Version de février 2009

NOTE DE SYNTHESE ET D’ANALYSE

BUDGETAIRE
Pourquoi un espace budgétaire pour la protection
sociale au Togo ?
Aristide P.Y. KIELEM

Assistant technique à l’UC-DSRP et à la DPD

Lomé, Togo

INTRODUCTION

La protection sociale a reçu une attention croissante au cours des dernières années en tant que
mécanisme puissant pour réduire la vulnérabilité et la pauvreté, en particulier chez l’enfant. De
nombreuses preuves soutiennent ce constat, surtout en ce qui concerne les avantages des transferts en
espèces (cash transfers) même si ces derniers ont des limites dans la pratique. En plus de fournir une aide
aux personnes pauvres pour l’achat d’intrants et de biens productifs, et donc d’augmenter leur
productivité, les transferts en espèces leur assurent la possibilité d’améliorer la nutrition, d’accéder à
l’éducation et aux soins de santé, et de renoncer aux stratégies de survie néfastes telles que le travail des
enfants. Ces améliorations du bien-être et du développement de l’enfant contribuent à la réduction de la
pauvreté à long terme.

Le Togo sort d’une longue crise socio politique, marquée par la suspension de l’aide publique au
développement. Cette situation a ralenti le processus de développement du pays et fortement dégradé
les indicateurs sociaux du pays, compromettant ainsi sa capacité à atteindre les OMD. Des actions fortes
sont nécessaires pour remettre le pays dans une dynamique de développement économique et sociale
acceptable.

Avec l’élaboration de son document complet de stratégie de réduction de la pauvreté, le Togo s’est doté
d’un document dont la mise en œuvre devrait lui permettre de relancer la croissance et de réduire la
pauvreté, les inégalités et la vulnérabilité. Cependant, malgré les objectifs visés de relance de la
croissance et de réduction des inégalités, il est utile de noter que ce document ne réserve qu’une place
très limitée à la protection sociale

En effet la protection sociale :

- n’est pas un objectif prioritaire du DSRP complet ;

- a une allocation budgétaire extrêmement faible (moins de 1% du budget), limitant les
interventions en faveur des groupes vulnérables ;
- n’est pas toujours mis en lien avec la croissance, la réduction de la pauvreté et l’atteinte des
OMD.

Partant de ce constat, la présente note de synthèse propose un bilan des effets négatifs du sous
investissement dans le secteur de la protection sociale. Cette analyse servira ensuite de base pour la
rédaction d’un plaidoyer en faveur de la création d’un espace budgétaire viable visant à soutenir les
programmes de protection sociale à destination des groupes de population vulnérables.

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LA PROTECTION SOCIAL E AU TOGO?

La protection sociale consiste à la prise en charge, totale ou partielle, des groupes vulnérables, par la
prévention ex-ante des risques et/ou leur atténuation ex-post. En effet, elle peut se définir comme un
ensemble de mécanismes de prévoyance collective destinés à protéger les membres d’une communauté
contre les risques sociaux et leurs conséquences, autrement dit contre les situations pouvant provoquer
une baisse des ressources ou une hausse des dépenses (le vieillissement, la maladie, l’invalidité, le
chômage, les charges de famille, etc.). Elle couvre de ce fait les domaines de l’assurance (qui nécessite
une contrepartie monétaire) et de l’assistance (qui ne nécessite aucune contrepartie monétaire de la part
des bénéficiaires).

La protection sociale se rapporte également aux prestations légales d’assistance fournies par les
collectivités aux personnes en état de dépendance. Il peut s’agir également de l’assistance apportée aux
groupes vulnérables, c'est-à-dire un ensemble de prestations en nature ou monétaires, qui constituent
pour les collectivités une obligation légale, et qui sont destinées à des personnes dans un état de besoin.

