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La Argentina y la economía atlántica en la primera mitad del siglo XX

Author(s): Jorge G. Fodor, Arturo A. O'Connell and Mario R. dos Santos


Source: Desarrollo Económico, Vol. 13, No. 49 (Apr. - Jun., 1973), pp. 3-65
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466242 .
Accessed: 21/07/2013 22:09

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA
EN LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX *

JORGE G. FODOR Y ARTURO A. O'CONNELL

A. El esquema de las relaciones econ6micas internacionales


de la Argentina

1. EL TRLANGULOARGENTINA-GRAN BRETARA-ESTADOS UNIDOS

La Argentina ocupaba una posicion extremadamente-peculiar,


casi podriamos decir unica para una republica latinoamericana,
en el mapa de la economia mundial durante la primera mitad del
siglo xx. Es esta posicion caracteristica la que describiremos a
continuaci6n.

a) El tridngulo comercial
Gran Bretaina y en menor medida ciertas naciones de Europa
continental han proporcionado a partir de la segunda mitad del
siglo xx un inmenso mercado para productos alimenticios al res-
to del mundo,asi como los medios para transportarlosdesde tie-
rras lejanas. Esta, por supuesto, fue la fuerza impulsora detras
de la extraordinariaexpansion, de fines del siglo pasado y prin-
cipios del presente, de las actividades agricolas y ganaderas de
zona templada de la Argentina, asi como tambien de las de Am&
rica del Norte y Oceania.Gran Bretaiia, en particular, se convir-
tio en el mayor mercado mundial de productosalimenticios.Por
lo tanto, no resulta sorprendenteque desde principiosde este siglo,
al originarse en la Argentina un significativo excedente exportable
de came y cereales, Gran Bretania se constituyera en su principal
cliente, posicion que conservaria durante todo el periodo que
nos ocupa.
Los Estados Unidos, por otra parte, se convirtieron en im-
portantes exportadores de manufacturas a comienzos del siglo xx.
* Este
trabajo fue presentado en el Congreso organindo en 1972 por la
Society for Latin American Studies, de la Universidad de Sussex.

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4 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

Su producci6n era de un tipo particularmente adecuado para el


mercado argentino. En primer lugar, debido a las similitudes geo-
grAficas y econ6micas entre el oeste medio norteamericano y la
pampa. En segundo lugar, debido a que los Estados Unidos habian
logrado una ventaja inicial en la producci6n de maquinaria para
el reemplazo de mano de obra, asi como de bienes de consumo
opulento masivo que hallaban un mercado propicio en una Argen-
tina cada vez mas pr6spera1. Naturalmente, entonces, los Esta-
dos Unidos crearon serias brechas en el dominio britanico del
comercio de importaci6n del pais. La consecuencia de este cambio
en el origen de las importaciones fue una diluci6n del nexo casi
bilateral que ligaba a la Argentina con Gran Bretafia en los anios
previos a la )Primera Guerra Mundial.
Los Estados Unidos, sin embargo, continuaron siendo simul-
taneamente productores importantes de los mismos rubros de la
agricultura que constituian la casi totalidad de las exportaciones
argentinas. iComoconsecuencia, las exportaciones de la Argentina
a los Estados Unidos no se incrementaron en la misma medida
que sus importaciones desde ese pais.
El nexo Gran Bretafia-Argentina no fue reemplazado, por lo
tanto, por un nuevo bilateralismo Estados Unidos-Argentina sino
por un triangulo comercial entre los tres paises.
Ademas, a lo largo de este triangulo las corrientes comercia-
les tendieron a adquirir un sentido netamente unidireccional. Visto
desde el angulo argentino, a lo largo de un lado los productos se
dirigian predominantemente hacia Gran Bretafia, mientras que
a lo largo del otro se dirigian desde los Estados Unidos hacia la
Argentina. En el caso de ambos lados, las corrientes de sentido
inverso eran de una magnitud mucho menor 2.

1 V6ase R. VEBmNON, "InternationalInvestment and InternationalTrade in the


Product Cycle", en Quarterly Journal of Economics, febrero de 196T. Se encontra-
ra en este articulo una consideraci6n cuidadosa del argumento de la ventaja com-
parativa de que goza el pais nAs rico a medida que otros paises prosperan.
2 La Argentina no fue, de ninguna manera, el iinico entre los paises produc-
tores primarios que desarroll6 un importante comercio exterior a tres puntas. Los
exportadores de productos tropicales -en Sudamrica, por ejemplo Brasil- fueron
tambi6n socios de una relaci6n triangular con los Estados Unidos y Gran Bretafia.
Pero en su caso la direcci6n del flujo comercial fue precisamente la opuesta. El
principal mercado de productos tropicales estaba en los Estados Unidos, pese a
que muchos de los paises en cuesti6n eran politicamente dependientes de Gran
Bretafia y de otras potencias europeas. Y, por otra parte, Gran Bretafia posey6, con
respecto a ellos, un excedente exportable bastante grande. En LEAGUE OF NATIOS,
The Network of World Trade, Ginebra, 1942, se hallar un anAiliss general de la
estructura del comercio internacional hasta la Segunda Guerra Mundial.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 5

Mas aun, no era posible la transformaci6n de las corrientes


unidireccionales en corrientes en ambos sentidos para ninguno de
los dos lados argentinos del triangulo; a la largo del lado Argen-
tina-Estados Unidos debido a la resistencia norteamericana en
aceptar productos argentinos competitivos con su propia produc-
ci6n, y a lo largo del lado Gran Bretana-Argentina debido al fra-
caso de la industria britanica en satisfacer las nuevas demandas
del mercado argentino 3.
Tambien a lo largo del lado Estados Unidos-Gran Bretafia
del triangulo el comercio era fuerte y crecientemente unidireccio-
nal. Los Estados Unidos no solamente habian desarrollado un nue-
vo comercio de exportacion de manufacturas sino que ademas con-
servaron en gran medida su mercado de productos primarios en
Europa. En efecto, en el periodo de entreguerra los Estados Unidos
vendieron a Gran Bretaniatres veces mas que lo que le compraron 4.
El triangulo Argentina-Gran Bretafia-Estados Unidos, por
lo tanto, no implicaba una equilibrada compensaci6n trilateral.
Al contrario, la Argentina, al vender a Gran Bretafia y comprar
en Estados Unidos, agravaba a traves del Atlantico Sur la situa-
ci6n que prevalecia a traves del Atlantico Norte, es decir, la ten-
dencia de Gran Bretafia a tener un deficit comercial -y muy
importante- con los Estados Unidos .

