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CURSO BASICO DE

HACIENDA PUBLICA
2 4 EDiCiON 2011

Antonio Bustos Gisbert


CATEDRATICO DE ECONOMiA APLICADA
(ECONOMIA POLITICA Y HACIENDA PUBLICA
UNIVERSIDAD COIAPLUTENSE DE MADRID)

COM 2011,
INDICE

TlitkelA 1. EL SECTOR PIJBLIC(, COMO SUJETO ECONOMIC(


DE LA HACIENDA PUBLICA .....................................................................9
I. INTRODUCCION
IL DELIMITACION DEL SECTOR PUBLIC&
III. EL SECTOR POBLICO EN LOS PRESUPUESTOS
GENERALES.
IV. PRINCIPALES INDICES DE MEDIDA DEL SECTOR
PUBLIC& A) Indices de tamailo del sector pUblic.° basados en
los gastos pUblicos. B) Indices basados en los ingresos, C) Otros
'indices de medida del sector pablico.
V. COMPARACION INTERNACIONAL.
VI. RECAPITULACION.
LECTURAS RECO1vIENDADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS.

TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICS DEL SECTOR PUBLIC() 29


I, INTRODUCCION.
IL ASIGNACION DE RECURSOS.
111. DISTRII3UCION DE LA RENTA.
IV. ESTABILIDAD ECONOMICA.
V. CRECIMIENTO ECONOMIC°.
VI. CONCLUSION: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y
POSITIVAS EN LA HACIENDA PUBLICA.
LECTURAS RECOMEN DADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS.

TA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR POBLICO:


COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION ...................................................49
I. INTRODUCCION.
IL LA TEORIA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES.
VOTANTES, POLITICOS, GRUPOS DE PRESION Y FUN-
CIONARIOS: A) Los votantes, B) Los politicos. C) Los grupos
de presian. D) Los funcionarios.
IV. LAS TEORIAS SOBRE EL CRECI?vIIENTO DEL
GASTO POBLICO: A.) Explicaciones basadas en la demanda
del gasto B) Justificaciones basadas en la oferta de gasto
pablico. C) Un enfoque basado en lainteraccion deruanda-
oferta.
0. UNA EXPLICACION DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR
PUBLIC° EN ESPASIA: A) Los hechos, B) Una explicacion
del crecirniento delgasto pLiblico en Espana
V. CONCLUSION.
LECTURAS RECOMEN DADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS.

5
TEMA 4. EL PRESUPUESTO .......................................................................................... 71
I. INTRODUCCION.
H. EL CONCEPT° DE PRESUPUESTO.
HI. EL CICLO PRESUPUESTARIO: A) La fase de elaboration. B)
Fase de discusion y aprobacion. C) La fuse de ejecucion. D) La
lase de control.
1V. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLA.SICOS: A) Los
principios politicos. B) Los principios contables. C) Los princi-
pies econornicos.
V. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
CLASICOS.
VI. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA:
UN CAMBIO DE ORIENTACION
VII RECAPITULACION (MAYOR CONTROL 0 MAYOR EFT-
CACIA?
LECTURAS RECOMENDADAS,
EIERCICIOS PRAC I ICOS.

TEmA 5, LOS FALLOS I EL KERCADO Y LA INTERVENCION


DEL SECTOR PUBLICO ..............................................................................95
I. iNTRODUCCION.
II. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISION DE RI EN
ES PUBLICOS PUROS.
Ill. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA: LAS
FORMAS DE REGULACION DEL MONOPOLIO: A) No in-
rervencian B) La legislaci6n anti-trust. C) El establecimiento de
impuestos. E.)) Fijacion de un limite. a los beneficios.
IV. LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIO-
NES: A) Exigencia de responsahilidad extracontractual B) La
regulation publica. C) lmpuestos y subvenciones. D) Permisos
de emision
LECTURAS RECOIvf ENDADAS.
El ERCICIOS PRACTICOS.

TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y . LA REDISTRIBUCION


DE LA RENTA ............................................................................................... 119
I , IN TR OD UC CI ON ,
11. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS
III. EL DERECHO A LA SALUD Y LA SANIDAD PCBLICA A)
Los efectos de la prestaciOn gratuita de los servicios sanitados.
B) Centros ptihlicos y centros privados.
IV. ESTUDIO DE LA EDUCACION: A) Justificacion de la inter-
venciiin pdblica, B) Principales poifticas en rnateria de educa -
cion.
V. EL PAPEL DEL SECTOR PUBLIC ° EN LA REDISTRIBU-
CION:JUST1FICACION Y MEDIOS: A) La justificacian tenrica
del proceso redistributive. B) El debate sabre los mecanis , mos de
redistribucion.
VI. LOS SALARIOS DE INSERCION SOCIAL Y EL IMPUESTO
NEGATIVO SOBRE LA RENTA.
VII, LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL: A) jus-
tificacian de los programas riblicos de Seguridad Social. B) Sis-
ternas alternatives de pensiones. C) Efectos econOmicos del sis-
tema de Seguridad Social.
VIII. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR COMO RE-
DISTRIBUlDOR DE LA RENTA.
L ECTU R AS RECOMENDADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS,

TEMA 7. LOS INGRESOS PUBLICOS ............................................................................145


L INTRODUCCK5N.
II. CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PUBLICOS.
III. ELEMENTOS BASICOS DE UN TRIBUTO:
IV. CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS,
PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS
V. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD
REAL: A) Progresividad legal. B) Progresividad real.
VI LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS: A) Principio de simplicidad.
B) Principio de suficiencia. C) Principio de equidad. D)
Principio de neutralidad. E) La compatibilidad entre los
princip ins tributaries
VII. LOS 1NGRESOS EXTRAORDINARIOS: A) La deuda ca: El
prohlema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de
la deuda B) La yenta de patrimonio piibtico C) El seno-
reaje y la inflacidn c.omo impuesto.
VIII. RECAPITULACION
LECTURAS RECOMEN DADAS.
EJERCICIOS PRA.C.TIICOS.

TEMA 8. LA IMPOSICION DIRECTA ............................................................................... 177


I. 1NTRODUCCION.
I1. LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y
EL PROBLEMA DE LA DEFINICION DE RENTA:
A) Imposicion de productos o eedulas. B) Impuesto sobre la
renta extensiva. C) Impuesto lineal sobre la renta. D) Impuesto
personal sobre el consume. E) El impuesto dual sobre La renta.
III. TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA:
A) El tratamientc-i favorable de las rentas de trabajo.
B) El tratamiento de los dividendos. C) El tratamiento de las
rentas en especie. D) Plusvalias y minusvallas.
IV. PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL
IMPUESTO: A) El problema de la unidad contribuyente. B) Las
rentas generadas en un plazo superior a un arno. C) Las rentas
irregulares. D) El efecto de la inflacion en el impuesto. La
progre.sividad en frfo

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ANTONIO BUSTOS GISBERT

EL IMPUESTO DE SOC1EDADES: A) Justificacion B)


V.
El problema de la doble imposicion de los divideridos
VI. LA IMPOSICION SOBRE LA RIQUEZA: A) Impuesto
sobre el Patrirnonio Nero B),Impuesto de Sucesiones y
Don5iciones.
VII. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION
DIRECTA: A) Una cuestion previa: el problema del fraude. B)
Efectos sobre La oferta de trabajo. C) Efectos sobre el nivel de
ahorro. D) Efectos sobre la inversion.
LECTURAS RECOMENDADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS.

TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA .....................................................................2.11


L INTRODUCCION.
II. JUSTIFICACION Y IvIODELOS DE IMPOSICION INDI -
RECTA.
LA ELECCION ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENE-
RALE& A) EL principio de Neutralidad. B) El principio de Su-
ficiencia. C) El principio de Simplicidad.
IV. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISENO DEL IVA.
V. LOS IMPUESTOS ESPECIALES; A) Justificacion. B)
Estructura de los impuestos especiales en Espana.
VI. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES FATRIMONIALES
VII. EFECTOS ECUNOMICOS DE LA IMPOSICION INDIRECTA
VIII. CONCLUSION.
LECTURAS RECOMENDADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS.

TE)viA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA


EUROPEA ....................................................................................................... 231
I. INTRODUCCION.
IL LA DISTRIBUCION DE FLJNCIONES: A) La a.signacion de
recursos. B) La distribucian de la renta. C) La estabilidad eco-
nornica. D) El crecimiento economic}.
III. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACION DE LOS
TRIBUTOS: A) La inclusion de nuevos principios tributarios.
B) El replanrearniento de los principios tributarios.
IV. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS
DESCENTRALIZADAS.
V. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES.
VI. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO: A) Principales gastos y
politicos comunitarias B) El sigma de ingresos del presupuesto
de la Union Europea. C) La propuesta de nuevos recursos
propios
VII. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACION FISCAL: A) La
annonizacion de la imposiciOn indirecta. B) La armonizaciOn
de la imposician directa.
VIII. RECAPITULACION.
LECTURAS RECOMENDADAS.
EJERCICIOS PRACTICOS.
TEMA1
EL SECTOR PUBLIC° COMO SUJET° ECONOMIC° DE
LA HACIENDA PTALICA

I. INT RODUCCI ON
Parece logic() cornenzar un texto de Hacienda Ptiblica con una definicion de
su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras disciplinas que tie-
nen el mismo objeto de analisis, o con la que existan relaciones de proxirnidad
suficientemente acusadas. En tat sentido, ha lido una preocupacion tradicional de
los hacendistas distinguir su disciplina del Derecho Financier° y Tributario, con
la que tantos vinculos se han mantenido.
Sin embargo, nuestro propOsito es mucho menos ambicioso, pues trataremos,
tan solo, de dar una nocion que permita at lector de estas paginas situar los
conocimientos que aqui se ofrecen, dentro del conjunto de las disciplinas
economicas. En este sentido, podemos considerar la definicion de Hacienda
Ptiblica desde dos perspectival distintas.
De un 'ado, es posible partir del concept° tradicional de ciencia econOrnica,
como el estudio de la satisfaccion de las necesidades humanas a partir de recur-
sos escasos y de use alternative y entender, entonces, clue la Hacienda PUblica
estudia un subconjunto de eras necesidades, las llamadas necesidades colecti,
vas, que, por su propia naturaleza, exigen la intervencion del grupo
Desde este enfoque, la disciplina objeto de analisis, se refiere a un conjunto de
actividades, cuyo elemento comtin es que se realizan fuera del mercado, tanto en
la forma con que se manifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se pace a
traves de la demanda de bienes y servicios sino a traws del proceso NU-
tic°, como en el modo camp se financia la produccion de los mismos, que no se
realiza a tray& del desembolso voluntario de un precio sino mediante el pago
coactivo de los impuestos. Este modo de definir la Hacienda Pt%lica tiene
algunos inconvenientes importantes entre los que podernos destacar los si-
guientes:
a) En primer lugar, si sato consideramos como necesidad colectiva aquella que
se satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos optando por una
vision concreta de las funciones del sector public°, propias del enfoque

9
ANTON ro BUSTOS GIS BERT

liberal de la accion del Estado. Como tendremos ocasion de sefiatar ma's ade-
lante, los rnodernos sectores pablicos ban ido asurniendo funciones que exceden
el campo estricto de las necesidades no cubiertas a traves del mercado,
b) En segundo terrnino, si definirnos corno necesidad colectiva, toda
aquella que et grupo politico decide coma tal, con independencia de que se
satisfaga a traves del mercado o no, el criterio de delimitacion pierde bastan te
utilidad, pues entonces, la accion del sector pUblico, cubre un abanico de
posibilidades tan ainplio que cualquier actividad desarrollada por el sector
palico seria objeto de nuestra ciencia, con lo que estamos pasando de un
enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la Hacienda es entonces et
estudio del comportamiento de un agente economic° concreto.
Las dificultades seflaladas en el apartado anterior explican una segunda
forma de definir el contenido de la Hacienda Publica. Tambien en este caso se
parte del concepto de Economia, coma ciencia que estudia el modo de sa-
tisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de usa altemativo. Se
distingue, entonces, entre problefnas de asignaciOn, distribuciOn, estabilidad
y creciatiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Riblica comer el es -
tudia de las funciones realizadas pot el sector public° en cuanto a la resolu cion
de estos cuatro problernas, Este modo de considerar a nuestra ciencia tiene
algunas ventajas innegables. Atafie la primera at hecho de que cubre cualquier
enfoque que se de a la accian del grupo politico, desde un plantea miento
extremo en que solo concurre cuando es imposible la resolucion del problema
a traves de la cooperacion voluntaria de los agentes econornicos privados,
hasta as opciones ma's intervencionistas. Se refiere la segunda a que permite
el estudio del sector pliblico no solo coma agente economic° con un papel
activo en la resolucian de los problemas, sino tambien corno creador del
marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados. For ultimo,
concierne la tercera al hecho de que no obtiga a restringir el campo de la
accion piiblica a los mecanismos coactivos, extratios al mercado, sin° que, por
el contrario, permite el analisis de las empresas pUblicas con Fos mismos
criterion que se aplican en el arthlisis microeconOmico.

IL DELIMITACION DEL SECTOR PUBLICO


Acabamos de sefialar que la Hacienda Nblica estudia las actividades rea-
lizadas par el sector publico en la resolucion de los problemas economicos de
la sociedad. Esta forma de conceptuar nuestra disciplina remite, evidente-
mente, al sujeto de ems actividades, de ahi que sea imprescindible establecer
algun criterio que permita diferenciarlo del sector privado de la economia.

10
TEMA 1. EL SECTOR PCIBLICO COMO SUJET° EC ONOMIC° DE LA HACIENDA PUBLICA

En principio, podemos adelantar dos alternativas. Por un lado, y desde un


planteamiento objetivo, considerarfamos al sector ptiblico como todos ague-
llos agentes econotnicos que realizan su actividad utilizando el principio de
coercion y no el de intercambio voluntario. Pot otro, y con un enfoque sub-
jetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el sector
pliblico con independencia de que en sus acetones utilicen o no el poder de
imperio.
En nuestras opiniOn, parece m6s aceptable el segundo planteamiento.
Como han indicado numerosos autores, la moderna organizacion del sector
ptiblico y Ea rnultiplicidad de objetivos y funciones desempenadas explican
que no exista una iinica forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo
de organizarse, de tat manera que el sector piiblico se manifestani unas veces
corno una dependencia de la Administracion, otras corno un organism° au -
tOnomo y otras como una sociedad anonima.
Una vez aceptado este principio, podemos considerar como integrantes del
sector public() a los siguientes sujetos:
Las Administraciones Publicas que incluyen a la Administracion Central
del Estado, las Administraciones autonomicas, las Administraciones locales,
la Seguridad Social y los Organismos autonomos. No parece que sea precisa
una mayor elaboracion sobre estos cornponentes del sector public°, salvo se -
nalar que a veces nos referirernos a Estado para indicar a todo el sector ptibli -
co aunque sea inexact°.
Las empresas ptiblicas no financieras. En este caso, podemos incluir a Codas
aquellas unidades de produccion cuya propiedad o control Sean publicas y
vendan sus productos en el mercado. El problema fundamental es que debe en-
tenderse por control, o lo que es lo mismo, que porcentaje de la propiedad de la
empresa debe estar en manos de algtIn componente de las administraciones para
set considerado como empresa publica. Logicamente, no puede darse una
respuesta universalmente valida a esta cuestion, pues dependerA de la estructura
de la propiedad y del grado de atomizacion que tenga.
Las entidades financieras publicas plantean probEernas sirnilares a los
senalados en el apartado anterior, sobre cuando consideramos que el control
esta en manos de alguna dependencia de las Administraciones Publicas. En
algunos casos, no hay dificultad alguna, piensese en el Banco de Espana, pero
en otros la adscripcion de la entidad al sector privado o al sector ptiblico
puede ser much° mds discutible, asi sucederca pot ejemplo con Argentaria.
Las dificultades de atrihuir una entidad al sector pdblico se complica atin alas
cuando, en el contexto de un proceso de privatizacion, el sector pUblico se
reserva un poder de decision extraordinario en el caso de que la empresa
privatizada adopte estrategias consideradas de interes general. En este caso,
resulta muy discutible que tales entidades no pertenezcan de algiin modo a la
11
ANTONIO BUSIOS GISEERT

esfera del sector publico, aunque no se incluyan dentro de sus datos estadIsti-
cos.

III. EL SECTOR PUBLICO EN LOS PRESUPUESTOS


GENERALES
Una importante fuente estadistica para el conocimiento del sector co est6
constituida por los presupuestos generates de los distintos componentes de la
Administracion.
En principio, podemos hacer una presentation initial del Presupuesto, a partir
del contenido de la. Tabla 1.1., que incluirnos a continuation:

Tabla 1.1. Distribution por capftulos de los ingresos y gastos del presupuesto

GASTOS INGRESOS
-- -
Operaciones corrientes Operaciones corrientes
Capitulo I Gastos de personal Capitulo I lrnpuestos directos
Capitulo II Coinpras de bienes y servicios Capitulo Ii i m p uestos indirectos
Capitulo III Gastos financieros Capitulo 111 Tasas y otros ingresos
Capitulo IV Transferencias corrientes Capitulo IV Transferencias corrientes
Capitulo V Fondo cle contingencia Capitulo V ingresos patrimoniales
Operaciones cle capital Operaciones de capital
Capitulo VI Inversiones reates Capitulo VI Enajenacion de inversiones
Capitulo VII Transferencias de capital Capitulo VII Transferencias de capital
Operaciones financieras Operaciones financieras
Capitulo VIII Var. Activos financieros Capitulo V111 Var. Activos financieros
Capitulo IX Var. Pasivos financieros Capitulo IX Var. Pasivos financieros

La description de los componentes del gasto es relativarnente fkil. Asf el


capitulo I incluye todos los sueldos y salarios pagados; el capitulo II, las compras
de bienes y servicios a las empresas; el capitulo III recoge, fundamental mente,
el pago de intereses de la deuda; el capitulo IV incluye, bdsicamente, las
transferencias a las farnilias o a las empresas para la adquisicion de bienes y
servicios; el capitulo V es una innovacion introducida en la Ley de Estabi lidad
Presupuestaria destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de
gastos cuya financiacion no estuviera prevista; el capitulo VI se refiere a los
gastos de inversion realizados directamente por el sector patico, y el capitulo
VII los pagos a empresas privadas para que Ileven a cabo proyectos de
inversion. Por ultimo, en el capitulo VIII se recogen los gastos destinados a la
adquisicion de activos financieros (acciones, obligaciones...) y en el ca-

12
TEMA 1. EL SECTOR PUBLIC° COMO SUJET° ECONOMIC° DE LA HACIENDA PUILLCA

pitulo IX los desembolsos destinados a amortizar titulos previarnente emitidos


por el sector pLiblico.
En cuanto a los distintos capitulos que integran los ingresos del sector pii -
blico, podernos observar que los dos primeros se refieren a los ingresos por
via de impuestos, ya sean directos (capitulo I) o indirectos (capitulo II). El
capitulo III se refiere a las tasas y otros trihutos (por ejemplo las
contribuciones especiales). El capitulo IV incluye los fondos obtenidos por el
sector pciblico por transferencia de otros agentes econornicos, cuando tales
fondos van destinados a la compra de hienes y servicios. En el capitulo V se
reflejan los ingresos procedentes del patrirnonio publico, tales como los
dividendos percibidos por acciones propiedad del sector public°, alquileres de
propiedades publicas, precios cobrados por visitas a museos de titularidad
publica etc. Los capitulos VI y VII de los ingresos pUblicos se refieren hien a
la yenta de propiedades publicas (capitulo VI) o a las transferencias recibidas
para llevar a cabo proyectos de inversion (capitulo VII), como ocurre, por
ejemplo, en aquellos casos en que nuestro pais recibe fondos procedentes de la
Union Europea. Por Ultimo, el capitulo VIII recoge los ingresos procedentes
de la yenta de activos financieros, como ocurre en el caso de la privatizacion
de empresas publicas, y el capitulo IX los fondos recibidos pot - emision de
deuda publica.
Esta distribucion pot capitulos se denomina elasificacion economica, que en
el caso de los gastos pUblicost puede resurnirse en dos grandes apartados:
a) El consumo que incluiria los capitulos I a 5 de los gastos.
h) La inversion publica, que estaria constituida por los capitulos 6 y 7.
Se ha defendid°, con cierta frecuencia, que los gastos de consumo patio)
son menos convenientes que los de inversion, e, incluso, se ha llegado a de -
fender que los primeros son una prueba evidente del despilfarro del sector
public°. Tal afirrnaciOn es incorrecta por dos motivos. En primer rennin°,
porque tanto uno como el atm generan efectos sabre la actividad economica,
ya que el aumento de gusto public°, del tipo que sea, genera un impulso so -
bre la demanda de bienes y servicios de is economia y, si hay recursos
contribuye a la creacion de empleo. En segundo terrain°, porque cualquier
gasto de inversion publica, acaba generando gastos de consurno publico, asi
por ejemplo, si el sector pfiblico invierte en la construccion de un hospital,
este desembolso se contabilizara como inversion de un period°, pero, una vez
inaugurado el centro sanitario, habra que atender a su funcionamiento, con -
tratando el personal correspondiente y el material necesario, lo que constitu ye
un gasto de consumo. De hecho se denomina carp recurrence a la relacion
existente entre el consurno pciblico y de inversion publica generados por un
proyecto

13
ANTONIO BUSTOS O[SBERT

Adernas de esta clasificacion econeimica, se presentan dos clasificaciones


adicionales de los gastos publicos. La clasificacion organica, refleja la distri-
bucion del gasto entre los distintas componentes del sector palico o depar-
tamentos ministeriales. Asf se distingue entre el gasto asignado a la Casa de Su
Majestad, las Cartes Generates, el Tribunal Constitucional, el Consejo General
del Poder Judicial, Presidencia del Gobiemo, o los distintas Ministerios. La
clasificacion funcional, por su parte, distribuye et gasto de acuerdo con la
naturaleza de las actividades realizadas por el sector ptiblico y asf se diferencian
cuatro grandes apartados:
1) Actividades generales: corresponden a los llamados bienes publicos puros
e incluyen los servicios de caracter general (Administracian de justicia, defensa,
proteccion civil, etc.)
2) Actividades sociales: incluyen los denorninados bienes preferentes
(educacion, sanidad...) y los gastos de redistribucion de rentas (programas de la
Seguridad Social, prestaciones sociales coma el seguro de desernpleo...).
3) Actividades economicas] reflejan los gastos de inversion ptiblica asi corno
los destinados a la regulacian de los mercados.
4) Otras actividades: recogen dos apartados fundamentales, las transferen-
cias entre distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda pu-
blica,
En el proyecto de presupuestos generales del Estado para 2007, la distribu -
cion funcional es la recogida en la Tabla 1.2, que incluimos a continuaciOn.
Debe hacerse notar, en primer terming, que la cifra destinada a otras activi -
dades esta sesgada por el importe de las transferencias a otras administracio -
nes, cuyo total representa casi el 19% del gasto total. En la medida en que es -
tas transferencias se conviertan en gasto de las Comunidades Autonomas o de
los entes locales, se alteraria la composicion del gasto pot - actividades. A.
pesar de este sesgo, el lector puede comprobar f .6cilmente el peso fundamen-
tal de las actividades redistributivas del sector public°, que constituyen el
50,60% del gasto total, cifra, que por lo seirialado antes posiblemente este su-
bestimando esta partida,
Al mismo tiempo, debe hacerse notar que el conjunto de otras actividades
supone un 11,3% del gasto total.

14
TEMA1.ELSECTORPUBLICOCOMOSUJET°ECONOMICODELAHACIENDAPUBLICA

Tabla 1.2. Distribution funcional del gasto


,-
Millones de ell ros Porcentaje

Actividades generales 33.227 9,45


Actividades sociales 180.935 51,49
Actividades econOmicas 39,733 11,31
Otras actividades 97.499 27,75
intereses de la deuda 23.900 6,8
Transferencias entre Administraciones 73,599 20,95
TOTAL 351.394 100

FUente Etaboraci6r. propia a partly dei Proyecto de Lev de Presutruestos Generales para. 2010.

IV. PRINCIPALES INDICES DE MEDIDA DEL SECTOR


PUBLIC()
Una vez estudiadas las dos Fuentes fundarnentales Para el conocirniento
del sector palico, podemos definir los principales indices del tamafio del sector
pUblico, que podemos clasificar en tres grandes grupos, dependiendo de que
se empleen los gastos, los ingresos o hien otros estimadores de la acti vidad
del sector public°.

A) INDICES DE TAMA 0 DEL SECTOR PUBLICO BASADOS EN LOS


GASTOS PUBLICOS
Diferenciamos entre indices agregados y desagregados. Los primeros nos dan
una imagen global del tamatio del sector pUblico, pues nos senalan cual es la
importancia de este agente economic() en el conjunto de la actividad del pais. Pot
ell° comparan el gasto total con un agregado macroeconomic° como el Product°
Interior Bruto o la Renta Nacional. Los segundos permiten matizar esa imagen
general entrando en el detalle de lo que lleva a cab° eI sector public°, por eso
toman come referencia el Gasto Total y analizan su compostciO-n. Entre los
prim.eros el ma's interesante es:
G
T 100
PIB
donde GT indica el gasto total del sector public° y el P1B es et product° interior
bruto, GT debe entenderse como el gasto total no financier°, y, por tan-to, excluye
la adquisicion de activos financieros y la arnortizacion de pasivos

15
ANTONIO BUSTOS G1SBERT

financieros. De este modo, el indite sefiala el gasto del sector public° en la


adquisician de bienes y servicios, realizacion de inversiones, gastos de personal y
transferencias, ya sean corrientes o de capital.
En cuanto a los indices desagregados, podemos hater use Bien de la clasifica-
cion econamica o de la funcional y tomando como base los gastos rotates. Si
usamos la primera sabremos de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto dedica
a consumo (GO y cuanto a inversion (I n), lo que resulta esencial para cornprobar
si contribuye o no at crecimiento economic°. En ese caso tendremos:

Gc (CapsI—V)100 It, (CapsVi—VII) 100

GT (Caps1-1/11) GT (CapsVI—VII)

Si usamos la clasificacion funcional, podemos comprobar que parte de los


gastos piiblicos se dedican a cada una de las acrividades (generates, sociales,
econc5micas y otras) que neva a caho la Administration. Los indices corres-
pondientes sedan:
G.general 100
GI. (Capsi—VI1)

G socic d 100
GT (CaPSI—VII)

Geconauticas 100
GT (CapsI—VII)

Gotr(ks________ 100
GT (CaPSI—V11)

B) INDICES BASADOS EN LOS INGRESOS


Tambien aqui podemos diferenciar entre indices agregados y desagrega -
dos, en et mismo sentido que se ha indicado para los ingresos. Entre los pri -
meros, podemos citar, en primer termino, la presion fiscal que se define
corn() el total de impuestos dividido por el producto interior bruto:
T
wiak 1 00
P113
aunque, posiblemente, sea ma's adecuado definirlo coma tributos dividido par el
PM.

16
TEMA 1. EL SECTOR PO BLICO COMO SUJETO ECONOMICO DE LA HACIENDA POBL1CA

Tributos oc
P113
pues, de otra forma, si el sector palico aumenta las tasas y reduce los im -
puestos, tendriamos la idea equivocada de que ha disminuido la presion fiscal
del pals.
Un segundo indice agregado, basado en los ingresos publicos es el conocido
corno esfuerzo fiscal a indice de Frank, que se define como la presion fiscal,
dividida por la renta per capita o el product° interior brut° per capita. Es decir,
tendriamos:
Tributos
PIB Tributos • Poblacion
PIB RIB'
Poblacion

La idea fundamental que subyace a este indice es que no es lo mismo una


presion fiscal del 30% dependiendo de cual sea la renta per capita del pais.
Asi pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per
capita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familial son
mas limitados. El principal inconveniente de este indice se desprende de la
formula que to define, pues comprobamos facitmente que si aumenta la po -
blacion del pats, el indice crece, aunque no Mayan subido los impuestos, y
que, por otra parte, si la economia rnuestra un proceso de crecimiento,
medi-
do pot el FIB, el indice disminuye truly acusadarnente, al estar elevada al
cuadrado esta magnitud.
Un ultimo indice agregado esta constituido por la Hamada carga fiscal, que se
define coma
Tributos —
RN — M

donde V indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector


patico y M el mfnirno de subsistencia, siendo RN la renta nacional.
Posiblemente, se trate del indice mas adecuado para medir el esfuerzo de la
poblacion en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor
de lo recibido por el sector publico en forma de servicios, y al mismo tiempo, el
denominador no considera toda la renta percibida por la pohlacion sino solo
aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los minirnos para la
subsistencia. Aunque se trate del mejor indice, como puede imaginar el lector,
resulta facil estimar los valores de M o V

17
ANTONIO BUSTOS GISBERT

En to que se refiere a los 'indices desagregados, debe hacerse notar que po-
demos hacer la desagregacian de dos modos. De un lado, podemos distinguir
entre impuestos directos e indirectos y definir entonces
Telfrece,' 100

Tindirtct.45 1 0 0
Tental.e5

De otro, un segundo metodo de desagregar los indices basados en los ingresos


pilblicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece
especialmente adecuado el c6lculo de la carga fiscal para cada grupo de
contribuyentes. De este modo, definirnos:
T. — V.
CF, — " 100
R, M,
donde el subIndice i sefiala que nos estamos refiriendo at i-esimo grupo de renta
o de contribuyentes.

C) OTROS INDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PUBLICO


Aunque en este caso podemos hacer referenda a una gran cantidad de indices,
de naturaleza muy diversa, podemos distinguir entre los que miden el
desequilihrio de las cuentas del sector public° y aquellos que tratan de obtener
cual es la participacion del sector pablico en la produccion total de la economca.
Asi, entre los prirneros senalamos.
Afiorro bruto
______________ 100
P113

Capacidad (+) o
Necesidad (—) de financiacion 100
P1B

que widen la importancia del deficit (o superavit) plIblico en terminos del


Producto Interior Bruto, y
Deuria acurnulada
100
3
1 113
que refleja el endeudamiento total del sector patico, como porcentale del
1 8 PIB,
TEMA L EL SECTOR PUBLICO COMO SUJETO ECONOMICO DE LA HACIENDA PUBLICA

En cuanto a la medida de la participackin del sector ptiblico en la produc -


tion o recursos totales de la economia, podemos definir los siguientes crite rios
de medida:
VAB,
______________ 100
VAB,ecu.r, rerciario
que setiala la participacion de la procluccion del sector palico en el coni unto de los
servicios producidos por el pals
Empleosi,
_____________ 100
Empteo„.1

que indica el porcentaje de nano de obra del pais ocupado por el sector pu -
blic° en un momenta de tiernpo determinado, y, por Ultimo
Empleo generado sector public°
100
Empleos creados
que permite conocer si el sector ptiblico esta actuando como un motor direc -
to en la creacian de empleo del pais, sobre todo si lo compararnos con el in-
dice anterior.

V. COMPARACION INTERNACIONAL
Una vez estudiados los diferentes instrumentos de medida del tamatio del
sector pUblico, podemos realizar una comparacison entre los datos correspon -
dientes a nuestro pais y el de las economfas de otros miembros de la UniOn
Europea. Estos datos se incluyen en la Tabla 1.3.
Tabla 1.3. Comparacion internacional de algunos indices sobre el tamatio
sector ptiblico (2010)
Pais (G/P1B).100 (T*/P1B)•100 ((T* - G)fPIB) .100 (Deuda/P1B)•100
Alemania 47,9 42,6 -5,3 80,9
Austria 51,9 47,2 -4,7 74
Belgica 54,4 49,5 -4,9 105,6
Dinamarca 60,1 54,7 -5,4 55
Espana 45,7 36,3 -9,4 72,8
Eslovaquia 39,7 33,3 -6,7 44,7
Finlandia 55,7 51,9 -3,8 61
Francia 55,9 48,2 -7,7 93,8

19
ANTION.%ii0 BUSTOS GISHERT

Tabla 1.3. frontinuacion)


!Pais (GRIB).1 00 (T*013).100 UT* - G)/PIB) •100 (1}euda/P1B). 1 00
Grecia 48,8 40,7 -8,1 I 29,1
Hungria 48,2 43,7 -4,5 17
lrlanda 46,9 35,1 -11,8 82,9
Italia 51,6 46,5 -5,1 132
Luxemburg() 43,5 39,7 -3,8 23,6
Pulses Nos 52,4 46,1 -6,3 75,1
Pobnia 44,7 37,8 -6,9 61,9
Portugal 51 43,6 -7,4 95
Reino Unido 52,5 41 -11,5 82,3
Rep. Checa 46,5 41,1 -5,4 48.4
Suecia 56 53,1 -2,9 54,6
Zona Euro 50,8 44,3 -6,5 92,4
USA 41,6 30,9 -10,7 89.6
OCDE 44,4 36,6 -7,8 95,8

T Incloye no solo ingresos de naturaleza tributaria, sino tambien otros ingresos corrientes de las
administraciones
Fuence: OECD Economic Outlook, Volume 2010/i , nu 87

A partir de los dams contenidos en la Tabla anterior, se ponen de manifiesto


algunos extremos, entre los que se pueden destacar los siguientes:
1) En primer terming, la importancia cuantitativa del gasto pliblico en ter-
minos de proporcion del PIB, pues una gran mayorla de los paises europeos
destinan al gasto del sector publico mas del 45% de los hienes y servicios pro-
ducidos, cifra que, en el caso de Suecia, alcanza bastante mas de la mitad de la
produccion total. No debe tener el lector muchas dudas sabre la importancia que
reviste conocer a fond() los comportamientos y la adopcion de decisiones pot
parte de un agente economic() de tal relevancia.
2) En logica correspondencia con el aspect° anterior, tambien resulta sig-
nificativa la cifra de ingresos palicos ordinarios sobre el total de la renta
ge-
nerada, lo que, crudamente expuesto, significa que de cada 100 euros ganados, 40
6 50 se destinan al pago de diversos tributes.
3) En to que se refiere al caso esparkol, podemos comprobar que la participa-
cion rant° del gasto publico coma de los ingresos ordinarios en el product() in-
terior brut() est6 por debajo de los valores medias de otras economias europeas, y
ma's prOxirnos, en cambio, a paises coma Grecia a Portugal. Se ha aducido este
data para defender que la presion fiscal en Espaiia todavia tiene posibilida-
TEMA i. EL SECTOR PC BLICO COMO SUJETO ECONOM ICO DE LA HACIENDA PO BLICA

des de ser incrementada, para Ilegar hasty la media europea. Contra tal argu-
ment° se ban defendido dos posiciones complementarias. De una parte, se ha
hecho use del indice de Frank, para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal
de los contribuyentes espatioles, como los portugueses o los griegos, no es infe-
rior at de otros europeos, cuando se pondera la presion fiscal con el product°
per capita del pals; y que, cuando se toma en cuenta este factor, se observatia
coma nuestro pals presenta un indice superior de esfuerzo tributario al detecta-
do en Francia, Alemania o Austria. De otra, se ha senalado que, en el caso de
Espana, la presiOn fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al de los demas
paises europeos, pot la sencilla razon de que su nivel de partida era muy halo, y
que este crecimiento rApido ha causado efectos muy negativos sobre las deci-
siones de los agentes econotnicos, en material tales como el ahorro, el esfuerzo
laboral, la adopcion de riesgos o la inversion privada.
4) Un ultimo dato relevante que se desprende del contenido de la Tabla 1.3
se refiere a la situacian de deficit o superdvit de las cuentas palicas de los
distintos paises miembros de la Union. En trabajos anteriores he puesto de
manifiesto la incapacidad de los diferentes estados para liquidar su presu-
puesto de un modo equilibrado. Elio se comprohaba no solo pm los datos de
deficit sobre PIS, sino, sobre todo, pot las cifras de la deuda actimulada sobre
el PIK En efecto, esta Ultima cifra senalaba las consecuencias de haber ido
acumulando, ejercicio tras ejercicio, un deficit en las cuentas del sector
blico, de tal modo que la deuda que se ha ido acumulando hahia llegado a re -
presentar en algunos casos una cifra verdaderamente extraordinaria. Piense -
se, en ese sentido, que, en 1997 Belgica debra el 126,7% del FIB e Italia un
122,4% de su produccion total de bienes y servicios. No es de extrafiar que
el problema del deficit pUblico y de su control hubieran adquirido el
protagonism° que tenia en la segunda mitad de los arias 90, y que se
propusieran, incluso, la adopcion de una reforma constitucional que obligara
al sector public co a la moderacion de sus gastos y a liquidar el presupuesto
en equilibrio. Tales normal de autolimitacion se imponen a los miembros de
la Union Monetaria a traves del Facto de Estabilidad y Crecimiento, y los
datos de 2007 incluidos en la Tabla anterior demuestran los efectos positives
que ha tenido en el nivel de deficit patico y de endeudamiento acumulado.
En efecto, los datos de 2007 indican que aunque muchos paises de la Union
Europea estdn liquidados sus presupuestos con deficit, este se va reduciendo;
dentro de elks se puede pacer notar el caso de Espana que cierra sus cuentas
en superavit. Paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina
disminucion de la deuda acumulada.

21
ANTONIO BUSTOS GISRERT

VI. RECAPITULACION

En esta primera leccion hemos comenzado definiendo la Hacienda Publica


coma aquella disciplina que estudia la intervention del sector ptiblico en la
resolucion de los problemas econornicos de una sociedad. Al utilizar esta notion,
resulta necesario dar un concepto de sector pCtblico, y, para ello, en una linea
muy similar a la utilizada por el Derecho Administrative}, optarnos por un
criterio subjetivo, to que entrana algunas dificultades, sobre todo en relation con
et control de las empresas ptiblicas.
Una vez que hemos presentado al protagonism de nuestra disciplina interesa
conocer de que fuentes estadisticas disponemos y cuales son los principales
indices que permiten comprobar su dimension. Con tal proposito, hemos hecho
alusiOn a una fuentes basica para conocerla: los Presupuestos Generates.
Asimismo, se han definido los principales indices de medida del ramano del
sector pilblico y se ha hecho una aproximacion, muy generica, a la situation
comparativa de nuestro pals y de los dernas miembros de la Union Europea.
Este ultimo apartado nos ha permitido comprobar la indiscutible impor-
tancia del papel del sector pilblico en las economfas de mercado. Sin embar -
go, no siempre, histaricamente, el Estado ha tenido esta relevancia econami -
Ca, y, de hecho, podemos afirmar que esta importancia es, pasta cierto panto,
muy reciente, y propio de la segunda mitad del siglo XX. Tampoco los
economistas han rnantenido posiciones unanimes sabre la conveniencia de la
intervencion pciblica en la economfa y al lado de posiciones crfticas con este
papel del Estado, se han defendido teorias claramente intervencionistas. Esta
cuestion resulta de una importancia capital en nuestra ciencia y a ella dedi -
camos la leccion siguiente.

LECTURAS RECOMENDADAS

M. T. LOPEZ y A. UTR1LLA: Introduccion al sector ptibtico espanol, Civitas, 1992.


J. M. LOZANO IRUESTE: "Economia Piiblica y Ciencia de la Hacienda", Ha-
cienda Publica Espanola, 1984.

EJERCICIOS PRA- CTICOS

1. Define brevemente, a ser posible en un parraf°


a) Ahorro del sector ptiblico
b) Transferencias corrientes y transferencias de capital

22
TEMA 2
LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PUBLICO

I. INTRODUCCION

Pocos hechos en las economias occidentales son indiscutibles. En casi todos


los casos, los econornistas difieren en la apreciacian de los fenomenos, a en su
interpretacion. Sin embargo, parece que todos estamos de acuerdo en decir que el
sector ptiblico es cada vez mayor, que ocupa una porcion creciente de la actividad
economica. En nuestro pais, el gasto palico absorbe casi el 40% del PIB, los
impuestos casi el 40% de la RN (al que denominaremos con frecuencia Y si-
guiendo la terminologla rnas habitual), y uno de cada cinco ernpleos se da en el
sector public° de la economia.
Estos hechos nos llevan a replanteamos cua es el papel del Estado en eco-
nomias, que, coma la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos pregun-
tamos, entonces, que hace el sector public° y que deberia hacer, y debemos an-
ticipar, de antemano, que esta segunda cuestion se responde de forma muy di-
versa, desde quienes defienden, a partir de un enfoque liberal, una limitaciOn de
la actividad del Estado, pasta quienes, en una vision ma's intervencionista,
proponen un mantentmiento de las funciones del sector ptiblico,
En esta segunda leccion del programa, trataremos de dar una vision gene ral
del segundo terra citado, es decir, contestaretnos a la tuestion de clue debe
hacer el sector ptablico en una economfa, cuales deben ser sus funciones. Se
trata de una cuestion esencialmente normativa, pero que coma es 16- gico,
tiene un fundament° positivo. Dicho en otros terminos, a partir de un
andlisis sobre cual es el funcionamiento de una econornia de mercado y a que
resultados llega la actuacion de los agentes econornicos, se plantea el papel
que se reserva el Estado:

Funcionamiento Papcl que debe cumplir d


de la econorna sector pill:Pik°
Positivo Normativo

29
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Este esquerna permite interpretar las dos visiones fundamentales que se ban
propuesto sobre esta cuestion. Asi, si entendernos que la acciOn
expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes proble -
mas econornicos, llegaremos a la conclusion de que el sector public° debe te -
rser un papel restringido en la economfa de un pais (vision liberal). Si, por el
contrario, el andlisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuada -
mente algunos prohlemas de la economfa, entonces deberemos aceptar que el
Estado adquiera un mayor protagonism°, corn garante del interes general
(vision intervencionista).
En la lecciOn siguiente, en carnbio, analizaremos clue pace el sector pu -bli-
co, cual es su comportamiento real. Estarnos en este caso ante una cuestion
fundamentalmente positiva que introduce un element° diferencial con respecto
al analisis anterior. En efecto, Canto en la vision liberal como en la in-
tervencionista se pane, implicitamente, de que el sector publico no tiene fi-
nalidades propias, sine que actila guiado tan solo par et deseo de alcanzar el
hien canon. En este anaiisis se desecha tal idea y se estudian cuales son las
finalidades, y los comportatnientos, de los distintos elementos que configuran
los procesos de decision del sector ptiblico.
A la hora de desarrollar el problema de cudles deben ser las funciones del
sector pUblico, es conveniente partir de la clasificaciOn de los problemas eco-
nornicos de caracter real.
Asi, los llatnados problemas de asignacion de recursos se ocupan de que
bienes deben producirse y coma hacerlo, los de distribucion analizan para quien
se fabrican los bienes, o, lo que es igual, como repartir el conj unto de los bienes y
servicios producidos, los de estabilidad econornica se refieren a los
desequilibrios basicos de la economia del pais (el paro, la inflacion, el sal-do de la
balanza de pagos, o el de las cuentas del sector piiblico) y los de crecirniento
atafien a la cuestion de como aumentar, a lo largo del tiernpo, el total de los
bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la poblacion. En los
apartados que siguen estudiamos, para cada caso, cual es La interpretacion liberal
y cual el plantearniento intervencionista.

IL ASIGNACION DE RECURSOS
Desde un plantearniento liberal, las cuestiones de asignacion tienen una
solucion simple, si dejamos que la accian individual se exprese libremente en
el mercado. En efecto, los ciudadanos expresan sus preferencias demandando
los distintos productos y las enipresas hacen patente sus posibilidades ofre -
ciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la den -ianda y la oferta

30
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PI:1BLICO

expresan los deseos de los individuos y el mercado determina la cantidad y el


precio que corresponde a cada bien o servicio (Figura 2A ).

Figura 2,1. Equilibrio en el mercado de un producto


P re c i o
0

Cant idad

El grafico anterior indica come el mercado resuelve el primer problema de


asignacian al que nos hemos referido, pues determina que bienes (cantidad) y
a clue precio deben fabricarse. Pero ademas los resuelve de una forma efi -
ciente, o dicho en terminos ma's tecnicos constituye un optima de Pareto.
Esta cuestion resulta esencial y per cllr merece un analisis alga m ss detallado.
Recordemos que la curva de oferta represents el Coste Marginal de pro ducir
el bien analizado, mientras que la demanda indica In que el consurnidor (o
consumidores) estan dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en
equilibrio se garantiza que
P = CMg
y, per Canto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exactarnente,
con lo que cuesta producir el bien, en la illtima unidad que suministra el em-
presario.
Asimismo, la actuacion privada resuelve el problema del coma fabricar los
distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio inter& indivi -
dual, elegira aquella combinaciOn de los recursos (Tierra, Capital y Trabajo)
que le resulten mss rentables, a partir de la productividad de cada factor de
produccian, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que el
mismo ofrece.

3i
ANTONIO RUSTOS C I S BERT

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignacion, tal y corno


acahamos de explicar, es ohvio que el sector public° tiene un papel muy limi-
tado en esta materia. Su action debe reducirse a suministrar aquellos bienes y
servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esta afirmacion obliga a
plantear que condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado
funcione, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes:
— Rivalidad en el consumo: significa que ningun ciudadano puede disfru-
tar de un bien o servicio cuando otro lo esta utilizando. Si yo use tin
jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo, y to mismo
se puede decir de una gran cantidad de bienes o servicios. Pero hay
productos en los que el consumo no es rival; por ejemplo si yo asisto a
un concierto de AC-DC, disfruto del espect5culo al mismo tiempo que
otras personas.
— Posibilidad de exclusion: quiere decir que existe algan mode de excluir del
consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. For
ejemplo, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad ciudadana, o de
un espect5culo de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute
del producto a quienes no han pagado un precio por el bien.
Estas dos condiciones son independientes, y, de hecho, podernos hater una
clasificacion de los bienes de acuerdo con ambos rasgos (Tabla 2.1):

Tabla 2, . Clasificacion de los bienes


Caracteristicas Exclusion No exclusion

Consumo rival Bienes privados puros Bienes mixtos calle


alitnentos, ropa... congestionada

Consumo no rival Bienes mixtos Bienes piiblicos puros


autopista de peaje, deferisa nacional,
representation teatral... justicia, seguridad
ciudadana,,.

Desde una perspectiva liberal, el tinico papel que debe cumplir el Estado
-
es la de proveer a la sociedad de los bienes publicos puros. Como estos son una
cantidad relativarnente pequena en el conjunto de toda la production del pals,
su fimcion es muy limitada, y de ahf que se le denomine Estado mi. nimo, y,
coma no se puede cobras un precio, el sector public° deberg financiar estas
producciones a naves de los impuestos, que no deben interferir con las
decisiones inidividuales. Quede claro que elk no significa, necesariamente, que
sea el propio Estado quien se encargue de la produccion de los bienes pli blicos,
tan solo que financie su provision.
El planteamiento intervencionista amplia considerablemente el campo de la
accian del sector ptiblico en los problems de asignacion de recursos ma's
32
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOI61/COS DEL SECTOR PUBL1C0

ally de la provision de estos bienes pkIblicos puros. El Estado debe intervenir


en todos aquellas casos en que el mercado no produce los resultados optimos
que predican los partidarios del enfoque liberal. iCuando se da esta circuns -
tancia? den que casos el mercado no genera resultados eficientes? f.a respuesta
a estas cuestiones constituye lo que denominamos teoria de los fallos del
mercado, que podernos resumir en los siguientes:
— Mercados de competencia imperfecta: cuando et mercado es un mono-
polio, no podemos garantizar que se de la cndicion de P = CMg, (precio igual a
coste marginal) pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la
igualdad CMg = 1Mg (coste marginal igual a ingreso marginal), una cantidad
inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia
perfecta.
— Presencia de efectos externos: el ernpresario, o el consumidor, solo tie-
nen en cuenta los costes y los beneficios individuates, pero no los posibles
efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda
refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un
caso particular de los efectos exremos to constituyen los intereses de las ge -
neraciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en el mercado en estos
momentos. En estas circunstancias, las decisines que adopten las generacio-
nes actuates pueden causar un daft() evidente a los intereses de las generacio -
nes futuras.
- Informacion asimetrica: el amilisis de los mercados de competencia
perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma
informacian en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, sin
embargo, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello
puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su
misma desaparicion. De nuevo aqui aparece un campo de intervencion para el
sector ptiblico, que lieva multitud de actividades en este terreno, entre las que
pueden cirarse las nrmas sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones
obligatorias de vehiculos, etc.
- Bienes preferentes y prohibidos: Un Ultimo caso que rnerece set cita-
do, lo constituyen aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma
positiva o negativa los resultados que alcanza la libre accion individual. En
unos casos, la sociedad deterrnina que el mercado produce una cantidad insu -
ficiente de productos 0, to que es igual, que su precio es demasiado alto y nc
todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educacian, cultura,
deporte...), de modo que se encarga at poder public complementar la oferta
privada subvencionar la adquisician, En otros, la produccion de determina ds
bienes es considerada corno un mat para el conjunto de los ciudadanos y se
prohibe to produccion de los bienes o servicios correspondientes (los ejern -

3 3
ANTONIO BUSTC1S GISBERT

plos mas obvios son las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones es-
tablecidas sabre algunos lineas telefonicas).

III, DISTRIBUCION DE LA RENTA


Tambien en el campo de la distribucion se da esta oposicion entre los par-
tidarlos de un enfoque liberal y quienes defienden una opciOn intervencio -
nista. Entre los primeros, quizas la posiciOn alas elaborada se debe a quienes
siguen el analisis de Bares Clark. Este economista considera que la regla de
distribucion adoptada par el mercado no solo es eficiente, como cualquier re-
sultado del mercado, sino que adernas es justa. En efecto, en condiciones de
mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribucion obtenida y el va -
lor del producto marginal, de este modo, en el cases del factor trabajo tendria -
mos que
W = P PlvigN
es decir, el salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN)
multiplicada por el precio del producto (Ps). Cuanto mayor sea la productividad
del individuo o el precio de lo que fabrica, mas importante es la remuneracion
que percibira, de modo que cada uno percibimos en proporcion a to que
aportamos a la sociedad.
Los planteamientos intervencionistas en esta cuestion tienen una multi-
plicidad de origenes. De un lado, algunos analistas parten de una nocion de
justicia, segtin la cual lo justo es percihir de acuerdo con lo que se aporta,
mientras que otras escuelas defienden que debemos percihir de acuerdo con
nuestras necesidades. De otro, la posicion defendida pot el autor citado se ol ,
vida de cual es el reparto inicial de los recursos y de coma esa distribucion
inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final, asf como de
aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad
o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos. Un tercer
argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos
derivados de la igualdad en la distribucion, pues se afirma que la estabilidad
social a la supervivencia misma de un sistema politico, sea este el que sea, no
puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de
la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema. Por
se ha afirmado que una redistribucion en favor de los mas desfavorecidos puede
conducir a un aumento de la production, y renta, de modo que, al final, todos
saldrfan garland°. Este argumento, debido a Kakior, resulta el mas complicado
y requiere algn mas de elaboracion. De acuerdo con su hipatesis,

34
TEMA 2. LOS OBJF.TIVOS ECONOMECOS DEL SECTOR PUBLICO

si quitamos 100 u.m. de renta a los ma's ricos su consumo se reducira mas
bien poco, digamos en 50 u.m. En can -ibio, at darselas a los pobres, su
consumo aumentarg bastante mas, por ejemplo en 90 u.m.. De esta manera,
el consumo total del pais habra aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto
obligara a los empresarios a aumentar la produccion, con lo coal crecera la
renta. Asi se iniciara el proceso multiplicador, que ya se estudio en la
asignatura de Economia, y que puede acabar con un aumento final en la renta
nacional de 200 u.m., mas que suficiente para compensar a los ricos de las
100 que se les quito inicialmente.

IV. ESTABILIDAD ECONOMICA


La posiciOn que sustentan los defensores de una vision liberal ante los
problemas de estabilidad economica parte, como es logic°, de la creencia en
las virtudes del mercado para resolver los problemas economicos. Asi, si existe
paro sera porque no se dela que funcione libremente el mercado de traha jo;
pues si dejamos que el salario fluctile librernente se garantizari que la demanda
de trabajo sea igual que la oferta, de tal forma que no habra ningtin
desempleado. Si la econornia esta, entonces, en el pleno empleo de los recur-
sos, la Renta Nacional coincidira siempre con et nivel de Renta Nacional de
pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de
bienes y servicios producidos.
De esta manera, las politicas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos
son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hard bien en
abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
La politica rnonetaria, sin embargo, puede afectar sustancialmente at nivel de
precios del pais. Para ello se hace use de la ecuacion cuantitativa del dinero, que
podemos resumir en la expresion siguiente:
Ms 1 V P • Y
donde Ms representa la oferta rnonetaria, V la velocidad de circulacion del
dinero (es decir cuantas veces se usa un mismo billete o moneda en transac -
ciones), Y es la renta nacional y P el nivel de precios. La ecuacion anterior
adquiere un significado mas profundo cuando se incluyen los aspectos pro pios
del monetarismo, en particular que V es constante y que el nivel de renta es
tambien fijo, por encontrarnos siempre en pleno empleo. Si esas dos va riables
son constantes, o nAs exactamente no dependen de la cantidad de di nero en
circulacion, al incrernentarse la oferta monetaria la Unica posibilidad de
ajuste es un aumento en el nivel de precios. En su version dinamica, el
monetarismo se puede formular del modo siguiente:

35
ANTONIO BUSTOS GISBERT

rn =
donde rn es h tasa de crecimiento en la cantidad de diner, ps la tasa de inflaciOn
y gy el crecimiento en el nivel de rents.
En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector public, los plante-
amientos liberates excluyen la posibilidad misma de esta cuestion, pues se ha
afirmado, con exactitud, que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la
Hacienda Clasica, que aplicaba al sector pilblico las misrnas norms de
comportamiento de un agente economic privado. El endeudamiento del Estado
solo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones pidblicas to
suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagan los
intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.
For Ultimo, la balanza de pagos tambien presentara una situacion de equilibrio
si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libremente en los
mercados de divisas. Para entender esta Ultima afirmacion,
consideremos el mercado de divisas representado en la Figura 2.2.
En este grgico, la dernanda de divisas representa a los
distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y esta compuesta, pot
Canto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o pot las
personas que estan interesados en comprar titulos extranjeros.
Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les
permiten, despues, adquirir los bienes, servicios titulos en los que estan
interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependera de va-
riables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos
ciudadanos, el interes que ofrezcan esas titulos y, por supuesto, del precio de las
monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.
Cuanto mayor es et precio de la moneda extranjera, n-ias cam sera
para los ciudadanos espairioles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por
ello, la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente.
Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores
esparloies, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y
las empresas (o el propio sector pablico) que han vendido titulos en el
exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto
mayor sea et tip° de cambio, mas rentable sera vender en el exterior nuestros
bienes, servicios o titulos. De nuevo aqui debe tenerse en cuenta que
variables tales como el precio de los productos espanoles, el interes de los
titulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificaran la oferta de
divisas, es decir son sus parametros.

36
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PUBL[CO

Figura 2.2. Funcionantiento del mercado de


divisas

Tipo de
,
cambia
Divisa$

En la situacianinicial presentada en el
grafico, nosencontramos ante un
desequilibrio delsector exterior, que se
manifiesta porque lademanda de di-visas
(nuestras T C , importaciunes, compras
Deficit exterior
de titutos extranjeros,etc.) es mayor que la
oferta
(exportaciones, yentas de titulos, etc.).
La solucicSn que nos sugiere el propio
grafico es obvia. Bastaria dejar que el tip° de
cambio se elevase hasta llegar al punto de
equilibrio, y si dejamos que el mercado
funcione libremente, esta devaluacion se
producira automdticamenre.
Los partidarios de un enfoque Elias
interveticionista consideran que el sector
pkiblico tiene un papel mucho mayor en estos
tunas. El origen de esta conclusion se
encuentra en las teorlas defendidas por
KEYNES, quien desconfiaba mucho de la
capacidad del mercado para resolver los
grandes problernas de estabilidad econamica,
Aunque las interpretaciones sobre la obra
de KEYNES Sean rnuy variadas, trataremos
de dar un vision suficienternente general de
las ideas que defendIa. En primer termino, se
afinna que no es cierto que una disminucian
del salario conduzca al plum empleo, corn°
defienden los defensores del libre
37
mercado. El nivel de empleo aparece
deterrninado por la demanda efectiva de
bienes y servicios, y una reduccion de los
salarios tan solo rebajara los ingresos de los
trabajadores, con to que estos consumiran
menus, los empresarios reduciran la
produccion y se acabara creando un mayor
pan).
Al desecharse este dato, el recto de las
conclusiones enunciadas tarnbien
desaparecen. Si el pleno empleo no esta
garantizado, tampoco puede afirmarse ya
que la inflacion sea un fenOmeno
monetario, pues no es cierto que el nivel de
renta sea constante (y, por motivos
diferentes, es discutible que la velocidad de
circulacion sea fija) y tampoco tiene sentido
defender el presupuesto equilibrado corno
regla basica de funcionamiento del sector
public°.
ANTON [0 BUSTOS GISUERT

En efecto, el Estado debera modificar el nivel de gasto, de transferencias o


de impuestos, de acuerdo con la situacion economica del pais, y, asi, si se tra ta
de luchar contra el desempleo, debera llevar a cabo politicas fiscales ex-
pansivas, aunque ello conlleve un deficit en las cuentas publicas; si, por el
contrario, el problema mas acuciante es el de la inflacion, la recomendacion
sera una politica fiscal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga
bajar los precios, pues estos no vienen determinados por la cantidad de dine.
to del pals.
Adernas de lo anterior, la presencia de nuevos fenomenos como la infla -
cian de costes o el estancamiento con inflacian, ha conducido a los seguido res
de la doctrina keynesiana a defender tnayores intervenciones del Estado, hien
a traves de acuerdos con los empresarios y sindicatos de trahajadores, o hien
a traves de reformas estructurales que pagan arias competitivos a los di-
ferentes sectores productivos.
En cuanto a los desequilibrios de la balan2a de pagos, los tipos de cambio
flexibles no son la unica solucion, pues el Estado tiene capacidad para alterar
el nivel de renta, los precios o el tipo de interes que ofrecen los titulos y, en
esa medida, modifica los parametros de la oferta y demanda de divisas. De
este modo, el tipo de cambia rigida, representado en la Figura 2.2,, podria
acabar siendo el de equilibrio en el mercado, tal y coma lo represenrarnos en
la Figura 2.3.

