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ARTIGOS

http://dx.doi.org/10.18222/eae.v0ix.5013

JUVENILIZAÇÃO
DA EJA COMO
EFEITO COLATERAL
DAS POLÍTICAS DE
RESPONSABILIZAÇÃO
TALITA VIDAL PEREIRAI
ROBERTA AVOGLIO ALVES OLIVEIRAII

RESUMO
O fenômeno denominado juvenilização da Educação de Jovens e
Adultos (EJA) é analisado no presente artigo como consequência da
expulsão de jovens em defasagem idade-série da escola regular. O
pressuposto é que o fenômeno tem se intensificado na medida em
que a correção de fluxo tem funcionado como mecanismo de escape,
utilizado por gestores com o objetivo de evitar as sanções previstas
nas políticas de responsabilização às escolas e aos professores que
não alcançam as metas de desempenho estabelecidas pelas diferentes
esferas do sistema. São utilizados dados estatísticos sobre o histórico
de matrículas na EJA na rede municipal de ensino da cidade do Rio de
Janeiro para sustentar que as políticas de avaliação em larga escala,
anunciadas como garantidoras da qualidade da educação, têm
I Universidade do Estado do Rio de favorecido a manutenção de processos de exclusão escolar. Aportes
Janeiro (UERJ), Rio de Janeiro-RJ,
Brasil; http://orcid.org/0000-0002- pós-estruturalistas, em especial a Teoria do Discurso, sustentam a
1442-0124; p.talitavidal@gmail.com
problematização de uma concepção instrumental de qualidade.
II Secretaria Municipal de Educação
de Duque de Caxias; Fundação de
PALAVRAS-CHAVE RESPONSABILIZAÇÃO • EDUCAÇÃO DE JOVENS
Apoio à Escola Técnica,
Rio de Janeiro-RJ, Brasil; E ADULTOS (EJA) • QUALIDADE DA EDUCAÇÃO • AVALIAÇÃO DA
http://orcid.org/0000-0002-5527-1671;
roberta.avoglio@gmail.com EDUCAÇÃO.

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JUVENILIZACIÓN DE EJA COMO EFECTO COLATERAL
DE LAS POLÍTICAS DE RESPONSABILIZACIÓN
RESUMEN

Se analiza el fenómeno denominado juvenilización de la Educação de Jovens e


Adultos (EJA) en el presente artículo en función de la expulsión de jóvenes en desfase
edad-año de la escuela regular. Se presupone que el fenómeno se ha intensificado
en la medida que la corrección de flujo funciona como mecanismo de escape,
utilizado por gestores con el objetivo de evitar las sanciones previstas en las políticas
de responsabilización a las escuelas y a los profesores que no alcanzan las metas
de desempeño establecidas por las diferentes esferas del sistema. Se utilizan datos
estadísticos sobre el historial de matrículas en EJA en la red municipal de enseñanza
de la ciudad de Rio de Janeiro para sustentar que las políticas de evaluación en gran
escala, anunciadas como garantes de la calidad de la educación, han favorecido el
mantenimiento de procesos de exclusión escolar. Aportes post-estructuralistas, en
especial la Teoría del Discurso, sostienen la problematización de una concepción
instrumental de calidad.

PALABRAS CLAVE RESPONSABILIZACIÓN • EDUCAÇÃO DE JOVENS E


ADULTOS (EJA) • CALIDAD DE LA EDUCACIÓN • EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN.

JUVENILIZATION IN EJA AS A SIDE EFFECT OF


ACCOUNTABILITY POLICIES
ABSTRACT

This article analyzes the phenomenon called juvenilization in Educação de Jovens e


Adultos (EJA [Adult and Youth Education]) as a result of the exclusion of young people
with age-grade discrepancy from regular school. The assumption is that the phenomenon
has intensified, as the flow correction has worked as an escape mechanism used by
managers to avoid the penalties prescribed in the accountability policies for schools
and teachers not reaching the performance targets established for the different levels
of the system. Statistical data about the EJA academic transcripts from the municipal
school network of Rio de Janeiro are used to support the large-scale assessment policies.
These policies, announced as guarantors of the quality of education, have favored the
maintenance of school exclusion processes. Poststructuralist contributions, particularly
Discourse Theory, support the problematizing of an instrumental concept of quality.

KEYWORDS ACCOUNTABILITY • EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS (EJA) •


QUALITY OF EDUCATION • EDUCATION EVALUATION.

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INTRODUÇÃO
Com o rebaixamento, na Lei de Diretrizes e Bases da Educa-
ção Nacional (BRASIL, 1996), das idades mínimas para que
os candidatos possam prestar exame supletivo (15 anos para
o ensino fundamental e 18 anos para o ensino médio), a
Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de
Educação (CNE/CEB) baixou a Resolução n. 03/10 (BRASIL,
2010) estendendo a idade mínima estabelecida também para
a matrícula na modalidade Educação de Jovens e Adultos
(EJA). Essa redução tem intensificado um fenômeno que os
pesquisadores identificam como processo de juvenilização
da EJA, em função do rejuvenescimento da população que a
frequenta, consequência do aumento significativo das matrí-
culas de jovens a partir dos 14 anos nessa modalidade de en-
sino (RUMMERT, 2007). Esse fenômeno tem agravado o grau
de “indeterminação do público-alvo e diluição das especifici-
dades psicopedagógicas” (HADDAD; DI PIERRO, 2000, p. 122)
que caracteriza a EJA como modalidade de ensino.
São fatores que têm contribuído para a intensificação
desse fenômeno: a evasão e a repetência, consequências das

