irlanda del N. estaba condicionada a la cooperación


entre el Ejecutivo norirlandés y el Gobierno de la República de Irlanda
a través del Consejo de Ministros Norte/Sur. También se estableció un
Consejo Británico-Irlandés y una Conferencia Intergubernamental
Británico-Irlandesa.

La Asamblea de Irlanda del N. fue suspendida en 2002 debido a la


ruptura del proceso de paz, pero en 2006, Londres y Dublín
anunciaron una “hoja de ruta” para restaurar la autonomía. El
26.03.2007, el líder del Partido Democrático Unionista Ian Paisley y el
líder del Sinn Fein Gerry Adams anunciaron el retorno de la autonomía.
La legislatura 2007/2011 fue la primera en completar su mandato.
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Hasta su modificación en 1999, la Constitución de la República de


Irlanda mantuvo en su art. 2 la proclamación de que "el territorio
nacional [de la República] consiste en toda la isla de Irlanda", mientras
que proclamaba en el art. 3, –aunque su eficacia estuviera suspendida-
"el derecho del Parlamento y el Gobierno establecido por esta
Constitución para ejercer jurisdicción sobre la totalidad de ese
territorio". Ambas cláusulas fueron sustituidos por una nueva redacción
por lo que es claro que la incorporación del Ulster a la República de
Irlanda sólo puede tener lugar a través de medios pacíficos y
democráticos.

1.3 Escocia: entre la autonomía y la independencia

Desde que el Parlamento de Escocia


fue suprimido en 1707 su restauración
ha sido una reivindicación de los
escoceses. La demanda de autonomía
para Escocia cobró impulso en el siglo
XIX, a medida que las reivindicaciones
de Irlanda comenzaron a crecer.

Los conservadores escoceses la lideraron para asegurar la atención de


Londres a sus problemas frente a lo que ellos consideraban como una
atención excesiva a Irlanda por los gobiernos liberales. La Liga
Nacional de Escocia (independentista) se formó en 1920. Fue
reemplazada en 1928 por el National Party of Scotland, que se
convirtió en el Scottish National Party en 1934. Desde 1942, el SNP
apoya sin ambages la independencia.

Un proyecto de ley de home rule para Escocia se presentó en


Westminster en 1913, pero el proceso legislativo se vio interrumpido
por la I Guerra Mundial.

La Comisión Kilbrandon recomendó en 1973 la formación de una


asamblea escocesa, pero no se implementó. Después de que el apoyo
al SNP alcanzara el 30% en las elecciones generales de octubre de
1974, el gobierno laborista aprobó una Scotland Act que contemplaba
el establecimiento de una asamblea escocesa, a condición de que no
menos del 40% de los escoceses votaran a su favor en un referéndum.
Pese a la ajustada victoria del si, no se logró alcanzar este umbral.
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Durante los 18 años de gobierno conservador bajo Thatcher y Major,


ambos firmemente opuestos a la devolution tanto para Escocia como
para Gales, se formó una Convención Constitucional escocesa que
abarcaba a Laboristas, Liberal Demócratas, autoridades locales,
sindicatos, y la Iglesia de Escocia. Posteriormente, el programa de
Tony Blair para los comicios de 1997 incluyó la promesa de la creación
de instituciones descentralizadas en Escocia.

Un referéndum celebrado en 1997 dio lugar a un voto a favor de la


devolution. Posteriormente, la Scotland Act de 1998 dio lugar a la
creación de un parlamento y un Gobierno escoceses.

Las instituciones escocesas comprenden:

– El Parlamento escocés, informalmente conocido como Holyrood:


tiene 129 miembros conocidos como ”MSP" elegidos por un período
de cuatro años: 73 representan circunscripciones geográficas
determinadas y son elegidos por FPTP, y otros 56 se eligen en ocho
regiones de siete diputados cada una. En la actualidad su composición
es: SNP: 63; Conservadores y Unionistas: 31; Laboristas: 24; Verdes: 6;
Liberal-Demócratas: 5).

– El Primer Ministro (actualmente: Nicola Sturgeon, SNP), selecciona a


los miembros, y preside el Consejo de Ministros de Escocia. Tiene que
ser un MSP y es elegido por el Parlamento de Escocia antes de ser
nombrado oficialmente por la Reina.

Los partidarios de la independencia de Escocia aducen que la


incapacidad de Escocia para controlar plenamente sus propios asuntos
es perjudicial para los intereses de Escocia, ya que el Gobierno
británico actúa principalmente en el interés de Inglaterra, que es, con
mucho, el territorio más poblado.

Tras las elecciones de 2011, que dio el SNP la mayoría absoluta en el


Parlamento escocés, primer ministro Alex Salmond indicó su deseo de
celebrar un referéndum por la independencia, instando a un millón de
personas a firmar un declaración de apoyo a la independencia de
Escocia.

El referéndum, cuya fecha y contenido fueron pactados con el Primer


Ministro británico David Cameron, se celebró el 18.09.2014, y tuvo un
resultado negativo: un 55% de los escoceses votó en contra de la
independencia, por solo un 44% que lo hizo a favor.
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1.4 El caso del País de Gales

Un Consejo para Gales de 27


miembros se estableció en 1949 para
"asegurar que el gobierno reciba
suficiente información sobre el
impacto de sus actividades en la vida
general de la población de Gales". El
Ministerio de Asuntos de Gales fue
creado en 1951, y el cargo de
Secretario de Estado para Gales y la Oficina de Gales en 1964, dando
lugar a la abolición del Consejo.

El Gobierno Laborista (1974-1979) propuso una Asamblea de Gales en


forma paralela a sus propuestas para Escocia. Fue rechazada en el
referéndum de 1979, con 956.330 votos en contra, y 243.048 a favor.

En mayo de 1997, Tony Blair fue elegido con la promesa de crear una
asamblea autónoma para Gales. Subsiguientemente, un nuevo
referéndum dio lugar a un voto afirmativo, pero desigual y por escaso
margen.

La Government of Wales Act de 1998, creó una Asamblea Nacional


para Gales, dotada con el poder de determinar cómo se gastará el
presupuesto del gobierno para Gales. Una nueva Government of
Wales Act de 2006 creó un órgano ejecutivo, el Gobierno de la
Asamblea de Gales. En marzo de 2011 un nuevo referéndum favoreció
la transferencia de más poderes legislativos desde Westminster a la
Asamblea de Gales. La participación fue del 35,4%, con 517.132 votos
(63,49%) a favor y 297.380 (36,51%) en contra.

Así, las instituciones de autogobierno de Gales son:

- La Asamblea Nacional para Gales (Cynulliad Cenedlaethol Cymru),


que comprende 60 miembros, elegidos por cuatro años: 40 por el
sistema de FPTP y 20 de forma proporcional de cinco regiones
electorales. En la actualidad su composición es: Laboristas: 29; Plaid
Cymru: 12; Conservadores y Unionistas: 11; UKIP: 7; Liberal-
Demócratas: 1).
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- El Gobierno de Gales (Llywodraeth Cymru) consta de un Primer


Ministro, generalmente el líder del partido mayoritario en la Asamblea
Nacional para Gales, hasta 12 ministros y viceministros, nombrados
por el Primer Ministro, y un consejero general, nombrados por el
Primer Ministro y aprobado por la Asamblea. El Primer Ministro actual
es Carwyn Jones (Laborista).