Figura 2.3. Cambios en el equilibrio en el mercado de divisas


Tipo de
cambio

TC,

Divisas

La situacion initial del mercado de divisas (Dd y ad) presenta un deficit


marcado por la distancia AB. Si el gohierno lleva a cabo una politica monetaria
restrictiva originara una elevation de los tipos de interes, una reduction

38
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONOMICOS DEL SECTOR PCTBLICO

en la tasa de inflacion y una caida en el nivel de renta. Las tres variables afectan
al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema:
Y.: reduccian de importaciones y de la demanda de divisas
reduccion de irnportaciones y de la demanda de divisas, aumento de las
exportaciones y de la oferta de divisas
rt: entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciu-
dadanos del pais no adquieren titulos extranjeros, se reduce la demanda de
divisas.
El conj unto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disrninuye, se
desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se desplaza
hacia la derecha, y, en ambos casos, debido a una modificacion en los distilltos
parametros (renta, precios y tipos de interes). Como consecuencia, el tipo de
cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda
de divisas se cruzan en ese valor.
En definitiva, las politicas fiscales y monetarias de que disponen los gobiemos
son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando este
funcione con tipos de cambio rfgidos, tal y como sucede en un buen numero de
palses occidentales.

V. CRECIMIENTO ECONOMICO
Hemos definido los problernas de crecirniento economic° como aquellos
que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la produccion de bienes y
servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de produccion depende de la
cantidad de recursos de que dispone el pais, parece logic° centrar los temas de
crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los
recursos.
Ya qabernos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la
tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (JO. Coma es lOgico, el factor
que mAs interes ha despertado ha sido el Ultimo citado, pues poco podemos
esperar del primero y el crecirniento del segundo amplia, al mismo tiempo, el
total de necesidades por atender. Se define la Inversion coma el incrernento
en el equipo capital de una economia, de ahi que el estudio de los prohlernas
de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al an6lisis de los proce -
sos de ahorro e inversion.
A partir de las afirmaciones del parrafo anterior, resulta relativarnente
considerar que respuesta se da desde una perspectiva liberal a los prohlemas
de crecimiento economic° y, una vez mAs, no resulta dificil justificar que el
mercado es capaz de solventar esta cuestion.

39
ANTONIO BUSTOS C31SBERT

Para ello, Rasta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los
mercados financieros y que las ernpresas demandan tales fondos para
SUS proyectos de inversion. En el primer caso, es logico suponer que
cuanto mayor sea el tipo de interes que se ofrece, mayor la disponibilidad a
ahorrar de los ciudadanos, que perciben asi una cornpensacion mayor pot.
sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es dificil comprender que
cuanto mas alto sea el tipo de interes, menos proyectos de inversion Heyman
a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% par
tomar dinero prestado, se exigira una rentabilidad del proyecto de inversion
superior a esa cifra, para realizarlo. De esta manera, tendrernos una
situaciOn corno la descrita en la Figura 2.4.

Figura 2.4. El mercado financier° y la determinacion del volumen


de ahorro e inversion
r

D(I)
0(A)

AE IE Ahorro, Inversion

En el grafico de la Figura 2.4., se representan la demanda de fondos por


los empresarios (para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes del
ahorro de los consumidores). El libre funcionamiento del mercado establece
un valor de equilibria para el tipo de interes y para el volumen de ahorro e
inversion que produce el pals. Ese nivel de inversion es la que explica el rit -
mo de crecimiento economic°.
La actividad del sector pLiblico resulta contraproducente en este proceso,
pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por
tanto, su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos se des ,
plaza hacia la izquierda, to que conlleva un aumento de los tipos de interes y una
disminucion de la inversion privada, to que reduce el ritmo de crecimiento
economico. Este fenOmeno to representamos en la Figura 2.5.

4.:
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECON()MICOS DEL SECTOR PUBLIC()

Figura 2.5. Efectos de los impuestos en el nivel de inversion

r'y

rE

Ahorro, Inversion

Frente at planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defensores de la


intervencion del sector piiblic° ponen de manifiesto que el papel del Estado no es
tan negativo.
De un lade, se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversion
privada, el efecto total sobre el crecimiento economic° es indeterrninado, pues,
con los impuestos, el sector piiblico lleva a cabo gastos de infraestructura que
colaboran, decisivarnente, en el desarrollo del pais.
En segundo termino, se considera que la libre accian privada, tiende a
perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada
vez mAs deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una creciente
congestion.
En tcrcer lugar se afirma que los procesos de reindustrializacion, tan nece-
sarios despues de la crisis de los ailos 70, exigen un papel direct() del Estado, con
el objetivo de lacer minitTios los costes del proceso de ajuste.
Por ultimo, se defiende que el crecimiento economic° en la actualidad
depende de las innovaciones tecnolOgicas y del desarrollo tecnico, aspectos
en los que la intervencion del sector pilblico es decisiva, no silo para finan ciar
los proyectos de inversion bdsica, que no tienen una aplicacion practica
inmediata y que nunca serian financiados por su rentabilidad, sino incluso en
el desarrollo de nuevos productos, cuya demanda inicial es muy lirnitada e
incapaz de cubrir los costes de produccion.

41
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Tabla 1.2. Campos de actuation del sector publico


Enfoque liberal Enfoque intervencionista
Asignacion de Bienes palicos puros Bienes ptibiicos puros
recursos Patios del mercado:
· competencia imperfecta
· externalidades
· informacion asimetric-a
· bienes preferentes/prohibidos
Distribution El mercado distribuye is · Cuterlos alternativos
de is renta renta de un rnodo just°, · Report° initial de recursos
pues asigna a toad persona · Ausencia de recursos
en funcic'in de lo que · Supervivencia sistema politico
produce (Bates Clark) · La redistribution permite el crecimiento
(Kaldor)
Estabilidad Ausencia de papel para las Papel decisive deI sector ptiblico en la
economica politicas macroeconomicas: estabilidad econdmica
· paro: flexibilidad de los · pare: causado por la ausencia de demanda
salarios efectiva_ La reducciOn de los salarios no
· inflation: fenOmeno L soluciona. Politicas fiscal y monetaria
monetario expansivas
· deficit publico: regla del · inflacion: no es un simple problema
presupuesto equilibrado monetario. Politicas restrictivas.
· deficit exterior: fibre Politica de rentas, Politica de reforms
fluctuation del tipo de los sectores productivos.
de cambia · deficit ptiblico: abandon° de la norma
del presupuesto equilibrado. Defensa del
deficitisuperavit de acuerdo con las
circunstancias.
· deficit exterior: use de tipos de camhio
rigidos y politicos de estabilizaciein .
interna para resolver los desequilibrios
del exterior.
Crecimiento El mercado derermina la El sector pUblico puede acelerar el crecimiento
y desarrollo acumulacion optima de economic°, si los fondos obtenidos a troves de
equip° capital, a troves de impuestos se dedican a ga.stos de
la oferta de fondos de infraestructura.
financiacian (aborra) y de Adernas existen motivos adicionales para la
la demanda de tales intervenci6n palica:
condos (inversion). · equilibria territorial (Myrdal)
El sector pillion. reduce el * politica industrial
crecimiento, pues los · desarrollo tecnico
impuestos rebajan el ahorro
de la sociedad. La disminu-
cion de fondos ofrecidos
aurnenta los tipos de interes
y eso rebaja la inversion
realizada por las empresas

42
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONC5M/COS DEL SECTOR POBL1C0

VI. JIM( UN TAMASTO OPTIMO PARA EL


SECTOR PUBLICO?
Los planteamientos que hemos venido discutiendo a lo largo de los apar -
tados anteriores dan como resultado prescripciones muy distintas sabre cugl
debe ser el ramario del sector publico. Una forma sintetica de presentar esta
cuestion, puede hacerse fkilmente con ayuda de la Figura 2.6, donde repre -
sentamos los beneficios que se obtienen de la accion del sector publico (linea
B) y los costes de esta actuacion (linea C).
Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamailo del sector publico,
para indicar que cuando el Estado apenas cumple funciones, la valoracion de los
individuos de una mayor intervencion pfiblica es bastante grande, mientras que
cuando el sector publico esta muy desarrollado, esa valoracicin se va haciendo
cada vez mds pequefia.
Por el contrario, los costes son crecientes, pues cuanto mayor sea el sector
publico, mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos deben pagar, en
esa medida, superior el coste en et que incurren.
El tamano optimo del sector pUblico se encontraria en aqua nivel donde el
coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del misme mod° que el
equilibrio del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la oferta.
Sin embargo, las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo con el
enfoque sustentado par los hacendistas. Asi, un economista liberal tender a
infravalorar los beneficios y a sobrevalorar los costes, mientras que un in-
rervencionista realizarg la operacion contraria.
Para indicar estas diferencias en la percepcion, hemos representado con
las lineas discontinues al enfoque liberal y con las continuas a] intervencio -
nista. De este mode, el lector puede comprnbar facilmente corrio el tamafio
optimo del sector publico es muy diferente, dependiendo de la opcion que se
defienda.
Figura 2.6. 'fungi° optimo del sector publico
B,C

s, s, Tamaiio del sector pliblico

43
ANTONIO BUSTOSOISBERT

VII. CONCLUSION: PROPOSICIONES NORMATIVAS


Y POSITIVAS EN LA HACIENDA POBLICA
A lo largo de Las pdginas anteriores, hemos ido explicando came eI paper que
asignan los diferentes enfoques al sector palico parte de visiones distintas sobre
el funcionamiento de las econornias de mercado.
En la medida en que el analisis (positivo) de la realidad economica pone de
manifiesto deficiencies en los resultados obtenidos, se defiende la inter -
vencion ptiblica para corregirlas; mientras que cuando se considera que el
mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Esta-
do debe toner una funcion residual, que se limitaria a establecer las condicio-
nes necesarias para el fibre juego de la accian individual.
Esta fundamentacion positiva de las prescripciones (normativas) para la
actividad econOmica del sector piiblico se extiende macho rids aria de las
consideraciones generales que hernos realizado en esta leccion. Elio se debe a
que, adema's, deberAn estudiarse, en cada caso, cuales son los efectos de las
diferentes politicas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo, tendremos que
hacer use de la teoria economica para evaluar sus efectos. En caso contrario,
podriamos proponer una intervencion pfiblica que acabase empeorando la
situacion inicial,
Estas consideraciones explican por que al estudiar cada programa de gasto, el
an5lisis tiene un triple componente. En primer termino, habrA que plantear si
esta justificada o no la intervencion palica. En segundo lugar, se deben enunciar
las diferentes soluciones disponibles. Par ultimo, tendremos que analizar las
consecuencias de estas politicas alternativas para poder evaluar su conveniencia
o no aunque muchas veces observarenlos que la opcion por una u otra depende de la
prioridad en los objetivos que formule el sector pithrico, o en el orden de valores
que refleje la sociedad.
Antes de entrar a analizar los distintos programas de actuaciOn del sector
debemos completar el estudio sobre su cornportamiento y conoc.er rnejor
el de nuestro pais. Para ello, en la Leccion 3 estudiamos, con un enfoque positi-
vo, cu61 es el modo en que se comporta el sector pablico y come influyen en el
los distintos grupos que Lo condicionan, y, en lecciones sucesivas, corm se mide
y que comportamiento ha tenido el sector ptiblico de nuestro pals.

LECTURAS RECOMENDADAS
1. GouGH: Economia Politica cif Estado del bienestar, H. Blume, 1982.
STrLIT7 et al.: El papel economic° del Estado, Institute de Estudios Fisca-
res, 1993.

44
TEMA 3
ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR 131:313L1CO:
COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION

1. INTRODUCCION
En este terra trataremos de dar una vision, forzosamente general, de las
principales aportaciones de la llama& escuela de la elecciOn colectiva at es -
tudio de los comportamientos del sector publico. Se trata de trasladar el en-
foque economico a cuestiones tales como la existencia de determinadas insti -
tuciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los
resultados de la accion palica. A partir de ese conocimiento pretendemos
resumir las principales teorfas que se lean defendido para explicar el creci -
miento del sector palico. Para esta tarea, distinguiremos entre quienes atri -
buyen el crecimiento del gasto pilblico a presiones de la demanda de servi -
cios surninistrados por el Estado, las de los partidarios de buscar en la oferta
una explicacion para este fenorneno y, por ultimo, haremos referencia al in -
tento de sintetizar ambos elernentos.
For ultimo, trataremos de identificar los elementos caracteristicos de la
evolucion del gasto paha-) en nuestro pats, que presenta elernentos diferenciales
con respecto at comportamiento del sector Oblic() en otras economias de
mercado. De esta manera, al final del terra podrernos formular algunas so-
luciones que alteren el rumbo del sector estatal de la econornia.

H. LA TEORIA DEL ESTADO


Y DE LAS CONSTITUCIONES
En este apartado tratamos de resumir las aportaciones de los teoricos de Ia
Hacienda Palica acerca del origen del Estado, sin que con ello pretendamos
elahorar una explicacion completa sobre este terra, pues se trata de un campo
rn6s propio de la Ciencia Politica o del Derecho Constitucionat. Se trata, may
Bien, de dar una interFetaciOn econOmica que explique por clue los indivi , duos,
actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el rnonopolio de la
coaccion y que tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de la fuerza.

49
ANTONIO BUSTOS GI SBERT

El planteatniento Inas sencillo para analizar este problerna trata de probar que
todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas
funciones. Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente
del que pueden extraerse algunas conclusiones interesantes.
Consideremos a dos individuos, A y B. El primero se dedica a la ganaderia
y su trabajo le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea so trabajo en la
agricultura y recolecta 10 Trn de trigo. Tanto uno coma otro pueden conser var
so produccion o intercambiar sus productos, aceptando un precio de 100 u. in.
par cada vaca y de 200 u. m. pot cada Tm de trigo. En tales circunstancias, el
valor de sus patrimonios respectivos es de 1.800 y 2.000 u. m.
Tal valor, ademas, es independiente de que A y B entree en una relacion
bilateral de intercambio, En efecto, si A venue 8 de sus vacas a B para coin -
prar 4 Tm de trigo, dispondra de 10 vacas y 4 Tm de trigo, por un valor total
de 1.800 u. rn. (10 x 100 + 4 x 200 r 1.800), mientras que B seguira dispo-
niendo de un patrimonio de 2.000 u. m. (8 x 100 + 6 x 200 — 2.000).
Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus productos,
le resultara mans rentable robar parte de la produccion de trigo a B. Este,
logicamente, tendra que dedicar parte de su tiempo a cuidar de su cosecha, y
no podra ya obtener so produccion maxima de 10 Tm, sino una cifra menor,
por ejemplo 8. Sus esfuerzos no garantizan el exito frente a la actividad delic -
tiva de A, quien puede arrebatarle parte de so produccion, por ejemplo 3
Tin. En estas circunstancias, los patrimonios respectivos sedan:
A:18 vacas .................... 1.800 u. m.
3 Tm trigo ....................800 u. m.
............................... 2.600 u. m.
B: 0 vacas
— 3 = 5 Trn ........... 1.000 u. m.
Si la situacion se invierte y es B quien roba, entonces sera A quien no tenga
tiempo para cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebano a 16 cabezas, de las
que supondrernos que B le arrebata 7.
En este caso, los patrimonios respectivos seran:
A:16 — 7 = 9 vacas 900 u. rn.
0 Trn
B: 7 vacas .........................700 u. rn.
10 Trn ........................ 2.000 u. m.
2.700 u. m.
En el supuesto de que ambos decidan robar, obtendriamos el siguiente
cuadro de resultados:
A:16 — 7 9 vacas 900 u. m.
3 Tin rrigo ....................600 u. m.
}.500 u. m.
B: 7 vacas .........................700 u. m.
8 — 3 ,-- 5 Tm .............. 1.000 m.
1.700 u.
50
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR PUBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIaN

En la Tabla 3.1. resumirnos los resultados que obtienen A y Ben cada una de
las alternativas que hernos discutido:

Tabla 3.1. Matrix de pagos del juego


E st ra t e gi a s A no roba A roba

B no roba A: !MO A: 2.600

B: 2.000 B: 1.000
1 2

B roba A: 900 A: 1.500

B: 2.700 B: 1.700
4 .3
i

En Las circunstancias que acabamos de exporter, icugl seni la estrategia


que adoptaran las dos personas? Si. A decide ser hot -trade, y B to sabe, ento-
nes a este ultimo le interesara robar, pues gana 2.700 en lugar de 2.000. Pero
si B va a robar, y to hard. si A anuncia su prop6sito de ser honrado, entonces
al ganadero no le interesa cumplir su palabra, pues robando obtiene 1.500, en
lugar de las 900. Dicho en otros terminos, la bosqueda del propio
conducira a que ambos intenten despojar al otro de pane de sus propiedades. Si
por el contrario, ambos agentes comienzan adoptando estrategias de robo,
ninguno puede mejorar aiterando unilateraimente su comportamiento y la
solucion reflejada en la casilla 3 seria estable, aunque no seria optima.
El conflict° que acabamos de describir explica per que A y B pueden decidir
que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus propiedades y
castigue las infracciones contra sus derechos, siempre y cuando este tercer agente
no exija a cada uno de los dos agentes economicos un pago por sus servicios
mayor de 300 u.m. y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus
servicios, que nadie atentarA contra las propiedades que los ciudadanos
encomiendan a su tutela. La existencia de normal constitucionales se explicaria,
entonces, por la necesidad de limitar las posibilidades de accion del tinico titular
de la violencia: el Estado.

51
ANTONIO BUSTO&, GiSRERT

III. VOTANTES, POLITICOS, GRUPOS DE PRESION Y


FUNCIONARIOS
La reflexian de los distintos autores que, desde un enfoque de la teoria
econamica ortodoxa, se han ocupado del comportamiento del sector priblic0
se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del
sector estatal de la economfa se mueven por criterios de optimizacion, no muy
diferentes a los que gufan la conducta de los consurnidores 0 empresa rios; es
decir, se considera que votantes, representantes politicos, grupos de presion o
funcionarios que administran la acciOn pilblica se mueven con el objetivo de
satisfacer sus intereses, sornetidos a aquellas restricciones que su posicion en
el proceso les impose. A cads uno de estos grupos dedicarnos nuestra atencion
en los pArrafos clue siguen.

A) LOS VOTANTES

Cuando se intenta dar una interpretacion econOmica a decisiones como las


de ejercer el derecho al voto o recabar informacion para que tal derecho se
ejercire de un modo ma's reflexivo, nos tropezarnos con dos tipos de dificulta-
des. Las prirneras son commies a la extension del anAlisis econornico a mate-
rias clue no estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo propio de la
ciencia econamica y su discusian nos Ilevarfa demasiado lejos de los proposi-
tos de esta leccion. Las segundas se refieren a que tipos de variables dehen
in-
corporarse al anAlisis y hasta que punto puede explicarse que efectivamente los
ciudadanos se acerquen a las Limas. Esta irltima cuestion es la que WS nos
interesa, y para explicarla haremos use del modelo propuesto por
El planteamiento de este economista considera que la acciOn del votante
(R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado
de la elecciOn (it), de los beneficios que le reporte ei hecho de que gane el
grupo politico que prefiere (B), de los costes que le irnponga acudir a las ur -
nas, en terminos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto
(C) y, por Ciltimo, de los beneficios que te produzca el mero hecho de "parti -
cipar" en el proceso electoral, en terminus de propia satisfaccion o proceden -
tes de la aprobacion de tal comportamiento por parte del grupo social at que
pertenez.ca (D). En estas circunstancias, se propose la siguiente funciOn para
explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:
R =Bx7r+D—C
Esta formulacion permite extract. algunas conclusiones de cierto interes.
Entre ellas, pueden citarse las siguientes:

52
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SF_CTOR POBLICO: COMPORTAMIENTO Y EVOLUC1ON

- Resulta irrelevance hablar de votos "cautivos" en este context°, Imes se


supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportara que un
determinado partido Bane las elecciones. Que tales beneficios sean indivi ,
dualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pension, extender la
ensecianza obligatoria, etc,) 0 que esten motivados por el altruism° es indife , rente
para el analisis.
— Si el votante estima que su participacion puede set decisiva para el re ,
sultado final de la elecciOn (n - es muy grange), lo que ocurrith si la elecciOn
es muy renida, entonces sera mds facil que se produzca una mayor afluencia a
lac urnas.
— Los costes de it a votar explicarian las diferencias que se observan cuan -
do la jornada electoral se celebra en dias lahorables o en dias festivos. Inclu -
so, pocirian colahorar en la comprension de la influencia de factores meteo -
rologicos en los resultaelos que se obtienen.
- Por ultimo, los beneficios reflejados en el componente D servirian para
entender deterrninadas conductas, como las de apostar al equip° ganador
(conocido como efecto bandwagon o furgon de cola), y sentirse asi parte de una
victoria colectiva.

B) LOS POLITICOS
Si, en el caso de los votantes se trataba de explicar por quo" estaran dis ,
puestos a dedicar parte de su tiempo en recabar informaciOn y ejercer el dere , cho
al veto, cuando los economistas se Ilan enfrentado al estudio del corn ,
portamiento de los politicos, la cuestiOn parece rads sencilla, pues la presencia de
un ntimero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes porenciales,
tiene parecidos indudables con hi situacion que se califica en los estudios de
Microeconomia como de oligopedie.
En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido quiera
ser elegido. Que cal deseo se deba a su sincera voluntad de servir al pais, o at
legitimo proposito de aplicar soluciones a los problems, desde su particular
perspectiva, o a una voluntad menos confesahle de ganar prestigio social o
medios econarnicos, no tiene relevancia alguna en el anciIisis posterior. Sea
coal sea el motivo, lo cierto es que el dirigente politico, o su partido,
pretenderan hacer maxima el numero de votos.
Si esta ciescripcion es correcra, entonces las conclusiones que se derivan
del planteamiento son bastante evidences y las podemos resumir en las si -
guientes:
— En paises cuyo sistema electoral sea de catheter mayoritario y se genere una
tendencia al hipartidismo, ambos grupos politicos tenderan a ocupar el centro
politico, de tat mod° que sus ofertas electorales serdn bastante simila-
53
ANTONIO BUSTOS GI S BERT

res. Esta conclusion se apoya en la consideracian, bastante logica, de que si un


partido presenta un prograrna excesivamente radical, para los gustos o
preferencias del votante medic}, solo recibira el apoyo de una franja del elec-
torado, dejando libre el rest° del mercado a su competidor.
— Sin embargo, en aquellos regfmenes politicos cuyo sisterna electoral sea
proporcional, en alguna de sus modalidades, y el resultado sea de tendencia al
multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los
grupos politicos mayoritarios hacia el centro politico se ve compensada pot la
entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.
— La tendencia hacia el centro politico se ye reforzada con el argument°
de que calla partido tendera a ocupar los espacios praximos, confiando en ,
que mantendra cierto apoyo de su electorado tradicional. La idea intuitiva que
subyace a esta afirmacian es similar a las que explican la fidelidad a de -
terminadas mamas, pero aqui tienen, si cahe, un mayor peso. En efecto, su -
pongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quie -
nes no le han votado todavia. Para elk}, deberd adoptar decisiones que, tal
vez, le quiten apoyo entre su electorado basic°, pero esa perdida de confianza
no sera, inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alter -
nativas no son satisfactorias.
— El mismo objetivo de hacer maxima el numero de votos recibidos ex-
plica, que los dirigentes politicos traten de distribuir los costes de la
decision de tal mod° que ningLin colectivo se yea especialmente perjudicado,
mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes,
cuya movilizacion en favor de los candidates del partido se considera necesaria
para la consecucion de la victoria electoral. Por este mismo motivo, se entiende
que los periodos pre-electorales esters caracterizados pot importantes aumentos
del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando atin falte much() tiempo
para una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidaran, para
entonces, los perjuicios sufridos. Pot- ultimo, este comportarniento explica que
los politicos tiendan a sobrevalorar los beneficios derivados de una accion
determinada y a subestimat sus costes, al menos en la presentaciOn de la accion
del gobiemo ante los ciudadanos.

C) LOS GRUPOS DE PRESTON


Puede afirmarse, sin caer en la exageracion, que en casi todos los sistemas
politicos democraticos la relacion entre los votantes y sus representantes
electos o, incluso, la misma accion del gobierno se ye afectada por la presen-
cia cue grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actfian al
margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presion en la activi-

54
TEMA 3. ANALIS1S POSITIVO DEL SECTOR PUBLIC(); COMPORTAMIENTO Y EVOLUDON

dad politica es, por tanto, una evidencia con la que debe contarse a la Nora de
evaluar alai es el funcionamiento real de la accion del sector ptiblico.
Aunque no existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos
grupos organizados, que desean oftener la satisfaccian maxima de sus intere-
ses, o pacer maximos sus beneficios, se plantea una cuestion inicial de cierta
importancia. Nos referimos a que motivos pueden explicar que un individuo, o
una empresa, decidan participar en tal actividad. Esta cuestion no resulta
trivial, por la razOn de que, para cualquier agente econOrnico, resultaria Inas
rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presiOn, sin incurrir en los
costes que impone su pertenencia al misrno. Si todos los sujetos realizasen la
misma reflexion, el resultado obvio es que el grupo de presion no llegaria a
formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha
afirmado que la formacian de grupos de presion es ma's facil cuando el numero
de integrantes es ma's pequefio, mientras que el comportamiento free rider
se producira en los grupos ma's amplios.
De otra, puede considerarse que los grupos de presion parten de asociaciones
preexistentes coma una actividad complementaria, de tal modo que el grupo ya
estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, despues, decide utilizar sus
medios para influir en los resultados de la accion gubemamental.
En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presiOn para condi-
cionar la accion del sector piiblico, pueden destacarse las siguientes:
— La entrega de fondos para contribuir a la eleccion de aquellos candida tos
que puedan defender sus intereses, desde el gobiemo o el Parlament°. En este
sentido, los elementos clave del analisis, al margen de las vias de finan ciacion
ilegal de los grupos politicos, se recogen en las distintas normas que regulan
las fuentes de ingresos de los partidos y, en particular, los lirnites que se
establezcan sabre estos recursos, las exigencias de que tales aportaciones
Sean o no pUblicas.
— La existencia de deficiencias en la informacion disponible por el sector
pilblico, antes de llevar a cab° una decision, pueden llevarle a consultar a los
sectores mas interesados en la adopcion de determinadas normas, o en la
puesta en marcha de determinadas rnedidas de politica econornica. Estas di -
ferencias en la informacian permiten a los grupos de presion condicionar la
accion del Estado, al que se le presenta come Unica soluciOn viable aquella
que coincide mas exactarnente con sus intereses.
- Tambien resulta relevance la posibilidad de suministrar informacion a
los votantes. Los grupos de presion pueden reducir los costes en que incurre el
ciudadano para informarse sabre las consecuencias de la accion del gobierno
y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahura Bien, la
infonnacion que se difunde por el grupo tendera a favorecer sus puntos de
55
ANTONIO BLISTOS GISBERT

vista, y no podia caracterizarse coma neutral. Con ell° no pretendernos afirmar


que tales actividades deberian prohihirse, sino ma's bien lo contrario, pues
posiblen-tente la capacidad de una decision racionaL por el votante me-iota,
cuande se dispone de una inforrnaciOn mayor. Tan solo deberia garantizarse la
veracidad en la informacion surninistrada y favorecer la pluralidad en las
opiniones manifestadas.

ID) LO S FUNCIONARIOS

Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en definitiva,


son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad piiblica en
un buen ntimero de casos, la referencia obligada son las aportaciones de
Niskanen, quien formula su modelo distinguiendo entre el "burocrata" y la
agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea esta el Parlamento o el
responsable politico de un &gam de la Administracion.
El analisis de Niskanen considera que existe una diferencia entre la infor-
macion disponible para la agenda y para el funcionario. Aquella solo observa el
nivel de servicio publico suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando
que existe una relation entre este y la calidad del servicio prestado, pero
desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios
ptiblicos.
EL funcionario, por su parte, si conoce el coste de suministrartas y,
ademAs, tiene sus propios intereses en el proceso. En elect°, se considera que
el responsable de una section dentro de un Departamento ministerial, o, en
general de una unidad de gasto, desea hacer mAximo el presupuesto de que
dispone, pues su importancia en la organizaciOn hurocratica o, incluso su
propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. A partir
de estas nociones, se produce una situation similar a la representada por la
Figura 3.1.
En el grille() contenido en la Figura citada, el presupuesto que esta dis -
puesto a entregar la agencia para la provision de servicios piiblicos es cre -
ciente, pero a un ritmo decreciente, lo que se indica con la linea B. Los cos tes,
en cambio, son crecientes a una rasa cada vez mayor, lo que sefialamos con la
Utica C. Por ultimo, la Linea de trazo mas grueso representa la diferencia
entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio pablico.

5t5
TEMA 3. ANAL1SIS POSITIVO DEL SECTOR PUBLIC O: COMPOR.TAM1ENTO Y EVOLUCION

Figura 3.1. Comportarniento de los funcionarios y gasto presupuestario

Si el cornportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa que


tratase de hacer maximo el beneficio, se elegiria aquella cantidad donde la
diferencia entre amhos elernentos fuera to mayor posible, es decir, se optaria poi-
la cantidad Q*, con un presupuesto B*, y, ademds, esta solucion seria eficiente.
Ahora Dien, si los funcionarios pretenden disponer de un presupuesto amplio,
elegiran la cantidad Q0, con un presupuesto mucho mayor, BP. De este modo, se
explica el fenOmene habitual de que Coda unidad de gasto den-de a agotar el
presupuesto que se le asigna.
Ademds de estas conclusiones, se han apuntado otros elementos que ex-
plicarfan come la conducta de los funcionarios colahora al crecirniento del gasto
ptiblico. Entre ellos, citemos los siguientes:
— Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas
unidades de servicios pdblicos, puede considerar que aquellas unidades de
gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos.
En tales circunstancias, se recortanin los fondos disponibles en futures
presupoestos. De esta manera, se elirnina cualquier incentive Para que los
responsables de la unidad de gastn traten de hacer minimos los costes de su
gestion, pues el L. -mice resultado palpable de su eficacia sera disponer de me-
nos fondos en el future, sin que pueda rnejorarse, en periodos sucesivos, Ia
calidad de les servicios suministrados.
— La ausencia de precios en el sistema de decision pdblica impide medir
la eficiencia de la actuacion de los funcionarios, de ahi las dificultades de es -
tablecer mecanismos que incentiven, a traves de los salaries, un comporta-
miento similar al que puede observarse en el sector privado. Adernas, este
57
ANTONIO BUSTOS GI SI1ERT

factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incen -


tives, de modo que se acaba prefiriendo el use de complementos del salario
por la importancia de la funcion realizada, o Los atios de servicio en la Admi -
nist rac ion.

IV. LAS TEORtAS SOBRE EL CRECIMIENTO


DEL GASTO PUBLICO
Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al
incremento del gasto pCiblico en las economias occidentales son muy diversas,
y, como consecuencia, resulta siempre dificil realizar un intento de sintesis en su
presentacion.
Afortunadamente, en el caso que nos ocupa contamos con un excelente trabajo
que agrupa estas teorfas explicativas de acuerdo con el criterio de si analizan
fuerzas que condicionan la dernanda de mayor gasto publico o si, por el
contrario, se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad
ca. La ciasificacion seria entonces la contenida en la Tabla 3.2:

Tabla 3.2. Teorias alternativas sobre el crecimiento del gasto ptiblico


Causa del crecimiento del gasto Teorias
Demanda Ley de Wagner
Efecros desp I azam i ento e inspeccion
Redistribucion de la renta
Grupos de inters
Ilusion fiscal
Oferta Ciclo electoral
Comportamiento de los funcionarios
ldeologia del partici° en el poder
Centralizacion del sector ptiblica
Demanda , Oferta Productividad , precics
Fuente: Eiaboradon a p,arrir r.2e J.M. GONLALEZ-PAIAMO y J.L. RAYMOND, loc. c IE , p. 146.

A) EXPLICAC1ONES BASADAS EN LA DEMANDA DE


GASTO POBLICO
Los an6lisis que buscan la explicacion en variables que afectan a la demanda
son rnuy variados. Entre ellos, hernos reflejado los siguientes:
a) La llamada Ley de Wagner considera que el desarrollo econornico del pais
impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un au-
58
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR POBLIOO: COMF'ORTAMIENTO Y EVOLLICION

mento del gasto priblico, por dos tipos de razones. La primera se refiere a que
sociedades Ends desarrolladas son tambien mas complejas con un mayor nil -
raero de conflictos entre sus miembros, to que exige una mayor intervencion
del Estado en su sollicion. La segunda atafte a la caracterizacian de los bienes
y servicios publicos como bienes superiores y elasticos, es decir que la elasti -
cidad-renta del gasto public° es mayor que la unidad, y de ahl que al incre -
mentarse la renta, el deseo de que aumente el gasto pliblico sea atin mayor.
h) La teorfa del efecto desplazamiento-efecto inspecciOn considera que el
gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en deter -
minados periodos criticos para la sociedad (una guerra o una calarnidad cli -
matica) esta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuen -
cias de esa conmocion. A este increment() extraordinario del gasto pilblico
se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas las circunstancias
excepcionales que justificaron el aumento del gasto palico, la sociedad ya se
ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor re -
caudacian se dedique a una mejora en la provision de bienes y servicios
puts los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos
(efecto inspeccion).
c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en
los gastos del sector public() se debe a Einciones de carkter redistributivo, un
dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La slave
se encontraria en que a partir de esta fecha se amplia el sufragio a sec-totes de
renta baja, lo que sitiia al votante medic) en un nivel de ingresos in ferior al
registrado con las formulas de sufragio censitario, propias del sigio XIX.
Como ya hemos visto, los distintos grupos politicos tienden a acercarse a este
estrato medio de los votantes, con la finatidad de garantizarse la elecdon, de
ahi que Sean mO's sensibles a las demandas de estos grupos, en favor de
gastos de este caracter.
d) La presencia de grupos de interes poderosos, a los que hemos hecho re-
ferencia, come los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden a
aumentar la demanda de aquellos gastos palicos que les benefician de un modo
direct°, De este rnodo, la sociedad ejerce una presion creciente sabre el nivel de
gasto publico, pot vias indirectas, ajenas al puro proceso electoral.
e) Igor ultimo, la hipotesis de la ilusiOn financiera destaca come) los de-
mandantes de un mayor gasto public° son plenamenre conscientes de los he-
neficios que les reportaran las distintas politicas del sector ptiblico, pero con-
sideran que los costes de las mismas se repartiran entre todos los grupos so-
ciales, 0, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo
que les atatia personalmente.

59
ANTONIO BUSTOS GISBERT

B) JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE


GASTO PUBLICO
El crecimiento del gasto public° en las econornias occidentales se debe, para
un segundo grupo de aportaciones, no tanto a la dernanda expresada por los
votantes o los grupos de interés, corno al comportamiento de quienes ofrecen
distintos programas de gasto. Entre quienes han tratado la cuestion desde este
enfoque, distinguimos las siguientes hipotesis:
a) La teoria del ciclo electoral, a la que hicimos referencia antes, pane de
manifiesto coma en los mementos previos a la cansulta del electorado, los
poderes pablicos inician aceleran programas de gasto con In finalidad de
aparecer ante los votantes coma buenos gestures de los asuntos pUblicos.
Que tales urgencias de Ultima horn aumenten los castes del proyecto par
encima de to inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia,
pues una vez que se ha conseguido la reeleccion, es posible proceder a
algunos recortes en el gasto pi blico o a un aumento en los impuestos, con la
esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el periodo que falta hasta
la siguiente consulta electoral,
h) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, y al que
tambien nos referimos en la antes, es una justificacion ma's del crecimiento del
gasto public° por encima de to que resultaria ()panic), socialmente. La seguridad
del funcionario en. su puesto de trabajo, con garantias inayores que las de
cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir la productividad, la
existencia de diferentes servicios suministrados por una rnisma unidad
administrativa, con las logicas dificultades que ello supone para evaluar su
rendiiniento, y in ausencia de mecanismos sancionadores autornaticos de La
inala gestion, tan evidentes en el caso de las empresas someticias a la ley del
mercado, acentuan ma's, si cabe, la tendencia a que la provision de los bienes
pablicos requiera un volumen de recursos creciente.
c) Un tercer factor que ha impulsado el crecimiento de los gastos publicus se
ha buscado en la ideologia de los partidos politicos, que encarnan las prin-
cipales opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el siglo XIX se puede
presentar cotno una oposicion entre partidos conservadores y liberates, en el
XX observainos que, en las democracies europeas, las alternativas son los par -
tidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los socialdemocra-
tas, de otro, con partidos liberates convertidos, a lo sumo, en elementos ne-
cesarios para lograr la mayoria parlamentaria, mediante coaliciones de go-
bierno. Tales circunstancias son relevantes en el angisis del gasto paha), pues
los partidos conservadores o los que extraen su politica social del magisterio de
la Iglesia son Inas proclives que los liberates a las politicas de redistri bucion de
rentas, que han sido una fuente includable de crecimiento del gas-

60
TEMA 3. ANALISIS POSITIVO PEL SECTOR PUBLICO: COlvIPORTAMIENTO Y EVOLUCION

to public°. Por su parte, los partidos socialdernocratas, de raiz marxista o no, ban
sides los grandes impulsores de las politicas de gastos sociales, aunque hayan
abandonado sus origenes revolucionarios y hoy funden sus posiciones en
versiones mas o menos sofisticadas del keynesianismo.
d) For Ultimo, se ha argumentado que la propia estructura del Estado, mas
menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto
o ocurre cuando el proceso de descentralizacicin Ileva a una duplicacian de
funciones realizadas por el sector public°, o cuando la financiacion de los es
autonomicos o locales depende, substancialtuente, de la entrega de fon-
por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta facil atribuir a otros
responsabilidad de los deficits en los que incurre la gestiOn propia y nego,
despues, un aumento en la financiacion necesaria para Ilevar a cabo las vidades
del organ° autonomic° o local. En otras circunstancias el proceso
descentralizacion puede colaborar en la reduccion del ritmo de crecimien del
sector pliblic°, pues Los beneficios y los costes de la actividad publica se
con mayor claridad, al estar mas proximos a los ciudadanos, ello explica,
ejemplo, que en los Estados Unidos se haya reclamado una menor interfecia por
parte del poder central y un mayor protagonism° para los distintos embros de la
Union.

) UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCION


DENIANDA-OFERTA
En un analisis iniciado pot Baumol, pero continuado despues por otros
economistas, se ha tratado de explicar coma la confluencia de una demanda rigida
de gasto public° y una oferta que .se desplaza para reflejar costes ere-
' tes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto ptiblico. Para *Ho
consideremos la situaciOn reflejada en la Figura 12. En la situacion ini tial,
representada pot la curvy de demanda (D) y la de oferta (0), se esta
produciendo un nivel de suministro de servicios priblicos indicado por la
cantidad Q* a un "precio" P*. Ahora bien, la productividad del sector pUbri -
co es inferior a la que se observa en el sector privado, tanto por las propias
Jeficiencias en la gestion, corno por el heck) de que en el sector servicios re -
sulta mas dificil incorporar rnejoras tecnologicas, o sustituir man() de obra
por equip() capital, rnientras que el crecimiento en los costes salariales del
sector privado de la economia viene a ser similar al de los aumentos en el
sueldo de los funcionarios o personal de la Administracion. Si el coste sala -
rial crece lo misrno, pero la productividad lo pace a un ritmo mas bajo, el
costede provision del servicio ptiblico aumenta, lo que se representa con el
desplazarniento de la oferta hacia arriba (01. En tales circunstancias se pro-
circa una nueva cantidad Q° con un nuevo precio P°.

61
ANTONIO 13USTOS GISBERT

Figura 3.2. Demanda


inelistica y aumento
de
Prec c)

Pa

P*

costes en la provision
de servicios
publicos

A C
Cantidad

Puede
comprobarse que,
en la situacion
inicial, el nivel de
gasto ptiblico es P*
6 2 x Q*, y que
estarfa
representado por la
suma de las dos
areas de los rec-
tangulos A y C. En
la situacion final,
el gasto del sector
palico seria P° x
Q° y su
representacion
geornetrica seria la
suma de las areas A
y B. Si corn-
pararnos B y C,
observarernos que
el sector public.)
esta suministrando
un nivel inferior de
servicios publicos
(Q0 < Q*) pero
esta incurriendo en
un mayor gasto.
Este fenorneno se
produce con mayor
intensidad cuanto
[rigs inelgstica sea
la curva de
demanda y cuanto
mayor sea el
crecimiento en los
costes de la
provision de los
servicios

V.
U
N
A
E
X
P
L
I
C
A
C
I
O
N
D
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L
C
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S
E
C
T
O
R
P
U
B
L
I
C
O
E
N
E
S
P
A
N
A
En este epigrafe
tratarernos de
cornprobar si las
distintas teorias que
hemos ido
describiendo en el
apartado anterior
pueden darnos una
justificacion de la
evolucion del gasto
piiblico en nuestro
pals o si, por el
contrario, existen
elementos
diferenciales en los
cambios
producidos. Para
ello, partiremos de
los hechos, tat y
como los
conocemos a partir
de las estadisticas
oficiales, y
comprobaremos
title partidas de
gasto han mostrado
un mayor
dinamismo. Una
vez realizada esta
tarea, puede hacerse
un analisis de las
causal que ex-
TEMA 1. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR PIDFSLICa. COMPORTAMIENTO Y EVOLUCION

plican el fenomeno y, entonces, pueden enunciarse que medidas deberlan


adoptarse para corregirlo.

A) LOS HECHOS
Normalmente, la fuente a que deberfamos acudir para comprobar cual ha lido
la evoluciOn real del gasto palico en nuestro pals serfan las previsiones
contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por
los cuales estos datos pueden damns una vision inexacta de la realidad.
El primer() es que, debido al proceso de descentralizaciOn que ha vivid°
nuestro pals, una buena parte del gasto palico se lleva a cabo fuera de la
Administracion Central del Estado y deberfamos utitizar, en tal caso, datos
que reflejen la evolucion del gasto del conjunto de las Administraciones
blicas .
El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente
presupuestado y el que realmente se realizo alcanzan tal cuantia que hoy tiene
cierto sentido preguntarse para que sirven los Presupuestos, al menos en su
definicion habitual. En nuestro caso, harernos uso de los datos suminis trados
en los diversus informes economicos del Banco de Espana, atingle, coma
tendremos ocasion de comentar, tambien plantean dificultades.
Una primera aproximacion al estudio del comportamiento del gasto pu -
blico se contiene en los datos de la Tabla 3.3, que refleja la participacion de
los gastos, los ingresos y el deficit calico como un porcentaje del Producto
Interior Bruto.
Los claws de la Tabla 3.3 reflejan claramente lo sucedido en nuestro pals
desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre
1980 y 1986 de acuerdo con la primera serie y de seis mas desde 1985 hasta
1994. Este increment° de los gastos no se ha visto acompanado pot. un aumento
paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras de deficit publico se disparan
a partir de 1982.
Igualmente, se compmeba, a partir de la informacion cicada, que los in-
temps de controlar el gasto publico, y por consecuencia, el deficit ptiblico, no
son duraderos. Puede observarse, en tal sentido, la evolucion registrada por
los gastos entre 1987 y 1989, donde se aprecia un timido intent° de rebajar el
nivel de gasto ptiblico que se pierde a partir de 1989 y, de mode much() mas
acusado, desde 1993.

63
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Tabla 33. Evolucion de los recursos, gastos y deficit de las


Administraciones Riblicas
BASE 1980
Airios, 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Reckirsos 30.45 31.92 32.09 34.23 34.08 35.70 36.80
Gastos 32.95 34.81 37.85 38.95 39.50 41,50 41.82
Deficit -2.50 _ -2.88 -5.76 -4.72 -5.42 -5.80 -5.02
BASE 1985
Anus 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 199 1993 j
2
Recursos 35.65 36.17 37.83 37.8 39.76 .39.55 40.39 42.1 42.1441.58
Gastos 42.59 42.14 40.95 41.0 3 42.56 43.65 45.28 46.20 49.64 48.25
8- -2.80 -4.10 -4.89 9 -7.49 -6.67
Dfficit -6.94 -5.97 -3.13 -
3.25
Fuente. Elk-iboracion propia a partir de los datos del Banco de
Espana, irtforrne anual (1986) y C.u,N.tas frn.anciems de la
economfa. espanola (1985-1994)
A partir del ano 1995, la situacian ha cambiado
sustancialmente, tal y como se refleja en el contenido de la
Tabla 3.4. Aunque la serge no es directamente comparable
con los datos reflejados en los cuadros anteriores, si nos
permite observar clarainente la tendencia del gasto y los
ingresos ptiblicos a partir de ese afio.

Tabla 3.4. Evoluckin de los recursos, gastos y deficit de las


Administraciones Publicas
Afkos Recursos Gastos Dgicit /Supetqlvit
1995 37,9 44,2 - 6,3
1996 38,3 43,0 - 4,7
1997 38,2 41,0 - 2,8
1998 37,8 40,8 - 3,0
1999 38,3 39,3 - 1,0
2000 38,1 39,0 - 0,9
2001 38,0 38,5 - 0,5
2002 38,4 38,7 - 0,3
2003 38,2 38,2 0,0
2004 38,5 38,7 - 0,2
2005 39,3 38,2 1,1
2006 39,4 38,0 1,4
2007 (p) 39,1 37,8 1,2
64
2008 (e) 39,0 37,6 1,4
Ricrac: OECD iconomic Outlook, Volume 200612, N' 80
TEMA 1. ANALISIS POSITIVO DEL SECTOR KIBLICO: COMPORTAMENTO Y EVOLUCION

Los datos contenidos en la Tabla 3,4. reflejan con absoluta claridad la me -


jora que se produce en los resultados de la actividad del sector pfiblico a partir
de 1995. Tal mejoria se puede sintetizar en la notable reduction del deficit
Alia), que pasa de 5er un 6,3% del P1B a alcanzar el equilibrio presupuestario
en el 2003 y el superavit a partir de esa fecha. Los datos, ademas reflejan que
estos resultados se Ilan alcanzado mas por la paulatina reduction del gasto
pglico que por un aurnento en los ingresos del sector public).

B) UNA EXPLICACION DEL CRECIMIENTO DEL GASTO


PUBLIC() EN ESPANA
La evolution del gasto publico, reflejada en el analisis del epigrafe ante -
rior, indica que nuestro pals no es una excepciOn al hecho que pretendfan
explicar las diferentes teorias a las que nos hemos ido refiriendo en el primer
apartado de este terra. Sin embargo, el caso de Espana presenta algunas sin -
gularidades a las que debemos hater mention y que permitiran al lector con -
siderar la relevancia de esas teorfas para explicarlo. Sin Animo de ser exhaus -
tivos, podemos resurnir los siguientes factores:
1) El proceso de transition politica vivido por nuestro pais a partir de
1975, con la sustituciOn de un sistema autoritario por otro democratic°, ge -
nen') nurnerosas demandas de un mayor gasto pulalico, especialmente en
bienes preferentes. En una primera etapa, puede atribuirse a la debilidad de
los sucesivos gobiemos de la transition, carentes de apoyo democratic() y
enfrentados a una acumulaciOn de exigencias de los distintos grupos
sociales, que se manifestaban despues de un largo period() de restricciOn de
las libertades. Mas adelante, y en la medida en que el sistema democratic° se
ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al
propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives, como ya se ha dicho, a
generar esta clase de gasto public),
2) Un segundo factor que explica el fuerte crecimiento del gasto pCiblico
en nuestro pais es la crisis economica que sufren las economfas occidentales a
partir de los atios setenta. Aunque Espana comparte con los demos paises las
dificultades producidas por el alga de los precios del petroleo, hay algunos
rasgos caracteristicos de nuestra econornic que le dan un caracter diferencial,
y la hacen ma's grave. La crisis econornica impulsa el gasto piiblico al menos
en dos direcciones. Se refiere la primera a la necesidad de efectuar pagos per
seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por
nuestro mercado de trabajo. Atatie la segunda a las subvenciones entregadas a
empresas publicas con perdidas, que representan una cifra elevada no solo por
la importancia del sector piiblico empresarial de nuestro pals, sine tarn-

65
ANTONIO BUSTOS OISBERT

'Dien porque la propia crisis econOrnica genera un trasvase de las empresas


privadas en dificultades al sector pCiblico.
3) Un tercer factor notable es la consolidacion de un modelo de Estado
de Bienestar. Aunque los origenes de la Seguridad Social en nuestro pais son
macho ina.s antiguos, lo cierto es que la decada de los ochenta es testigo de
una consolidation del sistema de pensiones, no solo desde la aprobacian del
texto constitutional en 1978, sino rambler' a partir de la huelga general del
14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre otras cosas, en la aparicion
de las pensiones no contributivas. Igualmente, es fruto de esta consolidation.
del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de
viv ienda.
4) Una cuarta caracteristica relevante se refiere al gas to en las infraestruc-
turas de transporte. Debe reconocerse que el esfuerzo en este terreno ha sido
notable desde los primeros momentos de la transition politica y ha represen -
tado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socialistas, pero, al
mismo tiempo, hay que indicar que los importantes acontecirnientos vividos
por Espana en 1992 (Juegos Olimpicos de Barcelona y Exposition Universal de
Sevilla) explican su aceleracion en los atlas 1992 y 1993. En cualquier caso,
tenernos que indicar coma, en los ejercicios economicos mas recientes, el
ajuste presupuestario ha recaido principalmente en estas partidas, de mode que
el actual Ministerio de Foment° (antes de Obras Publicas, Transportes y Media
Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su nivel de actividad.
5) Un factor adicional, que explica el crecimiento del gasto ptdblico en Es-
pana, es el proceso de descentralizacion politica que representa la construccion
del Estado de las Autonomias, de acuerdo con el model() consagrado pot la
Constitucian Espanola en 1978. Ya se ha dicho, en el epigrafe anterior, que tal
proceso tanto puede Ilevar a una reduccion del gasto coma a un aumento del
mismo. En el caso de nuestro pais, algunas caracteristicas del proceso han
contribuido a favorecer ma's el incremento del gasto que su limitaciOn. Entre
ellas, y sin anima de ser exhaustivos, pueden citarse las siguientes:
0 El proceso de descentralizaciOn no ha reducido el ntimero de ernpleados de
la Administracion Central y si, en cambia, ha aumentado el de los que prestan sus
servicios a las Comunidades Autonomas,
ii) La aparicion de los entes territoriales ha producido, en no pocas oca -
siones, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administration
Central del Estado, en la esfera national, y calla una de las Comunidades
Autonomas, en el ambito de sus competencias, sin que la distribution de
funciones realizada por la vigente Constitucion haya podido evitar este
feria-- men°.
iii) El sistema de financiacion de las Comunidades Autonomas de regimen
general no ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fis-
66
TEMA 3. AN14L1SIS POSITIVO DEL SECTOR PI:313L/CO. COMPORTAMIENTO Y EVOLLICION

cal por parte de los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a in-
crernentar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar,
paralelamente, los ingresos publicos.
6) For Ultimo, sin que ello signifique que este sea un factor residual, el
creciente deficit ptiblico colabora decistvamente al aumento del gasto, a tra -
ves del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. La
importancia de este fenomeno puede dernostrarse fkilmente. En efecto, si
descontamos esta partida de la cifra total de gastos, cornprobarfamos que en
los aftos 1987, 1988 y 1989, el sector piiblico no habria incurrido en un defi -
cit y que en 1990 y en 1991 el deficit pCiblico serfa inferior al 0,5% y al 1%
del FIB.
0) La evolution a la que hace referencia al Tabla 3.4, esto es desde 1995 a
2008, permite corroborar algunas de las tendencias sefialadas en los prrafos
anteriores. Como ya se ha dicho, a partir del ejercicio de 1996, y coincidien -
do con un carnbio en la orientation politica del gohierno de la nation, se ha
producido una ma's que significativa reduction del gasto pablico en nuestro
pals. Elio no solo se debe a la voluntad de format- parte de la moneda (mica
europea, que exigia limitar el deficit a un 3% del PM, sino tambien a la evo -
luciOn de determinadas variables macroeconOrnicas que generaban presiones
importantes sobre el gasto patico. Apuntemos en esta direction, la mejora en
los dams de la tasa de desempieo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a algo
ma's del 9% en 2005 y se estima que para el 2008 habni descendido has ty el
7,6%. Igualmente destacable es la bajada de los tipos de interes, que po demos
ilustrar con el tipo de interes a corto plaza, que pasa de un 9,4% en 1995 al
4,4% en 2000 y llega a un minima historic° en 2004 con un 2,1%, aunque no
es este un factor en el que se pueda seguir tonfiando ya que desde esa fecha se
ha ido generando una elevac ion paulatina; aunque no cabe espe rar una
vuelta a los tipos de interes que sufrio nuestra economfa en los 90. En el
primer caso, la mejor situation del mercado laboral reduce el pago de pres-
taciones por desempleo, rnientras que en el segundo, se reduce la carga de los
intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo per-
mite obtener recursos adicionales no solo a traves de la imposition directa
sino tambien a traves de las cotizaciones sociales, en este sentido debe recor-
darse que la capacidad de financiacion de is Seguridad Social permite cubrir
las necesidades de financiacion de la Administration Central.

VI. CONCLUSION
A lo largo de este terra hemos estudiado el comportamiento del sector p(iblico
como agente economic°. Para ello, hemos empezado planteando si

67
ANTONIO BUSTOS C;ISBERT

existe una justificaciOn econamica a la existencia misma del Estado y si, ade-
ma's, puede buscarse una explicaciOn economica a determinadas reglas de
funcionamiento del proceso politico, en un analisis que comparte algunas de sus
conclusiones con las aportaciones realizadas desde Ciencia Politica.
Posteriormente, hernos incluido algunas reflexiones sobre el proceso politico
en [as dernocracias representativas y hernos senalado el origen de posibles
deficiencias en la action publica, aunque muchas de ellas no puedan ser
consideradas exclusivas de lo

LECTURAS RECOMENDADAS
E CORONA: Una introduccion a la teoria de la election publica,
Institute de la Administracion Ptiblica, 1987.
J. L. RAYMOND y J. M. QONZALEZ-PARAMO: "iPor que tiende a crecer el
gasto pablico?" Papeles de Economia Espanola, le 37, 1988.
C. WOLF: Mercados o gobiernos: elegir entre alternatives
imperfectas, Institute de Estudios Fiscales, 1995.

EJERC1CIOS PRACTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un parrafo:
a) Martz de pagos de un juego
I)) Model() de Hote !ling aplicado al mercado electoral
c) Model() de Niskanen sobre el comportamiento de la hurocracia
d) Teoria del ciclo electoral del gasto pUblico
e) Ley de Wagner
f) Efecto desplazamiento
g) Efecto inspecciOn
h) La enfermedad de Baumol
i) Ilusion financiera

2. Comenta el parrafo siguiente:


"Tradicionalmense, el sector privado y el sector
ptiblico de la economic! suelen definirse diciencio que
el primer° es la parte del sistema economico controlada
por personas y empresas privadas, y el segundo la parte
controtafia par el Gobierno. Pero en el sector privado las
intervenciones estatales son multiples, y el sector p1"1 Mica -
ester en manos de un conjunto incoherence de ges cores,
68 sobre los cuales la au toridad del Gobierno es poco eficaz Por
eso filtimarnente se ha dado de los dos sec-
ELIAPR4 ESUPUESTO

INTRODUCCION

En este terra debernos cubrir cuatro objetivos distintos, En primer termi -


ni:), es necesario elaborar una nocion de este documento b6sico para el collo -
itkniento de la actividad del sector palico en la econornia; para ello, parti mos
de un concepto aplicable a todo tipo de agente economic° e indicarnos, a
continuacion, cuges son las notas que lo singularizan en el caso de la acti -
vidad ptabl ica.
Una de esas notas especificas hate referencia al proceso de elaboraciOn,
tjecucian y control de este documento; de ahr, que un segundo objetivo de esta
leccion sea, precisamente, el andlisis de lo que se denornina el ciclo pre..
aupuestario, que fases to conforman, y quien tiene la iniciativa en calla una de
ellas. En nuestro analisis de estas cuestiones haremos referenda a los preceptos
establecidos en la Ley General Presupuestaria, que son los que regulars estas
materias.
La tercera cuestion objeto de estudio en este terra concierne a los princi pios
que deben inspirar la elaboracion de los presupuestos. Se trata, como es
iogico, de un planteamiento de caracter normativo, en la medida en que se
indican una serie de prescripciones de tipo politico, economic° o contable que
deben seguirse para elaborarlo y ejecutarlo.
Frente at plantearniento norrnativo que subyace a la enumeraciOn de los
llamados principios presupuestarios, debe hacerse un anglisis positivo, sabre
si estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad. Elio
nos lleva, en el ultimo apartado de esta leccian, a desarrollar el problema de is
llamada crisis de los principios presupuestarios, y, en las lecciones siguientes,
a considerar otras formulas presupuestarias que se preocupan menos del
control de las cuentas del Estado y trigs por aspectos diferentes, coma la
eficacia o la estahitidad economica.