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gravíssimas deficiências do sistema escolar e que explicam
a defasagem existente entre idade e série; a dificuldade de
acesso; a ausência de motivação para permanecer na escola;
a busca por certificação escolar por parte de uma parcela da
população majoritariamente constituída por negros e/ou po-
bres. No entanto, sem desconsiderar que todos esses fatores
podem favorecer a juvenilização, neste artigo interessa-nos
refletir em que medida as avaliações em larga escala, asso-
ciadas às políticas de responsabilização, podem intensificar
esse processo, dado que, nos últimos anos, a redução das ida-
des mínimas para prestar exame supletivo e para matrícula
na EJA criou condições para que as instâncias normativas
estaduais incorporassem estratégias que possibilitam a pro-
gressiva identificação do ensino supletivo com mecanismos
de aceleração do ensino regular, com o objetivo de corrigir
distorções no fluxo escolar (HADDAD; DI PIERRO, 2000), pro-
vocando uma grande demanda por matrícula nos programas
de educação inicialmente destinados a adultos.
Brunel (2004) destaca que fatores pedagógicos, políticos,
legais e estruturais favorecem esse fenômeno, que, segundo
Fernandes (2008), tem merecido a atenção de pesquisadores e
educadores. Brunel (2004) também aponta a existência não ape-
nas de um contexto legal demarcado pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional de 1996 (BRASIL, 1996), que estabe-
lece em 15 anos a idade mínima para que os jovens prestem os
exames para conclusão do ensino fundamental, mas também de
um contexto social e pedagógico que favorece processos migra-
tórios desses jovens da escola regular para a modalidade EJA.
Em relação ao contexto legal evidenciado por Fernandes
(2008), Rumert (2007) afirma que se trata de uma medida
que objetivava a correção do fluxo escolar, além de possibi-
litar a antecipação da conclusão dos estudos de jovens que,
devido às condições de vida, encontram dificuldades para
frequentar a escola regular. Assim, a redução da idade míni-
ma para ingresso na EJA – tanto nos cursos quanto na inscri-
ção para os exames supletivos – favoreceu o deslocamento
de estudantes matriculados no ensino fundamental para
essa modalidade. Grande parte desse deslocamento é resul-
tado de um processo educacional fragmentado, marcado por

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experiências de evasão e/ou reprovação no ensino funda-
mental e médio regulares, um quadro que evidencia a fra-
gilidade do atendimento escolar, que produz significativo
contingente de jovens que, por diferentes motivos, são le-
vados a se evadir da escola, agravando um contexto históri-
co de privação de direitos básicos. Jovens que normalmente
apresentam um histórico de experiências pouco exitosas na
escola regular e que nem sempre encontram na escola de
EJA as condições pedagógicas adequadas para o desenvol-
vimento de um trabalho que atenda de forma satisfatória
às suas demandas específicas (CARRANO, 2007). Esse autor
afirma que tal quadro tem contribuído para gerar conflitos
geracionais nas escolas de EJA.
Neste artigo, não desconsideramos a complexidade en-
volvida nesses processos e os inúmeros fatores legais, sociais
e pedagógicos que favorecem essa migração. Também não
deixamos de considerar a necessidade de pesquisas que pos-
sam contribuir para a reflexão sobre os objetivos e formas de
funcionamento pedagógico da EJA. No entanto, nossa análi-
se se volta para o impacto que as avaliações em larga escala,
associadas aos mecanismos de responsabilização, têm pro-
duzido nas escolas, favorecendo a intensificação dos proces-
sos de exclusão de contingentes de jovens do ensino regular
para a modalidade EJA. Isso acontece como resultado das es-
tratégias de escape utilizadas por gestores escolares com o
objetivo de corrigir o fluxo de estudantes e evitar as sanções
de toda ordem que decorrem do não alcance das metas de
desempenho estabelecidas pelos gestores educacionais das
diferentes esferas do sistema (RAVITCH, 2011).
No texto, são problematizadas as associações entre
avaliação e qualidade e discutidos os efeitos das políticas de
responsabilização, tendo como exemplo a rede municipal de
ensino da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro para refletir
sobre os processos de juvenilização da EJA como consequên-
cia dessas políticas.

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AVALIAÇÃO E RESPONSABILIZAÇÃO DOCENTE: A SERVIÇO
DE QUAL QUALIDADE?
Bonamino e Souza (2012), Brooke (2006, 2008, 2012),
Ortigão e Aguiar (2013), Ortigão e Pereira (2016), Ravitch
(2011), Carnoy e Loeb (2002) e Fernandes (2013), dentre outros,
com base em perspectivas teóricas diversas, têm salientado a
forma pela qual a avaliação assume o lugar de peça central das
reformas educacionais que proliferam em inúmeros países a
partir da década de 1990, apontando inclusive muitas simila-
ridades entre si, o que, segundo Brooke (2012), tem reforçado
a percepção de que essas políticas, ao serem implementadas,
seguem uma mesma lógica. Similaridades que parecem ex-
pressar que são políticas implementadas em diferentes países
com base em uma agenda mundial comum. Uma dessas simi-
laridades é mencionada por Bonamino e Souza (2012, p. 375)
quando evidenciam que “as iniciativas de avaliação associam-
-se à promoção da qualidade do ensino, estabelecendo, no li-
mite, novos parâmetros de gestão dos sistemas educacionais”.
Barriga (2014, p. 147) também destaca como os sistemas
educativos, em especial na América Latina, têm implementado
[...] políticas que formalmente se ostentam como políticas
de qualidade, a partir das quais se multiplicam os progra-
mas e os mecanismos de avaliação em todos os níveis e
campos do sistema educativo.

Outra similaridade, que tem relação com a busca por


qualidade, diz respeito à incorporação de políticas de res-
ponsabilização que articulam avaliação, gestão democrática
e responsabilização como mecanismos indutores e garanti-
dores da qualidade.
Analisando o caso norte-americano, Ravitch (2011) afir-
ma que a responsabilização passou a figurar com centrali-
dade no vocabulário de líderes políticos e empresariais a
partir da década de 1990, todos interessados em obter re-
sultados mensuráveis que pudessem expressar retorno dos
investimentos feitos em educação pública. Uma perspecti-
va em que a educação é “considerada um ônus para o gasto
social” (BARRIGA, 2014, p. 150), processo que se intensifi-
cou durante o mandato do presidente George W. Bush

