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Aproximación histórica a los

procesos de planificación en Bolivia


Aportes conceptuales y metodológicos
de la Cooperación Técnica Alemana–GTZ
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación Técnica Alemana -

Programa de Apoyo a la Gestión Pública


Descentralizada y Lucha contra la Pobreza – PADEP

Componente 6 Planificación del Desarrollo


Av. 6 de Agosto 2399 esq. Belisario Salinas
La Paz Bolivia
T +591 (2) 244 0715 / 243 46 13
F +591 (2) 244 0715
I www.padep.org.bo
Aproximación histórica a los
procesos de planificación en Bolivia
Aportes conceptuales y metodológicos
de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ
Aproximación histórica a los procesos de planificación en Bolivia
Aportes conceptuales y metodológicos de la Cooperación Técnica
Alemana – GTZ

Publicación del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada


y Lucha contra la Pobreza PADEP/GTZ, Componente 6 “Planificación del
Desarrollo”

Coordinación, supervisión técnica y de contenidos


Nelson Mendoza Tórrez
Asesor Principal (a.i.), Componente 6
Ronald Pereira Peña
Asesor Local, Componente 6

Elaboración del estudio y construcción documental


José Antonio Peres Arenas
Centro de Estudios y Proyectos (CEP) S.R.L.

Depósito Legal
D.L. 4–1–2575–09

Primera Edición
600 ejemplares

Diseño Gráfico
Pandora
Ernesto Tudela
Cel: 795-38510

Edición y cuidado de diseño e impresión


Comunicación GTZ/PADEP

Impresión
Editorial Quatro Hermanos

Este libro, así como los archivos históricos en formato digital del DVD
anexo, están disponibles en el Centro de Documentación e Información
del PADEP: www.padep.org.bo

La Paz - Bolivia, diciembre de 2009


Índice

5
6
Glosario
AC Asamblea Constituyente
ACOBOL Asociación de Concejalas de Bolivia
AND Acción Democrática Nacionalista
ARCO Agendas de Responsabilidad Compartida
BCB Banco Central de Bolivia
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BOLIVIDA Bono de Continuidad del Bonosol (sigla sin significado)
BONOSOL Bono Solidario
BM Banco Mundial
CBF Corporación Boliviana de Fomento
CDM Consejos de Desarrollo Municipal
CEDLA Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario
CEP Centro de Estudios y Proyectos S.R.L.
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CEPAS Comisión Episcopal de Pastoral Social
CI Cooperación Internacional
CIAT Centro de Investigación Agrícola Tropical
CIDOB Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia

7
CIDPA Consejo Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia
Arque
CIE Consejo Internacional del Estaño
CITER Centro de Investigación Técnico Económico Regional
CNRA Consejo Nacional de Reforma Agraria
COB Central Obrera Boliviana
COBOCE Cooperativa Boliviana de Cemento
CODELEs Consejos de Desarrollo Económico Locales
COMIBOL Corporación Minera de Bolivia
CONDEPA Conciencia de Patria
CONEPLAN Consejo Nacional de Planeamiento
CORDECRUZ Corporación de Desarrollo de Santa Cruz
CORDEPO Corporación Regional de Desarrollo de Potosí
CORDES Corporaciones de Desarrollo
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CPE Constitución Política del Estado
CPIB Central de Pueblos Indígenas del Beni
DEL Desarrollo Económico Local
DNBP Diálogo Nacional Bolivia Productiva
DUF Directorio Único de Fondos
D.S. Decreto Supremo
EBRP Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza
EDES Estrategia de Desarrollo Económico y Social
EE.UU. Estados Unidos
EIB Educación Intercultural Bilingüe
EMSO Programa de Fortalecimiento Institucional para la
Descentralización (por sus siglas en inglés)
END Estrategia Nacional de Desarrollo
ENDAR Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario Rural
ENTA Empresa Nacional del Transporte Automotor
ETPA Estrategia de Transformación Productiva del Agro
EXIMBANK Banco Export-Import de Estados Unidos
FAM Federación de Asociaciones Municipales
FDC Fondo de Desarrollo Campesino
FMI Fondo Monetario Internacional
FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional
FONVIS Fondo Nacional de Vivienda
FPS Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social
FSE Fondo Social de Emergencia
GESPART Proyecto de Planificación y Gestión Participativa
GM Gobierno Municipal

8
GPI Gestión Pública Indígena e Intercultural
GTZ Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (Cooperación Técnica Alemana)
HIPC I High Indebted Poor Countries (Países Pobres Altamente
Endeudados)
IDH Informe de Desarrollo Humano
IISEC Instituto de Investigaciones Socio Económicas
INALPRE Instituto Nacional de Preinversión
INC Instituto Nacional de Colonización
INE Instituto Nacional de Estadística
INRA Instituto Nacional de Reforma Agraria
JICA Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau Entwicklungsbank
(Cooperación Financiera Alemana)
LDA Ley de Descentralización Administrativa
LDN Ley del Diálogo Nacional
Ley SAFCO Ley de Administración Financiera y Control Gubernamental
LOM Ley Orgánica de Municipalidades
LOPE Ley de Organización del Poder Ejecutivo
LPP Ley de Participación Popular
LRE Ley de Reforma Educativa
MACA Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios
MAPZA Manejo de Áreas Protegidas y Zonas de Amortiguamiento
MARGOT Marco General para el Ordenamiento Territorial
MAS Movimiento Al Socialismo
MASRENA Proyecto de Manejo de Recursos Naturales
MBL Movimiento Bolivia Libre
MCC Mecanismo de Control Social
MDSMA Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente
MDSP Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria
MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario
MPC Ministerio de Planeamiento y Coordinación
MPD Ministerio de Planificación del Desarrollo
NFR Nueva Fuerza Republicana
NP Norte de Potosí
NPE Nueva Política Económica
OT Ordenamiento Territorial
OTB Organizaciones Territoriales de Base
PAD Planificación Anual de Desarrollo

9
PADEP Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y
Lucha contra la Pobreza, de la GTZ
PAED Proyecto de Asesoramiento a las Estrategias de Desarrollo
PAEs Programas de Acciones Estratégicas
PDDES Planes Departamentales de Desarrollo Económico y Social
PDM Plan de Desarrollo Municipal
PDR Plan de Desarrollo Rural
PEI Plan Estratégico Institucional
PGDES Plan General de Desarrollo Económico Social
PIB Producto Interno Bruto
PIL Planta Industrializadora de Leche
PLANDES Planificación para el Desarrollo
PLANE Plan Nacional de Empleo de Emergencia
PLAVERDE Plan de Desarrollo de Velasco
PLUS Plan de Límites y Uso de Suelos
PNC Política Nacional de Compensación
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROADE Proyecto de Apoyo a la Descentralización
PROAGRO Programa de Desarrollo Agropecuario Sostenible
PROAPAC Programa de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en
Pequeñas y Medianas Ciudades
PROAS Programa de Asesoramiento en Estrategias,
Descentralización y Desarrollo Organizacional
PRODECO Programa de Desarrollo de Concepción
PRODEGUA Programa de Desarrollo de la Provincia de Guarayos
PRODERO Programa de Desarrollo de Roboré
PRODESA Programa de Desarrollo de San José de Chiquitos
PRODESAM Programa de Desarrollo de San Matías
PRODEVA Plan de Desarrollo de Vallegrande
PROSANA Proyecto de Seguridad Alimentaria – Nutricional en la
Provincia Arque
PRSP Programa de Reducción de la Pobreza
PSC Programa de Servicio Civil
SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras
SBPC Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad
SEMAPA Servicio Municipal de Agua Potable de Cochabamba
SERNAP Servicio Nacional de Áreas Protegidas
SINACOF Sistema Nacional de Cofinanciamiento
SISE-Impactos Sistema de Información de Seguimiento y Evaluación a
Iniciativas Priorizadas del Plan de Desarrollo Municipal

10
SISPLAN Sistema Nacional de Planificación
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SNRA Servicio Nacional de Reforma Agraria
SPIEP Sistema de Planificación Integral del Estado Plurinacional
SPO Sistema de Programación de Operaciones
TCOs Tierras Comunitarias de Origen
TIOCs Tierras Indígenas Originarias Campesinas
UAPs Unidades de Análisis y Planificación
UCS Unión Cívica Solidaria
UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas
UDP Unidad Democrática Popular
UMSA Universidad Mayor de San Andrés
VIPFE Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento
Externo
YPFB Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
ZONISIG Zonificación Agroecológica, Económica y Sistema de
Información Geográfica

11
Presentación
La Cooperación Técnica Alemana en Bolivia, a través de la Deutsche Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit (GTZ), ha jugado un rol importante en el apoyo
a los procesos de planificación en el país desde mediados de la década de los 80.
Esta labor ha significado un permanente acompañamiento al proceso democrático
que se vive desde esta misma década y a los desafíos de los diferentes gobiernos
y decisores/operadores públicos para la construcción de visiones compartidas y
lineamientos de política de mediano y largo plazo que posibiliten a los territorios
y sus actores a encontrar la senda de su propio desarrollo.

Las contribuciones de la GTZ en esta temática, efectivizada a través de sus


diferentes Programas y Proyectos, se han expresado no sólo en la generación de
capacidades técnico-metodológicas en las instituciones públicas de los niveles
nacional y subnacionales, sino también en el acompañamiento a los procesos
de reflexión, debate y apropiación de conceptos, metodologías e instrumentos
para la construcción de planes, estrategias de desarrollo y de ordenamiento
territorial.

13
La transferencia tecnológica promovida desde la GTZ ha tenido –desde distintas
formas y matices– la capacidad de ser sujeta de apropiación y difusión por parte
la comunidad en su conjunto; tal es el caso del Método de Planificación por
Objetivos (ZOPP) y las herramientas de Planificación-Acción, entre una decena
de instrumentos concebidos para contribuir en los ciclos de la Planificación del
Desarrollo. En general, estos procesos y métodos han tenido como corolario el
fortalecimiento de la Gestión Pública en un marco de corresponsabilidad entre
el Estado y la Sociedad Civil.

Con el interés de recuperar la memoria histórica y de recoger experiencias y


lecciones aprendidas, a continuación se presenta una aproximación descriptiva
de los procesos de planificación, desde sus antecedentes en 1942 con el Plan
Bohan hasta el presente, en el marco de los diferentes y cambiantes contextos
políticos y sociales del país, destacando –según cortes históricos– los aportes y
contribuciones de la GTZ.

A pesar de los esfuerzos y avances conceptuales y metodológicos sobre esta


temática, queda todavía como desafío para la sociedad boliviana el establecimiento
de una ruta crítica que exprese los respaldos técnicos a las visiones, los consensos
y objetivos políticos de desarrollo. Este proceso de construcción de país que
deviene del nuevo marco constitucional y que decanta en la reconfiguración
del Estado, sus relaciones con la sociedad civil y la delimitación de los roles
del mercado, desafía a los actores públicos y privados a revisar los conceptos,
repensar sus roles y apostar por la renovación constructiva de las visiones en
el marco de la diversidad, la heterogeneidad cultural y los nuevos marcos de
autonomía y de emergencia de los nuevos niveles territoriales como los regionales
e indígena-originarios.

Para encarar estos desafíos en forma proactiva y sin olvidar el imaginario histórico
construido en base a las prácticas y los aprendizajes, estamos seguros que el
presente documento constituye un aporte valioso a la profundización del debate
actual sobre la (re)construcción de los procesos de toma de decisión actuales y
futuros.

Dieter Kattermann Christian Breustedt


Coordinador del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Asesor Principal del Componente 3
Descentralizada y Lucha Contra la Pobreza Equidad Social del GTZ/PADEP
de la Cooperación Técnica Alemana - GTZ/PADEP

14
1. Introducción
La intensidad de los hechos cotidianos en Bolivia, un país siempre con urgencias
y plazos cortos, impide en más de una ocasión tener el tiempo suficiente para la
reflexión, para repensar el pasado, comprender mejor los desafíos del presente
y tener más claridad y certezas –cuando ello es posible– en las oportunidades
del futuro.
El trabajo de una entidad de cooperación como es la GTZ, con diversos
componentes, con una llegada a casi todo el territorio boliviano y una presencia en
los puntos neurálgicos del desarrollo nacional, es de por sí un material abundante
con datos útiles para diversos públicos.
Esa riqueza se ve acrecentada cuando el tema en cuestión es el la Planificación del
Desarrollo, asunto en el cual el rol de la GTZ ha sido central, incluso protagónico,
en el último cuarto de siglo de la historia boliviana. El presente trabajo es una
aproximación a la historia de los procesos de planificación en Bolivia con una
perspectiva de largo plazo, la cual nos permite cruzar prácticamente todo el
Siglo XX.
15
La incorporación de la planificación en el avance profundo en otros temas,
las políticas públicas fue inicialmente como el ordenamiento territorial y la
una iniciativa del sistema socialista; sin municipalización participativa, con
embargo, la crisis de los años 30 en el rostros de mujeres, de indígenas, y de
sistema capitalista obligó a los estadistas jóvenes.
a incorporar un orden en el desarrollo
económico a lo largo del tiempo: cinco, El recorrido de la planificación
diez, 20 años. estatal ha sido arduo y complejo, con
aciertos, frenos, caídas y repeticiones
Inmediatamente antes y después de innecesarias. En el centro de esos
la Guerra del Chaco, Bolivia recibió esfuerzos encontramos a la GTZ con
las primeras misiones extranjeras, sus aportes en los conceptos y las teorías,
fundamentalmente estadounidenses, en las herramientas, los instrumentos y
para ajustar a las entidades financieras métodos, en las guías y los formatos.
como el Banco Central, o de control
como la Contraloría General de A lo largo del documento se muestra
la República. Un lustro más tarde el singular papel que le ocupó a la
tenemos la discusión para diagnosticar Cooperación Técnica Alemana en esa
los problemas que habían impedido el evolución. Se enfatiza la incorporación
desarrollo de la nación; posteriormente lenta, pero sin pausa, de los actores
llegaron misiones para guiar un proceso sociales, de los antes denominados
de propuestas para lo que se consideraba “beneficiarios” de la planificación en
“progresar”. La más notable fue la la acción directa y en los sujetos del
presidida por Merwin Bohan, que proceso. Mujeres, aymaras, quechuas,
retomó antiguas ideas locales –como guaraníes, chaqueños, son los propios
los ejes o diagonales de comunicación sujetos del proceso de planificación en
carretera– y propuso otras nuevas. los planes de desarrollo.
La apertura al oriente, es decir, la
incorporación de las tierras bajas a De un grupo de funcionarios interna-
una dinámica de desarrollo permanente cionales se ha avanzado a una activa
dentro de la economía nacional, fue el participación de la comunidad y para
resultado de mayor impacto. Le tocó ello ha sido fundamental contar con los
al victorioso nacionalismo de 1952 instrumentos y las guías metodológicas
apostar por la implementación de como el método ZOPP, las herramientas
dicho plan. de Planificación-Acción y la continuidad
de los equipos técnicos. También
De esa fecha al nuevo milenio ha acentuamos en el trabajo de la GTZ,
pasado media centuria, con nuevas el esfuerzo para favorecer los espacios
generaciones, la persistencia de los de encuentro entre los distintos actores,
antiguos problemas estructurales y a veces en conflicto y para resolver los
16
obstáculos, y fortalecer los consensos y Económica del Desarrollo Nacional
procesos de toma de decisiones. (1971-1991), en el gobierno de Alfredo
Ovando Candia (1969-1970) y el Plan
La presente investigación descriptiva Quinquenal de Desarrollo de 1975,
ha sido estructurada a partir de una durante la dictadura del General Hugo
extensa revisión bibliográfica, así Banzer Suárez (1971-1978).
como una recuperación testimonial –a
través de entrevistas– con los actores En un tercer capítulo, se expone
que fueron parte de los diversos la planificación en el período de la
desafíos de la planificación en sus recuperación democrática a partir de
diferentes ámbitos, con énfasis en el una breve consideración del contexto
nivel nacional. Con especial interés se y las características del Plan Nacional
describen los resultados de aquellos de Rehabilitación y Desarrollo
procesos de planificación en los 1984-1987, del gobierno de Hernán
cuales se ha evidenciado los aportes Siles Zuazo. En el cuarto, se considera
y las contribuciones llevadas a cabo los procesos de planificación en el marco
por la GTZ a través de sus diferentes del ajuste estructural: se presenta el
Programas y Proyectos. contexto del período (Nueva Política
Económica, NPE), la Estrategia de
En una primera parte, se realiza una Desarrollo Económico y Social
gruesa revisión de los antecedentes 1989-2000 (EDES), durante el cuarto
inmediatos de la planificación en el gobierno de Víctor Paz Estenssoro y el
país, donde se destacan el Plan Bohan asesoramiento de la GTZ al proceso.
de 1942, el mismo que fue adoptado
por el Presidente Enrique Peñaranda En el quinto capítulo, se analiza la
(1940-1943) y que fue producto de la Estrategia Nacional de Desarrollo
Misión de Merwin Bohan encarada entre (END). Un Instrumento para
diciembre de 1941 y mayo de 1942; el la Concertación (1992) bajo el
Plan Inmediato de Política Económica gobierno de Jaime Paz Zamora, el
del Gobierno de la Revolución asesoramiento estratégico de la GTZ
Nacional en 1955, conocido también
en el Ministerio de Planeamiento y
como el Plan Guevara; el Programa
Coordinación (MPC) y los procesos
de Estabilización Monetaria, inscrito
en el denominado Plan Eder, bajo de planificación subyacentes. En el
el Gobierno de Hernán Siles Zuazo sexto, se considera las características
(1956-1960); el Plan Nacional de de la planificación y de los aportes de
Desarrollo Económico y Social la GTZ en el ámbito de las reformas
(1962-1971), llamado Plan Decenal, de segunda generación, modernización
bajo el segundo gobierno de Víctor del Estado y la participación popular,
Paz Estenssoro; la Estrategia Socio- bajo el primer gobierno de Gonzalo
17
Sánchez de Lozada, con énfasis en que se ha venido a denominar “proceso
el Plan General de Desarrollo de cambio”. Se describen la Revisión
Económico Social: El Cambio de la EBRP 2004-2007. Hacia las
para Todos (1994), los procesos Metas del Milenio, en el gobierno de
subnacionales y la institucionalización Sánchez de Lozada; el Diálogo Nacional
de la planificación. Bolivia Productiva (DNBP) en 2004,
bajo el gobierno de Carlos Mesa y el
En el capítulo siete, se considera el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
contexto de crisis, la formulación del Bolivia Digna, Soberana, Productiva
PGDES. Bolivia Siglo XXI (1997), El y Democrática para Vivir Bien del
Plan Operativo 1997-2002, el Diálogo gobierno del actual Presidente Evo
Nacional y la Estrategia Boliviana de Morales Ayma.
Reducción de la Pobreza, EBRP, así
como a los aportes de la GTZ en el El Programa de Apoyo a la Gestión
período, donde se enfatiza el trabajo en Pública Descentralizada y Lucha
niveles subnacionales y la búsqueda de Contra la Pobreza (PADEP) expresa
la construcción de políticas de Estado. su profundo agradecimiento a todas
En el capítulo 8, se toma el período las personas que no han escatimado
considerado de crisis sociopolítica y su tiempo y memoria para brindar
de Estado, que va desde el segundo información a través de largas y ricas
gobierno de Gonzalo Sánchez de entrevistas. Una lista de todos los
Lozada, los gobiernos denominados protagonistas de esta travesía se consigna
de transición democrática y el período al final del documento.

18
2. Antecedentes de los procesos
de planificación en Bolivia 1

En gran medida, la idea de la Planificación tiene su influencia en la planeación


económica general que se impulsó en la ex Unión Soviética hacia 1928 con el
primer Plan Quinquenal. En el sistema capitalista, es después de la crisis de
los años 30 que se comprendió que el denominado liberalismo salvaje podía
conducir al colapso del sistema. Luego de la Segunda Guerra Mundial se asume
y difunde el uso de la planificación como un instrumento de gestión tanto
pública como privada. En la década de los 50, surgirá lo que se conoce como
la Planificación Estratégica.

1 Este acápite se basa, entre otros citados, en: Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en Bolivia en la
Construcción de las Políticas Públicas. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.
La Paz, 1997, p. 11 y ss.
Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías, José Alejandro. Regulación y Supervisión Financiera
en Bolivia Período 1928-1982. Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz,
2003.

19
En América Latina, con el auge del caminos públicos y contaba con el
denominado Capitalismo de Estado, se apoyo del Departamento de Estado
introdujo la idea de la planificación para de EE.UU.2
impulsar el desarrollo. La Comisión
Económica para América Latina Entre sus hallazgos, encontró que
(CEPAL), especialmente a partir del Bolivia era un país poco articulado
liderazgo de Raúl Prebisch, tuvo una en términos de infraestructura y
importante influencia y asesoramiento telecomunicaciones; exageradamente
en los sistemas de planificación nacional dependiente de sus exportaciones de
de los países de la región. mineral (94 por ciento del valor total
exportado) y, particularmente, de estaño
En el caso boliviano, como un impor- (73 por ciento a 80 por ciento del total
tante antecedente en la historia de la exportado), cuyo precio era fijado
planificación nacional destaca el Plan exógenamente; importaba bienes de
Bohan, el mismo que fue adoptado por origen agrícola, cuya producción podía
el Presidente Peñaranda (1940-1943) encarar el país.3 Según estimaciones
y que fue producto de la Misión de de la Misión, la actividad minera
Merwin Bohan llevada a cabo entre involucraba directamente al 2 por
diciembre de 1941 y mayo de 1942. ciento de la población, mientras
Bohan durante 1941 estuvo a la cabeza que dos tercios de la misma vivía se
de varias misiones desde los Estados ocupada en la agricultura, que no poseía
Unidos de Norteamérica (EE.UU.) importantes mecanismos de influencia
a Latinoamérica, con el propósito en la economía nacional. Se reconocía
de efectuar diagnósticos sobre el que los costos de explotación de mineral
estado de situación de la economía y eran altos y que debían reducirse,
desarrollar planes de largo plazo para apoyando particularmente a la minería
poder generar crecimiento. La Misión pequeña. En 1941, un 62 por ciento
Bohan, con una marcada influencia del territorio era aún “inexplorado”,
en la visión keynesiana dominante particularmente el oriente. En este
en la época, estuvo acompañada por sentido, se recomendó:
expertos en minería, agricultura y

2 La Misión estaba compuesta por: Louis Blanchard y


Lorna Steward, como apoyo del Departamento de
“El agotamiento de las reservas de estaño más Estado de EE.UU.; Rex Pixley, asistente en asuntos
interamericanos; John Worcester y Ernest Oberbillig,
ricas sólo recalca la necesidad de una economía expertos en minería; B. H. Thibodcauz y Wilbur
más amplia y diversificada, necesaria no sólo Harlan, expertos en agricultura; Harry Hart y Edwars
Willis, expertos en caminos públicos. Bohan, Merwin:
por razones materiales, sino para el adelanto de Informe Económico de Bolivia (Traducido por G.V.
la gran masa de la población boliviana.” Bilbao la Vieja). s. e. Bolivia, 1943, pp. 3-4.
3 Bolivia destinaba 24,8 por ciento de sus exportaciones
Bohan: Op. cit., p. 6.
a importar bienes que podían ser producidos
internamente: algodón, arroz, azúcar, café, maíz,
trigo, etc.

20
i) Fomentar las migraciones internas esfuerzos en zonas que produjeran
desde la parte andina hacia el reducción de importaciones de
oriente, particularmente en áreas bienes esenciales o incrementen
agrícolas; las exportaciones. Recomendaba a
EE.UU. que, de financiar alguno de
ii) construir una red caminera cuya los programas presentados, debería
estrella era la carretera asfaltada enfocarse en este tipo de proyectos
Cochabamba-Santa Cruz, vital para porque éstos permitirían a Bolivia pagar
la diversificación de la producción sus deudas con el extranjero. La Misión
nacional; reconocía que Bolivia tenía la capacidad
iii) fomento a la producción agrícola y de producir “prácticamente todos los
ganadera, estableciendo las plantas productos agrícolas y en cantidades
agroindustriales, agencias de créditos ilimitadas,”5 pero que debía dimensionar
(Bancos) y otras mejoras necesarias su capacidad agrícola en función a
para la expansión agrícola y pecuaria aquellas tierras (particularmente del
(riego para Villamontes); oriente) y al mercado interno, dada
la pequeña posibilidad de conseguir
iv) explotación del petróleo debido a mercados extranjeros. El oriente
su alta potencialidad, desarrollo colindante con países que no requerían
de los campos petroleros probados importar su producción y la Cordillera
y explotación de las nuevas áreas, de los Andes se veía como la mayor
incluso el desarrollo de los mercados, barrera del occidente hacia el mar.6
para lo cual se presupuestaba 88
millones de dólares de la época. Entre otras de sus recomendaciones
Adicionalmente, proponía que el país destaca la creación de la Corporación
destine fondos para su exportación, Boliviana de Fomento (CBF) que se
construya gasoductos a la Argentina creó en 1942, y que funcionó con
y promueva la venta al norte chileno. fondos del Banco Export-Import de
En 1941, la producción de petróleo Estados Unidos (EXIMBANK), la
cubría el 35 por ciento del consumo Rubber Reserve Corporation y una
nacional.4 donación de la empresa Rockefeller.
Propuso que su directorio estuviese
El Plan Bohan reconoció que Bolivia conformado por seis personas: tres
no tenía los recursos para financiar nombradas por el EXIMBANK y tres
un programa de desarrollo de todo el por el gobierno y que debía alentar
país, por lo que debía concentrar sus la participación privada nacional
en los proyectos de desarrollo, en el
4
Luna, Guido. La economía boliviana del siglo XX.
Una sombría antesala del siglo XXI. Ed. Instituto 5
Bohan: Op. cit., pp. 7-8.
de Investigaciones Económicas, UMSA, Plural
6
Editores. La Paz, 2002, pp. 68-72. Ibidem, Op. cit., p. 8.

21
marco de un rol de fomento, pero no se restablecen las relaciones de la
de inversión. Se preveía que la CBF administración gubernamental con
tendría atribuciones sobre la agricultura, la política norteamericana a través de
minería y comunicaciones.7 Asimismo, la concesión de las donaciones y los
a consecuencia del plan se crearon, entre créditos.
otros, el Ingenio Azucarero Guabirá, el
En 1955, Walter Guevara Arce
Centro de Investigación de Agricultura
formula el Plan Inmediato de
Tropical (CIAT), la Escuela Muyurina
Política Económica del Gobierno de
de Montero.
la Revolución Nacional, que busca
A partir de 1952, sin estar inscritas transformar las estructuras productivas.
en un plan específico, se asumen Su enfoque, al igual que el anterior
medidas trascendentales producto de la fue de la diversificación productiva,
Revolución Nacional que marcarán de la sustitución de las importaciones y
manera decisiva el rumbo histórico del la ampliación del mercado interno.
país: el sufragio universal (21/07/52), la Consideraba que los productos
nacionalización de las minas (31/10/52), agropecuarios y combustibles que
la reforma agraria (02/08/53), y la Bolivia importaba hacia 1953 a un
reforma educativa (20/01/55). Se costo de 30 millones de dólares los
puede decir que se diseñaron políticas podía producir por sí solo. Se propone
de largo alcance como el Código de una política de industrialización de
la Educación Boliviana, el Código de la producción agrícola, desarrollar
Seguridad Social, la Ley del Sufragio el sector agropecuario y petrolero
Universal, entre otras medidas. Además, especialmente en Santa Cruz. En este
entre los objetivos de la Revolución se segundo rubro, a través de la atracción
destacan la diversificación productiva, de la inversión extranjera para sustituir
la vertebración e integración caminera las importaciones de gasolina. Planteaba
(carretera asfaltada Cochabamba– también, al igual que el Plan Bohan, las
Santa Cruz, con los que se inicia migraciones hacia el oriente.
la dinamización económica de esta
Bajo el gobierno de Hernán Siles Zuazo
región), además del impulso a la
(1956-1960), producto de la profunda
industria azucarera (Bermejo) y del
crisis económica del país, reflejada en un
petróleo (con la respectiva exportación
proceso hiperinflacionario, se implanta
a través del oleoducto a Arica). Se
el Programa de Estabilización
impulsa, desde entonces, el denominado
Monetaria, que se inscribió en el plan
modelo de capitalismo de Estado y
diseñado por el asesor norteamericano
de sustitución de las importaciones,
Jackson Eder, de ahí su denominación
y a los pocos años de la Revolución
como Plan Eder, el mismo que
7 Ibidem, pp. 21-23. logró la estabilización monetaria y el
22
mantenimiento del tipo de cambio de 12 nacional. Este plan 1962-1971 requería
pesos por unidad de dólar prácticamente una inversión de 1.300 millones de
hasta el gobierno de Banzer (1972). Con dólares;8 pero no se pudo materializar.
esta medida, se revierte la tendencia de Luego de las elecciones nacionales
la Revolución de 1952 y se aprueba un que dieron el triunfo al Movimiento
nuevo código del petróleo abierto a la Nacionalista Revolucionario (MNR)
inversión extranjera. con el binomio Víctor Paz Estenssoro-
René Barrientos Ortuño. Este último, el
En el segundo gobierno de Paz
4 de noviembre de 1964, dio un golpe
Estenssoro (1960-1964) se pretendió
de Estado con el que se inauguró el
la institucionalización de la Revolución,
período de las dictaduras militares que,
se promulgó una nueva Constitución
con breves interregnos democráticos,
Política del Estado (CPE) en 1961
tuvo una duración de 18 años, hasta
y frente a la crisis de COMIBOL
1982, cuando se retornó a la vida
(altos costos de producción, excesiva
democrática.
burocracia, baja ley del mineral, entre
otros) se buscó su reestructuración a En el gobierno de Alfredo Ovando
través del denominado Plan Triangular Candia (1969-1970), el Ministerio
con la participación de EE.UU., el BID de Planificación y Coordinación, bajo
y el gobierno alemán. En este período la conducción de José Ortiz Mercado
de gobierno, se crea el Ministerio de y Flavio Machicado Saravia, formuló
Planificación y Coordinación que la Estrategia Socio-Económica del
formula el Plan Decenal de Desarrollo Desarrollo Nacional 1971-1991.
Económico y Social (1962-1971) que Partía de considerar a la estructura
recoge en su esencia los lineamientos social y económica del país como
de política del Plan Bohan de 1942, primaria, desequilibrada y desarticulada
lo que de una u otra manera marcará y desarrollada en forma dependiente,
la orientación de las acciones de las excluyente e inestable.9 La imagen que se
políticas públicas prácticamente hasta la proyecta en la Estrategia en veinte años
década de los setenta. El énfasis del Plan era la de una sociedad con autonomía
Decenal fue el crecimiento integral y la nacional, para lo cual “será indispensable
diversificación de la economía nacional, tener control nacional sobre los
trata de superar el estancamiento de la recursos naturales y contar con una
economía y las condiciones de pobreza,
incrementar la productividad y crear el
8 Mesa, Carlos D. Breve Historia. Nuestro País. Ins-
empleo productivo, además de mantener tituto Nacional de Estadística (INE). http://www.
la estabilidad monetaria, superar los bolivia.gov.bo/BOLIVIA/paginas/historia6.htm
9 Ministerio de Planificación y Coordinación. Bolivia
problemas de la balanza de pagos y 1971-1991. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo
avanzar en la integración del territorio Nacional. Revista de la Estrategia Socio-Económica
del Desarrollo Nacional. Talleres Gráficos Hoy. La
Paz, 26 de septiembre de 1970, p. 8.