La Asamblea Nacional de Gales tiene competencia para legislar en 20


temas esbozados en la Ley del Gobierno de Gales de 2006. Esos temas
son: La agricultura, la pesca, la silvicultura y el desarrollo rural, antiguos
monumentos y edificios históricos, Cultura, Desarrollo económico,
Educación y capacitación, Medio ambiente, incendios y servicios de
rescate y promoción de los servicios de seguridad, la alimentación, la
salud y la salud de incendios, carreteras y transporte , Vivienda,
gobierno local, administración Pública, bienestar Social, Deporte y
recreación, turismo, la ordenación del territorio, del agua y protección
contra las inundaciones, la lengua galesa.

1.5 La incómoda posición de Inglaterra: la West Lothian Question

Inglaterra es el único territorio del


Reino Unido que carece de un
Parlamento o Asamblea autónomos.
Sin embargo, existe una campaña
para la creación de estas
instituciones, apoyada entre otros
por el SNP y el Plaid Cymru. Sólo el
29% de la población de Inglaterra apoya el establecimiento de un
parlamento Inglés, aunque esta cifra va en aumento.

Sin su propio parlamento y gobierno autónomos, Inglaterra sigue


gobernada desde Whitehall y legislada desde Westminster. Esto ha
creado el problema conocido como The West Lothian Question,
planteado por primera vez el 14.11.1977 cuando Tam Dalyell,
diputado laborista de West Lothian preguntó en un debate en la
Cámara de los Comunes por las consecuencias derivadas de la
capacidad de los parlamentarios de Irlanda del Norte, Escocia y Gales
(119) para votar en asuntos que sólo afectan a las personas que viven
en Inglaterra, y no a sus propios electores, debido al traspaso de
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competencias del Westminster a sus asambleas. Hasta ahora, los


diputados SNP se han negado a votar sobre asuntos ingleses.

El 17.01.2012, se formó una comisión de seis miembros sobre las


consecuencias de la descentralización de la Cámara de los Comunes
para abordar esta cuestión. Las soluciones propuestas incluyen:

- Que los parlamentarios escoceses / irlandeses / galeses sean


excluidos de la votación de los asuntos que no les afecten.

- Que se requiera una "doble mayoría" de los comunes en su conjunto


y de los parlamentarios ingleses en los problemas que afectan sólo
Inglaterra.

- Que se devuelvan poderes también a Inglaterra, creando un


gobierno y una asamblea inglesa.

- Que se crean una serie de asambleas regionales inglesas.

- Que la Unión se disuelva.

- Que la devolution sea derogada.

1.6 Conclusión

La devolution ha sido –en palabras de


Ron Davies– “a process, not an event”.
Un proceso que, lejos de cerrar el
problema de la vertebración territorial
del Reino Unido, lo ha abierto; que se
ha desarrollado de manera poco
coordinada, dando respuestas
diversas a problemas distintos; que aun habiendo resuelto alguno
problemas (Irlanda del N.), ha generado otros (Escocia, Inglaterra, la
coordinación entre las administraciones), y ha dejado sin abordar
varios más; y cuyo desenlace final sigue siendo imprevisible.
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2. ENTRE EL FEUDALISMO Y LA RECENTRALIZACIÓN: LOS


CAMBIANTES RUMBOS DEL FEDERALISMO RUSO.

2.1 El modelo federal en la Constitución rusa de 1993

Ultimada tras el bombardeo del


Parlamento ruso y la detención de
sus líderes la Constitución de
diciembre de 1993 no sólo supuso
un fuerte incremento de los poderes
presidenciales sino también un
sensible recorte de los poderes de
los territorios de la Federación Rusa y
una sensible rebaja de su posición constitucional respecto de los
dados por los Acuerdos Federativos de 31.03.1992.

La Constitución consideró inaceptable la instauración de un régimen


de doble nacionalidad (rusa y republicana), suprimió tanto la
proclamación de la soberanía de las repúblicas, como el
reconocimiento en su favor del derecho a la autodeterminación. Pero
sobre todo dibujó un sistema federal de base constitucional, y no
pacticia, esencialmente igualitario.

El art. 65 C’93 contemplaba la existencia de 89 (desde 2008: 83; 85 si


hubiéramos de dar por buena la anexión de Crimea) entes federados o
“sujetos de la Federación” (subyekty federatsii), agrupados en seis
categorías: 46 regiones (oblast), 21 repúblicas (respublika), 4 distritos
autónomos (avtonomny okrug), 9 territorios (kraj), dos ciudades de
carácter federal (gorod federalnovno znacheniya), una región
autónoma (avtonomnaya oblast).

El art. 71 recoge las competencias que serán de la incumbencia de la


Federación, el 72 las competencias conjuntas de la Federación y los
subyekty, y el 73 incorpora una cláusula residual, en virtud de la cual se
le atribuye a los subyekty competencia en todas aquellas materias que
no hayan sido previamente atribuidas a la Federación o declaradas de
competencia conjunta.

De la interpretación de esas cláusulas se deduce que la Constitución


deja en manos de los subyekty un catálogo de competencias más bien
escaso. Además, “La Constitución de la Federación Rusa y las leyes
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federales tienen supremacía en todo el territorio de la Federación


Rusa” (art. 4.2), y las competencias comunes con los subyekty se
regulan merced a leyes federales, y a leyes y otros actos normativos de
los sujetos de la Federación “adoptados de acuerdo con aquéllas” (art.
76.4). Y los órganos de los subyekty serán establecidos “de acuerdo
con las bases del sistema constitucional de la Federación Rusa y los
principios generales de la organización de los órganos representativos
y ejecutivos del poder estatal, establecidos por la ley federal” .

Aunque el sistema tiene elementos asimétricos, éste es esencialmente


simétrico: repúblicas, territorios, regiones, ciudades de carácter
federal, la región autónoma y los distritos autónomos “son sujetos
iguales de la Federación Rusa” (art. 5.1), todos ellos “tienen iguales
derechos en su relación con los órganos federales del poder estatal”
(art. 5.4), cuentan con idéntica representación en el Consejo de la
Federación, y participan igualmente en la reforma constitucional.

2.2 Las tendencias disgregadoras bajo las Presidencias de B. N.


Yeltsin

El modelo federal diseñado por la


Constitución de 1993 incluyó
ambigüedades y contradicciones
importantes, pero sobre todo no fue
capaz de generar el consenso entre
todas las partes involucradas.

Esto dejaría el modelo federal ruso


bajo la influencia de:

- La interpretación vacilante del Tribunal Constitucional.

– Las cambiantes relaciones de poder entre los actores políticos, que


se materializaron en los acuerdos bilaterales firmados en los años
siguiente entre Moscú y la mayoría de los sujetos de la Federación.

– Y la política de hechos consumados llevada a término por un número


de líderes regionales en la ignorancia más flagrante de las
prescripciones constitucionales
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Aunque el Tribunal Constitucional ruso se reveló como más partidario


del mantenimiento de los rasgos simétricos del modelo que por la
acentuación de las diferencias entre las regiones, promoviendo a la vez
la igualdad entre las regiones y la unidad nacional, su capacidad de
influencia se vio limitada por:

– La suspensión de sus funciones durante año y medio.