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com a No Child Left Behind Act [Lei Nenhuma Criança Fica
para Trás], aprovada pelo Congresso em 2001, que admitia:
“a importância da responsabilização para professores, dire-
tores e escolas, especialmente se seus estudantes não esti-
vessem apresentando bons desempenhos” (RAVITCH, 2011,
p. 171) nos testes padronizados.
Assim como destaca Ravitch (2011), os argumentos
apresentados neste texto não têm como objetivo negar a
importância da avaliação, nem mesmo dos testes, dado que
resultados de testes bem elaborados e confiáveis podem ofe-
recer informações significativas tanto para gestores e pro-
fessores quanto para os responsáveis e estudantes. O Brasil
conta hoje com uma produção teórica e metodológica sofis-
ticada no que se refere a esses testes; se bem utilizados, eles
podem ser instrumentos importantes na identificação de po-
tencialidades e fragilidades pedagógicas e organizacionais,
auxiliando na reorientação desses processos com ganhos
significativos para todos. Ainda concordando com Ravitch
(2011, p. 172), o que é questionável, tanto no contexto ana-
lisado pela autora quanto em outras experiências, como no
caso do Brasil, são os usos equivocados das testagens, inclu-
sive aqueles que se pautam pela
[...] crença de que os testes poderiam identificar com cer-
teza quais estudantes deveriam ser retidos, quais professo-
res e diretores deveriam ser demitidos ou recompensados
[...] e a ideia de que essas mudanças iriam inevitavelmente
produzir uma melhor educação.

É essa crença que tem descaracterizado o uso das testa-


gens e favorecido a multiplicação de indicadores quantitati-
vos, contribuindo para a hegemonização de um discurso que
articula o êxito obtido nos indicadores com a melhoria da
qualidade da educação (BARRIGA, 2014). Essa é uma associa-
ção reducionista que tem contribuído para a desqualificação
da escola pública.
A busca pela qualidade da educação tem sido um argu-
mento recorrentemente utilizado pelos defensores dessas
políticas na tentativa de legitimá-las, apresentando-as como
necessárias para a promoção de uma mudança de rumo nas

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políticas educacionais. No entanto, cabe salientar que, nessa
perspectiva, a qualidade da educação se reduz à qualidade
do ensino e/ou de aprendizagem de conteúdos padronizados/
estandardizados. Ou seja, trata-se de uma concepção redu-
cionista de educação. No entanto, ainda que, pautado por
tal concepção, seja possível concordar que, nas últimas dé-
cadas, as avaliações em larga escala produziram resultados
reveladores dos processos de desigualdades que permeiam
os sistemas educativos (ORTIGÃO; PEREIRA, 2016), também
é preciso levar em conta as críticas produzidas com base
em estudos que evidenciam que os processos avaliativos
têm sido orientados por lógicas “de mercado que justificam
práticas meritocráticas” (ORTIGÃO; PEREIRA, 2016, p. 159),
conduzindo, da mesma forma, a uma compreensão muito
restrita de qualidade. Além disso, é preciso considerar que
é necessário problematizar a relação linear e aligeirada que
muitas vezes é feita entre os resultados obtidos pelos estu-
dantes nos exames e a aprendizagem efetiva, uma relação
sustentada na concepção de que a qualidade pode ser aferida
pela quantidade de conteúdos apreendidos – o que, por sua
vez, explica a associação entre as políticas de avaliação e as
reformas curriculares (LOPES, 2012, 2015).
Não se pode desconsiderar que a qualidade da educa-
ção é uma demanda importante nas sociedades contempo-
râneas, inserida na pauta de reivindicações sociais dos mais
diversos segmentos da sociedade brasileira, porque, se é
fato que as lutas pela democratização da educação garanti- 1 Ernesto Laclau e Chantal Mouffe
(2010) desenvolvem a Teoria
ram ampliação do acesso e a quase universalização do ensi- do Discurso assumindo uma
perspectiva pós-estruturalista e pós-
no fundamental em diferentes regiões do país, também se -fundacionalista em que o discurso é
concebido como conjunto sistemático
deve reconhecer que “a ampliação da oferta escolar não foi de relações que conferem significado
acompanhada de uma melhoria das condições do ensino” aos fenômenos sociais. Uma formação
discursiva é, dessa perspectiva,
(HADDAD; DI PIERRO, 2000, p. 125). As condições de per- resultado de práticas articulatórias
nas disputas por significação. Para os
manência ainda são muito desiguais e comprometem a ter- autores, toda configuração social é
significativa e, na Teoria do Discurso,
minalização da escolaridade para muitos “que passam pela o discurso assume a dimensão de
categoria analítica que possibilita
escola sem lograr aprendizagens significativas” (HADDAD; investigar os mecanismos pelos
quais os sentidos são produzidos
DI PIERRO, 2000, p. 125). e como eles conferem orientação
Ao analisar, de uma perspectiva pós-estrutural e apoia- aos fenômenos sociais. Suas
contribuições, formuladas no âmbito
da na Teoria do Discurso de Ernesto Laclau e Chantal Mouf- da teoria política, têm sido produtivas
em investigações produzidas no
fe (2010),1 Lopes (2012) tem procurado entender a ideia de campo do currículo.

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qualidade da educação como um significante vazio. Um
significante que se esvazia na medida em que está saturado
de sentidos (LACLAU, 2011). Sob esse ponto de vista, Lopes
(2012) afirma que o consenso que parece existir em diferen-
tes formações discursivas em torno do significante qualidade
da educação expressa processos de disputa pela significação
do que é qualidade da educação e/ou da escola e/ou do en-
sino. Disputas que envolvem “concepções, valores e finali-
dades que vão se modificando no próprio processo de lutar
politicamente em sua defesa” (LOPES, 2012, p. 26). A autora
propõe pensar essas disputas rompendo com a ideia de que
existem projetos fixos de sociedade e, consequentemente,
de qualidade, uma ideia sustentada em concepções de socie-
dade como “um todo estruturado que demarca as posições
dos sujeitos e dos saberes na estrutura social” (LOPES, 2012,
p. 24). É dessa perspectiva que a autora busca explicar a pro-
liferação de adjetivações conferidas à qualidade, dado que,
uma vez defendida por todos, faz-se necessário “identificá-
-la como um projeto distinto de projeto do Outro” (LOPES,
2012, p. 15), o que contribui pouco para que possamos en-
frentar a complexidade do problema.
Com relação aos significados de qualidade em disputa
nos discursos educacionais, Barriga (2014) alerta para a con-
formação do termo associado à determinação de valores de
um produto, própria da lógica de mercado, e destaca a in-
suficiência de fatores meramente quantitativos para pensar
qualidade no âmbito educativo. Segundo o autor, o superdi-
mensionamento dos índices quantitativos acaba por impac-
tar as decisões curriculares sem que o desafio de alcançar
maior qualidade seja de fato enfrentado.
É sob esse enfoque que, neste texto, são problematiza-
dos sentidos de qualidade da educação, identificada como
aquilo que é definido no currículo e realizado nos processos
de ensino e aprendizagem. Sentidos que se hegemonizam
nos discursos educacionais, seja nas orientações das agên-
cias de fomento internacionais – como a Organização das
Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco),
a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Eco-
nômico (OCDE) e o Banco Mundial –, seja nos documentos