23
organización productiva, con creciente denominado capitalismo de Estado y
participación popular.”10 Se proponía tenía el propósito de “la promoción de
la transformación productiva del país exportaciones primarias liderizadas por
–especialmente del sector agropecuario– la inversión estatal. El sector público iba
y una mayor participación campesina a tener 71 por ciento de la inversión en
en la vida nacional; la formación de el período del plan, haciendo hincapié
complejos industriales, la integración en los hidrocarburos, principalmente
vertical de la minería, la exportación e en la región de Santa Cruz, el oriente.
industrialización del gas y petróleo, la El financiamiento del Plan dependería
revolución agraria con la redefinición de los excedentes generados en el sector
de la reforma agraria y la organización petrolero, los que no se materializaron,
social de los campesinos, además y en los préstamos extranjeros, que sí
del impulso a los aspectos sociales ocurrieron. La mayor parte del Plan no
(educación y salud principalmente) al fue nunca ejecutada.” En 1977, el Gral.
desarrollo urbano y vivienda, transporte, Banzer, por presiones internacionales y
energía, recursos hidráulicos, así como movilizaciones sociales, se vio obligado a
las comunicaciones y la movilización y dictar una amnistía general y convocar a
participación popular. elecciones generales en 1978, las mismas
que fueron anuladas por fraudulentas.
El modelo de la estrategia buscaba, en su Fue derrocado mediante un golpe militar
“dinámica externa”, que por medio de las protagonizado por uno de sus estrechos
exportaciones se produzca para el resto
colaboradores (Juan Pereda). Los cuatro
de la economía los excedentes necesarios
para generar ahorro que se canalice a la años (1978-1982) que siguieron a su
inversión. En su “dinámica interna” se caída se caracterizaron por una intensa
buscaba el aprovechamiento efectivo de los inestabilidad política con seis gobiernos
recursos económicos potenciales para ampliar militares de facto (Gral. Juan Pereda
la demanda, en base al incremento de la
productividad y ocupación progresiva de la
-1978-; Gral. David Padilla -1978-
mano de obra desocupada o subempleada a 1979-; Cnl. Alberto Natusch -1979
fin de ampliar la oferta, es decir, buscaba la 16 días; Gral. Luis García Meza -1980-
ampliación del mercado interno. 1981-; Gral. Celso Torrelio -1981-1982
Estrategía Socio-Económica del
Desarrollo Nacional, 1971. y Gral. Guido Vildoso -1982) y dos
gobiernos constitucionales (Dr. Walter
Guevara Arce -1979-, Lidia Gueiler
-1979-1980).11
En 1975, durante la dictadura del
General Hugo Banzer Suárez (1971-
1978), se formuló el Plan Quinquenal
11 Morales, Juan Antonio y Sachs, J. La Crisis Económica
de Desarrollo que da continuidad al en Bolivia. Documento de Trabajo Nº 08/87. Instituto
de Investigaciones Socio Económicas IISEC. La Paz,
Septiembre de 1987, p. 15. http://www.iisec.ucb.
10 Ibidem, p. 26. edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08.pdf

24
Tabla nº 1
Sinopsis de los Procesos de Planificación del Desarrollo en Bolivia en el Nivel Nacional
- Período Pre Democrático 1942 a 1985 – (*)
AÑO 1942 1955 1956 1962 1970 1975
PLAN / ES- Plan Bohan Plan Inmediato de Política Programa de Plan Nacional de Estrategia Socio- Plan Quinquenal de Desarrollo
TRATEGIA Económica del Gobierno Estabilización Monetaria o Desarrollo Económico y Económica del Desarrollo
de la Revolución Nacional Plan Eder Social 1962 – 1971 o Plan Nacional, 1971 – 1991
o Plan Guevara Decenal
ENFOQUE / Enfoque keynesiano Diversificación y Política de ajuste y Recoge postulados del Autonomía nacional, Continuidad del denominado
CARACTE- e impulso a la transformación estabilización monetaria. Plan Bohan de 1942. defensa de los recursos capitalismo de Estado.
RÍSTICAS / inversión pública. productiva, sustitución de naturales e impulso a una
PROCESO Ampliación del mercado importaciones y ampliación Énfasis en el crecimiento organización productiva, Promoción de exportaciones
interno, sustitución del mercado interno. integral y la diversificación con participación popular. primarias lideradas por
de importaciones, de la economía inversión estatal, con énfasis en
diversificación productiva, Se propone política de nacional. Busca superar Ampliación del mercado hidrocarburos, principalmente de
integración caminera, industrialización de la el estancamiento interno. Santa Cruz.
fomento a las migraciones producción agrícola de la economía y
internas, especialmente (desarrollo integral del las condiciones de Transformación Financiamiento del plan
al oriente del país, sector agropecuario) pobreza, incrementar productiva del país dependía de excedentes
explotación del petróleo y y fomento al sector la productividad y crear (especialmente del sector generados por el sector
su exportación a través de petrolero, especialmente empleo productivo; agropecuario); formación hidrocarburos y créditos
gasoductos a la Argentina en Santa Cruz. además de mantener la de complejos industriales, externos.
y al norte chileno. Creación estabilidad monetaria, integración vertical de la
de la Corporación Plantea también las superar los problemas minería, exportación e
Boliviana de Fomento migraciones hacia el de la balanza de pagos y industrialización del gas
(CBF) en 1942. oriente. avanzar en la integración y petróleo, revolución
del territorio nacional agraria con la redefinición
(“Marcha al Oriente”). de la reforma agraria y la
Requería una inversión de organización social de los
1.300 millones de dólares. campesinos, además del
impulso a los aspectos

25
26
AÑO 1942 1955 1956 1962 1970 1975
PLAN / ES- Plan Bohan Plan Inmediato de Política Programa de Plan Nacional de Estrategia Socio- Plan Quinquenal de Desarrollo
TRATEGIA Económica del Gobierno Estabilización Monetaria o Desarrollo Económico y Económica del Desarrollo
de la Revolución Nacional Plan Eder Social 1962 – 1971 o Plan Nacional, 1971 – 1991
o Plan Guevara Decenal
ENFOQUE / Marcará la orientación sociales al desarrollo La mayor parte del plan no fue
CARACTE- de las acciones de urbano y vivienda, ejecutada.
RÍSTICAS / las políticas públicas transporte, energía,
PROCESO prácticamente hasta la recursos hidráulicos,
década de los setenta. comunicaciones y la
movilización y participación
popular.
CORTE Post Guerra del Chaco Primer periodo de la Segundo Período de la Segundo Gobierno de Paz Gobiernos militares de Período de los regímenes y
HISTÓRICO y etapa pre Revolución Revolución Nacional, Revolución Nacional. Estenssoro, pretendió la “izquierda nacional” y dictaduras militares.
1952. después de las medidas Medidas de estabilización institucionalización de la período del “poder dual”
de transformación. monetaria. revolución. con las organizaciones
sociales.

CONTEXTO Inicio de la Segunda Crisis económica Nuevo código del petróleo Se promulga la CPE de Nacionalización de la Libertades democráticas
ECONÓMI- Guerra Mundial. (inflación). abierto a la inversión 1961. compañía petrolera conculcadas.
CO, extranjera. Bolivian Gulf Co. (17 de
POLÍTICO E Gobierno aliado de EE.UU. Frente a la crisis de octubre de 1969), con el Represión a las organizaciones
INSTITUCIO- (como “aliado”, Bolivia COMIBOL se buscó su propósito de fortalecer sindicales y populares.
NAL pignoró con precios reestructuración a través la empresa estatal
bajos la exportación del del Plan Triangular (con Yacimientos Petrolíferos
Estaño. Esta materia prima apoyo de EE.UU., del BID Fiscales Bolivianos (YPFB)
después formó parte del y del Gobierno Alemán). y defender los recursos
“stock pile” de EE.UU. y naturales.
factor de control de precios
del estaño en el mercado
internacional).
AÑO 1942 1955 1956 1962 1970 1975
PLAN / ES- Plan Bohan Plan Inmediato de Política Programa de Plan Nacional de Estrategia Socio- Plan Quinquenal de Desarrollo
TRATEGIA Económica del Gobierno Estabilización Monetaria o Desarrollo Económico y Económica del Desarrollo
de la Revolución Nacional Plan Eder Social 1962 – 1971 o Plan Nacional, 1971 – 1991
o Plan Guevara Decenal
CONTEXTO Indemnización a la Se crea el Ministerio Auge en los precios de las
ECONÓMI- Standard Oil (Ésta se de Planificación y materias primas de exportación.
CO, nacionalizó en el Gobierno Coordinación que formula
POLÍTICO E del Cnl. David Toro el Plan. Boom del financiamiento y
INSTITUCIO- 1936-1937, la primera endeudamiento externo.
NAL nacionalización en América
Latina y creó la empresa
estatal YPFB.)

Misión Marvin Bohan.

Creación de la
Corporación Boliviana de
Fomento (CBF).

Huelga y Masacre de
Catavi y Siglo XX (1942).

Fuente: Elaboración propia.


(*) La sinopsis de los Procesos de Planificación del Desarrollo del período democrático se encuentra en la Tabla nº 2, Capítulo 8, página 111.

27
3. La planificación en el período
de la recuperación democrática
3.1. Recuperación democrática y crisis económica y político-social
El 10 de octubre de 1982, como resultado de la intensa resistencia popular y
la presión internacional, el pueblo boliviano recuperó la democracia y asumió
la presidencia constitucional el Dr. Hernán Siles Zuazo, quien heredó un país
sumido en una profunda crisis económica, política y social.
Entre las principales causas de la crisis figura el dispendioso manejo de los
recursos públicos que en gran parte estaban sostenidos con el financiamiento
externo de los organismos internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano
de Desarrollo) y créditos bilaterales, así como con las divisas generadas por el
auge de los precios de las materias primas. El elevado endeudamiento de los
setenta sumado a los altos niveles de subvención estatal hacia el sector privado
y a las empresas públicas (proyectos por lo general sobredimensionados) con
rendimientos bajos o negativos y exiguas productividades, no permitieron honrar
29
los compromisos financieros asumidos, 3.2. El Plan Nacional de
aspecto que llevó al país a la conocida Rehabilitación y Desarrollo
crisis de endeudamiento. 1984-1987
“(...) El déficit en la balanza comercial En el mencionado contexto, se formuló
y el creciente servicio de la deuda el Plan Nacional de Rehabilitación y
ocasionaron nuevos desequilibrios Desarrollo 1984-1987, cuyo objetivo
externos y, dadas las crecientes presiones consistía en la “rehabilitación de la
obreras por mejores niveles de vida, economía y la transformación de la
llevó a otra inflación galopante que estructura productiva del país, de tal
empezó en 1979, y que sellaría el forma que afirme la autonomía nacional,
derrumbe del modelo de la Revolución impulse el desarrollo y promueva,
Nacional (1985).”12 El gobierno del simultáneamente, una mayor equidad
Dr. Siles Zuazo se debatió en una y solidaridad social. Ello, a su vez,
crisis económica insostenible y una hará posible elevar el nivel de vida de
convulsión social que generó, desde el la mayoría de la población en el marco
inicio de su mandato, una situación de de una democracia integral.” 13
ingobernabilidad.
Sin embargo, la actitud democrática “Con la visión que teníamos de no creer en el
mercado y creer mucho más en la planificación,
del presidente Zuazo se mantuvo para nosotros el plan era absolutamente
inquebrantable. Bajo este gobierno, el estratégico, así tenía que funcionar la economía,
10 de enero de 1985, se aprobó la Ley como se preveía en el plan.
Orgánica de Municipalidades (LOM) Quien dirigió el proceso, incluso ideológicamente
y, a fines de ese año, se efectuaron fue Arturo Núñez del Prado (…) los partidos
políticos no tenían experiencia en planes. Él
–después de cuarenta años– las
tenía mucho poder como Presidente del CO-
primeras elecciones para concejales NEPLAN y acceso directo al Presidente.”
y alcaldes municipales, recuperándose Iván Finot. Entrevista 12/05/09.
una práctica de democracia municipal.
Asimismo, con la finalidad de
preservar la incipiente democracia Fue formulado a través de la
recuperada, el Dr. Siles Zuazo optó conformación de equipos de especialistas
por el acortamiento de su mandato nacionales ligados principalmente
presidencial. El 14 de diciembre de a la administración pública, bajo el
1984, Siles Zuazo promulgó una ley de liderazgo de un equipo central de
convocatoria a elecciones. Las elecciones
se realizaron el 14 de julio de 1985.
13 Presidencia de la República. Plan Nacional de
Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987. (Versión
revisada y aumentada). Editorial Lux. La Paz,
12 Luna, G. Op. cit. p. 109–110. Septiembre de 1984., p. 13.

30
profesionales.14 Recogió para su versión “La visión era de potenciar la
final las observaciones y sugerencias de economía esencial.16 Lo esencial era los
los partidos de gobierno, del gabinete alimentos, el vestuario, la construcción;
ministerial y los insumos del Plan primordialmente todo lo que girara en
Económico-Social de Emergencia torno a la economía popular… y eso era
presentado al gobierno por la Central prioritario. Organizar toda la gestión
Obrera Boliviana (COB) el 9 de agosto de la economía del gobierno, por la
de 1983. importancia de la inversión y también
Se llamó de Rehabilitación porque en por la ‘desdolarización’… El control de
el proceso de elaboración del plan se divisas era parte de la visión. Todo había
produjo la sequía del período 1982- que planificar y el control de divisas era
1983 que afectó de manera severa la fundamental. La asignación de divisas
producción agropecuaria. “Es así que era una herramienta muy potente.
además de planificar los próximos años Éstas se asignaban en el directorio
de la economía boliviana, se tuvo que del Banco Central de Bolivia (BCB).
además tomar conciencia y posición Las divisas baratas iban a todo lo que
sobre ese problema gravísimo que era alimentos, especialmente para la
era esa sequía… fue trágica, porque agricultura cruceña. [Sin embargo,]
ya la economía venía muy mal con recibían divisas baratas y en el mercado
una inflación sumamente avanzada
negro [las vendían y] se ganaban 4 ó 5
y desatada. La sequía empeoró la
veces más…”17
situación.”15
Su formulación partía de un diagnóstico
14 La formulación del plan involucró la participación en el que se identificaban los problemas
de alrededor de 315 profesionales nacionales y
21 secretarías de apoyo. Fue encomendado por el fundamentales del país (inadecuado
Ministerio de Planeamiento y Coordinación y estuvo
dirigido por Arturo Núñez del Prado y un equipo de desarrollo de las fuerzas productivas,
colaboradores, entre los que destacan: Iván Finot,
Horst Grebe y Gabriel Loza, en el ámbito de la
insuficiencia de una integración física,
concepción general del Plan; Juan Antonio Morales económica y cultural y dependencia
y Mario Requena en el modelo macroeconómico;
Teresa Blacut en la coordinación de los equipos económica), se analizaba la estrategia
interinstitucionales de las políticas agroindustriales;
Fanor Camacho en la política agropecuaria; Álvaro revolucionaria y su evolución y la crisis
Ugalde en la política minero-metalúrgica; Enrique Finot
en las políticas de saneamiento básico y urbanismo
económica.
y vivienda; Teresa Aguirre y Jorge Urquidi en la
formulación de la política de desarrollo regional; 16 Para definir los principales rubros de esta economía
Mario Tellería en la reformulación de la política esencial, “con Juan Antonio Morales, se hizo un
alimentaria nutricional y en la ampliación de las modelo para definir qué era lo esencial y qué no,
políticas agroindustriales. dentro del modelo insumo producto. La sorpresa
fue grande que resultó que casi todo era esencial
15 Iván Finot. Entrevista 12/05/09. Fue Subsecretario
con excepción de algunos bienes suntuarios que se
de Planificación y como tal presidió el Comité o
importaba. Sin embargo, cuando se hizo el plan no
Consejo Nacional de Proyectos, donde se tomaba
se hizo una depuración tan rigurosa…”. Iván Finot.
decisiones sobre la inversión pública del país. Fue
Entrevista 12/05/09.
uno de los principales responsables de la elaboración
del plan. 17 Ibidem, p. 31.

31
Como orientación de la política de
desarrollo se proponía, al igual que en el “Uno de los dilemas esenciales del plan era
caso de los anteriores planes/estrategias, qué hacer con el gas. Una corriente fuerte
era de no exportar e industrializar y la otra
una nueva estructura productiva, con
de exportar…”
prioridad en la mencionada área esencial Iván Finot. Entrevista 12/05/09.
que buscaba “fincar el crecimiento
económico fundamentalmente en la
atención de las necesidades básicas Este plan no pudo ser ejecutado debido
de los más amplios sectores de la a la profunda inestabilidad política,
población, asegurar las condiciones para económica y social en la que se vio
que dichas necesidades sean atendidas sometido el gobierno tanto por las
en forma creciente y autosostenida, y contradicciones al interior de la Unidad
a la vez lograr una mayor autonomía Democrática Popular (UDP) –alianza
de la economía nacional, reduciendo de partidos de izquierda en función de
al máximo la extrema dependencia”.18 gobierno– por la presión política y social
Se orientaba a decisiones de inversión del movimiento popular representado
y medidas de distribución del por la Central Obrera Boliviana
ingreso, a través de cinco políticas: (COB) y por la tenaz resistencia de los
relacionamiento externo, desarrollo partidos de oposición que contaban con
social con énfasis en la participación mayoría parlamentaria, así como por el
social, desarrollo económico, desarrollo descalabro de la economía, expresado
sectorial y desarrollo regional. fundamentalmente en una incontrolable
hiperinflación.

18 Presidencia de la República. Plan Nacional de


Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987, Op. cit.,
p. 118.

32
4. Los procesos de planificación
en el marco del ajuste
estructural
4.1. Fin del ciclo del capitalismo de Estado e inicio de la economía de
libre mercado19
En agosto de 1985, el Congreso Nacional designó a Víctor Paz Estenssoro como
Presidente (1985-1989). Sería su cuarta magistratura, esta vez bajo el denominado
“Pacto por la Democracia” con el que se inició en el país (hasta 2003) lo que se
denominó posteriormente como la “democracia pactada”. Al recibir el mando,
diría en su discurso de circunstancia: “Bolivia se nos muere”. Aquel que en 1952
protagonizara la nacionalización de las minas, propondría sólo tres semanas
después de su posesión el incremento de la participación del sector privado

19 Este acápite toma datos, entre otros citados, de: Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías José
Alejandro. Regulación y Supervisión Financiera en Bolivia Período 1928-1982. Superintendencia de Bancos y
Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La Paz, 2003.

33
como principal orientador de la Además de la libertad del cambio de
economía. El 29 de agosto de 1985, divisas, se estableció la libre contratación
el D.S. Nº 21060, inauguró lo que y la rescisión de los contratos tanto
se denominó como Nueva Política en las empresas públicas como las
Económica (NPE) que buscaba dar privadas, con el objetivo de legalizar
mayor participación al sector privado la reducción de personal en las empresas
en la dinamización de la economía, así públicas y permitir mayor flexibilidad
como limitar el rol del Estado al apoyo laboral para las empresas privadas. Se
del desarrollo humano y a normar reglas liberalizaron los precios de los bienes
claras para la inversión privada. y servicios y se buscó fomentar la
competencia privada eliminando los
Se puede afirmar que fue un Decreto
monopolios de distribución de bienes
Supremo que además de tener efectos
inmediatos (corto plazo) como el de primera necesidad y de transporte,
control de la hiperinflación y lograr con excepción de los sectores de
la estabilización económica, tuvo un telefonía a larga distancia, transporte
alcance de largo plazo, como su propio ferroviario e hidrocarburos, es decir,
promotor, Paz Estenssoro, señalaba que aquellos sectores estratégicos de la
se trata de una medida de coyuntura, economía que posteriormente, diez
“coyuntura que durará 20 años…”. años después, serían capitalizados. Se
buscó el equilibrio fiscal a través del
El principal objetivo de esta nueva
control, reducción y financiamiento
visión económica, que cierra un ciclo
del déficit fiscal. El control de gastos
(el del capitalismo de Estado), fue
estuvo articulado a la reducción del
de lograr la estabilidad económica,
aparato estatal, con consecuencias en
especialmente controlar la inflación
el empleo, especialmente con despidos
(cambio de régimen cambiario, de
en el sector público. El sector minero
un tipo de cambio fijo a uno definido
fue el más golpeado. Se eliminaron,
por subasta –flotación de la divisa–,
bajo el eufemismo de “relocalización”,
aspecto que tuvo impacto inmediato
más de 20.000 puestos de trabajo de
en la estabilización de precios) y el
la Corporación Minera de Bolivia
déficit fiscal que eran los principales
(COMIBOL). Esta decisión, además
indicadores (y multiplicadores) de
del control del gasto público y criterios
los desequilibrios macroeconómicos
políticos, tuvo que ver con la caída
que la economía boliviana atravesaba
de los precios internacionales de los
desde finales de los setenta. El ajuste
buscaba crecimiento, incrementos en minerales, especialmente del estaño.20
los niveles de consumo y restitución de 20 A los pocos meses de emitido el D.S. Nº 21060, el

la confianza en el sistema financiero y Consejo Internacional del Estaño (CIE) quebró. El


CIE se encargaba de acumular reservas y generar
en la moneda nacional. un equilibrio entre oferta y demanda para lograr
un precio favorable para los países productores.
La quiebra se debió, en gran parte, a que EE.UU.

34
Sin embargo, no se generaron tasas sus acreedores permitieron amortiguar
de crecimiento que permitieran sus contingencias.22
efectivamente reactivar la economía
ni un liderazgo del sector privado que Para paliar los efectos de la NPE y
dinamizase el empleo y los ingresos de la su costo social se creó –mediante
masa de desocupados, lo que desembocó D.S. Nº 21137– el Fondo Social de
en el desarrollo de un creciente sector Emergencia (FSE) como mecanismo
denominado informal.21 de ejecución de la inversión pública
orientado al alivio de la pobreza
La estabilización boliviana fue un mediante los proyectos sociales en las
proceso acumulativo que, además, de zonas pobres del país. Esta experiencia
la liberalización de la economía estuvo fue alentada por la cooperación
acompañada de una reforma fiscal que internacional y replicada en los diversos
comenzó con el mismo programa de países en vías de desarrollo.
estabilización y fue complementada
con una ley tributaria para reconstruir El 20 de mayo de 1986, se promulgó la
un sistema impositivo que estaba en el Ley Nº 843 de Reforma Tributaria, que
colapso. El incremento en los precios modifica radicalmente toda la estructura
de los bienes y servicios del sector de impuestos, con el propósito de
público (especialmente de la gasolina e mejorar la presión tributaria con
hidrocarburos) y la unificación del tipo el aporte del sector privado y del
de cambio nacional, así como el cobro contribuyente individual. Se disminuyó
de los impuestos devengados de YPFB la complicada estructura de más de 400
permitió al gobierno un margen en su tipos de impuestos a siete impuestos
flujo de los ingresos. Igualmente, las básicos.23
renegociaciones de la deuda externa con El 10 de julio de 1987, dos años después
del ajuste, de manera complementaria al
inició la venta de sus reservas estratégicas, lo que
generó la disminución del precio internacional de
manera insostenible para el CIE y para la minería 22 Morales, Juan Antonio y Sachs, J. La Crisis Económica
nacional. en Bolivia. Documento de Trabajo Nº 08/87. Instituto
de Investigaciones Socio Económicas IISEC. La Paz,
21 La racionalización de las empresas estatales tuvo
Septiembre de 1987, pp. 26 y ss. http://www.iisec.
múltiples efectos; socialmente, fue una de las
ucb.edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08.
medidas más controversiales de la NPE. Al poco
pdf
tiempo de emitida, se decretó (mediante el D.S.
Nº 21069) el estado de sitio en el nivel nacional 23 “Ocho meses más tarde, el Legislativo aprobó la Ley
para controlar el rechazo de las organizaciones de Reforma Tributaria, cuya medida central fue la
sociales. Se produjo el confinamiento de dirigentes creación de un impuesto al valor agregado (IVA) del
sindicales en regiones alejadas del norte del país. 10.0 por ciento. (¡Cabe hacer notar que el Congreso
Entre los efectos que desencadenó, se tiene, por ha postergado la aplicación de un impuesto a las
un lado, la migración de miles de “relocalizados” propiedades agrícolas hasta 1988!). La ejecución
trabajadores mineros desde las minas al trópico de de las medidas impositivas ha sido desigual, con
Cochabamba y centros de producción de coca, así evidentes progresos en algunos frentes y con
como a la ciudad de El Alto de La Paz y otros centros lentitudes en otros. Se ha creado un Ministerio de
urbanos como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija. Por Recaudaciones para aplicar la reforma tributaria.
otro lado, la generación de los empleos informales Las dificultades administrativas y las presiones
en el transporte libre, comercio y servicios que, políticas de grupos poderosos han hecho más lenta
posteriormente, constituirían el principal mercado la introducción de nuevos impuestos.” Ibidem, p.
de la industria de las microfinanzas. 27.

35
21060, se promulgó el D.S. Nº 21660 promueve el fortalecimiento de la
de Reactivación Económica, que definía gestión gubernamental democrática y
los procesos de compras estatales, el la participación co-rresponsable de la
control del gasto público (conocido sociedad, en las regiones donde actúa
como “programa de racionalización de para lograr eficacia y eficiencia en la
personal”); otorgaba al sector privado administración pública en la perspectiva
la distribución y comercialización de de favorecer la implementación
derivados de hidrocarburos y liquidaba del Plan Nacional de Desarrollo
a la Empresa Nacional del Transporte y la confianza de los ciudadanos
Automotor (ENTA) y a la Corporación en el Estado. El PADEP es el resultado
Boliviana de Fomento (CBF). de la fusión de ocho proyectos en las
áreas de descentralización, planificación,
4.2. La Estrategia de Desarrollo
modernización administrativa, gestión
Económico y Social (EDES)
de recursos humanos, administración del
1989-2000 poder legislativo, desarrollo municipal,
4.2.1. Apoyo y contribuciones ordenamiento territorial y fondos de
de la GTZ al proceso de inversión y desarrollo.25
formulación de la EDES Desde mediados de los 70, a través de
La Deutsche Gesellschaft für Technische acuerdos bilaterales entre los gobiernos
Zusammenarbeit (GTZ) –Cooperación de Alemania y Bolivia, se iniciaron los
proyectos de cooperación técnica en el
Técnica Alemana en Bolivia– apoya
país, orientados a mejorar el acceso y la
procesos de desarrollo mediante el
calidad de agua potable a las principales
fomento de programas y proyectos.
ciudades del país, especialmente La Paz.
Acompaña los procesos de cambio,
En esta última ciudad, en convenio con
con expertos alemanes y bolivianos.24
el gobierno municipal, se apoyó por
Actualmente en Bolivia, uno de más de 10 años el trabajo de manejo
sus principales brazos operativos lo de cuencas (Achumani-Irpavi) y de
conforma el Programa de Apoyo a forestación. También en ese período
la Gestión Pública Descentralizada el apoyo de la GTZ contempló a las
y Lucha contra la Pobreza (PADEP) áreas rurales, especialmente en temas
que se inició en 2002. El programa orientados a mejorar la productividad
(semillas, sistemas de riego, entre
24 La GTZ se fundó en 1975 en forma de empresa otros). A fines de los 70 e inicios de
privada sin fines de lucro y está presente en más
de cien países en cuatro continentes del mundo. los 80, la GTZ redujo su presencia
Es una empresa de cooperación internacional para
el desarrollo sostenible que opera a nivel mundial. debido a la inestabilidad política. Con
Su sede central está en Eschborn - Alemania. Su
supervisor principal es el Ministerio de Cooperación
Económica y Desarrollo (BMZ). 25 Ver: www.padep.org.bo

36
la recuperación de la democracia y la ministerial e interministerial que
estabilidad económica, a partir de 1985, establecía en ese entonces el sistema
las acciones de la GTZ se amplían y de planificación nacional, expresado en
diversifican hasta nuestros días.26 el Consejo Nacional de Planeamiento
(CONEPLAN), máxima autoridad
Una de las primeras actividades de de planificación e inversión pública
cooperación técnica de la GTZ en el del país, presidida por el Ministro de
país, desde su presencia en Bolivia hace Planeamiento y Coordinación.
más de veinte años (desde 1987), fue
el apoyo al proceso de formulación de Como señala el Ministro de entonces,
la EDES, bajo el Proyecto Estrategia en la presentación de la Estrategia de
de Desarrollo de Bolivia para el Desarrollo Económico Social (EDES)
próximo decenio que, posteriormente, 1989-2000, existía “…la necesidad de
devino en denominarse Proyecto de contar con una propuesta que proyecte,
Asesoramiento a las Estrategias de a largo plazo, medidas conducentes
Desarrollo (PAED). a la consolidación de una economía
moderna, en crecimiento sostenido y
La dirección del proyecto quedó a cargo sin exclusiones ni postergaciones…el
de un Coordinador Internacional al entonces Ministro de Planeamiento
que luego se sumó un Coordinador y Coordinación, Licenciado
Nacional. Esta instancia se estructuró Gonzalo Sánchez de Lozada, tuvo la
bajo la dependencia de la Subsecretaria responsabilidad de dirigir un grupo
de Planificación y Política Económica de expertos para la elaboración de la
del Ministerio de Planeamiento y Estrategia para el período 1989–2000.
Coordinación (MPC).27 El equipo […] Para elaborar la Estrategia, se
técnico se instaló en las propias oficinas establecieron doce grupos de trabajo
del MPC y el proyecto se internalizó (…) bajo la dirección del Subsecretario
e integró en la respectiva estructura de Política Económica (…) [y] un grupo
de coordinación de todos los trabajos
26 Brunn, Reinhard von. 30 años de la GTZ en Bolivia:
una historia contada a varias voces. En: GTZ Coope- (…). A su vez, se procedió a solicitar
ración Técnica Alemana. GTZ, 30 años sembrando
el futuro. La Paz, s/f. “En 1988 sólo trabajaban
a los Ministros del área económica y
cuatro personas en la oficina de administración de
los proyectos: Enrique Fernández Rehbein (+), que
era el responsable y también asesor del proyecto de
manejo de cuencas Achumani-Irpavi, Marie-Claude “El primer convenio marco de cooperación
Mayorga (administradora), una secretaria y un técnica entre los gobiernos de Bolivia y Alemania
mensajero.”, p.11. El primer Director de la GTZ en
Bolivia fue Enrique Fernández Rehbein (1987-1993), fue suscrito el 23 de marzo de 1987. A partir
quien antes se desempeñó como su representante de entonces surge el servicio de administración
en el país.
de proyectos GTZ en el país”.
27 Subsecretario, Lic. Fernando Candia Castillo –bajo la
dependencia del Ministro, en un primer momento, Von Brunn, Reinhard.
Gonzalo Sánchez de Lozada y, en un segundo,
Fernando Romero– y Coordinadores Nacional, Dr. 30 años de la GTZ, Op. cit.
Juan Antonio Morales, e Internacional, Dr. Alexander
Schubert.

37
social la designación de un experto se acompañó el proceso –con diferentes
sectorial, capaz de asumir la dirección niveles de presencia e intensidad– con el
del grupo del área respectiva. A estos apoyo de 14 consultores internacionales
grupos se integraron uno o más expertos sectorialistas de la GTZ.
internacionales (…). Todos los Ministros
También se contó con la participación,
y altos funcionarios se comprometieron
por un lado, de nueve consultores
personalmente en la discusión destinada
nacionales sectorialistas y dos
a elaborar la Estrategia.”28
administrativas del Proyecto Bol/86/026
Como se aprecia, el proceso de de Apoyo al Grupo Consultivo
formulación de la EDES fue altamente y, por otro, de cuatro consultores
apropiado por las autoridades nacionales internacionales de alto nivel de
y considerado como prioridad. Fue PREALC/CEPAL.
elaborado por los profesionales Entre las contribuciones de la GTZ
nacionales con la asistencia técnica que destacan en este proceso se pueden
de los expertos internacionales. señalar:
i) Mejoramiento/fortalecimiento de
“Se hizo diagnósticos muy profundos, sectoriales. las capacidades técnicas (capital
Se armó una biblioteca que se dejó en el humano) y las institucionales
ministerio… Se hizo proyecciones a nivel a través, por un lado, de la
decenal. Hubo proyecciones que sirvieron
para los futuros gobierno… [También] alguna
conformación de un equipo de
gente se quedó trabajando en el Ministerio… profesionales nacionales cualificados,
Hubo una continuidad…” el asesoramiento técnico de
Camile Ponce. Entrevista 08/06/09. especialistas internacionales y,
por otro, la interlocución con los
funcionarios de la gestión pública.
Participaron en el proceso las respectivas
subsecretarías y los equipos técnicos ii) Facilitación para la disponibilidad
sectoriales. La GTZ contribuyó con la de los recursos financieros, técnicos
contratación de un calificado equipo de y materiales para la administración
21 consultores nacionales sectorialistas del Proyecto y la consecución de sus
y cuatro de carácter administrativo que objetivos.
participaron activa e intensamente en la iii) Creación de la base de datos y de
formulación de la Estrategia. Además, la información (macroeconómica y
estudios y diagnósticos sectoriales)
28 Fernando Romero Moreno, ex Ministro de Planeamiento
y Coordinación. Presentación. En: Ministerio actualizada para la toma de
de Planeamiento y Coordinación. Estrategia de
Desarrollo Económico y Social 1989-2000. La Paz, decisiones.
abril de 1989, p.ii.

38
iv) Aportes conceptuales, especialmente
en lo relativo al diseño de la estrategia “Quizás nos vamos un poquito más atrás
de la presencia de la Cooperación Técnica
y de carácter metodológico a través Alemana… Ésta apoyaba al Comité de
de la sistematización y organización Obras Públicas en esa época, no sé si había
de la información. o no GTZ en esa época, le hablo de los años
1973-74. Se abrió la misión técnica alemana
También, en este período, “…la GTZ que apoyaba al Comité de Obras Públicas y
realizó gestiones para retomar su apoyo el jefe de la misión era el Sr. Ulrick Reich
con una empresa consultora…Kimbao. La
al Instituto [de Ecología de la UMSA], Cooperación Técnica Alemana trabajando acá
lo que se concretó finalmente en 1988. y ahí el primer producto de este apoyo del Dr.
Frente a la proliferación y dispersión Reich fue el diagnóstico, el macro diagnóstico
de actividades…sobre todo en la de Santa Cruz del año 75. En función de ese
investigación, se veía la necesidad de diagnóstico ya el 76 se elaboró la Estrategia
de Desarrollo Económico para Santa Cruz…
ordenar y organizar mejor la institución fue la primera, y casualmente Ulrick apoyó
y buscar formas para hacer sostenible mucho en el proceso de transformación, de
el nivel académico y de operación obras públicas [cambió] a la de desarrollo; o
logrado en los años anteriores. Además sea, el 78 ya estando con CORDECRUZ que
hace suya esta estrategia…”.
de estos aspectos funcionales, influyó
Carlos Roca. Entrevista 10/06/09.
en la orientación de la nueva fase del
Proyecto la creciente conciencia sobre
el empeoramiento de la situación de Desarrollo Económico y Social 1989-
ambiental. En este contexto, se 2000 (EDES). El objetivo general de la
propuso, con mayor énfasis que antes, EDES fue definido en: “lograr un mayor
el desarrollo de la oferta de servicios bienestar para la población boliviana
de asesoramiento del Instituto para actual y para las generaciones futuras,
proyectos de desarrollo e instancias mediante una mayor disponibilidad de
gubernamentales, especialmente aquellos bienes y de servicios. Se hace hincapié
relacionados a temas de uso sostenible
en este gran objetivo en la producción
de los recursos naturales.”29
y la productividad y se plantea, como
4.2.2. Principales características corolario, la valoración plena de los
de la EDES recursos humanos y naturales, para
alcanzar una sociedad menos pobre y
El último año de gestión del gobierno a la vez menos desigual.”30
de Víctor Paz Estenssoro (1985–1989),
La EDES, que buscaba delinear las
se publicó (abril de 1989) la Estrategia
políticas en un horizonte decenal de
29 Czerwenka, Jürgen. El Instituto de Ecología y la
Cooperación Técnica Alemana. En: Instituto de
Ecología. Memoria de 30 años (1978-2008) del 30 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia
Instituto de Ecología – UMSA. La Paz, Noviembre de Desarrollo Económico y Social 1989-2000. La
de 2008, p. 15. Paz, abril de 1989, p. 11.