71
ANTONIO BUSTOS GISBERT

II. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO


El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espanola define el termino
"presupuesto" en su Ultima edicion como: "Corriputo anticipado del coste de una
cobra o de los gastos y rentas de un corporacion".
Esta notion de presupuesto indica claramente que el element° fundamental
de la definition es la idea de anticipation o prevision, tanto en lo que se
refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se ohtendrain para
cubrirlos.
Ahura Nen, una definicion de presupuesto articulada sohre esta idea puede
aplicarse a cualquier tipo de agente economic° que deha adoptar decisiones
constrenido pot- un volumen limitado de recursos. Si queremos ajustar el
concepto para el caso del sector ptiblico, debemos incorporar, al menos, tres
ideas fundamentales que le son propias. Atane la primera a la forma juriclica que
adopta, se refiere la segunda a las implicaciones economicas que genera el
presupuesto del sector publico y, por ultimo, concierne la tercera a las con-
secuencias politicos clue produce su rechazo.
En primer termini:), los presupuestos del sector public° adoptan una forma
juridica concreta. En el caso de los Presupuestos Generates del Estado, deben
aproharse rnediante ley, en los de las Comunidades Autonomas, por ley de sus
respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Men°
de las corporaciones respectivas, y, en el caso de las universidades, a su
Consejo Social. En todos estos ejemplos observarnos que existe una clara vo -
luntad de que los representantes electos participen en el proceso de decision.
Elio se debe no solo a las implicaciones econornicas, de las que nos ocupare -
mos enseguida, sino tambien al hecho de que los ingresos palicos se obtie nen
de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la laora de decidir su
cuantia, distribution y asignacion a los gastos correspondientes. Esta
exigencia se refuerza con el hecho de que la ejecucion del presupuesto de un
ente ptiblico estA sometida a un procedirniento de control especIfico, que no
es parangonable con el existente en el caso de las actividades privadas.
El segunda element() citado se refiere a las implicaciones economicas de los
presupuestos. Ya hernos estudiado que, por su tamano, el sector pCiblico es el
principal agente economic° de nuestro pals; de Ali que las decisiones que
adopta tengan un efecto muy importante sobre ei resto de los agentes socia les,
ya Sean empresas o econornias domesticas. Con elle, no solamente nos
referimos al hecho, obvio, de que el volurnen y la composicion, de los ingre sos
afectan a Ia renta disponible de los ciudadanos, y, por ende, a sus planes de
consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura condicionen de un mod°
fundamental la actividad de sectores completos de la economfa del pals, sino
tarnbien al dato, frecuentemente destacado, de que las decisiones
7Z
TEMA 4. EL PRESUPUESTO

del sector palico se convierten en una pauta de comportamiento para otros


agenres economicos. Asi, cuando se precede a una congelacion de los sueldos de
los funcionarios, se esta presentando una linea de conducta a los empresarios en
su negociacion con los trabajadores.
Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias politicas de la
aprobacion de los presupuestos, o, mits correctamente, de su rechazo. En efecto,
el presupuesto de un ente public° establece la Linea prograrmitica de la accion
economica del sector public° o de uno de sus componentes y, en tales
circunstancias, la no aprobacion de sus previsiones debe entenderse como una
perdida de confianza por parte del organ() colegiado de Ingxiina re-
presentatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza deberia
set- suficiente para que, en consonancia con la idea de responsabilidad politica,
los gestores del ejecutivo presenten la dimision.
Combinando todos estos elementos, podemos definir el Presupuesto
corno:
"Resurnen sisternatico, confeccionado en periodos regulares de tiernpo y aprobaido
por el argano colegiado comperente, en el que se establecen las previsiones de gams
e ingresos por parte de un elemento integrante del sector paha), con la fina, Wad de
atender a su plan de actwicion ecanomica, de tal modo que su aceptacion significa,
irnpifritamente , una renavacion de to confianza en los gestures de ese cornponente
del sector pablico" .

M. EL CICLO PRESUPUESTARIO

A lo largo de la exposiciOn de este apartado tratamos de describir, somera-


mente, el proceso que sigue el presupuesto, tornando coma punto de referencia la
norrnativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el con-
vencimiento de que la tramitacion de Los documentos andlogos para las Co-
munidades Autonomas es muy similar.
Es precise, pacer notar que se distinguen cuatro lases en el ciclo vital de los
presupuestos, en las que el protagonism() corresponde a cada uno de los
poderes del Estado, siguiendo la tradicional division de poderes, propia de los
regimenes liberal democra-tieos. De esta forma, diferenciarnos:
— Elaboracion: atribuida al poder ejecutivo

- Discusiein y aprobaciein: asignada al tegislatiyo


- Ejecucion: corresponde al ejecutivo

— Control:encornendada al poder judicial , pues se lleva a cabo a travel del


Tribunal de Cuentas, sobre cuya naturaleza, administrativa o jurisdiccio nal,
volveremos ma's adelante.

73
ANTONIO RUSTOS 015BERT

A) LA FASE DE ELABORACION

En este primer momenta de la vida de los Presupuestos, la iniciativa esta


en manes del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la confec,
cion del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economia y
Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que la competencia de la ela-
boracion del documento presupuestario recaiga en una Oficina Presupuesta -
ria, que dependeria directamente de la Presidencia del Gobierno, en el con-
vencimienro de que la negociacion entre los distintos departamentos minis -
teriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy dura y se necesita
entonces todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a la hora de impo -
ner criterios, sabre todo en momentos de austeridad economica. La experien -
cia espatiola en esta cuestion ha puesto de manifiesto que esta figura no ha
Ilegado a consolidarse, y que, en todo caso, para eras finalidades parece rags
eficaz atribuir al Ministro de Hacienda el caracter de Vicepresidente del Go -
bierno.
En cuanto al proceso de elaboracion propiamente dicho, debemos tener en
cuenta tres elementos fundamentales:
a) Las previsiones econOunicas durante et afio de vigencia de los presu -
puestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconomic°
que refleja la evolucion del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflacion o
los tipos de inter& Es evidence que la recaudacion de impuestos depende de
la actividad economica y que determinados gastos paticos, como las presta -
ciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las Adininistracio -
nes Niblicas o el pago de los intereses de la deuda, estan intimamente rela-
cionados con las variables macroeconornicas citadas.
b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que se
tiene que establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siempre, las
posibilidades de los ingresos pliblicos. En este proceso juegan un papel slave las
distintas tecnica.s de evaluacion de proyectos a las que haremos referencia en la
leccion siguiente.
c) Las estimaciones de ingresos, que no solo dependen de la evolucion
economica general, sino tambien de las decisiones adoptadas en lo que se refiere
a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en
cuenta, adernis, que las perdidas de recaudacion causadas pot estas deducciones
deben consignarse en el Presupuesto.
Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su
remision a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que
expire la vigencia del presupuesto del afio anterior, es decir, se re-mite al
Parlament° a finales del mes de septiernbre. Al texto del proyecto de ley se debe
adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan:

74
TEMA4.ELPRESUPUESTO

1) Las previsiones econornicas en las que se fundamentan las estimaciones


de ingresos y gastos ptiblicos_
0) El denominado Proyecto de Ley de Acompailamiento de los Presupues-
IDS en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de in-
pesos y gastos.

B) FASE DE DISCUS1ON Y APROBACION

Ya se ha indicado que, bistoricamente, la aparicion de los Parlamentos se


conecta con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en
materia de ingresos y gastos piablicos y que, a lo largo del siglo XIX, se pre -
tendia que este Organ° de representation de la soberania popular tuviera
competencias para aprobar la orientacion del gobiemo ante las grander cues-
tiones de politica econornica y social.
Sin embargo, el funcionamiento de los sistemas democrAticos, especial-
rnente a partir del final de la 2.! Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos
rasgos que condicionan el papel que hoy rumple el poder legislativo en el
propio proceso presupuestario.
De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta el
poder ejecutivo en todo el proceso politico. Aunque no podemos detenemos
demasiado en esta cuestion, tal vet rnerezca la pena apuntar algunas notas que
nos parecen especialmente significativas. Asi, pot ejemplo, La inestabilidad
politica asociada a la crisis de las democracias europeas en el period° de
eritreguerras justificaria la aparician de instituciones como el voto de censura
constnictivo, introducido por la Ley Fundamental de Bonn, la exigencia de un
porcentaje minim() de votos para acceder a la representation parlamentaria,
con la finalidad de evitar una excesiva atomizacion del Parlament°, el sisterna
electoral frances de doble vuelta, que tambien trata de garantizar la
formation de mayorias estables, o la propia institucion de la Presidencia de
la Republica francesa establecida en la V Republica con poderes muy
superiores a los ostentados por el Presidente de La Nacion en los sistemas
parlamentarios puros. Una segunda nota relevante en este context° es el
papel que representan hoy los partidos politicos en la gestion del ejecutivo,
pues el presidente del gobiemo viene a coincidir, normalmente, con el lider del
grupo politico que ostenta la mayoria en el Parlamento, de tal mode que resulta
harto improbable que el legislativo rechace las peticiones presupuestarias
planteadas por el ejecutivo.
De otro, el anAlisis realizado en la leccion tercera sabre los procedimientos
de Lorna de decisiones por parte del sector pilblico, y el papel desempefiado en
elks por los politicos, explica un camhio rnuy significativo en la actirud de los
rniembros del Parlament° ante el proyecto de ley de Presupuestos,

75
ANTONIO BUSTOS GISBERT

pues de estar preocupados por el excesivo gasto ptiblico, y por los impuestos
necesarios para financiarlos, se ha pasado a cunvertirse en un foro donde se
exigen gastos calla vez rnayores, dada la rentabilidad electoral de tales deci-
siones, y donde se plantean dificultades a la Nora de aurnentar Los impuestos,
muy poco populates en unas elecciones.
Juridicamente, las restricciones a la capacidad de decision de los parlamentos
aparecen consagradas en dos tipos de lirnitaciones en el proceso de tramitacion
de este tipo de leyes:
1' La limitacion del derecho de enmienda parlamentaria: aparece recogida
en al art. 134.6 de la CE, que establece que toda proposiciOn o enmienda que
suponga un increment() de los gastos o una reduccion de los ingresos re , quiere la
aceptacion del gobierno, para ser tramitada.
,
2a La prerroga autornatica del presupuesto, que tarnbien aparece refieja
da en la CE, concretamente en el art. 134.4, tiene una logica evidente, pues no
puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se aprue ha in
Ley de Presupuestos. Se ha afirmado clue esta norma incide en la perdi da de
importancia del Parlament() ya que, si no aprueha el presupuesto pre sentado
por el gobierno, este podrg seguir administrando sobre la base del presupuesto
del alio anterior.
En nuestra opinion, resulta muy discutible que estas dos instituciones juri-
dicas tengan, en la prActica, el calado que se les ha atribuido .. En el caso de la
limitacion del derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos ma's re-
levance la cuestion de si el grupo politico que sustenta al gobierno dispone o no
de mayoria absoluta. Si la tiene, no pace falta usar la facultad del ejecutivo, pues
se pueden derrotar faciimente aquellas propuestas que aumenten el gasto o
reduzcan los ingresos, Si, pot el contrario, se disfruta tan solo de mayoria
relativa, los grupos politicos que contribuyan a la estahilidad del ejecutivo
negociargn, posible-mente de un modo previo a la presentaciOn formal de los
presupuestos, las enmiendas necesarias para darle su confianza.
En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos, con
et argument() de que, a pesar de todo, el gobierno podra seguir gobemando,
ya nos hemos manifestado antes, al senalar que in incapacidad del
ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implicita
de la confianza en el ejecutivo que to aboca a In convocatoria de nuevas
elecciones.

C) LA FASE DE EJECUCION

Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se


puede proceder a su aplicaciOn. De ahf que la ejecucion presupuestaria no sea
mas que la actividad de la AdministraciOn dirigida a la realizacion de los
ingresos y gastos previstos en el presupuesto.
76
TEMA 4. EL PRESUPUESTO

Ahora Bien, como ya se indic6 en la definicion de presupuesto, se trata de una


prevision, y ello nos obliga a plantearnos cuall es el grado de compromise del
ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurldica. Para elk), debemos
distinguir entre los gastos y los ingresos.
Asi, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parlamento
autoriza un nivel mAxirno de gasto publico. Ello supone que no hay ningtin
impedimenta para que el ejecutivo Ileve a cabo un gasto inferior al que le au -
torizo el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para conegir
la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueton
inexacras, en cuyo caso se habla de creditos suplementarios, o cuando se
debe afrontar tin gasto inesperado, para el que no se habia hecho prevision
ninguna y, en este supuesto, se denominan creclitos extraordinarios. En la
medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado
inicialmente, se deben aprobar mediante ley.
En cuanto a la vinculacion del ejecutivo con la prevision de los ingresos
debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no
solo, los de caracter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor
parte por las emisiones de deuda ptiblica). En el primer caso, el presupuesto
seriala una estimaciin de los ingresos por percibir a traves de esta
pero pueden producirse errores de estimacion que generen tuna cifra inferior o
superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el Parlamento marca un limite
maxima de endeudamiento para el ejecutivo, y, logicamente, no sucede nada si
no se liega a ese nivel maxima; pero superarlo exige una autorizacion del
legislative, a traves del proyecto de ley carrespondienre.
Los condicionamientos de la actuacian del ejecutivo en cuanto a esta fase
del ciclo presupuestario se ha modificado sustancialmente con motivo de la
aprobacion de las leyes de estabilidad presupuestaria en el ano 2001. Sin em-
bargo, dada la importancia de estas modificaciones, por el cambio de orienta-
cion que suponen, hemos preferido dedicartes un epfgrafe especifico ma's
adelante

D) LA FASE DE CONTROL
En esta ultimo fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos ti -
pos de instituciones con finalidades diversas. Anne la prirnera a lo que
podemos denorninar como control interne de la propia Administracion, con
la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestion de los Tondos
hlicos. Se refiere la segunda al control externo parlarnentario que tram de
comprobar pasta que punto se han cumplido las previsiones presupuestarias
o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de las lirnites
que le autoriz6 el Parlamento.
77
ANTONIO BUSTOS GISBERT

En cuanto al primer() de ellos, podemos sefialar que, al margen de que


cada dependencia ministerial o cada seccion de la Administracion lleve a
cabo las contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, pro -
ductividad, realizacion de actividades, que estime pertinentes, existe un con -
trol desarrollado por &gams de Ia propia Administracion, pero externos aI
centro de gasto concreto. Asi, la Intervencion General de la Administra-
cion del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administracian de los
que se deriven derechos y obligaciones con contenido economic°. De este
modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecucion del
presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones contables, es de -
cir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si hay un registro
exact° de las cuantias, si se ha seguido el procedimiento establecido, etc.
For to que se refiere al segundo tipo de control, debe senalarse que, si el
presupuesto constituye una autorizacion del Parlament° al ejecutivo, el organo
legislativo debe disponer de algdn instrumento que le permita coniprobar hasta
que punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento
presupuestario. Ahora Bien, esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahi
que las Cortes Generates deleguen esta funciOn en un organ° especializado, el
Tribunal de Cuentas, clue aparece regulado en el am 136 de Ia CE, donde se
establece que esta institucion:
— Es el organ° supremo fiscalizador de las cuentas y gestiOn econOmica del
sector public°.
— Depende directamente de las Cortes Generates y ejerce sus funciones por
delegacion de estas.
— Su mision es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas.
— Dehe remitir a las Cortes un informe anual en el que cotnunica las in-
fracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en so caso.
— Sus miembros gozan de los inismos atributos de independencia e inamo-
vilidad y estan sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y
magistrados.
Puede afirmarse que este organ° constitucional tiene, entonces, dos funciones
distintas. De un lade, la fiscalizacian de las cuentas del Estado, y, de utro, el
enjuiciarniento de la responsabilidad contable en que puedan incur& quienes
tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos ptibticos. Esta doble funcion
explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal, la denominada
Seccion de Fiscalizacion, regulada en los articulos 8 a 10 de la Ley, y la
Seceion de Enjuiciamiento, a la que se refieren los articulos 11 y 12.
Ahora Bien, interesa reflexionar sobre la eficacia de este tip° de control en la
ejecuciOn presupuestaria desarrollada por el gobierno. En la medida en que el
informe del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlarnento cuando el ejecutivo
que gestiono el presupuesto puede haber cambiado, e incluso tenet-
78
TEMA 4. EL PRESUKJESTO

un signo politico rnuy distinto, las implicaciones politicos de una critica del
Tribunal a la gestion realizada pueden ser irrelevantes en la prgctica. Ello sugiere
la necesidad de dotar a este organ° de los medios adecuados para desarrollar su
funcion de una forma to mas agil posible.

IV. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLASICOS


En este apartado estudiamos una cuestic5n esencialmente normativa, tal y
como definimos ese termino en la leccion segunda, pees se trata de exponer que
principios deben presidir la elaboracion y ejecucion del presupuesto. Ahora Bien,
al igual que defendirnos, entonces, que los juicios de valor sobre el papel del
sector ptiblico tienen un mayor o menor grado de reconocimiento, dependiendo
de las circunstancias econornicas, politicos o sociales, tambien a la Nora de
formular criterios de elaboracion de los presupuestos deben tenerse en cuenta las
circunstancias externas que los rodean.
Desde esa perspectiva, puede afirmarse que los principios presupuestarios
clasicos responden al rnundo economic° y social del siglo XIX. Este hecho se
manifiesta en dos circunstancias plenamente relevantes. De un lado, en la vision
politica tradicional, que otorgaba at Parlament° un papel central en los asuntos
publicos. De otro, los planteamientos econOmicos de los autores
cos, que, como ya sahernos, otorgaban un papel muy limitado al sector public° en
la solucian de los problemas economicos.
En la medida en que ni los condicionamientos politicos ni las doctrines
econornicas de la actualidad responden a esta vision decimononica, se puede
hablar de una crisis de los principios presupuestarios que desarrollaremos en el
siguiente epigrafe, y, del mismo modo, debe interpretarse el retorno a de-
terminadas prescripciones de la Hacienda Clasica.
Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los prirneros
responden a la pregunta de quien debe disefiar el presupuesto, y son los de-
nominados principios politicos. Los segundos traducen a los criterios de la
contabitidad las implicaciones de los principios politicos, de ahi que se conozcan
como principios contables. En fin, los illtimos sefialan los criterios que deben
presidir su elaboracion desde el conocimiento de la economia, y se les define
camp principios econornicos.

A) LOS PRINCIPIOS POLITICOS


Como ya se ha dicho, Los principios politicos responden a una organizacion
concreta, que podemos identificar como el parlamentarismo, que domina la
escena politica europea durante el siglo X1X y que Ilega hasta la I Guerra Mun-

79
ANTONIO BUSTOS GIS BERT

dial. El element() fundamental en este context() son las samaras legislativas, re-
presentantes de la soberania popular de la que emanan los dermas poderes del
Estado. En efecto, es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien
aprueba los ingresos y gastos p bIicos y quien nombra a los encargados de fisca-
lizar la correcta ejecuciOn del presupuesto.
Esta distribucion de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el
legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de
cornpetencia. Ahora biers, si, como hemos vista, et presupuesto se puede
considerar como una autorizacion del legislativo al ejecutivo para que Baste
hasta una cierta cuantfa o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe
establecerse algal tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa
autorizaciein o que incumpla los requisitos establecidos, de ahi que el resto
de los principios politicos deban entenderse en esta slave, la de garantizar el
respeto del gobierno a los limites marcados por el legislativo.
En primer termino, el presupuesto debe contener todos los ingresos y to-
dos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad) pues de
otro modo habrfa parcelas de la actuacion del ejecutivo que no serfan con -
troladas por el poder legislativo. En segundo lugar, estos ingresos y gastos de-
ben presentarse en un unico documento, para que sea mas facil su conoci-
miento por parte del Parlaniento, y adernas debe estructurarse de tal manera
que este clara civil es la procedencia de los ingresos y cual es el destino de
los gastos (principio de unidad y claridad).
Un terser principio relevante es el de especialidad, cuyo objetivo es evitar que
la gestion gubernamental pueda exceder los limites marcados por el poder
legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos
asignados a una funcion para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se
superen los 'finites de gasto marcados (especialidad cuantitativa) o que se lleve
a cabo el gasto en un afio distinto al previsto en el presupuesto (especialidad
temporal).
Por ultimo, se manriene que today las fases del proceso presupuestario de-
ben ser publicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad
de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestion de los fondos pa -
blicos (principio de publicidad), aunque, dada la complejidad de estas mate-
rias resulta, hasta cierto punto, ingenuo que esta infonnacion sea accesible.

B) LOS PRINCIPIOS CONTABLES

Podemos afirmar que los principios contables guardan una clara cones-
pondencia con los de carkter politico, pues, en defmitiva, no son ma's que el
modo corno 5e traducers a criterion de contabilidad.

80
TEMA 4. EL PRESUPUESTO

Asi, el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bru to,


que podernos definir tome la obligation de que todas las partidas de in gresos
y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aurnentos ni disrninucio ries de
ningun tipo. Al principio politico de unidad le corresponde el de unidad de
caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que
tambierx Sc cargan todos los desembolsos, con lo que se trata de conse guir
que la totalidad de los ingresos financie el importe global de los gastos sin
que se atribuyan determinadas fuentes de financiacion a gastos concretos
(aunque existen excepciones a este principio)
Tambien las cautelas establecidas para que el ejecutivo no incumpla los
tirminos de la delegacion realizada par el parlamento tienen su traduccion
contabie. De este modo, podemos decir que a la especialidad cualitativa y
cuantitativa les corresponde el principio de especificacion, que prohibe las
transferencias de Tondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal
se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el gasto previsto
para un ark) se lleve a cabo en otro.
Podemos reflejar la torrespondentia entre principios politicos y contables con
la ayuda de la Figura 4.1, que incluimos a continuacion:

Figura 4.1. Principios politicos y principios contables

PRINCHOS
POUTICOS

Competencia

Universalidad 1 .44

Unidatiglaridad

Especialidad

CLANMATIVA

IISEEEM

ME=
81
I Publicidad
ANTONIO BUSTOS G IS BERT

C) LOS PRINCIPIOS ECONOMICOS

Ya hernos dicho que, al igual que los principios politicos responden a la


vision tradicional del parlaruentarismo, los de caracter economic° se funda -
mentan en los planteamientos teoricos de los economistas clasicos, que co -
rresponden a to que hemos denominado en la leccion segunda como enfoque
liberal. Como ya tuvimos ocasion de serialar entonces, este planteamiento
parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas
economicos de la sociedad, de tal modo que el sector public° aparecia con
una funcion purarnente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios
para los que no se podia acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los
bienes pUblicos puros. De ahi que el primer principio economico sea el de
limitation del gasto public°.
La confianza de los autores clasicos en las potencialidades de los indivi -
duos explica un segundo principio, el de la neutralidad impositiva o, lo que
es lo mismo, considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio in ,
teres, et sector public° no debe condicionar sus decisiones, en materia de
consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopcion de riesgos, utilizando la
legisiacion fiscal.
Un tercet principio relevante, tanto que se le conoce como la regla de oro
de la Hacienda Clasica, es el que sostiene que el presupuesto debe pre-
sentarse en equilibrio anual. Creemos conveniente rnatizar que no se tram de
asegurar un mero equilihrio contable, pues este aparece garantizado por las
reglas babituales de la contabilidad por partida doble, sino, ma's hien, que la
suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender a los gas.
tos totales del sector palico. En intima relation con este planteamiento se
defiende el de limitacion de las emisiones de deuda ptiblica, que solo son
aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los
intereses y la devolution, o amortization, del prestamo.

V, LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS


CLASICOS
Como ya hemo5 tenido ocasion de serialar reiteradarnente, Los principios
que se han descrito en el apartado anterior responden a unas circunstancias
politicas y econamicas muy concretas, cuyo marco historic° abarca buena
parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. En tal caso, los carnbios en la
organizacion politica posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial, y las
profundas mutaciones que supuso para el analisis economics las teorias key -
nesianas, no podian dejar de tenet influencia en las prescripciones normati -

82
TEMA 4. EL PRESUPUESTO

vas sobre la elaboracion de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios
clasicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organizaciOn
politica de las democracias occidentales y en la teoria economica que explica el
funcionamiento de las economias de mercado.
Tambien por los motives apuntados en el pArrafo anterior, cuando los ha-
cendistas han dirigido su atencion a estos cambios en los principios presu-
puestarios, han restringido su interes a los de catheter politico o economica, at
considerar que los llamados principios contables no son independientes de los
politicos, pues, como ya se indica en su momenta, no son sino traduccion de
estos a los terminos habituates de la contahilidad.
Siguiendo un orden logico, parece includable que los principios econOmi -
cos han entrado en una profunda crisis. En primer termino, no creemos que
pueda hablarse ya de lirnitacion del gasto publico, de Estado minima o de Es-
tado residual, como querian los clasicos de la Hacienda Publica. Los datos
presentados en la primera leccion del programa, el crecimiento de las activi-
dades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista y estudiadas en el
tema segundo, o las teorias sobre el aumento del gasto, que fueron objeto de
analisis en el tercero, demuestran bien a las claras el papel preponderante del
Estado en la resolucion de los problemas econornicos. A ello no es ajena la
desconfianza de la teoria keynesiana en la capacidad del mercado para resol -
ver las cuestiones economicas, per° tarnpoc° la consagracion de los Itarnados
derechos sociales en las Constitucicines de la postguerra.
Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de
los irnpuestos, pues una de las caracteristicas rags evidences del llamado
modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se ern-
plee como mecanismo de redistribuckin de la renta, e, igualmente, como ins-
trumento de politica economica que incentiva determinados comportamientos
del sector privado, actividad esta de cuya importancia es buena prueba el
hecho de que se exija que los Presupuestos consignen el im.porte de los gastos
fiscales.
Por iiltirno, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la
limitacion de las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto,
sobre todo si tenemos en cuenta desde que momenta se han dejado de liquidar
los presupuestos en equilibrio, no solo en Espana, sino en la inmensa mayoria de
las economias occidentales.
El abandon° de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la convic cion
de que acentuaba los desequilibrios macroeconomicos. En efecto, en los
momentos de recesion economica, la renta nacional crece a un ritmo mas lento
o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recor tarse SU
cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debe
rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector public°, la pro-
83
ANTONIO BLSSTOS GISRERT

duccion y la renta del pals decrece aun micis, con lo que la depresion se acen -
tea. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudacion crece aim mas
de to que lo hacen los precios, el sector pablico puede gastar tugs y agrava el
proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equi -
librado favorece una accion paralela del sector pUblico a to largo del ciclo
econOrnico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un
efecto prociclico y que, coma tal regla de conducta, dehe ser ahandonada.
En cuanto a la crisis de los principios politicos, ya hernos dicho, en apartados
anteriores de esta leccion, que se ha producido un reforzamiento de las
competencias del ejecutivo en rnateria presupuestaria, como consecuencia del
predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias
occidentales. Ahora hien, formalmente, este cambia no ha afectado excesi-
vatnente al principio de cornpetencia, que mantiene la misrna distribucion clasica
de funciones a la que hernos aludido antes. Del mismo modo, y a pesar de
algunos elementos que rompen su contenido, puede decirse que el principio de
universalidad gun conserva su valor y vigencia.
Uno de los principios politicos clasicos que presenta tngs sintomas de ero -
sion es el de unidad. La extension y creciente complejidad de las tareas de-
sempenadas por el sector piThlico imposibilita la eiaboracion de un unico do-
cument() que recoja y discipline, con caracter uniforrne, la enorme variedad de
actividades gestionadas por el sector pCiblico. En ese sentido, puede defen-
derse la presentaciOn de las previsiones de gastos e ingresos en docurnentos
diversos, gobernados pear principios distintos, que faciliten al legislativo el
conocimiento cabal de la gestion peblica.
Tambien el principio de especialiclad ha sufrido transforrnaciones impor -
tances. Recordemos que su finalidad era controiar la accion del ejecutivo,
mediante la imposicion de un conjunto de cautelas que le impidieran exce der
la autorizacion recihida por el legislativo. Ahora hien, estas restricciones
pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestion que exige, en ocasiones,
transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupues -
tado a dejar pars el futuro un importante volutnen de gasto. Elio se ha mani -
festado no tanto en el abandon() del principio de especialidad sing en el ni-
vel de vinculadon de ese principio (capftulo, seccian, partida...)
La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referenda at final
del pArrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra
hlica cuya ejecucidn se extiende a varies anon, pero cuyo caste total no puede
valorarse y aprobarse antes de emprcnderlas. Pam solventar esta cuestion, existen
dos formulas presupuestarias:
— Los crectitos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones
del Estado se estirna en un ejercicio presupuestario, el del afio en que comienza
la ejecucion de la obra. Ese ano se perinite at ejecutivo comprometer
84
TEMA 4. EL PRESUPUESTO

el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos


sucesivos van incluyendo las cifras correspondientcs a Ia fraccion de obra que se
realiza anualmente.
— Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de
los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que
durante varies anus financlara la obra correspondiente, atribuycndo los cr&litos
de compromise a cada ejercicio economic°. Cada afto la ley de presupuestos debe
reflejar estes gastos, to que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la
inclusion de una anualidad y se incurnpla la ley de programa.
Por ultimo, el principle de publicidad tiene excepciones en el caso de los
gastos diplomaticos, los de carkter militar o los denorninados Tondos reser -
vados, si bien el control parlamentario es posible a traves de la Comision de
Secretes Oficiales.

VI. LAS .EYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN


CA BID DE ORIENTACION
Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprohadas en di -
ciembre de 2001 significan un evidente cambia en la orientacion de la politi ca
presupuestaria de nuestro pats y el intent° ma's serio per reintroducir los
principios presupuestarios clksicos que, come acabamos de ver, habian sufrido
una importance erosion, sobre todo per to que hace referencia al equilibria
presupuestario. En nuestra opiniOn hay diversas causas que explican este cam-
bia en la orientacion, pero entre ellas dehen destacarse, la creciente insatis-
faccion sobre la jusrificacion teorica de los deficits pliblicos come instrumento
de politica econontica, la facilidad con la que los poderes pdblices recurrian al
deficit come un mecanismo de ilusion financiera, to que explica que et volumen
del deficit no era. la respuesta a una coyuntura econonnica que lo exigie ra,
sine una forma de financiar gastos sin exigir a los centribuyentes un mayor
esfuerzo, la perdida de credibilidad del document() presupuestario, pees su eje-
cucion significaha desviaciones realmente irnportantes con respect() a las pre -
visiones iniciales, y, per supuesto, los condicionamientos, incluidos en el Pacto
de Estabilidad y Crecirniento, que impone a la politica presupuestaria la
pertenencia de nuestra econamia a la Union Monetaria.
Todas estas razones explican que los responsabIes de la politica presupuestaria
de muy diversas naciones muestren una creciente confiama en las virtu- des del
equilibrio y el rigor presupuestarios como medio de asegurar un crecirniento
economic° sostenido, y que estimen que tales condiciones de la politica
presupuestaria son ineludibles en el proceso de unificacion monetaria Ilevada a
cabo en el seno de la Union Eurepea.
85
ANTONIO BUSTOS OISBERT

En cuanto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presupues-


taria, la primera ley ordinaria y la segunda ley organica complementaria de to
anterior, lo primer° que debe explicarse es, precisamente, la existencia de dos
normas juridicas, de rango distinto, para regular esta materia. Una explicacion
que no resulta nada compleja, dada la descentralizacion del sector pur blico de
nuestro pais. En efecto, si se pretende asegurar la estabilidad presu puestaria
de todo el sector ptiblico, ello exige no solo la disciplina presupues taria de la
Administration Central del Estado, sino tambien la de los demas elementos del
sector public°, y la imposition de conductas a las Comunidades AutOnornas
exige la aprobacion de una ley organica. Ahora Bien, las consecuencias de la
estas normas para las haciendas autonamicas y locates se estudiaran ma's
adelante, en el contexto de las lecciones que se dedican especificamente a las
haciendas subcentrales.
La principal novedad que introducen estas normas juridicas es la aplicacian
del denominado principio de estabilidad presupuestaria al que podriamos
considerar coma una actualization del antiguo principio de equilibria
presupuestario al que ya se ha hecho referencia al estudiar los principio clAsicos.
El principio de estabilidad presupuestaria aparece recogido en el art, 3.2 de la
Ley 18/2001 coma la situation de equilibrio o superavit, calculado en t6rminos
de capacidad de financiaeion. A partir de esta definition del principio, la ley
establece una serie de rnecanismos a traves de los cuales pueda garantizarse el
curnplirniento de este objetivo.
Los principales medios por los que se pretende que el sector ptiblico estatal
cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes:
— El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual
con la finalidad de realizar una prevision mas adecuada de los ingresos y gastos
correspondientes,
— A pesar de esa prevision, no pueden descartarse la aparicion de necesida-
des no previstas o que superan la prevision initial. Tales incidencias, se cubrIan
en el pasado con los creditos suplementarios y extraordinarios, que suponian
normalmente un incremento en el endeudamiento del sector publico. Tras la
aprobacion de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capitulo en el presupuesto de
gastos con el titulo de Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total
de gastos. Los creditos extraordinarios, los suplementos de credit°, las am-
pliaciones o incorporaciones de credit() deberan financiarse con cargo a este
Fondo o si no fuera suficiente deberan reducirse arras partidas de gasto.
— No es posible incrementar el rondo de Contingencia de un ejercicio
economic() con la pardon no utilizada del Tondo de un ejercicio anterior. Dicho
en terminos mas sencillos, si al acabar el afio 2003 sobran 100 millones de euros
del rondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese importe el
correspondiente at de 2004.
86
TEMA 4, EL PRESUPUESTO

87
Si a pesar de estas precauciones la Administracion Central del Estado o la
Seguridad Social incurren en un deficit, se debe presentar a las Cortes Gene-vales
un plan econOmico financier° que permita corregir esa situacion en un maxima de
tres ejercicios econornicos. Si hay entes de derecho piiblicce de pendientes de la
Administracion Central del Estado, que incurren en perdi , das que afecten al
cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un
informe y, en su caso, un plan de saneamiento media plazo que permita corregir la
situacion.
En el supuesto de que la Administracian Central del Estado liquide su presupuesto
con superavit, este se dedicara reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social
quien se sinia en superAvit, se dedicara prioritaria-Time a la dotacion del Fondo de
Reserva de la Seguridad Social, para garan-
lizar su viabilidad futura.
Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una par-11014e
se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran demasiado -igidos
pues venian a exigir el equilibrio presupuestario cada ano, lo que, cede causar
efectos indeseables en la estabilidad macroeconomica. Par otra, afirmaba que no
eran norrnas retry respetuosas con las Comunidades Automas. Con el cambia en la
orientacion del gobierno, en 2004, se Ileva a una reforms de estas dos normas, por
un lado buscando que el control - -,bre los objetivos de estabilidad de los entes
subcentrales tengan un caracter negociado y, por otro, flexibilizando la
exigencia de equilihrio que ahora pretende que se consiga no para cada
ario u-: • IS concreto sino para el conjunto gel ciclo economico. Esta segunda
modificacion plantea no pocos interrotntes, coma por ejemplo
determinar cual es la duracion del ciclo.

VII. RECAPITULACION: MAYOR CONTROL 0


MAYOR EFICACIA?
El analisis que hemos desarrollado hasty este momenta pone de manifiesque los
principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio con-to o las fases del ciclo
presupuestario, estahan presididas por una clara
vo-
-
tad de control del ejecutivo por parte del organ depositario de la sobera -Ia popular.
Sin embargo, con ser irnportan.te el objetivo de controlar la lecucion
presupuestaria, no puede considerarse coma la Unica finalidad en acci6n del sector
ptiblico. De una parte, interesa garantizar que la inter-ion del Estado en la villa
econ6mica sea eficaz, pues esta exigencia tiene clam respaldo en nuestra vigente
Constituci6n. De otra, los Presupuestos erales del Estado constituyen uno de los
principales instrumentos de poeconomica de los que dispone el sector pUblico, que
denominamos po-
ANTONIO BUS OS °BREIT

litica fiscal, y, tambien en este caso, las norm as constitucionales demandan un


papel activo de los poderes publicos en la consecuciOn de distintos objetivos
economicos.
Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos en
dos ordenes diversos. Atone el primer° a su capacidad de alcanzar sus objeti -
vos con eficacia y concieme et segundo a su papel corno instrumentu capaz
de resolver los problemas de estabilidad econOmica. En este segundo
sentidn, si el economista, o el gestor pablico, considera que los mecanismos
del mercado son suficientes para alcanzar el pleno empleo, entonces es niuy
discutible la necesidad de una politica activa por parte del sector pUblico,
que tan solo genera inestabilidad, y problemas de inflation. En tales
circunstancias, la regla del presupuesto equilibrado no puede empeorar el
ciclo economico y es una garantia frente a los efectos indeseables del deficit
public°. Si, por el contrario, consideramos que los procesos de ajuste a traves
del mercado tienen importantes retrasos, si el gestor Optic° conviene en que,
por rnucha flexibilidad con que se dote a este mecanisma, existen
dificultades en el pi-aces° para alcanzar el equilibria y traba.s institucionales
inevitables, entonces se puede afirrnar que seguiran existiendo ciclos
economicos causados par la accion del sector privado tendril sentida la
defensa de una politica presupuestaria activa, y sera plenamente logic°
considerar que el equilibria del presupuesto del Estado no es una regla de
obligado cumplirniento y que, por el contrario, es mejor la politica
discretional. En nuestros Bias, parece evidente que tanto la doctrina coma la
practica politica parecen decantarse por la priinera opcion cirada, y, en el
contexto de la Union Europea, ese es el planteamiento que subyace no solo a
los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht, sino tambien al
Facto par la Estabilidad y el Crecimiento que se aproba a iniciativa de la
RepUblica Federal de Alemania. Sin embargo, la segunda opinion recibe et
apoyo de numerosos economistas. Como en tantas otras cuestiones, no
parece facil que se alcance un acuerdo, y en este caso, porque la polernica se
plantea sabre la base misma del funcionamiento de la economfa de mercado

LECTURAS RECOMENDADAS

J.M. LOZANO: Introduction a la wona del presupuesto, Institute de Estudios


Fiscales, 1983.
J. SALINAS: Economia politica constitucional de los Presupuestos PubIicos,
Tecnos, 1993.

88
TEMA 5
LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION
DEL SECTOR PUBLIC()

I. INTRODUCCION
En este tema Ilevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mercado
y la labor del sector palico para solvemtarlos. En primer ten -nino considera-
mos el caso de los bienes publicos puros, donde la cuestion clave es deterrninar
cuales son las condiciones optimas en su provision, y donde debermos reiterar
algo que ya se ha indicado en un tema precedence: !a slave no es que los bienes
publicos sean producidos por el sector piiblico o por el sector privado, sino
como se financia esa produccion. En los bienes privados se hace a traves del
pago de un precio en el mercado, mientras que en los bienes
donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos. Es ob-
vio que cada vez con mAs frecuencia observamos bienes publicos gestionados
por empresas privadas, perry eso no /CS hace perder en absoluto su caracter, ni
los convierte en productos susceptibles de su yenta en el mercado.
La segunda parte del team se dedica al problerna de los mercados
mono-
polizados que ha sido definido antes como un caso de los Ilamados "fallos del
mercado". Desde ese punto de vista, podriamos considerar las polfticas de re-
gulacion de estas estructuras de mercado coma un ejemplo de las consecuen-
cias de adoptar una vision intervencionista en el papel del sector ptiblico. Sin
embargo, hay que recordar que la defensa de la competencia, como un
objetivo irrenunciable de la actividad patica en la economfa, ha sido man-95
tenida por economistas de clara raiz liberal. En relacion con el problema de is
regulacion de los monopolies, nos planteamos hasta que punto el monopoho,
coma estructura de mercado, impone un caste de bienestar para la sociedad y
discutimos posteriormente las formas de regulacion del mercado.
En un terser apartado del tema consideramos otro "fallo del mercado"
causado por la presencia de efectos externos, positives a negativos, en la pro-
duccion de un bien o un servicio. Entonces definirnos el concept() de efecto
extern° como las consecuencias de la produccian o consumo de un bien sabre
la producciOn o consumo de otro, sin que tab efecto sea tran.smitido a tray&
de los precios. En ese tema, haremos referencia, sabre todo, a un caso
particular de efecto extern° negativo, el constituido por la contaminacion o
ANTONIO BUSTOS GISBERT

los dalrios al medic.) ambiente. A partir de ese ejemplo se pueden discutir dis-
tintas altemativas de solucian.

II. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVISION DE


BIENES POBLICOS PURRS
En el analisis microeconomico tradicional, la cuestion de que cantidad de
Bien privado debe fahricarse y a que precio (uno de los dos problemas que in -
ctuye la cuestiOn de la asignaciOn de recursos) se resuelve a traves del meca-
nismo de mercado, como ya explicamos en is segunda leccion de esta okra.
Atli tuvitnos ocasian de senalar que la cantidad y el precio obtenidos en el
punt() de equilibria representan un resultado que tiene las caracteristicas de tin
optimo de Pareto.
En el caso de los bienes pciblicos, sabemos que, por definicion, no puede
existir un mercado como ya se explico en el tema 2 de esta °bra, de ahi que sea el
sector palico el encargado de su provision. A pesar de ello, podemos
preguntamos cuales deberian ser las condiciones de eficiencia si dispusieramos
de un mecanismo, hipotetico por supuesto, que cumpliera las funciones del
mercado. El estudio de estos sisternas hiporeticos de asignacion es to que
constituye el analisis de los modelos teoricos de determinacion de la cantidad
Optima de bienes publicos.
Para estudiar el ma's sencillo de estos modelos teoricos, cornenzamos recor-
dando [as condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puras.
Suporigamos, en primer Lugar, que solo existen dos grupos de demandante.s, A y
B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el grAfico siguiente:
Figura 5.1. Demanda de un Bien privado
a) Del grupo A b) Del grupo B

00

Da

50

10 30

96
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR POBLI.O0

A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda total en el


mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el B, 10, la
demanda total en el mercado sera 30. A un precio de 50, hi dernarida del primer
grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la dernanda total es de 70.
Gnificamente, tendriamos:

Figura 5.2. Dernanda total de un bien privado

100
· .
......

DA + Dn

50

30 70

La obtencion de la demanda total en el mercado se consigue, asf, surnando,


para cada precio, las cantidades dernandadas pot los distintos grupos de consu-
midores. Dado que la cantidad aparece reflejada en el eje horizontal del grafico,
se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando
horizontalmente las demandas individuales.
Una vez comprobado esto, estarnos en disposicion de obtener las condiciones
de eficiencia en la asignacion de bienes privados. Para ello, representamos en el
gra.fico de la Figura 5.3, las demandas de los grupos A yBy la situacion del
mercado (demanda total y oferta).

Figura 5.3. Condiciones de eficiencia en la asignaciein de bienes privados

a) Dernanda del grupo A b) Demand.' del grupo B c) Demanda y oferta en el mercado

P P 0 = CMg

PE Pe

DA + DB

QA Q 0-E Q

97
ANTONIO BUSTOS G(SBERT

En el grAfico 5.3.c) representamos la situaciOn de equilibrio en el mercado.


Sabemos ya que 6,ste se alcanzara en el punto, E, donde la demanda se cruza con
la oferta, generando la cantidad, QE, y el precio, PE. Dada que la oferta
representa el caste marginal de produccion, sabemos que se cumple:
= CMg
Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada
uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto, QA y QB,
Como es logic°, la suma de ambas cantidades coincide con la cantidad vendida
en el mercado.
En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que ca-
racterizan la eficiencia econornica para los bienes privados:
CMg PE = PA =

QE = QA QB

Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual at de equilibrio en et


mercado, y por Canto, at coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es
igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no se-ran iguales
para cada grupo de demandantes.
En el caso de los bienes pUblicos puros, las cosas cambian substancialmen -
te. En primer Lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferen -
tes del bien pUblic°, pues, al ser un producto de consumo no rival, si A dis pone
de x unidades de bien public°, B obtiene simultaneamente las mismas unidades
de ese bien.
En tales circunstancias, la demanda total del bien public° no puede
calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento sera, aqui, el
inverso, esto es, icuanto esta dispuesto a pagar A por x unidades de bien
iCuanto esta dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez determi-
nado el precio maxima que entregarian ambos consurnidores, podemos decir que
la sociedad estaria dispuesta a pagar la suma de ambos precios.
Grgficamente, esta argumentacion puede representarse con ayuda de las
curvas de demanda contenidas en la Figura 5.4. En el panel a) se representa
la demanda del bien palico por parte del consumidor A, mientras que en el
panel b) se proporciona la misma informacion con respect° al ciudadano B.

98
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR PUBLICO

Figura 5,4. Demanda de un bien pziblico puro

a) clemandante A b) demantlante B
P

100
70

60 40

a)
13) c)
a Q

El gnifico anterior explica coma se asignarian los bienes


piiblicos en el caso de que existiera un mecanismo que
sustituyera al mercado. En el punto • de equilibrio se
determine una cantidad de seis unidades de bienes
pablicos a un precio de 150 u.m. Esas seis
unidades son las mismas para el detnandante A y para el B, el
primer() esta dispuesto a pagar 85 u. m. y el segundo 65 u.m., la
suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de
equilibrio del "mercado". De esta manera, podemos resumir las
condiciones de eficiencia del modo siguiente:
P
QE = Q, = QS
1 7CMg
0 = PE = PA PB
Es decir, en el caso de los bienes ptiblicos puros, las
condiciones de asignacion se invierten con respect() a las
estudiadas en el caso de los bienes privados. Si ;Ali la cantidad
de equilibrio
100 era igual a la suma de unidades demandadas por
los distintos consurnidores, aquf es el precio de equilibrio el que
es igual a la suma de precios, y simultdneamente, al caste
marginal de produc-

100
99
TE.MA S. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA IN_
1 ERVENCION DEL SECTOR PUBLIC°

don. Par el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos


individuos que demandan el bien
Debe hacerse notar, en cualquier caso, que este mecanismo hipotetico plantea
algunos problemas. Quizas el ma's complejo sea el de como determiner las
preferencias de los consumidores, o to que es to rnisrno, como sabemos mantel
emit) dispuestos a pagan pot- el bien pfiblico. En el caso de los bienes privados,
tal problema no se plantea, pues el mere hecho de comprar el producto a un
precio determinado ya indica cuales son las preferencias del consumidor, pero en
los bienes ptiblicos tal compra no existe, de ahi que una buena parte de la
bibliografia en esta rnateria se haya dedicado a establecer mecanisrnos
altemativos para descubrir estas preferencias.
Una segunda cuestiOn relevante es rnaitizar que esta condician de equili -
-
o no significa, necesariamente, que la financiacion de los bienes publicos debe
hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir.
En efecto, el analisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A
deberia contribuir con 85 u. m. a la provision del hien palico y que B, por su
parte, deberia aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una liorrna
determinada de considerar la equidad en la financiacion del sector pLibiico, en
concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, impticitamente,
renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la accian estatal.
Pot ultimo, hay que sefialar que los modelos de asignacian mAs complejos,
coma el de Samuelson, acaban generando condiciones de equilihrio muy si-
rnilares a las que acabamos de explicar, si bien parten de una situaciOn de
equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.

MONOPOLIO Y COMPETENCIA. IMPERFECTA:


LAS FOR/vIAS DE REGULACION DEL MONOPOLIO
La evaluacion de los costes del rnonopolio exige curnparar sus resultados
con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en
.que el mercado es perfectamente cotnpetitivo, sabernos que el equilibrio se
aicanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que esta, a su vet, repre-
senta el coste marginal de produccion (al que denominarrios habitualmente
CMg). En los mercados de monopolio, por el contrario, la empresa elige
aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal
(al que denominamos 1Mg). Una vez determinada la cantidad producida por
el monopolista, su precio de yenta se obtiene a traves de la curva de deman -
da. Dicho en otros terminus, el monopolista puede decidir que cantidad ofre -
cer4 en el mercado, pero son los dernandantes quienes establecen et precio
maxima que pagaran par esa cantidad. En las formas de competencia imper -
101
ANTONIO BUFFOS GISBERT

fecta, como el oligopolio, la cuestiOn ciave es evitar que las distintas empresas
alcancen, mediante un acuerdo, los resuitados del monopolio.
En la Figura 5.7 hemos representado graficamente un mercado con una
oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la compe -
tencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es que,
en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el caste me dio
de produccion (CMe). Esta coincidencia resulta muy Citil a la Nora de
establecer los costes autenticos causados por un monopolio.

Figura 5.7. ComparaciOn entre competencia perfecta y monopolio


Preclo

P
N1
111 • 2 • 1111111111 M o .
••••••••IM.
• • • • • • • • B i r.
1 • • • • • 5 1111 .
••••••EME.
• • • • • • • 1 / 111 .
•••••••ffisk.
0 = CMg = Ch4e

Considerernos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En


estas circunstancias, et precio y la cantidad vendrian dadas por el punto de
equilibrio E, es decir una cantidad Q c y un precio P c. El consumidor obtendria
asi un excedente marcado por el triangulo delimitado por los puntos E, P c y el
de interseccion de la curva de dernanda con el eje vertical.
Si el mercado fuera un monopolio, y este tuviera los mismos costes que las
empresas de competencia perfecta, entonces, la empresa elegiria la cantidad
QM, correspondiente al punto A donde el ingreso marginal se cruza con el coste
marginal, vendetta esa cantidad a un precio Pm, como indica el pinto M en la curva
de demanda, y, como consecuencia, el consumidor veria reducido su excedente al
triangulo marcado por los puntos M, Pm y el de interseccion de la dernanda con el
eje vertical.
De esta forma, el consumidor suite una perdida de excedente que viene
representada por el area del trapecio delimitado por los puntos P m, M, E y P. Sin
embargo, no toda esta perdida de excedente para el consumidor representa un
autentico coste social.

102
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA 1NTERvENCION DEL SECTOR PUBLIC°

En efecto, d area del trapecio puede dividirse en dos zonas Bien delimitadas:
a) El area del rectangulo PM Pc A M se calcularia como la base por la altura.
La base del rectangulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la
altura es la diferencia entre los precios de yenta del monopolista y del mercado de
competencia perfecta. Es decir,
Area del rectangulo = Base x altura = QM (Pm — Pc)
Ahora Bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el
caste marginal, y este, a su vez con el coste medio. Usando esta informa don
podemos reescribir la formula anterior como:
Area del rectangulo = QM (PM — CMe)
La diferencia entre el precio de yenta del monopolista y el coste medio de
fabricacian nos dice cuanto gana el empresario pot cada unidad que vende. Al
multiplicar esta diferencia por el numero de unidades, estamos calculando los
beneficios del empresario.
De esta Manera, el rectangulo que considerarnos es una perdida de excedente
del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la
medida en que to que pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una
perdida para la sociedad en su conjunto. Sera, en todo caso una redistribucion
entre los componentes de la sociedad, que nos parecera ma's o menos mjusta,
pero no es un coste
b) El area del triangulo M A E representa una perdida de excedente para el
consumidor que no se apropia el monopolista. Este area es el autentico coste
social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo:
Area = 112 Base x altura

La base es la diferencia entre las cantidades que se vender' en competencia


perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tan-to, el
area es:
Area = 112 (Qc — QM) (Pm — Pc)

En el analisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el mo ,


nopotista tiene los mismos costes que el rnercado de competencia perfecta. Este
supuesto es muy poco realista, en la medida en que empresas de superior tarnatio
pueden producir a un coste mas bajo (se dice, en este caso, que el empresario
dispone de economias de escala). El hectic) de producir a un coste inferior,
beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a tin precio
mas bajo o porque el monopolista obtiene rnayores beneficios.
Con la finalidad de explicar con mas detalle esta cuestion, consideremos el
grafico siguiente, donde representamos las curvas de demanda, ingreso
103
ANTONIO BUSTOS GISBERT

marginal y costes marginales de competencia perfecta (indicado por el indice


"CF") y del monopolista (reflejado con el indice "M").

Figura 5.8. Comparacion entre rnonopolio y competencia con costes distintos

A
B CM V'

C
CM,M
D

QM

En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista esta representado por


los rectangulos AyCy la perdida de excedente para el consumidor se indica por el
trapecio formado por las areas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres
areas distintas:
— El area A, marcada en gris oscuro, representa beneficio para el monopolista,
obtenida de una perclida de excedente para el consumidor. De nuevo, se grata de
una cuestion de distribucion de renta y no de eficiencia economica. Podemos
evaluar esa area coma:
(Pm Pcd • Q M
— El trianguio B representa la perdida de excedente de consumidor clue no se
apropia el empresaric. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la
sociedad. El valor de esta area seria:
— PCP) (QCP ^Qm)
2
— El rectangolo marcado por la tetra C representa los beneficios para el
ernpresario obtenidos por so capacidad para reducir los costes con respect() a los
de la industria de competencia perfecta. Significan, en esa medida, una ganancia
pura para la sociedad. El area de este rectangulo puede calcularse a partir de la
siguiente formula:
(CM„cP CM,m ) • QM

104
TEMA 5, LOS FALLOS DEL MERCA DO 'Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR POBLICO

El monopolio resultarA eficiente si la ganancia pura excede a la perdida de


nestar, es decir si el Area del triAngulo B es menor que el Area del rectinlo
senalado con C. Formalmente, es eficiente si:

T • (P — P c p ) • ( Q c P Q M ) < ( C W C M e m ) • Q m
En aquellos caws en que el rnonopolio sea ineficiente, puede justificarse
intervencion pdblica. Esta puede adoptar forrnas muy diversas, entre las e
citamos las siguientes:

) NO INTERVENCION

Desde un plantearniento cercano a las posiciones liberates, se ha defendido to


mejor es que el sector pliblico deje tranquil° al empresario. La idea es si el
monopolista obtiene granges beneficios, tal hecho acabara atrayendo nuevos
competidores al sector, to que, finalmente temiinara convirtiendo el
opotio en un mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citar-
numerosos casos de mercados que inicialinente eran ruonopolios, desde el fgrafo
a las fotocopiadoras, y que en la actualidad son bastante mas proxi-
a mercados de competencia.
Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teorla de los rcados
disputables,. En opinion de estos economistas Basta con que el nopolista se vea
arnenaz.ado por la posibilidad de que entren otros compeores en el rnercado que
le puedan arrebatar su posiciOn de privilegio. En cto, si suponemos que el
empresario que suministra et bien o el servicio es monopolista en virtud de una
concesion administrativa (ejemplo tipico lineas de autobuses o lineas aereas),
pero sabe que en cuanto h.aya una
uesta de servicio a un coste inferior, perdera la concesion en favor de etra
empresa, entonces procurarA no subir los precios para no perderla. Ob-
Inarnente, si el monopolista no sube los precios por encirna del coste medio,
onces no se darra ninguna perdida de excedente para el consurnidor.

) LA LEGISLACION ANTITRUST

Esta alternativa tiene sus orfgenes en dos tipos de leyes nortearnericanas:


— La Sherman Act prohibfa los monopolies y los abusos de una posicion
opolista. La prohibicion inicial se vie) matizada, enseguida, por la aplica de la
llarnada rule of reason, o regla de la razon, que defendfa que la ibicion solo
debia aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, decir aquellos
que no se justificasen por que el empresario fuera rnj.s efi-
te. En cambia, la prohibicion cue practicas abusivas (discriminacion de

105
ANTONIO BUFTOS OISBERT

precios, contratos en los que se venden dos productos simultAneamente...), si ha


tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la legislation mercantil
tanto europea como espatiola.
— La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act
pretenden evitar la formation de rnonopolios a partir del acuerdo o la flisiOn de
empresas independientes. En el primer cases se trata de impedir la creation de un
cartel o la existencia de acuerdos para la fijacion conjunta de precios, el reparto
de los mercados en areas geograficas servidas de forma exclusiva por un unico
ernpresario, etc. En et segundo se sorneten las fusiones de empresas a una eva-
luacion por el sector pilblico de las consecuencias de esa union sabre eI grado de
competencia del mercado.

C) EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS
Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su position
de dorninio en el mercado pero, al rnismo tiempo, sorneterle a un impuesto
que permita al sector piiblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el
excedente del consurnidor que babies obtenido ei empresario podrfa serle de -
vuelto, al menos en teoria, a travel de la action del Estado. Esta solution ex -
plica que algunos impuestos se hayan denominado monopolies fiscales y esta
en el origen del nombre de algunas empresas privadas que gestionaban el mo -
nopolio de algunos productos (por ejemplo Campania Arrendataria del Ma-
nopolio de PetrOleos S.A.)

D) FIJACION DE UN LIMITE A LOS BENEFICIOS


Una iiltima posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario
pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado
limite. Se trata asf de incentivar que el monopolista no marque precios
excesivamente altos para no superar el limite fijado a los beneficios. La
forma habitual de establecer el limite es considerar que la cifra de beneficios
(B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene que ser
menor o igual a un limite (s). Es decir:

B IT—IC p.Q—w•N—c•K
K K K
donde p indica el precio del product°, Q la cantidad vendida, w el salario pa ,
gado a los trabajadores, N el nOrriero de empleados, K eI volumen de capital
utilizado y c el coste del mismo. EI problema que plantea esta solution es el
denominado efecto Averch-Johnson, que en realidad tiene dos
manifestaciones:
106
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCEON DEL SECTOR POBL1CC)

— Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar asi
Ia cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que
henefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio
de coche con cargo a Ia empresa, despachos espaciosos con todo lujo de
comodidades...
— El empleo de equipo capital, en detriment° del factor trabajo. Tonto la
contratacion de trabajadores corn() la cornpra de nuevas rnaquinas aurnenta el
coste y, por tanto reduce los beneficios (es deck, el numerador de la fracdon).
Pero en el caso de la maquinaria, adema's aurnenta el denominador, de ahf que
sea un sistema mss eficaz para no superar el nivel mAximo autorizado.

IV LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES


SOLUCIONES
Puede afirmarse que cuando existe un efecto extemo negativo, causado por la
produccion de un bien, el libre funcionamiento del mercado determiria una
cantidad producida que es mayor de la que resultaria Optima desde el punto de
vista social. Para demostrar esta afirmacion, consideremos el grafico de la
Figura 5.9.

Figura 5.9. Cantidad de equilibria y cantidad optima en presencia de efecto externos P

P, , CM,, + Davos

CM,

PE Q

Como yahemos dicho mochas veces, lacurva de dernanda, D, representa


valoracion de los
consumidores del producto que se vende en el mercado. La oferta, a su vez,
indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste
tan solo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, o dicho
tecnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas
circunstancias, el Libre juego de la accion individual solo se preocupara de estos
costes, de tal mode que el mercado fijara la canti-

107
ANTONIO BUSTOS GISBERT

dad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que
refleja los costes marginales.
Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si 'la producciOn
del Bien que se vende en este mercado genera darlos al media ambiente, en -
tonces, para la sociedad, los costes relevantes no son solo los que refleja la
curva de costes rnarginales, sing que a estos hay que sumarles los darios cau -
sados at media ambiente. Se obtiene, asi, una nueva curva de oferta que indi -
ca costes superiores a los que tendria en cuenta la accion individual. En esas
circunstancias, la cantidad optima, Q 0, y su precio correspondiente, P o, se
determinarian por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta,
tal y corno se indica con el punto A de la representacion grafica.
Comparando la solucion optima con la de equilibria en el mercado, corn -
probarnos facilmente que en presencia de efectos extemos negativos, el Libre
juego del mercado genera una producciOn mayor que is que serfa deseable
desde tin punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han
propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la canti dad
vendida en el mercado, o lo que es to mismo, son sus posibilidades de au -
mentar el precio de yenta del bien.