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produzidos localmente pelas diferentes instâncias gestoras
que integram o sistema nacional de educação. Na verdade,
essa associação também é uma tradição presente no campo
educacional, tradição aqui entendida como rastros de sen-
tidos que se articulam, negociam e hibridizam ao longo do
tempo, configurando os discursos educacionais.
Nesse terreno fértil, tem sido reforçada a relação entre
qualidade e aquisição de conteúdos. Dessa perspectiva, a qua-
lidade da educação é carregada de sentidos instrumentais de
conhecimento e pode ser aferida pelos testes padronizados.
Por sua vez, concepções de qualidade que incorporam metas
de inclusão e são nomeadas como qualidade social também
operam com a de um conhecimento válido para ser ensinado
na escola. Um tipo de conhecimento capaz de possibilitar
aos estudantes usufruir as benesses sociais, econômicas e
culturais de nosso tempo. Em ambos os casos, é mantida a
lógica em que a qualidade permanece
[...] significada por intermédio de mecanismos que tentam
controlar o conhecimento escolar e se torna um conjunto
de índices com base em diagnósticos supostos inquestio-
náveis (MATHEUS; LOPES, 2014, p. 341),

o que favorece o estabelecimento de vínculos diretos “entre


padrões curriculares e melhoria de qualidade da educação”
(LOPES, 2015, p. 455) e justifica políticas de avaliação como
instrumento garantidor de que esse vínculo se realize, com a
qualidade associada à ideia de equidade e da possibilidade de
ser garantida pela avaliação, concebida como instrumento ca-
paz de controlar a eficácia no cumprimento do currículo. Des-
sa forma, as propostas curriculares assumem cada vez mais:
[...] uma concepção objetivista de conhecimento, tornan-
do possível a articulação entre o discurso de distribuição
desse conhecimento de forma igualitária, entendido como
capaz de produzir a qualidade social da educação e o
discurso de garantia do acesso ao conhecimento, tam-
bém difundido pelos discursos da qualidade que se pre-
tende total. Há assim uma equivalência entre sentidos de
conhecimento que favorece a hegemonia de uma políti-
ca centralizada de currículo e de seus modos de avaliar,

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articulando o que, nos anos 1990, muitos de nós talvez te-
nhamos julgado impossível de ser articulado. (MATHEUS;
LOPES, 2014, p. 351)

Esse objetivismo sustenta a pretensão de que é possível


verificar a apropriação dos conteúdos propostos nos currícu-
los com a utilização de testes padronizados; dessa forma, as
avaliações de larga escala acabam sendo significadas como
instrumentos garantidores da qualidade da educação, na
medida em que se julga ser possível verificar se as apren-
dizagens estão sendo efetivas. Soma-se a isso o equívoco de
pressupor que esses testes sejam instrumentos precisos,
como se os resultados produzidos por eles não fossem passí-
veis de sofrer interferências subjetivas de toda ordem. Como
alerta Ravitch (2011, p. 174), não só os gestores, mas também
o público em geral tendem a acreditar “que os testes possuem
validade científica, como um termômetro ou um barômetro,
e que eles são objetivos, não sendo enviesados por um juízo
humano falível”. Todas essas crenças são articuladas em dis-
cursos carregados de sentidos de um realismo epistemológico
que se alimenta da ilusão “de que o conhecimento precisa se
referir a um real ou, mais propriamente, a uma das suas múl-
tiplas facetas” (VEIGA-NETO; MACEDO, 2007, p. 11).
São sentidos realistas atribuídos à escolarização, ao en-
sino e ao papel do professor nesse contexto que contribuem
para alimentar a ideia de que as políticas de responsabiliza-
ção podem funcionar como mecanismos indutores de quali-
dade, punindo ou premiando as escolas e os docentes com
base nos resultados de desempenho apresentados pelos es-
tudantes nos testes padronizados. Nessa perspectiva, avalia-
ção e responsabilização são articuladas como mecanismos
de busca e garantia de qualidade da educação (BONAMINO;
SOUZA, 2012).

COMO FUNCIONAM ESSES MECANISMOS?


O processo de reestruturação econômica que o mundo passa
a experimentar como tendência a partir da segunda meta-
de do século XX tem sua origem na crise fiscal que afetou a