39
largo plazo, fue formulada, en gran que caracterizaron la etapa anterior y que
medida, por el mismo equipo que buscaban salidas no sólo coyunturales a
diseñó la NPE31 y como un producto la crisis, pero que acababan en reiterados
del Ministerio de Planeamiento y ajustes a las variables macroeconómicas
Coordinación, órgano rector –en sin éxito, especialmente monetarias
ese momento– de la planificación (referidas al tipo de cambio), fiscales
nacional. (control del déficit) y salariales. Con
la EDES se buscaba ir “más allá de los
La EDES se compiló en un voluminoso correctivos económicos, del programa
“Libro Blanco”32 (nombre por el cual de estabilización y de la NPE.” Quería
también fue conocido) que marcó las abarcar lo social. No obstante, su lectura
diferencias con la conceptualización mostraba que todavía había un gran
anterior: No se denominó “plan” como peso economicista y sectorialista.
fue la usanza en los casos anteriores, No envano se advirtió, por ejemplo,
sino “estrategia”, concepto que denota un predominio de economistas en
la forma y los medios a través de los el equipo de redactores, y no la
cuales se busca lograr un determinado presencia de un equipo de carácter
fin, la decisión y la racionalidad multidisciplinario.33
orientada a lograr un objetivo; es decir,
de proporcionar una dirección general El enfoque de la EDES, si bien desde
al país. su nombre busca articular el desarrollo
económico y social, expresa un énfasis
Su formulación partía, a diferencia sectorial y macroeconómico basado
de los casos anteriores, de un breve en el marco de la NPE instaurada a
diagnóstico en el que se realizaba un partir de 1985. Consideraba que los
balance de la economía boliviana y “motores del crecimiento” serían los
sus tendencias entre 1962 a 1987, un hidrocarburos, la minería, la agricultura
sucinto análisis del Estado y la economía y las manufacturas. Los dos primeros
después de la Revolución Nacional y deberían orientarse al mercado de
de la NPE, para luego pasar a marcar exportación, mientras que las otras
los desafíos de la economía boliviana dos a atender las necesidades internas,
y la inserción de ésta en el escenario particularmente alimenticias, y también
mundial. de exportación. La expansión de estos
También marcó la diferencia respecto a últimos sectores se consideraba los
los denominados “paquetes económicos” generadores de empleo intensivo de
mano de obra. Se consideraba a “las
exportaciones como principal factor
31 Su formulación fue presidida por Gonzalo Sánchez
de Lozada y Fernando Romero en tanto Ministros impulsor del desarrollo económico…
del ramo (de Planeamiento y Coordinación) en sus
respectivos períodos de mandato.
32 Con un total de 487 páginas de textos y cuadros 33 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en
y un anexo de 28 páginas que presenta las “Bases Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas.
para la Elaboración de una Ley de Ordenamiento Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible
Económico-Administrativo para el Desarrollo”. y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p.19.

40
[y es] mediante [éstas] que las ingresos y el crecimiento de servicios
actividades internas encontrarán sus de agua potable y alcantarillado de las
escalas de rentabilidad y que se lograrán ciudades.35
las transferencias tecnológicas que
tanto requieren para aumentar su Entre los sectores generadores de
productividad.” Pero a la vez consideraba empleo identificados en la EDES, se
que con “una economía interna que no encontraban la industria manufacturera,
pierda las referencias internacionales la construcción y mantenimiento
de eficiencia, se desarrollará también de obras de infraestructura física,
una industria eficiente de sustitución la construcción de viviendas y los
de importaciones.”34 servicios de apoyo a la producción.
Mientras que se consideraba que la
A diferencia de la discusión durante la
formulación del Plan de Rehabilitación agricultura campesina tenía una gran
y Desarrollo Económico Social, en responsabilidad en el mantenimiento
la EDES se consideró que con los de las fuentes de trabajo. Los sectores
acuerdos con el Brasil de agosto de de la minería, los hidrocarburos y la
1988 “le dan un relieve muy especial agricultura comercial, eran considerados
a una estrategia de desarrollo basada esencialmente generadores de divisas
en un rápido crecimiento de las y con éstos permitirían dinamizar al
exportaciones… [y que] …Bolivia sector generador de empleo.36
podrá darle valor a sus recursos de gas
natural e iniciar la industrialización de En sus resultados esperados a doce
este recurso produciendo fertilizantes años, la EDES se proponía alcanzar en
y polímeros.” promedio, diferenciándose distintos
tramos de tiempo y tasas, una tasa
En lo social, la EDES se planteaba de crecimiento de 4,5 por ciento, así
como prioridad el “combate a la como fijaba el comportamiento de las
pobreza extrema” y como objetivos de
principales variables macroeconómicas
mediano plazo se proponía la reducción
(indicadores) en el período 1989–2000
de las desigualdades en la distribución
del ingreso a través de la creación de (consumo per capita, tasa de inversiones,
empleo productivo estable, ligado tasa de ahorro interno, crecimiento
a un crecimiento sin fluctuaciones de las exportaciones y del empleo) e
en el salario real y mejoramiento de indicadores de desarrollo social como la
las prestaciones de seguridad social, educación, nutrición y salud, seguridad
aumento del gasto público en educación social, vivienda, etcétera. En el marco
y salud pública; incremento de la oferta de su propuesta de “reanudación
de vivienda para los estratos de bajos del desarrollo sostenido”, además de

34 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia


35 Ibidem, pp. 12-13.
de Desarrollo Económico y Social 1989-2000. La
Paz, abril de 1989, p. 12. 36 Ibidem, p. 13.

41
proponerse la consolidación de la pública corresponde al Poder
estabilización, los ajustes estructurales, Ejecutivo a través del Ministerio
las inversiones, la movilización de de Planeamiento y Coordinación
ahorros y la dinamización del sector y mediante el presupuesto de
financiero, destacaba como lineamiento inversión pública;
de política la preservación del medio
ambiente; en este marco, se mencionaba b) el ordenamiento de la hacienda
que “postula un crecimiento económico pública y del sistema financiero
y un desarrollo social que preserve el (rentas e ingresos del Estado,
medio ambiente, evitando la degradación sistema tributario, presupuesto,
de los recursos naturales… protegiendo deuda pública externa y el
a la población de la contaminación del sistema financiero);
aire, el agua y los alimentos.”37
c) el ordenamiento social (régimen
Como los instrumentos principales para y política social);
operativizar y asegurar la ejecución de
la estrategia se proponía: d) la protección y conservación del
medio ambiente, donde se esbo-
i) Una Ley de Ordenamiento Eco-
zan los principales lineamientos
nómico y Administrativo para el
de política y se plantea que el
Desarrollo, cuyas bases se incluye
Poder Ejecutivo: “decidirá, regla-
como anexo en la propia EDES y
mentará y ejecutará la política de
cuyo objetivo central es servir de
instrumento para la realización conservación y mejoramiento
progresiva de un orden económico y del medio ambiente, bajo la fis-
social en el marco de la democracia, calización y supervigilancia del
con estabilidad y crecimiento Poder Legislativo y el control
económico y justicia social. Esto jurisdiccional del Poder Judi-
contemplaba: cial…”, aspecto que constituye
un importante antecedente a lo
a) El ordenamiento económico, que posteriormente sería la Ley
en el que define el carácter Nº 1333 de Medio Ambiente
mixto (iniciativa privada e de fecha 27 de abril de 1992;
iniciativa pública, y sus roles)
del sistema económico nacional, e) las relaciones económicas
en el marco de una economía internacionales;
de libre mercado. También
establecía, entre otros, que la f ) la Administración Pública para
programación de la inversión el desarrollo, en sus distintos
niveles, y donde resalta la
37 Ibidem, p.16.

42
necesidad de definir y ejecutar No fue posible ejecutar la EDES como
una política de descentralización tal debido a que, por un lado, su
político-administrativa. formulación se terminó prácticamente
al final de la gestión del gobierno de Paz
Estenssoro y, por otro, no se cumplió
ii) La continuidad de la Nueva Política
el cálculo político de los mentores
Económica, donde la EDES se de la EDES de ganar las elecciones y
consideraba una “prolongación continuar con la gestión de gobierno
natural” de las reformas y ajuste en el siguiente período constitucional.38
estructural (D.S. Nº 21060) y que el Sin embargo, la base de información
creada, los diagnósticos sectoriales y la
desarrollo de largo plazo propuesto experiencia lograda con la formulación
por la EDES se apoyaría en una de la EDES se recuperó en la gestión de
secuencia de políticas consistentes de gobierno de Jaime Paz Zamora y en la
corto plazo iniciados con la NPE. formulación de la Estrategia Nacional
de Desarrollo (END).
iii) El fomento al sector privado, a través
de la generación de condiciones para
que éste ejecute inversiones de largo
plazo, así como para acoger a la
inversión extranjera.

iv) La modernización del Estado, a fin


38 Las elecciones del 7 de mayo de 1989 dieron el
de que el gobierno, sus empresas y triunfo (25,65 por ciento) al candidato del MNR,
Gonzalo Sánchez de Lozada. Sin embargo, la
acciones funcionen sobre criterios segunda fuerza, con el candidato de ADN, Hugo
Banzer Suárez, (25,24 por ciento) dio sus votos
de eficiencia. en el Congreso Nacional a la tercera fuerza, a
la cabeza de Jaime Paz Zamora del MIR (21,83
por ciento), quien asumió la Presidencia para el
v) La Descentralización Económica y período 1989-1993, bajo el denominado Acuerdo
Patriótico (MIR-ADN). Las negociaciones entre los
Administrativa del Poder Ejecutivo, partidos políticos (mayo–agosto de 1989) que
posteriormente desembocaron en la elección de
como un instrumento para una Paz Zamora, generaron un ambiente caracterizado
por un contexto –durante los tres meses mencio-
mayor participación social en la nados– de incertidumbre e inestabilidad financiera
en el país. Con el acuerdo de los partidos políticos
ejecución y control de las decisiones de respetar la decisión congresal se frenó dicha
estatales. incertidumbre y se revirtió la tendencia a la “corrida”
en el sistema financiero. “Entre mayo y agosto de
1989, se retiraron 351 millones de Bolivianos del
sistema financiero, equivalentes al 26,7 por ciento
vi) El Programa de Inversiones Públicas, del total captado; uno de los más afectados fue el
Banco del Estado, cuyas cajas de ahorro disminuyeron
como un instrumento fundamental en 66 por ciento y sus captaciones totales en 13
para la ejecución de la Estrategia por ciento” Con el cambio en el clima político, los
bancos incrementaron sus captaciones en 48,5 por
y el logro de las metas previstas, ciento en comparación a diciembre de 1988 y sus
colocaciones crecieron en 43 por ciento. Peres,
que contemplaba para el período José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías José
Alejandro. Regulación y Supervisión Financiera en
1989-2000 unos 6.200 millones de Bolivia Período 1928-1982. Superintendencia de
Bancos y Entidades Financieras (SBEF). Tomo I. La
dólares. Paz, 2003.

43
5. La Estrategia Nacional de
Desarrollo (END),
1992
5.1. Estabilidad económica, privatización y equidad social

Con el gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-1993) se dio continuidad al


proceso de estabilización económica del país. Con el D.S. Nº 22407 de enero
de 1990 se mantuvo la tendencia iniciada con el D.S. Nº 21060 y se ratificaron
varias decisiones, como ser: la libre determinación del tipo de cambio, el uso del
bolsín como mecanismo de determinación del mismo, la libre convertibilidad de
la moneda, la libre fijación de salarios en el sector privado, el control del déficit
fiscal y la libertad de fijación de las tasas de interés. El final de los años ochenta
e inicio de los noventa estuvieron marcados por la recuperación económica,
aunque el crecimiento no llenó las expectativas generadas por el cambio de

45
modelo.39 Tanto el déficit fiscal como inversiones conjuntas (Joint Ventures)
la inflación se mantuvieron en niveles u operaciones de riesgo compartido
similares a los de la estabilización. para generar inversiones concurrentes
entre empresas extranjeras y empresas
Estos resultados se complementaron públicas (corporaciones de desarrollo,
con una política social basada en lo
que se denominó el “pago a la deuda etc.). Posteriormente, se emitió la
social histórica” (actualización de rentas, Ley Nº 1182 de Inversiones para
indexación y ajuste de valor del salario fomentar el flujo de capital en la
mínimo, lo que había disminuido economía especialmente via inversión
sustancialmente por la hiperinflación) extranjera.
y promoción de la inversión pública
y privada. En el primer caso, y sobre Bajo el gobierno de Paz Zamora se
la base de la experiencia del Fondo iniciaron las primeras privatizaciones,
Social de Emergencia (FSE) –iniciativa entre las que destacan el Ingenio
desarrollada en el anterior gobierno– Azucarero Guabirá, las Plantas
se dio continuidad a la misma con Industrializadoras de Leche (PIL), los
el Fondo de Inversión Social (FIS) hoteles prefecturales y otras empresas
y el Fondo Nacional de Desarrollo de menor volumen de operaciones,
Regional (FNDR) creado en 1987. Se
fundamentalmente ligadas a la ex
creó, en 1989, el Fondo de Desarrollo
Corporación Boliviana de Fomento
Campesino (FDC)40 para facilitar
(CBF).
el acceso a crédito a los pequeños
productores rurales. Se facultó al Fondo Los primeros pasos de la denominada
Nacional de Vivienda (FONVIS) para modernización del Estado se encuentran
colocar recursos al Plan Nacional de (como se aprecia en el D.S. Nº 22407)
Vivienda Popular. En el segundo caso en la remisión del ejecutivo al legislativo
y para promover/dinamizar la inversión del Anteproyecto de Ley de Organización
privada, el D.S. Nº 22407 normó las de los Gobiernos Departamentales y del
Anteproyecto de Ley de Administración
39 El inicio de los noventa parecía augurar un mayor Financiera y Control Gubernamental
desarrollo gracias a las más altas tasas de crec-
imiento desde el cambio de modelo: 4,5 por ciento que, posteriormente, se promulgaría
en 1990 y 5,1 por ciento en 1991. En 1992, la tasa
de crecimiento bajó notablemente (a alrededor de con el nombre de Ley SAFCO. A esto
1,8 por ciento), debido a la disminución de las
exportaciones de minerales y caída en el precio del se agregaba un conjunto de normas
gas exportado a la Argentina. En los subsiguientes
años (1993-1998) ésta se situó, en promedio,
orientadas a un exhaustivo análisis
alrededor de 4.5 por ciento. de las empresas públicas y al cierre de
40 Todavía con resabios de la mentalidad de capitalismo
de estado, el Decreto Nº 22461 mencionaba que los bancos estatales. La Ley Nº 1178,
el FDC podrá otorgar crédito “en forma recuper-
able o no”; la Superintendencia de Bancos, en su
desde entonces Ley SAFCO, no sólo
Memoria de 1990, mencionó haber expresado por
escrito su oposición a esta política, ya que vulnera
reguló el uso y gasto de los recursos
las disposiciones vigentes, pudiendo esto generar públicos, sino que estructuró los
una posible distorsión del sistema financiero en su
conjunto. sistemas de administración y control
46
gubernamental,41 definiendo en este políticas del país en febrero de 1992,
contexto a los responsables del manejo que por un lado ratificaba la voluntad
e implementación de los mismos. Esta política de fortalecer la democracia
ley hizo responsable a cada servidor en el país y por el otro lado como
público por los “resultados emergentes derivación de ésta la recuperación de
del desempeño de sus funciones”, la credibilidad del órgano electoral
aspecto que significó un notable avance a través de la conformación de la
en el control de la gestión pública, Corte Nacional Electoral (CNE) con
principalmente en evitar la duplicidad notables y personalidades de reconocida
de las funciones y atribuciones, la trayectoria profesional y ciudadana.
simplificación y transparencia de los
Otro hecho y referente histórico,
procesos de compras estatales, entre
fueron las movilizaciones indígenas
otros, además de la incorporación de los
(iniciadas con la primera “Marcha
sistemas de control internos y externos. por el Territorio y la Dignidad” de los
También se otorgó independencia/ pueblos indígenas del Beni en 1990)
autonomía, en materia monetaria, al que derivaron –posteriormente, en
BCB y en temas de control externo a 1996– en la promulgación de la Ley Nº
la Contraloría General de la República 1715 de Reforma Agraria denominada
(CGR). Ley INRA, con el consiguiente
establecimiento de las Tierras
Es en este período que se promulgó, Comunitarias de Origen (TCOs) y de
en fecha 27 de abril de 1992, la Ley procesos de saneamiento y titulación.
Nº 1333 del Medio Ambiente, vigente También destaca, en noviembre de
hasta el presente y que tiene por objeto 1992, la intervención –por denuncias
la protección y conservación del medio de corrupción– de las dos entidades
ambiente y los recursos naturales a responsables de la distribución de
través de la regulación de las acciones tierras en el país, el Servicio Nacional
del hombre con relación a la naturaleza de Reforma Agraria (SNRA) a cargo del
y la promoción del desarrollo sostenible Consejo Nacional de Reforma Agraria
para mejorar la calidad de vida de la (CNRA, 1956) y, posteriormente, el
población.  Instituto Nacional de Colonización
(INC, 1965).42 Un importante referente
En el ámbito político e institucional,
resaltan el gran acuerdo nacional
42 Los tres meses de plazo para la intervención se
concertado entre las diversas fuerzas convirtieron en cuatro años, en los que se intentó
impulsar el Programa Nacional de Administración
de Tierras –financiado por el Banco Mundial– y,
paralelamente, formular una nueva Ley. Frente a
41 Los Sistemas establecidos por la ley SAFCO son: la protesta y movilización indígena el gobierno de
Programación de Operaciones, Organización entonces (primer Gobierno de Sánchez de Lozada)
Administrativa, Presupuesto, Administración de se vio obligado, en octubre de 1996, a promulgar
Personal, Administración de Bienes y Servicios, la Ley INRA. Urioste, Miguel. La Reforma Agraria
Tesorería y Crédito Público, Contabilidad Integrada abandonada: Valles y Altiplano. Fundación Tierra.
y Control Gubernamental Interno y Externo. La Paz, julio de 2003, p. 8.

47
del actual proceso político que vive el
“Lo más destacable de esta segunda etapa, y
país, sin duda fueron las movilizaciones que la GTZ contribuiría directamente, es la
indígenas de la década de los años 90 consideración del proceso de planificación como
del pasado siglo.43 un proceso más efectivo donde, al margen de
las propuestas técnicas elaboradas por gente
5.2. Asesoramiento estratégico técnicamente calificada y con conocimiento
específico de los temas, lo que se pretendió
de la GTZ en el Ministerio de fue consultar otro tipo de opiniones. Es
Planeamiento y Coordinación decir, hubo una especie de aprendizaje de la
experiencia anterior y que expertos de muy
El ambiente de tensión e incertidumbre reconocida calidad y capacidad, elaboraron
las estrategias sectoriales y los coordinadores
política después de las elecciones de tanto internacional como nacional fueron
mayo de 1989 también se expresaron los que agregaron el documento. Pero ese
en el Ministerio de Planeamiento y documento tuvo una vida, yo diría, efímera
porque en cuanto se produjo el cambio de
Coordinación (MPC). Erróneamente, gobierno prácticamente ese documento fue
en círculos políticos afines a Acción abandonado por el nuevo régimen”.
Democrática Nacionalista (ADN) Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.
y Movimiento de la Izquierda
Revolucionaria (MIR) se consideraba
Coordinación, se fueron estableciendo
que el denominado “Libro Blanco”44 fue
las relaciones entre la Cooperación
formulado como parte de la campaña
Técnica Alemana y las nuevas
política del candidato Sánchez de
autoridades.
Lozada del MNR y que de una u otra
manera la GTZ habría contribuido Nuevamente se solicitó apoyo a la
a la misma. Sin embargo, a medida GTZ para la formulación de una
que se distendía el clima político, esta nueva Estrategia. Fue la Dirección
percepción fue cambiando y bajo la de Política Económica y Social,
nueva administración gubernamental, dependiente de la Subsecretaría de
Desarrollo Socioeconómico del MPC
en el Ministerio de Planeamiento y
que asumió la responsabilidad de este
43 Los pueblos indígenas con su organización matriz, desafío.45 Con las autoridades de
la Confederación de Pueblos Indígenas del Oriente
Boliviano (CIDOB), en 1988, solicitaron al gobierno entonces, se tomó la decisión de separar
del Presidente Jaime Paz Zamora el reconocimiento
de dos grandes territorios y la mejora de servicios
el proyecto de la GTZ en dos grandes
de salud y educación. En agosto de 1990, frente a
la falta de respuesta a sus demandas, agrupados en
proyectos: uno de descentralización,
la Coordinadora de los Pueblos Indígenas del Beni
(CPIB), iniciaron la primera marcha por el “Territorio
45 Como Director, inicialmente, estuvo Hernán Paredes
y la Dignidad” que recorrió más de 750 km desde el
que luego pasó a desempeñarse como Director
Departamento del Beni hasta la ciudad de La Paz.
Nacional de Desarrollo Regional y, luego, lo sucedió
44 Elaborado en base al programa de gobierno de- Gonzalo Chávez como Director de Política Económica
nominado “Plan de Todos” y presentado por el y Social, dependiente de la Subsecretaría a cargo de
entonces candidato presidencial Gonzalo Sanchez Flavio Escobar. El Ministro de Planeamiento y Co-
de Lozada. ordinación de entonces fue Samuel Doria Medina.

48
denominado PROADE (Proyecto de anécdota puedo contarte que yo
Apoyo a la Descentralización) y el otro terminé haciendo la estrategia de
PAED (Proyecto de Asesoramiento a transportes y comunicaciones porque
las Estrategias de Desarrollo).46 Una [el responsable]… muy capaz, muy
parte del equipo que participó en la conocedor del tema… pero con un
formulación de la EDES se mantuvo en lenguaje muy técnico, entonces no
el MPC y, con la experiencia acumulada, era muy entendible… [Es ahí], la
pudo enriquecer el nuevo proceso. primera vez que yo sentí un aporte
muy concreto de la GTZ para la
Se recuperaron los estudios sectoriales elaboración de documentos técnicos,
y especializados trabajados en la ante- … fueron las observaciones que hizo
rior gestión y se profundizaron e incor- Thomas [Kampffmeyer] al documento,
poraron nuevos enfoques de carácter [para] … poner en un lenguaje mucho
multisectorial para la formulación de la más sencillo y con claridad… Luego
nueva propuesta, entre los que destacan el aporte del GTZ fue metodológico
los temas de mujer y medioambiente. básicamente, en la organización y en la
Se enfatizó en la lucha contra la pobreza participación misma de estos talleres,
y la equidad social. de concertación…” 47
Además, se consideró pertinente la
necesidad de impulsar un proceso “Se dió un salto interesante en la planificación
de consulta que permitiese recoger porque hubo más coherencia y también se abrió
las visiones y apreciaciones de los el tema de la consulta regional. Participé en
varios eventos departamentales consultando.
diferentes actores regionales. La idea, Primero, recogiendo ideas de qué debería tener
en la que contribuyó conceptual y en la END y después planteando lineamientos
metodológicamente la GTZ, fue la de y volviendo a recoger. Hemos ido a los nueve
departamentos y en cada departamento a
someter la propuesta de la Estrategia varios municipios. Fue un tema cualitativo.
Nacional de Desarrollo (END) a Recuerdo que en la anterior estrategia que fue
consideración de la gente. Con la END realizada con gran parte del mismo equipo,
era una estrategia muy sólida en su enfoque
se pretendía tener “un documento más económico, pero poco consultiva y poco
ágil de carácter también entendible para participativa. Notoriamente hubo ese viraje,
la gente que iba a ser consultada. La pero permitió alimentar varios aspectos [de
la estrategia y de la política del gobierno]…
idea era generar espacios de difusión, hubo reuniones a nivel de todo el país, con los
de información y de acuerdos. Como comités cívicos, sociedad civil, organizaciones
sociales. Algo importante [en ese proceso] fue
46 Hernán Paredes. Entrevista 12/05/2009. En el caso hacer un análisis de las competencias y de los
del PROADE, fue responsable de la GTZ Franz Tedick costos de las competencias.”
y contraparte en el gobierno Hernán Paredes (ya
como Director Nacional de Desarrollo Regional). En Hernán Paredes. Entrevista 12/05/09.
el caso del PAED, con la contraparte en el gobierno
de Gonzalo Chávez como Director de Política Eco-
nómica y Social y responsables de la GTZ: Thomas
Kampffmeyer, como coordinador internacional y
Erland Arispe, como coordinador nacional. 47 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

49
Se trataba de informar a los diferentes y difundida por la GTZ fue el Método
actores departamentales sobre la SINFONY49 que considera una serie
Estrategia y sus alcances y recoger sus de análisis y de planificación que se
sugerencias y propuestas. Ese fue el articulan para una mejor comprensión
planteamiento de principio, para evitar de la relación sistémica de factores y el
que ésta se quede a nivel gubernamental, desarrollo de estrategias de actuación
central y, más bien, se apropien de este dentro de sistemas complejos. Parte de
instrumento los diferentes sectores, preguntas orientadoras, para desarrollar
líderes de opinión y grupos de presión. un panorama del sistema, la selección
Para que la propuesta “cuaje” en el y definición de factores, la matriz de
nivel departamental, a diferencia de la influencia, la estructura de efectos y el
anterior experiencia (EDES) que fue un esquema axial.
trabajo más de gabinete y que se quedó
más en el ámbito nacional. Para la consulta y proceso de concer-
También destaca, en este proceso, el tación, la GTZ contrató a un equipo
Método ZOPP para el análisis sectorial de consultores que diseñó, ejecutó y
y la planificación por objetivos. Este sistematizó la experiencia de consulta de
instrumento tomará luego “carta la END, la que se denominó “Estrategia
de ciudadanía” y será ampliamente de Concertación”.50 La metodología
difundido y utilizado desde entonces diseñada “hizo una clara diferenciación
en el país. La GTZ no solamente de lo que es informar, de lo que es
logró posicionar este instrumento en consultar y de lo que es concertar… los
la práctica común de la planificación
en Bolivia, sino que además el mismo talleres no eran meramente informativos
fue apropiado y adaptado en los sino estaban diseñados para conocer la
distintos ámbitos institucionales opinión respecto al planteamiento y
públicos y privados del desarrollo. Este conocer las convergencias/similitudes,
método de planificación de proyectos complementaciones o las divergencias
orientado a objetivos fue introducido con los postulados de la END. Esta
oficialmente en 1983 al interior de la concertación simplemente no tenía
GTZ, con la finalidad de lograr una carácter vinculante todavía, pero
clara definición de objetivos en una permitía conocer la opción alternativa
perspectiva de largo plazo, mejorar que surgía desde los actores a la
la comunicación y cooperación
entre las partes involucradas, definir propuesta del gobierno… que además
las responsabilidades del equipo del era gente de distinta tendencia y no eran
proyecto y contar con indicadores para precisamente militantes del partido de
el seguimiento y evaluación.48 Otra
metodología, posteriormente utilizada 49 SINFONY: Sistémica Interpretación de la Natu-
raleza de Factores que Influyen sobre las Orga-
nizaciones y sus Nexos Internos y Ambientales.
48 Fernández, José Manuel. Planificación de Proyec-
tos Orientado a Objetivos: el Método Zopp. En: 50 Martin Rapp y Lorenzo Thevóz fueron los
ESC. U de Trabajo Social, núm. 2, 1989. Ed. responsables del diseño y de la estrategia de
Universidad Complutense. Madrid concertación.

50
gobierno. Esa era otra riqueza también de las capacidades institucionales. La
del documento.”51 Dirección de Política Económica y
Social del MPC se fue consolidando
Se tuvo un amplio despliegue de la con el concurso de profesionales cada
promoción e información sobre la END vez más cualificados y reconocidos
y contó con una amplia convocatoria
en sus capacidades por las diferentes
que permitió congregar en los diversos
reparticiones de la gestión pública. El
talleres a representantes de los sectores
equipo técnico de consultores de la
clave, en los ámbitos regionales. “La
idea siempre era generar espacios de GTZ, básicamente tenía la labor de
difusión, de información y de acuerdos. facilitar la organización de los procesos,
Y ahí es que se plantea la END como apoyar a los consultores y especialistas
un instrumento para la concertación. Lo sectoriales, organizar las reuniones de
más destacable es que aquí [se] identifica discusión y, en algunos casos, participar
actores regionales, actores políticos en la formulación de un determinado
nacionales, comités cívicos, etc., para sector. Las decisiones las tomaban
a ellos… primero informarles sobre lo las autoridades, quienes coordinaban
que se estaba planteando… [Luego de directamente con los coordinadores del
explicar los contenidos, se solicitaba] … proceso (nacional e internacional).
por ejemplo a la COB …cuáles de los
contenidos le interesaba más discutir
… a la cooperación internacional se le “Otro de los aportes que yo reconozco de la GTZ
preguntó también lo mismo, a nivel es que ha generado espacios de interacción con
regional se preguntaba en el caso del la sociedad, donde se plantean agendas, para
acordar, concertar… Uno de los grandes logros
departamento de Santa Cruz cuáles de la END [fue] el proceso de concertación,
eran las estrategias sectoriales o las por eso inclusive se lo llamó instrumento
tres multisectoriales que le interesaban de la concertación… Había que recoger la
discutir más. Ciertamente hidrocarburos demanda de los diversos actores que fueron
era un tema que para Santa Cruz invisibilizados de manera sistemática por
sonaba mucho… en Chuquisaca se algunos gobiernos…”
hizo también lo mismo, en La Paz, en Juan Carlos Carranza. Entrevista 11/05/09.

todos los departamentos …”52


Además del acompañamiento a
las innovaciones conceptuales y Al final del período de gobierno de
metodológicas mencionadas, la Paz Zamora, se empezó a gestar la
GTZ continuó con su aporte a la iniciativa del Programa de Servicio
formación/cualificación de los recursos Civil (PSC), a través de un arreglo
humanos y creación/fortalecimiento con el Banco Central de Bolivia para
aprovechar el “spread” de los fondos
51 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09. de la Cooperación Técnica Alemana
52 Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09.

51
año 91… Fue el primer uso de suelo
“…la GTZ fue la institución de la cooperación que se hizo acá en Bolivia, y el año
que promocionó el Programa de Servicio Civil 95 cabalmente se aprueba ya con el
(PSC)… [y] canalizó un financiamiento puente Decreto Supremo [y] se pone en
de consultores sectorialitas para Estrategias
de Desarrollo como personal de planta en la
vigencia. Paralelamente ya la GTZ viene
Dirección de Estrategias del Ministerio de a cooperarnos para apoyar los programas
Planeamiento…”. de desarrollo rural, o sea como
Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09. CORDECRUZ. En esa época habían
oficinas provinciales,… donde había
equipos técnicos para brindar asistencia
depositados en este organismo para técnica a los productores. Y ahí viene
que puedan constituir una bolsa de también paralelo al año 91, el apoyo
recursos a fin de financiar/sostener los de la GTZ y ahí se apoya el programa
niveles salariales de los profesionales PLAVERDE Plan de Desarrollo de
reclutados con criterios meritocráticos Velasco, el programa PRODEVA, el
en la gestión pública nacional. De esta Plan de Desarrollo de Vallegrande, el
manera, se aseguró los sueldos para 13 PRODESA Programa de Desarrollo de
San José de Chiquitos, el PRODEGUA
funcionarios en el MPC.
Programa de Desarrollo de la Provincia
Hacia 1990, se empezó el respaldo de Guarayos, PRODECO en la zona de
del Plan de Límites de Uso de Suelo Concepción, el PRODERO en Roboré
(PLUS) en Santa Cruz, “con apoyo de y el PRODESAM en la zona de San
la Cooperación Financiera Alemana Matías.”53
(KfW) a través de una donación (…)
complementaria al proyecto Tierras 5.3. La END y sus principales
Bajas del Este, financiado por el Banco características
Mundial, [que] … vino a impulsar
el desarrollo agrícola en el margen En 1992 se publicó la Estrategia
este del Río Grande con recursos Nacional de Desarrollo. Un Instrumento
para construcción de caminos, para para la Concertación. El objetivo
asistencia de investigación, asistencia central de la END fue el de: “crear
técnica, crédito… Pero obviamente se las condiciones económicas, sociales
vio un riesgo: tener un programa de e institucionales para la satisfacción
esas características sin tener un buen permanente de las necesidades básicas
conocimiento de la aptitud del uso del de todos los bolivianos en términos
suelo, entonces ahí fue que se pidió al de empleo, ingresos, salud, nutrición,
gobierno de Alemania el apoyo. [Para educación, vivienda y saneamiento
esto] la KfW contrató un consorcio básico.” Para lo cual se propone
de empresas consultoras alemanas; la como objetivos complementarios:
líder era la empresa IP de Stuttgart…
Entonces ellos empiezan a trabajar el 53 Carlos Roca. Entrevista 10/06/09.