A) EXIGENC1A DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL

Una prirnera solucion responde al contenido el art. 1902 del eddigo Civil.
De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daft° a un
tercero se veria obligado a compensate economicamente. Baja este su. puesto,
el problema se resuelve facilmente, pues al tener que pagar por los 611os, el
ernpresario considera corno un caste privado rads, el dario al medio
ambiente. Te .cnicamerite, se dice que, en estas circunstancias, ei efecto ex -
temo se internaliza. Ademas de ser una solucion eficiente al problema, es
defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe
una compensacion del causante del perjuicio.
El planteamiento propio del COdigo Civil tiene una formulacion econ6- mica
que se conoce como el Teorerna de Cease, que puede enunciarse del modo
siguiente:
"Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transac-
cian, el problema de las efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las
par-- tes Esta solucion es eficiente y adernas, independiente de quien sea el titular
de los derechos de propiedad".
El contenido de este teorema puede no resultar dernasiado obvio, de ahi que
sea conveniente realizar un ejernplo para entender et sentido de lo expresado
pot Cease. Para elk), consideremos un empresario de la industria qufmica,
cuya fabrica realiza unos vertidos al rib. Tales vertidos son mayores al
108
TEMA 5- LOS FALL OS DEL MERCADO '2' LA INTERVENCION DEL SECTOR KjBLICO

aumentar la producciOn y causan dances a una piscifactoria, situada aguas ahajo.


Considerarnos que los resultados, para uno y otro empresario son los contenidos
en la Tabla 5.1:

Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total genet-ado por una actividad contarninante
Volumen de producciOn (Q) Beneficio total ernpresa (B) Verdi& total piscifactoria (D)
10.000 600.000 100.000
20.000 1.100,000 300.000
30.000 L500.000 600.000
- 40.000 1.900.000 1.000.000
I 50.000 2.300.000 1.500.000
60.000 2.600.000 2.100.000

Fuente: Elaboracion propia.


A partir de los datos de esta tabla, podernos obtener cual es el beneficio
marginal y el datio marginal de las diferentes producciones que puede elegir la
ernpresa contaminante. Estos datos se contienen en la Tabla 5.2:

Tabla 5.2. Beneficio y perjuicio marginal de una producciOn contaminante

Q prnducirlas Q total Beneficio marginal AHL,Q Dail° marginal AVALQ,


-
1. Ls 10.000 10.000 600.000 100.000
2E' 10.000 20.000 .500.000 200.000
3"510.000 30.000 400.000 300.000
422 10.000 40.000 400.000 400.000
' 585 10.000 50.000 400,000 500.000
60, 10.000 60.000 300.000 600.000

Fuente: Elaboracion propia a partir de los datos de la Tabla 5.1.

Considerernos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al


duet° de la piscifactoria. En este caso, prohibini totalmente la actividad de
la fibrica contaminante. Ahura bien, esta ultima podria convencer al perju -
dicado para que le deje fabricar, pagando una compensacion.
En efecto, si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm obten ,
dria un beneficio de 600.000 u.m., mAs que suficientes para compensar el
perjuicio de 100.000 u.m. causado al duefio de b piscifactoria. Una vez obtenido
el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podria con vencerle
para fabricar 10.000 mas, pees el beneficio marginal, 500.000 u.m., sigue
excediendo el Tian° que causa al propietario de la piscifactoria, 200.000 u.m..
Siguiendo este mismo argument°, el fabricante podria Ilegar a alcanzar
109
ANTONIO BUSTOS GISBERT

una produccion total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este nivel, el bene -
ficio de las ultimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa exactamente el
daft() causado. Ma's ally de este nivel de produccion, serfa imposible que ile -
gase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease producir el (pinto
grupo de 10.000 Tm, para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendria un be -
neficio de 400.000 u.m. por esas ultimas toneladas fabricadas, insuficiente
para compensar el daft° de 500.000 u.m. causado at propietario de la pisci -
factorla.
Si el derecho de propiedad corresponde al dueno de la plants quimica, elegirA
el maxim() nivel de produccion, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son
maximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifactoria intenta-
ra el perjuicio causado. Asi, puede ofrecerle una compensation para
que el industrial rebaje su nivel de produccion, en 10.000 toneladas, pues las
ultimas fabricadas le causan un datio de 600.000 u.m., mientras que para el
empresario quimico solo le aportan 100.000 u.m. de beneficios. Con el mismo
razonamiento, llegarfamos a la conclusion de que el duefto de la piscifactorfa
podria convencer al fabricante para que redujese la producciOn en 10.000
unidades mss, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio obtenido por el
empresario. De este modo, es fad' comprobar que se alcanzaria el mismo nivel de
produccion, 40.000 toneladas, que se obtuvo cuando et derecho de propiedad
correspondia a la piscifactorfa.
A pesar de to expuesto, la solution civil al problema de los efecto externos
tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las si-
guientes:
— Es necesaria una correcta definiciOn de los derechos de propiedad. Es
decir, debe quedar claro quien tiene el use prioritario sabre el media ambien te.
iTiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un rio para efectuar
vertidos? o les preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas
aguas no contaminadas? y, en este ultimo caso ihasta que punto de limpieza de
las aguas?
— Aunque la solucion sea la misma, con independencia de a quien se atri-
buyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos
agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la
contaminacion, este adquiere el derecho a la compensation. En el supues to
contrario, el causante de la contaminacion es el receptor del page cones-
pondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de "el que corttarrti na,
gaga"; en el segundo, utilizamos un principio distinro: "ei que renuncia a
contaminar, cobra".
El enfoque civilista del problema es mss adecuado cuando el niimero de
personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente
limitado. Si existe un unico perjudicado y un causante del daft°, la solucion
110
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENC1ON DEL SECTOR PICIBLICO

mediante acuerdo entre ambos o a traves de resolucion judicial es relativa-


mente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son rnuchos, las posibi -
lidades de acuerdo son muy limttadas e, tgualmente, resulta dificil que una
resolucion judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso
sera largo y muy costoso para la sociedad.

B) LA REGULACION ADMINISTRATIVA
Una segunda solucion corresponde a las difererttes normas, pertenecientes al
campo del Derecho Administrativo, que regulan las acrividades nocivas,
insalubres o peligrosas. En este caso, el sector publico establece un limite ma"-
ximo a la emision de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal
modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a al0n tipo de sandal
administrativa.
EI angisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de es-
tablecer tipo de reiacion entre cantidad producida y nivel de contami-
nacion generado. En la Figura 5.10. reflejamos el caso normal en el que a mayor
produccion corresponde a un grade mayor de contamination y el sector ptibtico
establece un nivel maxim° adrnisible C.

Figura 5.10. Unite maxima a la ernision de agentes contantinantes


C = f (Q)
Contamination
CE
C -g (Q)

Qo QE

En el grafico contenido en la Figura 5.10, suponemos que la contaminadon


generada, C, depende de la cantidad producida, Q, a traves de una relacion
indicada per la funcion:
C = f (Q)
y que esta funcion es conocida por el sector ptiblico que regula el limite maxima
de emision. Si el empresario elige fabricar fa cantidad QE, generaria un
111
ANTONIO BUSTOS GISBERT

nivel de contaminaciOn CE, que supera claramente el maxim() fijado por


Administracion, C. En tales circunstancias, al empresario no le quedan que dos
alternatives:
1) Reducir su produccion hasta Q 0, para que el nivel de contarninacion
generada coincida con el mAximo admisible.
2) Elegir un nuevo sistema de producciOn, menos contaminante, para clue la
relacion entre cantidad producida y nivel de emisiones venga estableci por
La relacion C = g (Q), es decir menos contaminacion para la misma can-
tidad producida. De estas forma, la cantidad de equilibrio, QE, serfa
compati-, He con eI limite estableciclo por el sector palico.
Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos per el
mercado. Recordemos que, al plantear el problema, en la Figura 5.9, lIegabamos
a la conclusion de que se trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta
Q0. Si el empresario opta por aceptar el limite marcado por el regulador, y que,
entonces, su produccion no puede exceder la cantidad Q o, la curva de oferta se
hace vertical en ese nivel ma'ximo de produccion, tal y coma indicamos en el
grafico siguiente:

Figura 5.11. Efecto de la regulacion administrativat se acepta el [finite marcado

112
,

PE

QE Q

En estas circunstancias, la regulacion administrativa es eficiente, pues


consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde
QE hasta Q0. Sin embargo, is regulacion administrativa tropieza con alguna
dificultades adicional. Entre elias, pueden citarse las dos siguientes:
- La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones
existentes entre cantidad producida y grado de contaminacion, y, corre-
lativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de dificil
aplicacion. Y ademas que esta normativa se pueda adaptar cads vez que se
LIMA 5- LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA 1NTERVENCI(5N DEL SECTOR PlaBLICO

modifiquen las tecnicas, pues, en caso contrario, una mejora tecnica mantendm'
constants el nivel de vertidos, pero, eso si, con una produccion mayor.
— La imposicion de sanciones administrativas en caso de incumplimiento,
puede exigit un coste considerable en terminos de proceso contencioso--
administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una
sancion par su actividad cantaminante, 0 si el importe de esta es muy
inferior al coste de emplear una tecnologfa mas limpia, el sistema resultaria
muy poco eficaz.

C) IMPUESTOS Y SUBVENCIONES

Una Ultima solucion consiste en la aplicacion de impuestos sabre aquellas


empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la conce-
sion de subvenciones a quienes incorporen tecnologfas mas "limpias" en sus
procesos de produccion. Dada la naturaleza totalmente distinta de arnbos
planteamientos, merece la pena discutir cada uno de dos de forma indepen -
diente.
El planteamiento en este caso es que si et empresario causa un dano a la
sociedad a traves de vertidos contaminanres debe pagar un impuesto que
compense a los ciudadanos. Se trata par tanto de una clara arribucion de de.
rechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a
gazar de tin media ambiente limpia y quien vulnere ese derecho debe pagar pot
ella. De Ail que se haya dicho que este sistema es una aplicacion del principio
"quien contamina, page.
En cuanto a la eficacia de este sisterna, deben hacerse las siguientes consi-
derac ion es:
— Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los
datios, entonces estos son considerados como un coste mas del proceso
productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la
compensacion par responsabilidad extracontractual y no es sine otra forma de que
los efectos extemos sean intemalizados por ei empresario.
— El planteamiento basado en impuestos medioambientales es ademas par-
ticularrnente adecuado en aquellas casos en que la solucion civilista era
poco eficaz, es decir cuando el mirnero de afectados es muy grange y no es
posible un acuerdo entre las parres.
— A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son
igualmente equitativas, si las comparamos con la solucion del Derecho
Priva-
do. En el caso del art. 1902 del CC, el perjudicado recibe la compensacion del
causante del perjuicio, en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el
sector public°, y ya no es tan facil asegurar que con esos fondos se compense a los
perjudicados. 113
ANTONIO BUSTOS GMBERT

— For ultimo, y llevando mass lejos el argument() del parrafo anterior, cabe
preguntarse si el propio sector pUblico no utilizarg los ingresos
procedentes de los impuestos medioambientales para financiar
actividades (por ejemplo construccion de autovias, pantanos o centrales
nucleares) que causen dews aun rnayores at media ambiente, con to que
la efectividad de este sistema se-
ria que discutible. Una posible soluckSn a este inconveniente seria obli-
gar al sector ptiblico a que la recaudacion por este concept() se dedicara Inte-
gramente a la solucion de problemas medioambientales, pero tal opcion tropieza
con las dificultades derivadas de la vinculaciOn de ingresos ptiblicos a finalidades
concretas.
El sistema de suhvenciones es logicamente la aplicaciOn de la regia inver -
sa at del establecirniento de impuestos. Aqui, el sector ptiblico interesado en
conseguir un nivel de contaminaciin inferior ofrece una subvencian al can -
sante del dalio para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitucion de
la tecnica de produccion que emplea, por una tecnologia menos contaminame.
El ejemplo mas evidente de este tipo de solucion se encuentra en la diferente
fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de los automovilistas.
El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector
ptiblico, pero dehen tenerse en cuenta las siguientes dificultades:
- Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal
modo que si la sociedad desea evitar el datio debe pagar por ello. Es fundamental
que este elemento quede claro a la Nora de evaluar la equidad del sistema
propuesto.
— Un segundo inconveniente es que at subvencionar la actividad conta -
minadora, se estan reduciendo las costes de produccion y elk puede
hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir
que aun usando una tecnica menos cantaminante, al incrementarse la
produccion, el voluinen de vertidos al rnedio ambiente sea mucho
mayor que et inicial.

D) PER M ISO S D E EM I SIO N


Una alternative innovadora en esta materia es la constituida pot la crea -
cion de un mercado de permisos de emision o de licencias transferibles. El
fundamento de esta tecnica se encuentra en el mismo analisis que explicaba el
pago de un impuesto: el empresario no tiene ningtin derecho a contami nar, y
si to pace se ye obligado a comprar un permiso para realizar la corres-
pondiente emision de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento
tendria los mismos efectos, sabre el precio y la cantidad de equilibria que
unto ecotasa.
Sin embargo, el sistema que analizamos en este epigrafe permite una flexi-
114
bilidad mucho mayor y, adema's, nos facilita et use simultineo de mecanismos
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCION DEL SECTOR POBLICO

va analizados en apartados anteriores de esta leccion. Para ello, explicaremos,


con un ejemplo, cual serfa el funcionamiento de este sistema y pasta clue panto
significa ventajas importantes sobre arras posibilidades de actuaciOn

Supongamos que el objetivo del sector pUblico es limitar el volumen de


depositos contaminantes a una cantidad que se considera coma un nivel rnA-
ximo compatible con la sostenihilidad del medic) ambiente. Este maxima no
depende solo de la actividad de una empresa o de una industria concreta sino
que es funcion de la cantidad producida pot empresarios muy diversos y de la
existencia de otras actividades econornicas que aminoran el elect° sobre la
contaminacion ambiental. Consideremos, ademas que existen dos grupos de
empresas, uno que utiliza una tecnologfa pow contaminante, que genera escasos
efectos sobre el media ambiente, y otro que, al emplear un sistema de
uccion menos limpio, produce Janos importantes en terminos de conta-
minacion. Si asignamos derechos de contaminacion a las diferentes en -iprees,
nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias,
mientras que al segundo le faltan.
En estos circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para
zmbas partes, por el que el primer() venderia las licencias sobrantes al Segun -
do. Con ello, el nivel maxima dc deposiciones no aumentaria ma's ally de la
cifra critica predeterminada por el regulador publico, y, en cambia se generan
Linos incentivos muy eficaces para sustituir las tecnicas uri6s contaminantes
por las que resultan menos daffinas. Al existir un mercado de licencias, el
empresario puede considerar rentable usar una tecnologia limpia y vender los
derechos de contarainacion que le sobren, con to que la yenta de las licencias
resulta anAloga a las subvenciones, pero sin representar un caste para los
tribuyentes.
Este mismo tipo de argumentacion explica que puedan venderse licencias de este
tipo por parte de los propietarios, pUblicos o privados, de expiotaciones
forestates, cuya existencia reduce los efectos de la contaminacidn industrial.
Adernis, si los paises con amplias masas hoscosas obtienen ingresos adicionales
por la conservacion de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos anadiendo
nun irnportante heneficio al mantenimiento'cle estos bosques, lo que contribuye
a reducir los riesgos de destruccion a los que hoy estAn sometidos.

LECTURAS RECOMENDADAS

RowLEY: Poditicas antritrust y eficiencia econornrca, McMillan-Vicens Vi-


yes, 1975.
LOPEZ BONILLO: El medio ambiente, Caredra, 1994.

115
TEMA 6
BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCION DE
LA RENTA

INTRODUCCION

En este terna estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya (mica relacion es


que, en ambos, hay algiin tipo de juicio de valor por parte de la sociedad que
considera que determinados bienes y servicias deben ser accesibles a todas las
personas o que debe haber un minima nivel de renta para todos. Se trata
adernas de actuaciones que hemos relacionado con las funciones sociales del
sector ptiblico en el terra 1 y que constituyen la esencia del modelo de Estado
de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de los paises de Euro pa.
Par supuesto, que lo que aqui se desarrolla no cubre todos los aspectos de la
cuestion, puts no solo no hacernos referencia a un bien preferente tan im -
portante como la vivienda sino que tampoco nos encargarernos de los bienes
prohibidos, en los que se parte de la idea de que la sociedad no los
considera bienes, sino males, de ahi que su distribucian y yenta se consideren
actividades ilicitas.Ahora bien en las cuestiones que serin objeto de angisis
haremos referenda tanto a la justificacion de la presencia del sector public°
como a los medios de que dispone para Ilevar a cabo sus politicas.

II. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS

Se trata de dos tipos de bienes en las que la presencia del sector ptiblico se
explica por la existencia de un juicia de valor previo emitido par la sociedad,
que, en unos caws, considera que determinados bienes deben set- accesibles a
todos los ciudadanos, con independencia de los recursos economicas de que
dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son rugs
que bienes, males, y que por tanto el consumo debe verse dificultado o
incluso prohibido.
Este paralelismo, en cuanto a la justificacion de la intervencion
va mucho mss allA, aunque no sea este el momenta o el lugar adecuado para
profundizar en la materia. Sin embargo, creemos relevance introducir algunos

119
ANTONiO BUSTOS GISBERT

elementos de reflexion para que el lector medite sabre el papel presence y, sobre
todo, futuro, del sector pOlitico en nuestro pars. Entre ellos, citaremos tres
cuestiones que nos resultan particularrnente importa.ntes.
En primer termini), nos parece obvio que cuando la sociedad decide obli -
gar al consumo de un determinado product°, pot ejemplo en la educacion hasta
un determinado nivel de ensefianza, o impide el consumo de otro, como
acontece con las drogas negates, estg afectando a las decisiones litres de los
individuos, que podrian optar por otro orders de valores, sin entrar ne -
cesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la sociedad. Un pri -
mer grupo de preguntas se refieren, entonces, a que circunstancias justifican
coartar esas libertades y que motivos puede tener el sector public° para saber
mejor que et individuo cugl es la forma•optima de cuidar de sus intereses.
En segundo termino, la percepcion social de que determinados servicios son
esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse
limitada por la carencia o insuficiencia de rnedios economicos, no va
acompafiada de una preocupacion angloga por las condiciones en los que tales
servicios se suministran a de si efectivamente responden a una finalidad redis -
tributiva. Los cases de abus° de estos servicios son tan frecuentes y excesivos
que pueden llegar a poner en peligro fa propia capacidad publica para seguir
prestdndolos y, sin embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que
la desmesura en la demanda de egos servicios puede acabar generando. Una
reflexion similar podria hacerse sobre el nivel de fraude fiscal, que sefiala una
grave incoherencia en los planteamientos de una sociedad rnuy dispuesta a re -
conocer determinados derechos sociales pero no a entregar los recursos para
financiar su provision.
Por ultimo, en el caso de la prohibicion de determinadas drogas, podemos
seguir dos tipos de planteamientos que ltevan a conclusiones totalmente
opuestas. De un lado, podemos considerar con Stuart Mill, que las decisiones de
un ser hurnano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan
solo le competen a el como individuo. Esta posician conduce, inevitablemente, a
la despenatizacion del trgfico de las actuates drogas prohibidas, y su
sometimiento al inisrno regimen de otros productos potencialmente daninos para
la salud (medicamentos, par ejemplo) en los que coma maximo se exige un
control pOblico sobre su clistribucion a rnenores 0 sabre la infarmacion que
dehe suministrarse al usuario. A este argument° se suele afiadir una larga enu-
meracion de las consecuencias indeseabies de la prohibicion que, se afirma,
causa ma's datios que la prohibicion misma. Asimisrno se insiste en que la
prohibicion ha fracasado dada to sencillo que resulta acceder a estos productos.
De otro lado, se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan danos no
solo a la salud del usuario de las mismas, sino tambien a terceros. Se anade ade-
ma's el argument° de que los costes de salud, o incluso los de perdidas en la
120
TEMA 6. HEWES PREFERENTES Y LA REDISTRIBLICION DE LA RENTA

produecion debido a que los consurnidores sear]. adictos a este tipo de producto,
acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. En estas circunstancias, el
mantenimiento del sistema actual de prohibician solo se jusrificarla si conside-
ramos que estos efectos son superiores en las drogas consideradas sun coma ile-
gales, frente a las que tienen tin regimen legal. Por ultimo se aduce que hablar de
libertad entre quienes hacen use de las drogas no deja de ser un sarcasm°, dado
que su adiccion les hate cualquier cosa menos libres.

III. EL DERECHO A L.A. SALUD Y LA SANIDAD


PUBLICA
Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pUblico tienen una do-
hie justification. De una pane, nos encontrarnos con un servicio que genera
efectos extemos positivos, por to clue la solution que alcanzaria el mercado
no sera- Optima. De otra, hay indudables elernentos de caracter redistributive,
pees la ent.rega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar
que nadie sera desprovisto, por falta de medios econamicos, de este bien,
considerado como esencial en nuestra Constitution.
En el caso de este hien preference, nuestra atencion se dirige a dos aspec -
tos, fundarnentalmente. Se refiere el primer° a que problemas plantea la
prestacion gratuita de Los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe
aplicarse a todo tipo de prestacidn. Concierne el segundo a la discusion sabre
si es preferible el suministro de estos servicios a traves de centros publicos o
de centros privados y que tipos de problems plantea la gestion de la salud en
unos y otros.

A) LOS EFECTO S DE LA PRESTACION GRATU ITA


DE LOS SERV ICIOS SANITARIOS

Si aceptamos la hipatesis de que los servicios de salud se prestan de forma


.gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se
extraen, fac i I me rite las s gu ie rites conc lus i one s:
1) En el gasto sanitario de carkter preventivo, la presencia de extemaLidades
resulta decisiva y, corn° consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser
tuitas e incluso obligatorias. De este rnodo, resulta obvio que estan plena-
mente justificadas las campatias obligatorias de vacunaciOn o el tratamiento
gratuito de enfermedades altamente contagiosas. Ahora bien, resulta tambien
evidente que en ausencia de medidas de protection por parte de los usual-los,
el gasto en salud podria llegar a ser imposible de asumir con los recursos pero
sobre esta cuesrion volverernos enseguida.
121
ANTONIO DUSTOS GISBERT

2) Si la finalidad del gasto sanitario es de caracter redistributive, entonces


resulta dificil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para to-
das las contingencias medicos. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es
que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un hien esencial, pew
no que este se preste, indiscriminadarnente, a todos los integrantes de la sociedad.
En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves
problemas de salud no estan cumpliendo la finalidad dastributiva teoricarnente
atribuida a esta actividad
Si estas dos conclusiones avalan un replantearniento de las funciones que
realiza el sector ptiblico en materia de sanidad, la propia prestacion de este tipo
de servicios genera una serie de efectos que tiende a aurnentar el gasto
sanitarit:L Entre ellos, las mas relevantes son, a nuestro modo de ver, las si -
guientes:
1) El hecho de tener garantizado el servicto de salud, aunque no se dis -
ponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la
diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este
problerna se denomina tecnicamente riesgo moral y lo podemos
definir como aquella situation en la que la probabilidad de que suceda
un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado al
caso que nos ocupa, la posibilidad de contraer una enfermedad, por
ejemplo un cancer de pulmon, depende de las practicas de riesgo en
las que incurra el sujeto, en este caso, fume Si el individuo
tu-
viera la seguridad de que su tratarniento iba a correr de su cuenta, o si se viera
forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del riesgo, posiblemente
tendria un fuerte incentivo para evitar esta adiccion. Sin embargo, cuando el
sector pliblico ha intentado graduar su prestacion de acuerdo con los habitos de
salud de cada individuo se ha producido una importante resistencia poi- parte de
los usuarios. De ahi que, en la mayor parte de los casos, se confle el estimulo de
las conductas preventivas a la realizacion de campailas informativas o al
establecimiento de impuesros sobre los productos cuyo consurno puede generar
problemas medicos.
2) La entrega gratuita de medicarnentos a determinados grupos sociales, ca-
rentes de medios, genera algunos problemas anadidos. En efecto, nos
encontramos en este supuesto con un autentico caso de discrimination de
precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que
aplica dos tipos de subvention al precio de los farmaco: total, en el caso de
los pensionistas y enfermos cronicos, y parcial para el resto de
beneficiarios. Ahora Bien, como es de sobra conocido, la posibilidad de
que esta discriminacion sea efectiva depende de. que ambos grupos de
consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos, y tal fenomeno
resulta a Codas luces plausible en el caso del producto que nos ocupa.
Como consecuencia, el gasto farmaceuraco soportado por el sisterna
122
de salud crece muy por encima de lo que exigiria eI initial proposito
re-
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1STRIBUCION DE LA RENTA

distrikutivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, denorninado ticket


moderador, en las recetas de cualquier farmaco y para cualquier coiectivo, ten-
drian la ventaja de elirninar algunos de los incentives que generan este corn-
portarniento de los usuarios del sistema, pues los usuarios compartirlan los costes
de los medicamentos con este pago, aunque sea simbotico.
,
3) tin tercet element° relevante, a nuestro juicio, es la presencia de infor
macion asimetrica en la relacion entre medico y paciente. La persona que
acu, de a una consulta medica ignora no solo la posible enfermedad que
padece y su forma de curacion, sino tambien cuales son los
procedimientos de diagnostic° mis adecuados para determinar la
naturaleza del problerna. Si cada una de las pniebas necesarias supone un
coste para el sistema sanitario, pero no necesariamente para el paciente,
podriamos observar una demanda excesiva de pruebas medicas en
relactOn con el beneficio marginal, que en terminos de diagnostic°,
puede obtenerse de cada una de elks. Por parte del medico no habra
inconveniente en realizar todas estas pruebas, en la tnedida en que su
prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el tratamiento y el coste
no recaiga sabre el usuario. Este tipo de consideraciones de informacion
asimetrica tambien
Marian porque resulta dificil para el gestor economic° de un hospital pliblico
denegar la adquisicion de un material considerado como prioritario.

B) CENTROS POBL1COS Y CENTROS PR1VADOS


La gratuidad en la prestacian sanitaria no exige, necesariarnente, que el
iervicio sea surninistrado per los centros publicos. Lo misrno sucede, como
veremos enseguida, con la educacion y, en buena medida, gran parte de las
sideraciones que haremos entonces serian aplicables a este caso.
Ahora bien, en el caso de la prestacion de los servicios sanitarios hay alas
circunstancias especificas que estimamos procedente resaltar. Entre pueden citarse
las siguientes:
1) En la sanidad posiblemente existan importantes economias de escala que
justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos hospitala-
frente a unidades mas pequefias, pues los costes del material e infraesctura son
tan elevados, que nv resultaria rentable para un numero muy escaso de pacientes.
Estas ventajas posiblemente no sean tan acusadas en la atencion primaria, que
puede prestarse de una forma mgs descentralizada.
2) La gestion piiblica de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del
model() de NISKANFN, que se expuso en el terra 3 de esta obra, aunque
debe aria-
se que en este caso la diferencia de informacion entre el principal (financiaJar
) y el agente (centro de gasto) esta acrecentada porque el primer() desconoce b
utilidad del material que se desea adquirir y tan solo observa los resultados
.angibles de la accion mediea, como son el nilmero de pacientes tratados con 123
ANTONIO BUSTOS CJISBERT

exito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del
maximo beneficio, tambien se produciria esta asimetria en la informacion, y sus
efectos expansivos sabre el gasto, pero al menos existiria la disciptina impuesta
por la cuenta de resultados.
3) El use exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacion de atender
a todos los usuarios que to soliciten o algtin tipo de restriccion similar, podria
llevar al resultado, posiblemente indeseable para et sector public°, de que solo se
admitiese a los pacientes nags rentables, es decir aquellos cuyo tratamiento
generase un mayor beneficio marginal.
4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad publica a traves de
cambios en los procedirnientos de gestion han obtenido resultados rnuy modestos
clue, en nuestra opinion, demuestran que los incentives de cardcter economic°
son bastante importantes, aunque se sornetan a his exigencias de la deontologia
profesional. Uzi par de ejemplos contribuirAn a explicar mejor que tip° de
situaciones pueden producirse.
De un lado, irnaginemos que el responsable de un hospital. pretende reducir
las listas de espera en la atencion a los pacientes y habilita el use de los
quirOfanos en las tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor dedicacion
por parte del personal sanitario paga una remuneracion extra por reali zar
intervenciones en esa franja horaria. En estas circunstancias, puede ocurrir
perfectamente que las intervenciones quirurgicas se desplacen del horario
matutino al vespertino, sin ganancias apreciables en la recluccion de las listas
de espera.
De otro, considerernas que ante el crecimiento de/ gasto sanitario y la infor-
macion asimetrica entre principal y agente se opta por la soluciOn habitual de los
problemas de agenda, es decir, la participaciOn en los resultados, de tal mode que
el medico reciba parte de los heneficios de una mejor gestiOn. Esta experiencia,
aparentemente, tuvo unos buenos resultados iniciales pero, despues acabO
incrementando el gasto sanitario. Una posible explicacion de este feria-men° se
puede encontrar en el hecho de que los responsables de un centro medico tengan
su propia consulta privada y que el gasto realizado en el hospital se reparta entre
el colectivo de medicos y la entidad financiadora, mientras que los beneficios, en
ten-rtinos de reputacion y de increment° de la clientela propia, puedan ser
apropiados de forma individual. Si este es el caso, el fel -Omen° resulta
plenamente explicable.

I V. E S T U D I O D E L A E D U C A C I O N
En el anAlisis de la educacion debemos cubrir dos tipos de cuestiones. Anne la
primera a la justificacion del papel public° en este terreno. Se refiere la

124
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBucrON DE LA RENTA

segunda a las distintas formas que puede adoptar esta politica estatal. En cual-
quier caso, dehemos ser conscientes de la conexion que se presenta entre una
cuestion y otra; asf, por solo poner el ejemplo mAs evidence, si pensarnos que el
papel del sector public° se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces
parece fkil defender la gratuidad del sisterna educativo, sine que tal carkter
deberfa quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios su-
ficientes; por el contrario, si el analisis hace hincapie en las externalidades pre-
sentes en la enseitanza, la gratuidad quedarfa ligada, precisamente, a la existencia
de estos efectos externos, y, entonces, deberia ponderarse, en cada nivel de
ensenanza, hasta que punter estos efectos son relevantes. Pero sabre ells
125
valveremos enseguida.
A) JUST1FICACION DE LA INTERVENCION PUBLICA
La explication de por que la education se considera un hien preferente se basa
en los siguientes argumentos:
La participation en el proceso educativo es un ruecanismo de redistribu -
don de la rents. El argument°, esencialmente, senala que la capacidad de
obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formation recibida, a
la que en muchos casos se denomina capital humane. Si la education solo
-
Jera accesible a quienes tienen medios economicos, las capas ma's desfavore -
idas de la sociedad estarian perrnanentemente condenadas a obtener un bajo
nivel de ingresos, pues no podrian adquirir los conocimientos suficientes :ara
alcanzar puestos mejor remunerados.

Un segundo argumento en favor de la presencia ptiblica en et sistema edutivo


se basa en la presencia de efectos externos positives en este tipo de servicio.
La idea es que la educacian, en sus niveles basicos, no solo beneficia quien la
recite, sin° tambien al conjunto de la sociedad. Estos efectos be:eficiosos
proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad mss
educada y tolerante, la propia posihilidad de sistemas dernocr6ticos gobierno,
la mayor capacidad de desarrollo econormco al contar con una a de ()bra
mejor preparada, etc. son factores que nos henefician a todos ulninearnente.
Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector public° del sterna
educativo se fundamenta en la presencia de information asimetrica en el
mercado laboral. En este caso, la cuestion se refiere a que el empresario que va a
contratar a un trahajador desconoce cual es su productividad, que solo Ilegarg a
observar despues de su incorporation a la empresa. Si tiene que elegir entre
distintos candidatos debe acudir a datos externos, por ejemplo Its titulos
academicos de que disponga cada una, para hacerse una idea de que puede
esperar, razonablemente, de cada posible empleado. Si estos tfrulos
ANTONIO BUSTOS GISBERT

funcionan como una semi, en la terminologia de Spence, de la capacidad del


trabajador, entonces el sector pciblico tiene un interes logico en controlar que
el contenido de tales documentos se corresponds con unos conocimientos
contrastados de alguna forma. De ahi que la Administracion se reserve una
serie de competencias en materia de regulacion y homologacion de los
diversos titulos.
Por ultimo debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios
perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que pace use
del servicio. En tal sentido se ha dicho que alii donde sea ma's claro que el
beneficiado es el propio individuo, este debe correr con los gastos de la ense -
fianza, mientras que donde los elementos de caracter social lean Inas acusa -
dos, la financiacion ptiblica tiene un mayor sentido. Desde este punto de vis ta,
las polfticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de
ensefianza donde se apliquen.
Una forma facil de considerar este ultimo aspect() se fundamenta en el mismo
tipo de analisis que desarrollamos en el capltulo anterior at hablar de los
problemas del media ambiente. Para ello, consideremos las situaciones repre-
sentadas en la Figura 6.1. En el panel de la izquierda se considera el caso de la
ensefianza basica, en la que los elementos redistributivos o de extemalidad po-
sitiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discrepancia entre la de-
rnanda DD, que refleja los beneficios individuates de quienes perciben los co-
nocimientos correspondientes, y la Linea SS que incluye, ademas los beneficios
sociales. Pot el contratio, en el panel (B) se representa graficamente la situaciOn
de la ensenanza universitaria en la que la discrepancia entre beneficios so-elates y
los apropiados individualmente es muy poco significativa.
En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, Nada un precio de
equilibria P E, y una cantidad QE, donde los beneficios individuates se igualan
con el coste marginal de proveer educacion. Sin embargo, si se tie nen en
cuenta ademas los beneficios sociales, para el conjunto del pals seria optimo
alcanzar la cantidad QB. Ello obligaria a que el sector pciblico garantizase que
los oferentes recibieran el precio PB, y que, en cambio, los receptores de los
servicios educativas pagasen un precio, negativo, La idea de que los usuarios
Pr

de la educacion reciban un precio a cambio no debe resultar del todo


sorprendente, pues para familias de un nivel de renta bajo, puede resul tar mss.
util que los componentes de la rnisma se incorporen al mercado de trabajo,
mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos co -
rrespondientes, desde esa perspectiva, no solo resulta necesaria la gratuidad
de la ensefianza sino tambien la percepcion de un pago compensatorio. Na -
turalmente, no es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo,
sino que puede set- sencillamente cero, o como ocurre en el panel (B), que
representa la enseltanza superior, una cifra positiva.
126
TEMA 6 BIEMES PREFERENTE5 N. LA REDISTIRIBLICKW DE LA RENTA

Figura 6.1. Efectos externos de la edueacion, precios optirnos y tasas:


:A) El caso de la enseiianza obligatoria 8) El supuesto de la ensetianza universitaria

Ps

P
T

Pr

En efecto, en el caso de fa ensefianza universitaria, los beneficios sociales son


uch° menos importances que en los niveles ba'sicos, pues las consecuencias del
oceso educativo son mA facilmente apropiables par el individuo. En estas
ci
rtumstancias, serca defendible que el coste de la ensefianza recayera
principal-'Dente sabre los heneficiarios de la misma y que la intervencion
publica quedara lestringida a garantizar el acceso a la ensenanza superior de las
personas que ca-wen de Los medios suficientes para ello.

B) PRINCIPALES,POLITICAS EN MATERIA DE
EDUCACION

En principio, y sintetizando mucho la cuestion, podemos distinguir cuatro


dos de posibilidades de intervencion en esta materia, la provision pablica, los
centros privados financiados directamente pot el sector pUblico, el che que
escolar y el sistema de prestamos avalados por el sector ptiblico.

Centros pablicos

En su version mais radical, se propondria que todo el sistema educativo se


walizara a traves de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta op tion
setialan las siguientes ventajas:

127
ANTONIO BUSTOS GISBERT

1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspect() redistributivo del proce-


so de ensenanza.
2) Mejor control de la calidad del servicio que podria prestarse de un
mod° mas homogeneo, pues la Administracion podria com.probar que las
instalaciones y medios disponibles en cada centro de ensenanza son simila res,
sin que las zonas mas desarrolladas contasen con centros rnejor dotados que
los de las zonas menos deprimidas.
3) Igualmente se considera que el sector pliblico podria garantizar una
mayor homogeneidad en las exigencias para la obtenctOn de los tftulos co-
rrespondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podria "comprar" el
diploma acreditativo de determinados estudios,
Frente a estas ventajas, se han sefialado un buen niimero de inconvenientes:
1) Se Buda de que todas las ventajas senaladas en el parrafo anterior to sean
realmenre, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la
calidad de las instalaciones de centros publicos es muy heterogenea.
2) Las criticas, ya estudiadas en el terna 3, al comportarniento del sector
public° pueden aplicarse directamente a este tipo de politica pdblica. La ma-
sificaciOn de la enseirianza en centros pCiblicos, las dificultades para medir la
calidad de los docentes, etc., son crIticas que se escuchan con frecuencia entre
los usuarios del servicio public° de ensenanza, mientras que por parte de los
gestores, sean o no personal docente, se ponen de rnanifiesto los inconvenientes
de un sistema en et que el precio pagado por el usuario esta muy por debajo del
caste, con el cons iguiente incentivo at abuse) del servicio.
3) Una (llama critica que puede apuntarse se deriva del caracter rnonopo-
lista que tendria un servicio completamente estatal con todos los inconve-
nientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en terminos de capa -
cidad de innovacion pedagogica o de contenido de la ensenanza. En este sen-
tido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con
los palicos es un incentivo para que estos mejoren la calidad de la ense nanza
que prestan, si no quieten incurrir en et riesgo de perder alumnado.

b) Centros privados concertados


En este sistema, coexisten los centros pliblicos con los privados, si bien es-
tos reciben su financiacion con cargo a los presupuestos generates del Estado,
al n-tenos para cubrir aquellos niveles de ensenanza que se consideren obliga-
torios y gratuitos, A cambio de recibir la financiacion pliblica, el centro privado
se obliga al cumplirniento de determinadas normas en materia de organizacion
intema del centro (por ejemplo, creacion de un Consejo Escolar, con
participacian de padres, profesores y alumnos) o en cuanto at proceso de
seleccion del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de
carac ter geografico.
128
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTR/BUCION DE LA RENTA

Al margen de las venrajas e inconveniences que se deducen, pot . oposiclan, de


las enumeradas en la altemativa anterior, se han citado algunas consideraciones
adicionales:
1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, coma cual-
quiet empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el ac -
ceso de todos a la ensenanza si no hay centros publicos que completnenten la
oferta privada, pues habria zonas del pais sin °feria escolar por no set renta -
ble.
2) La existencia de un sistema ptiblico que coexista con otro privado tarn -
bien se ha defendido para evitar que el sector privado de la ensenanza enga fie
a los responsables educativos, solicitando una subvencion superior a la
necesaria. Si el sector ptiblico tiene su propio sistema de centros, conoce con
cierto detalle cual es el caste de las instalaciones necesarias para impartir la
docencia con una calidad determinada.
3) El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone
restricciones, na siempre relacionadas con la garantia de la calidad en el ser-
vicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo
de gestion o con la aceptacion de criterios especificos para la admision de
alumnos.
4) Por ultimo, el hecho de que los conciertos se negocien periadicamente
entre el sector public° y el centro privado introduce elernentos de incerti -
dumbre que pueden hater deseable para el empresario renunciar al sistema. En
eras circunstancias, el sector palico puede verse obligado a construir nuevas
plazas con la finalidad de garantizar la ensenanza gratuita, lo que puede
resultar mucho mas costoso.

c) El sistema de cheque escolar


En esta altemativa, el sector pliblico financia directamente a las familias
entregando unos Tondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la en-
senanza, de ahi el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento,
El cheque puede adoptar un sistema rnuy flexible: puede ser graduado ser
gain el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar integra -
mente el coste de la ensenanza en un centro public) o para satisfacer parte
del coste de la matricula en un centro privado.
La principal ventaja del cheque escolar es que da la maxima libertad a las
familias a la hora de decidir la ensenanza que recibirAn sus hijos. Adernas se
aduce que los centros escolares competira'n por obtener el mAximo namero de
alumnos, con lo que su propio interes [es hard ofrecer un alto nivel de calidad en
el servicio. Entre sus desventajas, se dice (y debe recordarse que esta propuesta
tiene su origen en los Estados Unidos) que un sistema de esta na-

]29
ANTONIO BUSTOS GISBERT

turaleza no garantiza la integracian de los distintos grupos saciales (y raciales,


principalmente), pues determinados centros podrian presentar corno su
caracterfstica fundamental el de ser "centros exclusivos". Igualmente se dice que
en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados a
elevando artificialmente las notas medics. De ahf que el use de este sistema se
haya completado con mecanismos externos de evaluacion que permita evitar
efectos indeseables.

d) Los creclitos avalados por el sector piiblico


El plantean -iiento en este Ultimo sistema es que la erisenanza, especial -
mente la universitaria, permite la obtenciOn de ingresos superiores a su re -
ceptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servi -
cio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a prestarnos a
baja interes que, en su caso avalarfa el sector piiblico. Una vex que esta per -
sona encuentre un trabajo, despues de su etapa de formacion, procederfa a
devolver el credito percibido.
Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden
dificultar su puesta en marcha:
1) El peticionario del credit° puede pensar que sus posibilidades de en -
contrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstan -
cias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus
familiares), no se atrevera a involucrarse en este tipo de operacion.
2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los creditos de todos los
estudiantes que lo soliciten, se veil obligado a poner liMites en la cuantia o en las
condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto, poteste
concepto, podria Ilegar a ser excesivo.

V. EL PAPEL DEL SECTOR PUBLICO EN


LA REDISTRIBUCION: JUSTIFICACION
Y MEDIOS

A) LA JUSTIFICACION TEURICA DEL PROCESO


REDISTRIBUTIVO

Aunque las perspectivas ofrecidas par los economistas, en esta materia, son
muy variadas, trataremos de presentar, tan solo, las que nos parecen mss
relevantes. En esta direccion comentamos, brevemente, las opiniones sustentadas
por STUART MILL, NOZ1CK y RAWLS.

130
TEMA. 6. MENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCION DE LA RENTA

El planteamiento de STUART MILL parte de la observaciOn de las enormes


diferencias sociales existentes en la Gran Bretana del siglo XIX. Estas desi-
gualdades, inaceptables moraimente, le llevan a afirmar que si se trata de elegir
entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o dificultades
de este ultimo sistema no harfan inclinar la balanza del otro lad . Sin embargo,
en opinion del autor britanico, la eleccion no debe plantearse, ne cesariamente,
entre capitalism° y comunismo, sin° que el primer de los sistemas puede
incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la re-forma en la
distribucion de la propiedad y de los ingresos resulta particularmente urgente, y,
ademas generara efectos beneficiosos para el conjunto.
La conclusion citada al final del pkrafo anterior se entiende mejor, cuan do
considerams que la argiimentacion utilizada por Stuart Mill se basa en las
nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene
ingresos observa que su satisfaccian aurnenta, per lo hace a un ritmo cada vez
ma's lento, o en los citads terminos de utilidad, el valor total es creciente,
pero el marginal es decreciente. Imaginemos, entonces que en la sociedad hay
dos grupos de personas, unos, ricos, con un nivel de utilidad muy alto, y
otros, pobres, con una utilidad total muy baja. Si Le quitamos un poco de ren t
a los primeros para dgrsela a los segundos, el sacrificio sufrido, en terminos
de utilidad marginal perdida, es muy inferior at beneficio percibido, en utili -
dad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad
habrg aumentado como consecuencia de la redistribucion realizada.
Llevando hasta sus ultimas consecuencias la argumentacion, es facil corn -
prohar que el nivel maxim de satisfaccion social, o, si se quiere, de bienestar,
se alcanzarg cuando todos los individuos tengan el mismo nivel de renta, pues
se habrin agotado todas las posibilidades de ganancia en el bienestar
colectivo. No resulta extrano, entonces, que STUART MILL afirme que su
programa sea revolucionario.
El segundo planteamiento al que haciamos referencia es el seguido pr No-
quien niega al sector public cualquier prerrogativa para privar a unos
ciudadanos de sus ingresos para entreggrselos a otros. El monopolio de la vio -
lencia es concebido como procedente de una evolucion en el propio mercado de
servicios de seguridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de
propiedad de los ciudadanos. Esta forma de originarse impide que el mono-
polio de la violencia se utilice para que Sc les prive de ellos. For eso, del mismo
modo que este monopolio race de la vluntad de los individuos, expresada en el
mercado, solo una voluntad unanirne de estos puede justificar cualquier re -
distribuciOn de los recursos, Dicho en otros terminos, el sector piiblico puede
actuar cuando mejore b situaciOn de algun miembro de la colectividad, sin
empeorar la de ningtin otro.

131
ANTONIO BUSTOS GISI3ERT

Si limitamos el campo de intervencion publica a aquellos casos que ob-


ten.gan un consenso unanime, las posibilidades de action redistribuidora son
nulas en el caso de posiciones iniciales que sean optimos en el sentido de
Pareto, pues recordemos que un aptimo de Pareto es aquella situation en la
que no podemos mejorar la posici6n de un individuo, sin empeorar la de otro.
Si el rnercado, en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a si -
tuaciones de aptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector public° es im-
posible.
Por ultimo, debernos hater referencia al analisis de esta cuestion cal y come)
fue planteada por Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes
sobre la redistribucion de las posiciones iniciales de rents de cada Lino de los
individuos. En efecto, si exigimos una vocation unanime para llevar adelante un
proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer
un alto nivel de ingresos se veran perjudicados en el proceso. Si nos Basta el voto
mayoritatio, y los que perciben un nivel de ingresos tnas bajo constituyen un
numero superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizaran que se
lleve a cabo esa redistribution.
Estas dificultades llevan a Rimsa plantear el problema, coma si pudiera sus-
citarse antes de conocer cual sera nuestra position en la sociedad. Imaginemos
que preguntamos a los diversos individuos que regla de distribution aceptarfan,
antes de conocer cual sera su futuro, o como dice el propio autor, bajo el vela de
la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le corresponds
ocupar la peor posiciOn posible en la escala social o econarnica, y, por tanto,
propondra, en su propio interes, que se ayude al maxima a quien se encuentre en
la peor situaciOn. A esta propuesta, que todos aceptarfan unanimernente, se le
denomina criterio maximin.
Es importance resaltar que el acuerdo unanime no procede de una aplicacion
de principios de solidaridad, ni de que en las preferencias de los individuos se
encuentre, coma algo deseable, una mayor igualdad; sino que es una simple
consecuencia de la btisqueda del propio interes.

B) EL DEBATE SOBRE LOS MECANISMOS DE


REDISTRIBUCION

La discusion sobre las politicas redistributivas ha ido ma's ally de la justifi -


cacion erica de la propia actividad piiblica en esta materia, para alcanzar
tambien a los rnedios empleados por el poder politico para alcanzar sus obje-
tivos. En particular, hacernos referencia a la cuesrion de si resulta ma's apro -
piado efectuar una redistribution en especie, es decir permitiendo a todos los
ciudadanos alcanzar un nivel minimo de productos esenciales (alimentacion,
132
TEMA 6. BIENFTS PREFERENTES Y REDISTRIBUO.ON DE LA RENTA

educacion, sanidad o vivienda), o si, par el contrario, debe hacerse a tray& de


ingresos compensatorios.
Quienes defienden la primera opcion, entre los que podemus citar al eco-
nornista de Yale, jAmEs ToBIN, el argument° decisivo se fundamenta en el
hecho de que rnediante la entrega de deterwinados bienes y servicios, el sector
publico garantiza que el ciudadano obtenga esters elementos esenciales,
mientras que la redistribucion en dinero puede conducir a un gasto en pro -
ductos distirttos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse.
Por el contrario, quienes, corno -kAILTON FRIEDMAN, defienden que, de ha-
ber redistribucion, se realice a naves en mecanismos monetarios, ponen de
manifiesto que esters son superiores a los basados en pagos en especie, pues
permiten una mayor lihertad de eleccian por parte del individuo, que siernpre es
el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios catalogarla,
asi, corms una muestra de la desconfianza del sector public° en la hbertad
individual, o si queremos, en una manifestacion de los rasgos pateristas del
modelo de Estado de Bienestar.
No resulta demasiado facit optar por una u otra formula, pues, a nuestro o de
ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte, pare-cc
includable que la entrega de diner° resulta ser mess eficiente en terminos de
· capacidad de eleccion y menos proclive a generar fraude, De otro lado, la
II it

distribuciOn en especie tarnbien puede defenderse, at menos desde dos


puntos de vista diferentes. Ataiie et primera a que efectivamente se dan
circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de informacion
suficiente, lo que le impediria adoptar una conducta Optima. Pensemos, en
este contexto, en el caso de quien nunca ha recihido una educacian superior y
no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a
la adquisidOn de capital humane. En estas circunstancias sus decisiones no
resultarian adecuadas, aunque las tomara con total libertad. Se refiere et
segundo at hectic, rnuy frecuente, de que la ayuda percibicla del sector public°
vaya dirigida no at individuo que la cobra, sino a los menores que dependen
de el, de tal modo que su acruacion sea ma's bien la de administrador de esos
recursos. En este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la
satisfaccian de sus necesidades y no a las de quienes ihan dirigidas.
En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambers mecanismos de
redistribuciOn coexisten en los rnodernos Est.ados de Bienestar, y que at lado de
la entrega de bienes preferentes, a los que ya hicirnos referencia en el terra
anterior, existen formas de pago en dinero. Estas iiltimas son las que estudiamos
en los epigrafes siguientes.

133
ANTONIO BUSTOS G1SBERT

VI. LOS SALARIOS DE INSERCION SOCIAL Y


EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA
Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad 5, obtenida a
partir de un minim° prefijado, que puede hacerse depender del ntimero de
personas que tiene a su cargo el que recibe la subvencion, y de la renta que
recibe el ciudadano. Es decir, definimos:
S M(n) R
donde WO es el minim° prefijado y R la renta del ciudadano. De esta forma,
si el perceptor tiene una renta de 100.000 u.rn. y se fija un minim° de
250.000 u.m., el salario seria de 150.000 u.m.
Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce como
trampa de la pobreza. En efecto, supongarnos que el perceptor de la ayuda re -
cibe una oferta que le permite aurnentar su renta hasta 200.000 urn. traba -
jando ma's horas. Logicamente, no tendra interes en aceptarla, pues si incre -
rnenta sus ingresos en esa cuantfa, yeti reducida la ayuda hasta 50.000 u.m.,
con lo que sus ingresos totales no cambiaran. De hecho, si renunciara a las
100.000 u.rn. que obtenfa trabajando, seguirfa teniendo los mismos ingresos
totales, pues la subvencion del Estado aumentarla en la misma cantidad. Es
decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene ningen motivo para
insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mini -
m() preestablecido.
El mismo argumento de la "trampa de la pobreza" se puede utilizar para
criticar las propuestas de un salario piiblico a favor de las areas de casa que
realizan el trabajo domestic°. Se ha afirmado que en este caso, se generan ba-
rreras a la incorporacion de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de
oportunidad de trabajar incluye ahora la perdida de los ingresos obtenidos par
desempenar el trabajo domestico.
En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problems
planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impuesto pro -
porcional, digamos del 20%, pero con un minirno, por ejemplo de 500.000
u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, debera pagar la can-
tidad:
T = 0,20 (R — 500.000)
donde la cantidad T sera positiva, y el ciudadano pagara al Estado, o negativa, y
en ese caso, sera el ciudadano quien cobre.
De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mit-limo de 500.000
u.m. percibiran una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del

1.34
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1STRIBUC1ON DE LA RENTA

sector piiblico. Si no te-nemos ningtin ingreso, recibiremos 100.000, si, por el


contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensacion se reducira a la
mitad, y cuando alcancemos el valor minima de 500.000 u.m., ni pagaremos un
iinpuesto ni tendremos ayuda alguna.
Para aquellos ciudadanos que superen el minimo, se establece la obliga ,
cion de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mi -
nim. De este modo, un perceptor de una renta de 600.000 u.m., pagara una
cuota de 20.000 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de
1.500.000 de u.m., abonara un total de 200.000.
Este plantearniento puede representarse como hacemos en el grgico de la
Figura 6.2 que representamos a continuacicin.

Figura 6.2. Impuesto negativo sobre la renta

El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja im -


portante sobre el salario de insercian social. Podemos comprobar, en primer
termino, coma en este caso no puede darse la trampa de la pobreza. Para ello,
basta analizar los datos de la Tabla siguiente que emplean los mismos datos
del ejemplo que hemos venido utilizando, y los compara con el programa de
un salario de mantenimiento:

135
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Tabla 6.1. Renta initial, impuesto y renta final en un impuesto negativo sabre
la renta y etc un programa de salario de insercion social

R S = SIC.000 - R Renta final R+S T = 0,20(R-500,000) Renta final = R - T

0 500.000 500,000 -100.000 100.000

200.000 300.000 500.000 -60.000 260.000


400.000 100.000 500.000 -20.000 420.000
500,000 0 500.000 0 500.000

700.000 0 700.000 1-40.000 660.000

Fuente: Elaboracitin (opia

Los datos contenidos en la Tabla precedents permiten comparar los resul-


tados entre estos dos sistemas de protection social. Por un lado, comproba -
mos como en el salario de insercion social, al perceptor se le eliminan los in-
centivos para incorporase at mercado de trabajo cuando el page es inferior at
rranirno garantizado, pues su nivel de ingresos resulta inalterable bajo estas
condiciones. Tat efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sabre la
renta, pues, la insercion taborat, sun con ingresos bajos, permite alcanzar su -
periores niveles de renta.
Por otra parte, y es un grave inconveniente del sisterna de impuesto negativo
sabre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas ma's
necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un minim() exento de 500.000
u.m. y un tipo impositivo del 20%, la ayuda maxima entregada por el sector
pCiblieo es de tan sc.% 100.000 u.m. lo que se antoja una cifra muy poco
adecuada.
Obviainente, podemos elegir un minima, que permita alcanzar la ayu-
da de 500.000 para quienes no perciben ningtin ingreso. Para establecer la
cantidad necesaria, tan solo debemos resolver la ecuacion siguiente:
—500,000 = 0 ,20(0—M)
M' _ 500.000
2.500.000
0,20

El problerna es que un minima exento tan cuantioso puede plantear graves


problemas recaudatorios at sector piablico, que no ingresaria ninguna cuota para
quienes esters por debajo de esa cifra y tendrfa que pagar a un
nu-
mero muy elevado de ciudadanos. Por supuesto, si alteramos et tipo impositi -
vo, y empleamos un 40% en lugar del 20%, el valor de M' se reduciria a la
mitad, pero en tales circunstancias, los ciudadanos considerarfan a la presiOn

136
TEMA 6. BEENES PREFERENTES Y LA REDISTRBUCION DE LA RENTA

fiscal coma excesiva. Posibiemente, estas desventajas, en terminos de recau-


dacion, explican por que ningim pais ha Nevado a cabo esta experiencia.

VII. LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL


En este ultimo epigrafe, nos referimos a la Seguridad Social, que representa
una pane muy importante de la parricipacion del Estado en la actividad
econornica, Para ello, discutimos, brevemente, tres tipos de cuestiones: la
justificacion de que sea una politica pUblica, las formas que puede adoptar un
regimen pUblico de seguros sociales y, por Ultimo, cuales son los principales
efectos negativos del sistema actual.

A) JUSTIFICACION DE LOS PROGRAMAS POBLICOS


DE SEGURIDAD SOCIAL
Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene dificil justifi-
cacton pues el mercado podria dar satisfaction a los problernas que cuhre la
Seguridad Social. Teoticamente, 10s ciudadanos podrian contratar con una
compahla de seguros de carActer privado et riesgo de quedar desempleado o
incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece mas dificultades que las
de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de trate.° ni de alquier
tipo de seguro de vida. En cuanto al problema del paro, corno ya vimos ocasiein
de explicar en el segundo terra de esta obra, debe resolverse jando mayor
tibertad al mercado de trabajo.
Respect° al sistema de pensiones, tambien el rnecanismo de mercado nos ce una
altemativa. En efecto, los fondos de pensiones pueden satisfacer misrna
necesidad que hoy cubre el sistema pUblico, y de hecho, como fora
complementaria, existen multiples entidades que ofrecen este tip° de ucto al
ahorrador de nuestro pais.
Frente a este planteamiento, y Con un enfoque intervencionista en esta teria, se
han enunciado diversas razones para defender la presencia pablien este campo:
— Una primera ratan es que las compaiiias privadas solo estarian dispues-i, a
asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea
pequeilo, a exigirfan unas primas muy elevadas a quienes facilmente n ser
despedidos. En estas circunstancias, no se podria garantizar que el rnundo
accediera a este tipo de seguros. Esta crftica se acompana con evidente
reflexiOn de que, precisamente, quienes se encuentran en un mariesgo de
desempleo son los que necesitan mas perentoriamente este tipo aseguramiento,
de ahi que resulte imprescindible un sistema

137
ANTONIO BUSTOS 01SBERT

— Un segundo motivo, directamente conectado con los argurnentos del pa -


rrafo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento co -
lectivo. Nos referimos a los problemas, tipicos en las comparlias de seguros,
relacionados con la denorninada selection adversa. Imaginemos que el seguro
de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de in -
currir en esa eventualidad, mientras que otros pueden contar con una muy ra -
zonable estabilidad en el. trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede
compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir una
pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se en-
frentan a un riesgo bajo no tendrian incentivos para contratar ninguna forma de
aseguramiento, el riesgo media para la entidad se elevaria, y con el la prima
exigida. Sin embargo, al aumenrar el pago, los trabajadores de riesgo rnenor,
aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el seguro, renuncia -
rian a contratarto, y ello elevaria aun mas la prima, con el resultado de nuevos
expulsiones del mercado. En el 'finite el mercado acabaria desapareciendo.
— Una tercera razOn se basa en que quienes tienen una escasa capacidad
econornica no pueden general el suficiente ahorro comb para obtener una
pensiOn en el futuro, de tal modo que una gesticin absolutarnente privada del
sistema de prestaciones sociales dejaria fuera de cobertura a los sectores ma's
arnenazados por el fenorneno de la pobreza.
— Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compafiia privada no
podria hater frente a graves crisis de desempleo, que solo una entidad tan
fuerte como el propio sector public° podria cubrir.
— Pot ultimo, se ha dicho que el hecho de que se garanticen las pensiones
el seguro de desempleo no solo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad
en su conjunto. El argumento es que si no existieran estas transferencias,
entonces el trabajador parado o jubilado perderia sus ingresos, reducirla su
consumo y ello conducirla a una clisminucion en el volumen de bienes producido
pot- las empresas. Tal reduccion en la actividad productiva llevaria a nuevos
despidos y un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador,
negativo, acabaria generando una grave depresion econamica, que perjudica a
toda la sociedad.