b) El tridngulo naviero
Un comercio unilateral como el de la Argentina implica, por
supuesto, embarques en un solo sentido. Y, como en el caso de los
saldos comerciales, no existia ninguna compensacion triangular
obvia para estos embarques, dado que los envios se efectuaban

3 A pesar de las aparentes semejanzas Uruguay -justo en la otra margen


del Rio de la Plata- estaba en una posici6n muy diferente. Si bien la came le
permiti6 entrar en el mercado britanico, los Estados Unidos constitufan un mer-
cado mas importante para la Banda Oriental debido a la continuaci6n de la impor-
tancia de la lana entre sus exportaciones. La posici6n de los paises productores
tropicales era, tambien, algo menos inflexible. Aunque sus exportacionesse dirigian
esencialmente a los Estados Unidos, tenian ademas un mercado considerable en
Gran Bretafia.
4 Ibld., pag. '51.
5 Los paises de producci6n tropical, en cambio, debido a su saldo comer-
cial positivo con los Estados Unidos, fueron de gran ayuda para Gran Bretaiia
en la soluci6n de su escasez de d6lares. La posici6n de la Argentina en la eco-
nomia mundial constituye un ejemplo extremo de lo que fuera cierto para el con-
junto de los "paises de reciente colonizaci6n" -segfn la terminologia de Folke
Hilgerdt- y, en particular, bastante similar a la de Canada en el Atlantico Norte.
Ibid., pags. 76-83.

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6 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

predominantemente hacia Gran Bretana tanto en el caso de los


Estados Unidos como en el de la Argentina 6.
La disponibilidad de carga de retorno es, naturalmente, un fac-
tor de importancia en la determinacion del nivel de los fletes. Como
resultado de la unilateralidad de los embarques -y de la ausen-
cia de una compensacion triangular-, los exportadores nortea-
mericanos se encontraban, entonces, en desventaja frente a los
exportadores britanicos. La unilateralidad del comercio se vio
moderada, por lo tanto, por sus consecuencias sobre los fletes
maritimos; al menos, a lo largo de uno de los lados del triangulo 7.
Una excepcion de lo antedicho tuvo lugar durante ambas
guerras mundiales. A la falta de capacidad de abastecimiento se
agreg6 en esos periodos una combinaci6n de escasez de buques
y de amenaza proveniente de la presencia de submarinos, situaci6n
que colocaba en desventaja a los paises del continente europeo y
a Gran Bretana.
Sin embargo, el transporte maritimo hacia y desde la Argen-
tina contribuia de otra manera, mucho m~s decisiva, a compensar
el deficit comercial de Gran Bretana a traves del Atlantico. A
6 En el Atlantico Sur, sin
embargo, la unilateralidad inversa del comercio del
Brasil -que por si mismo implicaba una pauta coherente de embarques entre tres
puntos dotada de un solo sentido- contribuyo en parte a compensar el incom-
patible triangulo naviero de la Argentina. Por ejemplo, los barcos que regresaban
a los Estados Unidos desde el Rio de la Plata, ,en principio sin carga, podian ir
en lastre hasta Santos, para alli recoger la abundante carga disponible para ese
destino. Vease UNITED STATES, HOUSEOF REPRESENTATIVES, Report on Trate Con-
ditions in Argentina, Paraguay and Uruguay, Washington, 1906, pags. 30-33, con-
feccionado por L. HUTCHISON.
7 Esto se vio acentuado por tel hecho de que el volumen de las exportaciones
argentinas -casi todas muy voluminosas- excedia en mucho el de las importa-
clones; los promedios anuales para el quinquenio 1925-1929 fueron: exportaciones
15,0 millones de toneladas, e importaciones 11,5 millones (vease REP6BLLCA
ARGENTINA, DIRECCI6 NACIONAL DE ESTADISTICAS Y CENSOS,Anuario de Comercio
Exterior 1940, Buenos Aires, 1941). Como consecuencia, las cargas de Europa
destinadas al Rio de la Plata eran tratadas casi como lastre. Por ejemplo, en 1924,
mientras quie por el transporte de una tonelada de trigo entre Europa y el Rio
de la Plata se pagaba 25 chelines, la hulla era transportada a una tasa de s6lo
13 chelines la tonelada para el viaje de retorno (vease The Times, 4 de agosto
de 1925).
La baratura de las tasas aplicadas a los cargamentos desde Europa al Rio
de la Plata no s6lo colocaba a los exportadores norteamericanosen posici6n des-
ventajosa sino que hacia las cosas muy dificiles para los productores argentinos
de bienes competitivos; este era por ejemplo el caso del combustible producido
intemamente, frente al carb6n importado, predominantemente de South Wales.
Ademas, las altas tasas internas de transporte por ferrocarril determinaban que
el productor britinico estuviese mas cerca del mercado de Buenos Aires que el
productor argentino no pampeano.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 7

saber, gran parte de esa actividad estaba en manos de companias


britfnicas, cuyas ganancias -deducidos los gastos en puertos ex-
tranjeros- podian contraponerseal exceso de importacionesde
Gran Bretaia 8.
c) El triangulo de las transacciones de capital
No solo el comercioy los embarquesse habian vuelto trian-
gulares. Asi como la superioridadindustrial de los Estados Uni-
dos habia destruido el comerciode tipo casi bilateral entre Gran
Bretanfay la Argentina, su consiguiente superioridaden las ex-
portacionesde capital destruy6el caractercerradode las corrientes
anglo-argentinas de capitales y servicios financieros. Una cosa
va unida a la otra y, en realidad, se podria decir que fueron las
diferencias en la capacidadde exportar capitales las que condu-
jeron a los diferentes resultadosde las exportaciones.
Ya antes de la Primera Guerra Mundiallos Estados Unidos
se habian convertidoen inversores en la Argentina y, de acuerdo
con su nuevo papel mundial, llegaron a ser el principal inversor
despues de la guerra. El mercadode capital de Londres,en cam-
bio, qued6 casi completamenteagotado como consecuenciade los
problemasde balanza de pagos de Gran Bretanfa9.
No obstante, las tenencias de capital britanico en la Argen-
tina siguieron siendo importanteshasta fines de la Segunda Gue-
rra Mundial10.Estas tenencias, combinadascon las de otras na-
ciones, generaron una importante corriente de intereses, benefi-
cios y amortizaciones11.En realidad,para la Argentinala corrien-
8 Un calculo detallado, para 1924, demostr6 que s6lo sobre el transporte de
carga los barcos britanicos ganaron -en terminos netos- casi 15 millones de libras
con el comercio argentino. La significaci6n de esta cifra puede apreciarse mejor
si se la confronta con el total de las ventas britanicas de mercaderia a la Argentina,
que alcanz6 los 24 millones de libras para ese mismo afio. Ibid.
9 De las inversiones extranjerasen la Argentina mas del 80 por ciento eran
de origen britanico en 1900, pero en 1949 solamente representaronel 19 por ciento.
A lo largo del mismo periodo la participaci6n de los Estados Unidos habia crecido
desde cero a un 25 por ciento (vease CEPAL, El desarrollo econ6mico de la
Argentina, E/CN. 12/429/Add. 4, Ap6ndice Estadistico,, cuadro 8, pag. 258).
Durante la decada del 20, de gran importancia para la exportaci6n de capital,
de un flujo calculado de 1.025 millones de pesos oro, solo 275 millones fueron
de origen britanico, mientras que los 7'50 restantes provinieron de los Estados
Unidos (v6ase V. L. PHELPS,The international economic position of Argentina,
Londres, 1938, cuadro XXVII, pag. 190).
10 Representaba aun en esa epoca mas de la mitad del total de las inver-
siones extranjeras (vease CEPAL, ob. cit., loc. cit.).
11 "Antes de promediar el siglo xix ninguna naci6n manbeniacon otra extran-
jera deudas de un monto considerable, salvo tributos tales como los que fueron
exigidos bajo la compulsi6n de una real ocupaci6n por la fuerza y, en alguna