52
consolidación de las bases de la i) Un marco general,
estabilidad; crecimiento económico
y empleo productivo en base a una ii) la propuesta económica y de
economía competitiva; construcción infraestructura (minería, energía,
de la institucionalidad y modernización hidrocarburos, electricidad,
del Estado; desarrollo del potencial de agropecuario, industria, turismo,
recursos humanos y naturales.54 desarrollo alternativo, transporte y
comunicaciones, comercio exterior,
La END propugna “un modelo basado financiero, finanzas públicas,
en los principios de una economía privatización, descentralización,
de mercado con libertad de precios, ciencia y tecnología) y
apertura hacia el exterior y con equilibrio
social… Busca consolidar la institución iii) la propuesta social (educación,
del mercado como el mejor asignador salud, seguridad social, vivienda,
de recursos, pero reconociendo que saneamiento básico, desarrollo
algunos mercados son imperfectos… urbano, erradicación de la pobreza,
la Estrategia considera necesaria la población, mujer, medio ambiente
intervención gubernamental…”55 y empleo). Aunque la Estrategia da
un énfasis a los aspectos sociales y
La END fue diseñada por el equipo considera que “la política social es
técnico de la Dirección de Política concebida como parte indisoluble
Económica y Social, dependiente del manejo económico”.
de la Subsecretaria de Desarrollo
Socioeconómico del MPC, con el En su marco general, como enfoque,
asesoramiento técnico de la GTZ. hace referencia a las condiciones impres-
Participaron en su formulación los cindibles (democracia y estabilidad)
ministerios cabeza de sector, los de la Estrategia para alcanzar de
fondos de desarrollo y las instituciones manera simultánea crecimiento
públicas. económico, empleo sostenido y mejor
distribución de la riqueza. La necesidad
Al igual que la EDES, se publicó en de complementar el crecimiento
un voluminoso texto que además económico con políticas sociales
contempló un resumen ejecutivo.56 específicas, atender los problemas
Organizada en tres cuerpos, con un microeconómicos, complementar la
énfasis sectorial: acción pública y la acción privada;
lograr más crecimiento y más justicia.
54 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia
Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para
Sobre esta plataforma, se construye el
la Concertación. La Paz, 1992, p. 14. concepto de desarrollo comprendido
55 Ibidem, p. 15.
como crecimiento económico con
56 Con un total de 332 páginas el documento central
y 42 páginas el Resumen Ejecutivo.

53
justicia social en democracia.57 En cada áreas objetivo. Este aspecto significó un
uno de los sectores que consideraba avance e imprimió un nuevo carácter a
se partía de un diagnóstico en el que las políticas sociales en el país. También
se analizaban los problemas, para se evidencia un esfuerzo por incorporar
luego pasar a la estrategia, con sus las políticas transversales, a través del
respectivos lineamientos, objetivos e planteamiento de cuatro estrategias
instrumentos. multisectoriales (mujer, pobreza,
población y medio ambiente). Es decir,
cada sector debía aplicar/incorporar
“Lamentablemente este proceso también propuestas para las mencionadas
terminó prácticamente al filo de la conclusión
del gobierno, entonces se quedó como insumo
estrategias multisectoriales.58
para un proceso de planificación posterior. Pero
yo diría que [la consulta y concertación]…fue
La END no explicitaba los resultados
la principal riqueza [del proceso].” esperados. Se consideraba una propuesta
Jorge Rivera. Entrevista 29/04/09. de trabajo que recogía la percepción
técnico-política del sector público en
el corto, mediano y largo plazo y que
para dar dinamismo al documento
Entre sus componentes destacaba propuesto, entendido como abierto y
la territorialidad (municipio y perfectible, era necesario contar con
departamento) y la regionalización; la percepción de todos los actores
la Estrategia presupone la del desarrollo, para lo cual se abría
Descentralización Administrativa que el espacio de diálogo y concertación
se consideraba que descongestiona entre el sector público y la sociedad
y democratiza el poder. Resaltaba la civil. Para su operacionalización,
necesidad de concertar para aplicar la se pretendía la institucionalización
Estrategia, para lo cual se proponía de la END en el MPC, en base a la
espacios de negociación y un trabajo formación de grupos de trabajo para
articulado entre el Estado y la sociedad cada sector de la economía (ministerios,
civil. Se propuso la lucha contra la fondos, instituciones públicas, agentes
pobreza, para lo cual se interrelacionaban económicos y sociales, empresarios,
los componentes básicos (grupos sindicatos, ONGs, etc.). Se consideraba
vulnerables, pueblos indígenas, binomio la estructuración de redes de trabajo que
madre-niño, la salud pública, el agua deberían tener una base regional.59
potable) y se proponía que todos los
sectores sociales invirtieran de manera
integral y focalizada en dichos grupos/
58 Ibidem, p. 22.
59 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Estrategia
57 José Antonio Peres. El Proceso de Planificación Nacional de Desarrollo (END). Un Instrumento para
en… Op. cit., p. 21. la Concerta-ción. La Paz, 1992, p. 1.

54
6. Las reformas de segunda
generación, modernización
del Estado y la
participación popular
6.1. Contexto de liberalización de la economía y reformas
estructurales60
El primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada con el MNR (1993-1997),
acompañado de Víctor Hugo Cárdenas como Vicepresidente, no solamente dio
continuidad al proceso de liberalización y modernización, sino que lo profundizó
y buscó su consolidación. Fue el intento más serio, en el marco de lo que se
ha venido a llamar el período neoliberal, de modernización del Estado y la
sociedad.
60 Se toman datos, entre otros citados, de: Peres, José Antonio; Antezana, Sergio y Peres Cajías José Ale-
jandro, Op. cit.

55
Luego de las medidas de ajuste económico no estuvo exento de
estructural (1985) y la Ley SAFCO conflictividad política y social y del
(1992), entre otras, se impulsaron las rechazo de las organizaciones sociales;
reformas de segunda generación, entre sin embargo, por la fragmentación
las que destacan: social y organizativa de éstas no
tuvieron el impacto y la magnitud de
i) Modificaciones a la CPE en la que las movilizaciones realizadas contra el
se reconoce a Bolivia como país D.S. Nº 21060 de 1985.
pluricultural y multiétnico,
Con la capitalización, la inversión
ii) Ley Nº 1544 de Capitalización extranjera directa se incrementó
(1994) como modalidad de notablemente en los primeros años; sin
privatización de las principales embargo, luego cayó a niveles que no
empresas estatales, tuvieron relación con las expectativas
iii) Ley Nº 1551 de Participación iniciales del proceso.61 Ninguna de las
Popular (LPP), de fecha 1994 y Ley evaluaciones posteriores tampoco pudo
de Descentralización Administrativa verificar el incremento del empleo en las
(LDA) de fecha 1995, como modelo magnitudes inicialmente propuestas.
boliviano de descentralización y Con la LPP se redefinió la estructura de
de reconfiguración de la relación asignación competencial y se estableció
Estado-Sociedad Civil, la transferencia de recursos de co-
iv) Ley Nº 1565 de Reforma Educativa participación tributaria (20 por ciento
(LRE) de fecha 1994 que oficializó la de las recaudaciones de renta y aduana)
Educación Intercultural Bilingüe, a los Gobiernos Municipales (GM)
como responsables de la jurisdicción
v) Ley Nº 1732 de Reforma de municipal (urbana-rural). Con este
Pensiones (1996), y proceso de municipalización, el Estado
llegó como nunca antes a todos los
vi) Ley Nº 1715 del Servicio Nacional confines del territorio nacional, pero a
de Reforma Agraria, conocida la vez también permitió la organización
como Ley INRA (1996), que de la sociedad civil para la participación
reconoció las Tierras Comunitarias social y el control de los recursos:
de Origen (TCO) de los pueblos primero al reconocer la personalidad
indígenas y estableció los procesos
de saneamiento y titulación de 61 La capitalización se orientó a la privatización de las
tierras. empresas denominadas estratégicas, destinadas
fundamentalmente, por un lado, al sector externo,
y, por lo tanto, generadoras de divisas para el
El proceso de implantación de este país, como YPFB y la Empresa Metalúrgica Vinto, y,
por otro lado, a servicios vitales para la dinámica
nuevo marco normativo y modelo económica del país, como las empresas de energía
(ENDE), comunicaciones (ENTEL), transporte aéreo
y férreo (LAB y ENFE).

56
jurídica de las comunidades y pueblos por la vigencia y consolidación del
indígenas, comunidades campesinas y sistema democrático, por la estabilidad
juntas de vecinos como organizaciones económica y por la continuidad del
territoriales de base (OTB), las que proceso y de las políticas públicas. En
debían fiscalizar la administración de este sentido, las reformas emprendidas
recursos del GM; segundo, al establecer empataron con la agenda internacional,
la planificación participativa en la en el marco del denominado “consenso
formulación de planes municipales y de Washington”, por un lado, y el
presupuestos (anuales y quinquenales), impulso a la propuesta del desarrollo
que buscaba transparentar la sostenible, por otro. La democracia
información y rendición de cuentas y se afianzó, aspecto que abrió paso al
la incorporación, principalmente del diseño y ejecución de las políticas de
poblador rural, en la gestión pública desarrollo y a los mayores niveles de
local. participación ciudadana y social. La
La LPP fue ampliamente apropiada en estabilidad económica daba las bases
para plantearse una plataforma de largo
los ámbitos locales, especialmente por
los pueblos indígenas y comunidades plazo. 62
rurales; aspecto que conllevó una mayor 6.2. Consolidación del
participación política. Se constituyó en asesoramiento estratégico
una verdadera política no solamente de la GTZ en el Ministerio
pública sino de Estado que tuvo de Desarrollo Sostenible y
continuidad en el tiempo y –a pesar de
Medio Ambiente
varios intentos de modificarla– mantuvo
su esencia con importantes alcances El inicio de este período, con el gobierno
transformadores en cuanto a la gestión de Sánchez de Lozada, no estuvo libre de
pública descentralizada. También logró cierta incertidumbre en la continuidad
de los funcionarios y equipos técnicos
reconfigurar de manera efectiva la
establecidos durante la anterior gestión
relación/articulación Estado y Sociedad administrativa. Sin embargo, esta
Civil, y significó un importante hito situación fue menos traumática en
para los procesos de planificación del la medida que –con la experiencia de
desarrollo, especialmente en el nivel los anteriores procesos de transición
municipal. política/electoral– el equipo técnico
del MPC a cargo de los procesos de
En este período se asistió a un planificación y con el apoyo de la GTZ
“entorno propicio” para los procesos desplegó un proceso de acercamiento/
de planificación, que tuvo que ver con
un conjunto de condiciones dadas por 62 José Antonio Peres. El Proceso de Planificación
en Bolivia en la Construcción de las Políticas
un contexto internacional favorable, Públicas. Op. cit., p. 13.

57
debate Con el sistema político
para dar a conocer sus propuestas “Inicialmente el PSC nació, bajo el gobierno
programáticas y futuras intenciones de Jaime Paz Z., sobre el diagnóstico de la
con la planificación nacional. administración pública, que es muy parecido
al que tenemos hoy, preocupante por decir lo
El nuevo gobierno encontró ya un menos. Había una seria de consultores que
equipo formado y una base técnica tomaron funciones de línea, la planilla mensual
central del Estado era aproximadamente de 13
que le permitía contar con una masa
millones de dólares en consultorías. Teníamos
crítica de los recursos humanos 750 consultores. No eran consultores cualquiera
capacitados. Las nuevas autoridades sino subsecretarios y directores. El programa
decidieron dar continuidad al trabajo nació con idea para identificar algunos
de la cooperación técnica de la GTZ y, cargos claves. Inicialmente se identificaron
de esta manera, se logró en el período 2566 cargos claves. Este enfoque no tuvo
una consolidación del asesoramiento sostenibilidad; sin embargo, la hipótesis a
estratégico alemán en el MPC que, partir de este cambio era de irradiar una
al poco tiempo, pasó a denominarse cultura nueva en la administración pública
para cambiar el Estado. La idea era ya no
(septiembre de 1993) Ministerio
concentrarse en cargos claves sino en directivos,
de Desarrollo Sostenible y Medio técnicos y profesionales; esa era la masa crítica,
Ambiente (MDSMA). El apoyo de la con una meta ambiciosa: 4000 servidores en
GTZ, en el ámbito de la planificación, carrera administrativa.”
se concentró principalmente en René Rivera. Entrevista 19/05/09.
la Dirección de Estrategias de la
Secretaría Nacional de Planificación
a través del PAED.63
GTZ en la anterior gestión de gobierno,
El equipo de la Dirección de se llegó a consolidar –a través de su
Estrategias pasó de estar constituido incorporación al PSC– el “equipo de
por “consultores” a profesionales estrategias” con 13 profesionales de
funcionarios públicos a través de su alto nivel. Este proceso significó una
incorporación en el Programa del selección meritocrática rigurosa y
Servicio Civil, el mismo que tuvo avanzar en el concepto de “servidores
continuidad y fue fortalecido bajo el públicos” cualificados con niveles
gobierno de Sánchez de Lozada. Con de remuneración competitivos en el
la experiencia e iniciativa iniciada por la mercado laboral.
Con este equipo y el apoyo decidido
63 El Secretario Nacional de Planificación (Alfonso
Kreidler) y el propio Ministro del MDSMA (Guillermo
de la GTZ a las actividades
Justiniano) a través del Subsecretario de Estrategias programadas se impulsa el proceso de
de Desarrollo (Alejandro Mercado) y, principalmente,
del asesor del MDSMA (Juan Carlos Chávez) dieron institucionalización del Sistema Nacional
la confianza al equipo de la Dirección de Estrategias
para asumir el desafío de formular el Plan General
de Planificación (SISPLAN), a través
de Desarrollo Económico y Social y de todas las
responsabilidades emergentes del SISPLAN. En
de las diferentes acciones estructurales
este período también se producen cambios en la que se impulsan en consonancia con
conducción del PAED y asume su conducción Hans
Petersen. Se mantiene por un corto tiempo más las decisiones de las autoridades
como coordinador nacional Erland Arispe.

58
gubernamentales, especialmente en el se gestó el Proyecto de Desarrollo
ámbito de la voluntad política de llevar Organizacional fundamentalmente para
a cabo las reformas del Estado, entre asesorar en los procesos de organización
las que destacan a través de los diversos y administración de archivos y
procesos y espacios de participación procedimientos administrativos
y talleres de consulta con los actores –destacándose posteriormente el
sociales, institucionales y privados: la mecanismo de la “ventanilla única” de
formulación, difusión e implementación trámites–, el Proyecto de Planificación y
del Plan General de Desarrollo Gestión Participativa (GESPART) para
Económico y Social (PGDES); el acompañar las dinámicas de gestión
diseño y elaboración a través de diversos municipal y la conceptualización,
talleres participativos de los nueve normativa y de aspectos instrumentales
Planes Departamentales de Desarrollo y metodológicos del ordenamiento
Económico y Social (PDDES), territorial; el apoyo a la gestión del
compatibilizados con las denominadas Sistema Nacional de Áreas Protegidas
“Agendas 21” departamentales, en el (SNAP), a través del proyecto Manejo
marco del desarrollo de las acciones de Áreas Protegidas y Zonas de
descentralizadas de la planificación en los Amortiguamiento (MAPZA) en el
niveles subnacionales; la consolidación Servicio Nacional de Áreas Protegidas
del marco institucional y normativo (SERNAP).
del SISPLAN en los respectivos
niveles (nacional, departamental y A finales de la gestión de Sánchez de
municipal). Lozada, en la Cooperación Técnica
En el ámbito de reformas y moderni-
“…Otro progreso significativo constituyó la
zación del Estado, la GTZ amplía el institucionalización de una Dirección de
ámbito de sus acciones de apoyo, bajo Planificación en el entonces Ministerio de
un concepto de fortalecimiento de Planeamiento y Coordinación que asimiló,
la gestión pública nacional. Además a través del Programa del Servicio Civil,
del PROADE que apoyó el debate como personal de línea a la mayor parte de
especialmente de la descentralización los consultores nacionales que, contratados
por la Cooperación Técnica Alemana habían
en los ámbitos departamentales,64
intervenido en la formulación de dicho plan.
Esto último permitió alcanzar el ‘sueño’ de todo
64 El PROADE promovió, junto a otras iniciativas de la organismo y agencia de cooperación, cual es
cooperación internacional como el Economic Man- establecer y seguir capacitando a un equipo
agement for Strengthening Organizations (EMSO),
del Banco Mundial, la reflexión y el debate sobre el contraparte estable, hecho que se constituye,
tema de la descentralización. Marcó el énfasis en hasta la fecha, en uno de los todavía raros
la descentralización meso, es decir departamental/
regional, aspecto que en determinado momento casos de ‘memoria institucional’.”
generó tensiones y resultó “en contra vía” respecto
a las decisiones del gobierno de Sánchez de Lozada
Petersen, Hans. Apoyo de la GTZ
de priorizar/apostar por la descentralización más al Desarrollo Sostenible en Bolivia, La Paz,
bien municipal. Existieron puntos muertos entre
este Programa y los responsables del proceso de
febrero 2001, p. 2.
participación popular que afectaron –en su mo-
mento– las relaciones de cooperación.

59
Alemana se vio por conveniente superar Este es un aporte que enriqueció
el concepto de proyectos y avanzar en la reflexión en el escenario
una lógica de programa y de acciones más internacional, especialmente en
articuladas en su labor de asesoramiento la realización de la Cumbre de
técnico al país. Es de esta manera que las Américas sobre Desarrollo
surgió el Programa de Asesoramiento Sostenible llevada a cabo en la
en Estrategias, Descentralización y ciudad de Santa Cruz de la Sierra
Desarrollo Organizacional (PROAS) en diciembre de 1996.
que agrupó como componentes a
Estrategias y Planificación (PAEP), ii) Romper con la lógica
Desarrollo Organizacional, PROADE “economicista” que caracterizó
y GESPART. en buena medida los procesos
de planificación en el país, para
El PAED dio su apoyo y confianza al pasar a un enfoque integral
equipo de la Dirección de Estrategias y sistémico, bajo el concepto
que contribuyó con significativos del desarrollo sostenible y la
aportes a la reflexión y discusión que incorporación de los principios
nutrió los contenidos conceptuales, de integralidad, participación
metodológicos e instrumentales del social y subsidiariedad.
período, entre los que destacan:
iii) La consideración de que el
i) La reflexión y concepto del proceso de la planificación no
desarrollo sostenible con la es solamente técnico, sino que
incorporación, además de las es eminentemente político. El
dimensiones económica, social proceso de convocatoria al sistema
y ambiental, de la dimensión político a debatir y compartir
política –por las características sus programas y lineamientos de
del país y la lectura del contexto política pública, no solamente
nacional– con un énfasis en el enriqueció el debate electoral, sino
tema de la “gobernabilidad”. que elevó el nivel de la discusión
política.
“A fines de 1996 y principios de 1997 hubo
iv) Cambiar la costumbre de mirar la
un salto cualitativo con la creación oficial
de la Agencia GTZ como se la conoce realidad a partir de los “problemas”
ahora. El primer director fue Roland F. o de la “problemática” y pasar a
Steurer, quien antes trabajaba como asesor más bien a un enfoque y mirada
principal en un proyecto de asesoría al que parta de las “potencialidades”
Fondo de Desarrollo Campesino”.
del país (culturales, económicas,
Von Brunn, Reinhard.
30 años de la GTZ, Op. cit.
sociales, recursos naturales, etc.)

60
El esquema básico metodológico para la formulación de los PDDES se definió:

POTENCIALIDADES + ENFOQUE SELECTIVO =


OBJETIVOS + POLÍTICAS =
PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS =
SOLUCIÓN DE PROBLEMAS

v) Considerar criterios de priorización el permanente despliegue de


y selectividad, especialmente en los esfuerzos de capacitación en
el ámbito de la inversión pública, todos los niveles, con énfasis en
en atención a las limitaciones y los subnacionales, con la creación
restricciones estructurales de
recursos financieros en el país.
“Ese fue otro aporte de la GTZ, en realidad
vi) La articulación de los procesos financiaba todo lo que la Unidad de Estrategias
entre los diferentes niveles. hacía. Participamos en la norma a partir de
Consiguientemente, el esquema la experiencia que habíamos tenido. Hicimos
era: PGDES <=> PDDES la Norma de Planificación Departamental, la
Norma de Planificación Municipal, escribimos
<=>PDM. Es decir, buscar la también el documento de normas básicas del
consistencia entre el PGDES y SISPLAN, que fueron hechas considerando
cada PDDES y, a su vez, entre toda la experiencia acumulada, no fueron
éstos. Asimismo, los PDDES hechas en teoría,… entonces tratábamos de
constituían la visión estratégica “normatizar” ese proceso.
para el desarrollo departamental Tuvimos también un documento metodoló-
y municipal; se constituían en gico para la elaboración de políticas públicas
departamentales, donde había conceptos de
reflejo y referencia de los Planes de
¡qué es política! ¡qué es objetivo! ¡cómo hacer
Desarrollo Municipal (PDM). la priorización! Teníamos un procedimiento
metodológico.
vii) El diseño conceptual e
Entramos a los Planes Estrategicos Institucio-
instrumental del proceso de nales (PEIs), porque necesitábamos que los
planificación, establecido en la Ministerios, las entidades públicas, recojan
elaboración e implementación del lo que estaba dicho en la planificación y la
marco normativo (Normas Básicas concreticen a través de sus Planes Operativos
del SISPLAN) en sus respectivos Anuales (POAs). [De esta manera, también]
niveles (nacional, departamental podíamos incursionar en apoyar (en los mi-
y municipal). nisterios) sus planes sectoriales, como de hecho
lo hicimos… considerando la concepción de
viii) Diversidad de las metodologías desarrollo sostenible, los objetivos y políticas de
los planes generales que estaban vigentes.”
y los instrumentos técnicos para
Marcos Castellón. Entrevista 05/06/09.
el desarrollo de los procesos y

61
de las capacidades y la formación electoral a través del denominado “Plan
de los recursos humanos locales. de Todos”. Esta es la razón por la que
se incluye en el PGDES, el nombre
6.3. El PGDES El Cambio para de “El Cambio para Todos”, además
Todos (1994): Los procesos de darle un sentido de apropiación y
descentralizados de participación al mismo.
planificación y el SISPLAN Es una propuesta concebida en el marco
del mandato constitucional, aprobada
6.3.1. El PGDES El Cambio para en gabinete ministerial y entregada
Todos (1994): Principales para conocimiento del Congreso
características Nacional. Fue elaborada de manera
participativa a través de consultas
Su énfasis está en la continuidad de las llevadas a cabo a distintos niveles
reformas estructurales en el marco de (nacional, departamental), sectores y
la consideración de las potencialidades actores sociales.
del país, bajo el enfoque del Desarrollo
Sostenible y de una economía de libre Su formulación estuvo bajo
mercado. la coordinación del equipo de
profesionales nacionales de la Dirección
A diferencia de las anteriores estrategias de Estrategias de la Subsecretaría de
(EDES y END), la nueva propuesta, Estrategias de Desarrollo de la Secretaría
por un lado, se enmarcaba en el nombre de Planificación, dependiente del
establecido en el Artículo 144º de la MDSMA.66 Su contenido estuvo
CPE entonces vigente;65 Plan General organizado en un texto mucho más
de Desarrollo Económico y Social de la conciso que las anteriores estrategias,67
República (PGDES). Por otro lado, este
Plan aprobado prácticamente al inicio estructurado en seis capítulos:
de la gestión de gobierno (octubre de i) Síntesis,
1994), aspecto que significó un avance
en el proceso de institucionalización del ii) el Entorno Auspicioso,
sistema de planificación al que se asistía.
Asume en gran medida los postulados iii) los Obstáculos,
planteados por el partido en función de
gobierno (MNR) durante la campaña iv) los Objetivos Estratégicos,
v) las Principales Políticas, y
65 “La programación del desarrollo económico del país
se realizará en ejercicio y procura de la soberanía
nacional. El Estado formulará periódicamente el
66 El PGDES fue elaborado por el equipo técnico de
plan general de desarrollo económico y social de
la Dirección de Estrategias, durante la gestión del
la República, cuya ejecución será obligatoria. Este
Ministro José Guillermo Justiniano, del Secretario
planteamiento comprenderá los sectores estatal,
Nacional de Planificación, Alfonso Kreidler, y del
mixto y privado de la economía nacional.” Art.
Subsecretario de Estrategias de Desarrollo, Alejandro
144º, inciso I, del Capítulo III Política Económica del
Mercado.
Estado. República de Bolivia. Constitución Política
del Estado. Promulgada el 2 de febrero de 1967, 67 Con un total de 107 páginas, además de la
Reformada por Ley Nº 1615 de 6 de febrero de presentación, la carta al H. Congreso Nacional y
1995. el D.S. Nº 23883 que lo aprobó.

62
vi) las Bases para la Ejecución del vi) El aprovechamiento racional de los
PGDES. recursos naturales y la preservación
del medio ambiente.
A diferencia de las otras estrategias, no
presentaba un listado de programas/ vii) La relación armónica entre
proyectos de inversión a ejecutarse. Se población y recursos naturales
proponía ser un marco de referencia. renovables.
El PGDES recogía las experiencias de Si bien es una estrategia global, su diseño
la EDES y de la END, profundizando entonces “busca alcanzar objetivos
su concepción integral. Se trataba de de corto, mediano y largo plazo. Se
una estrategia global de desarrollo que autodefinió como una visión integral
asumía los conceptos del desarrollo del país y de la gestión pública, que
sostenible. “Su objetivo final es el de
mejorar radicalmente la vida de los
bolivianos en un marco de verdadera “En el análisis de la construcción de la con-
democracia, con justicia social y ceptualización en el proceso de planificación
solidaridad.”68 Parte –a diferencia durante la última década, se evidencia que
la misma tuvo un carácter acumulativo. De
de las anteriores estrategias– de un un enfoque estatista, centralizado y, al mismo
análisis de las potencialidades del país tiempo, sectorializado, con fuerte énfasis en
para plantearse los siguientes objetivos el ‘crecimiento económico’, se transita hacia
estratégicos: una visión integral, de mediano y largo plazo,
descentralizada y que paulatinamente incorpora
i) El cambio del carácter de la la dimensión social, el concepto de equidad
de género, el tema de los recursos naturales
inserción internacional. y la participación social en la definición de
las políticas.”
ii) La transformación productiva. Peres, J. A. Bolivia 21- Nº 1, p.8.

iii) La igualdad de oportunidades para


la población.
articula las distintas políticas sectoriales
iv) La ampliación de la democracia de modo que todas ellas confluyan hacia
participativa. el logro de los mismos objetivos.” Se
consideraba como “un nuevo estilo de
v) El perfeccionamiento de la
planificación de las políticas públicas
democracia.
basado en la planificación participativa
y con un enfoque selectivo de la
68 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo inversión pública.” Incorpora una nueva
Económico y Social de la República (PGDES) – El Cambio
para Todos. Ministerio de Desarrollo Sostenible conceptualización, la del desarrollo
y Medio Ambiente. Octubre de 1994. (Carta del
Presidente Sánchez de Lozada al Presidente del H.
sostenible, como articulador de manera
Congreso Nacional, Víctor Hugo Cárdenas.

63
simultánea/integral de los ámbitos i) Ser un marco de referencia a través
económico, social, ambiental y político. del señalamiento de los grandes
El Desarrollo Sostenible se sustentaba en objetivos nacionales que han de
cuatro pilares: crecimiento económico, guiar las decisiones de la política
equidad social, uso racional de los para mejorar las condiciones de vida
recursos naturales y gobernabilidad.69 de la población.

El PGDES es producto y resultado de ii) Definir “políticas de mediano y


un proceso acumulativo de experiencias, largo plazo que orienten, de manera
en el cual se fueron construyendo dinámica y participativa, las acciones
capacidades institucionales, primero concertadas entre el Estado y los
en el MPC y luego en el MDSMA. actores sociales para alcanzar el
Es en este marco “acumulativo” que el desarrollo sostenible y para la
redistribución de los productos del
PGDES se planteó:70
crecimiento”.
iii) Ser “(…) una estrategia que adecue
A pesar de las mencionadas determinaciones la gestión del gobierno al proceso
políticas, la Dirección de Estrategias desplegó de cambio que vive el país (…)
un activo papel en su mandato y, luego de capaz de desarrollar y articular
haber conducido el proceso de formulación del
las potencialidades sociales,
PGDES, se propuso bajar la planificación a los
niveles subnacionaales y generar la normativa políticas, culturales y económicas
necesaria para concretizar/institucionalizar que surgen de las reformas en
el sistema nacional de planificación. De esta marcha; que impulse profundas
manera, se impulsa, por un lado, el proceso de transformaciones en el rol del
elaboración de los Planes Departamentales de Estado, en el protagonismo de la
Desarrollo Económico y Social, inicialmente
en coordinación con las Corporaciones de
sociedad, en la redefinición del
Desarrollo (CORDES) y luego [de la Ley Nº espacio territorial, en la formación
1654 de Descentralización Administrativa, de los recursos humanos y en la
1995] con las prefecturas departamentales, propia concepción de desarrollo.”
la iniciativa de la planificación regional
del Chaco y, por otro, las normas básicas del iv) Lograr un cambio de actitud en la
SISPLAN y los reglamentos y metodologías sociedad y el Estado respecto del
para acompañar los procesos de la planificación desarrollo que, en el marco de las
departamental y municipal.
potencialidades y esfuerzos propios,
pueda compatibilizar los intereses
de los distintos sectores, regiones,
actores sociales y económicos.
69 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en
Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas.
Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible
v) Ser el instrumento que inserte al
y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 23. país, a partir de los valores y estilos
70 Ibidem, p. 24.

64
propios de nuestra diversidad Se recupera la discusión y el marco
cultural, en las grandes corrientes conceptual del debate internacional,
del escenario internacional y que especialmente las propuestas del
permita proyectarse al próximo desarrollo sostenible con equidad
milenio en mejores condiciones propuesto por la CEPAL, entre otros,
económicas y sociales, de modo que luego desembocan en la misma
que se pueda enfrentar los desafíos Cumbre de Río. Se pasa a ver la
de la globalización y el cambio intervención del Estado en el marco
de sistemas complejos orientados
tecnológico.
a la modernización de la gestión
En el contexto de la economía de pública.72
mercado, el PGDES buscaba: Los procesos de planificación se
i) Tener una visión integral del país y consideraban en el marco de un
de la gestión pública; concepto más amplio: el de la gestión
pública por resultados, así como en el
ii) Lograr un nuevo estilo de
planificación de las políticas “El desarrollo sostenible busca mejorar las
públicas, basado en la planificación condiciones de vida de todos los bolivianos
participativa –partir de las a través de una transformación productiva
necesidades y propuestas de solución que utilice racionalmente capitales humano,
natural, físico, financiero y los patrimonios
que planteen las Organizaciones institucional y cultural sin poner en riesgo la
Territoriales de Base (OTBs) satisfacción de las necesidades de las futuras
y los municipios– que oriente generaciones y la capacidad de asimilación
las inversiones de acuerdo con de la naturaleza en un marco de equidad y
la vocación productiva de cada de gobernabilidad.”
PGDES, 1994, p.10.
territorio;
iii) Contar con un enfoque selectivo que
permita optimizar las limitaciones
marco de la construcción de políticas
de disponibilidad de los recursos en
públicas consideradas ya no solamente
el corto plazo, es decir, la gestión
de gobierno sino de Estado.
pública debía orientar la inversión
de manera selectiva hacia las Si bien el PGDES recogió en gran
actividades que ofrezcan las mejores medida los postulados, lineamientos
oportunidades para impulsar las y propuestas del gobierno, los mismos
potencialidades del país.71 que se fueron implementando en el
proceso; entonces el PGDES como
71 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo instrumento de gestión propiamente
Económico y Social de la República (PGDES) – El
Cambio para Todos. Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente. Octubre de 1994,
pp. 8-9. 72 Juan Carlos Carranza. Entrevista 11/05/09.

65
dicho fue dejándose de lado. Esta de septiembre de 1993 y el Decreto
situación obedeció en gran parte a Reglamentario D.S. Nº 23660 de 12
que al poco tiempo de su publicación de octubre de 1993– un “divorcio” aún
y difusión, el MDSMA perdió la fuerza no resuelto hasta nuestros días entre el
y peso político que inicialmente tuvo.
sistema de planificación y el sistema de
“Los hombres de confianza y poder del
Presidente” salieron a otras reparticiones inversión pública. El “poder” de decisión
de Estado y la conducción de este sobre la asignación de los recursos se
Ministerio fue delegada –como parte consolidó en el Ministerio de Hacienda
de la democracia pactada que devino en y particularmente en la mencionada
un permanente “cuoteo político”– a una Subsecretaría, que posteriormente se
de las fuerzas aliadas del gobierno.73 denominó Viceministerio de Inversión
Esta determinación estuvo acompañada Pública y Financiamiento Externo,
con un explícito debilitamiento del VIPFE.
poder e influencia del MDSMA. Por
Un aspecto también a destacar
un lado, se decidió pasar Participación
Popular al Ministerio de Desarrollo en este período es que, con las
Humano y, por otro lado, se trasladó/ mencionadas normas, se creó –bajo la
fusionó la Subsecretaría de Proyectos dependencia de la Secretaría Nacional
y Preinversión a la Subsecretaría de de Planificación– la Subsecretaría
Inversión Pública y Financiamiento de Ordenamiento Territorial (OT)
Externo dependiente del Ministerio como “responsable de estudiar y
de Hacienda y Desarrollo. A pesar de proponer el ordenamiento territorial,
las capacidades que se habían logrado,
efectuar el análisis de la calidad de
especialmente en la Dirección de
Estrategias del MDSMA, y que se
lograron preservar, la pérdida de peso “Es importante resaltar que por primera vez en
político fragilizó de manera significativa el país se introduce la política de Ordenamiento
Territorial en un Plan General de Desarrollo
el rol del Ministerio como órgano rector Económico, el de 1994. Esto dio lugar a la
del SNP.74 Asimismo, se generó –desde generación de un proceso de institucionalización
la Ley Nº 1493 de Ministerios de 17 en torno al tema a través de la creación de la
Dirección de Desarrollo Regional y después de la
73 El entonces Ministro, José Guillermo Justiniano del Dirección de Ordenamiento Territorial. Desde
MDSMA, pasó a ocupar el Ministerio de la Presiden- entonces, aunque con diferentes matices, se ha
cia, el Secretario Nacional Alfonso Kreidler pasó a
otro Ministerio y se posesionó a Moisés Jarmuz de mantenido esta marco institucional, y en este
la Unión Cívica Solidaridad (UCS) como Ministro. El último periodo se puede decir que existe mayor
control de la Secretaría Nacional de Planificación
se trató de mantener a través del nombramiento voluntad política para lograr mecanismos de
de Ramiro Ortega. articulación entre procesos de planificación y
74 El artículo 20º en su inciso a) de la Ley Nº 1493 de ordenamiento territorial…”
de Ministerios, daba la competencia al MDSMA de
“Ejercer las funciones de Órgano Rector del Sistema Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09.
Nacional de Planificación, articulando los programas
económicos y sociales sectoriales con la dimensión
territorial, en el marco del desarrollo sostenible.”