B) SISTEMAS ALTERNATIVOS DE PENSIONES


Si aceptamos que el sector publicb debe representar un papel en el [name-
nirniento de un sisterna universal de pensiones, alga que no parece sometido a
discusion entre las fuerzas politicas mayoritarias de nuestro pais, puede op-tar
por una de las dos formulas siguientes.
1) Sistemas de eapitalizacion: consisten en que las aportaciones pagadas por
calla participante en el plan constituyen un fondo, que despues se utiliza

138
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA RED1S FRIBUCION DE LA RENTA

para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correla -
cion entre las cantidades aportadas y la percepcion recibida, y su funciona -
miento no es rnuy diferente a un plan privado de pensiones. Los argurnentos,
que manejan normalmente en Is discusiOn de esta materia los beneficiarios
del sistema, sabre la irnprocedencia de un recorte en las prestaciones, dada el
esfuerzo realizado en terminos de cotizaciones, solo serfan vAlidos si nuestro
sistema respondiera a las caracteristicas de los metodos de capitalizacion.
2) Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este caso,
las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar las
prestaciones de la poblacion inactiva. No hay ya una correspondencia entre
cantidades aportadas y pension recibida, y en tal sentido, las cotizaciones tie -
nen una clara naturaleza juridica de impuestos.
Este sistema, que coincide con el existente en nuestro pais, ha llevado a al-
gunos autores a plantearse el problerna de su viabilidad financiera. En efecto, se
afirma que el sistema sera viable si se cumple la siguiente igualdad:
A • c = P • pr
donde,
A — ntimero de activos
c = cotizacion
P = poblacion pasiva
pr = prestacion percibida

Si el numero de activos sigue disrninuyendo, por el escaso crecirniento


de la poblacion y la lentitud en la creacion de empleo, y el niimero de
pasivos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de pate,
llegara . un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema.
En tales circunstancias solo hay tres altemativas para su mantenirniento:
- aurnentar las cotizaciones
- disminuir las prestaciones
— que el sector publico aporte cantidades cada vez mayores para que el sis-
terna se pueda mantener.
Esta vision tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de
manifiesto que la formula empleada en el analisis es, hasta cierto punto,
inadecuada y que deberfa sustituirse por
c • M, pr • P

donde Ms es is masa salarial percibida por los trabajadores empleados. Si utili-


mrnos esta segunda formula, crecen las altemativas pars evitar una quiebra fi-
nanciera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones
pueden incrernentarse, si aurnenta la participacion de los salarios en el conjun-

139
ANTONIO BUS-MS G1SBERT

to de la renta nacional38, lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de


su remuneracion por encima de las ganancias de productividad, o a traves de
politicos de creacion de empleo. En este sentido, un reciente trahajo sabre la
viabilidad del gasto en pensiones en nuestro pais se ha senalado que la evoludon
del gasto en pensiones coma portent* del Plc, y por ende su viabilidad, viene
determinado par cuatro lactates: la tasa de cobertura del sistema (cuantos
pensionistas sabre los mayores de 65 anos), la evolucion demogra'fica (creci-
miento de la poblacion activa en relaciOn a los mayores de 65 aizios), la rasa de
desempleo y, por Ultimo, la relacian entre la pension media y la productividad de
la economia.

C) EFECTOS ECON6MICOS DEL SISTEMA DE


SEGURIDAD SOCIAL
Al margen de las dificultades que plantea la viabilidad financiera de los sis-
temas piiblicos de prestacion social, se han apuntado arras criticas a la existencia
a al disena concreto de estos prograrnas. Entre ellas reflejamos las tres que nos
parecen mas relevantes y que se refieren a La financiacion mediante la cuota
empresarial de la Seguridad Social, a la reducciOn del ahorro e inversion pri-
vada, y a la disuasion en la bUsqueda de un nuevo puesto de trabajo.

a) Los efectos de las cotizaciones del empresario


Se han criticado porque son un autentica impuesto sabre la creacian de
ernpleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo ma's in -
tensivo la mano de obra. En este sentido, se defiende la sustitucien de la cuo -
ta empresarial par un aurnento en el IVA, que no discriminaria a unas em -
presas frente a otras y que, ademas, no perjudicaria la competitividad de las
empresas espanolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un
product°.

b) Los efectos del sistema de reparto en las pensiones


En este caso la critica se dirige a la forma concreta en que se establece el
sistema de prestaciones. En tal context°, se afirma que un sistema de capita -
lizacion, pCiblico o, sabre todo, privado, da incentivos para que los aliorrado -
res busquen la entidad ma's rentable para su plan de pensiones. A su vez, la
ernpresa que administra estos Tondos les buscata el destine mas productivo,
de forma que el ahorro se dirige a financiar las inversiones mas eficientes
para la economfa del pais, En un sistema ptiblico, el ahorro del trabajador es
captado, de forma obligatoria par el sector pCiblico, que lo utiliza no para fi ,
nanciar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la poblacion
pasiva, que to destinan a consumo,
140
TEMA 6. B1ENES PREFERENTES Y LA REDISTR1BUCLON DE LA RENTA

c) Los efectos de las prestaciones del desempleo


La existencia de un seguro de desempleo se critica porque afiade mas
rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problerna del
pare es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los
salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el
trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la
certeza de que percibira, al menos durante un tiempo, una compensacian
par estar desempleado. En estas circunstancias, el element() slave en el
anAlisis es la relation existente entre et pago percihido, cuando se estai
ernpleado, y la prestacion obtenida en condiciones de desempleo. Esto
explicaria por que los datos de desempleo de las economfas europeas son
ratty superiores a los de la economia nortearnericana. Pero ademas se
senala que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto
sabre la creacion de ernpleos, to que contribuye a acentuar las dificultades
de crear puestos de trabajo. Y a ello se anaden los costes no salariales de la
contratacion laboral, corno las indemnizaciones par despido que,
asimismo, contribuyen a mantener altas tasas de paro. Los trey elementos
juntas han lido utilizados pot - algunos economistas, Como BLANRD, para
explicar que la tasa natural de desempleo sea considerablemente yor en

141
Europa. Aunque hay votes discrepantes con respecto a esta teorla, no cabe
duda que sus planteamientos estan en el sustrato de las recientes re rmas
que se han ilevado a cabo en el mercado de trabajo espanol.

VIII. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO


REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA
En esta leccion hernos planteado las diferentes formas de lucha contra el imeno
de la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias,
junto con la provision de bienes preferentes, constituyen el nude() del modelo de
Estado del Bienestar, de caracter clararnente interven-
que se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del
siglo XX.
Este modelo sufre un proceso de transformation evidente cuyas causas
pueden encontrarse en circunstancias de muy divers() orden. Las primeras se
Tefieren a los carnbios producidos en la escena internacional, donde el proce -
so de globalization de la econornia, y la falta de poderes supranacionales que
compensen las fuerzas del mercado, haven cada vex mss dificil et manteni -
miento de las polfticas nacionales de redistribution de la renta. Ese mismo eso
hate crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, a
movilidad permite eludir los impuesros nacionales que recaen sabre [a to del
sujeto; de este modo, la imposition sabre la renta de los ciudadanos
ANTONIO BUSTOS G'ISBERT

acaba convirtiendose en una exaccion sobre los salarios. Dicho en otros terminos,
no solo resulta mas dificil controlar la accion del mercado, sino que tambien es
ma's complejo recaudar los recursos precisos para hacerlo.
Un segundo grupo de circunstancias estan relacionadas con los cambios
sufridos por las economias de planificacion central clue, naientras subsistie -
ron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en
las economias de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a tradicio-
nes de raiz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaria, al
menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el
continente europeo y no, en la misma rnedida, en los Estados Unidos. Con
todos los defectos que se le puedan achacar, to cierto es que el modelo de
Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al
ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco minima de proteccion.
En otros casos, y el norteamericano es particularmente evidente, pero no el
iinico, la expulsion de determinados colectivos, sociales o raciales, de los
procesos de production y distribucion acaba generando comportamientos de
extremada violencia y una includable fractura social. En este sentido, es
posible que la ausencia del modelo comunista 0, si se quiere, su desprestigio,
permits un recorte en las prestaciones del Estado de Bienestar que hernos
vivid en Europa, pero no estoy muy seguro de que las soluciones
neoliberales permitan un mayor Bienestar, no ya para todos los miembros de
la sociedad, sino siquiera para todo el conjunto de los ciudadanos.
POT Cairn°, parece evidente que las economias europeas han reaccionado
de forma rnuy distinta a la nortearnericana, en cuanto a la creacion de em-
pie°. El crecimiento econornico en los Estados Unidos neva asociado ganan-
cias en la creaciOn de puestos de trabajo que no son comparables a las obser-
vables de este lado del Atlantic°. En estas condiciones, y por ser el paro el
problema mas perentorio de las economias europeas, parece logic° clue se
vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revision el
modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para re solver
el problema del paro a una supuesta "euroesclerosis", debida a un modelo de
Estado excesivamente intervencionista. Pero, en nuestra opinion no debe
olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales son alas acusadas en el caso
americano que en el europeo. Ello demuestra, a nuestro entender, que, aun
admitiendo el marco de la econotnia de mercado, existen formas diferentes
de organizar la sociedad y de repartir competencies entre el mercado y el
sector ptiblico. En cada pais sera la propia sociedad quien adopte las de-
cisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir en las cuestiones econo -
micas, no hay un modelo Unico nr tampoco un sistem.a superior a otro en to-
dos los aspectos. La esencia de la discusiOn economica es que podemos elegir
entre altemativas de acuerdo con nuestras preferencias. Esa capacidad de ele-
142
TEMA 6. BlENES PREFERENTES Y LA REDLSTRiBLCION DE LA RENTA

gir no la elimina el exit°, ma's o menos pasajero, de una


forma determinada de concebir las prioridades o de un
analisis economic° concrero. Si ayer no todos Los
economistas eran keynesianos, aunque lo fuera la mayor
parte de la profesion, hay tampoco todos los economistas
son liberates, aunque en la actualidad la confianza en los
mecanismos del mercado sea much° mayor clue entonces.

LECTURAS RECOMENDADAS

J. ALBARRACiN et alia: La /argil noche neoliberal, Icaria,


1993
R. MuSioz DE BUST1LLO LLORENTE (ed.): El Esrado de
Bienesur en el catnbio de siglo, Alianza Editorial, 2,000
j. TRIGO PORTELA: Bienestar social y mecanismos de
niercado, Union Editorial, 1996.

EJERCICIOS PRACTICOS

1, Define brevemente, a ser posible en un parrafo:


a) Bien preferente.
b) Centros concertados.
c) Cheque escolar.
d) Capital humano.
e) Riesgo moral.
f) Ticket rnoderadar.
g) Relacion principal-agente.
h) Criteria maxirnin en La distribucion de la renta
i) Teoria de NCMCK sabre la redistribucion
j) Trampa de la pobreza
k) Impuesto negativo sabre la
renta 1) Sisterna de capitalizacicin
en las pensiones
m) Sistema de reparto en las pensiones
n) Seleccion adversa

2. Comenta los ars. 27, 41, y 43 de la vigente


Constitucion espaiiola
143
SOLUCION: Lecciones de Hacienda PubLica,
Cuaderno de soluciones, Lecc On 11,
ejerc is is 2.
TEMA 7
LOS INGRESOS POBLICOS

I. INTRODUCCION

Este terra, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos palicos, tiene
cuatro objetivos fundamentales. El primer() es presentar el conjunto de los
recursos del sector public°, diferenciando entre los llarnados ingresos
or-
dinarios y los extraordinarios. En segundo terrain°, se definen los diferentes
elementos de un tributo, Lai y como aparecen contemplados en la legislacion
espatiola. Una vez definidos estos elementos se puede proceder a la clasificacion
de los impuestos. Por Ultimo, se estudia en el cuarto apartado el concepto de
progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal y real; la
importancia de este elemento en los sistemas tributarios modemos justifica
sobradamente que se le dedique una seccion especifica.

II. CLASIFICACION DE LOS INGRESOS POBLICOS


La clasificacion tradicional de los ingresos pilblicos entre ordinarios y extra-
ordinarios es la que parece contar con un mayor interes para los hacendistas que
se ocupan de estas materias. Diferentes autores han dado diversos criterios para
considerar como ordinario o extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo.
En efecto, se setialan los tres criterios siguientes:
a) Si los ingresos los obtiene el sector publico de la renta del sujeto, esta -
en presencia de un ingreso ordinario (vgT. el impuesto sabre la renta o
cualquier otro impuesto, se paga con cargo a la ram del sujeto). Si el ingreso
se obtiene del patrimonlo del ciudadano estamos en presencia de un ingreso
extraordinario (vv. la deuda pfiblica es una forma de materializar el ahorro
de los ciudadanos, yen tal sentido el ingreso para el sector pliblico procede
1 patrimonio del sujeto). Este criterio de clasificacion no parece del todo n-
ecto, y puede conducir a algtin error de interpretacion, por ejemplo, si ton la
renta del sujeto se adquiere deuda publica, iserfa un ingreso ordinado?, y si
el sujeto vende unas acciones para comprar la deuda, iestamos, entonces,
ante un ingreso extraordinario?, iy si se vende para pagar el impuesto sabre
la renta?

145
ANTONIO BUSTOS GISBERT

b) Si los ingresos se obtienen de un modo periodico se consideran ordina-


rios. En cambia, si el sector public° los percibe de un modo eventual o transi -
torio se catalogan como extraordinarios. Tal vez este sea el criterio mas facil
de emplear, aunque dejaria fuera algunos ingresos que tradicionalmente se han
considerado ordinarios y que se recaudan de forma excepcional (una con-
tribucian especial, como veremos mas adelante encajaria en este supuesto).
c) Un tercer criteria precede de uno de los principios fundamentales de la
Hacienda clAsica al que nos referimos en el tema 1, y par ello esta sometido a las
crItica.s que se indicaron allf. Nos referimos al criterio que considera que los
ingresos extraordinarios (basicamente la deuda ptiblica) deben financiar las in
versiones ptiblicas, rnientras que los ingresos ordinaries deben financiar los gas-
tos corrientes del sector public°. ate principio clasico fue abandonado hace afios
come element() de decision en las emisiones de deuda publics y logicamente el
criterio no es del todo
Como hemos dicho, ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y,
par ello, parece logico buscar otros elernentos de diferenciacion. En tal sentido,
podemos considerar los dos siguientes:
I) En los ingresos ordinarios del sector ptiblico no es precisa una autoriza-
cion express del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la exis-
tencia de los distintos ingresos ordinarios esta prevista per una norma juridica
anterior. Asir la ley del itnpuesto sobre la renta de las personas fisicas per-
mite al sector pliblico oftener ingresos en el moment() en que una persona
obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales reiteren esa pa -
sibilidad cada ano. En cambio, si el sector public° quiere emitir deuda, es
precisa la auterizacion del legislativo para cada ejercicio economic°, y, corm
ya sabemes, el Parlament° establece un nivel maxima de endeudarniento.
2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reduccion del
patrimonio neto del sector piiblico, pues si emite deuda o nueva moneda se estan
incrernentando los pasivos a les que delve hacer frente et sector
co, y si se privatizan empresas palicas se esta reduciendo el active. Per el
contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinaries no se causa tal efecto
sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues sites produce a
traves de la cuenta financi era.
De acuerdo con estos criterios, podemos considerar come ingresos ordinarios
los siguientes:
1) Precios.
2) Tasas.
3) Contribuciones especiales.
4) Impuestos.
En cuanto a los ingresos extraordinarios, consideramos come tales: 1)
Emisiones de deuda.
146
TEMA 7. LOS INGRESOS PUBLICOS

2) Venta de patrimonio publica a privatizacion de empresas ptiblicas.


3) Acutiacion de moneda (seilereaje).
En esta leccion, nos ocupamos fimdamentalmente de los ingresos ardina -
rios y posponernos hasta el terra 16 la discusion de los ingresos extraordina -
rios. En tal sentido, parece lOgico comenzar definiendo los distintos ingresos
ordinaries.
I) Precios ptiblicos. No varnos a entrar en la discusion sabre las diferencias
entre precios privados, cuasi-privados, politicos y piablicas que han tenido una
larga tradicion en la Hacienda Ptiblica4. Vamos tan solo a enurnerar las
caracterfsticas que debe reunir un precio
— Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el regimen de Derecho
public°, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la
Administracion.
— Tales servicios o actividades son realizados tambien per el sector privado.
— Son de solicitud voluntaria per parte de los administrados.
Eta nocian de precio pUblico responde, asi, a la realizacion de activida-
des que no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de alif su suje -
cian al Derecho pUblice.
2) Tasas. La definicion legal de tasa exige la concurrencia de varias circups t
anc i as :
a) En primer termino debe haber un beneficio individual claramente de-
rivado de la realizaciOn de una actividad publics o de un use privative del
clominia
b) En segundo lugar, debe concurrir una de dos circunstancias , a saber:
— Que el servicio sea de recepciOn obligatoria para el administrado, perque
asi lo establezca una norma legal o reglamentaria a porque sea esencial para la
vida privada o social del ciudadano_
- Que el servicio no sea prestado por el sector privado.
3) Contribuciones especiales. Las contribuciones especiales se pagan cuando
el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrirrionio
como consecuencia de la realizacian de una obra publica o el establecimiento a
ampliacion de servicios pilblicos. El rasgo distintivo de la contribucian especial
es que el ciudadano no solicita el servicio pUblica a la obra ptiblica, pert) se be-
neficia (directamente o por un aurnento en el valor de su patrimonia) de un mode
especial de la actuacion del sector public.).
4) Los impuestos. Podemos definirlos come tributes exigidos sin contra-
prestaciOn. En el impuesta, par tanto, se rompe la relacion bilateral existente en
los ingresos palicos vistas hasta ahora; cuando el ciudadano paga un impuesto,
elle no le confiere el derecho a exigir alga concrete a cambia. Se rem-
pues el nexo entre lo que pago (impuesto) y lo que recibo a cambia (servi-
cio De ahl que no se paguen mss impuestos par recibir mayor canti-
147
ANTONIO BUSTOS GISBERT

dad de servicio publico, sino que la determinacion del volumen de impu pagados
por un ciudadano se basa en su capacidad economica, puesta de fiesta por su nivel
de renta, su consumo o su patrimonio.

HI. ELEMENTOS BASICOS DE UN TRIBUTO


Aparecen definidos en la Ley General Tributaria (LOT): a) Hecho
148 imponible (art. 20 LGT): es el presupuesto juridic° o econo co que
da lugar al nacirniento de la obligacion de pagar el trihuto.
h) Sujeto pasivo (art. 36 LOT): es la persona natural o juridica obli al pago
del tributo como contribuyente o como su sustituto.
c) Base imponible (art 50 LOT): es la valoracion econornica del hec
imponible.
0) Base liquidable (art. 54 LOT): es el resultado de restar a la base impo He
las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto.
d) Tipo de gravamen (art. 55 LOT): cifra, coeficiente o porcentaje que aplica
a la base liquidable para oftener comb resultado la cuota Integra.
e) Cuota Integra (art. 56.1 LOT): es et resultado de aplicar el tip() impos tivo
a la base liquifiable, salvo que sea una cantidad fija.
f) Cuota lxquida (art. 56.5 LOT) es el resultado de restar a la cuota Integra
las deducciones en la cuota que permite la Ley.
a) Deuda tributaria (art. 58 LOT): is constituye la cuota liquida ma's los
recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el
contribuyente.

IV. CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS.


PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS
Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo Con diterentes criterios, pero
si hacemos use de la base imponible, se clasifican en directos e indirectos.
Aunque los limites de ambas categorias no son totalmente nitidos, pueden
considerarse dentro de los primeros aquellos que recaen sobre manifestaciones
directos de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio),
tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo (cuya identi dad
es conocida por el Ministerio de Economia y Hacienda) y son de dificil
traslacion. Par el contrario, los impuestos indirectos recaen sabre expresiones
indirectas de la capacidad contributive (el consumo), no tienen en cuenta las
circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan via pre-
cios at consurnidor
TEMA 7. LOS iNORESOS PUBLICOS

Para explicar donde se pueden establecer impuestos es necesario recordar


la distincion entre variables flujo y variables stock. Las prirneras son
aquellas magnitudes economicas que se definen para un period° de tiempo;
asi la renta nacional, o el consumo, son variables que se refieren a un ano,
normalmente. Las segundas, son aquellas que se definen para un momento
del tiempo, asi la riqueza o el patrimonio de una persona se estabiece en una
fecha concreta.
A partir de esters definiciones, podemos considerar que la imposicion sobre
las dos variables flujo permute las posibilidades sefialadas en la Tabla 7.1

Tabla 7.1. Posibilidades de la imposiciOn de variables flujo

Renta Consume
IMPOS1CTON REAL LWOWeh IMPUESTOS (3FNERALES
f—N DE PRODUrCTO
Contribucion urbana (IBI) Impuesto sobre TrAfieo de
Contribucion nistica y empresas (ITE)
pecuaria (IBI) Impuesto sabre el valor
Impuesto sobre rendimiento atiadido (IVA)
del trabaio personal
Impuesto sobre actidades
empresariales, profesionales y
artistica-5 (IAE)
Impuesto sobre rental del
capital
IMPUESTOS SOME DETERNIMADOS IMPUESTOS ESPECHICOS
INTEGRANTES DE L; REM A Impuesto de lujo Impuestos
Cotizaciones sobre los especiales Impuesto sabre
salarios de los trabajadores los seguros Cotiraciones
sobre los salaries de los
empresarios

IMPOS IC ION PERSON AL Impuesto sobre la renta de Impuesto personal


personas fisicas (IRPF) sobre el gases
Impuesto sabre el beneficio de
las sociedades (IS)
Elcboracion tiropia

De acuerdo con el contenido de la Tabla anterior, el sistema impositivo de


recaer sabre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las con- lanes
personales del contribuyente, y en tat caster fiablamos de imposicion real, o
teniendolas en cuenta, y en ese supuesto nos referimos a las figuras tri -
iititarias cornu imposicion personal.

149
ANTONIO BUSTOS GISBERT

En el cuadro anterior hemos marcado con negrita las figuras tribu actualmente
vigentes, en graffa normal aquellos impuestos que han exis en nuestra tradicion
tributaria, y en cursiva lo que no han silo ma's que puestas teoricas o de distintas
comisiones de reforma, sin que se hayan lle do nunca a cabo en nuestro pais.
De esta forma, podemos afirmar que la imposicion sobre la renta en Esp se ha
basado, en una epoca anterior, en una imposicion de producto, que d
renciaba cada tip() de renta por su fuente, sin tener en cuenta las caracteristi
personales de los sujetos, y con tipos proporcionales. Eta imposicion real
complement() despises con un impuesto general sobre la renta que si tenia
cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo, pero la integracion d
nitiva en un unico impuesto progresivo y general sobre la renta se produjo en
reforma de FERNANDEZ ORDNE.z. Bien es verdad que algunas de las figuras tri
tarias desaparecidas con la reforma citada perviven en la imposicion local; sucede
con el impuesto sobre bienes inmuebles, IBI, heredera de las contti clones urbana
y rdstica, o el impuesto sobre actividades economicas, 1AE, q sucede a la licencia
fiscal que formaba parte de la imposicion sobre activida empresariales o
profesionales.
La caracterizacion del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fisitas
150
coma un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambia-do
en los filtimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modi -
ficaciOn dei impuesto sobre la renta, por la que la tributaciOn de las plusvalias
y minusvallas quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque formalmente
aparecia dentro del impuesto sobre la renta, y, posteriormente, la ultimo refor -
ma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carkter dual, en
el que todas las rental procedentes del capital son sometidas a un gravamen
proporcional. Igualmente la cotizaciOn sobre los salarios que papa el tra bajador
se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que
no tiene en cuenta la siruacion personal del sujeto pasivo.
En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, de amplia tra-
dicion en nuestro pais, sigue teniendo el caracter de proporcional que le habia
caracterizado siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido han acentuado su
cathcter de impuesto personal.
For lo que se refiere a la imposition sabre el consume, estarnos en presen cia
de figuras tributarias de carkter real. Se sigue produciendo la coexistencia
entre impuestos de carkter general, antes el ITE y boy el IVA, y tributos
especificos sabre determinados consumos (originariarnente, hidrocarburos,
tahacos y alcohol). A estos impuestos especiales, tambien conocidos coma
accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la matriculacion de de -
terminados medios de transporte, creado para compensar la rebaja del IVA, y el
ma's reciente impuesto sobre seguros privados. Por el contrario, el impuesto
TEMA 7. LOS INGRESOS PUBL./COS

de tufo que gravaba determinados consurnos, considerados como suntuarios


(entre los que se encontraba el jabon), desaparecia en favor de los tipos in -
crementados del IVA, que a su vez, se eliminaron posteriormente. Igualmen-
te, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente
ese carkter, la cuota empresarial de la seguridad social.
Existe una propuesta teorica defendida en 1955 por KALDOR de sustituir el
impuesto sobre la renta pot un impuesto personal sobre el consumo. Se trata-
rfa de un impuesto direct() y personal, en el que del total de la renta del individuo
se descontarfa en la base todo el ahorro realizado por el contribuyente. Sobre esta
posihilidad, volveremos ma's adelante en una lecciOn posterior.
En cuanto a la irnposicion sobre variables stock, podemos hacernos una idea
cabal de la situacion en nuestro sistema tributario, a partir del conteni-
do de la Tabla 7.2 donde distinguimos entre impuestos que recaen sobre la
tenencia del patrirnonio y las figuras tributarias que se establecen sobre la
transmision del mismo. De esta forma, la labia se divide en dos apartados, et
primero referente a la propiedad y el segundo a la transmision, ya sea esta onerosa
o gratuita.
Ademas de esta distincion, el impuesto puede tener un carkter general,
recayendo sobre la totalidad del patrirnonio, o hien sobre determinados ele-
mentos de la riqueza de una persona. Ask', en el caso de la tributacian por la
mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimonio netts que
recce sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes
tributos que gravan algunos de los integrantes del patrimonio, como pueden
ser las propiedades inmobiliarias o los vehIculos a motor. En los impuestos
sobre la transmision gratuita, o unilateral, de la riqueza, tambien podemos di-
ferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su
distribucion a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o
heredada, tal y como se establece en el vigente impuesto de sucesiones y
donaciones.
En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmision onerosa del pa-
trimonio, nuestro sistema tributario ineluye el impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales y Actos Juridicos Docurnentados uno de cuyos hechos irnponibles
es la transmision onerosa de elementos patrimoniales incluyendo no solo la
compraventa o la permuta, sino tambien la constitucion de derechos reales, los
prestamos, fianzas arrendamientos, pensiones, etc.

151
ANTONIO PUSTO5 015BERT

Tabla 7.2. Imposicion sobre variables stock: tenencia y transinision

'LAMEST° GENERAL ELEMENTOS PATR1MONLALES

Impuesto sobre el patrimonio ne Impuesto sobre llienes inm be


TENENCIA to (IPN) (NM)
impuesto sobre yehicolos de
tracc ion mecan ic a
Impuesto sobre el caudal re- tic Irnpuesto sobre sucesiones y
TRANSMISION' GRATUTA
w donaciones (ISD)

Impuesto sobre Transmisio -


TRANSM1S1ON ONEROSA nes Patrirnoniales y Acros
Juridicos Documentados
(ITPAJD)
Fuentes Elaboracirin propia

V. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL A)

PROGRESIVIDAD LEGAL

El concept° de progresividad legal se obtiene a partir de la relacion existente


entre recaudacion y base imponible, o to que es igual sobre los conceptos de tipo
medio y marginal.
T
trn= tipo medio de gravamen 100
B

tmg = tipo marginal de gravamen =T —A_____100


AB

De este mode diremos que:


— el impuesto es proportional si tme = tmg
— el impuesto es regresivo si tme > tmg
— el impuesto es progresivo si tme < tmg

Si ci impuesto no tiene un tipo irnpositivo, sino que la cuota es una cantidad


fija, se denornina impuestos de cuota fija o de capitation,
En la Figura 7.1 hemos representado los tres tipos de impuestos usando
tmeytmg

152
TEMP, 7. LOS INGRESOS PUBLIC:OS

Figura 7.1. Clasificacion de impuestos por Su tipo impositivo

Proporcional Regresi VO

Progresivo
Ern,

La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: la


progresividad por clases, la progresividad poi escalones y el rnir
impuesto proporcional con un minima exento. Estudiamos a
continuaciOn cada una de estas aiternativas.
B
a) Progresividad par clases: En este caso, codas las bases
imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales
corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totaliziaci (le
la base. Es decir, serla lo siguiente:
Clase Base imponible Tipo aplicable
19 0 — 6.000 10%
2a 6.001— 12.000 12%
39 12,0001 — 18.000 14%
... ...

De acuerdo con esta tat-Au, un ciudadano cuya base


imponible fuera 6,100E, perteneceria a la 2 9 clase, le
corresponderfa el tipo del 12% y su cuota serfa 732€ (6.100 x
12%). Otro contribuyente cuya base fuera 12.400€, pertene-
ceria a la 3' ease, se le aplicaria el tipo impositivo del 14% y su
cuota serfa 1.736E02.400 x 14%).
La progresividad por clases plantea un grave
inconvenience tecnico denominado error de salt°, que se
produce cuando un aumento en la base imponible genera un
aumento akin mayor en la cuota. El lector puede comprobarlo
facilmente considerando a dos contribuyentes, A con unos 153
ingresos de 5.900 y B que obtenga 6.010. El primer°
pertenece a la primera clase y pagaria 590 euros, el segundo,
pertenece a la segunda clase y pagarfa 721,2, con to
ANTONIO BUSTOS OISBERT

que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,2 euros tras de
impuesto, to que significa que el tributo es confiscatorio
b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se sub -
divide en trarnos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo
impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porcion (o es -
cal6n) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendriamos por
ejemplo lo siguiente:

Base comprendida entre Tipo impositivo


0 — 6,000 10%
6.001 — 12.000 12%
12.001 — 18.000 14%
.............................— ...... ,..

De acuerdo con esta tabla, si un contribuyente tuviera una base imponible de


6.100 € pagaria:
Por los prirneros 6.000 x 10% = 600 €
For los siguientes 100 x 12% = 12E
Total 612 e

En cambio, un contribuyente con 12.500 € de base iruponible pagaria:


For los primeros 6.000 x 10% = 600 €
Por los segundos 6.000 x 12% = 720€
Por los siguientes 500 x 14% = 70 E
Total 1.390€

Puede comprobarse facilmente que en este caso no puede producirse el


llamado error de salt°.
Evidentemente, el procedimiento de it dividiendo la Base Imponible en
escalones, aplicando a cada uno un tipo impositivo y despues sumarlos woos
resulta tedioso y posiblemente generaria en -ores de calculo en las declaracio-
nes tributarias de algunos contnbuyentes. De Alf que los impuestos progresi -
vos se presenten con una tarifa o escala de gravamen corno la contenida en Ia
Tabla 7.3, que coincide con el que se aplicara en Espaiia tras la reforma del
IRPF, sumando la tarifa estatal con la auronomica.

154
TEMA 7. LOS INGRESOS POBLECOS

Tabla 7.3. Tarifa de un impuesto progresivo por escadones

Base liquidable pasta Cuota Integra € Resto base Tipo aplicable


€ liquidable Porcentaie
pasta €
0 0 17.360 24,00
17.360 4.166,10 15.000 28,00
32.360 8.366,40 20.000 37,00
52.360 15.766,40 En adelante 43,00
Fuente: Elaboration propa

El empleo de esta tarifa es bastante sencillo. Tomemos


como ejemplo a un COntribuyente cuya base imponible sea 35.000
€. Le corresponde la tercera linea de la tarifa, pues la
siguiente (52.360), excede el valor de su base. Para calcular
la cuota que le corresponde, tendrernos:
l a 3 2. 3 60 Cuota:
2a 2.640 x 37% 8.366,40
Cuota: 976,8
Cuota: 9343,2
En cuanto al tipo medio de gravamen, sera:
9343 2
' 100 26,69%
trn.
' 35.000

Para otro contribuyente que tenga una base imponible de


58.000 tendriamos que empezar en la cuarta linea,
52.360 Cuota: 1.5,766,
5.640 x 43 Cuota: 40
2.425,20
% Cuota: 18.191,6
0
calculando la cuota y tipo medio de gravamen
correspondientes:
14
r
18.191,60 100 =
31,36% 58.000

La tarifa de la Tabla 7.3 tendria la siguiente


155
representation geometrica:
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Figura 7.2. Representacion grifica de la progresividad por escalones

5 0
4 5
4 0
3 5
3 0
2 5 11P -
2 0
1 5
1 0
5
0
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000

c) Impuesto proparcianal con minima exento. La idea aqui es que el tipo


impositiyo es constante, pero haya una porcion de la base imponible que estA
exenta de gravamen. Puede comprobarse facitmente que, en realidad, nos en-
contramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos 6nicos escalones, et
primero entre cero y el minim° exento y el segundo a partir del minim°. La tarifa
seria la siguiente, por ejerrtplo:
Base comprendida entre Tipo impositivo
0 — 3.000 0%
3.001 — en adelante 20%

Su aplicacion es extraordinariamente sencilla, pues tan solo haya que eliminar


el minima exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional
correspond ie nte.

B) PROGRESIV1DAD REAL
A lo largo de la exposiciOn anterior hernos hecho referencia a la progresividad
legal, es decir a la evolucit5n de los tipos impositivos al cambiar de base
imponible. Sin embargo, al lado del concept° de progresividad legal. se ha
definido el de progresividad real, que no usa la relacion entre el tipo impositivo y
la base o la recaudacion y la base. La progresividad real se define a partir de la
elasticidad-renta del impuesto, es decir:

ETR = 21% T ST Ro
2A
% R A R To

156
TEMA 7. LOS 1NGRESOS PUBLICS

Se afirma que un impuesto es rea&nente progresivo si su ETR es mayor que la


unidad, realmente proporcional si su ETA es unitaria y realmente regresivo
cuando la ETA es menor que uno.
Es facil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos
no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo un impuesto le -
galmente progresivo sabre el consumo puede no ser realmente progresivo si
al aumentar la renta de los sujetos la proporcion que dedican at consumo de -
crece. lgualmente, si tenemos un impuesto sabre la renta legalmente progre -
sivo Pero con fuertes deducciones por ahorro (o por cornpra de vivienda),
puede seceder que quienes ma's ingresos perciban se beneficien mas de estas
deducciones y por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuya.

VI. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS


Aunque los hacendistas han formulado un largo catalogo de principios
tributarios, podemos resumirlos en los cuatro siguientes:

A) PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD

Indica, logicamente, que el sisterna tributario debe ser sencillo y comodo


tanto para el contribuyente corms para la Administracian. La idea fundamental
que subyace a este principio es que el page de los tributos genera dos tipos de
costes para el contribuyente. De un lade, satisfacer el impuesto supone una
reduccien de los ingresos disponibles para el individuo. De otro, el mere
cumplimiento de las obligaciones trihutarias tambien causa un conjunto de
costes, no necesariamente monctarios. El principio de simplicidad exige que
estos tiltimos costes sean lo ma's reducidos posibles.
En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el disetio del
sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes:
— Las normas trihutarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes
come para que el ciudadano cono:ca facilmente cuales son sus obligaciones
trihutarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Esta consecuencia se une al
deseo de que tales normas no presenten contradicciones que dificulten sxt
comprensiOn por parte del contribuyente.
— La normative tributaria debe terser una cierta continuidad y no ser objeto de
reformas frecuentes. Tales reformas no ail() hacen ma's compleja la regulacion de
los impuestos sino que ademas introducen un elevado grade de inseguridad
juridica para los ciudadanos.
— Los impuestos no solo deben resultar ficiles para el contribuyente, sine
rambien para la propia administracion tributaria. En efecto, si es dificil la

157
ANTONIO BUSTOS OM=

gestion del impuesto, puede ocurrir que, transcurrido un largo plazo despues de
que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administration comunique al
interesado que se lean detectado errores o infracciones y que debe completar o
modificar la liquidaciOn realizada. Ello, ademas, supone una quiebra en la
seguridad juridica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano.
- Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar at
maxima la obligation de contribuir y la realization del hecho imponible. Asi
en el impuesto sobre la renta, que se liquida seis meses despues de finalizado
el period° impositivo, el contrihuyente satisface una serie de cantidades a
cuenta del impuesto, que reciben distintas denominaciones, con la finalidad
de no enfrentarse a un fuerte desembolso en un momento muy concreto del
tiempo, aunque, al menos en nuestro pais, existen serias dudas sabre la efica -
cia de los procedimientos vigentes a que cumplan la finalidad para la que se
establecen.

B) PRINCIPIO DE SUFICIENCIA

Hasta cierto punto, podemos afirmar que este principio se desprende de la


regla del equilibrio presupuestario. Senala que el conjunto de impuestos debe ser
capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector public°. Las
principales implicaciones de este principio son las siguientes:
— En primer termino, si se cumple la Hamada Ley de Wagner, la elasticidad
del gasto con respect° a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce que la
elasticidad renta de los impuestos tambien debera ser mayor que la unidad. Por
tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso
contrario, el crecimiento del pais llevaria indefectiblemente al deficit
Aunque esta conclusion parece Bien fundamentada, debe tenerse en
cuenta que nuestro analisis de las funciones del sector pUblico arroja ciertas
dudas sobre su validez. En efecto, el cumplirniento de la citada "ley" exige
que la evolucian del gasto sea coherente con los cambios en la renta, cre -
ciendo al aumentar esta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad econo -
mica. Ahora Bien, los gastos de transferencias tienden a aumentar, precisa -
mente, en los mementos de recesion economica, y, si el sistema tributario es
realmente progresivo, podemos encontrarnos con una situacion en la que no
se produciran deficits palicos cuando se incremente la renta, pero si cuando
esta disminuya.
— Si, como afirman PEACOCK y WisEmAN, existen circunstancias
extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto ptiblico,
el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa
contingencia, modificando alguno de los elementos basicos de la relation tri-
butaria.
158
TEMA 7., LOS INGRESOS PICALICOS

— Una tercera consecuencia del principio de suficiencia es que los tributes


deben ser claramente percibidos pot los ciudadanos. Ello se debe a que, como ya
expusimos en su momenta, las presiones a favor de un mayor gasto
co se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que otros agentes econ6-
micos acaban suministrando los recursos necesarios para financiarlos. Si los
impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos, es ma's facil que
se genere este fenomeno de Ansi& financiers y que el sistema tributario Ile -
gue a ser incapaz de financier el conjunto del gasto pliblico. En tal sentido,
son mas defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que los in -
directos sobre el consume.

C) PRINCIP10 DE EQUIDAD

La notion de que el sistema tributario debe responder a las exigencias de la


justicia tiene una tarp tradition en la doctrina hacendistica. Este principio,
ademas, adquiere mayor importancia al ser el &lie° que recibe una referencia
directa en la Constitution Espanola. La importancia que atribuye nuestra ley
fundamental a esta caracterMica del sistema tributario esta plenamente justi-
ficada, at entenderse que los valores superiores de su ordenamiento juridic° son
la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo politico.
Ahora bien, no resuIta tan sencillo dar un contenido especifico a la no -
ciOn de equidad, cuando se aplica al analisis del sistema tributario. A pesar
de ello, se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que resenamos
las siguientes:
— En primer lugar, una includable exigencia de la justicia del sistema tributario
debe ser la generalidad en et pago de los impuestos. La propia CE lo seitala, en
el art. 31 que hemos citado, al indicar que "todos" deben contribuir al
sostenimiento de los gastos piiblicos. La importancia de este aspect° se "lace mas
relevante al considerar el fenomeno del fraude fiscal, al que podemos sefialar
como el ma's grave incumplimiento del principio de equidad en la situacion
actual de nuestro sistema tributario.
— Una segunda consecuencia del principio de equidad es la igualdad de los
contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una
doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal, tratando de identica
forma a los que se encuentren en la misma situacion, y, de otra, coma equidad
vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas
circunstancias. Ahora Bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben
matizarse suficientemente con la finalidad de que nos sirvan Para extraer
conclusiones en el disetio del sistema tributario. En tal sentido de-ben tenerse en
cuenta los siguientes aspectos:

159
ANTONIO BUSTOS GISBERT

1) El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situac


nes personales de los contribuyentes, pues solo asf puede dar un trato q
cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llev a
preferir la imposicion directa a la indirecta y a considerar m6s adecua los
trihutos personales que los que tienen un carkter real. No es extra entonces,
que cuando las consideraciones de equidad son prioritarias en u sociedad, se
intente fundamentar el sistema tributario en la itnposicion sonal sabre la
renta,
2) Una segunda consecuencia de la aplicacion del principio de equi es la idea
de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es dec que el sacrificio
causado por el pago del impuesto sea el mismo para rod los ciudadanos. Ahora
bien, esta nocion no lleva a todos los autores a mismas conclusiones, sino que
podemos diferenciar dos lineas distintas:
De una parte, poderrios considerar el pago de los impuestos con indepen-
dencia de las actividades realizadas por el sector pUblico. En tal caso, la pro-
porcionalidad se entiende considerando que lo juste es que paguen ma's quienes
tienen una mayor capacidad econotnica y, en este caso estarnos uti-. lizando el
criterio de La capacidad de pago. De ello se deduce que si la renta y el
patrimonio personal son los mejores indicadores de capacidad econami. ca,
160 entonces la. imposiciOn directa debe set la base del sistema tributario.
Asimismo, si partirnos de la idea de que el sacrificio marginal realizado por los
contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la renta es
decreciente, entonces deben defenderse los impuestos progresivos o at menos
proporcionales.
De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un mod()
simultaneo los ingresos y los gastos ptiblicos. En estas circunstancias utilizamos
el denominado criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se
consigue si contribuyen ma's al sostenirniento de los gastos
cos quienes rn6s se benefician de la actividad del Estado. La aplicaciOn de
este criterio, evidente en el caso de las tasas y las contribuciones especiales,
tropieza con dos tipos de dificultades. De un lado, no siempre es posible de -
terininar que beneficio obtiene calla persona de la accion del sector pUblico.
De otro, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una
politica redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas.
Debe hacerse notar, por ultimo, que el empleo de este criterio avalaria tanto
el use de impuestos progresivos coma el de los de carkter proporcional
incluso los regresivos.
TEMA7. LOS INORESOS PIALICOS

D) PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de
los agentes economicos. La idea fundamental, en este caso, es que los indivi-
duos eligen, de forma Optima, utilizando los precios generados pot el funcio-
namiento del sisterna eCOnamico. Como estos precios se yen alterados corno
consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones se-an mil -li-
mas.
El tinico impuesto que no altera ningtin precio relativo de la economfa es el de
cuota fija o de capitacion. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo
de gravamenes no cumplirla con otros principios tributarios de ahi que la
bibliografia haya buscado otras formas ma's operativas de conseguir la neutrali-
dad. En tal sentido, la neutralidad de tin impuesto se aide a partir del concepto de
exceso de carga fiscal, cuya obtencion y significado se parece much() al concept()
de caste social que estudiarnos al analizar el monopolio. Para ello, consideremos
el grafico de la Figura 7.3.
En el grafico, inicialmente haya un precio P c, al que los demandantes ad-
quieren la cantidad Q 0. Si et Estadc -) establece un impuesto sobre el precio de
yenta (T = t Po), el precio se eleva hasta P 1, con lo que la cantidad disminuye
hasta Q,. El demandante pierde entonces el excedente formado por las areas A
y B, cuya interpretacion es similar a la enunciada para el caso del
monopolista.
El area A tiene coma base la cantidad vendida en el mercado y corno al -
tura el impuesto cobrado por el sector palico. En tales circunstancias, pode -
znos identificar facilmente esta area con la recaudacion obtenida por el ESta -
do. Se trata, plies, de una perdicla de excedente para el consumidor que se
convierte en reCaudacion para el sector piablico.
El triangulo B es perdida de excedente para el consumidor que no es percibida
par nadie. Esta area es, entonces, el exceso de carga fiscal. Puede calcularse
facilmente su importe:
base x altera
Area -
2
altura = impue.sto T x

Base =

161
ANTONLO BUSTOS GISBERT

Figura 7.3. Establecimiento de un impuesto sobre is yenta de un producto

Pt
T = tPol
Po

Q1
162
El termino EIQ puede evaluarse a partir de la elasticidad de la dernarx La

definiciOn de esta variable es

s
A P Q 0

Pero el incremento en los precios no es rads que el impuesto cobrado pot -


el
sector public°, es decir t Po. Sustituyendo, tendremos:

A P A
Q = o Q
· P„ Q0 t • Q,

de donde, calculamos que


d
A Q = E • t • Q o

De esta manera, el area del triangulo es

Base x altura = 2- (Ed . t . Q ) . (t . P ) =


0 0 T Ed • t2 . (P0 . Q0)

donde, el valor de la elasticidad de la demanda esta en terminos absolutos, es decir,

sin tener en cuenta el signo menos. Esta expresion es conocida como Formula
de Harberger

En estas circunstancias, el
exceso de carga fiscal es
L i Q Po tanto mayor:
E'
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la

demanda del producto. En el -


It mite, si la
elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La conse• cuencia

evidente es que deben gravarse mas aquellos productos que dispon• gan de

menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.


TEMA 7. LOS INGRESOS PUBLICOS

2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderation en los


impuestos sobre la yenta del producto.
3) Cuanto mayor sea el t6rmino Po Q, que no es ma's que et gasto inicial
de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que repre-
sentan un fuerte gasto de la s familias deberian ser Bravados de forma rags mo-
derada.
El misrno planteamiento que acabamos de hacer para un impuesto sobre la
yenta de un producto, puede extenderse a un tributo que recaiga sobre la renta de
una persona. Utilizando tin procedimiento analog() al empleado en el caso
anterior, podemos demostrar que en este caso es:
1
ECF .- 2 E° • tiW, . N,)
donde
= elasticidad de la oferta de trabajo.
t = tip) impositivo del impuesto sobre La renta,
Las conclusiones que obtenemos para el disefio de un impuesto sobre la
renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la yenta de
los productos. En particular podemos afirrnar gue el exceso de carga fiscal sera
mayor:
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso,
resultana que el gravamen deberla ser superior para aquellos perceptores de
renta cuya capacidad de reduction en su esfuerzo laboral sea mss pequefia y en
cambio inferior para los contribuyentes que renuncien a un mayor num.ero de
horas de trabajo al enfrentarse con la perdida de ingresos salariales causada por
el impuesto.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, to que avalaria una limitation en la
progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta.
3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto, representada por el termino
W, N,, lo que, de nuevo, favorece el establecimiento de 'finites a la progresividad
en la imposiciOn personal sobre la renta.

E) LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PRINCIPIOS


TRIBUTARIOS

En los apartados anteriores de esta section hemos ido describiendo algunas


de las exigencias que se derivan de los principios tributaries mss importances.
Sin dada, el lector habra apreciado que las prescripciones que se han ido
exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de
cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una tinica figura
impositiva,

163
ANTONIO BUSTOS G1SBERT

La principal oposician se produce, a nuestro juicio, entre los principios de


equidad y de neutralidad, y, al mends, en dos ordenes distintos. Atane el pd., mero
al diseno de la imposicion indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los
productos de primera necesidad deberian sufrir un gravamen inferior a los de los
hienes de lujo, mientras que si, como parece, la dernanda de estos es ma's elgstica
que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigirian la
conclusion contraria.
Se refiere el segundo at diseno de la irraposicion directa, donde se ap clan,
incluso ma's claramente, las dificultades para hater compatibles ambos
principios. En efecto, si tomamos coma objetivo prioritario cumplir con la idea
de justicia, parece razonable concluir que la imposicion personal sobre la renta
164 tenga un carkter progresivo. Sin embargo, nuestro anglisis del prin cipio de
neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaria a la conclusion contraria,
en primer termino porque el exceso de carga fiscal es mayor at in crementarse
el tipo impositivo, en segundo lugar porque la oferta de trabajo es ma's elastica
en los mayores perceptores de renta y, por Ultimo, porque el valor de los
ingresos iniciales del trahajador influye directamente en el calculo del exceso
de carga fiscal.
Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son
fgciles de resolver y, de hecho, se presentan no solo en el diseno teorico del
sistema tributario optimo sino tambien en las reformas, totales o parciales, del
cuadro impositivo del pals. Por tal motivo, cuando nos enfrentemos a la
evaluacion de las distintas propuestas de reforma, comprobaremos que deter-
minadas modificaciones de un impuesto son rags defendibles en virtud del
principio de neutralidad, pero ma's criticables desde las exigencias del princi -
pio de equidad.

VII. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS


Como ya se ha sefialado incluimos dentro de esta categorfa la envision de
cleuda ptiblica, la yenta de patrirnonio ptiblico y la envision de dinero.

A) LA DEUDA PUBLICA: EL PROBLEMA DE LA CARGA


DE LA DEUDA Y DE LA SOSTENIBILIDAD DE LA
DEUDA PUBLICA
Indudablemente, la deuda pUblica es el principal ingreso extraordinario
de que dispose el Estado. Este tipo de ingreso extraordinario plantea dos
grander cuestiones, a las que trataremos de dar respuesta en las pgginas que
siguen. En primer lugar, se debe plantear sobre quien recae Ia carga de la
TEMA7-LOSINORESOSPOBLICOS

deuda, lo que exige, previamente, definir que entendemos pot "carga". En se-
gundo terrnino, se suscita la cuestion de la sostenibilidad de la deuda

La cuestion de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identifi car


quien soporta los costes cuando el sector ptiblico no financia sus gastos con
impuestos sino que procede a emitir deuda pablica. Los terminos del de bate en
este caso son complejos, pues to que se trata de dilucidar es si la carga de la
deuda recae sobre la generacion actual o sabre las generaciones futuras.
Esta cuestion se hace mas compieja al presentar dos problernas terminal&
gicos. El primer() es clue debemos entender pot - generacion, donde hemos
optado por definir como generacion futura al conjunto de individuos que no
estaban presentes cuando el sector piiblico decide emitir la deuda y que, per
tanto, no podian prestar su consentimiento a esta operacion financiera. El
segundo es como debemos entender el concepto de carga de la deuda, cues-
tion sabre la que se han ofrecido al mends tres versiones o acepciones:
,
· coma los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un pro yecto
pfiblico que se financia con deuda ptiblica
· como la reduction en el consumo privado producida por el endeudamiento
pablico
§ corny la disrninuciOn en la utilidad, a lo largo de la vida de una genera-
cion, causada por la decision de financiar el gasto public° con deuda en lugar de
con los impuestos.
Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los
economistas at plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes teorias, que
describimos a continnacion,
1) Los clasicos, como ya sabernos, consideraban a la deuda piiblica de un
modo negativo. lgual que cuando un padre de familia deja deudas esta
trasladando hacia sus herederos la carga de su consurno presente, del
mismo modo un gobiern° que emite deuda esta trasladando a las
generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad.
Dicho en otros terminos i la deuda publica es analoga a las deudas
privadas y, per ello, solo debe utilizarse este rnetodo de financiacion
del gasto cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como
para que no suponga una carga en el futuro 0, cuando per aplicacian del
criterio del beneficio, el gasto financiado por la ernision de deuda sea
disfrutado pot las generaciones futuras. Ademas de estos argumentos
contrarios a la deuda piiblica i se apuntaban otros inconvenientes, pues
al ser un procedirniento para trasladar la carga hacia el futuro, puede
contrihuir a un mayor despilfarro en el gasto public°.
2) Los keynesianos no se oponen al &licit pUblico coma un instrumento de
politica fiscal, y para abordar et problema de la carp de la deuda, que arrojaha
dudas sobre la conveniencia de incurrir en el deficit, recurren a un
165
ANTONIO BUSTOS GISEERT

planteamiento ya defendido por el mercantilism°. La esencia de la argumen -


tacion es que no existe equivalencia alguna entre la deuda publica y la deuda
privada. Cuando el sector pfiblico emite deuda en el interior del pais, tene mos
la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los
propietarios de los titulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de
esa misma sociedad. El tinico efecto de la envision de deuda es que absorbe
parte del ahorro de los ciudadanos, peso no reduce, necesariamente, el nivel
de consumo del pals. Tampoco es negativa esta absorcion del ahorro, porque
en momentos de recesiOn ecoriornica, el ahorro excesivo puede conducir a un
desempleo min mayor, cuando la inversion privada no es sensible a los tipos
de interes. En todo caso, de producirse algun tipo de carga por la emision de
deuda, esta rece sobre la generacion presente que hara un mayor esfuerzo de
ahorro para adquirir los titulos de la deuda. En el caso de la deuda exte rior, la
generaciOn presente no sufre carga alguna, pues permite el use de recursos
ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economia national.
3) La position mantenida por los keynesianos se consider6 aceptable pasta
la apariciOn de un trabajo de J. BUCHANAN, en 1958, que suscita
nuttier° , sas dudas sobre la correccion de los planteamientos basados en
la obra de KEYNES. La cuestiOn clave es que por carga de la deuda se
entiende el sacrificio realizado, en terminus de utilidad, por la
generacion presente o la futura. En tal sentido, no puede afirmarse que
quienes adquieren los titulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su
decision es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado
de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda
emitida, habrian destinado su ahorro a la adquisiciOn de otros activos
financieros. En cambio, las generaciones futuras si sufren la carga de la
deuda porque con sus impuestos tendrAn que pagar los intereses y la
amortization, o se veran obligados a sufrir un recorte en el nivel de
prestaciones pfiblicas, con la misma finalidad. Ese aumento impuestos
no se habria producido si la generacion actual huhiera pagado todos los
gastos publicos con sus propios tributos, y en ml sentido, la generacion
futura sufre la carga de la deuda, y con independencia de que sea
interna o exterior.
0) La denorninada nueva macroeconomita clasica a la que hemos hecho
referencia en otras lecciones de esta obra, en conexion con la hipotesis
de las expectativas rationales, plantea numerosas dudas sabre la
trastacion de la carga de la deuda publica a las generaciones futuras. En
este sentido, un trabajo de ROBERT BARRO plantea la cuestion de si
puede hablarse de transferencia de carga, cuando la generacion presente
goza de prevision perfecta y se preocupa, ademas, del bienestar de sus
herederos. En el planteamiento de BARRO, que resumimos muy
166
esquernaticamente, la generacion actual sabe que la envision de
deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducira en
un mayor nivel de impuestos. En eras circunstancias, incremen ,
TEMA 7. LOS INGRESOS POBL1COS

taran su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medics
necesarios para hater frente a ese mayor esfuerzo en rerminos de fiscalidad.
Por ello, la carga de la deuda recae sabre la generacion actual. Esta hipotesis
retoma una idea apuntada por DAVID RICARDO, par lo que ha recibido la
denomination de Teorema ricardiano de la equivalencia, aunque es
menester indicar que el propio autor britanico, perteneciente a la escuela
clasica, desecho esta idea por el excesivo niimero de circunstancias en las que
serfs vanda. Estos requisitos necesarios para que el planteamiento de BARRO
sea correcto han sido la principal Puente de criticas a su teoria. Entre ellos,
citemos que resulta discutible que a la generacion actual le preocupe tanto el
porvenit de la siguiente, pues los legados son menos intencionados de lo que
parece. Y que no es excesivamente sencillo valorar el importe de los
impuestos futuros a los que debera hater frente la generacion futura.
Este Ultimo aspect° nos parece crucial para valorar adecuadamente la hi-
potesis de Barro, porque su anglisis olvida los aspectos de crecimiento de la
economfa y de sostenibilidad de la deuda. La evolution a lo largo del tiempo
de la ratio deuda/renter depende de la tasa de crecimiento de la econornia y
del tipo de inters del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, adn te -
niendo el sector ptiblica un deficit primario, el endeudamiento se vaya eli-
minando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas cir -
cunstancias, ni la generacion actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la
futura se enfrentara a impuestos rnayores. la ratio entre deuda y renta natio nal
puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de
crecimiento de la economfa y del tipo de interes al que se emitan los tiru los.
Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que
si disminuye se afirrna que la deuda es sostenible.
Aunque no lo demostremos formalmente, puede cornprobarse que la sos-
tenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresion:
a d + e c , ( r gy )
donde d es la relation existente entre el deficit primario del sector pfiblico y el
PIB, entendiendo como deficit primario aqua que no incluye en los gastos el
Ingo de intereses de la deuda, e c, es el nivel de deuda acurnulada sabre PIB, r
es el tipo de inter& en el mercado y gy la tasa de crecimiento de la econo mfa.
Si a > 0, la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en caso con trario,
la deuda es sostenible. La ecuacion indica los elementos de los que de pende
que a sea positivo o negativo son:
— del valor del deficit primario como porcentaje de la renta nacional, de tal
modo que cuanto mayor sea d, ma's facil que la deuda siga una senda explosiva.
Por ello, no es difftil entender que la reduction del endeudamiento acumulado
pase por la superacion de los problemas de deficit pUblico.
167
ANTONIO BUSTOS OISBERT

— del endeudamiento inicial, rnedido por la ratio deuda-renta e0, to que


indica que una politica de reduccion del endeudamiento acumulado es mil*
dificultosa si se parte de un nivel inicial rnuy elevado.
— del tipo de interes, r, at que se emitan los titulos, pues si es may elevado
representa0 una grave carga de gastos financieros y sera Inas facil que la
deuda siga una senda explosiva.
— de la tasa de crecimiento economico, gy, que acttia compensando al tip . de
interes, de tai modo que puede ocurrir que aun siendo d > 0, el endeuda-
miento acumulado pueda disminuir.