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8 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

te de servicios financieros hacia el exterior era mucho mayor


que la de capital recibido desde el exterior. Es posible que las
empresas extranjeras hayan contribuido en diversas formas al
desarrollo de la Argentina pero, por cierto, no contribuyeron con
un solo centavo de capital durante la primera mitad del siglo
xx 1. Este fue, mas precisamente, el caso de Gran Bretafia durante
la decada relativamente normal del veinte. En ese periodo, la con-
tribuci6n neta de capital de los Estados Unidos fue positiva. De
manera que mientras nuevos capitales se desplazaban desde
Nueva York a Buenos Aires -y a Londres-, los servicios finan-
cieron se dirigian predominantemente de Buenos Aires a Gran
Bretafia. Esas corrientes unidireccionales constituian el trian-
gulo de transacciones de capital Argentina-Gran Bretafia-Estados
Unidos 13.

d) El funcionamiento del sistema triangular


Este otro triangulo -el de las transacciones de capital- fue,
desde cierto punto de vista, la razon de la unilateralidad de las

epoca, como los que fueron exigidos por principes ausentistas bajo el r6gimen del
feudalismo. Es verdad que la necesidad del capitalismo europeo de hallar una
salida en el Nuevo Mundo ha conducido durante los ultimos cincuenta afios, y
aun hoy en una escala relativamente modesta, a paises tales como la Argentina,
a deber una suna anual a un pais europeo como es Inglaterra" (J. M. EYNES,
The Economic Consequences of the Peace, Londres, 1919, pAg. 263; el subrayado
es nuestro).
Keynes continua sugiriendo que "su carga sobre los paises que debian pagar
no ha sido hasta ahora opresiva" (ibid., pag. 263). Pero resulta dificil aceptar la
opini6n de Keynes al respecto. Las remesas financieras representaron, en 1914
y en 1929, el 34 y el 22 por ciento, respectivamente, de los ingresos de divisas
de la Argentina. En 1933, bajo el impacto de la Gran Depresi6n, esta proporcion
se elev6 hasta el 38 por ciento (CEPAL, ob. cit., Ap6ndice Estadistico, cuadro 18,
pag. 293). Mas aun, en el quinquenio relativamente favorable de 1925-1929, la
salida neta de capital represent6 alrededor del 5 por ciento del ingreso nacional
(ibid., tomo 1, cuadro 24) y el servicio de la deuda externa publica absorbi6
del 15 al 20 por ciento de los ingresos fiscales (PHELPS, ob. cit., cuadro XIX,
pag. 119).
12 Es ampliamente reconocido que luego de la Gran Depresion y, particular-
mente, durante la Segunda Guerra Mundial se dio un retiro del capital invertido
en los paises productores primarios. Pero resulta interesante sefialar que ya antes
de la Gran Depresi6n -y aun antes de la Primera Guerra Mundial- la tan alar-
deada "contribuci6ndel capital extranjero"fue, hablando con precision aritmetica,
totalmente negativa. En efecto, la salida acumulada neta de capital de la Argen-
tina en el periodo 1900-1929 fue de alrededor de 4.500 millones de dolares (a
precios en d6lares de 1950). CEPAL, ob. cit., tomo 1, cuadros 16 y 24.
13 En el periodo 1921-1930 hubo una entrada neta de capital estadounidense
de 529 millones de pesos oro, mientras que se registr6 una salida neta hacia
Londres de 746 millones de pesos oro. (PHELPS,ob. cit., cuadro XXVII, pag. 190).

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LA ARGENTINA Y LA ECON'OMIA ATLANTICA 9

corrientes en el triangulo comercial; es decir, las exportaciones


de capital determinaban las exportaciones de manufacturas 1
Empero, retroactivamente, sus movimientos compensaron hasta
cierto punto la direccion opuesta del comercio.
Mas especificamente, en el caso de Gran Bretafia las corrien-
tes de capital provenientes de la Argentina le permitieron saldar
gran parte de su "balanza comercial desfavorable" -reiterada-
mente mencionada por los intereses britanicos en la Argentina-
con ese pais 15. En el caso de los Estados Unidos, la corriente neta
de capital hacia la Argentina represento -por otra parte- un
aporte para compensar su excedente comercial 16.
Tanto en el caso de los Estados Unidos como en el de Gran
Bretafia, la relacion inversa establecida entre el triangulo comer-
cial y el triangulo financiero argentino estaba bastante de acuerdo
con el sistema mundial de transacciones economicas. Este puede
basicamente interpretarse como un sistema para la transferencia
del excedente a las naciones exportadoras de capital. En el, los
Estados Unidos, exportadores "inmaduros" de capital, estaban
aun jugando un papel fundamentalmente compensatorio, al gene-
rar una salida neta de capital 17.
Para sintetizar, la Argentina, como un elemento de la red de
transacciones economicas internacionales, estaba ubicada en el
Atlantico, entre los Estados Unidos y Gran Bretania, mas bien
que en el continente sudamericano.
14 "Se dice, por
supuesto, que el comercio sigue a la bandera, pero nosotros
encontramos que actualmente el comercio sigue a las talegas...", baron d'ERLAN-
GER (dueiio de La Forestal), frase reproducida en el Journal of the Royal Instituto
of International Affairs, Londres, marzo de 1930.
15 En este como en otros casos hemos obviado
subrayar las limitaciones de
las cifras empleadas, por ser 6stas bien conocidas. Resulta dudoso no obstante que
su inexactitud pueda distorsionar el cuadro global.
En el mismo periodo 1l21-1930, cuando el "desfavorable balance comercial"
de Inglaterra con la Argentina alcanz6 uno de sus picos, los servicios financieros
representaron mas del 75 por ciento de ese desequilibrio. La entrada de nuevo
capital britAnico redujo, sin embargo, la proporci6n del deficit cubierta por las
transacciones de capital (ibid.).
16 En el periodo 1921-1920, alrededor de la mitad del excedente del inter-
cambio comercial fue cubierto por exportaciones netas de capital (ibid.).
17 "Las relaciones comerciales entre los
grupos [de paises] lestin regidas
principalmente por la transferencia de pagos por servicios de deudas y dividendos
desde los tr6picos y las regiones de reciente colonizaci6n del cintur6n de clima tem-
plado... hacia los paises europeos acreedores..." (LEAGUE OF NATIONS,ob. cit.,
pig. 77). Y "...las exportaciones de capital de los Estados Unidos durante
los diez afnos que siguieron a la guerra (la Primera Guerra Mundial) reforzaron
el sistema de comercio multilateral, encubriendo, quizas, los desajustes que habian
surgido" (ibid., pag. 87).