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capacidade do Estado de atender às demandas sociais, pondo
em questionamento a viabilidade de um Estado de bem-estar
social, esvaziando o modelo de Estado-Nação que passou a ter
a sua capacidade de intervenção no sentido de responder às
demandas sociais ainda mais limitada, dado que o caminho
encontrado para superar a crise de acumulação combinada
com as altas taxas de inflação e baixas taxas de crescimento
tem se dado na busca de uma nova lógica de organização do
sistema produtivo que incorpora princípios da lógica neoli-
beral de mercado (BURBULLES; TORRES, 2004).
As políticas públicas, dentre elas as políticas educacio-
nais, também passam a ser direcionadas por essa lógica.
Qualidade total, modernização da escola entendida como
sua adequação à lógica de competitividade do mercado, uti-
litarismo e produtividade passam a ser princípios orientado-
res, em maior ou menor grau, dessas políticas. No Brasil, não
aconteceu diferente e cada vez mais os gravíssimos proble-
mas educacionais de que padece o sistema são tratados como
administrativos e técnicos, passíveis de serem superados se a
escola passar a incorporar padrões competitivos de mercado.
As políticas de avaliação em larga escala que proliferam em
diferentes países seguem essa lógica.
Na lógica de mercado, a relação professor-aluno tam-
bém se transforma. O aluno é concebido como consumidor
e o professor, como funcionário prestador de serviço. Nesse
contexto, o direito à educação passa a ser significado como
o direito à aprendizagem de determinados conhecimentos
e/ou competências e habilidades definidas para integrar o
currículo. A educação se reduz à escolarização, e a qualidade
desejada se restringe ao direito dos sujeitos à aprendizagem
de determinados conteúdos estandardizados. Nessa lógica,
a avaliação é apresentada como capaz de “garantir o conhe-
cimento e as competências supostas como universais para
todos, de maneira a assegurar o que se pretende para a qua-
lidade da educação” (LOPES, 2015, p. 461).
Nesse caso, seja a qualidade associada à aquisição de
aprendizagens necessárias à instrumentalização para a vida
laboral, seja associada à apropriação de conteúdos orienta-
dos para a conscientização e problematização das questões

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sociais, trata-se de sentidos de currículo carregados de um
instrumentalismo crescente em que, cada vez mais, a educa-
ção passa a ser significada como um instrumento a serviço
do desenvolvimento econômico e/ou social. Uma tendência
se reflete nas políticas de avaliação e nas políticas curricu-
lares e confere legitimidade social às políticas de respon-
sabilização, que, associadas, além de determinarem aquilo
que deve ser ensinado e como deve ser ensinado, estabele-
cem como meta resultados mensuráveis e padronizados de
aprendizagem, com consequências para professores e insti-
tuições, reordenando, assim, aspectos organizacionais e de
governança das escolas.
É nesse contexto que as políticas de avaliação em larga
escala ganham centralidade (BARRIGA, 2014). Concebidas ini-
cialmente como instrumentos cuja finalidade seria o acompa-
nhamento da evolução dos índices de qualidade da educação,
as avaliações vão sofrendo modificações que as tornam ins-
trumentos de aferição mais sofisticados (BONAMINO; SOUZA,
2012; ORTIGÃO; PEREIRA, 2016) e – o que é o foco desse texto
– reordenando objetivos com a incorporação de mecanismos
de responsabilização que intensificam o controle sobre o que
é realizado na sala de aula (BROOKE, 2006).
Bonamino e Souza (2012) afirmam que, juntamente com
a participação, a contestação pública corresponde a formas
básicas de responsabilização. Dessa maneira, se a participa-
ção nos sistemas democráticos se dá pelo voto nos processos
eleitorais, a contestação pública e a fiscalização permanente
daqueles que exercem funções públicas possibilitariam um
maior controle institucional sobre o exercício dessas fun-
ções, contribuindo para o aprimoramento das instituições,
para o acompanhamento dos programas governamentais e
para a “maior transparência e responsabilidade nas ações de
política pública” (BONAMINO; SOUZA, 2012, p. 378). As auto-
ras destacam que o controle social e o controle de resultados
são dois mecanismos utilizados “no estabelecimento de no-
vas formas de participação e controle da sociedade sobre as
ações do Estado” (BONAMINO; SOUZA, 2012, p. 378).
Nessa perspectiva, a responsabilização funciona como
prestação de contas que o agente público deve à sociedade

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regularmente, informando e explicando suas ações e deci-
sões. Segundo Brooke (2008, p. 94), políticas de responsabili-
zação têm por objetivo:
[...] melhorar os resultados das escolas mediante a cria-
ção de consequências para a escola ou para professores
individuais, sejam elas materiais ou simbólicas, de acordo
com o desempenho dos alunos medido por procedimentos
avaliativos estaduais ou municipais.

Ainda que possamos concordar que o controle social é um


aspecto que pode ser considerado positivo para o aperfeiçoa-
mento democrático das instituições, são exatamente as “con-
sequências” a que Brooke faz referência que têm propiciado
o acirramento de práticas meritocráticas que têm favorecido
o ranqueamento das instituições e intensificado as relações
de competitividade entre escolas e profissionais,2 que podem 2 As práticas de ranqueamento
não são atribuídas aos gestores da
ser punidos ou premiados em função dos resultados alcança- política; são concebidas como “efeito
colateral” de políticas que, direta ou
dos pelos estudantes nos testes padronizados. Dessa forma, indiretamente, obedecem à lógica de
mercado.
se, como afirma Brooke (2008, p. 94), é fato que existem evi-
dências de que “medidas de responsabilização podem promo-
ver ganhos no desempenho dos alunos”, também é possível
concordar com Ravitch (2011, p. 177) quando afirma que “a
pressão intensa gerada pelas demandas da responsabilização
leva muitos educadores e diretores a aumentarem os escores
de maneiras que nada têm a ver com a aprendizagem.”
Bonamino e Souza (2012) oferecem elementos importan-
tes para que possamos compreender o processo em que as ava-
liações em larga escala ganham centralidade como mecanismo
de aferição do desempenho das políticas educacionais com
base na produção de resultados que possibilitem prestar contas
à sociedade. Segundo as autoras, quando criado pelo Ministé-
rio da Educação (MEC), no final da década de 1980, o Sistema
Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb) tinha como
finalidade avaliar, por amostragem e a cada dois anos, o desem-
penho de alunos regularmente matriculados nos 6º e 9º anos
do ensino fundamental e no 3º ano do ensino médio: “Uma ava-
liação com desenho apropriado para diagnosticar e monitorar
a qualidade da educação básica nas regiões geográficas e nos
estados brasileiros” (BONAMINO; SOUZA, 2012, p. 376).

Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018 541
Mesmo sustentando a crítica a essas testagens promovi-
das com base numa concepção reducionista de currículo, e
sendo, portanto, incapaz de captar a complexidade dos pro-
cessos de formação, o desenho amostral das denominadas
avaliações de primeira geração (BONAMINO; SOUZA, 2012)
cumpria a função de produzir indicadores que pudessem
orientar políticas de investimento no sentido de buscar uma
qualidade mais efetiva da educação, ainda que considerando
a diversidade de projetos educacionais em disputa e colocan-
do sob rasura o significante qualidade.
No entanto, a mera produção desses indicadores, com
base num desenho amostral, não era suficiente, pois não
permitia “medir a evolução do desempenho individual de
alunos ou escolas” (BONAMINO; SOUZA, 2012, p. 377); dessa
forma, tais indicadores não se prestavam a fornecer parâme-
tros que pudessem sustentar “políticas de responsabilização
de professores, diretores e gestores por melhorias de qua-
lidade nas unidades escolares” (BONAMINO; SOUZA, 2012,
p. 377). É objetivando superar essas limitações que, em 2005,
foi criada a Prova Brasil, instrumento “que permite agregar
à perspectiva diagnóstica a noção de responsabilização”
(BONAMINO; SOUZA, 2012, p. 378).
Assim como o Saeb, a Prova Brasil cumpre a função diag-
nóstica e tem o objetivo de avaliar a qualidade do ensino
oferecido pelo sistema educacional brasileiro. Os testes, apli-
cados aos estudantes matriculados no 5º e 9º ano do ensino
fundamental, aferem o desempenho em Língua Portuguesa,
com foco em leitura, e em Matemática, com foco na resolu-
ção de problemas. Desde 2007, as médias de desempenho
nessas avaliações e as taxas de aprovação passaram a sub-
sidiar o cálculo do Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (Ideb). Os resultados são disponibilizados para as di-
ferentes instâncias gestoras do sistema e para a sociedade
em geral, que dessa forma pode acompanhar as políticas
implementadas pelas diferentes esferas de governo. No caso
da Prova Brasil, ainda pode ser observado o desempenho es-
pecífico de cada rede de ensino e do sistema como um todo
3 Disponível em: <http://portal.mec. das escolas públicas urbanas e rurais do país.3 O princípio bá-
gov.br/prova-brasil>.
Acesso em: 14 dez. 2016. sico do Ideb “é de que a qualidade da educação envolve que

542 Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018
o aluno aprenda e passe de ano” (BONAMINO; SOUZA, 2012,
p. 379), o que contribui para acirrar a disputa em torno da
significação de educação e do currículo associada a sentidos
instrumentais deles. Somado a isso, o Ideb passou a oferecer
indicadores que subsidiam a definição, pelo governo fede-
ral, de “metas educacionais a serem alcançadas por escolas
e redes estaduais e municipais” (BONAMINO; SOUZA, 2012,
p. 379). Metas que, segundo as autoras, visam a garantir o
“maior comprometimento das redes e escolas com o objeti-
vo de melhorar os indicadores educacionais” (BONAMINO;
SOUZA, 2012, p. 379). Ortigão e Aguiar destacam que, antes
da criação do Ideb, o fluxo escolar e os resultados dos desem-
penhos dos estudantes eram tratados de forma independente.
Com a criação do Índice,
[...] as escolas se veem diante de um novo desafio: ao mes-
mo tempo que é necessário garantir que os alunos apren-
dam, é fundamental assegurar também que avancem em
sua escolaridade. (ORTIGÃO; AGUIAR, 2013, p. 365)

Os resultados da primeira edição da Prova Brasil foram


divulgados pelos meios de comunicação, disponibilizados na
internet e enviados às escolas, medida que, segundo o MEC,
visava a fornecer elementos que orientassem o planejamen-
to pedagógico das instituições.
Na edição seguinte, em 2009, não houve retorno dos
resultados para as escolas, mas, antes da realização da pro-
va, todas receberam a Matriz de Referência da Prova Brasil e
do Saeb (ensino fundamental) (BRASIL, 2009b) e a Matriz de
Referência do Saeb (ensino médio e ensino fundamental)
(BRASIL, 2009c), em um claro movimento de indução às prá-
ticas – que expressa uma interferência mais direta naquilo
que as escolas fazem (BONAMINO; SOUZA, 2012).
As autoras caracterizam a Prova Brasil como uma avalia-
ção de segunda geração, na medida em que ela está associada
a uma política de responsabilização branda, porque, apesar
do clima de competitividade favorecido pelo ranqueamento
entre as instituições, ela não atrela os resultados obtidos a
prêmios ou sanções, como acontece com as avaliações de ter-
ceira geração, que têm como característica a intensificação

Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018 543
do controle sobre aquilo que as escolas devem ensinar e
como devem ensinar.
As avaliações de terceira geração produzem mais im-
pactos sobre os currículos; em geral, são postas em prática
por redes municipais ou estaduais, que têm desenvolvido
avaliações censitárias em suas redes, adotando a Matriz de
Referência do Saeb e da Prova Brasil como parâmetro. O que
caracteriza essas avaliações como de terceira geração, se-
gundo Bonamino e Souza (2012, p. 377), são as apropriações
feitas de seus resultados. Se as avaliações de segunda gera-
ção “envolvem a publicidade dos resultados dos testes por
redes e/ou escolas”, as de terceira geração envolvem “tam-
bém o estabelecimento de prêmios atrelados aos resultados
dos alunos” (BONAMINO; SOUZA, 2012, p. 377), avançando
da dimensão diagnóstica que caracterizava as avaliações de
primeira geração.
Brooke (2008, p. 94) destaca que essas políticas de avalia-
ção associadas às políticas de responsabilização não são bem
vistas pelos docentes, em razão dos
[...] riscos educacionais reais associados a currículos orien-
tados por testes, a aparente ameaça à autonomia dos
professores e dúvidas quanto à validade das conclusões
a respeito do desempenho das escolas, conclusões estas
provenientes de sistemas de mensuração de larga escala
que são pouco sensíveis às características específicas das
escolas ou distritos escolares.

Assim, ainda que pese o considerável domínio teórico


acumulado “ao longo de duas décadas de experiências em ava-
liações educacionais de larga escala” (BROOKE, 2008, p. 95),
domínio que inclui a elaboração de instrumentos de medi-
da cada vez mais sofisticados, os testes continuam pouco
sensíveis às características complexas de cada sala de aula,
sendo ainda necessário considerar que existem fatores, den-
tro e fora da escola que interferem inclusive nos processos
de aprendizagens cognitivas, que não são apreendidos ou
considerados na testagem (ORTIGÃO; AGUIAR, 2013). Muitos
desses fatores extrapolam as responsabilidades da escola e/
ou dos professores.