– Su imposibilidad para actuar de oficio.

– La escasez de sus medios materiales.

– Su indecisión a la hora de entrar en una cuestión tan sensible y tan


política como el modelo territorial.

– Su falta de autoridad a la hora de implementar sus resoluciones.

La Constitución de 1993 permitió a la Federación transferir


competencias a los subyekty a través de un tratado bilateral, y desde
principios de 1994 algunos líderes regionales vieron en este
mecanismo el camino correcto para reemplazar al "federalismo de
arriba", de naturaleza esencialmente simétrico, diseñado en la
Constitución de 1993 por un federalismo "a la carta", construido sobre
la base de la sucesión de los tratados bilaterales firmados entre Moscú
y las regiones. Tras la firma del Tratado con la República de Tatarstán,
en 1994, y lejos de permanecer como una solución excepcional, la
fórmula se generalizó, y en 1998 más de la mitad de los 89 subyekty ya
había firmado esos tratados.

El marco constitucional pronto se vio inundado por tratados que


atribuían a los subyekty competencias exclusivas de la Federación
(como las relaciones internacionales, la creación de bancos nacionales,
la regulación de la ciudadanía) o declaraban de competencia
compartida materias reservadas exclusiva-mente a la Federación, o
atribuía exclusivamente a los subyekty competencias declaradas
compartidas con el Estado.

También el proceso de redacción de las Constituciones de los


subyekty, adoptadas en su mayoría en el período 1992-1996, generó
graves incompatibilidades con el modelo federal de la Constitución

Esta situación llegó a su clímax durante la crisis económica de 1998,


que agravó las tendencias existentes y aceleró el proceso disgregador:
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uno tras otro, los líderes regionales rusos comenzaron la


implementación de una serie de medidas, formales o informales- para
fortalecer sus poderes a expensas de los que la C93, e incluso de los
propios tratados bilaterales, conferían a la Federación.

Las motivaciones de la naturaleza etno-cultural jugaron en este


proceso un papel meramente secundario, ya que la verdadera razón
para embarcarse en éste fueron más bien los intereses de las élites
regionales para perpetuar su control sobre su territorio y sus recursos

2.3 Las medidas recentralizadoras bajo la Presidencias de V. V.


Putin

La llegada de Vladimir Putin al poder


en 2000 se debió principalmente a la
opinión favorable entre el pueblo ruso
con respecto a la necesidad de
reafirmar el poder de Moscú después
del caos de los últimos años de la era
Yeltsin.

Esto permitió un cambio radical de esta tendencia, que se materializó


en la aprobación inmediata de un paquete importante de medidas
claramente centralizadoras, así como por una postura mucho más dura
con respecto a la guerra en Chechenia, que fue rápida y brutalmente
finalizada.

Un decreto presidencial de 13.05.2000, creó siete distritos federales


(okrugy), no para sustituir, sino para superponerse los subyekty
enumerados en la Constitución de 1993, a la cabeza de cada uno de
los cuales se nombró un representante presidencial - con el título de
"gobernador general”- encargado de ”garantizar el ejercicio por el
Presidente de sus poderes",”hacer más eficaz la labor de los órganos
federales del poder del Estado y mejorar el control de la ejecución de
sus decisiones". Los nuevos distritos federales fueron el Central (con
capital en Moscú), el Noroeste (San Petersburgo), el Sur (Rostov del
Don), el Volga (Nizhny Novgorod), Ural (Ekaterinburgo), Siberia
(Novosibirsk) y el Lejano Oriente (Jabarovsk).

En julio de 2000 se introdujeron modificaciones a la Ley Federal de


Principios Generales para la Organización de los poderes legislativos y
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los órganos ejecutivos y del poder del Estado en los sujetos de la


Federación, lo que permitió al Presidente obligar a los ejecutivos y
legislativos de los subyekty a ajustar sus actuaciones a la legislación
federal. La ley permitía al Presidente pedir a la Duma el cese de los
gobernadores o la disolución de los legislativos de los subyekty
cuando un tribunal determinara la existencia de una violación de la ley
federal no corregida en el plazo de seis meses. También permitía al
Presidente cesar a cualquier gobernador de un subyekty, si el Fiscal
General presentaba pruebas de la comisión de delitos graves

En agosto de 2000, el Consejo de la Federación se reformó: sus


miembros ex officio –los jefes del poder ejecutivo y el poder legislativo
de cada subyekty– fueron reemplazados por representantes a tiempo
completo nombrados uno por el Poder Legislativo y otro por el jefe del
Ejecutivo regional con la intención de debilitar el vínculo entre las
instituciones de los subyekty y sus representantes en el legislativo
federal.

Esta medida se complementó con la creación, el 01.09.2000, del


Consejo de Estado de la Federación Rusa, y en 2002, de la Junta
Estatal de los legisladores, en el que se reunió a los Presidentes de las
asambleas legislativas de los subyekty

En junio de 2001 Putin ordenó la creación de una Comisión


Presidencial para la elaboración de propuestas legislativas sobre la
división de poderes, cuya primera tarea consistió en el examen de los
tratados bilaterales firmados con los subyekty a los efectos de la
eliminación de sus elementos más incompatibles con el sistema
federal diseñado en la Constitución. La presión política por un lado y
por otro, las medidas legislativas y judiciales que comenzaría a dar sus
frutos pronto, y varias repúblicas permitieron la revisión de sus
Constituciones, y varios subyekty anunciaron que renunciarían a los
tratados bilaterales ya firmados, de modo que en sólo dos años no
menos de 32 de estos tratados perderían su validez.

En quinto lugar, Putin aprovechó la ola de indignación provocada por


la masacre de Beslan para dar un paso más en su proyecto
recentralizador, instando a la adopción (diciembre de 2004), de una
nueva reforma mediante el cual tanto los presidentes de las repúblicas
y los gobernadores de los otros subyekty dejarían de ser
popularmente elegidos para serlo por los parlamentos regionales
sobre la base de propuestas presidenciales, y con la salvedad de que
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la triple negación de un legislativo regional a la elección del candidato


propuesto por Moscú podría dar lugar a su disolución y el
nombramiento del Presidente o el Gobernador interino.

En paralelo a todas estas medidas resultó capital para el proyecto


recentralizador de V. V. Putin la creación de Rusia Unida. Este partido
se creó tras el éxito de Unidad en las elecciones de 1999 (23% de los
votos), mediante su fusión con Patria-Toda Rusia (13%) bajo el
liderazgo primero de S. Shoigu, más tarde de B. Grizlov y finalmente
de Putin. Pero con la elección de V. V. Putin, se acabó convirtiendo en
el auténtico “partido del poder”: la correa de transmisión de los
proyectos del Kremlin a la Duma. Rusia Unida brindó a Putin lo que
Yeltsin jamás tuvo: mayorías amplias y disciplinadas en el legislativo.
En 2003 obtuvo 232 (+78) escaños (37% votos), en 2007, 315 escaños
(64% votos), en 2011, 238 escaños (49% votos). En la actualidad, Rusia
Unida comanda 343 de los 450 escaños de la Duma, mientras que su
más directo competidor –el Partido Comunista– cuenta con apenas 42.