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10 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

Esta posicion en el mapa economico mundial distaba mucho


de ser confortable. El funcionamiento relativamente arm6nico del
triangulo argentino -aparte de estar afectado por el estado de
la economia mundial- dependia muy estrechamente de dos fac-
tores no excluyentes. A saber, o Gran Bretafia tenia la capacidad
de mantener un deficit comercial con la Argentina mayor que las
remesas que recibia de ella como acreedor y/o los Estados Unidos
tenian la capacidad -y el interes- de mantener exportaciones
netas de capital hacia la Argentina. Ninguno de estos dos factores
se mantuvo inc6lume bajo el impacto de las sucesivas crisis acae-
cidas durante la primera mitad de este siglo.
Pero aparte de las crisis operaron otros factores de mayor
permanencia sobre la posici6n internacional de la Argentina. El
triangulo argentino no habia existido siempre; y no bien estable-
cido, continu6 siendo remodelado bajo el impacto de fuerzas mun-
diales y locales.

2. EL TRIANGULOARGENTINO: ALGUNOS DETALLTES

El triangulo Argentina-Gran Bretafa-Estados Unidos habia


llegado a existir debido a la erosion, por parte de los Estados Uni-
dos, de la "relacion especial" entre Gran Bretafia y la Argentina.
Para comprender su funcionamiento mas en detalle y para com-
prender tambien algunas de las fuerzas que determinaron su
cambio, es necesario conocer el caracter de la vinculaci6n origi-
naria anglo-argentina y la forma de aparicion de la influencia
norteamericana.

a) La "relaci6n especial" entre Gran Bretaia y la Argentina 18


La posici6n de Gran Bretana como el mejor cliente de la Ar-
gentina -alrededor del 30 por ciento de las exportaciones a me-
18 "La Repiblica Argentina ocupa una posici6n especial con respecto a Gran
Bretafia, para la cual no existe un paralelo exacto fuera del Imperio britinico...
la relaci6n especial que existe ahora entre los dos paises ha surgido por causas
econ6micas. Econ6micamente, Gran Bretafia y Argentina son mutuamenbe com-
plementarias...". UNITED KINGDOM~DEPARTMENTOF OVERSEASTRADE, Report
of the British Economic Mission to Argentina, Brazil and Uruguay, Londres, 1930,
pag. 12.
"Sudam6rica, y especialmente la Argentina -escribe Schulze-Gaevernitz en
su trabajo sobre el imperialismo britinico-, es tan dependiente de Londres desde
el punto de vista financiero que deberia ser descripta casi como una colonia
comercial britAnica",V. I. LENIN, Imperialism, the Highest Stage of Capitalism,
Moscu, ,196, pag. 80.

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LA ARGENTINAY LA ECON'OMIA
ATLANTICA 11

diados del periodo que nos ocupa- obedeciaprincipalmentea las


grandes compras de camre, trigo y maiz (casi dos tercios del
comerciototal). Pero mientras solamenteel 10 por ciento del maiz
y el 34 del trigo exportadospor la Argentina iban a Gran Breta-
na, el 76 por ciento de todas las exportacionesde carne argentina
y, mas especificamente,el 54 de la carne bovina congelada y el
99 de la enfriada eran vendidas en Gran Bretafia.
La dependenciaargentina del mercadobritanico era s6lo mo-
desta en el caso de otros productos, pero enorme en el caso de
la carne, y en lo que ataniea la carne enfriada esa dependencia
era absoluta. La dependenciade Gran Bretafia, por otra parte,
del abastecimiento argentino se revela por el hecho de que, en
promedio,las importacionesde la Argentina constituian el 40 por
ciento de su consumode carne19.
La Argentina, sin embargo,obtenia de la venta de carne en-
friada menos del 10 por ciento del total de sus entradas de divi-
sas: alrededor de 15 millones de libras por afio antes de la De-
presion2'0.De manera que no era en principio necesario que su
dependenciaabsoluta del mercadobritanico,en cuanto a este bien,
representaraun elementode abrumadoradebilidaden sus relacio-
nes con Gran Bretafia.
Pero de la prosperidadde la industria de la carne enfriada
dependian poderosas empresas y, sobre todo, la posici6n de un
grupo social clave en la Argentina.
El procesamientoy el transporte de la carne estaban contro-
lados por un pufnadode firmas navieras y de frigorificos predo-
minantemente extranjeros. Estos se habian congregado en un
"pool" o "conferencia"para distribuirse entre si las cuotas del
mercadobritAnicode carne vacuna refrigerada. De esta manera
poseian la clave de este mercado21.
19 Vease U. K., DEPARTMENT OF OVERSEAS
TRADE, ob. cit., pag. 21, y tam-
binn C. F. DfAz ALEJANDRO,Essays on the Economic History of the Argentine
Republic, New Haven y Londres, 1970, pAgs. 2)0-21.
'20 Vase DiAZ ALEJANDRO,ob. cit., lo. cit.
21 El
primer "pool" fue establecido en 1911, despu6s de que la entrada de
las firmas de Chicago habia conducido a una guerra de precios con sus compe-
tidores britinicos y argentinos. Este primer "pool" ya consagr6 el predominio de
lbs frigorificos norteamericanos. Luego de las otras dos "guerras de la came",
de 1913-14 y de 1925-27, las cuotas de las empresas estadounidenses se elevaron
al 60 por ciento y las de las argentinas descendieron al :10 por ciento. Por lo
tanto, el ganado argentino para el mercado britinico fue a partir de ese momento
manejado predominantemente por firmas estadounidenses.
No s61o la exportaci6n de carne estaba altamente monopolizada. En 1930-31,
por ejemplo, el 76 por ciento de las exportaciones de cewales y de lino se en-
contraban en manos de tres firmas, aunque ninguna de ellas era britanica.