Au Togo, comme dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, le système de protection sociale ne
couvre qu’un pourcentage très faible de la population et de manière limitée. Les institutions qui se
prévalent au Togo en matière de protection sociale sont :

 le département chargé de l’emploi : il couvre la sécurité sociale des travailleurs et vise à plus long
terme, l’objectif « ambitieux » d’étendre cette couverture aux actifs de l’informel ;
 le département en charge de l’action sociale : s’occupe de la protection des groupes vulnérables,
notamment les enfants, les personnes démunies ou victimes de catastrophes, les handicapés et
les personnes âgées dans des conditions d’existence précaires.

Des formes de solidarité ou d’assurance communautaires existent également. Il s’agit notamment de la

famille au sens élargi ou restreint, de la communauté dans laquelle la population vit et tous les autres
mécanismes parallèles tels que la micro-assurance et certaines formes de tontines, qui permettent, avec
les mécanismes nationaux de protection sociale de réduire la vulnérabilité des populations face à la
pauvreté.

Constats : 48% des togolais sont des enfants ; ils constituent la population la plus pauvre et la plus
vulnérable, et envers qui peu d’actions sont entreprises ; 32% de ces enfants travaillent.

La situation sociale au Togo reste inquiétante. En effet :

- 62% des togolais vivent en dessous du seuil de pauvreté ; Le budget alloué à la
- le taux de pauvreté a probablement augmenté au vu des chocs qu’a protection sociale
connu le pays depuis 2007 (inondations, montée des prix, crise pour faire face à
alimentaires, etc.) ; cette situation est
- 82% de la population togolaise (87% en milieu rural) est en situation de de 1% du budget
vulnérabilité, ce qui signifie qu’ils ont une forte probabilité de total et moins de
demeurer (40% de la population) ou de devenir pauvre (20% de la
0,2% du PIB.
population) pauvres ;
- Les inégalités sont élevées, surtout celles entre milieux ruraux et
urbain.

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Ces constats montrent à quel point il existe un besoin de priorisation de la protection sociale pour des
questions de croissance, de réduction durable de la pauvreté, d’équité, de gouvernance, et d’assurance
d’une stabilité sociale. Il est donc nécessaire de favoriser une prise de conscience de l’opinion publique
sur les défis liés à la pauvreté, des inégalités et de la vulnérabilité, surtout celles des enfants ainsi que de
l’urgence de la mise en place effective de filets de sécurité en faveur des populations démunies.

QUELLE EST LA REPONSE DU GOUVERNEMENT EN MATIERE DE PROTECTION FACE A

CETTE SITUATION DE PAUVRETE ET DE VULNERABILITE ELEVE ?

La prise en compte de la protection sociale dans les programmes de développement et dans le budget de
l’Etat reflète la faible priorité accordée par le Togo à ce secteur.

Répartition du budget de l'Etat (2009)

A ce propos, la protection sociale ne représente
1%
que 0,1% du budget d’investissement de l’Etat
et moins de 1% du budget total. Aussi, la
protection sociale n’est pas un secteur
prioritaire du document de stratégie de
réduction de la pauvreté, et aucune politique
nationale de protection sociale n’est, pour
l’heure, élaborée. Cependant, en ce qui
concerne l’enfance, un document national de
protection de l’enfant existe, de même que le
99% code de l’enfant, définissant les droits et devoirs
Budget Protection Sociale Autres secteurs des enfants.

Même si le Togo a ratifié la quasi-totalité des traités et accords en relation avec la protection sociale, leur
connaissance et leur application reste marginale. Il est évident que la réponse du Gouvernement en
matière de protection sociale est faible. Les conséquences de cette faible réponse en terme de protection
sociale et face à la situation de grande pauvreté et de vulnérabilité sont pour le moins importantes aussi
bien pour la stabilité économique que celle sociale du Togo.

DE LA FAIBLESSE DU DISPOSITIVE DE PROTECTION SOCIALE : CONSEQUENCES

SUR LE PLAN ECONOMIQUE : OMD1 - Lutter contre l’extrême pauvreté et la faim

La protection sociale agit comme un mécanisme d’assurance contre les chocs pouvant entraver la capacité
de production des populations. Lors de la survenue de chocs négatifs, elle permet aux travailleurs de
conserver un certain niveau de productivité afin de maintenir le niveau de revenu stable. Aussi, elle
permet aux populations vulnérables de ne pas tomber dans des situations de pauvreté durable
lorsqu’elles subissent un choc que leur niveau de revenu ne permet pas de surmonter.