B) LA VENTA DE PATRIMONIO PUBLIC()

En las modernas economias de mercado, se puede observar fkilmente la


tendencia del sector public° a vender su participacion en empresas rentables,
en un proceso de privatizacion al que, desde luego, no escapa el caso de flues -
tro pats. Tal fenameno se ha intentado relacionar con la hiisqueda de nuevas
formas de financiacion extraordinaria para el sector public y, en no pocas
ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sabre la
envision de la deuda publica,
La discusiOn de este ingreso extraordinario debe incluir, en nuestra opi -
nion, al menus las siguientes cuestiones ihasta que punto son diferentes coma
medio de financiaciOn la envision de deuda y la yenta del patrimonio
pilblico? 2 .En que circunstancias es preferible la privatizacion a la envision
168 de deuda!
En lo que se refiere a la primera cuestian, podemos considerar que, con los
matices que se senalata'n ma's adelante, privatizar empresas ptiblicas es equi -
valente a emitir nueva deuda. Esta conclusion nos parece indudable porque si
el sector piiblico emite deuda esta incrementando sus pasivos financieros,
rnientras que si privatiza empresas esta enajenado activos y el resultado final,
en terminus de deuda neta, es el mismo. Ademas, en el caso de que el sector
ptiblico emita deuda, se very obligado a realizar un pago de intereses futuros a
los que, en su caso, habra de hacer frente con los irnpuestos que recaude,
rnientras que si privatiza empresas publicas rentables, las Unicas que pueden
venderse en el mercado, dejar6 de percibir una serie de ingresos patrirnonia.
les, y esta perdida de ingresos debera ser compensada, del misrno mod°,
con un mayor nivel de imposicion. Dicho en otros terminus, si se cumplen las
condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futu -
ras, tambien la privatizacion de empresas la genera.
A pesar de estas consideraciones, y respondiendo asi a la segunda cuestion
planteada, existen razones por las que puede set preferible !a privatizacion de
TEMA 7. LOS INGRESOS POBLIMS.

empresas publrcas rentables a la emision de deuda pill-Ica. Entre ellas, podemos


citar las siguientes:
1) Si el Estado tiene una calificacion muy Baja en cuanto a su solvencia
internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo Naga con un tipo
de interes excesivarnente elevado, con lo que la privatizacion puede set su tinica
alternativa de financiacion extraordinaria. En tal sentido puede pensarse en el
caso de Rusia y la necesidad de privatizar la explotacion de sus recursos
naturales como altemativa a la obtencion de nuevos creditos de las entidades
financieras internacionales.
2) La privatizacion puede venir condicionada pot objetivos distintos a la
financiacion y, a nuestro juicio, estas finalidades son las que explican la ex-
tension del fenomeno en las econom(as de mercado contemporaneas. Desde la
perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector ptiblico, en clave
liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestion empresarial
all( donde es posible que el mercado sea mas eficiente. Tai circunstancia parece
especialmente relevance en un context° de globalizacion de la actividad
econ6mica. Igualmente, Los procesos de privatizacion han side considerados
coma un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tenetmejor
acceso coma hipoteticos votantes.
3) Pot ultimo, puede ocurrir que la privatizacion de empresas palicas
rentables permita at sector public° obtener ingresos superiores a los de la
emision de la deuda publica, cuando los mercados financieros consideren que
una gestion privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos par la
administracion ptiblica.

C) EL SENOREAJE Y LA INFLACION COMO IMPUESTO

Un tercer ingreso extraordinario del sector ptiblico es la emision de dine-


to. Tal procedimiento, al que se denornina setioreaje, tiene la ventaja evi dente
de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emision de
deuda ptiblica a evita la perdida de ingresos patrirnoniales pot la privatiza tion
de empresas publicas. Ahora Dien este sisterna de financiacion extraor dinaria
plantea algunas cuestiones importantes, entre las que se pueden des tacar las
siguientes:
1) iQue explica que los ahorradores absorban la emision dinero como
forma de materializar su ahorro? En principio, el sector ptiblico no puede
obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo pace,
sera porque la altemativa de cornprar activos financieros es menos atractiva.
Ell° obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del
pals que emitio dinero, la explicacion puede deberse a que el tipo

169
ANTONIO BUSTOS OISBERT

de interes del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a
subir en el futuro, En ese caso, si compra activos financieros antes de la de-
vacian de los tipos de interes, puede enfrentarse a una perdida o minusvalia
en el futuro y de ahi que opte par mantener su ahorro en forma de dinero
hasta que se produzca la subida de los tipos de interes. Si el ahorrador es un
ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener
sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en Lugar de en titulos de su
propio pais, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se
deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a
los intereses que cobraria si adquiere activos financieros de su pals.
2) iCuAles son los costes de la financiacion publica por medio del sefioreajel
En el caso de los impuestos ya hemos visto que causan un coste de bienestar
medido a traves del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos estudiado
coma la emision de deuda ptiblica puede generar una carga clue puede recaer
sobre las genericiones futuras, En el caso de la emision de diner° el coste de este
media de financiacion se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de
dinero sabre la tasa de inflacion del pals.
Si consideramos que se cumple la ecuacion cuantitativa del dinero, tendrernos
que:
Mc, • V = P • RN
donde
M o = oferta monetaria.
V — velocidad de circulacion del diner°.
P indice de precios.
RN = renta nacional.

En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulacion del dinero es


constants y el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente ajenas at
aumento de la oferta monetaria. En tal circunstancia, podernos demostrar,
aunque no incluimos la demostracion en el texto, que:

in =2E
donde in indica la tasa de crecirniento de la cantidad de dinero, a la rasa de
inflacion y el crecirniento de la renta nacional. La expresion anterior puede
convertirse fAcilmente en

= rn — gy

es decir, la rasa de inflation es igual a la diferencia entre el aumento porcen. tuat


de la oferta de dinero y la tasa de crecirniento de la economia.

170
TEMA 7, 10S NORES05 PCIELICCE.

A partir de esta idea, se pueden identificar facilmente los costes para la


sociedad de este procedimiento de financiacion extraordinaria, En tal sentido,
podemos pacer las consideraciones siguientes:
1) Si la economia esta en pleno empleo sin que se produzca crecimiento
en el nivel de renta, toda la creation de dinero se traduce en inflacion. La
subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el
consumo y la inversion, este efecto se produce porque, de un lado, los ingre -
sos reales de los consumidores se pueden reducir, al menos en el corto
plazo, y, de otro, porque la tasa de inflacion hace suhir los tipos de interes,
lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversion empresarial.
Sin embargo, si la economia tiene una tasa de crecimiento positiva, la
emision de moneda a un ritmo similar no tiene por que causar inflacion, ni
imponer coste alguno en los agentes economicos privados. Elio explica que
el setioreaje pueda set utilizado como fuente de financiacion del sector
public°, pero de un modo limitado.
2) Cuando la emision de moneda causa procesos inflacionistas, podemos
considerar que el gasto pUblico expulsa al sector privado, pues como ya se ha
dicho, se reducen el consumo y la inversion. Ahora bien, si el gasto public° se
hubiera financiado con impuestos, tambien se produce un caso de expulsion
del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presion fiscal,
Aparentemente, no haya grandes diferencias en que el sector privado reduzca
su participation en la renta national por un motivo o por otro. iQuiere esto
decir que la inflacion es andloga a un impuesto? La respuesta es que si tan
solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos observar una clara analogia
entre ambas formas de financiacion, pero si nos interesan otros objetivos
econ&nicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido, puede
comprenderse facilmente que la inflacion es mucho mas injusta que cual quier
impuesto, pues no atiende a las circunstancias personales del contrihuyente, ni
a su capacidad econcimica, sino que sus efectos seran mas acusados para las
personas que tengan rental menos flex ibles o quienes mantengan su ahorro en
forma de activos liquidos, as como para aquellos ciudadanos que, por disponer
de peor informacion, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las
medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas.
3) Al margen de to indicado en el apartado anterior, la inflacion genera
otros costes importantes para Los ciudadanos. De un lado la inflacion afecta a
la recaudacion de los impuestos generando, en algunos supuestos, un incre -
ment() de tributacion para los contrihuyentes, con el consiguiente exceso de
gravamen. De otro, obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo
que tarnbien supone costes, y genera incentivos evidentes para que el ciuda -
dano se desprenda rapidamente de sus activos 11quidos para adquirir bienes y
servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la inflacion afecta a la
171
ANTONIO BUSTOS GISSERT

sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios econornicos corno los


problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno at crecimiento
econamico.

RECAPITULACION
A to largo de este tema, hemos estudiado los principales conceptos de la
teoria general de los ingresos pOblicos. En primer termino, hemos partido de la
diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios, sefialando hasta que
punto es dificil encontrar un criterio util para delimitar ambos conceptos. En
segundo lugar, se ha hecho referencia a los elementos basicos de un tributo, lo
que nos ha permitido clasificar los impuestos entre directos e indirectos
(cuando se diferencia a partir de la base imponible), y entre proporcionales,
progresivos, regresivos y de cuota fija (cuando la clasificaciOn atiende al tipo
impositivo), y en tal sentido se han estudiado los conceptos de progresividad
legal y real.
lgualmente, hemos analizado una euestion fundamentalmente normati va,
la de comp debe ser el sisterna impositivo in& adecuado de un pats. Para ello,
se han explicado cugles son los principios tributarios ma's importantes, que
hemos resumido en los de suficiencia, simplicidad, equidad y neutrali dad, a
pesar de que la doctrina ha elaborado un catalogo mucho ma's amplio.
Por ultirnca, hullos estudiado los ingresos extraordinarios del sector publico,
que hemos identificado con la emision de deuda pdblica, la privatizacion de
empresas y la emisiOn de diner°.
En tat sentido, se ha tratado de suministrar al Lector con las claves funda -
mentales para entender las dos cuestiones teoricas ma's relevantes sabre esta
materia: el problema de la carga de la deuda y, en clara conexiOn con esta
polemica, el angisis de La sostenibilidad de la deuda. El terra tambien anali za,
con cierto detenimiento, Los otros dos ingresos extraordinarios. En ambos
casos se ha tratado de dar una vision sencilla de la existencia o no de una
carga para la sociedad actual o para las generaciones futuras. Nuestra exposi -
cion parte de un evidente paralelismo entre envision de deuda y privatizacion
de empresas y, en cambio, lleva a la conclusion de que la envision de moneda
sato genera una carga si conlleva la apariciOn de procesos inflacionistas.

LECTURAS RECOMENDADAS
E. FUENTES QUINTANA: "Opciones fiscales de los anus SO" en Papeles de
Economic Espanola, 1986.

172
TEMA 8
LA 1MPOSICION DIRECTA

I. INTRODUCCION
En este terra estudiamos los principales problemas que plantea la imposicion
directa. Para ello comenzamos con el analisis del Impuesto sobre la yenta de las
Personas Fisicas (en adelante IRPF) Dc un lado, interesa determinar que enten-
demos por rem, y, a partir de ahi sefiatar las diferentes modalidades de este im-
puesto personal: el impuesto sobre la renta extensiva (modelo que ha lido el
empteado en nuestro pais desde 1978 haste 2007), el impuesto proportional con
minima exento, et impuesto personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la
renta (que es el model° actualmente vigente en nuestro pais). Asimismo,
he-
mos de referirnos a la cuestion de si dehe das un tratamiento diferencial a los
distintos componentes de la renta. El carcter progresivo del impuesto es una
fuente de dificultades adicionales. Se ha afirmado, sin exageracion, que la corn-
plej idad t6cnica del impuesto se debe a las consecuencias indeseables de la pro-
gresividad. En este terra nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la
unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un afio, las
rentas irregulares y el efecto de la inflation sobre el impuesto. El segundo tribu , to
que es objeto de estudio es el impuesto de Sociedades donde nuestra atendon se
centra en la cuestion de si esta justificada la existencia de este gravamen y en el
problema que genera la doble imposition de los dividendos. El angisis de la
imposition directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia
de patrimonio y su transmision gratuita. Finalmente, se consideran cuales son sus
principales efectos econarnicos de este conjunto de impuestos sobre las
principales decisiones de consurnidores y empresarios.

IL LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE


LA RENTA Y EL PROBLEMA DE LA DEFINICION
DE RENTA
Aunque es posible buscar rnuy diversas definiciones para el concepto de renta,
para nuestros propositos Basta comparar dos nociones opuestas. De un lado lo que
podemos denominar definition econornica de renta, que viene a

177
ANTONIO BUSTOS GISBERT

coincidir con una macromagnitud de la economic, concretarnente con la


renta nacional, y definicion extensiva de renta, que es la habitualmente
adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas materias.
El concept° econOmica de renta considera a esta como la suma de las re-
rnuneraciones a los factores de produccian, o, to que es lo mismo, la suma de
pagos que recibe una unidad familiar, como recompensa par su participacion
en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de
produccion son la tierra, el capital y el trabajo, podemos considerar que la
renta, asi definida, esta compuesta por la suma de alquileres o rentas de la
tierra, sueldos y salarios, que son la remuneracion del trabajo, intereses, o pa -
ps por el uso del capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el capi tal
propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de
coordinador del proceso productivo que, frecuentemente, Ileva a cabo.
Par otro lado, la definicion extensiva de renta, tambien ilamada Hat-Si -
mons, considera que esta variable represents la capacidad maxima de consu -
mo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este
punto de vista, integrarfan la renta del ciudadano los siguientes elementos:
· los sueldos, salarios, y demas compensaciones del trabajo personal;
· los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija;
· los alquileres y rentas de la tierra;
· los beneficios de las empresas individuates, asi como de las actividades
profesionales o artisticas;
· los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable;
· las rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposicion de
vehiculas automoviles, bienes cedidos, prestamos a inreres inferior al de
mercado, etc.;
· las transferencias recibidas del sector publico, como el seguro de desem-
plea, las pensiones, etc.;
· las plusvalfas y minusvalfas generadas por cambios en la composition del
patrimonio del contribuyente;
· los premios, de cualquier naturaleza;
· las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.
De esta manera, el criteria fundamental para determinar si un ingreso es o
no componente de la renta del individuo no es si su procedencia esta ligada a
la participacion en los procesos productivos, sino si colabora o no a incre -
mentar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patri -
monio.
Una vex que hemos sefialado los dos modos posibles de definir la renta que
sera objeto de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes formas de
disefiar el impuesto sabre la renta:

178
TEMA 8. LA IMPDSECK N DIRECTA

A) IMPOSICION DE PRODUCT° 0 CEDULAR

En este case, se establece un impuesto sebre cada una de las distintas Fuentes
de renta: mimic) personal, rendirnientos de la propiedad urbana, de las pro-
piedades agricolas, de las actividades empresariales, profesionales o artisticas, y
de las ganancias y perdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de
carkter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias
para obtener una valoracion global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un
sistema muy sencillo, pero que resulta muy poco defendible de acuerdo con los
principios de equidad y suficiencia.

0) IMPUESTO SOBRE LA RENTA EXTENSIVO

Puede afirmarse que durante buena parte del period() que va desde los
afios 60 hasta el fin del sigle XX ha estado dominado por un modelo de im -
pesicion personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A
este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro
pais en 1978, en el que, idealmente al menos, se trataba de surnar todos los
ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre alas, salvo las
rentas de trabajo, que reciblan un trato favorable y la declucciOn, muy lirnita -
da, para paliar la doble irnposicidn de los dividendos. La tarifa, por su parte,
tenia un amplio numero de tramos y un fuerte catheter progresivo, lo que Ile -
vaba a establecer algim tipo de limitacion en cuanto al importe total de las
cuotas del impuesto sobre la renta y del patrirnonio neto, cuyas declaraciones
se presentaban conjuntarnente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos
en los principios de suficiencia y de equidad. Es evidente que la fuerte pro-
gresividad del impuesto permitia una recaudacion elevada para el Estado y
que, adema -s, se diera tambien la caracteristica de flexibilidad que va asociada
a este principio. Igualmente, si entendemos la equidad coma igualdad es in-
dudable que el carkter progresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de
rentas, con independencia de su origen, y que, adernas, el criterio de la capa-
cidad de pago es ma's compatible con impuestos progresivos que con los de
tipo proporcional. En cambio, este modelo de impuesto era mucho ma's clebil
cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. En pri-
mer termino, porque su caticter progresivo hate que se presentee todos los
problernas a los que haremos referencia de inmediato, y, en segundo lugar
porque muchos de los efectos econOmicos negatives del impuesto sobre la
renta proceden precisamente de su catheter progresivo.

179
ANTONIO BusTos GISBERT

C) IMPUESTO LINEAL SOBRE LA RENTA

Se trata de atenuar el catheter progresivo del impuesto sustituyendolo par


un impuesto proporcional con minima exento. Sus principales ventajas se
encuentran en que es ma's sencillo resolver los problemas eausados por la
progresividad, puts Basta con alterar el minima exento para ello, yen que
presumiblemente causa menos efectos negativos sabre las decisiones de los
contribuyentes, dada que, en ellas, el element() slave son los tipos marginal=
y coma se explicO en el terra 7, en el proportional con minimo exento d tipo
marginal no es creciente, sino constants. Las principales criticas a esta
modalidad de impuesto es que no resulta tan coherente con el principio de
capacidad de pago, aunque no lo incumple totalmente, que puede perjudicar a
las rentas medias, beneficiando a las mAs alias, y que puede suponer una
menor recaudacion para el sector publico. Es decir, es mejor en cuanto a sim-
plicidad y neutralidad, pear en cuanto a suficiencia y equidad. Aunque en
nuestra pais solo ha sido una propuesta tearica, ha influido en la reduction de
los tramps de la tarifa del impuesto que en la actualidad han quedado re -
ducidos a euatro.

ID) IMPUESTO PER SONAL SOBRE EL CONSUMO

Otra forma de diseiiar el impuesto sabre la consiste en sustituir la base


imponible del impuesto sabre la renta que seria solo la pane de renta dedi -
cada al consume), con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional
coma progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene
evidences efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributa ,
cion, y sobre el esfuerzo labaral, plies el mere hecho de ganar ma's no
significa pagar mas. Por tanto su mejor apoyo esta en el principio de
neutralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad
recaudatoria muy inferior al impuesto sabre la renta, porque puede
significar una reduccion significativa de la progresividad del sistema
tributario, dada que las familias de mayor nivel de renta consumen
proporcionalmente menos que las de escaso poder economic°, y porque
planteath importantes cuestiones pthcticas a la hora de considerar gastos
coma la compra de vivienda, que pueden entenderse come consumo (y ser
gravado) a coma modo de rnantener el ahorro (y considerarse exento). Per
ello, las principales criticas a esta rnadalidad proceden de los principios de
suficiencia, equidad y simplici. dad. Aunque pudiera tener un future coma
un impuesto camplementario del de la renta, no parece clue los sistemas
tributarios contemporaneos vayan a evolucionar en esa direction.

180
TEMA 8. LA IMPOSICION IRECTA

E ) L A IM PO SI C IO N D U A L SO B R E L A R EN TA

Recientemente, se ha producido la aparician de una posihilidad adicional,


que ha sido denoEninada imposicicin dual sobre la renta. Este es el modelo al
clue responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro pals
tras la aprobacion de la Ley 35/2006, Su novedad consiste en sustituir la im -
posicion global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las
rentas de trabajo y de actividades economicas, sometidas a una tarifa progre-
siva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforrne, relativamente
bajo, que en el caso de Espana es del 18%.
No cabe dada que et sistema es defendible desde la perspectiva de la new-
tralidad, pues iguala la tributacion de today las rentas de capital con la de las
plusvalias, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble
imposition, no se logra plenamente. Si es cierto, en cambia, que esta reforma
incentiva clararnente el ahorro, piles sus rendimientos yen reducido el tipo
impositivo que se les aplica. El modelo es mucho ma's discutible desde otras
perspectival. Asi, resulta poco cumplidor de los tradicionales criterion de
equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendran
cuotas fiscales distintas, dependiendo de su con -iposiciOn. Tampoco parece
que sea mas sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de
simplicidad, porque no resulta facia deterrninar en el caso de las actividades
empresariales que parte del beneficio corresponds al trabajo realizado por el
empresario y que portion es el pago a los recursos de capital invertidos en la
empresa. El modelo espafiol opta pot considerar que todo el beneficio es fru to
del trabajo autonomo del empresario y por tanto le aplica el mismo regi men
que a los rendimientos de trabajo, pero podria haberse considerado otra
altemativa. lgualmente debe hacerse notar que se presentan notables corn -
plicaciones cuando unos rendimientos son positivos (por ejemplo un salario
sometido a la tarifa progresiva) y otros negatives (por ejemplo una perdida de
capital sometida al tipo proporcionaL), de ahi que las normas sobre corn -
pensacion de bases sean particularmente complejas En cuanto al principio de
suficiencia, es cierto que la recaudacion por rentas de capital se ha incre -
mentado en los pafses que lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a
una atraccion del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributacion. En
el largo plaza, si se extendiera este sistema al resto de los paises europeos, es
posible que asistamos a una modificacion mucho rrias radical que apunta a
que estas rentas sean gravadas alli donde se originan y no en el pats de resi -
dencia del perceptor.

181
ANTONIO BUSTOS GESBERT

III. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE


RENTA
Aunque la definicion extensiva de renta parece exigir que los distintos
tn-
gresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones
entre ellos, lo cierto es que se han apuntado diversas razones para llevar a cabo
un trato diferencial para algunas fuentes de renta. En este epigrafe aria-
lizaremos el caso de las rentas de trabajo, los dividendos, las rentas en especie
y las ganancias y perdidas de capital.

A) EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS


DE TRABAJO
Algunos hacendistas han mantenidn que las rentas de trabajo deben tener un
tratamiento privilegiado, y, para ello, aducen las siguientes razones:
1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable at de las
rentas del capital, cuya percepcion no requiere sacrificio alguno. Este
argumento parece bastante debit, por dos motivos. De un lado, las rentas
del capital sf han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto
del ahorro acumulado por el ciudadano, y tat ahorro se ha obtenido
mediante el sacrificio del consum° presente. De otro, el esfuerzo laboral
es muy distinto en las diversas profesiones y careceria de sentido dar un
trato uniforme a todas las rentas salariales.
2) Las rentas de trabajo son mas inseguras clue las rentas de capital. Tampoco
se puede considerar una argumentacian especialmente robusta, pues los
rendimientos del capital tambien estin sometidos a un grado de
incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por otro
lado, puede afirmarse que deterroinadas actividades empresariales 0
profesionales tienen un riesgo muy superior at existente en la actividad de
trabajo por cuenta ajena.
3) Las rentas de trabajo tienen tin horizonte temporal limitado, mientras
que las rentas del capital son, en principio indefinidas. Este es el
argumento Inas convincente, pues se apoya en la idea de que al Ilegar
la edad fijada en la legislacion aplicable, el trabajador deja de
participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve
sensiblemente reducidas. Est° no ocurre en el caso de los intereses y
otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades
ernpresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide
cuando va a dar por finalizada su participaciem en la vida
182
economica. De esta forma, el trabajador tendra" que realizar un
esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un
patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que
cuando estaba en activo, de ahi que se le conceda una deducciOn
especial.
TEMA 8. LA IMPOS1CION DIRECTA

B) EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS

En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de


sociedades, nos encontramos con un problema distinto. En este supuesto, la
dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una mis -
ma fuente de renta. En efecto, los dividendos percibidos por los socios son
una parte de los beneficios de las sociedades, y estos ya han sido Bravados
por un impuesto anterior, concretamente por el impuesto de sociedades, De
esta forma se da una situacion de injusticia conocida como el problema de
la doble imposicion de los dividendos. Esta dificultad sera tratada extensa-
mente en un terra posterior, donde tendremos ocasion de sefialar las cir-
cunstancias en las que se produce este problema asi como las diversas forms
de resolver el terra. Para los propositos de esta leccion, basta indicar que
nuestra legislacion ha optado por distintas sotuciones desde el use de una
deduccion en In cuota, pasando por el llamado sistema del avail- fiscal que
consiste en multiplicar el importe del dividendo por un coeficiente y, al
mismo tiempo, establecer una deduccion en la cuota, lo que hate desapare -
cer el exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos,
hasta llegar a la solucion actual que consiste en dejar exentos los dividendos
hasta un limite de 1.500 euros.

0) EL TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE

Ya hemos dicho que el concepto extensivo de renta exige incorporar a los


pagos Jinerarios las rentas en especie. Adernas de que indudabtemente aumentan
la capacidad de consumo del ciudadano, una exencion de este tipo de rentas
favoreceria que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad
de que el contribuyente eludiera el impuesto.
Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de Ii-
quidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efecnian con
bienes y servicios, pues, en casos extremos, podrfa no disponer de los Tondos su-
ficientes para pagar el impuesto. Para comprobar este caso consideremos un
contribuyente que recibe un suetdo rnoderado per() at mismo tiempo se le pro-
porciona una vivienda a la que se atribuye una renta en especie muy elevada. En
estas circunstancias puede suceder que los ingresos en dinero sean insuficientes
para ahonar el impuesto sobre la renta y ello explica que, en algunos casos, la
legislacion tributaria establezca limites en cuanto a la cuanda de algunas rentas
en especie, y asf, por ejemplo, el use de vivienda no puede valorarse en ma,s del
10% del sueldo.

183
ANTONIO BUSTOS GISBERT

D) PLUSVALIAS Y MINUS VALiAS


Ya hemos dicho que en la notion de renta extensiva se incluyen las ga -
nancias (plusvalias) o las perdidas (minusvalias) obtenidas al transmitir un
elernento del patrirnonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa
estudiar si en todos los casos estamos ante una autentica renta que deba ser
incluida en la base imponible del contribuyente.

a) Plusvalias y rninusvalias discutibles

1. Plusvalias inexistentes total o parcialmente


Agrupamos en esta primera categorla dos supuestos diversos. El prirnero
hace referencia a las ganancias generadas pot- un cambia en el indite de pre -
cios, mientras que el segundo se relaciona con modificaciones en los tipos de
interes.
a) Plusvalias causadas por la inflation: En este primer caso, nos encon -
tram.os ante la situacion en la que el sujeto pasivo vende un element() de su
patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al
que page inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y
de yenta se supone debida at proceso de inflation que afecta al mercado in-
mobiliario, y la cuestion es si esta ganancia es real a ficticia. Parece claro que
en esta situacian la plusvalla es mas aparente que real. En efecto, supongamos
que el ciudadano compra su casa por 90.000 euros y que cinco anos ma's tarde
la vende en 120.000. Aparenternente se ha generado una plusvalfa de 30.000,
que deheria trihutar con las derngs fuentes de renta. Ahura Bien, si este i -
ndividuo quiere disponer de una casa de las mismas caracteristicas debe rA
dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no pode mos
afirrnar que la ganancia se haya generado. Este problema resuelve en la
legislation espanola en el propio acid° de la plusvalfa.
En efecto, el valor de is ganancia no se obtiene de
Plusvalia = Precio de yenta — Precio de compra
sino que el precio de compra se multiplicaba par unos coeficientes correctores
pars que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de
inflaciOn. Asi, tendriamos:
Plusvalia = Precio d yenta — Precio de compra
corregido

Precio de compra corregido = Precio de cornpra x


Coefictente corrector
184
TEMA 8. LA IMP0SIC1ON D1RECTA

b) Plusvalias causadas por cambios en los tipos de interes: Este supuesto


reviste una mayor complejidad y, por ello, conviene ilustrarlo con un ejem -
plo. Supongamos, para ello, que un contribuyente adquiere unos titulos de
renta fija por un importe de 10.000 euros y que tales titutos tienen asegurado
un interes antral del 10%. Ella significa que el contribuyente obtendri un
rendimiento tal que:
Rendimiento = Tpo de interes x Valor nominal del Utulo
(1.000) (r =10%) (10.000)

Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que


suceda posteriormente con los tipos de interes, de all( la denominacion de ti-
tubas de renta fija que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos es -
tos titulos, los tipos de interes bajan, las nuevas obligaciones que se emitan
ofreceran un rendimiento inferior. Consideremos, por ejemplo, que el tipo de
interes baja pasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 eu -
ros solo ofrecen un rendimiento de 800 euros Es evidente que el propietario
de las ernitidas al 10% tiene unos atulos mas valiosos que los que ahora se
venden en el mercado. lgualmente includable es que ahora podra pedir un
precio mayor que el de adquisicion, pues cualquiera estarfa dispuesto a pagar
una cantidad, X, que al nuevo tipo de interes, el 8%, genere un rendimiento
de 1.000 euros. Es decir:
X - 0,08 — 1.000

x = 1.000 _= 12.500
0,08

Si compararnos el precio de adquisicion y el de yenta, el ahorrador ha ob-


tenido una plusvalia de 2.500 euros. De hecho, puede vender su titulo en
12.500, comprar una obligacian de las nuevas, par la que pagar 10.000 eu ros,
y dedicar, integramente, la plusvalia al consume), manteniendo, par tan-. to,
su patrimonio.
Sin embargo, para algunos hacendistas, coma PREST, el contribuyente no esta
en iguales circunstancias al principio y al final de la operacion, tal y coma
podemos reflejar en la Tabla 8.1:

185
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Tabla 8.1. Patrimonio y rendliniento para el contribuyente

PATRIMONIO RENDIMIENTO
Situation inicial 10.000 L000
Situation final 10.000 800

Fuentes Elaboracirin propia

A simple vista, es decir, si nos preocupa tan solo la constancia del patri -
monio, es verdad que la plusvalia de 2.500 es una autentica renta, pero si at
contribuyente le interesa no solo el valor del patrimonio sino tambien el
rendimiento que se obtiene de el, resulta que no toda la plusvalia es una ren -
ta en sentido estricto, pues no esta en la misma situation que al principio, de
ahi que se afirme que solo parte de esta plusvalia debia ser gravada.

2. Phtsvalias gravadas en otros tributos


Este segundo bloque hace referencia a aquellos casos en los que las plusval[as
ya han lido objeto de gravamen en otro tipo de tributos y que, en esa situaciOn,
no tiene sentido someter a las plusvalias al impuesto sobre la renta. Explicarrios
brevernente ambos casos.
a) Plusvalfas generadas por la action del sector publico: este caso hace
referencia a aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propie-
dad de' sujeto pasivo se debe a la realization de obras pallicas o al estableci -
miento o amptiaciOn de servicios palicos. No hay duda de que en este caso
existe una ganancia para el ciudadano que podria dedicar al consumo. La di -
ficultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el hecho imponible
de un tributo especifico, la contribucion especial. En la medida en que el
contribuyente ya Maya pagado por este increment() en el valor de su propie -
dad, no deberia set objeto de nuevo gravamen a traves del impuesto sobre la
renta, o, al menos, deberia considerarse deducible del IRPF las cantidades ya
satisfechas en forma de contribution especial.
b) Plusvalias generadas por el ahorro empresarial: nos referirnos en este
epigrafe al caso de un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro
empresarial de las sociedades. El valor de una action puede definirse desde
distintos puntos de vista:
a) El valor nominal represents la parte correspondiente del capital social
que corresponde a cada titulo. Cuando se constituye una sociedad, o se am -
plia, los socios hacen una aportacion para la existencia de la nueva entidad.
El importe de esta deuda inicial de fa sociedad con respecto a sus propieta -
rios, se denomina capital social, este se divide en 0-tubs de propiedad, las ac-
clones, de tal modo que se cumple que:

186
TEMA B. LA IMPOSIC1ON D1RECTA

Valor nominal x ric" de acciones Capital social


Valor nominal , Capital acciones

b) El valor teorico representa lo que le corresponderla a calla socio en caso


de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidacian, quedaria un
remanente igual al capital social ma.s las reservas. El valor teorico sera en-
tonces:

valor teorico = (Capital social + reservas)/r0 acciones


valor teorico = Capital social/11'j acciones + reserves/n'' acciones
valor teorico = valor nominal + reservas/r0 acciones

De acuerdo con la expresion que acabamos de obtener, el aumento de las


reservas eleva el valor tearico por en.cima del valor nominal. Pero estas reser -
vas se nutren con los ben.eficios de la sociedad, que ya han sido Bravados en
el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el
IRPF.
0) El valor de capitalizacion representa lo que se esta dispuesto a pagar
por un titulo que genera un rendimiento, en el caso de las acciones un divi -
dend°, a lo largo del tiempo. Intuitivamente, si el ahorrador esta persuadido de
que las acciones van a pagar un dividendo, estani dispuesto a pagar una ci fra
X, tal que

•r = z
ry = z

r
En este caso, una reduccion del dividendo, por obra del impuesto, reduce
el valor de capitalizacion de la empresa, y, pot tanto, la plusvalia generada.
Si esta limitacion del dividendo se debe al impuesto de sociedades, tambien
queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalia. De
nuevo resulta innecesario gravar la plusvalia de una forma independiente.

PROBLEMAS PLA.NTEADOS POR


LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO
El IRPF plantea numerosos problemas de disetio pot causa de su carkter
progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad con-
tribuyente, rentas de plazo mayor de un ana, rentas irregulares, y el efecto de la
inflacion sabre el impuesto. Con la finalidad de hacer mas visible la mag-

187
ANTONIOBL1STOSGISBERT

nitud de cada problerna, en todos los ejemplos que se desarrollan a continua-


clan harernos use de la tarifa siguiente, suma de las escalas estatal y autorio -
micas incluida en de la nueva regulaciOn del IRPF y que incluimos a coriti -
nuaciaru
Base liquidable Cucuta Integra Resto base liquidable Tipo aplicable
Hasta euros Euros Hasta euros Porcentaje j
0 0 17.360 24,00
17.360 4.166,40 15.000 28,00
32.360 8.366,40 20.000 37,00
52.360 15.766,40 , En adelante 43,00

Debe hacerse natal- que el nuevo IRPF establece que por cada contribu-
yente se computa un minim() personal de 5.050, al que Sc anade 1.800 por el
primer hijo (salvo que sea menor de 3 anos que sedan 2.200), 2.000 por el
segundo, 3.600 por el tercero y 4.000 por el cuarto y siguientes. Se aplica la
tarifa at minim() personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra que
se descuenta de la cuota Integra.

A) EL PROBLEMA DE LA UNIDAD CONTRIBUYENTE

La cuestion se plantea cuando dos o mas compunentes de la familia obtienen


rentas. Si el impuesto fuera proporcional, datia to mismo que declarasen de forma
conjunta o por separado, pees el tip() impositivo es constante, pero si es
progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un tipo superior at que
corresponderia a cada uno de los sumandos.
Para comprobar la irnportancia del problema y la viabilidad de alguna de
las soluciones que expondrernos a continuacion, consideremos una familia
compuesta por los dos conyuges y dos hijos menores de edad. Supongawos
que solo los padres obtienen rentas, la madre 18.000 y el padre 12.000. Apli -
cando las normas que acabamus de resurnir, tendriamos el siguiente cuadro:

DECLARACION CC)NJUNTA
· base liquidable 30.000
· cuota resultante = 9.781,6.
· tip() meclio = 32,61%

DECLARAC1ONSEPARADA
· base liquidable marido 12.000
· cuota resultante marido = 1.212
· base liquidable mujer 18.000

188
TEMA 8. LA IMPOSICIN D1RECTA

· cuota resultante mujer = 2.677,6


· cuota total resultante = 3.889,6
· tipo medic) — 12,97

La diferencia entre casarse a no es evidente. Si 105 dos conyuges deciden


formar una pareja de hecho su ahorro fiscal. es de 1 .92 1 ,6 euros, y su tipo me,
dio resulta del 12,97% en Lugar del 32,61%.
Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son
las siguientes:
a) Perrin& la declaracion por separado aunque se este casado. El proble ,
ma queda resuelto radicalmente pero genera el incentivo a que las rentas co -
munes se pongan a nombre del perceptor de la renta ma's Baja. Este fenome -
na, denorninado arbitraje fiscal, aplicado a nuestro ejemplo, supondria que
los dos conyuges declararfan 15.000 euros, pagarfan una cuota identica de
1.932, lo que significa una cuota total de 3.864 euros, y un tip() medic) real
del 12,88%.
b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cOnyuges, di-
vidir por el ntimero de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del
impuesto y determinar el tipo media. La cuota se obtendria aplicando este
tipo media a la surna de rentas. En nuestro ejemplo tendrfamos las siguientes
operaciones:

12.000 + 18.000 10.000


3
10.000 trri, = 20,40%
cuota 20,40% • 30,000 = 6.120

Puede comprobarse que este sistema genera el mismo resultado que la de-
claracion por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal,
pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cc nyuges alteren la atri-
bucion de rentas.
c) El sistema del quotient tambien supone sumar las rentas de los conyuges,
pero el divisor en este case se calcula surnando un punto pot cada perceptor de
renta y media punto por cada 110 dependiente. En nuestro ejempia el divisor
seria:
1+ 1 + 0,5 + 0,5 = 3

A. partir del alculo del divisor, el procedimiento es anglogo al descrito


anteriormente. Se divide por este numero, se calcula el tip() media que co-
rresponde al cociente y la cuota se obtiene multiplicand() el tipo media por

189
ANTONIO BUSTOS GISBERT

la suma de rental. Puede comprobarse que este sistema, propio de la legislation


francesa, es el mss beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se
trata de familias con un amplio ruimero de hips.

B) LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN


ANO

De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por la


progresividad del irnpuesto. Cuando la renta tarda en generarse mss de un also,
resulta que atribuimos a un ejercicio economic° los rendirnientos que
corresponden a un period() mayor. La consecuencia inmediata es una elevacian
del tipo rnedio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que
perciben este tipo de ingresos.
El problema se puede entender mejor con un ejemplo. Supongamos que D
Urbana tiene un sueldo anual de 21.000 cures y que, ademas, es escritora de
cuentos infantiles. En este iiltimo concepto, obtiene en 2000 un premio de
60.000 euros en atencian a toda su trayectoria, de 20 ahos, como narradora. Si
no se tiene en cuenta que este premio ha exigido una labor de 20 anus,
declarara 91.000 euros, le con-espondera una cuota de 31.169,6, o, lo que es
lo mismo, un tipo medic del 34,2.5%. Si no hubiera percibido el premio, ha -
bna declarado su sueldo, le habria correspondido una cuota de 3.973,6 euros,
es decir, un tipo medic del 18, 92%, considerando claro esta un minima per-
sonal de 5.050 euros.
La solucion que se aplica en este momenta consiste en perrnitir una re -
duccion del 40% del valor de la renta obtenida en mss de dos afios: Tendria-
mos:
21.000 de rendimiento de trabajo
36.000 del premio obtenido.
La base imponible seria de 57.000 a la que le corresponderia una cuota de
16.549,6, o to que es lo mismo, un tipo media de gravamen del 18,19%, sobre los
91.000 reairnente percibidos.

C) LAS RENTAS IRREGULARES

El problema que se plantea en este caso hace referencia a aquellas profe -


siones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a to largo del tiempo. El
tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el
contribuyente obtiene grandes rendimientos durance un period° relativa -
mente cotta de su vida laboral, y despues los yen muy reducidos. De nuevo
un ejemplo concreto permite explicar con claridad came esta dificultad se
debe a la progresividad del impuesto. Para ello, consideremos dos contribu -
190
TEMA S. LA IMPOSICK* DIRECTA

yentes, cuyas rentas a lo largo del tiempo son las contenidas en la tabla si -
guiente, donde tambien hernos incoiporado ya las cuotas correspondientes y
los tipos medios resultantes, considerando clam esti un rnimmo personal de
5.050 euros, para cada uno de ellos:

Tab l a 8. 2. R en t a s i rr eg ul a r es y t r i b ut a c i a n p e rs on al

ANO 2003 ASto 2004 ANC) 2005 ANO 2006 ASio 2007 TOTAL
Base A 42.600 42.600 42,600 42.600 42.600 213.000
Cuota liquida A 10.943,2 10.943,2 10.943,2 10.943,2 10.943,2 54.716
Tipo medfo A 25,69% 25,69% 25,69% 25,69% 25,69% 25,69%
Base B 3.000 40.000 157.000 10.000 3.000 213,000
Cuota 11quida B 0 9,981,2 59.549,6 1.181 0 70,718,8
Tipo medio B 0 24,95% 37,9.3% i 1,88% 0 _ 33,20%

Fuentes Elaboraci6a pro*.

Las datos del ejemplo selialan como contribuyentes con un mismo nivel de
ingresos, 213.000, a to largo de un period() de tiempo, pagan cantidades
difererites, debido a la diferente distribucion de los ingresos en los distintos
anos.
Nuestra legistacion no ofrecia una solucion a este problema, aunque el te -
nor de la ley parecia que estaba previsto dark una respuesta. Entre las pro -
puestas para resolver et terra podemos destacar el sistema de las medias
mo-
viles. De acuerdo con este procedimiento, el contribuyente B puede pedir en
el afio 2004 este tratamiento especial, de tal mad° que para calcular el tipo
medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, par eiemplo,
en los tres tiltirnos afios. Este tipo media se aplica, entonces, a la renta del
ano correspond iente.
Suponemos, igualmente, que una vez recibido el trato favorable, debe
continuar con el durante todo el periodo, es decir hasta 2007, aunque en ese
ejercicio economic° su nivel de renta no le obligarfa a presentar decIaracion.
Tendriamos, entonces, los siguientes resultados, en el que hernos supuesto
que antes de 200 . 3 el contribuyente B no habia obtenido renta alguna:

191
ANTONIO I3USTOS GISBERT

Tabla 8.3. Rentas irregulares y comparacion can sistema de medial moviles

2003 2004 2005 2006 2 0 0 7


1

Renta ana (RI) 0 40.000 157.000 10.000 3.000


I
Media 3 aims 0 14.333,33 66.666,67 69.000 56.666,67
Tipa media (irk) 0 15,54% 31,06% 33,22% ...
(uota afio {R, x tm,) 0 6.216 48.763,26 3.321,97 0

Fuente: Hab(yraciart propia.

Con este procedimiento, el contribuyente B habra pagado en total a lo


largo de los cinco aflos 58.301,23 euros que sobre una renta total del period°
de 213.000 euros supone un tipo rnedio del 27,37°A Comprobamos, enton ces,
c6rno este procedirniento de rentas mOviles reduce siginificativarnente la
carga tributaria del contribuyente,gue obtenia rentas irregulares.
La reforina del impuesto parece indicar que el sisterna de reduccion del
40% en el valor de los rendin -iientos del contribuyente, cuando se obtienen
en un plaza superior a dos afios, tambien se aplicara a aquellos casos que se
califiquen regIamentariamente como obtenidos de forma notoriarnente irre -
gular en el tiernpo, pero del tenor de las normal se deduce que el alcance de
esta disposicion es muy limitado en el caso de las rentas de trabajo y que
efectivarnente, esta reduccian sera apficada a las autenticas rentas irregula -
res, en muy contadas ocasiones.

D) EL EFECTO DE LA INFLACION EN EL IMPUESTO. LA


PROGRESIVIDAD EN FRIG
El ultimo problema que plantea la progresividad del impuesto hace refe -
rencia al efecto de la inflacion sobre la recaudacion obtenida por el IRPE
Para comprobar en que consiste esta dificultad supongarnos que un contribu -
yente obtiene en el ano 2007 unos ingresos de 30.000 euros Aplicando la ta -
rifa le corresponderra una cuota de 6.493,6 euros, y, por tanto, un tipo medio
del 21,64%,
Si en 2008, los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un ali -
ment° de sus ingresos hasta 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tie ne
la rnisma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, tendrIa que
pagar 7.391,2, con lo que su tipo medio serfa del 22,4%. Grdicamente se
daria la situaciOn de la Figura 8.1.

192
TEMA 8. LA IMPOS1CION DIRECTA

Figura 8.1 Progresividad en frio


tipo media 2007

tipo medic 2008


22,4

21,64

30.000 33.000 Base

En el gralico precedente, si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros


en 2008 se ver"a sometido a un tipo impositivo del 22,4%, cuando en realidad
deberia pagar un 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un
exceso de gravamen, denominado progresividad en frio o remora fiscal, cuyo
importe es:
remora fiscal = (22,4% — 24,64%) 3.000
o, en terrninos generates,
remora fiscal = Con„, tarn) Base itnponible
donde:
tm tipo media no corregido
tipo medic) corregido
La forma de corregir la progresividad en frio es bastante obvia. Basta con
que los responsables de la gestion de los impuestos actuaticen, cada alio, la tarifa,
de tal modo que, en nuestro ejemplo, a una base de 33.000 euros de 2008 le
corresponds el mismo tipo impositivo que se aplicaba en 2007 a rentas de
30.000. A este procedimiento, clue representamos en la misma Figura 8.1, se le
llama indicacion,

V. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES A)

JUSTIFICACION
A la Elora de justificar el impuesto de sociedadesl podemos distinguir dos
tipos de teorias, de un lade las que defienden la hipatesis de la doble perso-
193
ANTONIO BUSTOS GISBERT

nalidad, y, de otro, las que consideran que la sociedad no es sino un conducto pot
el que determinados rentas llegan a poder de los accionistas.
La teorfa de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene
un personalidad juridica distinta de los socios, si existen dos personas juridicas,
entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por
dos tributos diferentes.
Para quienes proponen la teorfa del conducto, la sociedad no es sino una
"tuberia" por la que determinados ingresos, los dividendos, Regan a personas
fisicas concretas. Desde este panto de vista, parece poco adecuado establecer un
impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del
mismo, en el socio.
A pesar de que esta ultirra hiporesis hace dificil justificar la existencia se-
parada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumentos
paraJefenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes:
1) El impuesto de sociedades existe porque si no habria una renta que no
estarfa sometida a ningan tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argu-
mento es muy discutible porque el ahorro empresarial aurnenta las reservas de la
sociedad y ello puede elevar el valor tearico de las acciones, lo que, a su vez,
producira una plusvalia que si esta sometida al IRPE
2) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a
cambia el privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no res -
ponden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Tampoco es
un argument° muy aceptable pues existen sociedades mercantiles sometidas al
impuesto en el que este privilegio no se concede, coma las sociedades co.
lectivas.
3) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las
grander empresas que disponen de enormes recursos econornicos. Esta argu.
mentacion encaja bastante mat con el hecho de que el impuesto de sociedades
tiene un caracter proportional, y seria mas defendible si fuera progresivo.
4) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que ob -
tienen las empresas de la action del sector palico. Aun admitiendo que de -
terminados gastos del Estado favorecen de modo especial a las empresas so -
ciales, si esto fuera cierto se notary en la cifra de beneficios percibidos por la
empresa y en los dividendos que reparta entre sus accionistas, quienes se ve -
ra'n obligados, en cualquier caso, a satisfacer el correspondiente IRPF, por
tanto no es url argumento decisivo.
5) El impuesto de sociedades es un instrumento de politica fiscal. Si el
Es. tado quiere incentivar determinados comportamientos por parte de las
ernpresas, es mas f cil hacerlo a trayes de deducciones en la cuota de este im.
puesto, pues seria muy dificil que incentivos creados en el IRPF para que los
socios, a su vez, condicionen las decisiones de la empresa de la que son pro.
144
TEMA 8. LA INIPOSICION DIRECTA

pietarios. Este argument°, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su


escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican a nuestro juicio la per-
vivencia de esta figura tributaria.

B) EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICION DE


LOS DIVIDENDOS

Si solo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos


serfa:
tD
donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos
por el socio.
Sin embargo, cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas
con el impuesto de sociedades, la situacion cambia radicalmente. Por un lado
al socio ya no le ilega un dividend° D, sino que este queda reducido por el
impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo con t $,
tendriamos:

( 1 — ts) D = D — t, D
Este dividendo es ahora sometido al impuesto sabre la renta, con lo que el
contribuyente deberA pagar:

tp — td D
El gravamen soportado par el dividendo sera la suma de lo made en el im-
puesto de sociedades y en el impuesto sabre la renta de personas fisicas:

t s D + t p (1 — D

IS IR PF
o lo que es lo misrno
D + t,D t, tpD
En la expresion de la formula anterior hay trey surnandos, de los cuales, el
primer() coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en caso de
que solo existiera el impuesto sobre la renta de las personas fisicas. Los otros dos
son, por canto, el exceso de gravamen generado por la doble imposiciOn. Este
exceso de gravamen se puede resumir en:
t, (1 —

195
ANTONIO BUS OS GISBERT

Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor
sera el exceso de gravamen. Asi, para un dividendo de 1.000 um. y un tipo
impositivo de sociedades del 35%, el exceso de gravamen generado responderia a
los datos contenidos en la Tabla 8.4.

Tabla 8.4. Roble imposicion de los dividendos y exceso de gravamen

Two IMPOS1T1VO EXCESODEGRAVAMENPORDOBLE1MPOS1CION


0,10 0,35 (1 -0,10) 1000 - 315
0,20 0,35 (1 - 0,20) 1000 = 280
0,30 0,35 (1- 0,30) 1000 = 245
0,40 0,35 (1 - 0,40) 1000 = 210
0,50 0,35 (1 - 0,50) 1000 = 175
H

Fue Etaboracion propia

El contenido de este cuadro permite comprobar que el exceso de gravamen


generado por la doble imposicion de los dividendos es mayor para aguellos
contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas
fisicas, es decir para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se
ha afirmado que este problema genera un cornponente regresivo en el sistema
tributario.
Este analisis es valid() dentro de tres limitaciones importantes:
— el tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del 35%,
pues la existencia de deducciones en, la cuota, por inversiones, investigacion y
desarrollo, creacion de ernpleo, etc. puede condicionar que el tipo efectivo sea
macho menor.
— la empresa no modifica la distribucion de sus beneficios entre dividen dos
y ahorro empresarial como consecuencia del doble gravamen generado. Como
tendremos ocasion de explicar mas adelante, es posible que la socie dad elija un
reparto distinto entre ambas alternativas como consecuencia, precisamente, de
La doble imposicion.
— el impuesto de sociedades es efectivarnente soportado por la empresa sin
que se haya producido ningkin tipo de trasiacion facia otros agentes econamicos.
Si esta traslacion existe, en parte o en todo, no podriamos hablar de doble
imposicion, pues el IS no ha recaldo sabre los socios.
Para resolver el problema, los diferentes sistemas fiscales han aportado un
amplio catalog° de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, las que
responden a la Hamada integracion total y las que se engloban en la modalidad
den.ominada integracion parcial.

196
TEMA S. LA 1MPOSICION DIRECTA

En la integracion total el problema se resuelve suprimiendo et impuesto de


sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha side percibida pot
los propietarios de la sociedad. Estos integran estas cantidades en la base impo-
nible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. En la in-
tegracion parcial se rnantienen los dos impuestos, per° se establecen normas
espeaficas para resolver, o aminorar, el problema de la doble imposicion de los
dividendos. Estas normas pueden introducirse tam° en el impuesro de sociedades
coma en el propio impuesto sobre la renta. Si se opta pot resolverlo en el
impuesto de sociedades, el legislador puede elegir entre diversas posibilidades.
Una de ellas consiste en considerar a los dividendos coma un gasto deducible
para calcular la base imponible del impuesto, otra en establecer dos tipos impo-
sirivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y
otro, muy bajo, para las dividendos. En uno u otro cast), el resultado es que los
dividendos no sufren ningtin gravamen en el impuesto de sociedades, con
que es imposible que se produzca doble imposicion. La principal desventaja
de esta formula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totali -
dad de los beneficios. Este incentive) puede ser peligroso, en la medida en que
la empresa tenga que recurrir a la financiacion externa y se yea abocada a un
gran riesgo financier°. Si se elige resolverlo en el impuesto sabre la renta se
dispone tarnbien de distintas modalidades, entre ellas permitir una deduccion en
la cuota por los dividendos percibidos, el sistema denominado "avoir fiscal"
que consiste en n multiplicar el dividendo percibido por el socio por un coefi-
ciente de y luego aplicar una deduccian por el dividendo percibido (sistema que
resolvia plenamente el problema} o dejar exentos a las dividendos en el IRPF,
al menos pasta una cierta cuantia, que es la solucion acrualmente vigente en
Espana, lo que significa que esta renta no estath siendo gravada at 18% sine al
tipo imposiriva de saciedades, que se preve reducir al 30%.

VI. LA IMPOSICION SOBRE LA RIQUEZA

A) IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO (IPN)

Se grata de un impuesto que recae sabre la riqueza neta, es decir, descontan&


del valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta las cir-
cunstancias personales del contribuyente y se recauda periodicamente. Debe
setialarse en primer lugar que es equivalents a un recargo sobre las rental de
capital, tal equivalencia se puede establecer definiendo:

197
ANTONIO BUSTOS GISBERT

donde
= tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio veto tp = tipo
impositivo del impuesto sobre la renta de las personas ftsicas
r = tipo de interes o rem:lin-tient° del patrimonio en el mercado

POTtanto, si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del


0,5% y el tipo de interes es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas del
capital es:
Recargo = 0,5/5 = 0,1 = 10%
En carnbio, si el tipo de interes del rnercado es del 10%, el recargo set-fa de
tan solo el 5%. Ello indica, clararnente, que si el patrimonio se dedica a activos
poco rentables, set-6 mayor el recargo sufrido par ek contribuyente en sus
rentas de capital. Como tendremos ocasion de senalar, este aspecto tiene re -
levancia a la flora de justificar la existencia de este tributo.
Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las
siguientes consideraciones:
a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos per-
sonas con identica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y otra que no
disponga de el, rienen capacidad econornica distinta. La capacidad econ6mica
adicional que representa la p-osesiOn de riqueza merece la existencia de un
tributo propio, y esa finalidad es cubierra por el 1PN.
Estas mismas consideraciones de equidad se aplican, para defender este tri-
buto, pero desde una perspectiva distinta, cuando se afirma que la existencia de un
recargo sobre las rentas de capital es un modo de discrirninar en favor de las
rentas salariales. Se ariade, en este ultimo caso, que el ernpleo del IPN es un pro
cedirniento ma's adecuado que establecer la discriminacion en el propio IRPE En
efecto, si el trato favorable a las rentas de trabajo se establece en la imposiciOn
personal sobre la renta, se generan incentivos para que los ingresos del
contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo Sean, mientras
que tal incentivo no se da si la discriminacion se realiza a traves del IPN. Aunque
sobre esta cuestiOn volverernos mars adelante, debemos apuntar, que cuando el
establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el disetio del impuesto
exigiria que los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mer-
cado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los cambios en el mismo.
b) Otra justificaciOn del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en ra -
zones de eficiencia economica, En este caso, las motivaciones son muy diver-
sas, pero podemos setialar dos aspectos diferenciados, que mantienen una
clara conexi6n con lo indicado en el epfgrafe anterior. De un lado, hemos
comprobado que el recargo sobre las rentas de capital, al que es equivalente el
1PN, es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio. En tales
198
TEMA 8. LA IMPOSICION DIRECTA

circunstancias, se afirma que el impuesto sobre la riqueza neta obliga al con-


tribuyente a dedicar sus activos a las finalidades mas productivas, mientras que
este incentivo estA ausente en el IRPF, pues los altos tipos marginales de este
ultimo tributo pueden disuadir al ahorrador que puede preferir mantenerlo en
activos Icquidos y no percibir ingreso aiguno por su riqueza.
De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capi -
tal perrnite, idealmente al menos, rebajar la tributacion en el IRPF y corn -
pensarla con el tributo sobre la riqueza. Aparenternente, al contribuyente le
dada lo mismo una situacion que otra, pero sus efectos econotnicos no son
identicos. Elio se debe a que los altos tipos marginales del IRPF no solo pue -
den generar un efecto indeseable sobre el ahorro, sino que ademas pueden
afectar a la decision de ofrecer horas de trabajo, mientras que en el IPN se
puede dar un efecto disuasorio sobre el ahorro, pero no influye, en la misma
medida, sobre la oferta de trabajo.
c) Una tiltima justificacion del impuesto se refiere a su virtualidad como
elemento de control de otros impuestos del sistema tributario. En efecto, en
primer lugar, es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto
sobre la renta pues si se ocultan rentas, no es facil explicar corm) se generan
grandes patrimonios. Ademas colabora en la correcta valoracion de las ganan -
cias o las perdidas de capital, que si se producen afectan al valor del patrirno-
nio neto declarado. Por ultimo, este impuesto se presenta como una pieza de-
cisiva en la aplicacion del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, at que
nos referiremos enseguida. Ahura Dien si su principal objetivo es el de con -
trol, las valoraciones deberian ser estables y ello contradice la primera justifi -
cacian que hennas mencionado.

B) IMPUESTO DE SUCESIONES Y DONACIONES


Este tributo recae sobre la transmision gratuity de la riqueza individual.
Nuestro anallisis de este tributo se centra en senalar las diferencias entre Ias dos
posibles modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal relic-to y y el
que Brava cada sucesiOn o donacion separadamente.
Aunque las posibilidades de tributacion en la transmision gratuity inclu yen
otras posibilidades, nuestra discusiOn se centra en dos posibilidades; de un
'ado, el impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal
caso nos encontramos en presencia de un Impuesto sobre el Caudal Re licto
(ICR). De otro, podemos pensar en el causahabiente, al que pot moti ves
obvios se asimila el donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo
corm nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD). A la hora de de -
cidir cuAl de las dos figuras es rinds adecuada, parece razonable que nuestra
discusion trate de comprobar el grado de cumplimiento de los principios tri -
butarios que hemos estudiado por parte de estos dos gravarnenes.
199
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Asi en lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta Lim


mayor facilidad de administracion al recaudarse sabre el patrimonio de un unico
contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto par cada uno de los beneficiados
en la sucesion hereditaria, coma sucederia en el ISD. Logicamente tarnbien
resulta ma's sencillo para los herederos realizar una (mica declaracion que
obligar a cada uno de ellos a pagar el impuesto correspondiente.
En cuanto at principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando
tributos de carkter progresivo, et ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria
que el ISD, pues la base del primero sera mayor que las correspondientes a los
diferentes tributos recaudados por el segundo. Naturalrnente si estamos supo-
niendo que ambos impuestos son proporcionales, entonces son equivalentes.
Par lo que respecta al principio de equidad, la cuestion es mucho ma's corn -
pleja, aunque trataremos de exponer lo mass sencillamente posible los principa-
les argumentos expresados en esta materia. De un lado, se ha defendido que el
ICR rumple apropiadamente con el criteria del beneficio, en la medida en que
supone un pago a cambia de la proteccion a las propiedades, dispensada par el
sector pliblico. Este argumento no parece excesivamente fundado si el sistema
tributano ya contiene un Impuesto sabre el Patrimonio Neto, pues si el contri-
buyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no
parece necesario que satisfaga otro a la Nora de transmitirlo a sus herederos. For
el contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago
que subyace a la imposicion personal. En efecto, como ya hemos estudiado en el
impuesto sabre la renta, la definicion extensiva de renta exigirla que las
herencias y las donaciones se incluyeran en la base imponible del beneficiario.
Sin embargo historicamente se ha tenido en cuenta, a efectos de tributar par
estos ingresos, la relacion de parentesco entre el donante y el donatario a entre el
causante y el causahabiente, lo que avala la existencia de un tributo especifico
para estos cases. En el caso del ICR no podriamos considerar que este impuesto
este sustituyendo el gravamen de este componente de la definicion de renta
extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el
criteria de la capacidad de pago.
En lo que atane at principio de neutralidad, ambos impuestos son equiva -
lentes en cuanto a un posible efecto disuasor sabre el ahorro, si entenderaos
que este se ha generado can in finalidad de transrnitir un patrimonio a los here -
deros. Ahora Bien, coherentemente con lo senalado al analizar el cumplimiento
del principio de suficiencia, esta reduccion del ahorro sera menor en el ISD,
porque la cuota tributaria sera menor en este caso.
For ultimo, debe recordarse que el gravamen sabre la transmision gratuita
de la riqueza se ha presentado en diversos autores coma un mecanismo para
evitar la perpetuacion de las diferencias en la distribucion de la renta y patri -
manias. Desde esa perspectiva, tanto uno coma otro gravamen rumple ade-
200
TEMA 8, LA 1MPOSIC/ON DIRECTA

cuadamente esa function, pero hemos de considerar que el ISD es m6s flexible
porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrirnonio
transmitido, to que pace igualmente el ICR, sing adem6s con la riqueza pre-via
de que disponia el 1 -)eneficiario. Ademas la asimilacion de his casos de do-
naciones a las herencias permite evitar una via de fraude que si estaria pre sente
en el ICR, salvo que se crease un impuesto cornplementario sobre las
donaciones, con lo que parte de las ventajas del ICR desaparecerian.
Nuestra exposicion parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto
a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refie -
ren a equidad y neutralidad. Eta apreciacion explica, en nuestra opinion, que
se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pees dado
que los impuestos sucesorios se recaudan solo de forma eventual, las ventajas
del ICR en cuanto a la recaudacion obtenida o la simplicidad en su
administracian no tienen un excesivo peso.