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12 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

Los frigorificos, a su vez, reforzaron indirectamente el alto


grado de concentraci6nde la produccionen este ramo de la acti-
vidad economica,ya implicito en el alto grado de concentracion
de la propiedadde la tierra. Su politica era no acudir a las ferias
y mercadosde concentracionsino comprardirectamenteen estan-
cias a los productoresque tuviesen ganado en la cantidady grado
de refinamiento adecuadospara asegurar un abastecimientore-
gular de novillos de alta calidad para ser exportadoscomo carne
enfriada =.
Los productoresmas grandes y tecnicamentemas progresis-
tas se especializaron,por lo tanto, en esta parte del ramo, que
procurabapara su ganado precios mas altos que los de mercado
abierto.De este modoestos productoresentrabanen una lucrativa
sociedad con los frigorificos. Pero, al mismo tiempo, se compro-
metian irreversiblementecon estos ultimos y con un productoque,
debido a su precio y a su gusto, tenia mercado solo en Gran
Bretafa 23.
La sociedad invernador-frigorificono estaba, ademas, des-
provista de conflictos. El "pool"no solo no redundabaen un amor-
tiguamiento de las inestabilidadesdel mercado sino que su fun-
cionamientopermitia preservar las ganancias de los frigorificos,
trasladando a los productores cualquier caida de los precios 24.
Para defenderse de la forma de operar de este sistema los pro-
ductores trataron de superar su debilidada travis de la acci6n
gubernamental.Fue en vano; las leyes no se aplicabany los re-
glamentos eran burlados.No cabian dudas sobre cual era el socio
principalen el comerciode exportacionde carne26.
22 Se ha estimado que en '1914 entre el 50 y el 60 por ciento de la tierra
y el 96 por ciento de la producci6n de ganado correspondia a haciendas de mas
de ,1.000 hectareas. Para 6pocas posteriores se ha sostenido que 750 criadores -so-
bre un total de mas de 6.0(0- controlaban el 92 por ciento de los terneros de
calidad. Vease Edici6n Rural, 6 de febrero de 1939, citado por P. H. SMrmHen
Politics and beef in Argentina, Nueva York y Londres, 1969, pags. 45-47.
a23 "...hemos adaptado nuestro ganado a los gustos del consumidor de Gran
Bretafia". Ingeniero Luis DvURu, presidente de la Sociedad Rural Argentina, di-
rigi6ndose a la CAmarade Comercio BritAnica en noviembre de t1927, Buenos
Ares HeraldJ 10 de noviembre de 19W17.
24 V&ase UNITD KINGDOM,BOARDOF TRADE, Report of the Joint Committee
of Enquiry into the Anglo-Argentine Meat Trade, Londres, 1938, particularmente
pigs. 56 y 63, donde se hallarAmaterial para elaborar este punto.
25 Sirve de prueba el destino de la ley contra los trust de 1919, la ley de
precios minimos de 1923 e inclusive la ley de cares de 1933. Si se tiene interes
en un anilisis de estos y otros episodios de la politica de la industria de la carne
vease SMITH,ob. cit.
La alianza invernador-frigorificofue tambi6n desafiada por los otros produc-
tores de ganado. Estos ultimos exiglan un sistema de clasificaci6n que pusiera

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IA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 13

Pero aparte de estas luchas internas por la division de las


ganancias derivadas del comercio de la carne, ambas partes de
la industria -los frigorificos y los productoresde ganado- com-
partian un interes comtin supremo: la preservaciondel mercado
britAnico,del cual dependiatoda su prosperidad.
La Argentina en su conjunto dependia solo en una minima
parte de los mercados britanicos de came enfriada. Constituye
un tributo de formidable poder politico de la clase terrateniente
que la dependenciade estos del mercadode carnes britAnicofuese
interpretadapor gobiernos sucesivos, de tendencias asaz diferen-
tes, como la dependenciade la Naci6n Argentina de la suerte
econ6micade Gran Bretafia. Y, asimismo, que mucho despues de
haber dejado de ser un camino para la expansion del pais, el
comerciode came enfriada hubiese sido identificadocon el interes
nacional26.
La dependenciade la Argentina con respectoa Gran Bretafia
era, por lo tanto, principalmentela dependenciade los grandes
productoresde ganado del mercado de carnes britAnico.
i Que grupos sociales britanicos fueron afectados por su de-
pendencia del abastecimientode came argentina? La came en-
friada, por su baratura,se habia convertidoen un articulohabitual
en la dieta de la clase trabajadorabritanica. Elevaba su nivel de
vida y al mismo tiempo contribuia a contener las presiones sala-
riales que podrian haber agravado la competitividaddel capita-
lismo britanico.Se podia esperar, por consiguiente,que el Partido
Laborista y los financistas e industriales con intereses interna-
cionales propugnaran por la instituci6n de medidas favorables
para los productores argentinos. Lo mismo hubiese sido valido
para los politicos de conviccioneslibreempresistas;estos uiltimos,
sin embargo,se convirtieronen los exponentes de una especle en
extinci6n al toparse la economia britanica con serios problemas
en sus relacionescon el exterior 2.

fin al favoritismo de los frigorificos y la creaci6n de un frigorifico controlado por


los productores que pudiese regular efectivamente el mercado. El 6xito solamente
los acompai6 a comienzos de la d6cada del 40, cuando el mercado britinico qued6
asegurado por los contratos del gobierno concertados ante los requerimientos de
la guerra.
26 "El gobierno de Gran Bretaina, reconociendo
plenamente la importancia
de la industria de la came congelada para la vida econ6mica de la Argentina...";
vease el articulo lo del pacto concertado entre los gobiernos de Gran Bretafia y
de la Argentina con respecto al Trifico y Comercio con Protocolo (Pacto Roca-
Runciman), Londres, 19 de mayo de 1933 (Cmd. 4310), Londres, 1933.
27 Bajo el irpacto de la Depresi6n, la baia en los precios de los alimentos
en Gran Bretafia reduciria la importancia de esta observaci6n. Pero vease, no

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14 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

