El desafío federal

Humberto Schiavoni Jefe de Campaña de PRO Desde el punto de vista formal, la organización institucional de la Argentina está basada en los principios del federalismo republicano. Esta forma de organización fue producto de un largo proceso histórico caracterizado por luchas fratricidas y pujas de intereses entre el puerto y el interior del país. El hecho de que en un país federal hablemos de un “interior”, nos está mostrando la existencia de una relación desigual entre la periferia y el centro y tiene que ver con la existencia de un país dual: por un lado la región central, con epicentro en la zona portuaria, rica y desarrollada, y por otro lado el interior con importantes bolsones de marginalidad. El origen de estas distorsiones reconoce múltiples causas pero tiene que ver fundamentalmente con la manera en que la Argentina se relacionó con el mundo y la estructura productiva que se fue conformando a partir de allí. Decimos que la Argentina es un país federal desde el punto de vista formal ya que por las deformaciones propias del subdesarrollo se fue perfilando una gran desigualdad e iniquidad entre las distintas regiones cuyas manifestaciones en diversos aspectos contradicen esta definición. Distorsiones que deben ser atacadas creando nuevos polos de desarrollo regional y normalizando las instituciones del federalismo fiscal. Las distorsiones del federalismo real Esto se manifiesta en una serie de distorsiones que abarcan temas de orden económico, social, institucional. El análisis de la composición del producto bruto geográfico evidencia una fuerte concentración de la actividad económica en la zona central del país. De acuerdo a un trabajo de la CEPAL, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos concentran el 60% del Producto; y si le sumamos Córdoba, Santa Fe y Mendoza, totalizan más del 80%. La inexistencia de política concretas y efectivas tendientes a una mayor integración horizontal también se evidencia en el flujo de inversiones. Los datos extraídos de la Encuesta General a Grandes Empresas arroja prácticamente idénticas proporciones: el 78,3% de las inversiones se canalizaron a las mencionadas jurisdicciones Desde la óptica de los inversores la decisión es lógica a partir de un mercado consumidor que cuenta con una amplia dotación de infraestructura y servicios. Estas distorsiones también se reflejan en la situación social. El 80% de los asentamientos irregulares o también llamadas villas miseria se localiza en el

Gran Buenos Aires, la Capital Federal, el gran Córdoba y el gran Rosario. La gran mayoría de los pobladores de estos asentamientos vienen originariamente de países limítrofes (Paraguay, Bolivia y Perú) y de las regiones más postergadas de nuestro país, fundamentalmente del NOA y NEA. Estas migraciones se producen como consecuencia de la incapacidad de estas economías regionales para generar oportunidades de inclusión laboral con ingresos adecuados. Una herramienta que nuestros constituyentes entendieron como el reaseguro de los principios del federalismo es el sistema de generación y distribución de los recursos fiscales. En efecto, el artículo 75 establece que “corresponde al Congreso aprobar una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias que asegure a las provincias la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados”; además la Carta Magna establece que “esta distribución deberá ser equitativa, solidaria y procurar la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. La realidad es que no sólo no se cumplió con la cláusula sexta de las disposiciones transitorias de la Reforma Constitucional del año 1994 que estableció que antes de finalizar el año 1996 se debía sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal, sino que se continuó profundizando el esquema de distribución discrecional de los recursos fiscales a favor de la Nación. La distribución de ingresos entre la Nación y las provincias comenzó en 1935 al establecerse impuestos directos y recorrió varias etapas. En 1973 se sancionó la ley 20.221 que unificó los diferentes sistemas. A fines de 1984 este caducó y hasta 1988 se careció de una ley específica. Recién a principios de 1988 se sancionó la ley 23.548 que estableció como principio general que el 57,66% de los recursos recaudados sería para las provincias y el restante 42,34% sería retenido por la Nación. En la actualidad se transfiere en forma automática a las provincias solamente el 27%, el porcentaje más bajo de los últimos 50 años. No significa esto que la Nación no transfiera recursos adicionales a las provincias, lo que sucede es que lo hace en forma discrecional, no estando las mismas sujetas a criterios objetivos. Esta discrecionalidad condiciona la autonomía política de los gobiernos provinciales y constituye un claro sesgo antifederal. Sucesivas decisiones impuestas desde el Gobierno Nacional debilitaron aún más la capacidad de las provincias; se destaca, en este sentido, el costo que tuvo la reforma previsional para las arcas provinciales. De acuerdo a un estudio realizado por el ex Ministro Martín Lousteau en su libro “Hacia un Federalismo Fiscal”, la incidencia que dicha reforma tuvo sobre las finanzas provinciales debido a las detracciones para el financiamiento de la transición, alcanzaron un monto superior al total de la deuda de las provincias que ingresaron al canje en el año 2002, y que correspondieron a 18 jurisdicciones totalizando U$S 15.000 millones. Otro factor lo constituyó las transferencias de los servicios de salud y educación sin una contrapartida de recursos equivalente, ya que si bien al momento del traspaso se contempló una asignación de fondos, ella no tuvo en cuenta el carácter expansivo de dicho gasto. En efecto, tanto el gasto en salud como en educación se incrementan en función del aumento de la población y su mayor composición es el gasto en personal.