VII. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION


DIRECTA
A) UNA CUESTION PREVIA: EL PROBLEMA DEL FRAUDS
Cuando se afirma que la imposicion personal sabre la renta genera efectos
negativos sobre las decisiones econOrnicas de los contribuyentes, estarnos su-
poniendo, implicitamente, que estos satisfacen realmente el impuesto. Sin
embargo, es bien conocido que, en nuestro pais, la imposicion sabre la renta sufre
un importante fraude, de ahi que se pueda ser bastante esceptico sobre la
relevancia de estos efectos economicos.
Ocurre, sin embargo, que el propio fraude puede analizarse coma fruto de una
decision economica del contribuyente, que compara las ventajas de su in-
cumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuacion. Podernos suponer, en
un modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenientes son:
· ventajas de defraudar:

R . trri
donde R representa la renta defraudada y ring el tipo marginal del impuesto sobre la
renta,
· inconvenientes de defraudar:

11R) • S(R)
donde S representa la sanciOn par el fraude cometido y H la probabilidad de ser
sancionado y donde tanto una coma otra variable depende, positivamente de la
cantidad defraudada.
201
ANTONIO BUS-MS 0'5 BERT

El contribuyente defi-audar6 siempre que el beneficio esperado sea mayor que


el coste en el que puede in.currir, Tal planteamiento sefiala trey posibles vias para
la accion del sector publico, si quiere reducir la actividad defrauda-
dora de los contribuyentes:
- elevar las sanciones fiscales por fraude
— aurnentar la probabilidad de deteccion del contribuyente
— reducir los tipos marginales del impuesto.

B) EFECTOS SOBRE LA OFERTA DE TRABAJO


Los modelos teoricos que se han ocupado de este problema se pueden clasi-
ficar en dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el trabajador
puede decidir libremente el mimero de horas que ofrece, y, de otro, los que par-
ten del supuesto de que la decision es dicotomica, trabajar o no, pero que no se
puede alterar la jornada laboral, que es0 prefijada.
1. Libre eleccion de horas
En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos. De una parte,
la rebaja en la compensacion percibida por el trabajador induce a que este
reduzca el mimero de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio
(efecto sustitucion). De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede
verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de man-
tener su nivel de vida (efecto renta). No es fdcil determinar cu51 de los dos
efectos es el dominance, pero podemos aventurar que en los niveles de renta
superiores el primer() sea el decisivo, mientras que en estratos de renta infe -
fiores se de- la situaciOn inversa.
2. Modelos dicotomicos
Los casos en que la decision del contribuyente es entre incorporarse o no al
proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participacion de
los segundos perceptores de renta en el mercado de trahajo. En estas
circunstancias, podemos representar las dos opciones para la unidad familiar en
los siguientes terminos:
Opcion 1: un solo perceptor de rentas que obtendrfa: RA — T(RA)
Opcian 2: dos perceptores de renta obtendrian: RA + RB T(RA +RB) — C
donde R indica el nivel de ingresos, T (...) los itnpuestos que se satisfacen y C el
coste que debe asumir la familia en terminos de cuidado de los hijos o realizacion
de laborer domesticas.
De acuerdo con este esquema, el impuestosobre la renta puede influir en esta
decision a partir de dos elementos distintos. El primer° se refiere a la so-

202
TEMA 8_ LA 1MPOSICION DIRECTA

Iucion que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantia que


suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad
familiar. El segundo atane a la posibilidad o no de deducir los costes, C, de la
renta percibida por el sujeto.

C) EFECTOS SOBRE EL NIVEL DE AHORRO


El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de
los contribuyentes a traves de un buen mimero de mecanismos. Entre ellos, cabe
sitar los siguientes:
a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduction
puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la
teoria de la renta relativa, es rods fad! que el perdedor sea este ultimo, pues a
los agentes economicos les resulta muy dificil rebajar su calidad de vida
(efecto trinquete).
b) El hecho de que el IRPF sea progresivo acennia este problema, pues re-
duce proporcionalmente mas la capacidad economica de quienes tienen mayores
posibilidades de ahorrar, si entendernos que la propension marginal al consumo
es decreciente al incrementarse el nivel de renta.
c) En tercer termino, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja
Ia compensacion que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en esa
medida, reduce los incentives para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital
esten sometidas a un tipo proportional hate menos plausible este efecto.
No es facil realizar una valoracion conjunta de estos argumentos porque,
de nuevo aqui, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto
renta y un efecto sustitucion. A pesar de que la cuestion no tiene una facil
solution teorica ni empirica, trataremos de dar una vision sirnplificada de este
problema. Para ello, debem.os partir de la base de que el ahorro se puede
entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el
contribuyente a sus planes de consumo. Asi, si reducimos Ia vida de ciudada -
no a dos periodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el consumidor
preve tener ma's ingresos hoy que mafiana, decida ahorrar una parte de su
renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El im -
puesto, como ya se ha dicho, reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento
de ese ahorro, y eI consumidor rebajaria en consecuencia la cantidad ahorra -
da. Ahora hien, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeterminado en
el futuro, tendra que ahorrar ma's no solo para recuperar los rendimientos
perdidos por culpa del impuesto sino tambien porque su renta futura se vera
disminuida corno consecuencia del IRPE
En segundo termino, las normal reguladoras del impuesto sobre la renta, en
relation con otras figural tributarias, favorecen determinadas formas de ahorro,

203
ANTONIO BUSTOS GISBERT

entre las que deben resaLtarse la adquisicion de la propia vivienda o la partici-


pacion en Tondos de pensioner, en detriment° de otras coma puede ser la ad-
quisieion de acciones, dado el superior gravamen que sufren Los dividendos_
Asirnismo se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza generan incentivos a
favor de mantener el ahorro en activos menas controlables fiscalmente.
En rercer lugar, la imposicion patrimonial tambien acula disuadiendo el
nivel, de ahorro. En primer terrain° porque el IPN no hace sin() gravar el
ahorro acurnulado par el contribuyente, y en segundo Lugar porque la
imposicion sobre las herencias puede reducir el importe del legado que cada
persona desea dejar a sus herederos.

D) EFECTOS SOBRE LA INVERSION


El impuesto sabre la renta y el impuesto de sociedades recaen sabre los
beneficios de las empresas individuales y las que de caracter societario. En
ambos cams, a la hara de definir los beneficios considera como gasto
deducible tanto el salario pagado par el use de factor humano coma el coste
de usa del capital. En tal sentido, el impuesto seria neutral si permite deducir
a efectos fiscales el coste economic° sufrido por el empresario al contratar
recursos productivos.
Ocurre, sin embargo que en el caso del coste del capital, el valor economico
difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos:
Caste economica: Precio de la TTIEIqUilla x ( d + r p* )
donde d es la tasa de depreciacian, r el tipo de interes nominal y p* la tasa de
inflacion.
Caste fiscalmente deducible: Precio de la rneiquina x d + r)
y puede observarse que, entonces el caste fiscalmente deducible es superior al
real o economic°, lo que supone una forma de subvencion indirecta, salvo que
nos encontrernos con un caso de estabilidad de precios.
AdemAs de este aspect°, en nuestra legislacion se establecen una serie de
deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de amplia cian
de sus instalaciones a que realicen gastos para la promocian de sus pro ductos.
En la medida en que estos incentivos sewn eficaces, podremos afirmar que se
favoreee, por esta via, la inversion ernpresarial.

LECTURAS RECOMENDADAS
E. ALB!! "La refonna del IRPF: los elementos del debate", Revista de Economfa
PubLica, 1990.
A. BUSTOS y F. PEDRAJA, "La doble imposicidn de los dividendos: un andlisis
comparado", Hacienda Piiblica Espanola, 147, 1999.

204
TEMA9
LA IMPOSICION INDIRECTA

I. INTRODUCCION
El anglisis del sistema tributario espailiol se completa con esta lecciOn,
destinada a la imposicion indirecta y, asimismo, se analizan los aspectos rnas
relevantes de la imposicion sobre yentas. Pam ello, comenzarnos explicando las
justificaciones que se han ofrecido para incorporar at sistema tributario este
conjunto de ingresos, asi como las posibles formas que pueden adoptar. En
segundo terrnino, analizamos las distintas posibilidades que se ofrecen para
introducir un impuesto general sobre las yentas y clue grado de cumplimiento de
los distintas principios tributarios presentan. Por ultimo describimos las
principales caracterfsticas del IVA coma figura central de la imposicion indirecta
y analizamos el papel que cumplen y los rasgos principales de los impuestos
especiales.

JUSTIFICACION Y MODELOS DE IMPOSICION


INDIRECTA
Como pone de manifiesto el texto que introduce esta leccicin, la imposi -
cion indirecta tiene una larga tradiciOn histarica. Ya se ha indicado que este
conjunto de figura tributaries recaen sobre el consurno realizado por los con -
tribuyentes, sin terser en cuenta la situacion personal de los mismos. De este
modo, podemos considerarlos como impuestos generates de carkter real.
En cuanto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de los
ingresos ordinarios del sector pijblico, se han apuntado las siguientes con-
sideraciones:
— Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se afiade un menor grade de
perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de yenta,
Eta caracteristica conduce a una menor resistencia por parte de los contri-
buyentes, y a dia se une, en algunos casos, la posibilidad de alegar otros motives
diferentes al estricto ambito financiero, como la consideraci6n del consurno
gravado como indeseable, as1 en el alcohol y el tabaco, o de que genera

211
ANTONIO BUSTOS OISBERT

efectos externos negativos sobre el media ambiente, como sucede en el caso de


los impuestos sobre los derivados del petn5leo.
— En segundo terming, los impuestos indirectos acttian como un elemento
compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro
de la sociedad. Como hemos visto, la irnposicion directa, sobre la renta o el
patrimonio, pueden tenor un efecto de reduccion en el ahorro. Ahora Bien, si
el consumo esta Bravado por la imposiciOn indirecta, entonces estamos ge-
nerando incentivos al ahorro, que escaparIa de tributacion. Este argument°
no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta
muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultara que el aumento de
precios causado por la imposiciOn indirecta, elevara su gasto de consumo,
con lo que su capacidad cue ahorro resultara aun menor. Por el contrario, el
efecto positivo sobre la tasa de ahorro sera ma's defendible en los niveles de
renta mas altos.
— Un tercer factor digno de tenerse en cuenta es el posible efecto inflacio -
nista de la irnposiciOn indirecta, pues su establecimiento, o los cambios en
Ios tipos impositivos, conducen a un increment() en los precios. Ahora Bien,
la pernlanencia de este efecto resulta discutible, si se entiende que la infla-
cion es, sabre todo, un fenOmeno monetario, por lo Lille no resulta dificil en -
contrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los in-
crementos en la imposiciOn indirecta no se mantendra a largo plazo.
— Pot ultimo, dehe indicarse que se ha acusado a la imposicion indirecta
de regresiva, porque la proporcion de gasto dedicado a consumo en las eco -
non-11as de rnenor nivel de renta es mayor que en los estratos mas altos6. Pre -
cisamente, esta idea explicarla la existencia de impuestos indirectos distin tos,
por ejemplo un impuesto general sobre las yentas y ademas Lin impuesto
sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos impositivos diferenciados,
con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados
para los bienes de lujo.
Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de
la irnposicion indirecta, debetnos planteamos cuales son los tipos de im puesto
que pueden establecerse, en tal sentido podemos distinguir dos tipos de
criterios:
I) En cuanto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distinguir
entre impuestos generales sobre el consumo, como serfan el actual Impuesto
sobre el Valor Anadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el Trafico de Em -
presas (1TE), o impuestos que recaen sobre determinados consumos especifi-
cos, como los denominados impuestos especiales (lE) que incluyen las bebi -
das alcoholicas, las labores de tabaco, los hidrocarburos y la yenta de deter-
rninados medios de transporte.

212
TEMA 9. LA IMPOSICON INIDERECTA

2) En cuanto al numer° de fases del proceso de production en los que recae el


impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofasicos, que recaen sobre una
Unica fase del proceso productivo, y que se clasifican entre impuesto sobre
fabricantes, impuesto sobre mayoristas e impuesto sobre minoristas, y los
impuestos plurifisicos que recen sobre ma's de una fase del proceso productive}.
Estes tiltimes podernos clasificarlos entre impuesto sabre las ventas, del que un
buen ejemplo era el ITE, y el impuesto sobre el valor aitadido, que sustituyo al
anterior.

III. LA ELECCION ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS


GENERALES
A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de des-
cribir, un elernento fundamental es su grade de cumplimiento de los distintos
principios tributaries que hemos venido utilizando. Ahora hien, en la exposi -
cion que sigue omitiremos cualquier referencia al principle de equidad, pues
las cuestiones ma's interesantes que puede suscitar ya han side expuestas en
el epigrafe precedents.

A) EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la
eleccion entre las diversas posibilidades que ofrece la imposition general
sobre el consume tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es
deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor
no sea superior a la recaudacion prevista per el sector public° y que se
elimine, asi cualquier incentive para que las empresas empleen formas de
integracion vertical. Sin embargo, dependiendo del diseno que se Naga de la
imposicion indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos
diversas, conecidos come efecto piramidacion y efecto cascada, que
pasamos a explicar a continuation.

a) El efecto piramidacion
El efecto piramidacion se puede producir en todo tipo de impuestos indi -
rectos, cuando los empresaries fijan sus precios usando margenes cornerciales,
es decir, cuando anaden al coste de las matedas primas, un porcentaje para
cubrir los gastos de transformation y sus beneficios. Para comprobar come se
produce este efecto es conveniente hacer use del ejemplo que incluimos en la
Tabla siguiente:

213
ANTONIO BUSTOS GLSBERT

Tabia 9.1. Fijacion de precios mediante margen en ausencia de impuesto


FARRICANTE MAYORISTA MINOR/STA

M. Prirnas 10.000 30.000 60.000


Margen (200%) 20.000 (100%) 30.000 (300%) 180.000
60.000 240.000
P. yenta 30.000

E n e l e je m p l o a n te r i o r, e l f a b r i c a n t e h a c o m p r a d o ma t e r i a s
p r i m a s p o r u n i m p o r t e de 1 0. 0 0 0 , l e ha a n a d i d o u n m a rg e n d e l
2 0 0 % , e s d e c i r 2 0. 0 0 0 , y ve n d e e n 3 0. 0 0 0 . E s t a c a n t i d a d e s l a
c i f r a p a ga d a p o r e l m a y o r i s t a , q u e an a d e , a s u v e x, u n m a rg e n
de l 1 0 0 % , c o n l o q u e e l p r e c i o de y e n ta s e r a de 6 0. 0 0 0 . S i e l
m i n o r i s t a pa g a e s a c i f r a y s u t r a u n m a rg e n d e l 3 0 0 % , e l p r e c i o d e
ye n t a s e r a d e 2 4 0. 0 0 0 .
Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el
cuadro cambiaria del modo siguiente:

Tabla 9.2. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes

FARRICANTE MAYOR[STA MINORISTA

M. Primas 10.000 ___________33,000 )


Margen P. (200%) (100%) 33.000 (300%)1... 66.000
198.000
Yenta 20.000 . 66,000 264.000
Impuesto 30.000 3.000
Si. el precio de yenta at cliente ha aumentado desde 240.000 pasta
264_000, es decir en 24.000 euros, y el sector paha) solo ha recaudado
30.000 euros es pertinente preguntarse donde se encuentra la explicacion
para esta diferencia. U explicacion puede verse si comparamos las cifras de
beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pagado de
ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que percibian
180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este increment° en las ganancias de
los empresarios se generan porque el margen se aplica a una cifra que viene
incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ahi que se deno -
minen rentas fisc ales.
En el case de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo
que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendriamos la siguiente situa c
ion:

214
TEMA 9. LA IMPOSICK5N INDIRECTA

Tabla 9.3. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sobre mayoristas
FABR1CANTE MAYOR[STA MINORISTA

M. Prirnas 10.000 is. 30,000 b- 63.000


Margen (200%) 20.000 (100%) 30.000 (300%) 189.000
P. Venta 30.000 60.000 252.000
Impuesto 3.000

Podemos comprobar coma, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba


traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros.
Igualmente se observa que solo se producen rentas fiscales para el minorista, que
gang 9.000 euros adicionales.
Obviamente, si el impuesto recce sobre los minoristas (con un tipo impositivo
del 1,25%) no se produce efecto piramidacir5n, y et aumento de precios para el
consumidor coincide con el impuesto:

Tabla 9.4. Fijacion de precios mediante margen con un impuesto sabre minoristas
FARR[CANTE MAYORISTA MINOR1STA

M. Primas 10.000 )0-30.000 311 -


' 60.000
Margen (200%) 20.000 (100%) 30.000 (300%) 180.000
P. Venta 30.000 60.000 240.000

lmpuesto 3.000

La conclusion general es hastante facil de extraer: en los impuestos mono-


fdsicos, cuanto mas lejos del consumidor final se sittie el impuesto, mayor sera el
efecto piramidacion para una recaudacion dada.

b) El efecto cascada

Al contrario de lo que sucedia en el efecto piramidacian, el efecto casca -


da solo puede producirse en los impuestos plurifa'sicos y en su genesis no
juega ningun papel el mode en que los empresarios marquen sus precios. Se
manifiesta en que el sector ptiblico recauda una cifra mayor de la prevista, lo
que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ninglin empre -
sario. De nuevo un ejemplo ayudara a comprender corn° se produce este
efecto:

215
ANTONIO BUSTOS G1SBERT

Tabla 9.5. Fijacion de precios sin margen comerciai


FAHRIcANTE MAYORISTA MINORISTA

M. Primas 10.000 50.000 ow-130.000


(Sueldos, intereses
alquileres...) 40.000 80.000 190.000
P. Venta 50.000 130.000 320.000

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las yentas, puede prever
una recaudackin total de :
· 5.000 euros sobre fabricantes
· 13.000 euros sobre los mayoristas
· 32.000 euros sobre los minoristas
Sin embargo, el proceso productivo dada un resultado distinto, tal y como
reflejamos en la Tabla siguiente:

Tabla 9.6. Fijacion de precios sin margen comercial y efecto cascada


FABRICANTE MAYORISTA MINORISTA

M. Prima.s 10.000 55.000 148.500


(Sueldos, in tereses
alquileres...) 40.000 80.000 190.000
P. Venta 50.000 135.000 338.500
lmpuestos 5.000 13.500 3.3.850

pues, obseryamos que el sector public° recauda 500 euros Ends en los mayoristas
y 1.850 euros adicionales en los minoristas.
En este caso, no se ban producido rentas fiscales. La causa del efecto cas -
cada es la aplicacion del. impuesto a cifras que vienen incrementadas por un
tribute pagado en una fase anterior del proceso productivo. Logicarnente,
cuanto ma's largo sea el proceso productivo, o mss empresas intervengan en
el, mayor sera la cuantia del efecto cascada. Del mismo modo, es facil corn -
prender que si todo este proceso se realiza dentro de una Enisma empresa no
puede darse el efecto cascada, de Ail que se haya defendido que este tipo de
irnpuestos indirectos favorece la concentracion de empresas, En cuanto a la
valoracion del efecto, resulta evidente que cuanto mayor sea el mimero de
fases, ma's pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifa'sico sobre
las yentas.
Naturalmente el edict& se complica si se producers simultineamenre los
efectos cascada y piramidacion. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifasieo
sobre las Yentas y aderrOs las empresas fijan los precios usando el sis-

216
TEMA 9. LA IMPOSLC]ON IND1RECTA

terna de margen comercial. Un ejemplo de esta situacion se presenta en la Tabla


que incorporamos a continuacion:

Tabla 9.7. Efectos piramidaciOn y cascada de un impuesto general solace ventas


FABRICANTE MA YORISTA MINORIST A

M. Primas 10.000 33.000 II" 72.600


Margen (200%)20.000 (100%) 33.000 (300%) 217.800
P. Venta 30.000 66.000 290.400
3.000 6.600
impuestos 29.040

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera


vendido pot- 30.000 at rnayorista, este habria aplicado un margen del 100% y
hubiera obtenido un precio de yenta de 60.000. Por ultimo, el mayorista,
comprando en 60.000, aplicaria un margen del 300%, 180.000, con to que el
precio de yenta hubiera sido de 240.000. Un impuesto general sabre las ventas
del 10% tendria que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a los
mayoristas y 24.000 a los minoristas. Con ello, el precio de yenta se habrfa
elevado en 33.000. Sin embargo, el precio final es de 319.400, to que supone un
increment° de 79.400. El reparto de esta cifra seria Ia siguiente:
· 33.000 en concepto de recaudacion esperada poi- el sector ptiblico.
· 3.000 en concepto de rentas fiscales de los rnayoristas.
· 37.800 en concept() de rentas fiscales de los minoristas.
· 5.600 en concept() de efecto cascada.
c) El IVA y los efectos piramidaciOn y cascada
A lo largo de la exposicion, hemos tratado de diferenciar claramente entre
los dos efectos, piramidacion y cascada. Sin embargo, ambos tienen un
elemento comiln: se producers porque cada empresario considera al impuesto
que le carga su proveedor como un coste del proceso productivo; es decir, no
diferencia entre el precio de compra y el impuesto.
Este elemento permite entender porque el IVA es un impuesto que puede
evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro pais, at que se denornina
cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA pagado a los proveedores,
o IVA soportado, y el cobrado a los clientes, o IVA repercutido. El empresario
ingresa la diferencia entre ambas cantidades, es decir:
A ingresar = IVAR — IVAS

De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el


empresario no podra considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administracion
tributaria, y si no es un coste, no podri dar nunca lugar a efectos
pirami-

217
ANTONIO BUSTOS OISBERT

dacion o cascada, salvo que una face este exenta de aplicar el IVA, mientras que
las otras no.
Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que permiten valorar
mas justamente este procedimiento:
— El sistema citado permite comprobar como de hecho cada empresario
paga un porcentaje del Valor Afiadido por su empresa: En efecto, consider&
mos que:
IVAR = t • Ventas
IVAs = t • Compras
IVAR — IVAs = t • Ventas t • Compras = t (Ventas — Compras)

y la diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas no es sino el Valor


Aitacliclo por et empresario.
Ademas este impuesto es rnas neutral en el caso de la exportacion del
producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido
sera cero, y la administracion tributaria devolvera el IVA soportado. De este
modo, el product() exportado, sale del pals like de impuestos y solo pagara el
impuesto indirecto del pals de destino, lo que permite que ningtin producto
compita en desigualdad de condiciones.
Por Canto, en lo que se refiere a la neutralidad podemos considerar que el
orden de preferencia entre los impuestos, de mayor a menor cumplimiento de
este principio, seria el contenido en la Tabla siguiente:
Tabla 9.8. Cumplimiento del principio de neutralidad
TWO DE 1MPUESTO E. P1RAM1DACION E. CASCADA

M O N O FA S 1 C O S + ( a l t o )
Fabricantes + (medio) -
Iviayoristas - -
Ivlinoristas -
PLURIFASIC
OS Sobre ÷ (alto) +
yentas lVA - -

Fuente; Eiaboracfrin pxnpia

Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva


de la neutralidad son el impuesto sabre minoristas y el IVA.

B) EL PRINCIPIO DE SUFICIENC1A
La discusion de as prioridades en materia de suficiencia econornica no reviste
tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. Como

218
TEMA 9. LA IMPOSICKIN INDIRECTA

ya se ha indicado en numerosas ocasiones, la idea de suficiencia estg unida a b


existencia de bases imponibles amplias que ademas resulten ser
Desde este punt° de vista, los impuestos plurifgsicos tiene ventajas sa -
bre los monofgsicos, siendo la base mayor para el que recae sabre rodas Las
yentas, incluyendo asf los consumos intermedios, que el IVA, que al apli -
carse sobre la soma de valores anadidos, esta gravando, en definitiva, la
renta nacional. Entre los monofasicos, el impuesto de minoristas estarfa re -
cayendo sobre la variable macroeconomica de consumo, el impuesto sobre
mayoristas tendria una base inferior, y el menos aceptable serfa el impuesto
sobre fabricantes.

C) EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD

Tambien hemos tenido ocasion de sefialar que el principio de simplicidad


estg unido tanto a Ia ausencia de costes de cumplimiento para los contribu -
yentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio
de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un mimero
muy eleyalo de pequefios empresarios supone costes mayores, tanto para el
contribuyente como para la Administracian. Los primeros porque pueden no
disponer de los medios necesarius para llevar a cabo la gestion contable que
exige la correcta aplicacion del impuesto, la segunda porque se enfrenta a la
diffcil tarea de asegurar el correct° cumplimiento de las obligaciones tributa -
rias por parte de una gran cantidad de contribuyentes.
Por ello, no puede ser extrano que desde la perspectiva de la
simplicidad el impuesto sobre fabricantes sea el mas adecuado. Recae
sobre un numero rebtivarnente pequefio de empresas, que tienen una
dimension superior a la media y que podrfan gestionar razonablemente
bien el impuesto. Ahura bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y
a la suficiencia to hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre
minoristas es el menus cumplidor del principio de simplicidad, mientras
que el de mayoristas se situaria en una posicion intermedia. En cuanto a
los impuestos plurifisicos, cornparten la dificultad comentada para el de
minoristas, pues su actividad tambien esta sometida a este tipo de tributos,
pero la existencia de otros contribuyentes en el sistema permite la
aplicacion de siternas especiales, aunque entonces se pierden algunas de
Las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad.
Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos
analizado, tendriamos la situacion reflejada en la Tabla siguiente:

219
ANTONIO BUSTOS CiISBERT

Tabla 9.9. Position relativa de las distintas formas de imposition indirecta

IMPUESTO NEUTRAUDAD SUFICIENC1A SIMPLIODAD


2
Fabricantes 4' 5' 1
iviayoristas 3Q 49 29
ufinoristas 14 3° 5'
Ventas 5Q 12 4'
Valor afiadido 22 22 32

Fuente: Etaiwyracian pro pia

Puede observarse que el IVA no es el prirnero en cuanto a ninguno de tres


principios que hernos estudiado, pero en conj unto aparece como el los rumple,
como termino medio, mejor For elk), puede entenderse que Union Europea lo
acabara conforrnando coma el impuesto indirecto fun mental y que nuestro pais se
adaptara a la exigencia de incorporarlo a su s terra tributario tras nuestra adhesian.

IV. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISESIO DEL IVA


En este epigrafe tratarnas algunas de las cuestiones fundarnentales q plantea el
diseflo del Impuesto sobre el Valor Aftadido. Como es logico, se trata de agotar
todos los aspectos de la cuestiOn, pees la normativa de tributo es los suficienten -
iente compleja coma para dedicarle un espacio q excederfa, con mucho, los
propositos de esta obra. En ese sentido, hare referencia tan kilo a los sisternas
alternativos que pudieron haberse utilizado.
Como su propio nombre indica, este tributo recae sabre el valor atiadi por
2 2 0 cads empresa en el proceso productivo. Ahura Bien, coma se explica
estudiarse el calculo de las variables macroeconamicas, existen dos procedi-
mientos para calcular el valor anadido.
For un lado, podernos sumar las remuneraciones a los distintos factures de
production (sueldos y salarios, alquileres, intereses y heneficias), tal y coma se
hate para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso, tenemos un
calculi) del valor anadida pot et meted° de la adicitin. For otro, el calculi) de
esta magnitud puede obtenerse restando de la production de la empresa, se
haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas, este es el pro-
cedimiento que se emplea para calcular el Producto Nacional y se conoce, en
el contexto que nos ucupa, coma metodo de la sustraccion.
Un segundo element() diferenciador en cuanto al procedimiento de oh-
tencion del valor afiadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y
de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres posibi -
lidades siguientes:
TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA

— No permitir ningtin tipo de deduccian ni por la depreciacion de la ma-


quinaria ni per las existencias acumuladas per el empresario. En este
caso, es-tames ante un calculo del Valor Aftadido Brute o Valor Aftadido
tipo Pro, ducto.
- Permitir una deduction por el desgaste del equipo capital, o deprecia -
ciOn, en cuyo caso, estamos calcutando el Valor Afiadido Neto o Valor Anadido
tipo Rentz.
— Autorizar la deduction de today las compras de la maquinaria y del aumento
en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la
depreciacion. Si se opta por esta formula, se esta" utilizando un concepto de
Valor Atiadido tipo Consumo.
Combinando ambos elementos, podemos presentar el siguiente cuadro de
procedimientos.

Tapia 9.10. Metodos de Moult:, del Valor Afiadido


METOPO DE AMMON METOI)0 DE SUSTRACCION

VAB TIPO PRODUCT() VAB = Sue[dos + VAB = Ventas + aumento de


alquileres + intereses + existencias - compras a (Arm
beneficios + depreciation empresas (salvo equipo capital)

VAN TIPO PENTA VAB- Depreciation VAB - Depreciation

VA -riPc.) cork/sumo VAB- Compras de equip() - VAB- Compras de equipo -


aumento de existencias aumento de existencias

Fuentes Elabaracidn propia

El model() utilizado en Espana es el Ultimo citado, pew, como ya tuvimos


ocasion de senalar en el epfgrafe anterior, el procedirniente de aplicacian del
tribute responde al denorninado sistema cuota menos cuota. La cuestion de
come se utiliza este pars conseguir que el Valor Anadido gravado sea tipo
Consume, es hastante facil de resolver. Para elle, el empresario considerara
come IVA repercutido un porcentaje de sus yentas, pew no del increment° en
las existencias, y descontar4 come IVA soportado no solo el que le car guen
sus surninistradores de materias prinaas o de servicios, sine ademas el pagado
al adquirir nuevos equipos.

V. LOS IMPUESTOS ESPECIALES

Incluirnos en este epcgrafe las cuatro figuras tributarias que se encuentran


reguladas en la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar del
modo siguiente:

221
ANTONIO BUSTOS OISBERT

1 ) Como un impuesto monofisico sobre los fabricantes en los casos si-


guientes:
— Los impuestos sobre bebidas alcoholicas:
· impuesto sobre la cerveza
· impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas
· impuesto sobre productos intermedios
· impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas
— El impuesto sabre hidrocarburos.
— El impuesto sabre yentas minoristas de determinados hidrocarburos.
— El impuesto sobre las labores del tabaco
— El impuesto sabre la electricidad
2) Como un impuesto monofasico en fase minorista en el caso del impuesto
especial sobre determinados medios de transporte.
La caracterfstica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un
gravamen adicional al representado por la imposicion indirecta de caracter
general. Por este motive, una primera tarea en la descripcion de este epigrafe es
el anAlisis de las justificaciones tearicas que hayan podido aportarse para
explicar su pervivencia. Bien es verdad que no todas ellas pueden aplicarse de
igual mode a todos los conceptos incluidos, per() trataremos de presentar algunas
caracterfsticas generales.

A) JUSTIFICACION

A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales,


se han presentado un conjunto de razones, si hien no todas ellas resultan
totalmente convincentes. En esa direccion, podernos formular las siguientes
reflexiones:
1) Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario porque
pretenden gravar consumos que generan costes extemos. Como ya se tuvo
ocasion de setialar en su memento, una solucion posible al problema de los
efectos extemos es someterlos a un impuesto. Es posible que esta sea una de
las argumentaciones m6s convincentes para estos gravarnenes, pues en el
case del autornovil o los hidrocarburos resulta includable la generacion de
danos al medio ambiente, e igualmente, aunque en menor escala, el consumo
de tabaco empeora la calidad del aire respirado. Ocurre, sin embargo, que los
mayores datios al media pueden ser causados por otros productos o procesos
productivos que no estan sometidos a estos impuestos, con lo que la justifica -
cion pierde alga de su base. Ademas, no es demasiado convincente considerar
que tarnbien en el case del alcohol se produce un efecto externo negati vo,
salvo en un sentido rnuy lejano.

22 2
TEMA 9. LA IMPOSICION INDIRECTA

2) Un segundo argument() que se ha utilizado con frecuencia es que los


impuestos especiales pretenden evitar et consumo de determinados productos
porque la sociedad, comb conjunto, considera que causan un daft() al usuario. En
la terminologia empleada en el terra 2, estariamos ante un caso de fallo del
mercado porque este no refleja adecuadamente las preferencias de la sociedad,
que optaria por evitar la adquisicion de este tipo de bienes. Dicho en otros
terminos, nos encontrarfamos ante un caso de bien prohibido al que no se le
aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta argumentacion no es tampoco
totalmente convincente, por diversos motivos. Atafie el primero a que podria
justificar e1 impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas al-
coholicas, pero desde luego no parece muy adecuada para los impuestos sobre
hidrocarburos o sobre la adquisicion de vehiculos. Se refiere el segundo a que
existen otros productos adictivos, con posibilidades de causar dews a la salud y
que, en cambio, no estan sometidos a impuesto especial alguno.
3) Una version modificada del argument° anterior, pero que merece ser
tratada separadarnente, es la que defiende que estos impuestos pueden utili -
zarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consu-
midor hacia aquellas variedades del producto que o son menus adictivos o
causan un dano menos grave. As( tendria sentido gravar menus a la cerveza
que a los alcoholes de mayor graduacion, y realizar un procedimiento similar
con el. caso de las labores del tabaco. Este argument° puede criticarse desde
la defensa de la lihertad del individuo para elegir el product° que mejor
satisface sus preferencias y solo podrfa justificarse una actitud del sector
publico de informacion al consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas
de cornportamiento. A esta critica se anode otra que se basa en la relativa
rigidez de la demanda de los productos adictivos, que hace poco creible un
cambio en los productos adquiridos por el consumidor como consecuencia de
un distinto tratamiento trihutario.
4) Un cuarto argument° indica que los impuestos especiales se justifican
por una aplicacion del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del al -
cohol o el tabaco, los datios a la salud que recibe el propio sujeto n.o acaban
recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio presta -
do por el sector public°. En estas circunstancias, el impuesto especial que se
ha ido satisfaciendo no es alas que un pago realizado por el contribuyente para
compensar at sisterna de salud el mayor gasto que produce su adicciOn. Del
mismo modo, en el caso de los impuestos especiales sobre hidrocarburos o
sobre automoviles, se trata de compensar al sector pablico por la realiza cion
de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automoviles. Este tipo
de razonamientos no es desdetiable aunque, como es evidente no todo el gasto
de carreteras se financia con cargo a la imposic ion que recce so-

223
ANTONICP BUSTOS GISBERT

bre los automoviles, ni todos los hidrocarburos Bravados por el impuesto especial
estAn asociados al uso de vehiculos a motor.
5) For ultimo, pero no parece una razon nada desdefiable, debe recordarse
que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre
hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas fi -
guras de los monopolies fiscales, mientras que el impuesto sobre la matricula-
cion de determinados medios de transporte se incorpora a nuestro ordena -
miento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA y se considera que el
sector ptiblico perderia un importante volumen de ingresos, mientras que en
las expectativas del consumidor ya esta descontado el hecho de que la compra
de estos medics de transporte esta sometido a un gravamen superior.

B) ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES EN


ESPASI. A
El analisis pormenorizado de la regulaciOn de cada supuestu sometido a
gravamen en la ley de impuestos especiales excede claramente los propositos
de este terra. For elle, nos conformaremos con senalar los aspectos mas rele -
vantes:

a) Los impuestos sabre las bebidas aleoholicas


Las principales caracteristicas de este impuesto pueden resumirse en los si-
guientes apartados:
— El hecho imponible esta constituido por la fabricacion o importacion de
este tipo de productos. En particular se distinguen cuatro figuras tributarias
diversas: el impuesto sabre la cerveza, el impuesto sobre el vino y bebidas fer-
mentadas, el impuesto sobre los productos intermedios y el impuesto sobre el
alcohol y las bebidas derivadas del misrno. Un element° slave a la Nora de
determiner el imporre del impuesto es la graduacion de la bebida.

b) El impuesto sobre los hidrocarburos


En el caso del impuesto sobre los derivados del petroleo, esta'n sometidos a
este impuesto las gasolinas, con o sin plomo, el gasoleo, el fueloleo, el quero-
seno, el gas ticuado de petroleo (GLP), el rnetano y otros gases del petroleo, los
aceites rnedios y ligeros, asi coma otros hidrocarburos. Los tipos impositivos
son muy variados dependiendo del product() y de su utilizacion. Las dife-
rencias, muy acusadas, entre los tipos impositivos aplicados a un producto
cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley incluya preceptos
sancionadores para quienes incumplan las limitaciones establecidas en cuanto
al uso de cada tipo de carburante.

224
TEMA 9. LA IMPOSICION [NDIRECTA

c) El impuesto sobre yentas minoristas de determinados hidrocarburos


Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con la
finalidad de financiar la sanidad ptiblica y las actuaciones rnedioambientales
y recae solo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy
diferentes seem la naturaleza del product°. Ambos aspectos refuerzan algunas
de las criticas que hemos senalado antes sobre la dificultad de justificar no
solo el tributo, sino tambien este tratamiento diferenciado. Sin entrar en el
contenido concreto de los tipos impositivos, debemos sefialar que su limi tada
cuantia sin Buda trata de aprovechar el fenomeno de ilusian financiera a la
que tantas veces nos hemos referido en esta obra.

d) El impuesto sobre las labores del tabaco


EstAn sornetidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demgs ta-
bacos para fumar, En cuando a los tipos impositivos se distingue entre los ci-
garros, con un tipo impositivo de 12,5%, la picadura el 37,5%, y las dernAs
labores del tabaco con un tipo impositivo del 22,5%.En el caso de los cigarrillos
existe un doble tipo irnpositivo: un 54% de tipo impositivo proportional y una
cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos.

e) El impuesto sobre Ia electricidad


Tan solo indicaremos que este impuesto Brava el suministro de energfa
electrica, representa una escasa cuantia para cada contribuyente individual pero
ha generado importantes ingresos para el sector public°.

f) El impuesto especial sobre determinados medios de transports


Este impuesto especial recae sobre la primera matriculacian en Espana de
vehiculos autornoviles destinados al consumo privado, la primera n -tatriculaciOn
de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al
ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen. a un use
privado.

VI. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES


PATRIMONIALES
La explication de La pervivencia de este tributo esta relacionada con su
origen historic°, en el que las transmisiones patrimoniales tenfan que ser so -
metidos a actos de registro para garantizar Ia seguridad del trafico, con aspec -
tos de ilusion financiera, pues dada la escasa cuantia de los tipos impositivos

225
ANTONIO BUSTOS OISBERT

el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su ca -


pacidad recaudatoria, nada desdenable, que obligaria al sector pablico a un in -
crernento en otros tributos para compensar la recaudacian perdida si se renun-
ciase a este ingreso. Otros argurnentos teoricos apuntan a la posible aplicadon
del criteria del beneficio, a cambia de La seguridad en el trafico economic°
garantizada por el sector public° debe satisfacerse este tipo de impuestos, y
sabre todo a su caracter de complementario de la imposicion indirecta, para
gravar las yentas entre particulares que no se sameten a los impuestos
generates como el Impuesto sabre el Valor Anadido. Setialemos tan solo que
dentro de las transmisisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones
onerosas inter vivos, asi corm la constitucion de derechos reales, prestamos,
fianzas, atrendaraientos, etc. Indiquemos tambien que el sujeto pasivo del
tributo depende del tipo de transmision realizada, asi" en la compra de bienes a
derechos, es el adquirente; en la constitucion de derechos mates, aquel a cuyo
favor se constituye; en el arrendamiento, el arrendatario, etc. La base
imponible se determina par el valor real del bien transmitido, aunque la
legislaciOn incluye una serie de normas para casos particulares coma los usu-
fructos vitalicios, o los derechos de use y habitacion. Tales normas se aplican.
En cuanto a la determinacion de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos
se aplica un tipo impositivo a la base imponible, por ejernplo el 6% para la
transmision de bienes inmuebles, a el 4% para los bienes muebles pero en
otros la cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arren -
damientos o de la transmision de valores.

VII. EFECTOS ECONOMICOS DE LA IMPOSICION


INDIRECTA
En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de Los efectos
economicos de la imposicion indirecta sabre el ahorro. Igualmente, se ha ana-
lizado la neutralidad del IVA frente a ruodelos alternativos de imposicion general
sabre las yentas. Por ello, no parece necesario insistir aqui en estas cuestiones,
por to que nos referiremos tan solo a los efectos de esta figura tributaria que
pueden afectar al volurnen de inversion privada.
Intuitivamente resulta facil comprender que el diseno del IVA coma tipo
consurno resulta el mas favorable a la inversion privada, pues permite deducir
como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Pot el mismo
motivo, el IVA tipo product° claramente perjudica la compra de equipo ca -
pital, pues no permite deducir nada en concept° de IVA soportado. En cuan to
al IVA tip° renta, permite deducir como IVA soportado la depreciacion pero
eso no representa el total del caste de capital, pues no incluye los inte-
22 6
TEMA 9. LA IMPOSLCION IND1RECTA

reses que si forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo
permite deducir una cifra superior at coste en el que incurre el empresario,
con lo que el IVA soportado estaria actuando aqui como una autentica sub -
vencion.

VIII. CONCLUSION

En esta leccion hemos repasado las principales cuestiones que suscita la


imposicion indirecra, con lo que podemos dar pot - terminado el an6lisis del
sisterna tributario vigente en nuestro pals. Como ha sido habitual en los de mas
ternas dedicados a esta tarea no hemos tratado de dar una vision comple ra de
todas cuestiones juridicas que plantea la imposicion sobre el consumo, pues
elk es ma's Bien el objeto de la disciplina deI Derecho Tributario. Si se ha
pretendido, en cambio, reflejar los problemas economicos o hacendisticos que
se suscitan.
Por ello, en primer termino se ha analizado la justificacion de la imposi -
cion indirecta asi como las formulas sobre las que se puede articular. El estu-
dio de los modelos de imposicion general sobre las yentas, y el cumplimiento
por calla una de estas figuras de los principios de la imposicion que hemos
utilizado sistematicamente en esta obra, nos ha llevacio a describir los dos
efectos de distorsion rwas importantes causados pot estas tributos: et efecto p
irarnidac ion y el efecto cascada.
Una segunda cuestiOn tratada en este tema ha sido las formal de diseno que
puede adoptar el IVA y la existencia de los denominados impuestos espeelates,
deteniendo nuestra atencion en los motivos, discutibles, que pueden justificar su
establecimiento.

LECTURAS FtECOMENDADAS
J. A. GIMENO ULLASTRES: imposicidn sobre el consumo y distriblicion personal so-
bre la rents, Institute de Estudios Fiscales, 1980.
J. A. GIMENO ULLASTRES: La. fiscalidad del tabaco en la CEE, Civitas, 1994.

EJERCICTOS PRACTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un parrafo:
a) Impuestos generales y sobre consumos especificos.
b) Impuestos monofisicos y plurifasicos.

227
TEIvIA10
LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA
EUROPEA

I. INTRODUCCION
A lo largo de los temas anteriores, hernos estado considerando, implfcitamen-
te, que el sector public° es un Unica agente que realiza determinadas funciones
en la actividad econornica para to que debe proveerse de los recursos necesarios,
fundamentalmente a traves de los impuestos. Solo en algunas ocasiones nos he-
mos referido a la presencia de diferentes niveles de gobierno, al sefiatar el hecho
que detenninados impuestos han silo cedidos a las Cornunidades AutOnornas o
que tienen una naturaleza de gravamen local.
Sin embargo, en la situacion actual de nuestro pals, es absolutamente ne -
cesario hacer una referenda a la coexistencia de diversas esferas de actividad
del sector palico, o dicho en terminos mas tecnicos, no nos encontramos con
una unica Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con
pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central,
la de las Cornunidades Autonomas, las Haciendas Locales y la co -
rrespondiente a la Union Europea.
En este terra analizamos las cuestiones generales planteadas por la coexis -
tencia de diferentes niveles de gobiemo en la accion del sector public°. En
primer termino, repasamos la distribucion de funciones, analizamos los prin -
cipios generates que debe cumplir la financiackin de los distintos niveles de
gobierno y, en intima conexian con este problema, las reglas que debe cum plir
la transferencia de fondos entre unas entidades y otras. y seiialamos los
limites que deben imponerse al endeudamienio de las diferentes unidades de
gobiemo. En el case de la Union Europea explicamos con un mayor deteni -
miento tanto los rasgos especificos de su presupuesto, como las cuestiones re -
lacionadas con la arrnonizacion fiscal.

II. LA DISTRIBUCION DE FUNCIONES


En el primer terra de esta obra, se ha presentado una definicion del contenido
de la Hacienda Pciblica a partir del concepto de Economia, como ciencia

231
ANTONIO BUSTOS GISBERT

que estudia el mode de satisfacer las necesidades humanas con recursos escases
de use alternative. Se distinguio, entonces, entre problemas de asignacion,
distribucion, estabilidad y crecimiento y se definio, a partir de ellos, la Hacienda
Publica come el estudio de !as funciones realizadas por el sector pall-co en
cuanto a la resoluck.)n de estos cuatro problernas. En este epigrafe trata-- mos de
analizar cuAl debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolucion de
estos cuatro grandes problemas.

A) LA ASIGNACION DE RECURSOS
Nuestra discusien, en la leccion segunda, del papel del sector palice en las
funciones de asignaciOn de recursos, distinguia entre el enfoque liberal, que
restringe su campo de actuaciOn a los bienes ptiblicos puros, y la perspectiva in-
tervencionista, para la que se amplia considerableinente esta esfera de actuacian,
que cubre tambien los denominados lilies del mercado. L6gicamente, en los
terminos de este tema, debemos repasar el papel de los diferentes niveles de
gobierno en cuanto a cada uric] de estos cases.

1) Los bienes ptiiblicos puros


Como ya sabemos, los bienes ptiblicos se caracterizan por la ausencia de ri-
validad en el co-nsumo y per la irnposibilidad de aplicar el principle de exclu-
sion. Ambos elementes impiden cobrar un precio para quienes deseen su ad-
quisicion y obliga a que su financiacien se proven a traves de los impuestos.
La censideraciOn de cuAl debe ser el papel de los distintos niveles de go-
bierno en la provision de los bienes pliblicos se fundamenta en una serie de
aspectos que podemos resumir en los siguientes:
En primer termino, la no rivalidad en el consumo puede presentarse a es -
calas muy distintas y asi podernos diferenciar por ejemplo el caso de la defen -
sa nacional, en el que el ambito de no rivalidad coincide con el Estado o in -
cluso con entes supraestatales, el de la seguridad ciudadana, que puede predi -
carse con respect@ al Estado en su conjunte, las Cornunidades Autonernas, o
el a-mbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios
de limpieza en los que el marco ma's adecuado es indudablemente el local. En
definitiva, un primer factor a la Flora de asignar la provision de bienes
cos es la esfera en la que se produce la nc rivalidad en el consume.
Un segundo factor relevante atane al coste de provision del bien ptiblico y,
inns especificamente a la presencia de economias de escala en su produc cion.
Consideremos el case de la prevencian de incendios en un micleo urbano,
donde puede seceder que no resulte eficiente, para localidades muy pe quefias,
realizar las inversiones necesarias para evitar esa con tingencia mien-

232
TENIA 10, LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

tras que los medios de extincion de incendios pueden ser compartidos con otras
localidades proximas. En este caso, es posibte que los diferentcs ayuntamientos
encuentren Inas rentable formar una mancornunidad para compartir servicios o
incluso que esta actividad sea realizada por la Diputacion Provincial o por la
Comunidad AutOnoma.
Una tercera cuestiOn concierne al problerna de revelacion de preferencias
hacia los bienes publicos puros por parte de los integrantes de la comunidad.
Ya tuvimos ocasion de sefialar, cuando realizarnos el analisis de las condicio -
nes de eficiencia en la provision de bienes palicos, que no resulta '1661 de-
terrninar cual es la demanda de bienes ptiblicos, pues no es plausible suponer
que el individuo contestaria a la pregunta de cuanto estarfa dispuesto a pagan
por disponer de el, cuando sabe que si el hien palico se ofrece lo conseguiria
de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralizacian fiscal de
Los bienes publicos ofrece una solucion indirecta para este problerna. Para
ello consideremos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada
por una notable provision de bienes pfiblicos, y su correspondiente alta pre -
sion fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes
y se paga una menor cifra de impuestos. En estos circunstancias, los sujetos
emigrarian hacia aquella comunidad en la que la combinacion entre impues tos
y bienes piiblicos se ajustase mas a sus preferencias. Este fenorrieno de re -
velaciOn de preferencias mediante la emigraciOn fue denominado, muy grilfi -
camente, por Tiebour como votacion con los pies, y, como veremos nos ofrece
argurnentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de
distribucion de la renta,
Por ultimo, aunque tiene una clara conexion con el argument() anterior, es
preciso sefialar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es
ma's facil cuanto mayor sea la cercania entre los electores y el gobierno que
realiza las funciones de administraciOn. Si estuvieramos en una situaci6n de
informacion perfecta, en la que los gestores del sector p6blico tuvieran un
conocimiento absoluto de cuales son los intereses de los ciudadanos, no ha -
bria ninguna ventaja para que la provision de bienes palicos se hiciera de
forma descentralizada, pues el gobiemo central podria hacer lo mismo que los
entes territoriales, y adernis aprovecharia las economfas de escala y garanti ,
zaria una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades.
Nuestra discusion de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de
dos tipos de costes. De un lade los costes de suministro de los bienes
blicos, en los que el element() relevante es la posible presencia de economfas
de escala en una primera etapa y de probable apariciOn de economfas de con-
gestiOn a partir de un cierto tamafio de la jurisdicciOn. De otro, los costes de
captar la informaciOn relevante sabre las preferencias de los ciudadanos, que
podemos entender come creciente, at aumentar la dimension del territorio.
233
ANTONIO BUSTOS GISBERT

Estos dos costes, setialados como C 1 y C2, respectivamente, se pueden sumar en


un concepto unico de CT, y representarlos graficamente como se hace en la
Figura 10.1.
En el grafico que inctuimos a continuacion, estamos considerando que el
coste de provision del bien puhlico, C 1, presenta una primera zona de econo-
mfas de escala, concretarnente pasta una jurisdiccion de tamatio A, como se
indica porque el coste es decreciente, y que a partir de este punto se aprecian
deseconornias de escala, y el coste correspondiente empieza a ser creciente.
Par el contrario, los costes asociados a problernas de informacian sabre las
preferencias de los ciudadanos, C2, tienen un caracter creciente. Si surnamos
ambos costes, obtenemos la linea C T, con [a caracteristica de tener su punt°
minim°, 1\el, en el tarnatio de jurisdiccion en el que los dos costes iniciales se
cortan. En estas circunstancias la provision Optima de bienes piiblicos se al -
canza para una jurisdiccion de tamafio T* ,

Figura 10.1. Cosies de proviskin de los bienes publicos y tarnario optimo


de jurisdiction

T* Taman° jurisdiccion

Nuestra discusion de este terra sugiere que los costes no son identicos en
todos los posibles bienes puhlicos, sino que par el contrario podriamos en -
contrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien
public° que estemos tratando. Esta situation se refleja en la Figura 10.2, don-
de se comprueba que para el bien public° 1, el tamatio optimo seria T 1, para
el bien pablieo 2, el tamafio optimo seria T2 y para el bien pUblico 3, el ta-
mano optimo seria T3.

234
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA ELIROPEA

Figura 10.2. Bienes ptiblicos y tarnaftos optimos de jurisdiccion


Bien 1
Bien 3

T 1* T2* -
1- 3 *
itirisdiccion

Este plantearniento parece sugerir que cada Hen pUblico deberia atribuirse
a una jurisdiccion distinta, con el resultado logic° de que el nCunero de nive -
les de gobiemo tenderia a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obvia-
mente tal conclusion parece muy poco razonable, piles cuanto mayor sea el
numero de unidades de gobiemo mayores seran los costes para gestionar todas
estas entidades y para asegurar la correcta coordinacion entre todas ellas.
Podriamos extender este tipo de angisis para determinar no solo la atribu eV:al
de los bienes publicos a las diversas jurisdicciones sino tambien para calcular
el nitmero aptimo de entes territoriales que deberian crearse.

2) Distribucion de funciones en el caso de los fallos del mercado


La discusiOn precedents puede aplicarse, pasta cierto punto, a los casos de
intervencion pdblica debida a los denorninados fallos del mercado. En este
sentido, pueden formularse las siguientes reflexiones:
En lo que se refiere a la politica de defensa de la competencia, o el control
de los monopolios, parece razonable considerar que esta funcian debe atri.
buirse tanto a la Union Europea, en cuanto a su formulacion, como al gobier -
no central, en to que se refiere a su aplicacion concreta. Ello se debe a que si
los estados miembros de la Union pretenden conseguir un mercado Unico,
entonces los problemas causados por la limitacian de la competencia debi dos,
por ejemplo, a la fusiOn de dos empresas no solo afectan al pals del que sean
originarias, sino al conjunto de los paises miembros. No es de extranar, por
ello, que la legislacion de defensa de la competencia haya sido objeto de
directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacio -
nales. En cuanto a la aplicaciOn de tales normas se puede comprobar la inter -
vencian tanto de las autoridades comunitarias como la accion de institucio.
235
ANTONIO BUSTOS GISBERT

nes propias de cada pals, dependiendo de la escala en la que se plantee la


cuestion. A esta preferencia por el ambito europeo en la regulation de los
monopolies se anade otra circunstancia relevante, que tambien precede del
deseo de alcanzar un mercado (-mice)_ Erg efecto, supongamos que no existie-
ran este tip() de normas generates para toda la Union, seria posible, entonces,
que las einpresas tendieran a localizarse en aquellos paises en los que las nor -
mas sobre el control de los monopolies fueran menos rigidas, y, en virtud del
principio de libre circulacion de los bienes y servicios, vender sus productos en
todo et mercado. Evidentemente, este mismo tipo de reflexiones avala la
competencia de la Unkin Europea en las circunstancias que hemos denomi nado
curio de informacion asirnerrica y que han dada lugar, histOricarnente, a las
normas sobre marcas o nombres comerciales.
Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el control
de los efectos externos, donde nuestra discus ion hizo referencia especial al
caso de la contaminacion atmosferica. En este caso, tambien parece fad] jus -
tificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lade, y en
lo clue concieme a las normas generates sobre contamination resulta razona -
tile defender la competencia de la Union Europea en este ambito. Y elle per
muy diversos motivos. De una parte, y se trata de una argumento similar al
presentado para el caso de los monopolies, porque si los paises adoptan five-
les de exigencia distintos para la protection del medio ambiente, las empre-
sas contamin.antes tendran un indudable incentive para situarse en el pals
cuya politica ambiental sea menos dura, con una ventaja comparative con
respect() a las que esten ubicadas en naciones mas exigentes, donde podnin
vender sus productos en virtud de la libre circulation de mercancias. De otra,
porque la centaminacion generada en un pais miernbro puede acabar afec -
tando a los ciudadanos de otro pais, de tal modo que todos los esfuerzos de
una nation para resolver el problema de la contaminacion atmosferica pue -
den ser inutiles al recibir las emisiones de otros Raises.
Ahora bien, en to que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas
normas, parece mas logic() que se ejerza desde aquellos niveles de gobierno
que tienen un acceso mas facil a la information correspondiente. Dicho en
otros terminos, si una industria papelera esta realizando un vertido a un rio,
que excede los limites permitidos per la legislacion comunitaria y que ade mas
causa un daft° a otro pais, posiblemente sea mas sencillo que esta infrac Cion
la detecte el ayuntamiento donde este' situada dicha empresa 0, si los medics
de vigilancia presentan economias de escala, la Comunidad Autono-
ma correspondiente.
El ultimo caso de fall() de mercado al que debemos hater referencia es el
supuesto de los bienes preferentes, que hernos circunscrito a los supuestos de la
education y sanidad. En este tipo de servicios es donde podernos encontrar
2 36
TEMATO.LAHACIENDADESCENTRALIZADAYLAHACIENDAEUROPEA

una rnAs clara afinidad con respecto a la discusion que se ha realizado sobre los
bienes ptiblicos puros, y, por tanto, carece de sentido reiterar aqui la ex-
posiciT5n correspondiente. Ahora bien, aiin en el caso de que lleguemos a la
conclusion de que las Comunidades Autonomas tengan ventajas tiaras en las
competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos re-
levantes:
— En los bienes preferences que hemos senalado, aparecen evidentes ca-
racteristicas de caracter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adi -
cionales que estudiaremos con mayor profundidad a la Dora de discutir las
competencias en materia de distribution de la renta, pero que podemos anti -
cipar ahora. En efecto, supongamos que una Comunidad AutOnorna opta por
una combination de elevada presion fiscal y buena provisiOn de bienes prefe-
rentes, mientras que otra elige una impOsicion Inas reducida pero con menor
cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso
defendido por Tiehout podria llevar a que la primera comunidad atrajera a los
individuos de rentas ma's bajas mientras que la segunda recibiera a los de al-
tos ingresos, con lo que la politica de la primera acabaria siendo inviable.
— Lin segundo elemento digno de set considerado se refiere al hecho de la
fibre circulation de factores de producci6n, y concretarnente de la mano de obra,
entre los distintos parses miembros de la Union Europea. Para rnantener tal
libertad resulta imprescindible que, en materia de education, existan normas
comunes que permitan day validez mutua a los titulos academicos co-
rrespondienres.
— For (llama si el pals al que pertenecen las diferentes comunidades auto-
nomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces
tarnbien el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias,
pues en caso contrario podriamos observar la situation en la que una Comunidad
Autanoma garantiza la educaciOn gratuita y obligatoria has , ta Los 16 atios,
mientras que otra rehaja tal nivel a los 14. Naturalmente, pero sobre ello
volveremos en un epfgrafe posterior, el gobierno central puede conseguir la
nivelacion en la provision de determinados bienes preferentes a traves de
transferencias a los niveles inferiores de gobierno, del mismo modo que si
determinado nivel de ensetlanza es atribuido a los enter locales, la Comunidad
AutOnoma podria compensar a los Ayuntamienros con menor capacidad
recaudatoria para que generasen una calidad minima en ese servicio.