66
vida, movimientos demográficos, Bolivia 21”.77 En ésta, “se identifica
valores culturales, validación de las necesidades de apoyo financiero
tecnologías e interrelacionar los y técnico requerido a la comunidad
aspectos socioeconómicos con el internacional para implementar el
aprovechamiento sostenible de los proceso de desarrollo sostenible del
país, así como los recursos públicos para
recursos en el ámbito espacial.”75
las prefecturas en el marco de la nueva
6.3.2. Los procesos subnacionales estructura del Estado. […] Para acceder
de planificación a los recursos comprometidos por los
países desarrollados en la Cumbre de
El proceso de elaboración de los la Tierra …para el financiamiento
PDDES se inició inmediatamente del desarrollo sostenible era necesario
después de la formulación del PGDES cumplir dos requisitos básicos; a
con la realización simultánea de talleres saber:
de trabajo con los equipos técnicos i) Aplicar la concepción del Desarrollo
de las Prefecturas y Las CORDES, Sostenible…en los procesos de
especialmente con sus gerencias de planificación; y
planificación, de acuerdo a lo establecido
por la Ley de Participación Popular.76 ii) hacer que dichos procesos de
planificación sean participativos.
Se realizaron PDDES en los nueve
departamentos, los mismos que en el
proceso se compatibilizaron con las
En 1996, en la Agenda 21, se daba cuenta
“Agendas 21 Departamentales” que de que: “Como producto del nuevo proceso
luego desembocaron en la Agenda 21 de planificación, en la actualidad el país
Nacional, la misma que surgió a través cuenta con el Plan General de Desarrollo
Económico y Social de la República, nueve
de los compromisos internacionales del
planes departamentales de desarrollo y 93
país asumidos en la Cumbre de la Tierra planes municipales, que están en proceso
efectuada en Río de Janeiro, en 1992. de ajuste. Además, en función de articular
Sus recomendaciones contenidas en el proceso de planificación en el marco de
la nueva estructura estatal y de superar la
el Programa 21 deberían ser aplicadas
asignación arbitraria de recursos públicos, se
a las propias estrategias nacionales han diseñado y aprobado las Normas de los
y regionales. En este contexto, el Sistemas de Planificación, de Inversión Pública
MDSMA formuló y publicó la “Agenda y de programación de Operaciones.”
Agenda 21, Op. cit., p. 67.

75 D.S. Reglamentario Nº 23660 de 12 de octubre


de 1993, artículo 104º, inciso b). 77 La Agenda Bolivia 21 es un documento de 102
páginas que con sus respectivos anexos completa
76 República de Bolivia. Ley Nº 1551 de 20 de Abril 196 páginas. Además se publicó un Resumen de
de 1994, artículo 30º, capítulo II del Título IV. ocho páginas.

67
Como se puede apreciar en la Agenda guía metodológica que contemplaba
Bolivia 21, el proceso boliviano ha los siguientes criterios:79
cumplido ampliamente con estos dos
i) Deben reflejar los grandes problemas
requisitos.”78 Bolivia se apropió de este que obstaculizan el desarrollo
concepto y buscó un protagonismo departamental, identificando su
internacional al respecto, logrando interrelación causal.
la sede y Presidencia para la siguiente
Cumbre de las Américas sobre ii) Las potencialidades departamentales
Desarrollo Sostenible que se realizó deben ser entendidas como ventajas
en Santa Cruz de la Sierra entre el 7 y comparativas.
8 de diciembre de 1996. iii) Los objetivos estratégicos tienen
Los nueve PDDES, consideraban en que ser considerados como aquellos
su estructura, además de la ubicación planteamientos que proponen un
cambio en la situación presente,
y justificación de la estrategia de
como visión objetivo de los
desarrollo, un marco conceptual,
departamentos en el largo plazo.
marco institucional, análisis de los
principales problemas, identificación iv) Estos objetivos, interconectados entre
de las potencialidades, definición de sí, deben elaborarse sobre la base de
los objetivos estratégicos, políticas, las las potencialidades identificadas y
líneas de desarrollo departamental y servir para impulsar su despliegue.
el escenario para la programación de No se debe mantener la relación
mediano y largo plazo. De esta manera, tradicional con los problemas
se definieron los proyectos de inversión encontrados y con la búsqueda de
para el quinquenio 1996-2000, soluciones para cada uno de éstos.
agrupados en cinco programas (infra- v) Las políticas tienen que entenderse
estructura, transformación productiva, como un conjunto de acciones
desarrollo humano, recursos naturales organizadas de manera sistemática
y medio ambiente, y gobernabilidad) para alcanzar los objetivos y
y 20 subprogramas de acuerdo a los desplegar las potencialidades
ámbitos del desarrollo sostenible mencionadas. Cada política tendrá
y las respectivas potencialidades y que tener impactos en el resto de las
objetivos departamentales, articulados áreas de desarrollo.
al ámbito nacional (PGDES). Para
la formulación de los PDDES, la De igual manera, con la LPP se
Dirección de Estrategias preparó una abrió –desde 1994– el proceso de
planificación participativa municipal
78 República de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretaría 79 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en
Nacional de Planificación. Ministerio de Desarrollo Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas.
Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p. Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible
20. y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 34.

68
y el gobierno nacional acompañó a Arque,81 en el marco de un proceso
los diferentes gobiernos municipales participativo y de la canalización de
en la formulación de sus PDMs con los recursos públicos, a partir de los
un carácter también quinquenal. A recursos de coparticipación y del Fondo
diciembre de 1996 se daba cuenta de la de Desarrollo Campesino (FDC), en
formulación de 148 planes seccionales o coordinación con el Ministerio de
municipales. Es decir, cerca de la mitad Desarrollo Humano, a través de su
de los municipios (311 en ese primer Secretaría Nacional de Desarrollo
momento) contaban con planes de Rural. La experiencia y las lecciones de
desarrollo, aspecto que se consideraba: PROSANA nutrieron posteriormente
“…configura una situación muy las propuestas del Norte de Potosí y
interesante y prometedora. Se ha roto del Chaco, tanto con el PADEP como
con una historia carente de avances en el con el Programa de Desarrollo Rural
campo de la planificación, generándose (PDR).
un nuevo escenario más propicio
para impulsar el logro de los grandes De esta manera, la dinámica de
objetivos nacionales, que cuentan con la planificación alcanzaba una
imprescindibles instrumentos de gestión articulación vertical entre los
del desarrollo y así se ha producido distintos niveles (nacional/PGDES,
una experiencia metodológica muy departamental/PDDES y municipal/
valiosa.”80 PDM), una integración sectorial o
enfoque multisectorial que buscaba
Una importante experiencia que se complementarse con el ordenamiento
desarrollaba en zonas de extrema territorial, “presente en distintos grados
pobreza en Cochabamba fue la del de desarrollo, en cada uno de los niveles.
Proyecto de Seguridad Alimentaria Con la aplicación de los Planes de Uso
Nutricional en la Provincia Arque del Suelo y de Ocupación del Territorio,
(PROSANA) entre CORDECO y se podrá retroalimentar los procesos
la GTZ que conoció su continuidad desarrollados hasta ahora, mejorando
y desarrollo a la par del inicio y el rendimiento de las propuestas y
aplicación de la LPP. Con PROSANA haciendo más eficiente la asignación
se impulsó la experiencia del Consejo de recursos, en cada porción del
Interinstitucional de Desarrollo de la territorio.”82
Provincia Arque (CIDPA) que fue el
encargado de la formulación/ejecución 81 CIDPA. Plan de Desarrollo de la Provincia Arque.
Secciones Municipales: Arque y Tacopaya. Consejo
del Plan de Desarrollo de la Provincia Interinstitucional de Desarrollo de la Provincia Arque
“CIDPA”. PROSANA, CORDECO-GTZ. Cochabamba,
diciembre de 1994.
80 Ministerio de Desarrollo Humano. Inventario Nacional 82 República de Bolivia. Agenda Bolivia 21. Secretaría
de Planes de Desarrollo. MDN. Secretaría Nacional Nacional de Planificación. Ministerio de Desarrollo
de Participación Popular. La Paz, diciembre de 1996, Sostenible y Medio Ambiente. La Paz, 1996, p.
p. 17. 67.

69
Como otro instrumento tecnológico, energía rural, desarrollo
complementario, en la estructura humano y transformación productiva,
organizativa de la planificación, se contribuyendo de esta manera al alivio
diseñaron los Programas de Acciones de la pobreza y al mejoramiento de la
Estratégicas (PAEs) como los seguridad alimentaria. Sin embargo, la
instrumentos orientados a articular ETPA quedó en su formulación y no
y coordinar la priorización de las tuvo continuidad. El siguiente gobierno
áreas de intervención, así como para la desestimó.
que las Prefecturas y los Gobiernos
Municipales accedan/apalanquen Como parte de la dinámica de
recursos de cofinanciamiento que les planificación en el país y en el contexto
permitan proveer los servicios y realizar de las identidades/construcciones
las inversiones. Se trataba de ordenar regionales, en julio de 1996, los prefectos
la oferta programática del gobierno de Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca
y agilizar la gestión de las políticas suscribieron un convenio a través del
nacionales mediante una acción cual se conformó el Comité Ejecutivo
concertada y eficiente de los recursos. de Gestión del Plan del Chaco, así como
Se formularon PAEs de Desarrollo su respectivo Comité Técnico. Bajo un
Humano, Desarrollo Económico y de enfoque y desarrollo participativo, la
Recursos Naturales, Medio Ambiente iniciativa convocó a los diferentes actores
y Planificación.83 sociales e institucionales chaqueños en
Coincidente con la finalización de diversos espacios de consulta y talleres
la gestión de Gonzalo Sánchez de (Charagua, Macharetí, Villamontes,
Lozada y con un énfasis hacia los Yacuiba y Camiri).
aspectos económico-productivos, 6.3.3. Las Normas Básicas del
con el apoyo del Banco Mundial, se SISPLAN y el nuevo marco
terminó la formulación de la Estrategia institucional y normativo
de Transformación Productiva del para la planificación
Agro (ETPA) que también asumía la
concepción del desarrollo sostenible, Con la reforma del Estado también
aunque en un ámbito más sectorial. se buscó la institucionalización de los
Pretendía una visión de desarrollo procesos de planificación. Además
integral rural-urbano, la dinamización de la Ley de Ministerios y su D.S.
de la economía campesina, Reglamentario, la promulgación de la
redistribución de la tierra, apoyo Ley de Participación Popular de 20 de
Abril de 1994 que institucionaliza la
83 Peres, José Antonio. El Proceso de Planificación en
Bolivia en la Construcción de las Políticas Públicas. planificación participativa municipal y
Temas Bolivia 21. Ministerio de Desarrollo Sostenible
y Medio Ambiente. La Paz, 1997, p. 37. el control social para el cumplimiento
70
de los planes, con la Ley Nº 1654 mismas que fueron aprobadas en sus V
de Descentralización Administrativa Títulos, 15 Capítulos y 67 Artículos,
de 28 de julio de 1995, se cerraba el mediante Resolución Suprema Nº
círculo al establecerse la estructura del 216779 de fecha 26 de julio de 1996.
Poder Ejecutivo a nivel departamental, Con base en sus principios (integralidad,
constituido por la Prefectura y subsidiariedad, participación social,
el Consejo Departamental, este equidad y eficiencia) se definio al
último encargado de la aprobación y SISPLAN como “un conjunto de
seguimiento del PDDES. procesos que se expresa en las normas
y los procedimientos de cumplimiento
En 1993, bajo el gobierno de Paz general, de orden político, técnico y
Zamora, ya se señalaba que con la administrativo, que establece la forma
promulgación de la Ley SAFCO (1992), y los mecanismos de participación de
se dejó sin efecto una buena parte de los niveles nacional, departamental y
ese conjunto de sistemas (Sistema municipal en la racionalización de la
Nacional de Proyectos y el Instituto toma de decisiones para la asignación
Nacional de Preinversión - INALPRE) de recursos públicos y en la definición
establecido a través del Sistema Nacional de políticas de desarrollo.” (Art. 1º NB-
de Planeamiento (D.S. Nº 11848), SISPLAN).
creado el 3 de octubre de 1974. Esta
situación generó una especie de vacío También, bajo el mismo procedimiento,
para la planificación del desarrollo, se aprobaron las normas básicas tanto
aspecto que ameritaba “…comenzar del Sistema Nacional de Inversión
una reflexión sobre lo que debería ser Pública (SNIP), mediante Resolución
en la actualidad el Sistema Nacional Suprema Nº 216768 de fecha 18 de
de Planificación que nos plantea la Ley junio de 1996,86 como del Sistema de
SAFCO…”84 Programación de Operaciones (SPO).
De esta manera, se articulaban los
De esta manera, con base en la Ley sistemas y los procesos de corto (SNIP-
SAFCO, la Ley de Ministerios 1493, la SPO), mediano y largo (SISPLAN)
LPP 1551 y LDA 1654, se elaboraron plazo.
las Normas Básicas del Sistema Nacional
de Planificación (NB-SISPLAN),85 las En función de este marco normativo,
en 1997 se completó el círculo y se
84 Ministerio de Planeamiento y Coordinación. Hacia
formularon:
un Nuevo Sistema Nacional de Planificación. Sub-
secretaría de Desarrollo Socio-Económico. Proyecto
GTZ/PROADE. La Paz, abril de 1993, p. 15.
85 República de Bolivia. Normas Básicas del Sistema 86 República de Bolivia. Normas Básicas del Sistema
Nacional de Planificación. MDSMA. La Paz, julio de Nacional de Inversión Pública. Ministerio de Hacienda.
1996. La Paz, junio de 1996.

71
i) La Norma de la Planificación 216961 de fecha 14 de marzo de
Participativa Municipal, en sus IV 1997.87
Títulos, 12 Capítulos y 59 Artículos,
de acuerdo a Resolución Suprema ii) El Reglamento del Sistema Nacional
de Planificación (SISPLAN) para
el Nivel Departamental en sus
[En la Dirección de Estrategias veíamos en el VI Títulos, 21 Capítulos y 97
país] la necesidad de tener una estructura de Artículos, por un lado y la Guía de
planificación y de articular el nivel nacional Procedimientos para la Planificación
con los niveles territoriales, departamental
y municipal, pero también con los niveles
Departamental, en sus 5 Capítulos,
sectoriales… [Este] es uno de los aportes por otro, a través de la Resolución
centrales en el cual he participado… Una vez Suprema Nº 218047 de fecha 30
que se da cuerpo al PGDES y también como de julio de 1997.88
parte de su ejecución, estaba la necesidad de
constituir un sistema nacional de planificación La formulación de la NB-SISPLAN se
y ahí constituimos un pequeño equipo entre…
ellos estaba Juan Carlos Chávez, Juan Carlos
basó en la dinámica generada “tanto
Carranza, un colombiano y yo… [que] por la Ley de Participación Popular
comienza a diseñar lo que va a ser la estructura como por la Ley de Descentralización
del SISPLAN. Entendiendo la planificación Administrativa, porque estuvo
no como un método técnico sino como un acto
cabalmente articulada a esos dos
político…, es decir, la planificación como un
elemento de interacción permanente entre el procesos, aspecto que tuvo una gran
Estado y Sociedad… como un proceso que influencia,… [mientras que en los
tenía que partir de ver como se procesaba la sectores había] una visión muy feudal,
demanda social, para que ésta se convierta muy enconchada en sí misma… que
en políticas públicas a partir del Estado y
pensando en la planificación siempre como
impedía los procesos de articulación
un juego de pugna de intereses entre distintos de la planificación sectorial.”89
actores y sectores. Ese es el elemento que está
en la base de la estructura del SIPLAN: la Con el SISPLAN se revierte una
Gobernabilidad como un elemento central,… tendencia que estaba caracterizada
entendida como respuesta eficiente de la gestión por la definición de los proyectos y
estatal hacia la demanda social. En realidad
lo interesante de este proceso es que incidimos
la inversión pública en el país en base
básicamente en la articulación territorial. [Es a criterios de prioridad política. En
decir,] en lo que significa la articulación entre el Instituto Nacional de Preinversión
los PDM, PDDES y el PGDES, en tratar de
establecer un proceso de retroalimentación
87 República de Bolivia. Norma de la Planificación
entre estos ámbitos. La debilidad estuvo en Participativa Municipal. MDSMA y MDH. La Paz,
que es muy difícil articular la planificación abril de 1997.
sectorial a la territorial… 88 República de Bolivia. Reglamento del Sistema
Nacional de Planificación (SISPLAN) para el Nivel
Raúl España. Entrevista 11/05/09. Departamental y Guía de Procedimientos para la
Planificación Departamental. MDSMA. La Paz, junio
de 1997.
89 Raúl España. Entrevista 11/05/09.

72
“Con el Plan de Todos teníamos que poner
una ’bomba’ a los sistemas de planificación
y en alguna medida de inversión
e inversión… habían proyectos de inversión
publica en las corporaciones que tenían más pública, las mismas que obedecían a
de treinta años… ¿Cómo entender un Estado la aplicación de la Ley SAFCO, que
que tenía proyectos de inversión durante treinta se planteó desde su promulgación el
años? Los llamaban, cuanto fuimos hacer trabajo diseño e implantación de los ocho
de campo,… trabajos encubiertos”.
subsistemas antes mencionados. Fue
Juan Carlos Chávez. Entrevista 14/05/09.
en este marco que se inscribieron
estos temas (planificación e inversión
pública) y donde se empezó a
(INALPRE) se disponía de una amplia desarrollar toda esa propuesta que
base de proyectos sin criterios claros viene a ser justamente de organización,
de priorización. En este marco y que por lo general se ha venido a llamar
por lo general a través de presiones modernización del Estado.
políticas, sectoriales y/o regionales, se
formulaban y aprobaban los proyectos Con las NB-SISPLAN se logra un
en CONEPLAN. Bajo esta modalidad, avance significativo en la historia
tampoco se contaba con la participación de la planificación en el país. De un
y apropiación de los actores sociales. sistema desordenado, con fuertes sesgos
Por lo general, no respondían a un políticos en función a las gestiones
sentido de planificación y priorización de cada gobierno, determinada y
en función a la disponibilidad y uso focalizada principalmente en el nivel
óptimo de los recursos públicos. central se pasa a una planificación
articulada en sus diferentes niveles
Además de los aportes de la GTZ en (municipal, departamental y nacional),
aspectos metodológicos (como el caso institucionalizada, territorializada y con
mencionado del método ZOPP, entre incorporación de la participación social
otros) e instrumentales, su contribución para la definición de las prioridades y
se dio en las normas y políticas públicas, la demanda ciudadana.
como las Normas Básicas del SISPLAN

73
7. El Diálogo Nacional y la
Lucha contra la Pobreza
7.1. Contexto de continuidad/ambigüedad de las reformas, diálogo nacional
en el marco del HIPC
En 1997, un nuevo gobierno democrático asumió la conducción del país, esta
vez bajo la presidencia del ex dictador, Gral. Hugo Banzer Suárez (1997-2001),
quien no pudo concluir su período constitucional por una enfermedad terminal y
delegó a su Vicepresidente, Jorge Quiroga Ramírez, la Presidencia de la República
para que asumiera la continuidad de su mandato (2001-2002). Conformó
una amplia coalición política de ocho partidos denominada “megacoalición”
(ADN, NFR, MIR, UCS, CONDEPA, FRI, entre los más importantes), bajo
un discurso orientado a la recuperación del Capitalismo de Estado, pero que,
en los hechos, mantuvo la tendencia del libre mercado y las privatizaciones
de las empresas estatales. La repartija de los cargos públicos entre las fuerzas
políticas (“cuoteo político”), la corrupción, la generación de expectativas y

75
el incumplimiento de los acuerdos y de febrero de 1998 se planteó la
compromisos respecto a las demandas “Estrategia Boliviana de Lucha contra
sociales dieron paso a un proceso de el Narcotráfico” que se conoció también
erosión de la institucionalidad y pérdida como Plan Dignidad, el mismo que
de credibilidad del sistema político en se proponía salir del circuito coca-
el país. cocaína hasta finalizar 2002, aspecto
que implicaba erradicar la totalidad
En 1999, Bolivia también conoció de los cocales ilegales y excedentarios,
–por factores externos e internos– estimados en 38 mil hectáreas hasta
el inicio de un período de crisis. La el 2002. Esta política, entre otras,
economía nacional disminuyó su ritmo fue legitimada en el denominado
de crecimiento. La tasa de crecimiento Diálogo Nacional I convocado por el
promedio anual del PIB para el período gobierno, con la participación de los
1999-2001 tan sólo alcanzó a 1,4 por representantes de los partidos políticos
ciento. Entre otros factores, cayeron los y de los diferentes sectores y actores
precios de los productos de exportación, sociales.
aspecto que afectó el desempeño de los
sectores minero, agrícola e industrial; Bajo el gobierno de Banzer-Quiroga,
se incrementó en el mercado interno la es cuando más se planificó. Con
oferta de productos extranjeros a precios insumos del mencionado Diálogo, en
menores que los nacionales; cayó la diciembre de 1997, se aprobó el Plan
inversión en la construcción privada y General de Desarrollo Económico y
obras públicas lo que generó una fuerte Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia
contracción en el sector. Se conoció XXI País Socialmente Solidario.90
un incremento del déficit fiscal. Los También de manera paralela a éste se
ingresos fiscales no alcanzaron los niveles aprobó el Plan Operativo de Acción
presupuestados, especialmente por las 1997-2002 “Para Vivir Mejor”. De
continuas caídas en las recaudaciones igual manera, se convocó al Diálogo
(renta interna y aduana), debido a la Nacional II que generó los insumos
contracción de la demanda agregada. El para la formulación de la Estrategia
déficit se trató de cubrir con los recursos Boliviana de Reducción de la Pobreza
de fuente interna provenientes de la (EBRP). El origen y proceso de
emisión de bonos y letras del tesoro realización de la EBRP en el país no
(deuda interna). se puede ver al margen de las políticas
y lineamientos de la cooperación
Se decidió la erradicación de los cultivos
de coca, en el marco de la denominada
política “coca cero” patrocinada con el 90 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo
Económico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI
respaldo de la embajada norteamericana. País Socialmente Solidario. Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificación. La Paz, septiembre de
Mediante el D.S. Nº 24963 de 20 1998.

76
internacional, principalmente del FMI Para enfrentar la crisis, el gobierno
y del BM. La aprobación de la EBRP, buscó aplicar políticas económicas
en 2001, tiene correspondencia con que articulen, por un lado, respuestas
las políticas y los lineamientos de estos estructurales para enfrentar la pobreza
organismos (impulso a los programas de y, por otro lado, medidas de corto
reducción de la pobreza –PRSP, por sus plazo que posibiliten la recuperación
siglas en inglés– del BM) en el marco del aparato productivo a través de
de la negociación y condonación de la reactivar los distintos sectores de la
deuda externa (HIPC I y II, por sus economía, además de disminuir el
siglas en inglés: Países Pobres Altamente déficit fiscal. Se buscaban acciones
Endeudados) con el asesoramiento del para controlar la situación deficitaria
FMI.91 El Diálogo Nacional se llevó a de las finanzas públicas y lograr un
cabo en 2000 y fue concebido como un mayor crecimiento y desarrollo de la
instrumento para garantizar la inclusión economía. El gobierno incrementó
de las opiniones y demandas de la los niveles de ejecución de la inversión
sociedad civil para la formulación de la pública para promover una reactivación
EBRP. Este proceso llegó a formalizarse de la demanda agregada y, con ello,
con la Ley del Diálogo Nacional impulsar la expansión de la actividad
(LDN) en el año 2001. Con el Diálogo económica en general. Los programas
Nacional y la EBRP, se buscaba una de corte fiscal, como la devolución
mayor participación de la sociedad en de aportes pro vivienda, el pago del
el proceso de formulación de políticas denominado Bolivida (continuidad
públicas.92 del Bono Solidario, Bonosol, iniciativa
generada bajo el anterior gobierno de
Sánchez de Lozada), el Plan Nacional
91 “En 1997, el gobierno de Banzer, que acababa de Empleo de Emergencia (PLANE)
de asumir funciones, también lanzó un marco de
ayuda externa conocido como el Nuevo Marco de y los Programas de Readecuación
Relacionamiento entre el Gobierno y la Cooperación
Internacional, con el objetivo de incrementar la Financiera de los Municipios, entre
efectividad de la asistencia para el desarrollo y
alinear la asistencia externa con la visión política
otros, apoyaron complementariamente
del país […] En el año 2000, Bolivia fue uno de
los países elegibles para un paquete de alivio de
este propósito. Sin embargo, la
deuda bajo la segunda iniciativa HIPC (….) Con la
aprobación de la EBRP a principios de 2001 por parte
persistencia de la contracción económica
de los Directorios del Banco y el Fondo Monetario no pudo superarse, lo que dio lugar a
Internacional (FMI), Bolivia reunió las condiciones
necesarias para empezar a recibir asistencia bajo la que el descontento de la población se
iniciativa HIPC II.” Banco Mundial: Bolivia. Estrategia
de Asistencia al País 2004/2005. Informe No. 26838 generalice y surjan nuevos conflictos
de 8 de enero de 2004, p. 116 y 117.
sociales en diferentes regiones del
92 Ver también: CEDLA, CEPAS CARITAS y MCC: Memoria
del Seminario: A un año de implementación de la país.
Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza.
Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y
Agrario (CEDLA), Comisión Episcopal de Pastoral A la crisis económica de fines de los
Social – CARITAS (CEPAS-CARITAS), Mecanismo de
Control Social (MCC). La Paz, agosto de 2003. años 90, se sumaron en el nuevo
77
siglo (XXI) los conflictos sociales. momento de “quiebre” fue la “Guerra
El punto de inflexión se produjo en del Agua” de abril de 2000.
2000, marcado por las movilizaciones
sociales, la denominada “Guerra del 7.2. Aportes de la GTZ:
Agua” en Cochabamba, donde sectores Priorización de los procesos
de regantes y vecinos rechazaron el alza de planificación en niveles
de las tarifas del servicio promovida subnacionales
por la empresa privatizada “Aguas
del Tunari”, ex SEMAPA. A través de Con el nuevo gobierno y las nuevas
bloqueos, barricadas y manifestaciones, autoridades en el redenominado
exigieron la salida de la empresa Ministerio de Desarrollo Sostenible y
y lograron la ruptura del contrato Planificación94 se presentó un período
de concesión con Aguas del Tunari de incertidumbre y presión hacia el
(consorcio internacional conformado
personal institucionalizado con el PSC
por Internacional Water U.K.,
de la Dirección de Estrategias. El equipo
subsidiaria de Bechtel; Riverstar Internat
y las empresas nacionales COBOCE y técnico fue cuestionado y se buscó
COPESA). Por otro, los bloqueos y las identificar al mismo con el esquema
movilizaciones de las seis federaciones político del gobierno del MNR. Esta
del Trópico de Cochabamba en defensa situación derivó en una permanente
de los cultivos de coca y del Altiplano labor de negociación y cabildeo del
de La Paz, “septiembre negro”, en responsable del PROAS y Componente
rechazo al incremento del costo de vida PAED que –a pesar del desgaste de
y demanda de mejores precios por sus energías en el tema– desembocó en
productos. Al inicio del nuevo siglo, “… mantener a la mayor parte del equipo
(el) conjunto de movimientos sociales institucionalizado.95 Sin embargo, fue el
que tuvo protagonismo en el último período en que se debilitó la influencia
quinquenio (2000-2005), periodo del equipo y el peso de la Unidad de
definido como de ‘crisis, inflexión y Estrategias, en el ámbito nacional. La
cambio’ (PNUD, 2002), las juntas Vicepresidencia y la Unidad de Análisis
vecinales y las comunidades indígenas-
de Políticas Económicas (UDAPE)
originarias se consolidaron como actores
colectivos ‘de primer orden’ al lado de
los sindicatos y asociaciones campesinas. 94 Como Ministro del ramo fue nombrado Erick
Lo propio ocurre, en otra lógica y con Reyes Villa (NFR), Viceministro de Planificación y
Ordenamiento Territorial, Adalberto Kuajara (ASD)
distinta agenda, con los comités cívicos y Director General de Planificación Estratégica,
Fernando Oviedo (MIR).
y cámaras empresariales del Oriente del
95 Hans Petersen desplegó una activa labor de lobby
país.”93 De acuerdo al citado Informe, el para preservar al equipo experimentado de pro-
fesionales de la Dirección de Estrategias. Salvo la
renuncia de Raúl España y la salida, junto a él, de
Juan Carlos Carranza a otro componente del PROAS
93 PNUD: Informe Nacional sobre Desarrollo (PROADE), se logró mantener a buena parte de los
Humano 2007. El estado del Estado en Bolivia. La recursos humanos bajo la coordinación de Marcos
Paz, abril de 2007, p. 364. Castellón, como Jefe de la Unidad de Estrategias.

78
asumieron el liderazgo y responsabilidad metodologías consignadas en sus
en la conducción del Diálogo Nacional respectivas publicaciones financiadas
y elaboración de la EBRP. por la GTZ:96
Es con este equipo y a partir de las i) Formulación del Diagnóstico y la
experiencias acumuladas que se Propuesta de Desarrollo.
formuló, una vez más con la asistencia ii) Formulación del Plan Estratégico
técnica de la GTZ, el Plan General Institucional Prefectural.
de Desarrollo Económico y Social
1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI Con este último instrumento, se
buscaba precisar los alcances de los
País Socialmente Solidario. En gran
mandatos institucionales respectivos
medida, es por esta razón que este nuevo y su articulación (planificación,
PGDES mantiene la concepción del programación operativa y presupuestaria
Desarrollo Sostenible y, de alguna anual) en el marco de los procesos de
manera, trataba de dar continuidad a planificación establecidos, para pasar de
los lineamientos del PGDES anterior. la fase de elaboración de los planes a la
Sin embargo, su vigencia fue efímera y ejecución de los mismos. En el primer
más bien fue sustituido por la EBRP. caso, se trataba de complementar la
“Guía de Procedimientos para la
En este período, la GTZ y la Planificación Departamental” que se
continuidad de su apoyo a la Unidad publicó en 1997, con la intención
de Estrategias, se focalizó en fortalecer de facilitar el trabajo de las unidades
su cooperación y asesoramiento hacia de planificación de las prefecturas,
los niveles subnacionales: prefecturas y en el contexto de los procesos de
municipios, con el propósito de generar/ participación ciudadana, para una
mayor claridad conceptual como para
consolidar las capacidades locales tanto
una mejor jerarquización y priorización
en el ámbito institucional como de
de las políticas.
los recursos humanos. Se trabajó con
las Unidades de Planificación de las
prefecturas, entre las que destacaron: 96 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
Metodologías de Planificación Departamental. Guía
Beni, Cochabamba, Potosí y Oruro, metodológica para la formulación del diagnóstico
y la propuesta de desarrollo. MDSP-GTZ (PROAS-
especialmente en los procesos de PAEP), La Paz, septiembre de 1999. Elaborado por:
Raúl España Cuellar y Juan Carlos Carranza con el
actualización de sus PDDES, así aporte de la Unidad de Planificación Estratégica y
del Proyecto PAEP-GTZ.
como en la formulación de sus Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
Guía Metodológica para la Formulación del Plan
Planes Estratégicos Institucionales Estratégico Institucional Prefectural. MDSP-GTZ
(PROAS-PAEP), La Paz, febrero de 2000. Elaborado
(PEIs). De esta manera, se diseñaron, por: Raúl España Cuellar, Juan Carlos Carranza y
Jorge Rivera con el aporte de la Unidad de Plani-
difundieron y capacitaron recursos ficación Estratégica y Participación Popular y los
proyectos PAEP, PROADE, PROMAP, componentes
humanos en el marco de dos guías del PROAS-GTZ.