Las deformaciones también encuentran su correlato en el peso electoral de las distintas regiones: la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires concentran el 50% del peso electoral nacional; junto a Córdoba, Santa Fe y Mendoza, el 75%. No hace falta puntualizar que gran parte del poder institucional se ve influido por esta desproporción. Hacia una agenda federal Es imprescindible comenzar a trabajar una agenda que incluya políticas concretas para resolver estructuralmente estas distorsiones más allá de los aspectos legales o formales. Aunque existieron diversas propuestas, éstas en general tuvieron como objetivo reducir el gasto público (como, por ejemplo, la idea de constituir regiones a partir de varias provincias). Este es un enfoque parcial que no tiene en cuenta los verdaderos problemas ni los condicionamientos históricos, por lo que proponemos distintos ejes de investigación. Creación de polos de desarrollo Igual que en el área de distribución del ingreso y la inclusión social, en el ámbito espacial la eficacia de la teoría del derrame ha sido desmentida reiteradamente por la realidad. No siempre el crecimiento económico implica un desarrollo integral del país. De hecho, el ciclo de crecimiento que viene experimentando la Argentina desde el 2002-03 no tuvo prácticamente impacto alguno en el sentido de corregir las desviaciones apuntadas. La alternativa al crecimiento desequilibrado es la creación de polos de desarrollo regional que ofrezcan a sus habitantes igualdad de oportunidades. Para ello se debe evaluar las ventajas comparativas de cada zona y propender a la integración de su estructura productiva a fin de generar la mayor cantidad de valor agregado, lo que a su vez determinará una mayor productividad del trabajo. Si bien se trata de realidades geográficas e históricas muy diferentes, el caso del Valle del Tennessee en Estados Unidos es un ejemplo que puede ayudar conceptualmente. En el marco de las políticas del New Deal, se promovió la construcción de más de 20 represas en la cuenca del Río Tennessee, y a las empresas que radicaran inversiones en esa paupérrima zona se les brindaba energía a un precio diferencial. El resultado fue la revitalización de esa zona: florecieron distintos tipos de industrias, las represas proporcionaron energía para la producción de aluminio y fertilizantes, se controlaron las inundaciones y se transformó al río en una vía navegable de más de 1.000 km, entre otras acciones. En la actualidad trabajan en conjunto la Autoridad del Valle del Tennessee, responsable de la producción de energía, las universidades y la Agencia de Desarrollo del Estado articulando las acciones para potenciar la región. Es frecuente escuchar las críticas que sostienen que el costo de la creación de polos de desarrollo regional es elevado ya que se trata de mercados reducidos que implican inversiones fijas no compatibles con la escala de éste. Pero este polo creará su propio mercado, fomentará actividades económicas

derivadas, hará posible un mejor aprovechamiento de los recursos naturales de la zona e irá conformando una estructura productiva independiente con potencialidad para generar demanda de mano de obra. Además, no podemos dejar de resaltar el hecho de que siempre será más económico y justo invertir en actividades que retengan a la población del interior mediante la creación de puestos de trabajo que seguir pagando planes sociales en la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense. Contar con un insumo estratégico, como es la energía eléctrica a precios competitivos, permitirá por ejemplo, lograr incorporar valor agregado a las producciones regionales. Es la única manera de frenar el éxodo hacia la zona central e incluso es probable que, mediante incentivos adecuados, se produzca el retorno de aquellos que se vieron obligados a emigrar. Institucionalidad fiscal Es necesario acordar un régimen de coparticipación que garantice la distribución de los recursos fiscales sujeto a reglas y no a la discrecionalidad del gobierno de turno. Esto permitirá una relación más libre entre el Gobierno Nacional y las provincias. El régimen de coparticipación debe ser pragmático y simple. Se debe respetar los criterios de distribución históricos y acordar la redistribución de la recaudación incremental en base a nuevos coeficientes que tengan en cuenta, por un lado, la solidaridad (necesidades básicas insatisfechas, población, densidad, etc.); y, por otro lado, la eficiencia de la gestión provincial (mejoramiento de la calidad educativa, de la salud, infraestructura, etc.) Se debe incluir en la masa coparticipable todos los tributos excepto los correspondientes al sistema de seguridad social y los derechos aduaneros, tal como lo fija la Constitución Nacional. Más allá del régimen de coparticipación, deben volver a regir las instituciones. Uno de los instrumentos que permitió en las últimas décadas la fuerte concentración de poder en manos del Gobierno Nacional fue la delegación de facultades que corresponden al parlamento y el otorgamiento de superpoderes. La delegación de facultades prevista en el art. 76 de la Constitución Nacional debe ser, por definición, de carácter restrictivo, limitada a algunas materias, por un plazo determinado y en casos de emergencia. Los superpoderes concedidos al Jefe de Gabinete para modificar partidas presupuestarias contribuyeron a una mayor concentración de poderes en manos del Gobierno Nacional. De acuerdo al propio Poder Ejecutivo Nacional, hace varios años que la Argentina ha salido de la situación de emergencia que justificó, al menos desde la teoría, tanto la delegación de facultades como el otorgamiento de los superpoderes. Este mecanismo permitió por ejemplo que la cartera de Planificación Federal incrementara en el ejercicio pasado un 65% de los recursos pautados. Gran parte de este incremento se destinó a obras en las provincias de acuerdo a un sistema de premios y castigos políticos. Para volver a recrear un federalismo real, deberán reconstituirse las instituciones federales.

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