2.4 Conclusiones

La llegada de Vladimir Putin al poder


en 2000 generó una radical inversión
en las tendencias disgregadoras que
se habían verificado durante los años
de Yeltsin (1991-1999) generando una
dinámica contraria, recentralizadora y
antifederalista.

Esta dinámica antecedió en el tiempo, pero se halla en perfecta


consonancia, con otras dinámicas tendencialmente autoritarias
desarrolladas durante los dos mandatos de Putin (2000-2008) y en la
actualidad también (2012-): limitaciones a los derechos fundamentales
y al pluralismo político, potenciación del papel del presidente,
desvalorización del Parlamento, conservadurismo en los valores, y una
política exterior activa alimentada por una agenda nacionalista y en los
últimos años –como prueba la anexión de Crimea y la interferencia en
los asuntos internos de Ucrania– incluso expansionista.
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3. EL SISTEMA AUTONÓMICO ESPAÑOL: BALANCE, VALORACIÓN


Y PERSPECTIVAS

3.1 Las relaciones centro-periferia como problema histórico de


España

España es uno de los Estados más


antiguos de Europa. Sin embargo, sus
peculiaridades regionales, generadas
por siglos de evolución histórica
dispar, y proyectadas en los ámbitos
de la cultura, la estructura social, la
política y el Derecho se han
mantenido vivas en el tiempo.

Las dificultades a la hora de encontrar una solución funcional y


mutuamente satisfactoria para su integración ha demostrado ser una
fuente importante de tensión a través de los últimos siglos.

Entre 1516 y 1700, los monarcas de la Casa de Habsburgo se


mostraron un tanto más receptivos hacia las peculiaridades históricas
de los territorios de España, pero no lograron evitr del todo los
conflictos con algunos de ellos. A partir de 1700, los monarcas de la
Casa de Borbón suprimieron los fueros regionales e introdujeron un
alto nivel de centralismo y la uniformidad. Desde mediados del siglo
XIX, la necesidad de encontrar una solución adecuada a la distribución
territorial del poder del Estado, que a la vez respete la evidente
diversidad regional de España, pero no amenace su unidad, se ha
encontrado a la cabeza de la mayoría de los debates políticos.

Las excepciones a la regla del centralismo imperante en estos tres


últimos siglos han sido básicamente dos:

– Entre 1873 y 1874, la I República trató de dotarse de una


Constitución Federal, pero quebró antes de que fuera aprobada. En su
texto se sostenía que “los Estados” que integraban “la Nación
española” podrán gozar de "autonomía económica y administrativa
completa y toda la autonomía política compatible con la existencia de
la Nación", así como de "el derecho de darse una Constitución política.
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– Entre 1931 y 1936 la II República definió a España en su Constitución


como un "Estado integral", y permitió la formación de "regiones" y la
aprobación de sus Estatutos "Regionales". Gracias a ello Cataluña votó
su Estatuto (08/02/1931) y éste fue luego aprobado por las Cortes
(1932). El País Vasco rechazó dos proyectos (1931 y 1934) por causa
de las disensiones entre carlistas y nacionalistas, pero aprobó un
tercero en 1936. Galicia votó (28/06/1936) el suyo, pero las Cortes no
lo llegaron a aprobar y nunca se implementó. Otras regiones ni
siquiera trataron de tener un estatuto.

Durante el gobierno del General Franco, la concentración de poderes


característica de un régimen autoritario se llevó a cabo no sólo
verticalmente haciendo caso omiso de la separación de poderes entre
las ramas ejecutiva y legislativa, y la influencia positiva de un sistema
de controles y equilibrios, sino también horizontalmente, llevando a
extremos el centralismo ya característico de la historia española más
reciente. Sólo la estructura "provincial" se mantuvo.

Durante la transición española a la democracia, a pesar de que la


reivindicación de autogobierno se sintió con intensidad sólo en un
puñado de lugares, (básicamente, Cataluña, País Vasco, y en menor
medida, Galicia, Valencia y Andalucía), pronto se extendió al resto de
la país. Instituciones preautónomas fueron creadas en no menos de 13
regiones a través de una serie de decretos emitidos entre septiembre
de 1977 y octubre de 1978 –antes incluso de la aprobación de la C’78.
Esta situación determinaría en gran medida la redacción final del texto
constitucional, a su vez influida por la necesidad de consenso entre los
partidos.

3.2 El anclaje constitucional del sistema autonómico español

La redacción del Título VIII, que se


refiere a las comunidades autónomas,
fue uno de los momentos más
controvertidos del proceso
constituyente, y su resultado una de
las partes más ambiguas de la
Constitución de 1978.
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En ella no se adoptó ninguno de los modelos ya probados de


descentralización territorial. Los estudiosos debaten si el llamado
'Estado de las Autonomías” es “un estado unitario descentralizado
políticamente", un “Estado regional", un “estado multi-regional",”un
estado descentralizado no muy lejos en su estructura a los estados
federales", un "Estado unitario-federal", o un "Estado federal-regional".

El art. 2 define quiénes son los sujetos de la autonomía y cuales serán


los principios que rigen el sistema: "La Constitución se fundamenta en
la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible
de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas".

El contenido de Autonomía se describe en el título VIII: es un derecho


y no una obligación, política en su contenido, limitada en su alcance y
gradual en su ejercicio, y no necesariamente homogénea en su
resultado final, que se realizará por los sujetos igualmente
heterogéneos. Sus perfiles son:

– Sujetos: La Constitución reconoció el derecho de “nacionalidades y


regiones” para alcanzar el autogobierno, pero no llegó a crear las
comunidades autónomas en sí.

– Contenido: "la capacidad de autogobierno que da forma a la


comunidad autónoma como una instancia de toma de decisiones
políticas, como un centro de gobierno capaz de ejercer el liderazgo
político de la comunidad establecida en su territorio, la administración
de sus intereses a partir de estas orientaciones y a través de público
políticas".

– Límites: Hay una lista de competencias reservadas para el Estado, en


el que la intervención de las Comunidades Autónomas o está
restringida o totalmente excluida.

– Principios: el art. 2 considera "la indisoluble unidad de la nación


española" como la piedra angular de la propia Constitución y la
autonomía como consecuencia de su creación. A la hora de definir la
autonomía, el Tribunal Constitucional ha afirmado que "Está claro que
la autonomía hace referencia a un poder limitado […] la autonomía no
es soberanía, e incluso esta última tiene sus propios límites- y teniendo
en cuenta el hecho de que cada organización territorial dotada de
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autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de


autonomía se opone a la de la unidad, pues es precisa-mente en este
marco donde alcanza su verdadero sentido, como lo expresa el art. 2
C’78”. La solidaridad proclamada por la Constitución, obliga a todas
las comunidades. También la igualdad es relevante, si bien ésta se
predica de los ciudadanos, pero no de las CCAA: "La pretendida
igualdad de derechos entre las comunidades autónomas carece de
fundamento constitucional .... éstas son iguales en lo que respecta a su
subordinación al orden constitucional ... su representación en el
Senado (art. 65.2) ... su legitimación ante el Tribunal Constitucional (art.
162.1), o en cuanto a las diferencias entre los estatutos no pueden
implicar privilegios económicos o sociales (art. 138.2), pero, por el
contrario, pueden ser diferentes en lo que respecta al proceso por el
cual el acceso a la autonomía, y la determinación concreta del
contenido de esta autonomía” (TC).