Ainsi, dans l’équilibre économique et la lutte contre la pauvreté et les inégalités, la protection sociale joue
un rôle important. Elle est un moyen de préserver les acquis dans la poursuite de l’OMD N°1.
SUR LE PLAN SOCIALE

Les dimensions assistancielles et assurantielles de la protection sociale permettent aux populations

démunies de ne pas se sentir exclues et de se sentir assistées. Maintenant ainsi la stabilité sociale. En
effet, dans de nombreux pays, les revendications concernant la protection des travailleurs ont mené à des
troubles sociaux importants. Aussi, lorsque l’assistance sociale est un moyen d’action direct envers les
populations exclues et les groupes vulnérables ; en absence de mécanisme de protection sociale, ces
populations, du fait du sentiment de marginalisation, sont réticentes à participer au processus de
développement et plus enclines à mener des actions pouvant l’entraver.

LE FONDEMENT DE LA PROTECTION DE L’ENFANT

L’enfant est au centre de nombreux débats mais peu nombreux sont les pays d’Afrique Sub-saharienne
qui priorisent la prise en charge des enfants en général et leur protection en particulier. La problématique
de la protection de l’enfant reste donc très théorique et peu pratique. Cette faible priorisation de l’enfant
dans les PED est due, dans la plupart des cas, au fait que l’enfant, entendu comme être humain de moins
de 18 ans, ne fait pas partie de l’électorat et a une faible capacité de négociation et de pression. Or, si ces
enfants dépendent actuellement des adultes et des divers mécanismes de prise en charge, ils sont
appelés, à moyen-long terme, à devenir la force productive du pays. Aussi, il est important de noter que
dans 5ans, plus de 10% des enfants seront comptés dans l’électorat.

LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

Il faut clairement distinguer, au sein de la protection sociale, ce qui relève de l’assurance et ce qui relève
de la solidarité. Au niveau du financement, l’impôt doit financer la « solidarité » et la cotisation doit
financer « l’assurance ».

Evolution des dépenses de protection Les dépenses courantes sont

sociale
quasi stables (autour de 900
1200 millions de F.CFA) alors que les
1000 investissements connaissent
une évolution erratique.
Millions de FCFA

800

600 LA PROTECTION SOCIALE

400
SEMBLE ETRE DELAISSEE ET NE
BENEFICIER QUE D’UNE PART
200
RESIDUELLE DU BUDGET LORS
0 DE LA PROGRAMMATION.
2004 2005 2006 2007 2008

Fonctionnement Investissements Linéaire (Investissements)

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QUEL ROLE PEUT JOUER L’ESPACE BUDGETAIRE?

L’ESPACE BUDGETAIRE : un concept pouvant permettre au gouvernement d’ajuster son budget

afin d’augmenter ses dépenses en faveur des groupes vulnérables.

Qu’est ce que l’espace budgétaire ?

L’espace budgétaire est « la marge qui permet au gouvernement d’affecter des ressources à la poursuite
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d’un objectif sans mettre en péril la viabilité de sa position financière ou la stabilité de l’économie». Le
concept d’espace budgétaire se réfère à la flexibilité ou à la liberté de manœuvre dont jouit un
gouvernement pour procéder à un ajustement des composantes au sein de son budget afin d’augmenter
les dépenses, soit au plan général soit dans des domaines prioritaires, comme, par exemple, les services
sociaux de base destinés aux enfants.

Il est vraisemblable que l’espace budgétaire soit particulièrement difficile à créer ou à conserver dans
beaucoup de pays en voie de développement. Cependant, le besoin de protéger les personnes les plus
pauvres et les plus vulnérables des chocs dus à la crise souligne l’importance des dépenses de protection
sociale et du renforcement des programmes de protection sociale.