79
En el ámbito de la planificación regional, la implementación en dichas regiones de
se dio continuidad, se concluyó y las Unidades de Análisis y Planificación
publicó, en 1998, el Plan Macrorregional (UAPs) cuya finalidad era hacer posible
de Desarrollo Económico y Social del la integralidad y complementariedad
Chaco Boliviano, que se compatibilizó con el PGDES, optimizar la inversión
con el PGDES, los respectivos PDDES pública y compatibilizar la planificación
departamentales y los PDM de los con la dinámica territorial.
municipios del Chaco, en el marco de las
NB-SISPLAN.97 Cabe destacar que este “La creación de la Unidades de Análisis
plan, además de lograr la concertación y Planificación pusieron en evidencia la
entre las tres prefecturas involucradas necesidad que tenía el país de ejecutar procesos
e involucrar a los parlamentarios de la de planificación territorial vía regiones y no
únicamente a través de los Departamentos. Ya
región, estableció la articulación con en ese tiempo se identificaron y diferenciaron
los respectivos gobiernos municipales las regiones, lo que actualmente ha sido
del Chaco, la coordinación con otros recogido en el marco de la nueva CPE que
proyectos apoyados por la GTZ ha consolidado el nivel regional como espacio
de planificación y gestión...”
(MASRENA, IP, PLUS Santa Cruz)
Nelson Mendoza. Entrevista 16/06/09.
y la cooperación internacional (JICA,
ZONISIG/Holanda), así como la
conformación de equipos técnicos
interinstitucionales. Fue entonces el Como se mencionó, el ordenamiento
primer esfuerzo en Bolivia por lograr territorial, dimensión espacial de la
la articulación de inversión inter planificación estratégica, fue objeto
gubernamental (concurrencia de de apoyo en el país por parte de la
inversiones), así como una comprensión GTZ desde 1991. Esta contribución se
regional más allá de un departamento. inició con las negociaciones bilaterales
Este ejercicio de planificación regional boliviano-alemanas de 1991, cuando
representó la experiencia piloto más el gobierno de Bolivia solicitó apoyo
importante dentro el conjunto de para el proceso de descentralización a
regiones definidas en el marco del través de las corporaciones de desarrollo
PGDES,98 el mismo que además preveía (CORDEs), integrando el ordenamiento
territorial y la planificación regional.
Después de una inicial y preliminar
97 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
Plan Macrorregional de Desarrollo Económico y cooperación en el marco del Proyecto
Social del Chaco Boliviano. Prefecturas de Tarija,
Chuquisaca y Santa Cruz. Comité Técnico del Plan. PROFIN, a partir de 1993, prosiguió la
Octubre de 1998.
98 El Plan General de Desarrollo Económico y Social “El
cooperación mediante el PROADE. En
Cambio para Todos” (1994), definía a las siguientes 1994 se transfirió esta responsabilidad
regiones como núcleos territoriales de análisis y de
planificación: Amazonia, Llanos de Moxos, Llanos del PROADE al PAED.
de Santa Cruz, Chiquitanía, Chaco, Valles, Altiplano
Norte, Altiplano Sud y Yungas.

80
Con el propósito de dotar de un (GESPART) de la GTZ, reunía como
marco conceptual e institucional al actores centrales a la Comisión de
ordenamiento territorial, se organizó Participación Popular, Gobiernos
un seminario internacional referido Locales y Descentralización del H.
a las experiencias en materia de Senado Nacional y a la Dirección
ordenamiento territorial en América General de Ordenamiento Territorial
Latina (Colombia, Chile y Brasil) y del Ministerio de Desarrollo Sostenible
Europa (Alemania). Esta iniciativa y Planificación (MDSP), antes
desembocó en la institucionalización MDSMA.99 En este marco, se apoyó
de una Dirección de Planificación la realización del Seminario Taller
Regional que después, se convirtió “Bases Conceptuales y Técnicas para
en Subsecretaría de Ordenamiento una Legislación del Ordenamiento
Territorial y, a partir del gobierno de Territorial” llevado a cabo en la ciudad
Hugo Banzer, en Dirección General. de Cochabamba entre el 15 y 16 de
A pesar de los intentos realizados, julio de 1998.100
en todo este período se conoció un
intenso debate y las confrontaciones La GTZ, a través de sus programas
conceptuales e institucionales –con PAEP y GESPART, apoyó la realización
paralizaciones temporales de la de los estudios e insumos para la
referida Dirección y de la propia formulación del mencionado marco
Cooperación Técnica Alemana–, normativo. Como parte de este proceso,
aspecto que demoró en llegar a una en 2001, se publicaron y difundieron
compatibilización de los conceptos y las los Lineamientos de Políticas de
políticas de ordenamiento territorial y Ordenamiento Territorial101 que
que expresó la falta de voluntad política buscaban constituirse “en el punto de
de los actores decisores para posicionar partida de la construcción de la visión
el Ordenamiento Territorial como del Ordenamiento Territorial en
lineamiento de política pública para Bolivia en el mediano y largo plazo. El
la organización del espacio.
99 En el primer caso, su Presidenta era la H. Erika
Brokmann y, en el segundo, su Director era Daniel
En 1998, se dio inicio a un proceso Dory. El antecedente de este proceso, que veía
pertinente un mayor análisis y profundización
de coordinación interinstitucional sobre la problemática, fue el Marco General para
el Ordenamiento Territorial (MARGOT), documento
para generar el marco normativo e aprobado mediante Resolución Ministerial Nº 217075
institucional para el ordenamiento y publicado en 1997.
100 Comisión del Senado Nacional de Participación
territorial en el país. Esta iniciativa Popular, Gobiernos Locales y Descentralización,
Dirección General de Ordenamiento Territorial del
apoyada por el PAED, la Coordinación MDSP y GTZ. Seminario-Taller “Bases Conceptuales
Sectorial de Proyectos de Desarrollo y Técnicas para una Legislación del Ordenamiento
Territorial” Documento Síntesis. Cochabamba, junio
Rural y el Proyecto de Planificación de 1998.

y Gestión Participativa Municipal 101 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.


Lineamientos de Políticas de Ordenamiento Territorial
en Bolivia. La Paz, diciembre de 2001.

81
conjunto de estas acciones desembocó subyacentes a éste. Se logró una amplia
en la formulación del Anteproyecto de discusión sobre su significado y alcances
Ley de Ordenamiento Territorial, el para el desarrollo, así como aportes en
mismo que en primera instancia fue su conceptualización, relación con la
considerado y aprobado en la Cámara planificación estratégica y operativa
de Senadores. Este aporte es un y diseño/implementación de las
importante insumo a considerarse en metodologías y los instrumentos.
el debate sobre la temática en la próxima En 1999, la GTZ apoyó a través
primera Asamblea Plurinacional. Sin de un enlace de la Prefectura de
embargo, a pesar de las limitaciones Chuquisaca, la búsqueda de coherencia/
señaladas, la GTZ contribuyó al compatibilización entre el PDDES de
debate y consideración de una materia Chuquisaca y el proceso participativo
clave para el desarrollo nacional: el de formulación del PDM 2000–2004
ordenamiento territorial, el mismo que encomendó, en ese entonces,
que cobrará mayor importancia a el Gobierno Municipal de Sucre
partir de la implementación de la nueva con recursos propios al consorcio
Constitución Política del Estado, dado CITER-CEP.102 La publicación del
el marco de regímenes autonómicos resumen ejecutivo de la propuesta
del PDM fue financiada por la
GTZ.103 En 2001, la GTZ retomó
“Como en muchos otros países de América
Latina, en Bolivia se tenía como práctica el asesoramiento técnico al Gobierno
común la ejecución de Proyectos, por ejemplo Municipal de Sucre para el ajuste del
de desarrollo agropecuario, sin tener un PDM a las condiciones financieras, a
conocimiento adecuado sobre las potencialidades los requerimientos del nuevo Alcalde
del territorio. En cierta medida esta figura Municipal, a su articulación con el
ha cambiado con el posicionamiento y Plan Estratégico Institucional (PEI)
normatividad sobre Ordenamiento Territorial,
gracias a la influencia de experiencias en OT
y su compatibilización con la Ley de
como las ejecutadas por la GTZ… sin embargo, Municipalidades, LDN y la EBRP.104
desde mi punto de vista, lastimosamente no
puedo decir dónde estamos actualmente en
102 El Consultor de la Prefectura PAEP/PROAS-GTZ,
OT, que aparentemente se ha perdido… Oscar Montero, estuvo a cargo de esta labor, junto
no escucho dónde se habla de OT… no hay con Eduardo Arce, asesor de inversión pública de
la Prefectura, quienes coordinaron estrechamente
una línea clara para avanzar en el tema. con el equipo técnico (Roberto Vilar, Luis Pabón y
Hemos hecho muchos esfuerzos de llegar a José Antonio Peres de CITER-CEP) a cargo del PDM.
El Alcalde de entonces, Germán “Chunka” Gutiérrez,
esas normas, pero parece que después se ha a través de licitación pública solicitó el mencionado
perdido en el camino (…) inclusive en las trabajo que fue, junto al PDM de Tarija, de los
primeros PDM de municipios urbanos, luego de la
mismas instituciones donde se trabajó OT los promulgación de la LPP. Metodológicamente combinó
documentos no se encuentran… o los técnicos de manera sistémica la planificación participativa
con un enfoque sectorial y territorial.
actuales critican los productos sin conocer sus
103 Gobierno Municipal de Sucre. Propuesta (resumen
procesos o contenidos…” ejecutivo) Plan de Desarrollo Municipal 2000-2004.
Rudiger Gumz. Entrevista 14/10/09. GMS – PAEP/PROAS, Sucre 2001.
104 Este asesoramiento se dio en la gestión del
Alcalde Municipal Fidel Herrera.

82
En este período (2000-2002), la GTZ el Programa de Desarrollo Agropecuario
también contribuyó al proceso del Sostenible, PROAGRO), agua potable
Diálogo Nacional II, con el apoyo a los y alcantarillado (con el Programa de
esfuerzos metodológicos y la realización Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
de talleres, en coordinación con otras en Pequeñas y Medianas Ciudades,
agencias de financiamiento multilaterales PROAPAC) y modernización del
(BM) y bilaterales (COSUDE) y a la Estado (Programa de Apoyo a la Gestión
formulación de la EBRP. En este marco, Pública Descentralizada y Lucha contra
contribuyó a la formulación de la LDN, la Pobreza, PADEP). Este último
a la reestructuración de los fondos de “con el fin de mejorar la eficiencia y
desarrollo a través de la creación del transparencia de la gestión pública
Directorio Único de Fondos (DUF) y descentralizada y las interacciones
a la definición de la Política Nacional democráticas entre Estado y Sociedad
de Compensación (PNC) a través del Civil para facilitar la reorientación de
proyecto SINACOF (Sistema Nacional las políticas públicas hacia la lucha
de Cofinanciamiento). contra la pobreza”. El PADEP se
aboca a brindar “asistencia técnica en
El 2002, la GTZ pasó de la lógica los procesos de reforma constitucional
de proyectos y de la integración/ y descentralización; modernización y
coordinación de componentes bajo reformas institucionales en los niveles
el PROAS a un enfoque de carácter central, departamental y municipal,
programático sectorial, para lograr una con énfasis particular en género,
mayor eficiencia en sus acciones. De interculturalidad y pobreza; en el
esta manera, la GTZ se concentró en desarrollo de una cultura de paz; y en
tres áreas de asesoramiento técnico: el manejo y la resolución alternativa de
desarrollo agropecuario sostenible y
conflictos.”105 El PADEP, considerado
riego (primero bajo el PDR y luego con
como uno de los programas más grandes
y amplios de la Cooperación Técnica
“A partir de las negociaciones bilaterales del Alemana a nivel internacional, nació
año 1999 en Bonn, Alemania, los gobiernos de aglutinar a 9 proyectos de la GTZ
de Bolivia y Alemania manifestaron el deseo en el ámbito de la modernización
explícito de cambiar la estrategia de cooperación
al país hacia un enfoque más programático en del Estado en un programa con
lugar de mantener varios y distintos proyectos, enfoque integral. Se estructuró con
y de concentrar las intervenciones en zonas 10 componentes temáticos que se
definidas…”. En las negociaciones del año
2001 se consolida este enfoque.
complementaban en cuatro áreas:
Ponce, N. Síntesis y reflexiones sobre el trabajo
del Componente Norte de Potosí. GTZ-
PROAGRO, La Paz, diciembre de 2007, p. 6. 105 GTZ. El PADEP piensa en la interacción democrática.
En: GTZ Cooperación Técnica Alemana. GTZ, 30
años sembrando el futuro. La Paz, s/f.

83
i) Asesoramiento y formulación de propósito se apoyó con las metodologías
políticas, de acción, participación y control
social, agendas de responsabilidad
ii) mejoramiento de la gestión
compartida (ARCOs) y la apropiación
pública,
(ownership) de la comunidad a través de
iii) apoyo a los procesos de diálogo, las estrategias de comunicación. Todo
coordinación y conciliación y este instrumental metodológico vino a
llamarse Planificación-Acción.
iv) promoción de la equidad
social.106 7.3. El PGDES Bolivia XXI. País
Socialmente Solidario 1997-
El Componente 2 era el de Planificación
2002; la EBRP y la Ley del
para el Desarrollo (PLANDES).
Diálogo Nacional (LDN)
De 10 componentes iniciales que
contaba el PADEP, pasó luego a 7.3.1. El PGDES Bolivia XXI. País
cinco (Descentralización, Reformas Socialmente Solidario
institucionales y modernización 1997-2002: Principales
administrativa, Equidad social, características
Gestión constructiva de conflictos
y Constituyente y gobernabilidad). Este nuevo PGDES, también se
Asimismo, focalizó más su trabajo en enmarcaba en el artículo 144º de la
el Norte de Potosí y el Chaco. entonces vigente CPE y su aprobación,
mediante D.S. Nº 24916 de fecha 5 de
El Componente 2 (PLANDES)
diciembre de 1997; fue prácticamente
consideraba que el país contaba con
a los inicios de la gestión de gobierno.
planes generales a nivel nacional,
Junto al PGDES se aprobó en el mismo
departamentales y municipales con una
D.S. el denominado Plan Operativo
Característica común: Su baja ejecución
de Acción 1997-2002 “Para Vivir
y que los actores sociales participaban
formalmente en la formulación y que Mejor”. Como en el caso del PGDES
era necesario pasar a la participación “Cambio para Todos”, ambos planes
real y comprometida de los actores fueron enviados al Congreso Nacional
en la acción y ejecución de los planes, para su conocimiento.
para ponerlos en práctica.107 Para este Como se señaló, este PGDES también
106 Thomas Kampffmayer, Coordinador del PADEP. En se asienta, en gran medida, en la
Video: GTZ-PADEP y GMS. Sucre, una Capital para
todos. De la formulación participativa del plan al experiencia acumulada –por el equipo
compromiso colectivo de acción. Sucre s/f.
de la Unidad de Estrategias– con los
107 Jorge Rivera, Asesor Principal del Componente 2. En
Video: GTZ-PADEP y GMS. Sucre, una Capital para anteriores planes. Mantiene como
todos. De la formulación participativa del plan al
compromiso colectivo de acción. Sucre s/f. concepto estratégico el desarrollo
84
sostenible que se considera “tarea- comerciales de la Nación, que en buena
objetivo de la labor gubernamental en medida ya está en curso con la Ley de
el quinquenio”. Su formulación estuvo Propiedad y Crédito Popular.”108
bajo la responsabilidad de la Unidad
de Estrategias bajo la coordinación Su meta histórica fue “Mejorar la
y supervisión de la Dirección calidad de vida, especialmente del ser
General de Planificación Estratégica humano empobrecido.” Y alcanzar
y del Viceministro de Planificación y los objetivos definidos de manera
Ordenamiento Territorial. consensuada entre el Estado y la
sociedad civil: disminución drástica
A partir del recojo de insumos de de la pobreza urbana y rural, impulso
las Mesas Nacionales de Diálogo de la economía social de mercado,
y Concertación efectuadas en transparencia y eficiencia del mercado,
septiembre de 1997, que convocó estabilidad con crecimiento, seguridad
fundamentalmente a los denominados humana, generación de empleo estable
“actores funcionales”, es decir, en cantidad y calidad, integración
representantes sectoriales y de los latinoamericana, creación de ciudadanía
principales gremios del país, se proponía activa, distribución equitativa de la
mantener las bases macroeconómicas riqueza, concertación social, erradicación
establecidas (estabilidad económica y del narcotráfico, seguridad ciudadana,
disciplina fiscal) y complementar el administración pública al servicio del
modelo establecido bajo el enfoque ciudadano. Estos objetivos fueron
de “economía social de mercado”. estructurados en los cuatro pilares que
Priorizaba la lucha contra la pobreza, conformaron la propuesta electoral
el combate al circuito coca-cocaína y Plan de Gobierno “Compromiso
y la lucha contra la corrupción. por Bolivia”: Oportunidad, equidad,
Buscaba acelerar el crecimiento e institucionalidad, dignidad.
“impulsar el despliegue productivo
Si bien este PGDES fue referente
con competitividad para incrementar para el ajuste y complementación de
el valor de las exportaciones, ampliar el los PDDES y PDMs, fue de hecho
mercado interno, incentivar la inversión sustituido, al poco tiempo, por la
externa, canalizar el ahorro nacional, EBRP como referente para las políticas
apoyar la pequeña y mediana empresa públicas y acciones gubernamentales.
productiva urbana y rural, revolucionar
el crédito, el desarrollo agrario, en suma,
108 República de Bolivia. Plan General de Desarrollo
organizar y dirigir el fortalecimiento Económico y Social 1997-2002 (PGDES). Bolivia XXI
País Socialmente Solidario. Ministerio de Desarrollo
de las capacidades productivas y Sostenible y Planificación. La Paz, septiembre de
1998, p.6.

85
7.3.2. La EBRP y la Ley del Diálogo Jubileo 2000 (perdón de penas y deudas)
Nacional (LDN) como por el gobierno de Bolivia con
apoyo de la Cooperación Internacional
a través del segundo Diálogo Nacional
Fueron pilares del PGDES Bolivia XXI 2000.109 Este último en el marco de
País Socialmente Solidario: la negociación y condonación de la
• Oportunidad, cuyo ejes o núcleos estraté- deuda externa (Países Pobres Altamente
gicos se definieron como el potenciamiento/ Endeudados, HIPC, por sus siglas en
transformación productiva (introduce el inglés). La consulta fue una condición
concepto de cadenas productivas, alianzas para acceder al HIPC II.110 “Las iniciales
estratégicas y compras estatales, etc.) y la expectativas generadas en el Diálogo I se
gestión ambiental (calidad ambiental, vieron frustradas por la falta de voluntad
gestión de los recursos naturales y orde- y liderazgo político y continuidad,
namiento territorial). así como por la ausencia de los
• Equidad, con el núcleo estratégico del mecanismos para su implementación.
desarrollo humano (formación y salud El Diálogo II y sus resultados también
integral, educación primaria, hábitat han generado elevadas expectativas,
digno, educación y formación técnica, principalmente en los niveles locales
capacitación laboral empresarial). municipales. El diálogo y la EBRP
fueron institucionalizados a través de
• Institucionalidad, cuyo núcleo se
consideró como el perfeccionamiento
la Ley Nº 2235 del Diálogo Nacional
y profundización de la democracia
(LDN), de fecha 31/07/01.”111
(descentralización administrativa y En la citada evaluación, se consideraba
participación popular, gestión y control que la EBRP era resultado de un
social, seguridad jurídica, lucha contra la proceso participativo que buscaba
corrupción, democratización del sistema
político).
109 “Bolivia es un país que los últimos 15 años (desde
• Dignidad, con el eje de “Bolivia libre la aplicación de las políticas de ajuste estructural
de Narcotráfico” (políticas de: desarrollo en 1985) ha conocido un significativo apoyo de la
Cooperación Internacional. Es un país considerado
alternativo, prevención y rehabilitación, de concentración para varios donantes bilaterales y
como “país piloto” -en el caso de entidades multila-
reducción y erradicación de cultivos terales como el FMI y BM- para varias de las reformas
excedentarios, interdicción). y políticas propuestas en la agenda internacional.”
CDF Evaluation Secretariat (BM). Evaluación del Marco
Integral de Desarrollo (Comprehensive Development
PGDES, 1997.
Framework, CDF). Estudio de Caso de Bolivia. Anexo
3: CDF y la Estrategia Boliviana de Reducción de la
Pobreza (EBRP), Banco Mundial. August 2, 2002, p.
66.
110 Proyecto Diálogo Nacional. Lucha contra la Pobreza:
El diseño y la formulación de la EBRP Entre la deliberación y el tinku. Memoria del Diálogo
Nacional 2000. Proyecto Diálogo Nacional. La Paz,
fue producto de un amplio proceso enero de 2001, p.14.

participativo de los sectores de la 111 CDF Evaluation Secretariat (BM). Evaluación del Marco
Integral de Desarrollo (Comprehensive Development
sociedad boliviana que fue promovido Framework, CDF). Estudio de Caso de Bolivia. Anexo
3: CDF y la Estrategia Boliviana de Reducción de la
tanto por la Iglesia Católica con el Foro Pobreza (EBRP), Banco Mundial. August 2, 2002, p.
63.

86
constituirse en el principal referente en cuatro componentes relacionados
para la inversión pública de los entre sí:
próximos años, priorizando el nivel
municipal para enfrentar la pobreza y i) Ampliar oportunidades de empleo
para fortalecer las capacidades locales. e ingresos (apoyo y fomento a la
Con la LDN se institucionalizaba este capacidad productiva),
proceso y el control social y se definían
ii) desarrollar capacidades (educación
los mecanismos y procedimientos de
primaria, salud preventiva y habi-
la asignación de los recursos para los
municipios, fortaleciendo y ampliando tabilidad),
las transferencias municipales en iii) incrementar la seguridad y pro-
el marco de la Política Nacional de tección de los pobres (población
Compensación (PNC) y la LPP. El
vulnerable: niñez, tercera edad
Directorio Unificado de Fondos (DUF)
establecía, a través del FPS y FNDR, y población afectada por desas-
los mecanismos para la canalización tres),
de los recursos a los municipios, bajo iv) promover la integración y partici-
un enfoque de demanda. La EBRP se
pación social.
orientaba a reducir la pobreza a través
de políticas económicas y sociales en Contemplaba acciones para mayor
el marco de acciones estructuradas equidad (pueblos indígenas, género)
y aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales. Establecía
La evaluación del CDF consideraba que
existía “una cultura de elaboración de planes una ruta crítica de las acciones en el
y estrategias (“planitis”) que se reduce a la corto y mediano plazo, a través de
producción de documentos. La planificación la priorización de las acciones y los
está separada/divorciada de la inversión pública recursos, con progresividad hacia área
y no es considerada como un instrumento
estratégico de gestión y trabajo. El Plan General rural.112
de Desarrollo Económico y Social (PGDES)
es más un documento formal (plan oficial del La LDN establecía que, en el marco
gobierno) que no se cumple y que las acciones del PGDES, se formularía y actualizaría
sectoriales desarrolladas en los ministerios no al menos cada tres años la EBRP, en
se insertan/reflejan en las estrategias de éste. consulta con la sociedad civil, y con
Existe un déficit en cuanto a armonización
de políticas en la gestión gubernamental,
la identificación de las áreas de acción
evidenciándose bajos niveles de concertación que la administración pública central,
y coordinación intersectorial y dificultades en departamental y municipal promovería
la coordinación/articulación de los propios en forma prioritaria, en sus respectivos
sistemas establecidos en la Ley Safco (SISPLAN ámbitos de competencia.
- SNIP - SPO, etc.).”
CDF Evaluation Secretariat (BM), pp. 64-65.

112 Ibidem, 63 y ss.

87
Entre las limitaciones, se consideraba v) la exclusión social, cultural y política
que: como temas de primer orden, no fu-
eron enfrentados y aún no resueltos
i) No se logró incorporar, de manera en la problemática del desarrollo y
sistemática y efectiva, en el debate lucha contra la pobreza; y
y reflexión de la EBRP a los actores
políticos, lo que la volvía vulnerable vi) la necesidad de incorporar y forta-
con el cambio de gobierno; lecer en la agenda y estrategia los
temas relativos a la denominada
ii) su difusión no mantuvo el perfil
suficiente/esperado de devolución y “pobreza dura”, es decir, focalizar
participación de los actores sociales, no sólo los aspectos coyunturales
políticos y del sector público, aspecto y servicios sino los estructurales y
que limitó la construcción de una relativos a la producción, empleo e
visión compartida de largo plazo; ingresos.

iii) se entendió más como un documento “Los conflictos sociales de abril (guerra
que como un instrumento flexible, del agua en Cochabamba) y septiembre
dinámico y de lineamientos de 2000 (principalmente en el altiplano
estratégicos perfectibles para paceño), que se presentaron, de manera
enfrentar la pobreza; paradójica, luego de la experiencia y
proceso del Diálogo II, y los actuales
iv) tuvo un peso más en la
participación de los actores de enero-febrero 2002 (Cochabamba-
territoriales (municipales) que en Sacaba y Yungas y Altiplano de La Paz)
las organizaciones funcionales o tienen una base de explicación en los
gremiales.113 La heterogeneidad y aspectos anteriores.”
diversidad cultural y social en el país
En síntesis, luego de la implementación
exige los procesos de construcción
de las visiones compartidas que de las políticas de ajuste estructural
reconozcan y partan de asumir y (1985) y aplicación de las reformas
comprender la mayor complejidad de modernización del Estado, se tuvo
de la sociedad boliviana y de su –en 13 años– la formulación de siete
tejido social y cultural; estrategias y planes (visiones), sin
considerar los planes sectoriales y de
113 Ibidem, 64 y ss. “Ha sido apropiado más por los reactivación económica:
actores territoriales y menos por los actores fun-
cionales y políticos. La exclusión de los actores
funcionales/gremiales abre, por lo menos, dos tipos i) Estrategia de Desarrollo Económico
de ‘diálogos’: el diálogo social, municipal y de lucha
contra la pobreza, con el apoyo de la CI, por un y Social 1989-2000 (EDES), en
lado, y la discusión/debate y conflicto social sobre
temas económicos y estructurales, con la mediación 1989, bajo el gobierno de Paz
de la Iglesia Católica, la Defensoría del Pueblo y la
Asamblea Permanente de Derechos Humanos, por Estenssoro,
otro. Ambos con agendas y priorización de los
temas diferenciadas.”

88
ii) Estrategia Nacional de Desarrollo: Un Las dos primeras estrategias tuvieron
Instrumento para la Concertación, como marco institucional el MPC,
END, en 1992, en el gobierno de mientras que el primer PGDES se
Paz Zamora, formuló y ejecutó bajo el mandato
del MDSMA y su Secretaría Nacional
iii) Plan General de Desarrollo de Planificación. Con el gobierno de
Económico y Social de la República, Banzer y la LOPE de septiembre de
PGDES, Cambio para Todos, en 1997, es el MDSP que se responsabiliza
1994 y Estrategia de Transformación de esta función. La elaboración de la
Productiva del Agro (ETPA) en EBRP fue mandato de UDAPE.
1997, en el gobierno de Gonzalo
Sánchez de Lozada,
iv) Plan Operativo de Acción 1997-
2002 en 1997, el Plan General de
Desarrollo Económico y Social
1997-2002 en 1998 y la Estrategia
Boliviana de Reducción de la
Pobreza (EBRP) en 2001, bajo el
gobierno de Banzer Suárez.

89
8. Crisis sociopolítica y
de Estado, emergencia de
los movimientos sociales,
agotamiento del modelo,
transición democrática y nuevo
marco constitucional
8.1. Contexto de crisis y continuidad democrática
En el 2002, el proceso de las elecciones generales de junio se caracterizó –en
la campaña electoral– por la denominada “guerra sucia”, especialmente entre
las dos fuerzas políticas con preferencias electorales en las encuestas (MNR y
Nueva Fuerza Republicana, NFR), así como por la participación de importantes
sectores sociales no tradicionales que le dieron un matiz distinto a este proceso
91
eleccionario. Las elecciones concluyeron una clara demanda y señal de cambio:
con un triunfo estrecho a favor del Asamblea Constituyente; defensa de
ex presidente Gonzalo Sánchez de los recursos naturales, principalmente
Lozada, a la cabeza de su partido el a través de la recuperación de los
MNR, seguido como segunda fuerza hidrocarburos y el gas para el Estado
en importancia por el Movimiento Al boliviano; además de otros aspectos
Socialismo (MAS), encabezado por Evo estructurales, como tierra y territorio,
Morales Ayma, fuerza política emergente recursos hídricos y la demanda de
con fuerte ligazón a los movimientos autonomías.
sociales. La frágil correlación de fuerza
llevó al segundo gobierno del Presidente Bajo circunstancias de una profunda
Sánchez de Lozada a reeditar la llamada crisis política y riesgos de mayor
“democracia pactada” y cogobernar con violencia y confrontación social, el
diversas fuerzas políticas (MNR, MIR, país encontró como salida pacífica,
NFR, UCS y el Movimiento Bolivia democrática y constitucional, la sucesión
Libre, MBL). presidencial: el Vicepresidente Carlos
D. Mesa G. asumió la Presidencia de
La profundización de la crisis la República (2003-2005). Uno de
política, económica y social, atada a los rasgos de la crisis fue la pérdida
la incoherencia en la gestión pública de credibilidad en el sistema político
–en correspondencia con el “cuoteo tradicional y la emergencia de los actores
político”– de los cargos públicos, políticos articulados a los movimientos
rápidamente desgastó al gobierno y sociales. Estos últimos diez años, el
frente a medidas económicas, como país conoció seis presidentes a través
el “impuestazo” en febrero de 2003 de sucesiones constitucionales.114 La
y el incremento de los precios de crisis afectó la institucionalidad pública
los combustibles, en octubre del y estatal, por los permanentes cambios
mismo año, se enfrentó a inéditas políticos en el período que implicaron
movilizaciones sociales que en este también las modificaciones en la
segundo episodio llevaron a una fuerte estructura del poder ejecutivo y en la
represión y masacre de ciudadanos en interlocución estatal. Los cambios y la
áreas rurales (Warisata, en el altiplano discontinuidad en las políticas públicas
paceño) y urbanas, como en la ciudad configuraron la crisis.
de El Alto de La Paz. La insurrección
popular terminó derrocando al La recuperación de la actividad
gobierno, con la renuncia y huida económica recientemente se inicia en
de Sánchez de Lozada. La agenda de
octubre de 2003, gestada a través de 114 Banzer Suárez (1997–2001), Jorge Quiroga (2001-
movilizaciones sociales, expresaba 2002), Sánchez de Lozada (2002-2003), Carlos
Mesa (2003-2005), Eduardo Rodríguez (2005) y el
actual Presidente Evo Morales (2006-2009).

92
2004, período en el que la dinámica el surgimiento de la agenda de enero de
externa permite que las exportaciones 2005 en Santa Cruz, con la demanda
nacionales inicien un ciclo de del Referéndum Autonómico del
topes históricos, que la balanza de Comité Cívico de Santa Cruz, conllevó
pagos registre resultados positivos y una profundización de la crisis política
crecientes, y se incrementen las reservas que, con las salidas constitucionales
internacionales. Asimismo, el control (Carlos Mesa – Eduardo Rodríguez),
y racionalización del gasto público abrió paso a un cierto desahogo de la
–bajo el gobierno de Carlos Mesa
Gisbert– significó en 2004-2005 una
disminución a menos de la mitad del La conflictividad y la crisis económica fueron
caracterizadas por el Informe de Desarrollo
déficit fiscal, el mismo que en 2003 Humano (IDH) del PNUD como resultado
se encontraba alrededor del 9 por del fracaso del modelo aplicado en el país
ciento. No obstante, la recuperación desde 1985, por un lado, y de la denominada
de los indicadores macroeconómicos, democracia pactada, por el otro. La expresión
de este fracaso por alcanzar mayores niveles de
la coyuntura en el período 2004 al
desarrollo se reflejaba en los altos niveles de
2005 se caracterizó por una elevada pobreza y los magros resultados en el crecimiento
conflictividad política y social. económico y los estallidos sociales de febrero y
octubre de 2003 que demostraron que el quiebre
El Informe de Desarrollo Humano del social y político era mucho más profundo de
PNUD (1994) consideraba que –bajo lo previsto. El IDH 2004 señalaba:
el gobierno de Carlos D. Mesa– se vivía “…, las reformas estructurales operadas en los
“un tiempo de recuperación precaria de últimos 20 años fueron la vía de inserción de
Bolivia en la globalización. Bolivia resalta como
la paz y la estabilidad institucional en un país que si bien logró cierta estabilidad
Bolivia”. Sin embargo, el Referéndum política y económica y posee uno de los índices
sobre el gas en julio de 2004 y las más altos en la aplicación de las reformas
tensiones y demandas de los sectores estructurales en la región, su crecimiento
económico y equidad social son alarmantemente
sociales por la recuperación de los
precarios… Una globalización centrada en
hidrocarburos se mantuvieron en un torno a las políticas económicas y al mercado
clima de indefiniciones del gobierno no sólo generó diferenciación y exclusión social,
y de las presiones políticas. sino múltiples protestas sociales regionales y
étnico-culturales que terminaron cuestionando
A pesar de la profunda crisis política de el ejercicio de la democracia y las características
la coyuntura, las elecciones municipales de la globalización. En el centro de tales
protestas anida una desconfianza generalizada
de diciembre de 2004 y la emergencia de de la sociedad respecto a las instituciones, los
renovados actores políticos reafirmaron líderes y los partidos políticos.”
la actitud cívica y las perspectivas PNUD: Interculturalismo y Globalización. La
democráticas del pueblo boliviano. Sin Bolivia posible. Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2004. La Paz, marzo 2004, p. 4.
embargo, la polarización –que devino
en llamarse “el empate catastrófico”– y
93
candente conflictividad política y social La agenda política continuó con:
del momento en el país.
i) La elección de la Asamblea
Las elecciones nacionales del 18 de Constituyente (AC) y el Referéndum
diciembre de 2005 expresaron la Autonómico (julio de 2006). La
voluntad democrática del pueblo composición de los constituyentes
boliviano, con una amplia concurrencia expresó la diversidad sociocultural
ciudadana al acto electoral. El triunfo del país con una importante
del Movimiento al Socialismo (MAS), presencia indígena y de mujeres
liderado por Evo Morales Ayma, con una entre los asambleístas elegidos. Sin
votación del 53,4 por ciento, marcó un embargo, las expectativas en la AC
alto grado de respaldo y legitimidad para como espacio para un proceso de
su gestión de gobierno. Sin embargo, concertación y nuevo pacto social
con la elección simultánea de prefectos, en el marco de un escenario de
junto a las elecciones nacionales, los cambio y transformación, se vieron
resultados reconfiguraron la distribución rápidamente frustradas por las
del poder político con una nueva visiones encontradas y diferenciadas
correlación de fuerzas: en el escenario que se explicitaron en su seno desde
nacional, el Presidente Morales y su un inicio;116
instrumento político, el Movimiento
al Socialismo (MAS), que aglutina ii) los referéndums sobre los Estatutos
principalmente a importantes sectores de Autonómicos departamentales
los denominados movimientos sociales, impulsados por la oposición
mantienen una amplia hegemonía encarnada principalmente por las
mientras que –frente al debilitamiento prefecturas de Santa Cruz, Tarija,
de las expresiones político partidarias de Beni y Pando y sus respectivos
la oposición– son los prefectos y comités
cívicos de la denominada “media 116 La Asamblea Constituyente tenía que entregar las
propuestas de CPE por mayoría y minoría hasta el 6
luna” (conformada por Santa Cruz, de agosto de 2007. Sin embargo, debido al retraso
en su trabajo, por diversas razones de tensión y
Tarija, Beni y Pando) los que asumían conflictividad en su desarrollo, el Congreso Nacional,
en sesión del 4 de agosto, decidió su ampliación
la oposición y las reivindicaciones hasta el 14 de diciembre de 2007. Luego del traslado
de la sede de la AC, por los crecientes niveles de
regionales y, principalmente, las convulsión, de la ciudad de Sucre (Teatro Mariscal
de Ayacucho) al Liceo Militar de La Glorieta, los en-
autonomías departamentales.115 frentamientos sucedidos en La Calancha (noviembre
de 2007) e instalación de la AC y aprobación del
texto constitucional en la ciudad de Oruro, el 28
115 De Jong, N., Aguilar, J.C. y Dijkstra, G.: Bolivia: de febrero de 2008, en una sesión controvertida
Gobernar con los Movimientos Sociales. Evaluación de del Congreso Nacional, se aprobó la convocatoria,
las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) en para el 4 de mayo, de los referendos dirimitorios
América Latina. Informe País - Bolivia, ISS. Proyecto sobre la propiedad de la tierra (extensión máxima
encargado por la Agencia Sueca de Cooperación –5 ó 10.000 has– de los fondos privados agrícolas)
Internacional para el Desarrollo 2006. Mayo 2007, y constitucional, para definir si se acepta o no la
p. i. nueva CPE.