3.3 El sistema institucional de las comunidades autónomas

La organización de sus instituciones de


autogobierno es competencia de cada
comunidad autónoma. Su reflejo en el
Estatuto es uno de los pocos requisitos
materiales que el artículo 147.2 CE
enumera.

El artículo 152.1 CE proporcionó una


breve descripción de cómo estas instituciones debían ser, aplicable
solo para las comunidades que adquirieron autonomía a través de la
denominada vía 'rápida'. Sin embargo, la voluntad de emulación del
resto de las comunidades ha dado lugar a sistemas institucionales muy
similares en todas ellas.

Cada comunidad tiene un Parlamento unicameral o Asamblea, a veces


bajo las denominaciones históricas como “Junta General” (Asturias),
“Diputación General” (La Rioja), o "Cortes” (Valencia, Aragón, Castilla-
León). Su tamaño varía entre 25 (Ceuta y Melilla), y 135 miembros
(Cataluña) y su elección es siempre por un criterio proporcional y de
lista, normalmente en circunscripciones provinciales. Elige al
presidente de la comunidad autónoma de entre sus miembros, y le
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controlan a él y a su gobierno. Todas las asambleas, menos las de


Ceuta y Melilla tienen atribuidas competencias legislativas.

En el poder ejecutivo, el presidente tiene una clara primacía frente a


los demás miembros de su gabinete, ya que dirige su política, es el
único que tiene derecho a elegirlos y cesarlos, y sólo él cuenta con el
apoyo expreso de la mayoría parlamentaria. El Presidente ostenta "la
suprema representación de la comunidad, así como la ordinaria del
Estado en ella" (152.1 CE). Sin embargo, sólo un pequeño número de
Presidentes tiene el derecho de disolver la asamblea.

La referencia a un Tribunal Superior de Justicia como cúspide del


Poder Judicial en el territorio de la Comunidad Autónoma (Art. 152
CE), es equívoca ya que no es una institución de la comunidad
autónoma. Las CCAA no tienen su propio sistema judicial. En España,
la justicia emana del pueblo español y se administra en nombre del
Rey (art. 117.1 CE) por los jueces y magistrados que forman un solo
cuerpo (art. 122.1 CE), y que integran los Juzgados y Tribunales
organizados y que funcionan según el principio de unidad
jurisdiccional (art. 117.5 CE).

Además de las instituciones mencionadas en el art. 152.1 CE, la


mayoría de las comunidades autónomas han optado por crear otras
para servir a sus necesidades específicas, a veces emulando las del
Estado: Defensores del Pueblo autonómicos; "Consejos de Estado”,
"Consejos socioeconómicos” y Consejos de Cultura autonómicos;
Academias de la Lengua, allí donde la haya; y cuerpos de la policía
(Mossos, Ertzaina ...).

Conclusión: se ha producido una uniformización del sistema de


gobierno parlamentario en las CCAA y mucha emulación entre ellas, ya
que las innovaciones institucionales introducidas en las comunidades
más avanzadas han sido adoptadas inmediatamente en muchas otras.

El crecimiento en el número de personas que trabajan para las


comunidades autónomas ha sido exponencial. Actualmente el 50% de
todos los empleados públicos trabajan para ellas (en comparación con
23% para el Estado, el 21% para los municipios y el 4% de las
universidades).
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3.4 El sistema competencial de las comunidades autónomas

Las competencias reservadas al


Estado por el art. 149.1 CE son 32,
incluyendo "la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la
igualdad de todos los españoles", y
comprenden la nacionalidad y la
inmigración, las relaciones
internacionales, defensa, justicia,
mercantil, penal, penitenciaria, procesal, laboral y de la legislación
civil, las aduanas, el sistema monetario, crédito y seguros, seguridad
social, etc

Las competencias asumibles por las comunidades autónomas


aparecen en el art. 148. Comprenden, entre otras, la organización de
sus instituciones de autogobierno, desarrollo económico, la cultura, la
educación, el idioma autóctono cuando existe, etc

Dado que las competencias de las CCAA no están prescritas por la


C’78, sino que se reflejan en los Estatutos, las CCAA pueden tener
diferentes conjuntos de competencias, y pueden ampliar esta lista en
cualquier momento a través de la reforma del Estatuto.

Cuando una comunidad no asume una competencia en su Estatuto,


esta permanece en manos del Estado, “cuyas normas prevalecerán en
caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo
que no esté atribuido a su competencia específica”.

Salvo en algunas materias que corresponden exclusivamente a la


acción de las instituciones centrales del Estado, son las funciones, no
las materias, las se distribuyen entre el Estado y las CCAA, de manera
que en un peculiar asunto –por ejemplo, la seguridad social, o la
televisión, o la protección del medio ambiente–, ambos tienen derecho
a actuar, aunque cada uno de ellos realice una función peculiar, como
por ejemplo legislar, coordinación, regulación, ejecución, o control.

Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, puede


conferir a una comunidad el poder de aprobar leyes en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Cada ley
marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales
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El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante ley


orgánica, algunas de sus competencias que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley, en cada caso,
preverá la correspondiente transferencia de medios financieros, así
como las formas de control que se reserve el Estado.

El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios


para armonizar las disposiciones normativas adoptadas por las CCAA,
aun en el caso de los asuntos sobre los que la jurisdicción ha sido
conferidas a esta última, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

El control sobre las CCAA se ejercerá a través de:

– El Tribunal Constitucional, en lo relativo a la constitucionalidad de sus


disposiciones normativas con fuerza de ley.

– El Gobierno, en relación con el ejercicio de funciones delegadas a


que se refiere el artículo 150, inciso 2.

– La jurisdicción contencioso-administrativa, que controla la


administración autónoma y sus normas.

– El Tribunal de Cuentas, en relación con las cuestiones financieras y


presupuestarias.

3.5 La gradual evolución del sistema autonómico español

La Constitución previó diferentes


caminos hacia la autonomía: algunos
que conducían a la mayor cantidad
posible de atribuciones de manera
inmediata, y el resto que llevaba a un
grado limitado de autonomía en
primer lugar, pero que permitía la
asunción de nuevas competencias después. Los territorios deseosos
de convertirse en comunidades autónomas pudieron optar por una u
otra vía, e incluso crearse para sí mismos una lista particular de
competencias.
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Ello ha sumido al sistema autonómico español en un interminable


proceso de redefinición, que de hecho comenzó a desarrollarse al
tiempo que los primeros estatutos entraron en vigor, y no ha llegado a
su fin todavía. El estado de las autonomía está todavía en proceso de
evolución.

Podría sostenerse que desarrollo del sistema autonómico español ha


pasado por tres fases diferentes.