Por otra parte, la carne de bovino argentina competia indi-


rectamente con la produccion britanica y la del Imperio; por con-
siguiente, reducia el ingreso de los granjeros y hacendados tanto
de Gran Bretania como de los Dominios. No es sorprendente, en-
tonces, que la oligarquia argentina se encontrara en una situacion
contradictoria en sus simpatias politicas. Su simpatia natural por
el Partido Conservador britanico se veia algo atemperada por la
campaiia de este partido en favor de la proteccion de la produccion
interna y del Imperio. Muy a su pesar, la "relacion especial" entre
Gran Bretafia y la Argentina paso a depender -al menos en lo
que respecta a la carne- de que el Partido Liberal o, lo que era
aun peor, el Partido Laborista estuvieran en el gobierno'2.
"El segundo aspecto (de la relacion complementaria entre
Gran Bretafia y la Argentina) -dice el ya citado Informe D'Aber-
non- es la inversion de capital ingles en prestamos publicos,
ferrocarriles y otros servicios puiblicos, buques, colonizaci6n de
tierras, bancos y seguros, frigorificos y en este ultimo tiempo
industria local" 29.
Ya hemos mencionado la importancia corriente de intereses,
beneficios y amortizaciones a que dieron lugar esas grandes inver-
siones britanicas en la Argentina. Y como, segin el mismo In-
forme, "... el exceso de envios argentinos hacia Gran Bretafa es
principalmente obra del capital ingles... al proporcionar los me-
dios por los cuales Gran Bretafia puede pagar por ellos" 30.
En realidad, las tres cuartas partes de esta corriente---al-
rededor de 15 millones de libras anuales en la decada del veinte-

obstante, los temores acerca de los posibles efectos de una interrupcion del abas-
tecimiento argentinomanifestados,por ejemplo, por el Financial Times (21/6/1936).
La preservaci6n de una fuente barata de abastecimiento bajo control monop-
sonico podria explicar la indiferencia britanica hacia la prohibicion estadounidense
contra la carne argentina. Vease, por ejemplo, lo que The Economist decia al
respecto: "Si los Estados Unidos importasen en una escala sustancial, se produ-
ciria una revoluci6n en el mercado de cames argentino, que en la actualidad se
halla obligado a aceptar los precios britanicos por su dependencia del mercado
de cares britanico" (Suplemento Argentino, 14/12/1929).
28 "La caida en 1923 del gobiemo conservador... fue en general popular,
aun entre aquellos que sostenian las opiniones mas moderadas, puesto que implico
el abandono... de una politica que parecia ser lesiva para el interes argentino",
Alston a Chamberlain, Argentine Republic, Annual Report, 1924, FO 371-1i604.
Existen muy pocas dudas con respecto a la identidad de quienes se dice que
sostenian "las opiniones mas moderadas".
29 U. K., DEPARTAMENT OF OVERSEAS TRADE, ob. cit., pag. 13. El parrafo
citado continAiacon una estimaci6n de las inversiones britanicas en la Argentina
entre 500 y 600 millones de libras esterlinas.
30 Ibid., pAg. 13.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 15

se debi6 a las remesas de los ferrocarrilesde propiedadbritanica.


Ademas las compaiias ferroviarias, que por la ley Mitre habian
sido liberadas de impuestos en la Argentina, con excepcion del
3 por ciento de las entradas netas que debia ser gastado en ca-
minos que condujeran a las estaciones, "...pagan el impuesto
britanico a los reditos... lo cual causa resentimientoen la Ar-
gentina, puesto que si no tuvieran que abonar ningun impuesto
quedaria (en el caso de los ferrocarriles) mas dinero para ser
gastado en las lineas o para permitir una reducci6nen los fletes
y pasajes" 31.
Varios factores eran de importancia directa en la determi-
nacion de las ganancias de los ferrocarriles que, a su vez, daban
origen a esa corriente de remesas ya mencionada (cabe destacar
la asombrosa similitud entre su volumen y la cantidad de es-
terlinas derivadas de la venta de carne enfriada). Dejando de
lado las circunstanciasclimaticas-que mediante su accion sobre
las cosechas podian alterar en buena medida el volumen del tra-
fico-, el resto era de significacion politica directa.
Las tarifas de transporte y los salarios de los obrerosferro-
viarios eran las dos fuerzas principales que determinabanlas ga-
nancias en pesos, mientras que el valor del peso -y la posibilidad
de libre transferencia a Londres- determinaba su equivalente
en libras.
Las tarifas afectaban directamentelos ingresos de los pro-
ductoresrurales, pues los precios de las cosechasy el ganado eran
cotizados para Buenos Aires, o para algun otro puerto. Las com-
panias ferroviarias, en consecuencia,estaban en conflicto directo
tanto con ellos como con los obreros.En el caso de las tarifas, las
companias recurrieron a la tactica de discriminar en favor de
los ganaderospara no enemistarse con los grupos mas poderosos
de los productoresrurales. En el caso de los obreros, la posicion
de las companiasse debilitaria en la medida en que se desarroll6
la sindicalizaci6ny gobiernos mas afines a su causa llegaron al
poder, como ocurrio con el de Yrigoyen y posteriormentecon el
de Per6n.
El valor del peso tambien era motivo de conflicto entre los

3 Sir Malcolm Robertson, embajador en la Rep6blica Argentina desde 1927


a 1929, citado por The Times (24/7V1190).
El Tesoro Britanico tuvo pues una participaci6n directa en el flujo de be-
neficios que iban de la Argentina a Gran Bretafia. La misma observaci6n es vilida
para otras companfiasde servicios p6iblicos, como la Anglo-Argentine Tramways,
que casi monopoliz6 el transporte pAblico de Buenos Aires. Aunque desde co-
mienzos de la d6cada del 20 bajo control belga, fuertes intereses britanicos seguian
involucrados en esa conpafiia.

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16 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

ferrocarriles y los productores rurales. Mientras las companiias


se beneficiaban con la valorizaci6n del peso, los ingresos de los
productores se incrementaban con su devaluaci6n. Pero en este
aspecto las companias tenian un poderoso aliado en los ministros
de Hacienda, pues el servicio en pesos de la deuda externa guber-
namental era disminuido con la valorizaci6n del peso 2.
Sin embargo, las quejas argentinas contra los ferrocarriles
britanicos no se referian solo a las ganancias de estos. Los pre-
cios del material ferroviario britanico eran mucho mas altos que
los que ofrecian las empresas norteamericanas, belgas y alemanas.
Pero las compafnias britanicas habian formulado una politica de
comprar siempre en Gran Bretaia33.
Esta politica seguida por las companias britanicas -no res-
tringida a las empresas ferroviarias ni a las firmas de esa na-
cionalidad- no se debia solo a su celo patri6tico. Existian im-
portantes lazos entre los directores de los ferrocarriles britanicos
y los directores de las firmas de carb6n y material ferroviario,
asi como tambien de las empresas de ingenieria. La politica
"compre en Inglaterra" no estaba desprovista de conveniencia
para los directores, aun si ello iba en detrimento de la Argentina
y de los accionistas 34.No asombra, por consiguiente, que un tercio
del carbon exportado de South Wales viniese a la Argentina y
que nuestro pais fuera el mayor mercado fuera del Imperio para
el material ferroviario 35.
Los ferrocarriles britanicos, como fuente de ganancias y como