94
comités cívicos (Santa Cruz 4 de gobierno como el “desmontaje del
mayo de 2008, Beni y Pando 1 de colonialismo y del modelo neoliberal”,
junio y Tarija 29 de junio);117 la recuperación de los recursos naturales
por parte del Estado, principalmente
iii) el referéndum revocatorio para hidrocarburos y el fortalecimiento y
Presidente y Prefectos (10 de agosto participación del Estado en la economía
de 2008); y desarrollo del país. Los principales
rasgos de la nueva propuesta se expresan
iv) el referéndum constitucional y PGDES denominado “Plan Nacional de
dirimitorio (25 de enero de 2009), Desarrollo 2006-2010 Bolivia Digna,
con la aprobación de la Nueva CPE Soberana, Productiva y Democrática
y decisión de una extensión máxima ‘Para Vivir Bien’ del gobierno de Evo
de la propiedad agraria hasta 5.000 Morales.
hectáreas.
A pesar de la crisis política y social,
Para el 6 de diciembre de 2009 se la economía entró en franca mejoría,
prevé la realización de elecciones con un crecimiento positivo, aunque
nacionales, en el marco del nuevo moderado del PIB: 4 por ciento
orden constitucional y, en abril de 2010, en 2005, 4.5 por ciento en 2006 y
elecciones prefecturales y municipales, alrededor del 4 por ciento en 2007 y 4.5
lo que marca un período político y una por ciento en 2008.118 Las exportaciones
agenda electoralizada en el país. tuvieron un significativo crecimiento,
con récords históricos, especialmente
Desde la segunda mitad de la primera debido al incremento de los precios
década de 2000, se asiste en el país a internacionales de los hidrocarburos y
un período de cambios en el que se los minerales. Esta situación de bonanza
marcan los nuevos rasgos del modelo de la economía nacional se mantuvo
de desarrollo, caracterizado por el hasta inicios del segundo semestre de
2008.
117 Los años 2006-2008, a pesar de una extraordinaria
coyuntura para el país, no solamente que no es-
Los efectos de la crisis financiera
tuvieron exentos de conflictos, sino que éstos se
profundizaron en un marco de nuevas situaciones
internacional han incidido, sobre
de polarización y confrontación: los prefectos de la todo, en la caída de los precios de
llamada “media luna” con el gobierno nacional; los
enfrentamientos de Huanuni entre cooperativistas los mencionados rubros, mostrando
mineros y trabajadores de la COMIBOL, y los de Co-
chabamba entre ciudadanos - vecinos de la ciudad nuevamente la fragilidad al mantener
y campesinos/indígenas cocaleros del Trópico de
Cochabamba - en enero de 2007; la demanda del al país con su vocación histórica de
Comité Interinstitucional sobre la capitalidad plena y
las muestras de racismo, intolerancia y humillación
economía primaria exportadora y
contra indígenas progubernamentales el 24 de altamente dependiente (vulnerable)
mayo de 2008 en la ciudad de Sucre, además de
otros estallidos sectoriales, presiones y demandas
sociales son una muestra de la conflictividad política 118 SBEF. Boletines Informativos. Diciembre 2005, 2006,
y social del acontecer nacional en el período. 2007.

95
del comportamiento de precios en dos instrumentos el FPS y FNDR
el mercado internacional. El auge para la asignación de recursos para
económico ha permitido al gobierno la lucha contra la pobreza y;
dar continuidad e impulsar una serie
iii) la continuidad de una inversión
de bonos (política rentista) orientados
progresiva de recursos hacia
a beneficiar a sectores vulnerables de la
los sectores de educación,
población (“Bono Dignidad”, para la salud, e infraestructura social y
tercera edad; “Bono Juancito Pinto”, productiva.
para promover la asistencia escolar de
la niñez a la educación primaria y el Entre las críticas se anotan:
“Bono Juana Azurduy”, para las madres
i) La limitada voluntad política,
bolivianas).
compromiso y capacidad real del
8.2. Revisión de la EBRP 2004-2007. gobierno (Banzer-Quiroga) para
responder adecuada y oportunamente
Hacia las Metas del Milenio
a las demandas que surgieron de
Según la UDAPE y las organizaciones la consulta, contrastando con el
involucradas en el proceso, 119
la protagonismo asumido por la
Cooperación Internacional y la
EBRP surgió de la necesidad de salir
Iglesia Católica;
de la crisis por la que atravesaba la
economía nacional y dirigirla hacia ii) los objetivos de la EBRP resultaban
el cumplimiento de las Metas de ambiciosos y no se contaban
Desarrollo del Milenio. Entre los con enfoques claros sobre cómo
principales logros que resaltaba de este operativizar la incorporación de
proceso se encuentran: los grupos marginalizados: mujeres,
indígenas y jóvenes;
i) La promulgación de la Ley del
Diálogo Nacional, que garantizaba iii) el documento final no reflejaba las
la participación de la sociedad en el demandas expresadas por la sociedad
proceso de formulación de políticas civil en las mesas de diálogo y más
públicas; bien legitimaba las líneas de inver-
sión y gasto corriente vigentes; y
ii) el establecimiento de un marco
iv) desde una perspectiva de género,
institucional con el DUF y sus
el marco del Diálogo Nacional no
119 UDAPE. Estrategia para la Reducción de la Pobreza estableció la participación de las
2004-2007. Propuesta para la concertación. La Paz,
19 de agosto de 2003. Ver también: CEDLA, CEPAS
mujeres en el proceso en los niveles
CARITAS y MCC. “Memoria del Seminario: A un año departamental y nacional.
de implementación de la Estrategia Boliviana de
Reducción de la Pobreza”. Centro de Estudios para
el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), Comisión En el segundo gobierno de Sánchez de
Episcopal de Pastoral Social – CARITAS (CEPAS-
CARITAS), Mecanismo de Control Social (MCC). La
Lozada, se realizó la revisión de la EBRP
Paz, agosto de 2003.

96
2004-2007, la misma que fue puesta Establecía “metas de mediano y largo
a consideración de la Cooperación plazo a 2015, procesos diferenciados
Internacional en el XV Grupo y participativos de implementación e
Consultivo París, paradójicamente instrumentos fiscales, institucionales y
cuando en La Paz se llevaban a cabo las de monitoreo y evaluación apropiados
movilizaciones de octubre de 2003 y días al nuevo enfoque estratégico.” 121
previos a la caída de este gobierno.120 La
EBRP revisada, a pesar de su efímera Ya bajo el gobierno de Carlos Mesa
duración, marcará una línea demandada (2003-2005), la realización de un
por los diferentes actores sociales, la nuevo Diálogo Nacional en 2004:
misma que se mantiene vigente y Bolivia Productiva (DNBP), tuvo
que tiene que ver con la necesidad de el propósito de revisar la EBRP y
priorizar en la agenda nacional los temas basarla en el impulso a las estrategias
económicos productivos y la generación productivas integrales (EPIs). Este
de empleo e ingresos. proceso se efectuó en un ambiente de
incertidumbre política. Sin embargo,
La estrategia tenía un plazo de ejecución
recogía y daba continuidad al énfasis en
de cuatro años (2004-2007). Uno de
los aspectos económico-productivos y a
los resultados del proceso de Diálogo
la urgencia de generar empleo e ingresos.
fue la visualización de la demanda
del sector privado por apoyo a sus Un resultado de este proceso fue el
desarrollo de la Estrategia Nacional
iniciativas económicas a nivel local, lo
de Desarrollo Agropecuario Rural
que en realidad era una profundización
(ENDAR) que fue formulada por el
del proceso de Participación Popular
Ministerio de Asuntos Campesinos
iniciado a mediados de los noventa;
esto reordenó el uso de los recursos y Agropecuarios (MACA). El mayor
cambio de enfoque desarrollado por la
nacionales desde el gobierno central
ENDAR con respecto a otras estrategias
hacia los gobiernos municipales, lo
de desarrollo sectoriales es que buscaba
que finalmente catapultó el concepto
la generación de riqueza como medio
de Desarrollo Económico Local a las
para salir de la pobreza, siendo esa
esferas de la discusión nacional.
“generación de riqueza” entendida como
Asimismo, alineaba la política social la integración de los productores rurales
y económica al logro de las Metas del a mercados globales en condiciones
Milenio. Su atención se concentraba competitivas. La estrategia no dejaba
en el desarrollo de la micro, pequeña
y mediana empresa productiva, en el 121 Ibidem, pp. i - iii. Define sus prioridades de intervención
hacia tres objetivos: Desarrollo productivo de
marco del desarrollo de base ancha. las micro, pequeñas y medianas empresas para
generar empleo e ingresos; desarrollo social de
un piso mínimo de servicios de educación, salud y
saneamiento para ampliar coberturas y mejorar la
120 República de Bolivia: Revisión de la Estrategia calidad de los servicios y; desarrollo de políticas
Boliviana de Reducción de la Pobreza 2004-2007. diferenciadas y transversales de desarrollo social y
Bolivia una alianza hacia las Metas del Milenio. productivo (enfoques de género y generacionales,
XV Grupo Consultivo, París, 8 y 9 de octubre de pueblos indígenas y originarios, medio ambiente
2003. y desarrollo alternativo).

97
Dada la situación de crisis en el país, el gobierno de Carlos Mesa y la Cooperación
Internacional llegaron “a acuerdos sobre nuevos créditos y ayuda presupuestaria. Las condiciones
para el Stand-By, el nuevo crédito de ajuste social del Banco Mundial, y el acuerdo multilateral
sobre apoyo presupuestario, incluyen algunos aspectos de la EBRP además de otras políticas
que la cooperación internacional considera importantes. Estas condiciones establecen de facto
las prioridades de implementación (casi un plan operativo) para el gobierno… que no se
lograron establecer en la estrategia misma ni en los diálogos que contribuyeron a su creación.
Esta situación se parece mucho a las formas de condicionalidad que existían antes de comenzar
el Proceso PRSP. [...] La mayoría de las agencias de cooperación internacional han adoptado
de alguna forma las ERP como base de sus condiciones de asistencia..., imponer la condición
de tener una ERP para recibir la ayuda de la cooperación no ha garantizado que el gobierno
tuviera, ni implementara, ni evaluara su estrategia. [...] Tampoco ha resultado en una visión
clara y compartida del camino que Bolivia debe seguir para reducir la incidencia de la pobreza
de forma significativa. El no cumplimiento de esta condición tampoco ha parado la ayuda de
la cooperación internacional para Bolivia, ni los esfuerzos dentro de la misma cooperación de
dar más apoyo presupuestario y programático y avanzar en la armonización y la coordinación
de políticas y procedimientos.”

ISS. Reducir la Pobreza y Crear Riqueza en Bolivia: ¿Cuál es la contribución del “Proceso PRSP”?
Institute of Social Studies. Informe de País: Bolivia. La Experiencia con las Estrategias de Reducción
de Pobreza en Latinoamérica. Proyecto encomendado por la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional
(Asdi) Borrador, Noviembre 2004, pp. 65-66.

de lado la seguridad alimentaria o los Como se señala en el último informe


mercados nacionales, pero hacía mayor de evaluación de las ERP en América
énfasis en promover la competitividad.
Latina, Informe País – Bolivia, este
Uno de los resultados esperados de la
ENDAR era el de desarrollar cadenas proceso, como inicialmente fue
productivas orientadas al mercado. diseñado, ya no funcionó en Bolivia
desde 2004. Sus premisas no se
Esta propuesta tomó insumos de los
lineamientos del Sistema Boliviano cumplieron y la EBRP dejó de ser una
de Productividad y Competitividad referencia para los donantes. 122
(SBPC), especialmente en la
identificación y priorización de “Cadenas 8.3. El PGDES Plan Nacional de
Productivas” agro exportadoras. El
SBPC se creó a finales de 2001 y tuvo Desarrollo (PND) “Bolivia
su mayor vigencia y auge entre 2002- Digna, Soberana, Productiva y
2004. El SBPC definió la formación de Democrática para Vivir Bien”
Acuerdos Bolivianos de Competitividad,
los que se basaban en compromisos 2006-2011
(actividades, fondos y responsabilidades)
entre agentes privados y públicos, para Con el gobierno de Evo Morales se
apoyar la generación de competitividad formula el Plan Nacional de Desarrollo
(limitaciones burocráticas, incrementos
de productividad, disminución de
122 De Jong, N., Aguilar, J.C. y Dijkstra, G. Bolivia:
costos, aranceles, etc.). Gobernar con los Movimientos Sociales. Evaluación
de las Estrategias de Reducción de la Pobreza… Op.
cit., p. 18.

98
2006-2010 “Para Vivir Bien”, el mismo supeditada al mercado…; sin embargo,
que es totalmente crítico respecto al ya que la empresa privada no asumió
período anterior y a la propia EBRP este desafío, quedó un vacío de
y busca el cambio del modelo de intervención pública para encarar
desarrollo vigente. Considera que la los problemas sociales básicos. Este
desigualdad y la exclusión social como vacío fue parcialmente cubierto por la
producto del colonialismo hacen parte iniciativa privada no gubernamental
del patrón primario exportador y del articulada a la cooperación externa, la
neoliberalismo, el mismo “que debilitó cual también reemplazó parcialmente
al Estado y supeditó el desarrollo del al Estado a través de la ejecución de los
país a los designios de las organizaciones “proyectos de desarrollo”, circunscritos
multilaterales y a los intereses de las a las comunidades locales, articulados
empresas trasnacionales.”123 levemente a los municipios, las
prefecturas y los ministerios.
“Con las políticas de ajuste se introdujo
la ‘reducción de la pobreza’ como El carácter puntual de los “proyectos
objetivo urgente de las políticas de desarrollo” financiados por la
públicas, cuyo cumplimiento fue cooperación externa dio lugar a la
condicionado –por la cooperación conformación de unidades sujetas,
externa, los organismos multilaterales exclusivamente, a los objetivos de los
y los convenios bilaterales– al logro proyectos. Pese a su articulación con
de objetivos inconsultos, traducidos, diversas instancias gubernamentales, la
primero, en metas de reducción de las ejecución de proyectos fragmentados y
“necesidades básicas insatisfechas”, luego dispersos no resolvió el problema, pero
en “indicadores de desarrollo humano” sí contribuyó al debilitamiento del
y, finalmente, en la consecución de los Estado. De esta manera, tales “proyectos
“objetivos del milenio” y la organización de desarrollo” –articulados a instancias
de una “red de protección social”. estatales nacionales, departamentales y
municipales– significaron una inyección
Paradójicamente, esta exigencia y externa de los recursos financieros y
su cumplimiento requerían de la tecnológicos que no se tradujo en
presencia e intervención del Estado desarrollo, sino en un gasto ineficiente
con los recursos y la autoridad en las de ahorro externo.”124
condiciones adversas, pues el proceso
privilegiaba el mercado como único Las visiones existentes en los Planes
asignador de recursos. La “reducción y Estrategias anteriores sobre el rol
de la pobreza” quedaba, entonces, del Estado se han modificado. Bajo
el PND, éste asume un rol como
123 República de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo
“Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática
para Vivir Bien” 2006-2010. Junio de 2006, p. 6. 124 Ibidem, p. 5.

99
protagonista del desarrollo en un sentido propuestas (Asamblea Constituyente,
económico y social, poniendo énfasis Nacionalización de los Hidrocarburos,
en la búsqueda de equilibrio entre entre otras medidas), revertir las
una: economía estatal, comunitaria, políticas establecidas hace 20 años con
mixta y la economía privada. Se busca la aplicación de las políticas de ajuste
impulsar la denominada economía estructural y desmontar el “colonialismo
plural y modificar el paradigma y neoliberalismo, con el propósito de
del “desarrollo economicista” hacia construir un Estado multinacional
un paradigma desarrollado por las y comunitario que permita el
culturas indígenas y originarias del empoderamiento de los movimientos
país, que se basa no únicamente en la sociales y pueblos indígenas emergentes.
acumulación de bienes, sino también Su principal aspiración es que los
en la satisfacción de aspectos subjetivos, bolivianos y las bolivianas vivamos
espirituales, y emocionales. Parte de
bien.” Su finalidad se centra en suprimir
este cambio se ha reflejado en el sector
las causas que originan “la desigualdad
agropecuario con el viraje de atención
y la exclusión social en el país, lo que
desde las cadenas productivas de
significa cambiar el patrón primario
agro exportación hacia los llamados
exportador y los fundamentos del
Complejos Productivos Integrales,
dentro de los cuales existe amplitud colonialismo y el neoliberalismo que
para la producción para el mercado y lo sustentan.”126
para la seguridad alimentaria.125 Si bien En el largo plazo, el PND se propone
se niega el desarrollo sostenible y se lo
la configuración de una Bolivia:
asocia al neoliberalismo, la propuesta
gubernamental del “Vivir Bien” i) Digna: Erradicación de la pobreza,
contempla una visión integral similar de toda forma de exclusión y
a la del desarrollo sostenible, incluyendo discriminación, marginación y
de manera explícita los factores explotación; pleno ejercicio de
intangibles de la subjetividad humana los derechos sociales, políticos,
(espiritualidad), de la cosmovisión de las culturales y económicos; patrón
diversas culturas, así como los principios equitativo de distribución del
propios de las mismas: reciprocidad, ingreso y riqueza en el marco de
complementariedad, entre otros. la solidaridad y reciprocidad y con
El PND, presentado en junio de 2006, una población en menor riesgo;
se propone consolidar la llamada ii) Democrática y participativa:
Revolución Cultural y Democrática
y, en el marco de las transformaciones 126 Carlos Villegas, Ministro de Planificación del De-
sarrollo en la Presentación del Plan Nacional de
Desarrollo. En: República de Bolivia. Plan Nacional
125 Lineamientos estratégicos del Plan Nacional de de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva
Desarrollo. D.S. Nº 29272, de fecha 12 de septiembre y democrática para Vivir Bien. La Paz, junio de
de 2007. 2006, s/p.

100
Sociedad plurinacional y De igual manera, apoyó el proceso del
comunitaria, donde el pueblo DNBP, especialmente en los aspectos
ejerce poder político desde la región; metodológicos y de sistematización.
revoca mandatos y ejerce control
“Cuando yo llegué se estaba empezando
social sobre la gestión estatal y es
a clarificar… [lo que podíamos hacer en
corresponsable de su desarrollo;
el] Diálogo Nacional Bolivia Productiva.
iii) Productiva: Transformación Yo creo que hemos hecho muchos
y diversificación de su matriz aportes para seriedad del proceso. Ahí
productiva en el marco del nuevo hemos podido aprovechar muchas
patrón de desarrollo, impulsa experiencias de planificación nuestras,
los complejos productivos y la de cómo organizar espacios de diálogo,
industrialización de sus recursos encuentros entre Estado y sociedad
y genera valor agregado a sus civil. Creo que las mesas municipales,
exportaciones con el apoyo del algunas mesas departamentales para el
Estado promotor y protagonista Diálogo Bolivia Productiva han podido
del desarrollo; aprovechar muchos instrumentos,
metodologías de planificación que se
iv) Soberana: Toma de decisiones han ido desarrollando en el transcurso
propias y autónomas, relaciones de los años. Pero era una fase de
dignas, armónicas y de equilibrio planificación participativa donde ya
en el contexto mundial; y llegaron a surgir muchas dudas,
consolida su soberanía alimentaria preguntas no sólo en Bolivia en cuanto a
y energética.
todo el proceso de PRSP. Se preguntaba
8.4. Énfasis en la gestión pública, ¿y después del diálogo qué? No había
responsabilidad compartida, este nexo entre el diálogo y la posterior
desarrollo regional/municipal infiltración de los resultados del diálogo
e interculturalidad en la agenda política y la agenda de la
administración pública. Eso sucedía
A pesar del contexto de crisis en el país,
muy accidentalmente y sobre todo
la GTZ continuó su asesoramiento en
a nivel de los gobiernos municipales
el diseño de los planes y las estrategias
nacionales: En este período, al proceso donde la sociedad civil organizada
de formulación de la EBRP revisada podía ejercer suficiente presión en
2004-2007 y al DNBP. “La GTZ base a los acuerdos a los que se había
acompañó mucho la EBRP. Estuvo llegado usando los instrumentos de
en su debate, en la implementación. planificación participativa que ofrecía
De ahí salen mayormente temas el proceso. Sólo ahí donde la sociedad
como el de género y pobreza…”127
de Participación Popular y ex Responsable del
127 Gloria Ardaya. Entrevista 23/05/09. (Ex Ministra Componente 3. Equidad Social de la GTZ).

101
civil organizada podía ejercer suficiente importantes a ser ejecutados en un
presión con el documento en la mano determinado período de tiempo a
el apoyo con la fuerza del señor alcalde, través de lineamientos estratégicos)
señores concejales, concejalas, por favor por parte de los actores regionales
incluyan esto en el POA o… dejamos agrupados por ejes temáticos;
esto en consideración para el próximo
iv) establecimiento de programas,
PDM. Eso sucedió muy erráticamente,
presupuesto y pactos, fase en que
no como proceso sistemático y, a nivel
los actores políticos, institucionales y
nacional, yo particularmente… no sociales acuerdan responsabilidades
he podido observar una integración en el logro y la ejecución de los
sistemática de los resultados de este objetivos y las políticas de desarrollo
proceso…”.128 definidas;
En los últimos años, la GTZ priorizó v) mecanismos de seguimiento y
los ámbitos subnacionales y desde éstos evaluación de resultados.
aportó con insumos y propuestas a las
políticas públicas, en sus diferentes
niveles. A las ya citadas anteriormente,
destacan las contribuciones conceptuales “Con el ciclo corto de la planificación para el
y metodológicas sobre el Ciclo Corto de desarrollo departamental se espera vincular
las políticas de Estado a nivel regional con
la Planificación Prefectural. Se trata del las expectativas, demandas y recursos de los/as
proceso a través del cual, en el marco actores/as regionales, con la finalidad de contar
del SISPLAN y tomando en cuenta con un Plan de Desarrollo Departamental
las líneas estratégicas del PGDES, cuya base de consenso y legitimidad se traduce
las entidades públicas elaboraron y en resultados y compromisos concretos a ser
concertaron el PDDES para el período efectivizados en el período de vigencia del
PDDES.”
2003-2007 con apoyo, compromiso y
MDS. Ciclo Corto de la Planificación
participación de la sociedad civil. El Departamental. Referencia Rápida. Ministerio
Ciclo Corto consideraba las fases de: de Desarrollo Sostenible/Viceministerio de
Planificación, PADEP/GTZ, Representación
i) Organización del proceso por de las Naciones Unidas en Bolivia. La Paz,
Septiembre 2003.
parte de los equipos técnicos de las
prefecturas;
ii) definición de la visión y ejes del En el ámbito de los procesos de
desarrollo por parte de los actores planificación, la GTZ –a partir de
regionales; la experiencia acumulada– arriba
iii) definición de los objetivos y políticas a la propuesta de la Planificación-
de desarrollo (logros concretos e Acción, enfoque metodológico para
recoger las demandas específicas en
128 Christian Breustedt. Entrevista 14/05/09.

102
un territorio determinado (municipio, ii) transparencia (construcción de
departamento…), priorizarlas, relaciones de confianza entre los
presupuestarlas y adecuarlas para que actores públicos y sociales a través
se transformen en las acciones de de la información y rendición
corto, mediano y largo plazo. Se basa de cuentas) con los GM y
en los acuerdos de la responsabilidad Mancomunidades de la región;
compartida entre los diferentes actores
involucrados para lograr compromisos iii) descentralización e interculturalidad
de acción, es decir, se asume el plan (relaciones entre los indígenas
como un contrato social de los actores y la población urbana y los
para su implementación efectiva. interfases originario/“occidental”),
especialmente en el proceso iniciado
Sin embargo, el aporte de la GTZ en 2002, de consolidación del
trasciende la fase de elaboración de Distrito Municipal Indígena de
planes y se orientó a la reforma y Kaami;
modernización del Estado. El PADEP
asumió una visión más amplia e iv) diálogo productivo que significó
integral de su asesoramiento técnico acompañar el proceso del DNBP
en el país, tratando de asumir –a través no sólo para alimentar la EBRP
de sus respectivos componentes– la
complejidad de la problemática de “Entonces, yo no plantearía el tema sólo en
términos de planificación. El aporte de la GTZ
la reforma estatal y su relación con la va relacionado con la Reforma del Estado. No
sociedad. es solamente que ayuda a la planificación, la
planificación es un medio. El objetivo es la
También destacaron los aportes Reforma del Estado y aquí vez un aporte en
a los procesos de planificación y el nivel nacional y en el subnacional.
concentración en dos regiones: el En la misma perspectiva y con las mismas
Chaco y el Norte de Potosí, así como dificultades, yo recuerdo por ejemplo haber
el apoyo a los niveles subnacionales trabajado mucho en Oruro. En la prefectura
(prefecturas y municipios) en Oruro, y en el municipio de Oruro. Trabajábamos en
Potosí, Beni y Chuquisaca. En el instituciones públicas estatales y no estatales.
Por ejemplo nosotros apoyamos mucho a
Chaco se establecieron cinco áreas de
la FAM y ACOBOL. La GTZ publicó un
asesoramiento:129 libro absolutamente pionero sobre el acoso
político a las mujeres concejalas. Apoyó
i) Planificación-Acción (apoyo al mucho al empoderamiento y la dotación de
diseño, ejecución y evaluación de capacidades políticas a estas mujeres. En temas
políticas públicas), donde resalta culturales apoyó a la asociación de conjuntos
el apoyo al PDM de Villamontes; folklóricos de Oruro cuando se declara el
carnaval como Patrimonio de la Humanidad
129 España, J. L.; España, R.; Peres, J. A. y Rozo, P. Estudio
(UNESCO)…”
sobre el Fomento a la Participación en Programas Gloria Ardaya. Entrevista 23/05/09.
y Proyectos de la Cooperación Técnica Alemana al
Desarrollo. Versión Final. CEP. La Paz, 14 de marzo
de 2005, p 46 y ss.

103
sino para ajustar la estrategia El Distrito Indígena Kaami, que
productiva, tanto en los ámbitos forma parte del Gobierno Municipal
municipales como mancomunidades de Camiri, Provincia Cordillera, del
y PDDES; departamento de Santa Cruz, al este de
Bolivia, tiene más de 4 mil habitantes,
v) Asamblea Constituyente, con el
en su mayoría guaraníes, organizados
acompañamiento a las propuestas
en 16 comunidades ubicadas en 95.947
de los actores y las organizaciones
hectáreas. El 2000, los dirigentes de
de la región.
Kaami tomaron contacto con la
En el Chaco además trabajó el GTZ para fortalecer su organización,
PDR (lue-go PROAGRO) hasta su demanda que fue encomendada a la
culminación. Tuvo “como referente el GTZ/PADEP.
Plan Maestro Regional del Chaco” y El programa comenzó así un proceso
los PDM,130 donde desarrolló bajo un de revalorización de la identidad
enfoque de Desarrollo Económico Local cultural de Kaami durante varios
(DEL) un asesoramiento y fomento: A meses, trabajo que se expresa en el
los sectores productivos organizados, al Ñande Reco, comprensión de la Vida
turismo, a los Consejos de Desarrollo Buena en idioma guaraní, que permite
Económico Local (CODELEs), a la entender el concepto de calidad de vida
participación de los jóvenes y al manejo y desarrollo de este pueblo en el oriente
sostenible de los recursos naturales. boliviano.
Luego Kaami ingresó a un proceso
de capacitación sobre gestión
municipal en la perspectiva de lograr
“Autogestión intercultural significa reco-
nocimiento de nuestras capacidades para
el reconocimiento de su Distrito
tomar decisiones, administrar competencias Municipal Indígena, al que le sigue
y recursos, la justicia, elegir a las autoridades la elaboración colectiva de un Plan
a fin de procurar la buena vida y la solución de Desarrollo Distrital Indígena.
a los problemas como el de tierra-territorio, Kaami también redactó un Estatuto
de los servicios básicos y de la producción en
Comunitario que fue reconocido por el
convivencia pacífica con los karai (los blancos)
y la lógica urbana, y, finalmente, generar Concejo del Municipio de Camiri.131
interrelaciones productivas para ambas partes,
explica Ramón Gómez, alcalde y capitán En el apoyo al distrito indígena guaraní
grande del Distrito Kaami.” Kaami, en el proceso de la AC, destaca
http://www.padep.org.bo/www/index. la propuesta de éstos sobre “autogestión
php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/kaami/

131 http://www.padep.org.bo/www/index.
php?pg=proyectos/Anteriores/2007/06/kaamien-
130 Ibidem, p.48. lima/ver

104
intercultural”, la misma que tenía como de la Mancomunidad de Municipios
base el proceso de reflexión de Kaami, del Norte de Potosí,
respaldado por el PADEP, experiencia
que fue publicada conjuntamente a ii) la formulación y ejecución del Plan
la FAM en 2002: “Ñande Reco: la Estratégico de Desarrollo del NP y
Comprensión Guaraní de la Vida el acompañamiento al proceso del
Buena”. También destaca el apoyo a la DNBP,
elaboración participativa del Plan de iii) municipio transparente, por medio
Desarrollo Distrital Indígena (2002)
del mejoramiento de las capacidades
“con pensamiento propio y tierra” que
de control social y rendición pública
establecía la asignación de los recursos
y las relaciones con el Municipio de de cuentas; destacándose el impulso
Camiri y otros actores, además de a los espacios de los Consejos de
su articulación con la EBRP. Esto Desarrollo Municipal (CDM),
fue insumo para la participación de iv) gestión del conocimiento para el
Kaami en las mesas municipales del
desarrollo regional, a partir del
DNBP (2004) en el Chaco. En 2003
fortalecimiento de las capacidades
se apoyó la formulación por parte de las
comunidades del “Estatuto Comunitario para la resolución de conflictos y la
de Kaami” rescatando la tradición oral concertación, de la sensibilización
de usos y costumbres, base normativa en temas de género, generacional e
para la administración territorial de la interculturalidad en la formación de
Capitanía Guaraní que permitiría unirse liderazgos.
a los procesos políticos y administrativos
El PADEP capacitó, entre 2002-2005,
de la Constitución Política del Estado
a un centenar de líderes indígenas en
con visión propia.”132
el NP en la elaboración de proyectos
En el Norte de Potosí (NP), como en de desarrollo. Ésta fue una base
la región del Chaco, el enfoque es el
de los “procesos de cambio” definidos
con base en la oferta institucional de “En la mecánica de la ejecución de los procesos
de cambio los operadores del PADEP definen
la GTZ, pero adecuada a la demanda
el concepto y a partir de ello se planifica la
local. Entre los principales procesos parte operativa con la participación de los
acompañados en el NP destacan:133 actores, quienes a su vez son los que llevan a
cabo la ejecución de los procesos de cambio,
i) Gestión mancomunada del desarrollo mientras que el PADEP cumple un rol de la
regional, a través del fortalecimiento facilitación, monitoreo y evaluación.”
España, et. al. Estudio sobre
132 http://www.padep.org.bo/www/index. el Fomento a la Participación en Programas
php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/kaami/ y Proyectos de la Cooperación Alemana al
133 España, J. L.; et. al. Estudio sobre el Fomento… Op. Desarrollo, Op. cit., p. 79.
cit., p. 79 y ss.