– Primera: 1979-1983. Generalización de la autonomía a todos los


territorios que la desean, con diferencias institucionales y
competenciales entre el País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía y
Navarra y el resto de las CCAA, con Valencia y Canarias en un grupo
intermedio.

– Segunda: 1992-2004. Merced a un nuevo pacto entre socialistas y


populares, las comunidades previamente asentadas en los niveles más
bajos de la autonomía vieron sus poderes aumentar hasta el nivel de
las comunidades más avanzadas mediante la reforma de sus Estatutos.
Esto produjo la gradual introducción de un importante grado de
uniformidad en el sistema español de autogobierno territorial, y la
equiparación de todos los Estatutos, que se convirtieron en normas
sujetas a cambios solo por acuerdo entre el Estado y las propias
comunidades.

– Tercera: 2004–. Tras del intento fallido de una revisión sustancial de la


posición del País Vasco en el sistema constitucional español mediante
la «Propuesta de un Nuevo Estatuto Político para Euskadi”, propuesta
abiertamente inconstitucional derrotada en el Congreso el 02.02.2005,
un nuevo intento de profundizar en el autogobierno y desarrollar las
instituciones autonómicas existentes se llevó a cabo en numerosas
comunidades, poniendo a prueba en alguna de ellas los límites de la
Constitución.

Así, se aprobaron nuevos Estatutos de Autonomía o reformas


sustanciales de los ya existentes en la Comunidad Valenciana (10 de
abril de 2006), Cataluña (18 de junio de 2006), las Islas Baleares (28 de
febrero de 2007), Andalucía (19 de marzo de 2007), Aragón (20 de
abril de 2007), Castilla y León (1 de diciembre de 2007) y Navarra (27
de octubre de 2010), mientras que hubo intentos fallidos debido a la
falta de consenso en otras comunidades (como Galicia, Canarias,
Castilla-La Mancha),
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Los principales objetivos de estas CCAA a través de sus reformas


estatutarias fueron reafirmar su identidad "nacional" y sus símbolos,
incluir los derechos y libertades en sus estatutos, asumir nuevas
competencias, o reflejar en sus estatutos los que ya disfrutaban,
dotarse de nuevas instituciones, o reflejar en sus estatutos las que ya
estaban operantes, garantizarse un sistema de financiación adecuado,
y procurarse una relación privilegiada, esencialmente bilateral con el
Estado.

3.6 El persistente cuestionamiento del sistema autonómico


español

Con todo, no sería inadecuado


argumentar que en la última década
España –o al menos alguno de sus
territorios– ha entrado en una fase
diferente, de cuestionamiento, a
abierto desafío, del modelo
autonómico existente, cuyo
“agotamiento” es cada vez más frecuentemente aducido.

El arranque de esta fase puede ser buscado en la decisión del


Parlament de Catalunya de aprobar un nuevo Estatut el 30.09.2005.
Aunque en aquel momento la decisión contó con el apoyo de los tres
partidos de la coalición gubernamental (PSC, ERC, ICV), además de
CiU, la principal fuerza de oposición, y solo con el rechazo del PP, esa
estrategia unitaria se fue erosionado cuando el proyecto de ley
comenzó a ser debatido en las Cortes: la clara percepción de que
contenía disposiciones inconstitucionales sustanciales, y la reticencia
de algunos sectores del PSOE a aceptar un Estatuto percibido como
insolidario, incompatible con el orden constitucional, y lleno de
privilegios para Cataluña, provocaron un conflicto interno dentro de la
bancada socialista.

Al final un nuevo pacto PSOE-CiU desbloqueó permitió la aprobación


de un Estatuto significativamente modificado. El nuevo Estatuto fue
finalmente aprobado en referéndum el 18.06.2006. La participación
fue de 48,8%, los votos afirmativos alcanzaron el 73,9%
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El nuevo Estatuto fue llevado ante el Tribunal Constitucional por el PP,


que encontró rastros de inconstitucionalidad en no menos de 187 arts.,
el Defensor del Pueblo, quien denunció 112 arts., y las comunidades
autónomas de Murcia, La Rioja, Aragón, Valencia y las Islas Baleares,
sobre todo denunciando la invasión de sus competencias respectivas.

El Tribunal Constitucional tardó casi cuatro años en resolver el primer


recurso, y posteriormente los demás. Al final, la STC 31/2010, de
28.06, aprobada por 6-4, declaró la inconstitucionalidad de 14 arts.,
incluyendo los arts. 6 (ventajas para el catalán sobre el castellano), 76
(carácter vinculante de los dictámenes del Consejo de Garantías
Estatutarias), 78 (jurisdicción exclusiva del defensor del pueblo
catalán), 97-101 (Consejo de Justicia de Cataluña), 111 (competencia
compartida entre la Estado y de la Generalitat de Cataluña), y 206.3
(cálculo de la cuota de Cataluña en los impuestos estatales).

El Tribunal Constitucional emitió una interpretación constitucional


específica para otras 26 disposiciones, y señaló que el Preámbulo del
Estatuto, en el que Cataluña aparece identificada como una "nación",
carecía de fuerza legal ni interpretativa.

De vuelta en el Govern, CiU y ERC hicieron patente de su deseo de


convocar un referendum por la independencia en 2014. El 23.01.13 el
Parlament votó por 85/41 la declaración de soberanía de Cataluña. La
anunciada consulta, declarada ilegal y carente de validez por parte de
Tribunal Constitucional, y celebrada sin garantías de ningún tipo,
reveló sin embargo la existencia de una importante masa de catalanes
favorables a la secesión. En la actualidad, las instituciones catalanas se
hallan plenamente embarcadas en el proceso de elaborar las leyes
precisas para su “desconexión” con España, por más que el Tribunal
Constitucional, instado por el Gobierno, haya invalidado todos y cada
uno de los pasos dados en ese sentido.

3.7 Conclusiones

Después de 35 años de autonomías, la


cuestión del modelo español de
autogobierno regional sigue abierta y
sin visos de resolverse.
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La tendencia, sostenida a lo largo de todo el proceso, ha sido la de


incrementar las competencias de las CCAA y reducir las capacidades
armonizadoras del Estado.

Por primera vez, no obstante, la crisis económica está llevando a


algunos partidos, y a una parte importante de la opinión pública, a
replantearse esta tendencia, abogando por una recentralización del
Estado y una reducción de instancias de gobierno. Al contrario, en
Cataluña se da la paradoja de que teniendo el grado más alto de
autogobierno de su historia moderna, los catalanes parezcan más
insatisfechos que nunca de su relación con España. Las encuestas de
opinión, resultados electorales y cifras de participación en
manifestaciones y movilizaciones revelan la existencia en Cataluña de
un descontento sustancial con el status quo, que la clase política, a su
vez incita y dice representar.

4. EL DEBATE EN TORNO AL FEDERALISMO COOPERATIVO EN


ALEMANIA

4.1 La construcción del federalismo alemán

El federalismo tiene una larga


tradición en la historia de
Alemania.

El Sacro Imperio Romano se


hallaba ya formado por numerosos
pequeños Estados, aunque su
número se redujo durante las
guerras napoleónicas. Después del Congreso de Viena, 39 estados
formaron la Confederación Alemana, que se disolvió tras la Guerra
Austro-Prusiana dando paso a una Federación Alemana del Norte bajo
hegemonía prusiana.