3'2 Estamos hablando, por supuesto, de la determinacion de las verdaderas


ganancias. Con respecto a las ganancias contables, la ley Mitre de 1907 prescribia
un limite miximo a su tasa. De manera que las companilas recurrieron a los
procedimiento normales -abultamiento de costos de abastecimiento, expansi6n inne-
cesaria de reservas, etcetera- para evitar alcanzar dicho limite.
33 "Cada mAquina, cada chasis, cada milla de riel, cada tonelada de com-
bustible es encargada aqui. IQue ventaja!" SI MALCOLM ROBERTSON, en "Argen-
tine and Great Britain", una disertaci6n pronunciada ante el cuerpo central del
Institute of Hispanic Studies, el 12 de marzo de 1935, en Liverpool, Institute of
Hispanic Studies, 1935.
"Y en la Argentina ellos son criticados por hacerlo asi, pues el material bri-
tanico... es mis caro que el continental y la gente se queja de que esto ocasiona
pasajes y fletes mas elevados". SIR MALCOLMROBERTSON,"The ,economic rela-
tions between Great Britain and the Argentine Republic", Journal of the RIIF,
marzo de 1930.
34 Si se tiene interes en un anAlisisde estas relaciones, vease UNITED STATES,
FEDERAL TRADE COMMISSION, Report on Cooperation in American Export Trade,
Washington, 1916, principalmente las pags. 72-74, 172-177, 333-347 y 575-597.
Vease tambien G. J. EDER, "Currenttrends in the internationaltrade of Argentina",
International Conciliation, junio de 1931.
35 Vease LORDKYLSANT, discurso publicado en The Times (13/6/1929).

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 17

mercado cautivo para los productos provenientes de algunas de


las industrias flaqueantes de Gran Bretafa, eran la columnaver-
tebral de la posicion britanica en la Argentina36. Desafortunada-
mente para sus intereses, primerola competenciade los Ferroca-
rriles del Estado y luego del transporte carretero corroeriantal
estado de cosas.
Muchos de los productos britanicos gozaban en el mercado
argentino de una posicion en la cual no tenian que competir.37
Ello explica en gran parte por que fue un mercadotan importante
precisamentepara las industrias britanicas mas flaqueantes. La
industria britanica no solo se habia refugiado en el Imperio sino
tambien en una Argentina prisionera.
Existio un mercado para bienes britanicos que no pudo ser
controladocomo aquellosque se encontrabanen manos de compa-
fniasbritanicas: el mercadotextil. Aunquela influencia de algunas
firmas comercialesbritanicas era significativa, no podian evitar
que se compraseen mercadosmas baratos. Pero ademas,a medida
que se desarrolla una industria local, el mantenimientode este
mercado hubiera significado entrar en conflicto directo con un
grupo de empresarios que era cada vez mas poderoso.Las pers-
pectivas a largo plazo de este mercado no eran favorables para
Lancashire.
El comercioentre Gran Bretafiay la Argentina, pese a todas
las declaracionesde liberalismo econ6mico,se practicaba princi-
palmente-en ambas direcciones- bajo la forma de transacciones
internas de companias multinacionaleso grupos de firmas aso-
ciadas que operabanen los dos paises.
Para resumir, consideradadesde la perspectiva argentina, la
"relacion especial"entre Gran Bretafa y la Argentina era funda-
mentalmenteuna cuesti6n de carne enfriada junto con los inte-
reses de las firmas a ella vinculadas y de la oligarquia terrate-
niente. Consideradadesde la perspectiva britanica en tiempo de
paz, se trataba principalmentede los ferrocarriles y de su signi-
ficado como mercadocautivo y fuente de poder financiero.
Cambiosen las relacionescentro-periferia,desplazamientosde
poder entre los centros y presiones locales llevarian a que tanto
la carnecomolos ferrocarrilesdejarande ser fuerzas de desarrollo.
36 "...la venta de los ferrocarriles seria equivalente a la condena de una
-seccion determinada de nuestras mas vitales y caracberisticasindustrias a la ocio-
sidad... La base establecida, el esquema estructural de las relaciones economicas
anglo-argentinas seria destruido", The Times, 8 de agosto de 1929.
37 "Por lo menos la mitad de ellos esta constituido
por negocios protegidos
,de compras en provecho de los propios intereses britanicos...", E. GUERMONT,
.en The Times, 2 de fiebrerode 1930.

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18 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

b) La vinculacion de los Estados Unidos con la Argentina


En 1925 los Estados Unidos se convirtieron en el principal
proveedor de la Argentina; conservaron esa primacia hasta la
Depresion. Esta vez parecia que tal posici6n habia sido alcanzada
sobre la base de tendencias de largo plazo y no, como durante la
Primera Guerra Mundial, debido a las dificultades en obtener
abastecimientos en Europa y transporte maritimo desde alli.
El principal producto de las exportaciones norteamericanas a
la Argentina eran automotores, y muchos de los otros articulos
importantes que constituian este comercio estaban subordinados
a este, como en el caso de los neumaticos, de las camaras y de los
derivados del petr6leo. Argentina se habia convertido para los
Estados Unidos en el tercer mercado de autom6viles en el mundo.
Otra exportaci6n de peso eran los camiones. 0 sea que impli-
cito en la exportaci6n norteamericana de automotores a la Argen-
tina existia un desafio al dominio de los ferrocarriles sobre el
transporte de larga distancia y al predominio de los tranvias en
el transporte urbano. De manera que aunque estas exportaciones.
no aparecian como directamente competitivas con las exportacio-
nes britanicas, esto era asi solo en apariencia.
Estas exportaciones norteamericanas se caracterizaban, ade-
mas, por el hecho de que estaban destinadas a expandirse mientras
la Argentina prosperase. Pero, por otra parte, y por su misma
alta elasticidad-ingreso, serian mucho mas vulnerables a las crisis.
Habia otros articulos muy importantes entre las exportaciones.
estadounidenses a la Argentina; uno de ellos era la maquinaria
agricola e implementos. Su futuro dependia de ciertas tendencias
especificas actuantes en las areas rurales argentinas. La crisis
ganadera del periodo posterior a la Primera Guerra cre6 un movi-
miento de abandono de la producci6n de ese sector en beneficio
del cultivo de cereales. Y la creciente prosperidad de la Argentina
exigia instrumentos que pudiesen reemplazar la mano de obra.
Era de estas fuerzas que dependia la expansi6n ulterior de la ma-
quinaria agricola. En realidad, tanto el transporte automotor
-con su paralelo desarrollo caminero- como la maquinaria agri-
cola dependian mas bien de una Argentina de granjeros antes que
de la Argentina de los hacendados.
Otro de los productos incluidos entre las exportaciones esta-
dounidenses a la Argentina revelaba una complementariedad mu-
cho mas importante y de largo alcance. Los Estados Unidos expor-
taban maquinarias para las industrias textil y del calzado, at
contrario de Gran Bretafia, que se ocupaba activamente de la venta
de los productos terminados en el mercado argentino. Por lo tanto,.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 19