B) LA DISTRIBUCION DE LA RENTA
Ya hemos tenido ocasiOn de senalar que las competencias del sector ptibli , co
en materia de distribution de la renta son una cuesti6n mas que discutida y que
para un irnportante ntimero de econornistas no eSt6 demaSTado funda-
237
ANTONIO BUSTOS GISBERT

mentada la idea de que el poder politico pueda decidir sobre la distribution de


rentas realizada por el mercado.
Ahura bien, si aceptarnos, comb punto de partida, que en las economfas de
mercado se producen indudables desigualdades en la distribution de la renta y
que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades rrias llamativas,
aunque solo sea para garantizar la estabilidad misma del orden social, entonc.es
la pregunta de que nivel de gobiemo se debe hacer cargo de las principales
politicas redistributivas resulta ser relevante.
En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes politi -
cas de redistribution de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan a
cabo a escala del pais o, dicho en otros terminos, si son competencia del
gobierno central y que, por el contrario, llevarian a situaciones insostenibles
si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autanoma o mucho
mas si to pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apun-
tar las siguientes reflexiones:
— En primer termino, el analisis realizado pot T1EBOUT, y que hemos deno-
minado "votacion con los pies", dernuestra que si una Comunidad Autonoma
elige realizar una politica [rimy redistributiva, basada en tipos marginales muy
altos en el Impuesto sobre la yenta de las Personas Fisicas y el pago de
pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la
situation en la que la libre circulation de personas y recursos productivos haga
inviable su politica. Elio se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas
tratara'n de salir de esa jurisdiction., mientras que los posibles beneficiarios de
este tipo de ayudas trataran de emigrar a esa Comunidad Autonoma, con lo que
el resultado final seria financieramente inviable. Este argument°, que constituye
la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las politicas
redistributivas, no esta exento de criticas pues parte, impliciramente, de una
movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y (arras, es decir,
la ausencia de coste alguno en el proceso de emigration, y de una prevision
perfecta por parte de los individuos y ninguna de esas dos pre.
misas es totalmente Ademas detenminados instrumentos de politica
de redistribution pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que
impidan este fenomeno de atraccion de candidatos de bajo nivel, de ream Las
criticas al argumento basada en la "votacion con los pies" no nos parecen
definitivas, sino que, como mucho, nos obligarfan a reformularlo diciendo que, a
largo plaza, los procesos de emigraciOn e inmigracion pueden hater inviable la
aplicacion de politicas redistributivas en el marco de las Comunidades Au
tOnomas.
— Una segunda razon que avala la realizaciOn de politicas de redistribu -
tion a escala nacional y no local es la posible generation de comportamien tos
free rider. Para ello consideternas que un ente local decide aplicar fuertes
238
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

impuestos municipaies pero a carnbio ofrece a sus ciudadanos una buena pro -
vision de bienes preferentes, coma acceso a la cultura, con conciertos sub-
vencinados, o al depotte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas
circunstancias, los ciudadanos Inas perjudicados por los impuestos municipa-
les pueden optar por vivir en un terming municipal cercano, pagar menores
impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece of ente lo cal
que adoptO la politica redistributiva.. El efecto final sobre la viabilidad fi -
nanciera de la politica de redistribucion es el mismo que el se -naiad° en el
pArrafo anterior.
— Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algun problema
adicional ma's para la arribucion de estas competencias a las Comunidades
Autonomas o, en mayor medida, a los entes locales, aim en el caso de que se
dieran las circunstancias defendidas pot los partidarios de la denominada
economia de oferta. En efecto, consideramos que un ente local o
territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor
ntimero de empresas de contribuyentes con elevada capacidad econOrnica, y
prestar asi unos servicios publicos mejores o mayor dotackin de bienes
preferentes o de politicas de redistribucion. Si esta politica trihutaria tiene un
exito inicial, puede generar un proceso de emulaciOn por parte de los territorios
limitrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudacion inferior para todos los
implicados, con peores servicios o politicas redistributhas menos
generosas.
A pesar de estas criticas con respecto a la atribucion de competencias de
redistribucion de renta a los entes subcentrales, pueden sefialarse algunos ar-
gumentos favorables a la misma. Entre ellas, podemos citar las siguientes:
— De un [ado, podemos pensar que los modelos de "votacion con los pies",
que constituyen [a base fundamental de las criticas a la delegacion de
estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la
presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si
consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada
por todos los agentes economicos, entonces la redistribucion se presentarfa
corn un bien palico puro al que podriamos aplicar el mismo analisis
desarrollado en el primer apartado del epigrafe anterior y la presencia de
informaciein ings exacta en los niveles locales avalaria una actividad
redistributiva pot parte de estas entes,
— De otro, podriamos observar la existencia de politicos redistrihutivas
en las Comunidades AutOnomas basadas en cornportamientos cooperativos,
voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad
Autonoma X establece un programa de mantenimiento de renta minima. Si
stile este territorio llevai a cabo esta politica redistributiva es posible que
acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras cornunidades. Ahora bien, si
el ejemplo de la primera genera la emulation de los dernas territorios, pot
239
si mismos o por la presion de sus votantes, entnces encontrariamos una
politi-
ANTONIO BUSTOS: GISBERT

ca id6ntica por pane de todos los territorios, con ventajas en cuanto a la in-
formacion sobre los beneficiarios y que no generaria ningtin movirniento mi-
gratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podria
aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las
grandes ciudades.

C) LA ESTAB1LIDAD ECONOM1CA

En el caso de las politicas de estabilizacion economica, tambien hernos tenido


ocasian de setialar la diversidad de planteamientos sobre su eficacia. De lo que se
trata en este caso es de analizar, aun en el supuestu de que se acepte la viabilidad
de estas politicas, a que nivel de gobierno dehe asignarse. En tal sentido,
podernos distinguir entre cada uno de los instrurnentos de las politicas de estab i
1 iz ac ion economica.

1) Politica monetaria

En un contexto de unification monetaria dentro de la Union Europea, con la


introduction del euro comp moneda cornun, parece obvio que las competencias
en cuanto a este instrumento de la politica economica deben quedar en manos
de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa mision al Banco Central
Europeo y al Sistema Europe() de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada
pais miembro de la Union Monetaria pudiera ernitir moneda libremente,
existiria un includable incentivo al crecirniento de la oferta monetaria
considerando que los posibles costes, en terminos de inflation, acabarian repar -
tiendose entre los diferentes paises. Este mismo argumento explicaria porque
dentro de un mismo pais, la capacidad de emitir moneda es corupetencia del
gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las entidades locales. La
atribucion de la politica monetaria a un ambito de decision supranational
plantea inmediatamente el problema de que intereses se tendrAn en cuenta a la
hora de fijar las prioridades de la politica economica y hasta que punto sera util
este instrumento si se producen crisis asimetricas en los distintos paises.

2) Politica cambiaria

La fijacion de los tipos de cambio son una competencia unida a la politica


monetaria, per ello, no rnerece la pena insistir que esta cuestion dehe quedar
en manos de las instituciones de la Union Europea. Tan solo dehe tenerse en
cuenta que esta competencia habia sido ya muy restringida desde que, tras el
fin del orden economic() internacional fijado en Bretton Woods, los paises
miembros de la Union Europea apostaron por la estabilidad de los tipos de

240
TEMA to. LA HACiENTDA DESCENTRALIZADA Y LA 1-1ACIENIA EUROPEA

carribio, la creaciOn del Sistema Monetario Europeo y, finalmente, el estable-


cirniento de la moneda

3) Politica presupuestaria
Como es bien sabido, la politica presupuestaria se refiere a los efectos so -
bre la demanda agregada de los gastos publicos, ya sean en Dienes y servicios
o en transferencia, y de los impuestos. Aun a riesgo de simplificar excesiva -
mente la cuestion podemos afirmar que la efectividad de la politica fiscal
puede medirse a traves de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por
los distintos agentes econamicos y que tal efecto se evaltia a traves del
proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de eco -
nomias con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay nin -
guna garantia para que los efectos de la politica fiscal beneficie al nivel de
gohierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Aut(anoma hiciera
una politica de incremento de gasto publico para crear empleo, no se puede
asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los benefi -
ciados por el eventual aumento de renta podrian dedicar su consumo adicio nal
a los productos fabricados en otra jurisdiccion, con lo que los efectos se
acabarian difuminando por todo el pats y, en cambio, el coste de la politica
recaeria sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo.
Este argumento avala que la politica fiscal se atribuya al nivel central y no a
las Comunidades Autonorna.s y asi se presenta en la mayor parte de la biblio-
grafia sobre la cuestion. Sin embargo, podriamos anadir algunas consideraciones
que nos parecen relevantes. Entre ellas, debemos destacar las siguientes:
a) La efectividad de las politicas fiscales depende crucialmente de la infor-
rnacion disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este
punto de vista, se at-laden ventajas at ejercicio de esta competencia por parte de
los gobiernos centrales y no de las haciendas subcentrales. En cambio no resulta
igualmente plausible atribuir a la Union Europea una informaciOn mejor que la
disponible por parte de los paises miembros.
b) La propia efectividad de la politica fiscal realizada por la hacienda cen-
tral esta' lirnitada en un contexto de creciente globalizacion de la economia.
Asi si el gobiemo de Francia decide realizar una politica expansiva, puede que
sus efectos se difuminen y acaben beneficiando a las naciones de su enrorno.
Elio avalaria que la Union Europea podria tener ma's eficacia en la adopcion
de la politica fiscal que cualquiera de los distintos paises miembros, pues
siendo estos economfas muy abiertas, la Union podria considerarse corno una
economia cerrada. Tal planteamiento choca con Ea falta de recursos de la
propia Union, pero !a situacion puede cambiar en el futuro, En ese sentido, no
nos parece irrelevante recordar que et papel de la politica presu-

241
ANTONIO BUSTOS GISBERT

puestaria, a escala federal, en 105 Estados Unidos, fue tachada en su dia de


ant iconstitucional y que fueron las circunstancias de la crisis de los anos
treinta las que acabaron imponiendo un papel fundamental del gobierno
central en el diseno de la politica fiscal. Es posible que boy veamos coma cla -
ramente contrario al principio de subsidiariedad el posible papel de los orga -
nos comunitarios en la politica presupuestaria; ante una crisis de dimension
europea, no podernos estar tan seguros de que no llegase a aceptarse.
c) lain obstante lo indica& en los parrafos anteriores, puede defenderse
una politica de estabilizacion basada en instrumentos de carkter fiscal cuan -
do no adoptan la forma de deficit presupuestario sino las formulas de equili -
brio. Sin embargo, delve tenerse en cuenta que si un ente territorial se corn -
promete a un politica rnuy decidida frente al problema del desempleo, puede
acabar atrayendo a ciudadanos que se encuentren en paro y acabar generando
una situaciOn pear que la inicial.
d) Una Ultima consideracion relevante hace referencia al establecimiento de
limites a las politicas de deficit pUblico de los estados europeos que participan
en la moneda (mica. Tales restricciones, contenidas en et Ilamado Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, no impiden la politica fiscal sine tan solo las que
suponen un desequilibrio en las cuentas del sector pfiblico, pero arroJan
importances dudas sobre la capacidad futura de los estados de la Union para
llevar a cabo politicas presupuestarias. La renuncia a las politicas de deficit
public° solo se explican par la creciente insatisfaccian con los modelos teoricos
que proponian el use de este instrumento de politica economica.

4) Politica de rentas

Este ultimo instrument() de la politica econOmica hace referencia a la con-


clusion de acuerdos entre las organizaciones sindicale,s, empresariales y gobier-
no con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a traves de la re-
gulacion de los aumen.tos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el
catheter centralizado de los procesos de negociacion, en los que los interlocutores
sociales normalmente tienen una dimension nacional, avala que este
tipo de politica se formule a escala estatal. obstante, las situaciones diver-
sas de las Comunidades Autonomas,que pueden sufrir crisis asirnetricas, per-
mitiria, en nuestra opinion, la consecucion de acuerdos puntuales que afecten tan
solo a un ente territorial.

D) EL CRECIMIENTO ECONOMIC°

Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo econamicos se han tratado,


en numerosas fuentes bibliograficas, coma un element° m(is de las politicas

242
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALILADA Y LA HACIENDA EUROPEA

de estabilizacion econamica, nuestra discusion del capitulo segundo de esta obra


sugiere, mas bien, que se puede considerar un problema distinto. Podemos
senalar, brevemente, que, en este caso, los principales instrumentos disponibles
pot- parte del sector ptiblico son las medidas de foinento al ahorro privado, en las
que el elemento slave son las normas tributarias, y las politicas de gasto
blico en inversion o de investigation basica. Ello obliga a discutir, separada-
mente, ambos instrumentos.
Asi, en 10 que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar, de
nuevo, la presencia de dos elementos contrapuestos. Par un lado, la presencia
de economfas de escala en la realization de obras de infraestructura avala la
centralizaciOn de estas competencias, y asi, determinados gastos para
mejorar Las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo
rnas aclecuada su realization pot- parte del gohierno central a incluso la
presencia de competencias compartidas por la Union Europea. Pot otro, las
haciendas subcentrales disponen de ventajas de information a la hora de
diseitar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo
econOmico, al conocer de forma mas inmediata cuales son las causas que
impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas ventajas en cuanto
a la inform& clan avalaria, en cambio, una tendencia a la descentralizacian de
estos gastos. En estas circunstancias, la atribucion de las competencias a uno
u otro nivel de gobierno dependera, como en el caso de los bienes publicos,
de la importancia relativa de estos dos costes.
En cuanto a la formulation de los planes de investigation basica de nuevo
actuC pueden apreciarse importantes economfas de escala en cuanto al gasto
public° que justifica no solo la coordinacion de estos planes no solo a escala
nacional sino incluso europea y debe recordarse, en ese sentido, que numero-
5aS innovaciones tecnicas con procedencia en algtin pals europeo han perdi -
do posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados Unidos, por
la ausencia de financiacion palica suficiente o porque el mercado nacional en
el que podria aplicarse era excesivamente estrecho. Dicho en otros terminos,
la pluralidad de esfuerzos no coordinados entre equipos de investigacion de
distintas instituciones europeas puede conducir a soluciones ineficientes.
Ahora bien, igualmente en el caso de la investigation puede ocurrir que los
intereses de una Comunidad Autonoma difieran de los de otra jurisdiction y
lineas de investigation muy prometedoras para resolver sus problemas econ6-
micos no tengan utilidad alguna para los de otra. En este supuesto, volvemos
a estar en presencia de ventajas para los entes subcentrales basadas en econo -
mlas de information.

243
ANTONIO BUSTOS GISBERT

LOS PRINCIP1OS DE LA DESCENTRALIZACION


DE LOS TRIBUTOS
En el epigrafe precedente hemos sefialado que determinadas funciones de-
sempefiadas por el sector pablico pueden realizarse con mayor eficacia si se
delegan a los niveles subcentrales n a los supraestatales. Tal afirmacion exige que
consideremos de que modo debe procederse a la entrega de recursos necesarios
para Ilevar a cabo tales funciones. En este apartado no pretendemos artalizar,
especificamente, los ingresos tributaries que se asignan a cada cornponente del
sector pohlico, pues elk) sera objeto de nuestra atencion en las lecciones
siguientes. Por el contrario, nuestro interes se destina a comprobar que
modificaciones plantea la hacienda descentralizada a los principios trihutarios a
los que hicimos referencia en el tema 7.
Tales cambios se presentan en una doble direccion. De una pane, la presencia
de niveles distintas en la definicion del sector ptiblico obliga a un re-
planteamiento de los principios que discutimos en su moment° (simplicidad,
suficiencia, equidad y neutralidad). De otra, la descentralizacion fiscal exige
formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente,
en la existencia simultanea de estos diversos niveles de gobierno.

A) LA INCLUSION DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS


La configuracion del sector public de un modo descentralizado obliga a
incluir nuevos principios trihutarios, entre los que destacan el principio de
autonornia y el principio de locatizacion. Ambos proceden precisamente de
las ventajas que hemos sefialado en la actuacian de los enter subcentrales, y que
estan relacionadas con la mejor infonnacion disponible por parte de las
haciendas territoriales y con as ventajas de que cada persona elija coma resi-
dencia aquella jurisdiccion donde la combinacion entre tributos pagados y
servicios suministrados por el sector publicose aproxime mejor a sus preferen-
cias.
Entendidas asi las cosas, no parece dificil defender el principio de autono-
mia pues solo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comuni-
dad Autonoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes
cornbinaciones entre las que eleginin los ciudadanos. Es decir, si los gobier -
nos correspondientes no tienen un deterrninado rnargen de discrecionalidad
seria imposible que se llegasen a presentar estas distintas posibilidades. Este
principio de autonornia no solo significa una capacidad de decision en cuan to
a las prioridades del gasto public° sine tambien la posibilidad de contar con
recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobier nos
subcentrales. En caso contrario, la capacidad de las haciendas descentra-
244
TEMA lO. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

lizadas para elaborar sus propios programas de actuacion dependera de la vo-


luntad del gobierno central de conceder la financiacion correspondiente,
En segundo termino, debe curnplirse el principio de localizacion, que sen-
cillamente significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdic-
clan deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio.
Como ya sabemos, pues discutimos esta cuestian al estudiar la incidencia de
los impuestos, el hecho de que la ley sefiale a una persona coma sujeto pasivo
de un tributo no garantiza que sea este quien lo pague, pues la carga tributaria
puede ser trasladada a otros agentes econornicos. Cuando tenemos en cuenta
la presencia de haciendas subcentrales esta cuestiOn alcanza una mayor
relevancia, pues si un gobierno autOnomo establece un impuesto que puede
trasladarse facilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenomeno que se
conoce como exportacion fiscal, entonces pods falsear las opciones entre
las que eligen sus ciudadanos que no siempre correran con las consecuencias
de una ma's amplia provision de servicios publicos. La apticacion de este
principio avalatia, por ejemplo, que cada gobierno subcentral tuviera
competencias en la fase minorista de la imposician indirecta, dificilmente
trasladable a otras regiones, pero no de las de fabricante o mayorista, cuyo
traslado hacia utras regiones es much() ma's plausible.

B) EI., REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS


TRIBUTARIOS
En primer termino, podemos considerar que en to que atane al principio de
simplicidad, la descentralizacion fiscal ariade circunstancias que hacen ma's
difIcil su curnplitniento. En efecto, si, en virtud de la autonomfa fiscal, las di-
ferentes Cornunidades Autonomas, o los entes locales, tienen capacidad nor-
mativa para establecer sus propios trihutos o para regular aspectos fundamen -
tales de la relacian tributaria, tales coma estimacian de las bases imponibles,
exenciones, tarifa aplicable o deducciones en la cuota, entonces es includable
que se hace ings que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus
obligaciones trihutarias. La consecuencia lagica de este principio es que para
aquellos tributos de amplia base, coma el impuesto personal sabre la renta o el
impuesto de sociedades, la competencia debe encornendarse al gobierno central
y no a las Cornunidades Autonomas, pues si se trata de sumar todas las rentas
percibidas por un tinico individuo, con independencia del lugar en el que se han
generado, tat cornetido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de
gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo mode resulta
rags sencilla su administracion central que la descentralizada. En carnhio, no
genera particulares dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad, la
atribucion a las haciendas subcentrales de aquellos trihutos en los
245
ANTONIO BUSTOS 015BERT

que se graven bases muy localizadas, como puede ocurrir con la propiedad ur ,
bana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado por
el sector public° y el pago realizado por el contribuyente, como sucede con las
tasas o con las contribuciones especiales.
En segundo termini:), no parece excesivamente compieja la aplicacion del
principio de suficiencia al diseno del sistema de financiacion en un marco
des, centralizado. La definicion de este principio tan solo reclarna que cada
unidad de gobiemo disponga de los recursos necesarios para atender a los
gastos exigidos por la asuncion de determinadas funciones. Los problemas que
puede plan-tear el cumplimiento de este principio, y que lo complican con
respect() a lo analizado en la leccion correspondiente proceden ms bien de la
forma en que se valoran las competencias asumidas por una Hacienda
subcentral, pues una infravaloracion conduce inevitablemente a la
imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de adaptarse a una mayor
demanda en la provision de los servicios transferidos. Por ultimo, si se
pretende un nivel minimo de provision de deterrninados servicios pUblicos, en
aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitucion, la
suficiencia de recursos exigirla la existencia de transferencias de los territorios
de mayor capacidad economica a los de menor nivel de renta.
Por otra parte, en to que se refiere al principio de equidad, la posible exis-
tencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pals exige la corres-
pondiente coordinacion entre los tributos existentes para evitar fens5menos de
doble imposicion o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que
resultarla ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida
como equidad horizontal o como equidad vertical. Con ello no pretendemos
defender que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser identico, pues es
evidente que la accion palica no se limita a la exaccion de impuestos, sino
tambien a suministrar bienes y servicios a los ciudadanos. En todo caso,
podriamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los in-
dividuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fiscal
sea similar en todos ellos.
Por Ultimo, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia
en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas trihutarios
propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los
agentes econornicos. Asi, si una empresa esta decidiendo en que jurisdiccion
va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que pueden condicionar su
comportainiento es el nivel de imposition al que se deba enfrentar, y, a igual -
dad de circunstancias, acabar5 optando por aquella que le ofrezca un menor
nivel de tributacion. Del mismo modo, si en la imposicion personal sabre la
renta se otorgan mayores deducciones en un terriwrio que en ono, se puede
producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se
246
ThMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADAY LA HACIENDA EUROPEA

encuentre una menor presion fiscal. Parece claro, por Canto, que las complica-
clones en cuanto at principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con el
de autonomfa, pees de un lado hemos preclicadci que cada jurisdiction deberia
elegir con libertad una combinaci(n de impuestos y gastos que coincida con las
preferencias de sus ciudadanos, perry tal autonornia conlleva la aparicion de
distorsiones en las conductas de los agentes economicos.

IV. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO


DE LAS HACIENDAS DESCENTRALLZADAS

Ya hemos tenido ocasian de serialar que el principio de suficiencia exige


que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de
atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribui -
do a estos organos. Igualmente, hemos analizado, en la leccion correspon -
diente, los problernas que plantea el use de financiacion extraordinaria, y en
particular, el debate sobre quien soporta la carga de la deuda paIica. En ese
contexto, aderna's se sefialaron los efectos de la envision de deuda sobre la
consecucion de determinados objetivos macroeconomicos y las limitaciones
que se imponen a los estados miembros de la Union Monetaria en cuanto a la
posibilidad de deficits publicos.
En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los distintos
niveles de gobiemo responderfa, en el mejor de los casos a un interes puramente
teorico, pees en la practica, esta posibilidad esta muy limitada. Na obstante,
podemos pacer las siguientes reflexiones:
1) Alin en el case de que no se Ilubiera producido el proceso de unificacian
monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las haciendas
subcentrales dehe estar limitado. Elk) se debe que si hemos defendido que la
politica monetaria es una competencia del gobierno central, entonces no puede
adrnitirse una financiacion del deficit de los distintos territorios que pueda
incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligacion de que el
deficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros terminos mediante
la envision a los particulares o con operaciones de credit° que no
incrementen las disponibilidades liquidas en manos del public°.
2) En segundo termino, las consideraciones que realizamos en materia de
carga de la deuda y de su sostenibilidad serian aplicables, igualmente, a las ha-
ciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales
dispongan de sistemas tributarios ma's o menas flexibles, o si para determinados
territorios el crecimiento de la actividad es menor a mayor que la media del pats,
puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en
otras. En estas circunstancias el recurso al endeudamiento, si se le irnpo-

247
ANTONIO BUSTOS GISBERT

ne la condition de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provision


de servicios entre los distintos territorios, si las regiones ma's ricas son ma's
dinamicas que las inns atrasadas.
3) Una tercera reflexion concierne al ernpleo del endeudamiento para fi-
nanciar inversiones. Con ello queremos seiialar que si aceptarnos que la carga
de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la envision de deuda se
destiny a financiar proyectos de inversion que beneficiaran a las generaciones
futuras, entonces la aplicacion del criterio del beneficio conduciria a
considerar Optirno el ernpleo de esta fuente de financiaciOn extraordinaria.
For el contrario, si las inversiones se financian a traves de sucesivos superg -
vits obtenidos en periodos anteriores, entonces la generaciOn actual estaria
transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este analisis en el se-
gun& caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversion
una vez que esta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede
aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contra rio,
en el primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe
hacer fuente a la deuda emitida. Debe hacerse notar que ambos sistemas
coinciden si el planteamiento de BARRO, discutido en la leccion catorce, es
correct°, plies en ambos casos la carga acaba recayendo sobre la generation
presente, que tendria un claro incentivo para abandonar el territorio corres -
pondiente. En cualquier caso, estos presuntos efectos migratorios pueden ver-
se arninorados por el hecho de que al liquidar las propiedades en el proceso de
emigracion, el comprador descontarfa del precio de compra el valor de los
impuestos a que se very sornetido al trasladarse a ese territorio.

V. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

El anglisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno


quedaria incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan
transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubemanlentales pueden
producirse Bien desde el gobiemo central a las Comunidades AutOnomas o
desde estas hacia los diferentes enter locales. En primer terrain° senalaremos
cugles son las justificaciones de estas transferencias para despues considerar la
forma en que pueden llevarse a cabo, sus efectos y cuates son las rnas apropia-
das para cada uno de los fines considerados.
En cuanto a las finalidades de estas transferencias podemos setialar las si-
guientes
1) Una primera razon se basa en la realization de politicas activas para igualar
la distribution de la renta entre las diferentes Comunidades Autono.

248
TEMA U). LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y Lk HACIENDA EUROPEA

mas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el
papel de contribuir a la formacion. del suficiente capital como para garantizar un
mayor crecimiento economic° para las zonal ma's desfavorecidas. Por ello, no es
extrano que este tipo de transferencias se materialice en la financiacion de
proyectos de inversion.
2) Un segundo motivo esta relacionado con la consecution del principio
de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdiction. Eta aspiration
puede verse truncada por dos motivos diversos, aunque coincidentes en
cuanto a sus conclusiones. De una parte, puede suceder que la base fiscal de
las distintas comunidades, o los entes locales, seam notoriamente dispar y,
por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos la obtencion de un nivel
minimo de deterrninadas prestaciones pUblicas, o, en una perspective mas
ambiciosa, no se pueda alcarizar una cierta igualaciOn en la calidad de los
servicios prestados por el sector public°. De otra, aim en el caso de que eI
territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de
poblacion, por su tamano, dispersion o edad, o incluso los
condicionamientos geogr6ficos, pueden hater mas cara la provision de un
servicio determinado en una zona concreta. En arnbos casos, ya sea por falta
de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo de las transferencias
intergubemamentales es compensar al territorio correspondiente para que se
alcance un nivel minim° en determinados servicios palicos, que garantice el
cumplintiento del principio de igualdad.
3) Por ultimo, un tercel- motivo se basa en Ia presencia de efectos
externos en las actividades de un territorio que favorece a las areas limItrofes
o at Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral
realizaria el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no
el de las externalidades correspondienres. El resultado, logicatnente, serla una
asignaeien ineficiente de los recursos publicos que puede evitarse a trave's de
transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden
instrumentarse biers a traves de acuerdos de cooperation, para lo que es
necesaria una correcta identification de los beneficiarios de la actividad
pUblica, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recaudados
por el gobiemo central que despues transferiria los recursos necesarios a los
territorios implicados.
Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas transfe-
rencias, podernos resumirlas en las que incluimos en el esquerna siguiente:

249
ANTONIO BUSTOS C3ISBERT

Figura 10.3.

Na compensatorias
Condicionales
Acotadas

Sin [finite

Participation
Incondicionales en ingresos

Perecuatorias

de las
Clasificacion
transferencias
intergubernamentale
s

Generales

Especificas
Compensatonas

Igualadoras de
capacidad Relacionadas
con
el esfuerzo fiscal
Igualadoras de
prevision No relacionadas
c
o
n
el
es
f
u
e
r
z
o
fi
sc
al

Fuenze: C. M CWAS TER i0 y


J. SuAREz, Manual de
hacienda auraromica y local,
p. 36.

En primer lugar
las transferencias
pueden ser
condicionales o
incondicionales
segiin que las
Tondos
transferidos se
destines a una
finalidad concreta
decidida por quien
la hate o si pueden
asignarse
libremente a los
fines que desee el
perceptor.
Las
transferencias
condicionales se
dividen en
generales y
especificas de-
pendiendo del
grado de
concretion que
presente la
finalidad
estableckla al re-
cibirla. Asi, si se
indica que el
destino debe ser la
mejora de la red
viaria estamos en
presencia de una
transferencia
conditional
2 5 0 general,
mientras que si se
indica que debe
destinarse a una
carretera concreta
del territorio sera
especifica. A su vez
las subvenciones
especificas pueden
ser una cantidad
fija, y en tal case
se denominan no
compensatorias, o
un porcentaje del
coste del proyecto,
en cuyo caso se
definer coma
compensatorias.
Tal porcentaje de
participael.& en el
coste puede tener
un limite, y
entonces estamos
en presencia de
transferencias
acotadas, o no
tenerlo.
En cuanto a las
transferencia
incondicionales,
podemos
considerar dile-
rentes
modalidades. De
un lade pueden
estar constituidas
por una mera par-
ticipaci6n en los
ingresos de niveles
superiores de
gobierno, en virtud
de las cuaies los
enter subcentrales
tienen derecho a
un porcentaje en
los tributos
recaudados. Elio
presenta la ventaja
de que si la
recaudacion de un
irnpuesto es mgs
eficiente a escala
national, las
comunidades
autOnomas tienen
dere-
TWA 10. LA HACIENDA DESCENITTIAL/ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

cho a una parte de esos ingresos, en la medida en que las bases gravadas se
ban generado en su jurisdiccion.. e otro, se pueden conceder transferencias
incondicionales que no guarden relacion con los ingresos recaudados par el
sector public° central en el territorio del ente que participa en los ingresos y
que su finalidad es ma's bien proceder a una igualacion en las situaciones de
los diferentes entes. A estas se las denomina perecuatorias. Com ya sabemos,
esta necesidad de igualacion puede proceder de la diferente capacidad fiscal o
bien de las diversas situaciones en cuanto al caste del suministro de los
servicios palicos. En este segundo supuesto, la subvencion puede hacerse
depender o no del esfuerzo fiscal realizado por el territorio.
En cuanto a quo' tipo de transferencia es ma's adecuada, hemos de indicar que
la pluralidad de formas que hemos seriaIado pone de manifiesto la presencia de
objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma simulninea.
Simplificando la cuestion podemos set-afar los siguientes aspectos:
1) Las transferencias incndicianales son ma's coherentes con el principio de
autonomfa de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las
finalidades que ma's se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio.
En cierta medida, puede aplicarse a la discusiOn entre transferencias
incondicionales y condicionales los mismos argumentos que hacian preferibles
las transferencias monetarias a las realizadas en cspecie para el case de los indi-
viduos, y del mismo modo que puede demostrarse la superioridad, en t6rminos
de bienestar alcanzado, de los pagos en diner° al suministro gratuito o subven-
cionado de bienes se puede comprobar la ventaja de las transferencias incondi-
cionales sobre las condicionales.
2) La analogia con el caso de las politicas de redistribucion de la renta se
mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condi-
cionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de determinadas fi-
nalidades. Asi coma se dijo que la educacion gratuita es mejor que el impues-
to negativo sobre la renta si de los que se trata es de garantizar el acceso obli-
gatorio y gratuito a determinadas niveles de enseirianza, del mismo modo las
transferencias condicionales son ma's eficaces para garantizar el cumplimiento de
las finalidades para las que se crean.
3) La eleccion concreta entre las modalidades que presentan las dos gran-
des opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie
de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de co•rresponsabi -
lizar a los distintos niveles de gobiemo en la realizacion de actividades publi-
cas, lo que en unos casos har5 preferibles las transferencias compensatorias y
en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiracion a
una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso sergn mas ade -
cuadas las transferencias no compensatorias las perecuatorias igualadoras de
capacidad fiscal, o bien se tratara de evitar las situaciones de ilusian fiscal
251
ANTONIO BUSTOS GI SBERT

en las que los recursos recibidos en forma de transferencia pueden ser inter -
pretados por los contrihuyentes corno una reduccian en el "precio" que de-
ben pagar por los servicios ptiblicos y expandir su dernanda de servicios
blicos.
4) Por ultimo, creemos necesario reiterar alguna de las consideraciones re -
alizadas en el terra tercero de esta °bra, cuando describirnos el proceso de
crecimiento del gasto public() en nuestro pals. La ausencia de una correspon -
dencia entre los servicios palicos suministrados par un territorio y los im-
puestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a
las transferencias intergubernamentales puede estar dando Lugar a una situa-
tion en la que los responsables de la gestion de un ente descentralizado pue de
trasladar su responsabilidad hacia otros gestores distintos, con las conse -
cuencias que ya tuvimos ocasian de describir en su momenta, y en las que re -
sultaria ocioso insistir una vez mas.

VI. EL PRESUPUESTO CONFUNITARIO

A) PRINCIPALES GASTOS Y POLiTICAS COMUNITARIAS


Antes de entrar en el analisis concreto de las politicas comunitarias y su
reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflex
iones generates:
— En primer lugar, debemos destacar que las cifras del presupuesto comu-
nitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad economica.
Si el presupuesto del sector public° interno viene a representar una me dia del
48% del FIB en los distintos paises miembros, el de la Union no supe ra el
1,20% del PIB. POGO puede esperarse de unas cifras tan hajas para atender
a un raimero tan arnplio de prograrnas de gasto.
— Una segunda rota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso
decisivo de las politicas de mantenimiento de Los precios agrarios, reco-
gicloi corno ya se ha indicado por las acciones del FE A, secci6ri garantia.
En condiciones de Libre circulacian de los bienes y servicios, la tinica politica
agraria efectiva para mantener los precios de los pmductos es la elaborada a
escala comunitaria, y ello explica su genesis y su importancia en cuanto al gasto
total.
— Por otro lado, podemos pensar que las politicas de redistribution de la
renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser tugs efectivas cuando se
realizan desde la Union Europea. Ello no solo se debe a que las diferencias en-
tre regiones son mucho rugs acusadas en nuestro caso que en el de otros paises
de estnictura federal, to que exige un esfuerzo comparativamente mayor, sino

252
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA I LA I-JAC:1E1\11)A EUROPEA

tambien porque las grandes inversiones en infraestnicturas, destinadas a reducir


estos desniveles de riqueza, son ma's efectivas cuando se disetian a escala co-
munitaria que cuando se llevan a cab() por los distintos estados miembros, don-de
el gasto realizado puede ser ineficaz si los paises implicados no coordinan sus
esfuerzos. Por ultimo, debe recordarse que deterrninadas acciones de la Union
pueden resultar generadoras de desigualdad, lo que exigiria un esfuerzo corn-
pensador a traves del presupuesto y las politicas de reequilibrio regional.
— En cuarw lugar debe senalarse que el curnplimiento de objetivos marca -
dos por las directives comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo
para algunos de los parses miembros, al que no podr Ian hacer frente con sus
recursos financieros. Por ejemplo, considerernos que la Union adopta una po -
litica de defensa del medio ambiente que obligan a un pals miernbro a realiz;ar
inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En
este caso, solo se tienen dos opciones, o dotar de financiacion adicional a este
pais o aceptar el fracas() de esa politica.

B) EL S1STEMA DE INGRESOS DEL PRESUPUESTO DE


LA UNION EUROPEA

a) Derechos de aduana
Uno de los rasgos definidores del proceso de integraciOn seguida por los
parses europeos ha sido la de constituir una Uni6n Aduanera, to que exige el
establecimiento de un arancel cormin frente a terceros. En estas circunstan -
cias, los recursos obtenidos pot la aplicaciOn de este arancel se considera un
ingreso propio de la Union, si bien la gestion de estos ingresos corresponde a
cada Estado mierribro, la recaudacion debe entregarse a la Hacienda europea,
salvo un 10% en concept() de gastos derivados de las funciones de adminis -
tracion del irnpuesto,
Los derechos de aduana no tienen, al menos teoricamente, una funcion de
tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la produccion del pais
que impone el arancel contra la competencia procedente de otras naciones.
hecho, una de las cuestiones que ha suscitado ma's interes, en el debate
sabre este tipo de derechos arancelarios, ha sido !yds que su potencia recau-
datoria su capacidad de generar una protecciOn efectiva contra los comperi-
dores extranjeros.
Puede resaltarse la perdida de irnportancia de este recurso. Ello se debe a
dos factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder ambos del
proceso de liberalizacion de los intercambios comerciales entre los distintos pa-
rses. De una parte, las sucesivas ampliaciones de la Union y el cumplimiento
del period() transited° de adaptacion significa la diminacion de aranceles en-
253
ANTONIO BUSTOS G1SBERT

tre los distintos poises, con lo que los ingresos de la Union, por esta via, se van
reduciendo. De otra, las sucesivas rondas negociadoras del GATT o de su actual
sucesora, la OMC, significan la reduccion de los aranceles entre los parses
cornunitarios y los extracomunitarios, con to que tambien por esta via se causa
una disminucion de los derechos de aduana.

b) Los derechos agricolas y las cotizaciones sabre el anicar y


las isoglucosa
En este apartado considerarnos tres tipos de ingresos diversos, pero que
tienen en comiin su relacion con la politica agraria connin. En lo que se re fiere
a los derechos agricolas, su origen se encuentra en la fijacion de precios
minimos garantizados para los productos agrarios. Si la Union pretende man-
tener los precios y existen competidores extracomunitarios que pueden surni -
nistrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos
dificultades paralelas. De tin lado, resulta que los productos agrarios importa -
dos tendran una indudable venraja competitiva con respecto a los de origen
comunitario. De otro, las producciones agrarias de la UE tendran dificultades
para introducirse en los mercados forgneos, De este modo podemos definir las
exacciones reguladoras agrarias, o prele'vements, como los impuestos variables
exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no
compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura euro -
pea a los que se quiere garantizar un precio rranirno. Si, adernas, se pretende
que el producw europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del
recto del mundo, entonces el product° cornunitario deberia recibir una
subvencion, conocida como restitucion a la exportacion.
Estos dos mecanismos producidan el efecto perseguido en cuanto a los ob-
jetivos de garantizar el precio minima a los agricultores europeos y a que, a su
vez, estos no perdieran mercados interiores, pero no dejaban de causar problemas.
Entre ellos citemos los siguientes:
— En primer termino este tipo de politica afectaba negativamente a los par-
ses extracomunitarios que fueran exportadores netos de productos agricolas que
vegan coma no podian competir a precios ma's bajos en el territorio de la
Union., mientras los de origen cornunitario lo hacian en igualdad de condiciones
con los suyos. No es extrano que, en estas circunstancias, la ronda Uruguay
estableciera que a partir de 1995 se producirian modificaciones en estos dos
instrumentos, que, para nuestros proposiros de este tema, se traducen en que los
antiguos prel&ements se convierten en los derechos agricolas, a los que se
pretende dotar de mayor transparencia y reducir su cuantia. Al rnismo tiempo,
la Union se comprometia a reducir las restituciones a los productos destinados a
la exportacion.

254
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRAL)ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

— En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos poises


europeos que, como el Reino Unido, tenia importances relaciones comerciales
con poises extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agricolas.
Los consumidores britanicos se vieron frente a unos precios superiores para los
productos de alimentation, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes
importados, eran considerados como un recurso propio de la Union. Como con -
secuencia, 'el Reino Unido tenia una aportacion neta al presupuesto positiva
que no se correspondia con la renta per capita del pais. Estas disfunciones die-
ron lugar al acuerdo del Consejo Europe() de Fontainebleau, en 1984, que ins-
tituye el denominado cheque britanico y que se configura como una devolu cion
especial a Gran Bretaiia como consecuencia del exceso de aportacian bri tanica
al presupuesto comunitario, debido a las caracteristicas de la politica agraria
comtin,
En cambia las cotizaciones sobre el azticar y las cotizaciones sobre la
production de isoglucosas, son tributos que gravan la production y almace -
namiento del azticar o las isoglucosas, y cuya justification se encuentra en que
se pretende que los gastos destinados a la regulacion del mercado del azti car
corran a cargo del propio sector. El hecho de que este sistema se aplique al
azticar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta relativamente
sencilla su gestion, pues la remolacha o la canna hay que transformarla para
obtener azucar. Su extension a las isoglucosas, que conic su nombre indica son
sustitutivos del azficar, trata de evitar los efectos de sustitucion que se
apreciaron en un primer momenta. La evolution de este tipo de ingresos no es
facil de predecir porque se trata de un mercado con un alto nivel de ines -
tabilidad.

c) El recurs() procedente del IVA


En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en
practica de la politica agraria cornat, nos encontramos con unos ingresos
propios de la Union Europea que nacieron, en realidad, con (Ara finalidad. Sin
embargo, en el caso del recurso procedente del IVA estarnos ante un au tentico
instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencta en el Ambi to de la
Hacienda europea. No es de extranar que ocupe una position privile giada en el
conjunto de los ingresos del presupuesto comunitario y que su pa pel creciente
solo se redujo cuando se establecieron Unites a su recaudacion.
La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se en-
contraba en que este impuesto ha sufrido tin proceso de armonizacion que per-
mitia aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo irnporte se calcula a partir
de las recaudaciones nacionales. Para el cAlculo del recurso, se parte de la base
imponible tearica del IVA en cads pais, y se considera que este debe en-

255
ANTONIO BUSTOS 0 ISBERT

tregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijo en 1,4% como
maxima, aunque se ha convenido en it reduciendo, progresivarnente, este
porcentaje hasta alcanzar el 1% en 1999.
Una vez expiicado el procedimiento general de calcuto de la aportacion de
cada pals par este recurs() deben hacerse las siguientes matizaciones:
1) El procedimiento perjudica a aquellos raises cuyo nivel de consumo, en
relacion al PNB, sea mayor o cuyo peso de la impasicion indirecta sea mas acu-
sada, Este perjuicio puede tenet efectos muy acusados si aceptamos la idea de que
las sociedades de nivel de renta ma's bajo tienen un mayor porcentaje de
consumo. Par ello, se establece coma 'finite que la base imponible teorica del IVA
no puede superar el 55% del PNB de ese pals.
2) En segundo lugar, este sistema de calculo beneficia a los paises cuyo
fraude en este impuesto sea mas acusado, porque la recaudacion, para un tipo
media dada, sera ma's pequetia. No es extrario, en este orden de cosas, que la
Comision Europea haya mostrado su preocupacicin por el Indice de fraude del
IVA en Espana, que se cifra en un 30%.
3) Por ultimo, y debida al denominado cheque britanico, la aportacion del
Reino Unido par este concept() se reduce para impedir que su aportacion neta sea
excesiva. Esta deduccion a la clue tiene derecho Gran Bretaria se cubre
amplianclo la aportacion de las demos paises miembros de acuerdo con los
criterios empleadas para el repatto del cuarto recurs() camunitario, es decir el
PNB de cada pals, al que nos referiremos inmediatamente.

d) El denominado cuarto recurso o recurso complementario


La caracteristica fundamental de este recurs() es que tiene un papel de
citerre del sistema de financiacion de la Hacienda europea. Como ya se ha di-
cho, el presupuesto comunitarios debe presentar una situacion de equilibria,
en el que el total de gastos debe cubrirse con los recursos que estamos discu -
tiendo. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de Ira
Union, la diferencia se reparte entre los estados miembros en proporcion a su
Producto Nacional Bruto (PNB).
Su empleo coma famia de financiacion suscita las siguientes reflexiones;
1) Si el recurso basado en el IVA podria set criticado por su posible regre-
sividad, en el caso del recurs() PNB, parece que se cumple mejor el criteria de la
capacidad de pago, al ser la aportaciOn de cada Est-ado funcion de su nivel de
renta.
2) La estimacion de estas aportaciones esta sometida igualmente a una
necesidad de armonizar los calculos de las magnitudes macraeconomicas de
caracter real y, en particular los procedimientos de la contabilidad nacional, para
evitar distorsiones.

25 6
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRAL1ZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

3) En la medida en que los distintos palses tengan porcentajes distintos de


economfa sumergida, el calculo de este recurs() puede acahar generando si.
tuaciones de injusticia.

C) LA PROPUESTA DE NUEVOS RECURSOS PROPIOS


La posihilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de
una serie de criterios que establecio la propia Comision y que responder a los
principios de la imposicion que se han utili2ado con frecuencia en esta obra.
Podemos resumirlos en los siguientes:
· el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad
entendida desde del criteria de la capacidad de pago);
· su aplicacion a tados los contribuyentes, ya sean personas a empresas
(equidad entendida coma exigencia de igualdad);
· debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo
(neutralidad);
· debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al
ciao economico (suficiencia);
· debe ser perceptible para los ciudadarios y de facil gestion (simplicidad).
A partir de estos criterios, las principales formulas que se han propuesta
pueden resumirse en los siguientes sistemas, que resurnimos en la labia si.
guiente:

'rabbi 10-1. Principales propuestas de nuevos recursos para la Union Europea

TRIB UTAR1O
S
1 mpos ic ion direcra ImposiciOn indirecta
lmpuesto sabre in rents de las personas Irnpuest o sabre el val or a ri adi da
· impuesto sabre rentas rle Im puest os espe ci al es Irnpu est o
trabajo sabre el C O 2 It npuest o sabr e
· impuesto ,sobre rentas del i nt e rcam bi os d e di vi sas Im puest o
capita! Impuesto de sabre l as com uni ca ci ones
sociedades impuesto sobre
No TRI81JTAR COS

Emiskin de moneda Sanciones pecuniarias PEC


Fuente: Elaboracion propia

En cuanto al analisis pormenorizado de estas propuestas, podemos sefialar las


siguientes consideraciones:
1) Cesion a la Hacienda europea de una parte de la recaudacion del 1RPE
Esta propuesta tiene, a su vez, dos versiones:
257
ANTONIO BUSTOS OISBERT

· que se ceda solo la parte correspondiente a la recaudaciOn de las rentas de


trabajo;
· que se ceda solo la parte correspondiente a la recaudacion de las rentas del
capital de los no residences.
Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en
la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en el
nivel de fraude fiscal y, en el caso de las rentas del capital, la posibilidad de
escapar a su tributacion sirnplemente desplazando el patrimonio.
2) El impuesto de sociedades permitirfa, como el anterior, introducer un
impuesto directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El principal
problema es la ausencia de armonizacion en esta materia, con lo que la asig -
nacion de cuotas a cada pats puede acabar representando un esfuerzo fiscal
muy divers°.
3) Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Tal propuesta tendria
los defectos ya sefialados en el tema que dedicarnos a la itnposiciein sobre la
riqueza y ademIs generaria incentivos para que el ahorro se tra.sladara fuera de la
Union Europea.
4) Modificar el actual recurs() IVA por una parte de la recaudacion direc -
tamente obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo im-
parte serfa considerado cot no ingreso propio de la Union. En la medida en
que se profundice en la armonizacion de este impuesto parece una alternati va
viable, pero sigue siendo criticable por las diferencias en el nivel de fraude
fiscal y por la regresividad de la imposition indirecta.
5) Una altemativa a utilizar la imposition general es hacer use de los im-
puestos especiales. Sin embargo, debernos recordar las criticas que se formularon
en su momenta a estas figuras tributarias a las que se anade el hecho de que los
irupuestos especiales no est6n armonizados.
6) El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de
CO2, o diOxido de carbono tendria la ventaja de ser coherente con el objetivo de
limitar los efectos externos. Su principal iriconveniente es que no to-dos los
Estados ruiembros disponen de este tribute.
7) La introduction de un impuesto que grave las transmisiones de activos
en los mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad de emple -
arlo como medio de combatir la especulacion, pero genera los mismos
efectos indeseables en cuanto a la asignacion del ahorro fuera del territoria
de la Union.
8) El establecimiento de un impuesto especifico para las comunicaciones por
entender que estas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado
interior. Su principales defectos son similares a los presentados en nuestro anaisis
de los irnpuestos especiales.

258
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA

9) El sefioreaje que podria obtenerse a =yes de la emision de euros, posi-


hilidad a la que ya se hizo referencia en la lecciOn7. En este caso las dificultades
se plantean por las reticencias de determinados paises miembros al use de la
envision de moneda por sus posibles efectos inflacionistas y ademas porque
dejaria fuera a los paises que no se incorporen a la Ultima fase de la Union
Economica y Monetaria.
10) Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisites es-
tablecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrian resultar un recurso
titil per[ cuya capacidad recaudatoria es discutible, su prevision casi imposible y
su finalidad se acabarla confundiendo.

VII. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACION FISCAL


Las cuestiones relativas a la armonizacia-n fiscal proceden fundamental -
mente de la consecucion del objetivo de la libre circulacion de mercanclas y
de factores de produiccion. Demos sefialado ma's arriba que la presencia de
sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad perfecta de los recur -
sos y los productos que se obtienen de ello puede generar importantes distor -
siones en cuanto a la asignacian y causar situaciones de ventaja competitiva
para los agentes econamicos situados en los rerritorios con menor pres ion fis -
cal. Si consideramos, ademas, que la Union Europea ha adoptado una mone da
Unica, las soluciones tradicionales para estas distorsiones, que operaban a
traves de la devaluacion o revaluacian de las monedas nacionales, pierden
toda su virtualidad. Ahora hien un analisis mas riguroso de esta cuestiOn exi -
ge separar los problemas planteados por la circulacion de las mercancias, que
tratarnos en la armonizacion de la imposiciOn indirecta, de los que se origi -
nari por la libre circulacion de factores, especialmente el capital, que se in -
cluyen bajo la rtibrica de la armonizacion de la imposicion directa.

A) LA ARMONIZACION DE LA IMPOSICION INDIRECTA


Podemos afirmar que los problemas de la imposicion indirecta se han he -
cho mas acuciantes desde que se pretende alcanzar el raercado interior en el
que desaparecen las barreras no arancelarias y los tramites aduaneros al pasar
de un pals comunitario a (Aro. En presencia de fronteras interiores, no exis ten
graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al
realizarse el tramite aduanero en la frontera, se resta el IVA nacional al
product° procedente del pals de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo
de la nacion de destine con lo que estaria en igualdad de condiciones para
competir con los productos nacionales.Una ventaja adicional de este proce-
dimiento es que el impuesto sera pagado por un importador del pals de desti-
259
ANTONIO BUSTOS GISBERT

no e ingresado por su propio gobiemo, con lo clue no se produce ninglin tipo de


exportacion fiscal.
Bien es verdad que esto solo es cierto en el caso de que ambos paises utili -
cen el mismo tipo de impuesto general sobre el consurno, pues si el pals ex -
portador emplease un impuesto sobre yentas, tipo ITE, no seria facil determi -
nar cual es el tribute realmente satisfecho y cuya devolucian hay que realizar
ahora, pues dependera no sal° del product° exportado sino tambien de la es -
tructura del proceso productivo y el grade de integracion vertical de la em -
presas fabricante. Ella explica que, desde un primer momenta, se intentaran
armonizar las figuras de la imposicion general sobre el consumo de los distin-
tos parses miembros y que se impusiera la formula del IVA a todos los candi -
datos sucesivos a la adhesion.
Ahura Bien, si se eliininan las fronteras entre los dos paises, se pruducen
dos efectos distintos, En primer terrnino, si el IVA utilizado en el paps de des,
tino es superior al que se establece en el de origen, entonces el importador del
producto tendria ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Oh-
viarnente tales ventajas desaparecerfan si se unifican los tipos impositivos del
impuesto entre ambos paises, de ahi que un element° importante en el proceso
de armonizacian fiscal haya sido it aproximando los tipos de gravamen. La
supresion de las fronteras plantea un problerria adicional, relacionado con la
exportacion fiscal. Pues el product° exportado incluye un impuesto que cobra
el paps exportador y paga el consurnidor de otro pais. Este problema obliga a
un segundo ruicleo de normas que permitan un proceso de compensacion por
el cual los exportadores news de productos devuelvan parte de los ingresos
tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros pafses miembros.
Como resulta evidente, los mismos problemas causados par la elirninacion de
fronteras en el impuesto sobre el Valor Aitadido se pueden predicar con respecto
a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos
monofasicos sobre fabricantes, se produce un posible elect() piramidaciOn que
pace rags dificil realizar los ajustes correspondientes. No es extra-no que, pot su
mayor dificultad, el terreno recorrido en este campo sea muy inferior al
registrado en la armonizacion del IVA.

B) LA ARMONIZACION DE LA IMPOSICION DIRECTA

En el campo de la imposicion directa, debernos distinguir ties tipos de cues-


tiones, segtin nos ref a la moviliclad del factor trabajo, a la del capital o
al establecimiento de ernpresas en las diferentes naciones que conforman la
Union Europea, cuya irnportancia relativa es muy diversa, pues en el primer caso
se dan razones extraeconornicas que no hacen demasiado plausible una
emigracion por motivos fiscales, mientras que tal movilidad es mucho ma's fac-
260
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA ELIROPEA

tible en el caso de las decisiones sobre el estableeirniento de empresas y sobre


todo en el caso del factor capital. En principio, no parece que la coexistencia
de regirnenes fiscales diversos suponga un grave probiema en cuanto a posibles
distorsiones en la asignacion del factor trabajo, por las razones que acabamos de
apuntar en el parrafo precedents_ Ademgs los convenios de doble imposi-
cion permiten resolver razonablemente bien el caso en el que un trabajador so-
metido a impuesto en el pals del que es residents obtenga rendimientos en otra
jurisd icci6n.
Las cuestiones relacionadas con la armonizacion fiscal destinada a evitar
distorsiones en la asignacion del capital son rnucho rags complejas porque se
derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones:
— Como pone de manifiesto el ejemplo desarrollado en el caso del factor
trabajo, si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaracion del
IRPF no deben producirse graves problemas de distorsion. La cuestion que
surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital en otro
pals europeo y ni se le practica retencion alguna, ni la generacion de ta-
les ingresas se comunica a la Administraci6n tributaria del gobierno de su
nacion, entonces no hay motive alguno para que el contribuyente incluya tales
rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el
grade de cumplirniento de las rentas de capital seria mucho mgs hajo, y el
ciudadano.dirigiria su ahorro hacia aqua pais con menor tributacion. En este caso,
nos encontramos ma's bien con un prohlema de coordinaciOn internacional en la
lucha contra el fraude fiscal, que no se deriva solo del proceso de construed&
europea.
— En segundo termino, la regulacion de los distintos rendimientos del capital
puede generar situaciones de doble imposicion en algunos supuestos. En
estas circunstancias no siempre sera facil determiner cual ha sido el total de
impuestos pagados en el pals donde se gener6 la renta, y, por ell°, el procedi -
miento habitual para evitar la doble imposicion internacional puede ser ine-
ficaz.
En cualquier caso, no debt olvidarse que la movilidad del factor capital esta en
la base de algunas reformas fiseales, entre ellas la recienternente apli-
cada en Espario, y que esta misma movilidad explica la aparicion de los deno-
nainados sistemas duales de imposicion sobre la renta, a los que hicirnos refe-
rencia en el terra 8. Lin element() adicional en este tipo de consideraciones son
las normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar decisivamen-
te al cAlculo del beneficio gravado, por el tratamiento de los diferentes cos -
tes, al importe final del impuesto, y, mediante et sistema de deducciones en
cuota. Elio llevaria a que las empresas pudieran acahar decidiendo donde es -
tablecer la sede social de la empresas par motivos fiscales, to que, de nuevo,
supone, una distarsion can respecto a la asignacion eficiente de los recursos.
261
ANTONIOBUSTOSGlSBERT

VIII. RECAPITULAC ION


En esta leccian hemos analizado las cuestiones fundamentales planteadas
por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno en la accion del sector
ptiblico. En primer termino, hemos repasado la distribucion de funciones,
manteniendo la clasificacion entre problernas de asignacion, distribucion, es -
tabilidad y crecirniento, si bien han sido los dos primeros los que ban centra -
do nuestro interes. En segundo termino, hemos analizado que cambios debe -
mos introducir en los principios generales que debe cumplir la financiacion
de los distintos niveles de gobierno. En ese sentido hemos tratado de simpli -
ficar la cuestion considerando, de una parte la introduccian de nuevos prin-
cipios de la imposicion y, de otra, las modificaciones que deben incorporarse
a los que ya habfan sido estudiados. Finalmente, hemos estudiado las cuestio -
nes relacionadas con los ingresos no tributarios, tanto lo que se refiere al re -
curs° al endeudamiento como a las reglas que debe cumplir la transferencia
de fondos entre unas entidades y otras.
La segunda parte del tema hace referencia a las principales implicaciones de la
actividad de la Union Europea, no solo como un agente economico que obtiene
ingresos y realiza gastos que afectan a las decisiones de los consumidores y
empresarios, sino tarrebien como regulador que acaba condicionando la
capacidad normativa en materia fiscal de los distintos estados miembros.

LECTUR.AS RECOMENDADAS
C. MONASTERIO ESCUDERO y J. SuAREz PANDIELLO: Manual de hacienda
autonO mica y local, Ariel, 1998.
W. E. GATES: Federalismo fiscal, Instituto de Estudios de la Administracion
Local, 1977.
I. VEGA MocoRoA (coordinadora): La integracion europea: curso basico, Lex
Nova, 1998. Especialmente los capitulos VI SAUNAS SANCHEZ), VII y
VIII (I. VEGA MOCOROA).

EJERCICIOS PRACTICOS
1. Define brevemente, a ser posible, en un parrafo:
a) Bien piiblico local.
h) Votacion con los pies.
c) Teorema de la descentralizaciOn.
d) Comportamiento free rider.
e) Exportacian fiscal.

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