El nuevo Reich alemán, creado en 1871, incluyó 25 territorios de


diferente tipos (reinos, ducados, ciudades ...) y el territorio imperial de
Alsacia-Lorena. El imperio fue dominado por Prusia, que controlaba el
65% del territorio y el 62% de la población.
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Después de las pérdidas territoriales de la I Guerra Mundial los


estados restantes continuaron como Repúblicas, pero fueron
gradualmente abolidos bajo el régimen nazi a través del proceso de
Gleichschaltung, reemplazados por el sistema de Gau nazi.

Durante la ocupación aliada después de la II Guerra Mundial, sus


fronteras fueron rediseñadas para que ningún Estado tuviera más del
30% de la población o del territorio, con el fin de evitar una
dominación como la prusiana: fue por ello que tres Länder (Renania-
Palatinado, Renania del N.-Westfalia y Sajonia-Anhalt) se crearon a
partir de Prusia.

Cuando la República Federal de Alemania fue creada en 1949, ésta


sólo constó de once unidades federadas o Länder. Estos se redujeron
a nueve en 1952, cuando tres estados del sur-oeste (Baden del S.,
Württemberg-Hohenzollern y Württemberg-Baden) se fusionaron para
formar Baden-Württemberg. El Sarre se unió a Alemania en 1956
después de un plebiscito. Berlín Occidental estaba bajo la soberanía
de los aliados occidentales no fue ni un estado alemán ni parte de
otro.

Por su parte, Alemania del Este (o RDA) se compuso de cinco estados


(Brandeburgo, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Sajonia, Sajonia-
Anhalt y Turingia), pero la estructura de los Länder se abolió en 1952,
cuando la RDA fue dividida en 14 distritos administrativos o Bezirke.

Después de la caída del Muro de Berlín, los cinco estados germano-


orientales fueron reconstituidos, y se adhirieron a la República Federal
en 1990. El antiguo Berlín Oriental se unió a Berlín Occidental para
formar el nuevo Estado de Berlín. Así, desde la reunificación, en 3 de
octubre de 1990 la RFA ha consistido en dieciséis estados.

4.2 Los elementos definitorios del federalismo alemán

La Ley Fundamental (GG) divide la


autoridad entre las instituciones
federales (Bund) y las de los estados
(Länder). El principio básico que rige
estas relaciones es la del artículo 30:
"El ejercicio de las competencias
estatales y el cumplimiento de las
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funciones estatales competen a los Länder siempre que la presente


Ley Fundamental no disponga o admita una disposición en contrario”.

Por lo tanto, el gobierno federal puede ejercer su autoridad sólo en


aquellas zonas que se especifican en la Ley Fundamental.

La competencia legislativa federal se divide en dos categorías:

1. Competencias exclusivas de la Federación (arts. 71, 73 GG), que


comprenden la defensa, las relaciones exteriores, inmigración,
transporte, moneda, aduanas, comunicaciones, etc. En este ámbito, los
Länder tienen la facultad de legislar únicamente en el caso y en la
medida en que una ley federal los autorice expresamente para ello.

2. Competencias concurrentes (arts. 72, 74 GG), que incluyen el


derecho civil, refugiados y expulsión, bienestar social, ordenación
territorial, protección del consumidor, salud pública y estadísticas
vitales. Las áreas de responsabilidad compartida se ampliaron
mediante una modificación de la GG en 1969 (arts. 91a, 91b), que
requiere la acción conjunta en áreas como la educación superior, el
desarrollo económico regional y la reforma agraria. En este ámbito, los
Länder tienen la facultad de legislar mientras y en la medida que la
Federación no haya hecho uso mediante ley de su competencia
legislativa.

El ya derogado art. 75 GG contemplaba los “poderes marco”: en las


áreas de medios de comunicación, conservación de la naturaleza, la
planificación regional y reglamentos de servicio público, la legislación
marco permitía al gobierno federal ofrecer directrices de política
general, que los estados luego desarrollarían mediante una legislación
detallada.

Los Länder pueden celebrar tratados con los países extranjeros en los
asuntos de su propio ámbito de competencia y con el consentimiento
del Gobierno Federal (art. 32 GG).

Los poderes de los Länder tienen varios límites infranqueables :

– La Federación garantizará la conformidad del orden constitucional de


los Länder con los derechos fundamentales (art. 28.3 GG)

– El derecho federal deroga al derecho de los Länder (art. 31 GG).


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– Si un Land no cumpliere los deberes federales que la Ley


Fundamental u otra ley federal le impongan, el Gobierno Federal, con
la aprobación del Bundesrat, podrá adoptar las medidas necesarias
para obligar al Land al cumplimiento de dichos deberes por vía
coactiva federal (art. 37.1 GG).

Además, la GG proclama la irreformabilidad de la forma federal de


gobierno para Alemania.

4.3 El papel del Consejo Federal o Bundesrat

Una pieza clave en el modelo federal


alemán es el Consejo Federal o
Bundesrat, el órgano legislativo que
representa a los dieciséis Länder a
nivel federal.

Los miembros no son elegidos sino


delegadas por el gobierno del estado
respectivo. El número de votos que un estado se le asigna (3-6) está
regulado por la GG. Se basa en una forma de proporcionalidad
decreciente en función de su población, por lo que los Länder más
pequeños tienen más votos que una distribución proporcional a la
población concedería.

Las delegaciones de los Länder están constituídas por el Ministro-


presidente y otros ministros del gabinete, pero también es aceptable
enviar un solo delegado para emitir todos los votos del Estado. En
cualquier caso, el Land tiene que emitir sus votos en bloque, es decir,
sin dividirlos. Debido a los gobiernos de coalición son comunes, los
Estados con frecuencia optan por abstenerse si su coalición no puede
ponerse de acuerdo sobre una posición.

Dado que las elecciones estatales no se coordinan en todo el país, las


mayorías en el Bundesrat pueden cambiar en cualquier momento, y no
corresponderse con las del Bundestag.

Por el Bundesrat pasa toda la legislación que afecta a los ámbitos para
los que la Ley Fundamental otorga facultades concurrentes a los
Länder y en los que los Länder debe administrar regulaciones
federales. Estas leyes (Zustimmunggesetze) necesitan una mayoría de
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votos afirmativos por lo que las abstenciones cuentan efectivamente


como votos en contra.

El Bundesrat ha aumentado sus responsabilidades legislativas


mediante una amplia interpretación de lo que es la legislación que
afecta los intereses de los Länder. En 1949, sólo el 10% de todas las
leyes federales requerían la aprobación Bundesrat. En 1993 cerca del
60% de la legislación federal requería la aprobación del Bundesrat.

Contra el resto de la legislación del Bundesrat tiene un veto suspensivo


(Einspruch), que puede ser anulado aprobando la ley de nuevo por
mayoría absoluta en el Bundestag. Este tipo de veto suspensivo rara
vez deja de legislación. Como dato adicional, una ley vetada con una
mayoría de 2/3 se debe pasar de nuevo con una mayoría de 2/3 en el
Bundestag. Si se utiliza el veto absoluto, el Bundesrat, el Bundestag, o
el gobierno puede convocar a un comité conjunto para negociar un
compromiso. Este no podrá ser enmendado cuando sea votado.