La réussite à long terme des efforts d’élargissement de l’espace fiscal dépend essentiellement de
l’amélioration des recettes fiscales ou de l’efficacité des dépenses. L’augmentation de l’aide au
développement est une autre source de création d’un espace fiscal.

Pourquoi un espace budgétaire pour la protection sociale ?

La protection sociale, au vu des arguments sus cités, est un levier important pour l’économie, la lutte
contre la pauvreté, les inégalités et la vulnérabilité, et par là une base pour la stabilité sociale.

Aussi, le budget de la protection sociale représente 1% du budget de l’Etat et moins de 0,2% du PIB alors
même que ces dépenses concernent plus de 80% de la population. Les enfants représentent près de la
moitié de la population togolaise et restent la population la plus vulnérable. Ils ont un besoin imminent de
protection. La protection de l’enfant reste très faible et insuffisante au Togo malgré les efforts consentis,
notamment en termes de législation (ratification de la CDE, adoption du code de l’enfant, etc.) et en
termes pratiques (installation d’une ligne verte pour la dénonciation des cas de maltraitance, prise en
charge d’enfants victimes de traite ou de maltraitance, distribution de moustiquaires imprégnées, etc.…).

Au vu des besoins immenses de protection et des faibles moyens financiers disponibles, il semble
nécessaire d’augmenter la quantité de ressources destinée à la protection sociale, et à celle de l’enfant en
particulier.

1
P.S. Heller (2005), ‘Understanding Fiscal Space’.Policy Discussion Paper PDP/05/4. Washington, DC : International
Monetary Fund.
 Constat 2 : Les besoins exprimés par le PAP en termes d’assistance aux enfants en difficulté sont
proches de deux (2) milliards de francs CFA en 2010 alors que le budget d’investissement alloué au
ministère en charge de la protection de l’enfant en 2009 est inférieur à 400 millions de FCFA.

Constat 3 : La protection sociale, surtout celle des travailleurs, est soutenue quasi exclusivement
par les partenaires techniques et financiers, avec un faible engagement du Gouvernement.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

La protection sociale au Togo semble être un secteur délaissé, n’entrant pas dans les priorités du
Gouvernement. Sous tous ses aspects, elle ne représente que moins de 0,5% du budget au plus entre
2006 et 2009. D’ailleurs pour l’année 2010, la tendance est à la baisse du budget de la protection sociale,
surtout en ce qui concerne les investissements et cela, malgré la hausse du budget et des revenus de
l’Etat. Cette situation est étonnante au vu des taux de pauvreté et de vulnérabilité en vigueur dans le
pays.

Ainsi, pour améliorer ces indicateurs, une politique de protection sociale couvrant aussi bien les aspects
assurantiels et assistanciels des groupes vulnérables que la prévention des risques est indispensable à très
court terme. La première nécessité pour le secteur de la protection sociale au Togo est la mise en place
d’outils de planification et de suivi évaluation de base. Les bases sont déjà posées dans le DSRP et de
nombreuses politiques et stratégies sous sectorielles existent, notamment en ce qui concerne la
protection des enfants, des personnes âgées etc., même si elles ne sont pas validées ou adoptées.

L’étude UNICEF 2009 sur la situation de l’enfant a identifié les mesures de protection sociale nécessaires
pour pallier aux privations. La mise en œuvre de ces mesures nécessite des allocations de ressources
supplémentaires pour la protection sociale, notamment celle des enfants vulnérables. La mise en place
d’un espace budgétaire pour la protection sociale contribuera à promouvoir la soutenabilité de la
croissance et de la lutte contre la pauvreté et les inégalités.

Au vu du taux de pauvreté et de vulnérabilité et à la lumière de la structure par âge de la population, il est

nécessaire qu’une réflexion soit menée sur les modalités de création d’un espace budgétaire pour la prise
en charge de la pauvreté et de la vulnérabilité des enfants. Enfin, il serait opportun de penser la mise en
place d’un système de transferts en espèce conditionnels comme au Burkina Faso ou au Ghana avec des
conditions permettant la promotion du droit des enfants, leur survie et leur développement.