105
importante para la formulación del ii) desde 2006, de gestión por resultados
Plan Estratégico de Desarrollo Decenal del municipio de Sucre.
de la Mancomunidad de Municipios
del Norte de Potosí 2004-2013, cuya En el primer caso, fue el municipio
inversión prevista era de 240 millones pionero de Bolivia en adecuar su
de dólares. Se creó una Unidad de programa de desarrollo al PND
Gestión Técnica que además ofrecía y PDDES. Esta iniciativa fue en
servicios de consultoría a municipios coordinación entre Medicus Mundi y
socios. Asimismo, “se conformaron los el PADEP con la “finalidad de mejorar
Consejos de Desarrollo Comunales, las condiciones de vida de la población
Municipales y, finalmente, el Consejo de rural que vive en extrema pobreza”, a
Desarrollo de la Mancomunidad, según través de 10 estrategias y 33 programas
usos y costumbres de los ayllus, como en las áreas de Desarrollo Humano,
instancias pioneras de deliberación y Participación Ciudadana y Desarrollo
decisión ciudadana para orientar las Económico Local.135 En el segundo,
políticas de la Mancomunidad.”134 con el propósito de mejorar la calidad
En el Norte de Potosí, también se realizó de los servicios municipales y motivar
la propuesta del PDR estructurada en mayor compromiso de los funcionarios
cuatro líneas: Desarrollo económico, con la ciudadanía se puso en ejecución
orientado al fortalecimiento de las la modalidad de gestión por resultados,
organizaciones de los productores para la misma que fue premiada por la
dinamizar la economía de la región; Cooperación Técnica Alemana. Esta
recursos naturales, con enfoque de modalidad premia a las unidades
manejo de cuencas y metodología municipales y funcionarios por el
de gestión de riesgos; transversales logro de los resultados comprometidos
con los temas de género, pueblos públicamente. “Gestión por resultados
indígenas y juventud; y fortalecimiento forma parte de un conjunto de
institucional. reformas que se implementa en el
En Chuquisaca se apoyaron las Gobierno Municipal, desde 2006, con
experiencias: apoyo del… PADEP…, con el fin de
fortalecer sus capacidades técnicas,
i) En 2007, de la vinculación/ mejorar la transparencia, modernizar
adecuación del PDM 2007-2011 la administración, los sistemas de
del municipio de Villa Vaca Guzmán
la planificación y poner en marcha
(Provincia Luis Calvo) al PND y
estrategias y planes con participación
134 http://www.padep.org.bo/www/index. 135 http://www.padep.org.bo/www/index.
php?pg=proyectos/Anteriores/2007/02/nortepo- php?pg=proyectos/Anteriores/2007/05/villava-
tosidesarrollo/ caguzman2/

106
ciudadana y responsabilidad social Otra importante contribución de la
compartida…”136 experiencia acumulada por la GTZ
tiene que ver con la sistematización
Así mismo, con la finalidad de lograr del enfoque de gestión por resultados
una inclusión efectiva de los Pueblos y la rendición de cuentas, la misma
Indígenas en la configuración del que fue publicada y difundida en
nuevo Estado Plurinacional en el
país, el PADEP, en coordinación 2008.139 Constituye una importante
con el Ministerio de Autonomías, la herramienta que posibilita a la
GTZ apoyó los procesos de reflexión administración pública, en sus distintos
y aprendizaje sobre la Gestión Pública niveles, que se orienten hacia un
Indígena e Intercultural (GPI). Se cambio organizacional, mejoren sus
trata de recuperar y sistematizar las capacidades internas con competencias
diversas experiencias de la gestión crítica en lo institucional, técnico y
pública de los indígenas, originarios político. Aspectos que contribuyen
y campesinos que han logrado ocupar a producir con efectividad y calidad,
posiciones de liderazgo público y desde el interior de las instituciones,
convertirse en gestores públicos, para resultados de gestión, coproducidos con
fortalecer un diseño institucional e los actores fundamentales del proceso
instrumental sobre la GPI.137 En este de cambio.
mismo marco, el de la contribución
a procesos participativos y de control En la presente gestión (2009), en
social dentro de la gestión pública, el Ministerio de Planificación para
es importante realzar el apoyo de la el Desarrollo (MPD) se formuló el
GTZ a la formulación y gestión de denominado “Plan Vida” cuyo objetivo
PDMs de municipios indígenas en se centra en la erradicación de la
las regiones del Chaco y del Norte de pobreza. También se efectúan ajustes
Potosí. En este último caso, destaca y adecuaciones del PND a la nueva CPE
el Plan de Desarrollo Municipal y, en este marco, se formula el “Sistema
de Colquechaca, que se constituye de Planificación Integral del Estado
en la primera experiencia a nivel
Plurinacional (SPIEP)” que reemplazará
nacional donde se ha plasmado la
al todavía vigente SISPLAN. En este
inclusión operativa de criterios de
seguimiento y evaluación orientados último aspecto, el Componente 6 del
a impactos.138 PADEP apoya a la Dirección General

136 http://www.padep.org.bo/www/index.
evaluación, como experiencia piloto, que decantó
php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04/municipi-
en el diseño de un sistema de administración de
odesucre/
información (el SISE) y que posibilita el seguimiento
137 http://www.padep.org.bo/www/index. a impactos como marco operativo de las cadenas
php?pg=proyectos/Anteriores/2007/06/Gestion- de objetivos y las cadenas de indicadores.
indi/
139 GTZ/PADEP. Gestión por Resultados y rendición
138 Una contribución importante en este PDM fue la de Cuentas. Conceptos principales e instrumentos
incorporación de mecanismos de seguimiento y metodológicos básicos. La Paz, agosto de 2008.

107
de Planificación del Ministerio de originario campesino; ámbitos
Planificación para el desarrollo en esta autonómicos reconocidos por la
reforma, además de su fortalecimiento nueva CPE.
con 13 consultores que forman parte
de esta instancia. El soporte técnico a iii) Desarrollo de instrumentos de
esta Dirección se traduce en cinco líneas articulación/integración entre
de trabajo:140 Planificación del Desarrollo y
Ordenamiento Territorial.
i) Incorporación de la Planificación
Sectorial de Desarrollo (en los 26 iv) Desarrollo de instrumentos de
sectores inscritos en el marco del articulación/integración entre la
PND), como instrumento que desde triada: Planificación del Desarrollo
la visión del Vivir Bien devuelve al –Gestión del Presupuesto– Inversión
Estado su rol protagónico en la Pública.
economía. También, en esta línea, v) Incorporación de criterios de
destaca el apoyo a la Planificación seguimiento y evaluación en los
Anual de Desarrollo (PADs) con procesos de planificación.
visión y la Planificación Estratégica
Institucional Sectorial. En cada una de estas líneas se trabaja en
la construcción de las metodologías e
ii) Planificación en niveles subnacio-
instrumentos, propuestas normativas e
nales, donde destaca la construcción
implementación experimental de dichos
de normas, metodologías e
resultados.
instrumentos de planificación en los
niveles departamental, municipal,
regional y de territorios indígenas

140 Información del Componente 3 del PADEP. La


Paz, 17 de agosto de 2009.

108
Tabla nº 2
Sinopsis de los Procesos de Planificación del Desarrollo en Bolivia en el Nivel Nacional y Aportes
de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ
– Período democrático 1982 a 2009 –

Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Hernán Siles Zuazo Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: -


10/10/1982 a Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo. Capitalismo de Estado. Énfasis en la reestructuración estatal:
06/08/1985 (Renuncia) Horizonte Temporal: Poder Dual.
1984-1987 (Formulación a media gestión Objetivo:
gubernamental). Rehabilitación de la economía y la transformación productiva
Contexto: para afirmar autonomía nacional, el impulso al desarrollo
nacional y promoción de una mayor equidad y solidaridad
Recuperación democrática. social.
Principales Políticas del período:
D. S. Nº 20632 (Co-gestión: empresas estatales –
trabajadores).

Víctor Paz Estenssoro Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Asesoramiento técnico con apoyo de
06/08/1985 a Estrategia de Desarrollo Económico y Social Economía de libre mercado. Énfasis sectorial y sectorialistas para la formulación de la EDES.
06/08/1989 (EDES). macroeconómico.
Horizonte Temporal: Objetivo:
1989-2000. Lograr un mayor bienestar para la población actual y para
Formulación al final de la gestión de gobierno. las generaciones futuras, mediante una mayor disponibilidad
de bienes y de servicios. Con hincapié en la producción y
la productividad, la valoración de los recursos humanos y
naturales para alcanzar una sociedad menos pobre y menos
desigual.

109
110
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Contexto: Principales Políticas del período:


Ajuste Estructural. Nueva Política Económica. D. S. Nº 21060 (29/08/85): Nueva visión económica que
cierra ciclo del capitalismo de Estado forjado desde la visión
keynesiana vigente desde 1952.
Ley Nº 843 de Reforma Tributaria (05/86).
D. S. Nº 21660 (10/07/87): Lineamientos para el
financiamiento de la reactivación económica.

Jaime Paz Zamora Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Asesoramiento al Ministerio de Planeamiento y
06/08/1989 a Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Un Economía de Mercado. Énfasis en la lucha contra la pobreza Coordinación en temas estratégicos (enfoques
instrumento para la concertación. y de carácter sectorial agrupado en sectores económicos e sectoriales y multisectoriales, lucha contra la
06/08/1993 pobreza y equidad social).
Horizonte Temporal: infraestructura y de carácter social. Particular hincapié en
equidad social y concertación. Apoyo a la territorialización sub nacional de la
1992, con orientación de Largo Plazo. END. Por primera vez se ejecuta un proceso
Objetivo:
Formulación al final de la gestión de gobierno. de consulta en regiones (departamentos) de
Crear las condiciones económicas, sociales e institucionales acuerdo a sus prioridades sectoriales. Se
Contexto: para la satisfacción de las necesidades básicas de los mantiene el enfoque sectorial y se avanza
Continuidad estabilidad económica, bolivianos en términos de empleo, ingresos, salud, nutrición, hacia uno de carácter multisectorial (género,
privatización y lucha contra la pobreza. educación, vivienda y saneamiento básico. medio ambiente e inversión).
Apoyo al asentamiento de bases para el
Programa de Servicio Civil (PSC): Spread
de fondos de la GTZ en el BCB para el
funcionamiento del Ministerio de Planeamiento
y Coordinación.
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Principales Políticas del período:


Plan de Uso del Suelo (Tierras Bajas del Este – Santa Cruz).
D. S. Nº 22407 (01/90). Continuidad y consolidación del las
políticas de estabilización económica.
Ley Nº 1178: SAFCO de administración y control
gubernamental.
Ley Nº 1333 de Medio Ambiente (27/04/92). Protección y
conservación del medio ambiente, sin afectar los procesos de
desarrollo requeridos por el país.

Gonzalo Sánchez de Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Asesoramiento al Ministerio de Desarrollo


Lozada Plan General de Desarrollo Económico y Economía de Mercado. Énfasis en la continuidad de las Sostenible en temas estratégicos relacionados
06/08/1993 a Social de la República (PGDES) – El Cambio reformas estructurales en el marco del Desarrollo Sostenible. al enfoque integral del desarrollo sostenible
para Todos. (crecimiento económico, equidad social, uso
06/08/1997 Objetivo: racional de los RRNN y gobernabilidad) y
Horizonte Temporal: El cambio del carácter de la inserción internacional; énfasis en potencialidades de desarrollo.
1994, con orientación de Mediano Plazo. transformación productiva; igualdad de oportunidades; Continuidad del Programa de Servicio Civil
Elaborado en base al Programa de Gobierno democracia participativa; perfeccionamiento de la democracia; para facilitar el proceso de formulación e
“El Plan de Todos” (1993) de Gonzalo aprovechamiento de los RRNN y preservación del medio implementación del PGDES, así como la
Sanchez de Lozada. ambiente; relación armónica entre la población y los recursos articulación con visiones departamentales de
naturales renovables. desarrollo.
Formulación al inicio de la gestión de
gobierno. Apoyo al diseño conceptual, metodológico y
operativo de la Ley de Participación Popular.
Apoyo a la formulación de la primera
generación de Planes Departamentales de
Desarrollo articulados al PGDES.

111
112
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Contexto: Principales Políticas del período: Apoyo a la territorialización y sectorialización


Reformas estructurales, privatización/ Reformas de “2da. generación”: Destaca la Ley de de políticas nacionales. (Planes =
capitalización, participación popular y Participación Popular (20/04/94). Lineamientos = Políticas).
modernización del Estado. R.S. 216779 (26/07/96) Normas Básicas (NB) del SISPLAN. Apoyo técnico en la formulación de la primera
generación de Planes Participativos de
R.S. Nº 216768 (18/06/96) NB del Sistema Nacional de Desarrollo Municipal.
Inversión Pública (SNIP).
Apoyo a la formulación de la primera
R.S. 218047 (30/07/97) experiencia de planificación regional y
Reglamento y Guía del Sistema Nacional de Planificación de inversión intergubernamental entre
Departamental. Departamentos y Municipios de Tarija,
Sistema de Programación de Operaciones (SPO) Chuquisaca y Santa Cruz (Plan Macrorregional
del Chaco Boliviano, aprobado posteriormente
Norma y Lineamientos para la Planificación Participativa
en 1998).
Municipal.
Programas de Acciones Estratégicas (PAEs).
Planes Departamentales y Regionales de Desarrollo.
Formulación de la Estrategia de Transformación Productiva del
Agro (ETPA).
Elaboración de la Agenda Bolivia 21:
Agenda Bolivia 21 y Agendas Departamentales:
Enfoque: Recogen las orientaciones de la Cumbre de la Tierra
(Río de Janeiro, 3-14/06/92), ratificadas y profundizadas en la
“Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible” (Santa
Cruz, 7-8/12/96).
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Hugo Banzer Suárez Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Asesoramiento al Ministerio de


06/08/1997 a Plan General de Desarrollo Económico y Economía social de mercado. Énfasis en las mesas nacionales de Planeamiento en temas estratégicos:
06/08/2001 (Renuncia) Social (PGDES) 1997– 2002. Bolivia XXI: diálogo y concertación (Octubre, 1997). Continuidad al enfoque de Desarrollo
País Socialmente Solidario. Objetivo: Sostenible, sobre la base de la identificación
Horizonte Temporal: y establecimiento de núcleos estratégicos en
Jorge Quiroga Disminución de la pobreza urbana y rural; impulso a economía cada una de las 4 dimensiones del PGDES.
1997–2002. social de mercado; transparencia y eficiencia del mercado;
07/08/2001 a estabilidad con crecimiento; seguridad humana; generación Apoyo técnico en la formulación de la segunda
Formulación al inicio de la gestión de generación de Planes Departamentales de
06/08/2002 gobierno. de empleo estable; integración latinoamericana; ciudadanía
activa; distribución equitativa de la riqueza; concertación social; Desarrollo Económico y Social, PDDES, de
Contexto: erradicación del narcotráfico; seguridad ciudadana; administración Oruro, Beni, Chuquisaca y Sucre.
Diálogo Nacional y la Lucha contra la pública al servicio del ciudadano. Apoyo a la primera experiencia de planificación
Pobreza. Objetivos basados en 4 pilares: Oportunidad; Equidad; Dignidad e participativa municipal en ciudades capitales
Institucionalidad. (PDM de Sucre) e incorporación en el proceso
de herramientas de Planificación – Acción,
como mecanismo para trascender del Plan-
Principales Políticas del período: Documento al Plan-Compromiso (Articulación
Ley No. 1864 de Propiedad y Crédito Popular (11/06/98). de procesos políticos con procesos técnicos).
Ley No. 2028 de Municipalidades (28/10/99). Apoyo a la formulación de planes de manejo
de áreas protegidas.
Diálogo Nacional 2000 y Estrategia Boliviana de Reducción de la
Pobreza (EBRP).
Ley del Diálogo Nacional (LDN, 2001).
Bases Conceptuales y normativa para el Ordenamiento Territorial.
Acuerdos estratégicos para la reducción de la pobreza (Estrategia
Boliviana de Reducción de la Pobreza, en el marco de los
consensos del HIPC II – Diálogos Nacionales.
Bases para la planificación territorial en áreas protegidas (Planes
de Manejo en Aéreas Protegidas)

113
114
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Gonzalo Sánchez de Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Apoyo a la formulación de la tercera


Lozada. Revisión de la Estrategia Boliviana de Economía de Mercado. Énfasis en la territorialización y generación de Planes Departamentales de
06/08/2002 a Reducción de la Pobreza. Alianza Hacia las operativización de los Objetivos del Milenio (ODM). Desarrollo Económico y Social (Chuquisaca,
Metas del Milenio. XV Grupo Consultivo, Oruro y Beni).
17/10/2003 Objetivo:
París, 8 y 9 de Octubre de 2003. Apoyo a la tercera generación de Planes de
(Renuncia) Priorización en la agenda nacional de temas económicos Desarrollo Municipal (Sucre, Villamontes,
Horizonte Temporal: productivos y la generación de empleo e ingresos. entre otros). Primera generación de PDDES
Período de la EBRP: 2004–2007. Principales políticas del Periodo: que incorporan criterios de Ordenamiento
Formulación al inicio de la gestión de Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural Territorial.
gobierno. (ENDAR) Apoyo a la primera versión del Plan Regional
Contexto: del Norte de Potosí.
Contexto de Crisis sociopolítica y de Estado y
emergencia de los movimientos sociales.

Carlos D. Mesa Quisbert. Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Apoyo al Diálogo Nacional Bolivia Productiva.
17/10/2003 a Diálogo Nacional Bolivia Productiva (DN-BP). Continuidad y fin EBRP. Profundización de la ENDAR. Apoyo a procesos de planificación participativa
08/06/2005 Horizonte Temporal: Objetivo: en espacios subnacionales.
(Renuncia) Continuidad de la EBRP e intento de Recogía y daba continuidad al énfasis en los aspectos Diseño e implementación de metodologías de
formulación una nueva estrategia nacional de económico-productivos y a la urgencia de generar empleo e planificación del Ciclo Corto.
desarrollo. ingresos. Apoyo a la ejecución de procesos de
planificación vía Estrategias Productivas
Integrales (EPIs), como la Estrategia
Productiva de Turismo de Sucre (primera
experiencia de EPI que, además, incorpora
indígenas y mujeres en su proceso de
formulación y gestión).
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

Eduardo Rodríguez V. Contexto: Principales Políticas del período:


09/06/2005 a Incertidumbre, inestabilidad, crisis y viraje de Ley de agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas.
22/01/2006 escenarios y actores políticos.

Evo Morales Ayma Nombre del Plan/Estrategia: Enfoque: Aportes al debate y reflexión sobre el concepto
22/01/2006 Plan General de Desarrollo Económico y Reconfiguración del rol del Estado en la economía y del Vivir Bien (Suma Qamaña).
a la fecha. Social de la construcción de nuevo Estado Plurinacional. Énfasis: Posterior a la formulación y aprobación
República: “Plan Nacional de Desarrollo: Transformación de la matriz productiva del país; desmontaje del PND se brindó asistencia técnica a la
Bolivia Digna, Soberana, del colonialismo y del neoliberalismo; cambio del patrón de configuración del SPIEP en los siguientes
desarrollo primario exportador; nuevo paradigma de desarrollo temas:
Productiva y Democrática para Vivir Bien – que trasciende del Desarrollo Sostenible al “Vivir Bien”
Lineamientos Estratégicos”. Planificación Sub Nacional (Departamental,
(complementariedad entre el acceso y disfrute de los bienes Municipal, Regional y TIOCs).
Horizonte Temporal: materiales y la realización afectiva, subjetiva y espiritual, en
armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres Planificación Sectorial del Desarrollo articulada
2006–2011. al PND y recuperación de la Planificación
humanos).
Formulación al inicio de la gestión de Institucional con referencia sectorial.
gobierno (12/09/07) Objetivo:
Incorporación de Mecanismos de Seguimiento
Lograr la convivencia equilibrada y la complementariedad con y Evaluación, además de aproximaciones para
equidad de la Economía Estatal, la Economía Comunitaria la identificación de Indicadores del Vivir Bien.
–que se asienta en procesos productivos, impulsados por
organizaciones sociales, comunitarias,

115
116
Período de Gobierno Plan/Estrategia y Contexto Enfoque, Objetivos y Políticas Contribuciones de la GTZ

y micro y pequeños empresarios, artesanos, organizaciones Incorporación de criterios de Interculturalidad


económicas campesinas, organizaciones productivas, (Gestión Pública Intercultural).
comunidades, y asociaciones urbanas y rurales–, la Economía Articulación de los procesos de Planificación,
Mixta y la Economía Privada. Inversión Pública y Gestión del Presupuesto.
Principales Políticas del período: Articulación de procesos de Planificación y
Nacionalización de los hidrocarburos. criterios de Ordenamiento Territorial.
Asamblea Constituyente – nueva CPE.
Nuevo sistema de planificación (Sistema de Planificación
Integral del Estado Plurinacional, SPIEP).
Planificación Sectorial articulada al PND.
Política de Protección Social.
Reconfiguración de la organización territorial del Estado y
nuevo escenario de autonomías.
Erradicación de la Extrema Pobreza (Plan Vida).

Fuente: Elaboración propia


9. Apreciaciones finales
Desde mediados de la década de los años 80, la GTZ ha contribuido en términos
conceptuales, metodológicos e instrumentales en los procesos de planificación
en Bolivia. A pesar de los reiterados cambios políticos y las discontinuidades en
la administración pública se formaron recursos humanos, así como capacidades
que permitieron una “apropiación” de los conceptos, las metodologías y los
instrumentos que ya son parte de la práctica institucional a nivel nacional.
Si bien la historia de la planificación ha estado muy ligada a la formulación de
planes, entendidos como documentos, con las Normas Básicas del SISPLAN y otros
sistemas, se avanzó en los criterios de priorización de los proyectos y la asignación
de los recursos que han permitido un mejor ordenamiento de la inversión y gestión
pública. Aunque no se ha llegado a situaciones óptimas, es posible afirmar que
con la Participación Popular –proceso que contó con el compromiso y apoyo
firme de la GTZ– se ha abierto un proceso inclusivo, donde la ciudadanía y las
organizaciones sociales (OTBs), en sus diferentes expresiones (juntas de vecinos,
sindicatos agrarios, ayllus, capitanías, etc.) definen sus estrategias (objetivos) e

117
inversiones públicas en el corto (POA) y necesaria corresponsabilidad entre los
mediano plazo (PDM). Son los propios actores públicos y privados, así como
actores y ciudadanos en sus respectivos una agenda de compromisos entre las
ámbitos territoriales los convocados partes e involucrados para la ejecución
a encontrar las sendas de su propio de los planes, especialmente en los
desarrollo, a través de la construcción ámbitos locales. Son también relevantes
de visiones compartidas y lineamientos los aportes en cuanto a los mecanismos
de mediano y largo plazo. En el proceso de articulación de agendas políticas y de
sociopolítico actual, a pesar de no contar desarrollo con agendas institucionales
–en su momento– con un mandato (articulación de planes de desarrollo
constitucional ni gubernamental, la con planes institucionales).
GTZ propuso y probó desde inicios
del presente decenio los procesos de Las diferentes metodologías y el
planificación del desarrollo en los instrumental desarrollado –con diversos
territorios indígenas (Planes Indígenas grados y matices– han sido apropiados
articulados a PDMs), generando a en las instituciones públicas de los
partir de éstos conceptos y propuestas ámbitos nacionales y subnacionales.
para la profundización de los debates El ZOPP ha sido “bolivianizado”, la
en relación a la descentralización/ Planificación-Acción es parte de las
autonomía en los territorios indígenas rutinas institucionales, así como los
y a la gestión pública intercultural. procesos de seguimiento y evaluación.
Estos procesos si bien tienen distintos
En términos conceptuales, en grados de avance y aún cuentan con
la planificación se avanzó desde limitaciones, ya son parte de la gestión
visiones sectorialistas y con un sesgo pública nacional.
fundamentalmente económico, pasando
por enfoques de inclusión social y También debe mencionarse que –en
temática (medio ambiente, género, etc.) muchos casos– estos procesos (como
hasta llegar a los conceptos integrales en la historia de Sísifo) vuelven a fojas
y sistémicos como el Desarrollo cero y se quiere partir de nuevo para
Sostenible, con sus cinco dimensiones “descubrir la pólvora”, sin apelar al
y el actual paradigma del Vivir Bien, cúmulo de conocimientos y experiencias
que incluye valores culturales, aspectos desarrolladas (positivas y/o negativas)
intangibles e espirituales del ser que permitan optimizar los esfuerzos,
humano. El enfoque territorial del recursos y las capacidades creadas.
desarrollo ha cobrado fuerza y, desde Un logro que lamentablemente no tuvo
diversos ángulos, toma mayor vigencia/ continuidad en el país fue el Programa
urgencia el ordenamiento territorial. del Servicio Civil, que permitió, en su
La Planificación-Acción posibilita la momento, un importante impulso

118
al desarrollo de las capacidades en la de desarrollo y de ordenamiento
gestión pública para la promoción territorial, con miradas estratégicas de
de los procesos de planificación. Se mediano y largo plazo. Los diferentes
creó una masa crítica de servidores niveles de autonomías (nacional,
públicos a través del reclutamiento departamental, regional, municipal e
de los recursos humanos cualificados, indígena originario campesino) obligan
los mismos que se desempeñaron en a recuperar las experiencias acumuladas
la institucionalidad pública como y establecer normas, políticas públicas,
profesionales de línea y con perspectivas metodologías e instrumentos técnicos
de sostenibilidad con recursos del TGN. para su respectiva articulación,
Ya no se trataba de consultores de X o complementariedad y concurrencia, en
Y agencia de cooperación, se trataba el marco de sus respectivas competencias.
de funcionarios públicos. Los cambios La nueva realidad constitucional
políticos impidieron la continuidad de obliga a la gestión pública, en sus
la experiencia. diferentes niveles, a dar respuestas tanto
estratégicas como operativas a la nueva
A pesar de los esfuerzos desplegados, configuración del Estado y relación con
en el país aún no se cuenta con una la sociedad boliviana, en el marco de la
visión o visiones concertadas que diversidad, la heterogeneidad cultural
permitan dar un norte (o sur) y (interculturalidad) y los nuevos marcos
establecer una estrategia de mediano de autonomía y de emergencia de
y largo plazo. Las miradas son aún de nuevos niveles territoriales como los
corto plazo, coyunturales y emergentes regionales e indígena-originarios.
de las urgencias y presiones sociales y
políticas. Estos desafíos deben ser asumidos
de manera proactiva por parte del
Bajo el nuevo marco constitucional conjunto de actores (públicos, privados
y los procesos eleccionarios que se y de cooperación internacional) que
avecinan para encarar nuevas gestiones intervienen en forma directa y/o
de gobierno, en los niveles nacional indirecta en los procesos de construcción
(elecciones en diciembre 2009) y pública en Bolivia, siempre en el marco
departamentales y municipales (eleccio- de la recuperación y consideración
nes prefecturales y municipales, en abril constructiva de las experiencias y
2010), es imperiosa la necesidad de que lecciones que la historia pone a nuestra
la Cooperación Técnica, en general, disposición, y que en mayor o menor
y la GTZ en particular, acompañen medida, han sido recuperadas a través
los procesos de reflexión, debate e de la presente publicación.
implementación de los conceptos, las
metodologías y los instrumentos para
el impulso y ejecución de los planes
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1998 Plan General de Desarrollo Económico y Social 1997-2002. La Paz -
Bolivia. Septiembre de 1998.
Presidencia de la República
1984 Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-1987. La Paz -
Bolivia. 1984.
República de Bolivia
1995 Constitución Política del Estado. Promulgada el 2 de febrero de 1967,
Reformada por Ley Nº 1615 de 6 de febrero de 1995.
SBEF
2007 Boletines Informativos. Diciembre 2005, 2006, 2007.
UDAPE
Estrategia para la Reducción de la Pobreza 2004-2007. Propuesta para
la concertación. La Paz, 19 de agosto de 2003.

128
Leyes y Decretos:
República de Bolivia. Ley Nº 1551 de 20 de Abril de 1994.
Decreto Reglamentario D.S. Nº 23660 de 12 de octubre de 1993.

Páginas web:
http://www.bolivia.gov.bo/BOLIVIA/paginas/historia6.htm
http://www.iisec.ucb.edu.bo/papers/1981-1990/iisec-dt-1987-08.pdf
http://www.padep.org.bo/www/index.php?pg=proyectos/Anteriores/2007/04
kaami/  

Información documental en formato digital (DVD Anexo):


Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE. 60 años de
Planes y Estrategias y otros Documentos sobre Desarrollo y Cooperación
Internacional. En: Se hace Camino al Sembrar-Revista Anual 2008-2009.
La Paz
Centro de Estudios y Proyectos (CEP) S.R.L.
Centro de Documentación e Información - CEDOIN del PADEP/GTZ
Componente 6 PADEP/GTZ

129
Versión Digital Anexa
Referencias y Documentos PDF
En el DVD anexo se encuentra un resumen de los contenidos temáticos de
la presente publicación. Adicionalmente, como contribución bibliográfica de
gran valía para la investigación de los procesos de planificación en Bolivia, se
encuentra la siguiente documentación en formato digital PDF:141
Documentos de planificación del desarrollo en nivel nacional
1. Plan Bohan (1942).
2. Plan Inmediato de Política Económica del Gobierno de la Revolución
Nacional (1955).
3. Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social – Plan Decenal
(1962-1971).

141 Fuentes: Componente 6 de la PADEP/GTZ; Centro de Documentación e Información (CEDOIN) del la PADEP/GTZ, y
publicación “60 años de Planes y Estrategias y otros documentos sobre desarrollo y Cooperación Internacional”: En “Se
hace Camino al Sembrar – Revista Anual 2008-2009”; Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE; La
Paz, 2009.

131
4. Plan Bienal de Desarrollo Económico y Social (1963-1964).
5. Plan Bienal de Industrias (1963-1964).
6. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional. Un Futuro
Mejor para los Hombres del Mañana (1971–1991) –Versión 1.
7. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional (1971-1991)
– Versión 2.
8. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional – Tomo I
(1971-1991).
9. Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional – Tomo II
(1971-1991).
10. Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo (1984 – 1987).
11. Estrategia de Desarrollo Económico y Social (1989–2000).
12. Estrategia Nacional de Desarrollo. Un Instrumento para La
Concertación (1992).
13. El Plan de Todos (1993).
14. Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República.
El Cambio para todos. Octubre (1994).
15. Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República.
Marco Estratégico: El Cambio para todos. (1994).
16. Agenda Bolivia 21 (1996).
17. Agenda Bolivia 21 – Resumen (1996).
18. Plan General de Desarrollo Económico y Social. Bolivia XXI.
País Socialmente Solidario (1997-2002).
19. Plan Dignidad – Un llamado a la Cooperación Internacional.
Estrategia Boliviana de la Lucha Contra el Narcotráfico (1998 –
2002).
20. Memoria del Seminario “A un año de Implementación de la
Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza” (2003).
21. Revisión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza.
22. Alianza Hacia las Metas del Milenio (2004–2007).
23. Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva
y Democrática para Vivir Bien” (2006-2011).
132
Documentos referidos a estrategias agropecuarias
1. Estrategia de Desarrollo Agropecuario. Un Camino
Contra la Pobreza (1994-2003).
2. Estrategia Para la Transformación Productiva del Agro (1996-
2000).
3. Política Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (1999-
2004).
4. Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural – ENDAR
(2005).
5. Plan de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente Para
Vivir Bien (2006).
6. Plan Nacional de la Revolución Rural, Agropecuaria y Forestal
(2007).
7. Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (2007).

Documentos de los sistemas de planificación nacional y de inversión


pública
1. Hacia un nuevo Sistema Nacional de Planificación (1993).
2. Normas Básicas del Sistema Nacional de Planificación – SISPLAN
(1996).
3. Sistema Nacional de Planificación. Norma de Planificación
Participativa Municipal (1997).
4. Reglamento del Sistema Nacional de Planificación para el Nivel
Departamental. Guía de procedimientos para la Planificación
Departamental (1997).
5. Metodologías de Planificación Departamental. Guía Metodológica
para la Formulación del Diagnóstico y la Propuesta del Desarrollo
(1999).
6. Guía Metodológica para la Formulación del Plan Estratégico
Institucional Prefectural (2000).
7. Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP
(1996).
133
8. Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Reglamentos Básicos de: Operaciones del SNIP, Operaciones
del SISIN y Pre Inversión (1996).

Documentos de planificación subnacional y ordenamiento territorial


1. Guía Metodológica Integral para la Planificación del Desarrollo
(2005) – Guía del Ciclo Corto.
2. Plan Macroregional de Desarrollo Económico y Social del Chaco
Boliviano (1998).
3. Seminario Taller “Bases Conceptuales y Técnicas para una Legislación
del Ordenamiento Territorial” – Documento Síntesis (1998).
4. Ante-Proyecto de la Ley de Ordenamiento Territorial (1999).
5. Lineamientos de Políticas de Ordenamiento Territorial en Bolivia
(2001).
6. Guía Metodológica para la Formulación de Planes Departamentales
de Ordenamiento Territorial (2001).
7. Guía Metodológica para la Formulación de Planes Municipales
de Ordenamiento Territorial en Áreas Rurales (2001).
8. Guía Metodológica para la Formulación de Planes de Ordenamiento
Territorial en Municipios Predominantemente Urbanos (2001).
9. Plan Departamental de Desarrollo Económico y Social de Potosí
– Agenda Potosí 21 (1995).

134
Agradecimientos especiales por su información y tiempo dedicado a las
entrevistas a:

Gloria Ardaya, Erland Arispe, Alberto Borda, Christian Breustedt, Juan


Carlos Carranza, Marcos Castellón, Jürgen Czerwenka, Gonzalo Chávez,
Juan Carlos Chávez, Raúl España, Iván Finot, Rudiger Gumz, Cristof
Kersting, Günter Mainert, Armando Méndez, Nelson Mendoza, José Nuñez
del Prado, Ramiro Ortega, Hernán Paredes, Martin Pérez, Hans Petersen,
Camile Ponce, Jorge Rivera, René Rivera, Carlos Roca, Hans Schoeneberger
y María de los Ángeles Velarde.
Aproximación histórica a los
procesos de planificación en Bolivia
Aportes conceptuales y metodológicos
de la Cooperación Técnica Alemana–GTZ
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

- Cooperación Técnica Alemana -

Programa de Apoyo a la Gestión Pública


Descentralizada y Lucha contra la Pobreza – PADEP

Componente 6 Planificación del Desarrollo


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La Paz Bolivia
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