Los cambios constitucionales tienen que ser aprobados por el


Bundesrat, con mayoría de 2/3 de los votos.

La importancia de la Bundesrat es más evidente cuando el partido de


la oposición en el Bundestag tiene una mayoría en la Bundesrat, lo cual
fue el caso casi constantemente entre 1991 y 2005. Siempre que esto
sucede, la oposición puede amenazar el programa legislativo del
gobierno.

4.4 La reforma constitucional de 2006

Llamada “la madre de todas las


reformas”, la reforma de 2006 afectó a
40 arts. de la GG, especialmente
dedicados al modelo federal y al
reparto de competencias. Su objetivo
fue clarificar el reparto de
competencias y agilizar el proceso
legislativo, evitando en lo posible el bloqueo d elas leyes en la cámara
alta.

La reforma se sustentó políticamente en el acuerdo de gobierno entre


cristiano-demócratas (CDU-CSU) y socialdemócratas (SPD) de 18.11.05
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y en los acuerdos con los Presidentes de los Länder de 14.12.05, y se


justificó en la necesidad de poner fin a la expansión competencial de la
Federación, y limitar la influencia de los Länder en la legislación federal
en el Bundesrat.

La reforma básicamente redujo el numero de las Zustimmungsgesetze,


redujo las competencias legislativas de la Federación, brindó una
nueva regulación de la representación de Alemania en la UE y se
ocupó de la protección financiera a los entes locales. En cambio dejó
pendiente tanto la reforma fiscal como el retrazado del mapa
territorial, que algunos vienen demandando para equilibrar el
federalismo alemán, afectado negativamente por la enorme diferencia
poblacional entre sus Länder. En conjunto, podría sostenerse que los
Länder poderosos salieron ganando con el cambio, en detrimento de
los menores.

5. DE LA REGIONALIZACIÓN TARDÍA A LA FEDERALIZACIÓN


FRUSTRADA: ITALIA

5.1 El modelo regional en la Constitución de 1947

La Constitución Italiana reconoce dos


tipos de regiones: las regidas por el
estatuto regional ordinario y las
regidas por un estatuto especial.

El estatuto regional es el principal


documento normativo de las
regiones que define sus
competencias y sus instituciones, siempre en armonía con la
constitución. El estatuto de las regiones ordinarias es aprobado y
modificado por el Consejo regional por mayoría absoluta, y luego
debe ser aprobado en un referéndum. El de las regiones especiales, lo
es por el Parlamento.

Las regiones con estatuto ordinario son 15: Piamonte, Lombardía,


Veneto, Liguria, Emilia-Romaña, Toscana, Umbría, Las Marcas, Lazio,
Los Abruzos, Molise, Campania, Apulia, Basilicata, y Calabria. Solo se
constituyeron a partir de 1970, a pesar de que la Constitución italiana
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se remonta a 1947. Las regiones tienen potestad legislativa exclusiva


en todo lo no expresamente reservadas a la ley estatal (art. 117). Sin
embargo, su autonomía financiera es bastante modesta: solo retienen
el 20% de los impuestos que recaudan, en su mayoría utilizados para
financiar su sistema de salud.

Por lo que respecta a las regiones con estatuto especial, éstas son 5:
Sicilia, Cerdeña, el Valle de Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia-
Giulia. Su estatuto especial les garantiza una autonomía más amplia,
sobre todo en el ámbito financiero y disponen de notables poderes
legislativos y administrativos en materia de educación y salud. Varias
de estas regiones fueron instituidas ya por la Asamblea constituyente
en 1948: Sicilia y Cerdeña debido a su fuerte movimiento autonomista,
el Valle de Aosta para proteger a la minoría francófona y el Trentino-
Alto Adigio para la protección de los germanófonos. En 1963 fue
constituida Friuli-Venecia Julia.

La región de Trentino-Alto Adigio (Südtirol) está constituida por las


Provincias autónomas de Trento y Bolzano, que están dotadas de
poderes (también legislativos) equivalentes a los de las regiones. Se las
denomina provincias con estatuto especial.

5.2 El sistema institucional de las regiones

Los órganos regionales son según la


Constitución italiana son el Consejo
regional, la Junta regional, y el
Presidente de la Junta regional. Estos
órganos no pueden ser alterados por
estatutos o leyes regionales.

El Presidente de la Junta regional es


popularmente elegido (salvo en dos casos). Si el presidente pierde la
confianza, muere, renuncia o es impedido, el Consejo se disuelve y se
realiza nuevas elecciones.

El Consejo regional, popularmente elegido, ejerce el poder legislativo


para las materias que la constitución y los estatutos le asignan
autoridad exclusiva o concurrente.

Las funciones administrativas corresponden a la Junta Regional.


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5.3 Las propuestas federalizadoras y su fracaso

Una sustancial reforma del


regionalismo italiano fue realizada en
el transcurso de la XIII legislatura
(1996-2001) mediante tres leyes
constitucionales: la n. 1/1999
(referida a las regiones con
autonomía ordinaria); la n. 2/2003
(que aplicó una disciplina análoga a
las cinco regiones con autonomía especial) y la n. 3/2001 (que
completó la reforma del título V de la Constitución, dedicado a las
autonomías territoriales.

La finalidad de la revisión –tal como fuera proclamado por la mayor


parte de las fuerzas políticas– fue la de sustituir el regionalismo
diseñado en 1947 por la Asamblea constituyente por un sistema de
tipo federal.

Durante los últimos meses de 2004, la coalición de centroderecha


Casa de las Libertades propuso una nueva reforma de la actual
Constitución italiana. Entre otros cambios, se propuso dar más poder a
las regiones, con varias referencias a la descentralización, el punto
principal del programa del partido autonomista Liga Norte, aún
garantizando el interés nacional. La reforma no logró los 2/3 de los
votos en las cámaras de modo que fue sometida a referéndum
nacional, solicitada por la oposición de centro-izquierda. Éste tuvo
lugar el 25 y 26 de junio de 2006 y concluyó con el rechazo de la
reforma constitucional por 61,32% de los votos.

En 2015, el Primer Ministro Matteo Renzi propuso una amplia reforma


constitucional, –que de aprobarse habría sido la más importante
practicada sobre la Constitución de 1947– encaminada a racionalizar el
parlamentarismo italiano, reformar el sistema de elección presidencial,
el Tribunal Constitucional y los referéndums, pero que también estaba
llamada a afectar al modelo regional. La reforma contemplaba un
Senado indisoluble, compuesto por 100 senadores, de los que 96
serían elegidos por las regiones y 5 designados por el presidente,
pero no de forma vitalicia (más los expresidentes), y la conversión del
senado en cámara territorial que solo conocería de leyes que afecten a
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las competencias de las regiones, a la relación de Italia con la UE, o a la


protección de las minorías lingüísticas

Sin embargo, y pese a que la reforma había sido aprobada por ambas
cámaras, sometida a referéndum el 04.12.2016 fue rechazada por un
amplio margen.