544 Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018
A sofisticação limita, mas não exclui um grau de impre-
cisão que caracteriza os testes padronizados, o que, por si só,
deveria servir de alerta para os riscos que a incorporação de
políticas de responsabilização fortes, as chamadas high stakes,
podem acarretar para os sistemas, na medida em que elas es-
tabelecem consequências reais para as escolas e professores,
o que significa dizer que, se os escores forem bons, podem
ser bonificados; se forem ruins, serão penalizados.
Ao problematizar as políticas de responsabilização asso-
ciadas às políticas de avaliação, o central é analisar a produ-
ção de sentidos que reconfiguram essas políticas e impactam
as práticas escolares. Os discursos que projetam as avaliações
de larga escala como possibilidade de garantia de promover
a qualidade da educação vêm se constituindo como hegemô-
nicos. Essa hegemonia precisa ser problematizada à luz dos
impactos que gera no campo educacional – alguns com con-
sequências graves, principalmente porque, assumidos como
instrumentos precisos, seus resultados têm justificado a res-
ponsabilização dos “professores pela ascensão ou queda dos
escores de seus estudantes” (RAVITCH, 2011, p. 173), com o
comprometimento da reputação de professores e gestores.
Dessa forma, a avaliação se converte “em uma ação de po-
lítica de controle social” (BARRIGA, 2014, p. 152), um qua-
dro que tem gerado instabilidades e favorecido aquilo que
Ravitch (2011), analisando o caso americano, identifica como
burla, práticas levadas a cabo por gestores com o intuito de
burlar o sistema para atingir suas metas.
A autora destaca que, se a prática de preparar o aluno para
o teste tem sido recorrente nas escolas e entre os professores,
ela não se restringe a isso; a redução da participação de estu-
dantes com baixa performance e a eliminação deles da escola
também se caracterizam como burla, agravando os processos
de exclusão e comprometendo as condições de permanência,
na escola, de um contingente numeroso de adolescentes que
passam pela instituição e que, sem lograr aprendizagens signi-
ficativas, acabam sofrendo sucessivas repetências, aprofundan-
do a defasagem série/idade e comprometendo o fluxo escolar.
Se essa situação já era carregada de gravidade, expres-
sando aquilo que os autores definem como “um novo tipo de

Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018 545
exclusão educacional” (RAVITCH, 2011, p. 176), com as po-
líticas de responsabilização, ela assume uma dimensão ain-
da mais perversa, pois os gestores tendem a ver a exclusão
dos “estudantes mais difíceis de educar” (RAVITCH, 2011,
p. 177) como forma de reduzir o número de alunos com bai-
xa performance nos testes, removendo cuidadosamente “as
ervas daninhas” (RAVITCH, 2011, p. 178).
No entanto, uma série de fatores que podem explicar o
desempenho desses estudantes escapa aos testes. Cor, gênero
e escolaridade da família são fatores que podem explicar o su-
cesso/fracasso dos alunos na escola (ORTIGÃO; AGUIAR, 2013).
Os testes só conseguem aferir resultados que evidenciam
diferenças, constatar processos de discriminação que aconte-
cem na escola, pouco contribuindo para a superação deles;
pelo contrário, as políticas de responsabilização podem estar
acirrando as ações que visam à correção de fluxo, aprofundan-
do os processos de discriminação com o descarte de jovens
pobres e negros da escola regular para a EJA.
O encaminhamento deles para a modalidade EJA tem
se tornado crescente, gerando inúmeros conflitos em uma
modalidade de ensino já marcada por “certa indeterminação
do público-alvo e diluição das especificidades psicopedagógi-
cas” (HADDAD; DI PIERRO, 2000, p. 122).

A MIGRAÇÃO DE ADOLESCENTES PARA A EJA: O CASO DO


MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
Optamos por utilizar o exemplo da rede municipal de ensino
da cidade do Rio de Janeiro em virtude de algumas especifi-
cidades que ela apresenta: trata-se da maior rede de ensino
fundamental do Brasil; os dados referentes às políticas de
educação e seus índices de aproveitamento estão disponíveis
na internet; adota orientações curriculares visando a obter
resultados padronizados para verificar a aplicabilidade do
currículo e, em função dos resultados obtidos pelos alunos,
bonificar as unidades escolares e/os docentes que alcançam
as metas estabelecidas.
As análises tomam como referência os dados de dois pe-
ríodos, de 2011 a 2013 e de 2011 a 2015. Nesse período, a

546 Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018
rede investiu pesadamente em políticas de avaliação e controle
do trabalho docente, via instituição dos cadernos pedagógi-
cos e das provas de verificação organizadas pela própria rede,
de modo a assegurar a aplicabilidade de um currículo único.
A Secretaria Municipal de Educação disponibiliza uma
série de materiais relacionados à formação docente, bem
como sugestões de plano de aula, além de calendário das
atividades, inclusive calendário único de aplicação de suas
provas. O receituário do fazer pedagógico cria o imaginário
em torno da garantia de que ele possa oferecer qualidade
à educação, corroborando aquilo que afirmam Matheus e
Lopes (2014). Por outro lado, o sistema de recompensas aos
docentes e servidores de unidades escolares que atingem as
metas projetadas pela prefeitura estimula a meritocracia,4 4 Fonte: <http://smaonline.rio.rj.gov.
br/legis_consulta/49764Res%20
hierarquiza sujeitos e instituições, secundarizando deman- SME%201354_2015.pdf>. Acesso em:
29 dez. 2016.
das sociais em torno da qualidade da educação, a qual se
fundamenta em um currículo articulado a um projeto de
mundo competitivo e pouco solidário.
Nesse contexto, alunos que apresentam dificuldades de se
enquadrar no modelo proposto vão progressivamente sendo
excluídos. Na rede de escolas do município do Rio de Janeiro, há
uma série de programas de correção de fluxo, apontando que
o sistema não vem dando conta de garantir a aprendizagem
de todos, o que se expressa na existência de uma grande lacu-
na para a permanência e conclusão da escolaridade dentro dos
tempos previstos. Na falha do sistema, inúmeros adolescentes
têm sido encaminhados à modalidade EJA.
Para refletir a respeito desse processo, são apresentados
dados sobre o número de matrículas no Programa de Educa-
ção de Jovens e Adultos (Peja) da rede municipal de ensino do
Rio de Janeiro: Peja I (equivalente ao primeiro segmento
do ensino fundamental) e Peja II (equivalente ao segundo
segmento do ensino fundamental) por faixa etária entre os
anos de 2011 até 2013.

Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018 547
GRÁFICO 1 – Número de matrículas no Peja I (equivalente ao 1º até
o 5º ano do EF) da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, por
faixa etária

14.000
12.000

Número de matrículas
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
ano 2011 ano 2012 ano 2013
15 a 17 anos 792 834 1078
a partir de 18 anos 7.847 8.517 8.357

Fonte: Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro – Armazém de Dados. Disponível em:


<http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/>.

GRÁFICO 2 – Número de matrículas no Peja II (equivalente ao 6º até


o 9º ano do EF) da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, por
faixa etária

14.000
12.000
Número de matrículas

10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
ano 2011 ano 2012 ano 2013
15 a 17 anos 7172 9729 9029
a partir de 18 anos 9.515 12.154 11.470

Fonte: Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro – Armazém de Dados. Disponível em:


<http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/>.

Os dados apontam que o número de matrículas por faixa


etária no município do Rio de Janeiro, se comparado com o
resultado do Censo Escolar de 2013 disponível na página do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
5 Disponível em: <http://inep.gov.br/ Teixeira (Inep),5 acompanha os números brasileiros. Há maior
censo-escolar>. Acesso em:
15 fev. 2017. concentração de adultos cursando as etapas iniciais da EJA, en-
quanto, nas etapas finais, evidencia-se o processo de juvenili-
zação, pelo enorme quantitativo (cerca de 40%) de estudantes
na faixa de 15 e 17 anos.
A Resolução SME n. 1.428, de 24 de outubro de 2016
(BRASIL, 2016), que regulamenta a matrícula no ano letivo

548 Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018
de 2017, institui que alunos com 16 anos completados até
o final do ano letivo de 2016 são transferidos compulsoria-
mente para a EJA, com exceção dos concluintes de 9º ano. Ou
seja, existe na rede um indicativo de transferência para EJA,
o que evidencia a existência de distorção série/idade que os
programas de correção de fluxo não foram capazes de supe-
rar. Assim, é possível concluir que, para esses alunos, as po-
líticas de qualidade não foram capazes de assegurar o direito
à educação. Os dados referentes à distorção série/idade no
município em questão corroboram essa afirmativa.

GRÁFICO 3 – Percentual de alunos com distorção idade/série na rede


municipal do Rio de Janeiro, por segmento de ensino
50
43,6
39,3 40,0
40 36,6 36,4
33,0 34,4
percentual

30 27,1 26,9 27,1 25,7


23,8
19,1 19,5
20 17,9

10

0
2011 2012 2013 2014 2015

total anos iniciais do EF anos finais do EF

Fonte: Inep/MEC, Censo Escolar 2011-2015. Disponível em: <http://portal.inep.gov.br/


web/guest/indicadores-educacionais>.

Embora os índices permaneçam altos, identificamos


queda nos percentuais totais e nos anos finais do ensino
fundamental de distorção série/idade em 2011 e 2012. Em
2013, há elevação significativa dessa taxa e, a partir de 2014,
evidencia-se novo declínio. A análise do Gráfico 3 parece
indicar que, nos anos de 2013 e 2014, o percentual de alu-
nos com defasagem idade/série foi maior do que nos de-
mais anos considerados, em ambos os segmentos do ensino
fundamental. Em 2015, ocorre uma leve queda. Entretanto,
não podemos tratar uma mudança nos índices como se a
questão estivesse se resolvendo, dado que os valores ainda
são bastante elevados. Por outro lado, é preciso analisar em
que medida essa queda não é resultado também da “expul-
são” de um contingente de adolescentes da escola regular
para a modalidade EJA.

Estud. Aval. Educ., São Paulo, v. 29, n. 71, p. 528-553, maio/ago. 2018 549
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A educação obrigatória vem sendo pauta de reivindicação
do povo brasileiro durante décadas e várias iniciativas têm
sido efetivadas com o objetivo de garantir a sua universa-
lização. Uma conquista importante na luta pela garantia
desse direito foi a aprovação da Emenda Constitucional
n. 59/09 (BRASIL, 2009a), que estabeleceu a obrigatoriedade da
educação básica dos 4 aos 17 anos, passando a incluir a edu-
cação infantil e o ensino médio.
Nos grandes centros urbanos, como o município do
Rio de Janeiro, por exemplo, a universalização é uma meta
muito próxima de ser alcançada. No entanto, esse avanço não
tem representado que a educação oferecida a grande parte da
população tem sido capaz de garantir dignidade cidadã para
todos. Mais ainda: mesmo admitindo a redução de educação a
ensino e restringindo o direito à educação ao direito de adquirir
determinadas aprendizagens básicas, como tem sido o caso das
políticas que associam avaliação e qualidade, analisado neste
texto, os resultados mostram-se pífios diante dos desafios pos-
tos para as sociedades contemporâneas, sejam quais forem os
projetos em disputa. O que tem sido constatado é que a intro-
dução de lógicas de mercado, meritocráticas, padronizadoras
e hierarquizantes tem contribuído para a reconfiguração da
gestão do espaço escolar sem que isso implique a superação
de práticas excludentes e discriminatórias; pelo contrário, os
dados sinalizam que elas têm recrudescido e o processo de ju-
venilização da EJA parece se inserir nessa perspectiva.

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Transitórias [...], dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208, de forma a
prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a
abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da educação
básica, e dá nova redação ao § 4º do art. 211 e ao § 3º do art. 212 e ao caput
do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso VI. Diário Oficial [da]
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Recebido em: 7 OUTUBRO 2017


Aprovado para publicação em: 9 MARÇO 2018

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