con el desarrollo de la industria local, como consecuencia de la


existencia de tendencias de largo plazo y de las presiones de la
crisis y de la guerra, los Estados Unidos se ubicarian en una linea
de exportaciones con futuro, mientras que las de Gran Bretafia
estaban condenadas a declinar.
Las empresas norteamericanas habian puesto mucho empefio
en superar el obstaculo planteado por los crecientes aranceles adua-
neros argentinos para algunos articulos mediante el simple expe-
diente de establecer sucursales en el pais. La inversi6n directa
norteamericana -para el mercado local-, que habia comenzado
a principios de siglo con el establecimiento de fabricas de maqui-
nas para hacer calzado y de maquinas de coser, se desarrollo a
ritmo muy rapido en una serie de actividades en la Argentina.
Algunos de los campos elegidos fueron el de la fabricacion de auto-
moviles (se instalaron las dos empresas mas importantes), el de
productos farmaceuticos y de perfumeria, de ascensores, de ce-
mento -otra vez conectado con los automotores por la construc-
cion de carreteras- y, por supuesto, en esta misma direccion, el
del petr6leo.
El acrecentamiento del comercio y el establecimiento de sucur-
sales fueron seguidos por los bancos y el transporte maritimo.
Hacia fin de la decada del veinte la Argentina se habia convertido
en el sexto mercado mundial para las exportaciones norteameri-
canas. No obstante, algunos factores de debilidad continuaban
existiendo en la posicion norteamericana en este mercado.
El primero: el dominio del capital britanico sobre las gran-
des companiias de servicios publicos, que significaba -como se se-
fial-- la exclusion casi total de las exportaciones norteamericanas
para esta actividad. Este obstaculo para una ulterior extensi6n de
la influencia de los Estados Unidos fue salvado facilmente. Se us6
el mayor poder financiero de Nueva York para apoderarse de las
debilitadas empresas britanicas. En 1927 y 1928 el capital nor-
teamericano logr6 apoderarse de los intereses electricos de la
Atlas en la Argentina y tambien de la compafiia telefonica. Cuando
en 1929 se difundieron rumores de que estaba por apoderarse de
la CompaniiaPrimitiva de Gas e inclusive de alguno de los ferro-
carriles britanicos, el panico cundio en ILondres. Finalmente la
amenaza no se materializ6, pero las compafniasferroviarias intro-
dujeron cambios en sus estatutos, de manera que los accionistas
que no fuesen ingleses o argentinos no pudieran controlar las
direcciones. 38
38 Con
respecto a las gestiones relacionadas con este episodio, en el cial
los gobieros argentino y britanico actuianal unisono con las compafiias britaniclas

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20 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

El segundo elemento de debilidad en la posici6n norteameri-


cana en la Argentina fue la imposibilidad de poner bajo su esfera
de influencia a ningun grupo social significativo. Y este fue un
obstaculo mucho mas serio que el primero. Ello derivaba principal-
mente de los altos gravamenes a la importaci6n de came y otros
productos agropecuarios, a lo cual, en el caso de la carne refri-
gerada, se aniadio el embargo. Mas aun, el proteccionismo agricola
en los Estados Unidos no solo no disminuy6 sino que se agravo
con el empeoramiento de la posicion de sus agricultores debido a
los efectos de la Depresi6n.
Posteriormente a la crisis los Estados Unidos trataron de
superar su d6bil posici6n proporcionando prestamos oficiales para
la compra de maquinaria en su mercado. Pero alli surgio otro
obstaculo; las empresas norteamericanas ejercerian presion sobre
el gobierno de los Estados Unidos para que esos prestamos a la
Argentina no fueran gastados en rubros competitivos con sus
actividades.

B. El triangulo Argentina-GranBretania-EstadosUnidos y la
economiamundial
El triangulo argentino estaba lejos de ser un sistema estatico.
Nuevos cambios no cesaron de producirse y condujeron, en reali-
dad, a algo cercano a su ruptura, en la d6cada del treinta, y a su
problematico renacimiento en la decada del cuarenta.
Los factores que originaron esos cambios actuaron a traves
de una interaccion bastante compleja y peculiar entre el triangulo
argentino y la totalidad del sistema centro-periferia. Pero las
fuerzas impulsoras presentes tras esos factores fueron algunas
importantes transformaciones en el sistema centro-periferia.

1. EL TRIANGULOY EL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA

Por razones geograficas y econ6micas -a veces tambien por


razones politicas- a cada pais corresponde, en una epoca dada,
un modelo particular de integraci6n en la economia mundial. Este
modelo esta definido por el patr6n de su comercio internacional de
bienes y servicios y de sus transacciones en cuenta de capital.
Nosotros acabamos de ver un caso: el del triangulo argentino.

de ferrocarriles, se puede consultar F0371 A3329/A3502/A3752/A3967/A3968


/A41613/A4282/A4T51/52/2-1929 y tambien la carpeta F0118/619-1929.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 21

Las economiasdependienteso perifericas tales como la de la


Argentina son incorporadas,sin embargo,en una economiamun-
dial, cuya conformacionesta determinadacasi exclusivamentepor
los modelos de integracion de las economiasdominanteso centra-
les. 39 Durante la mayor parte del siglo XIX,por ejemplo, la eco-
nomia internacional basicamente habia sido conformadapor la
economiabritanicay por su modeloespecificode integracioninter-
nacional en ese momento: el modelo "clasico" de las relaciones
economicasinternacionales.Al menos eso fue lo que ocurri6con la
periferia y especialmentecon los "paisesde recientecolonizacion".
Ademas, el modelo de integracion de una economia perife-
rica no es generalmenteuna adaptacional esquemade la economia
mundialtal como es determinadopor todos los centros en su con-
junto. Los modelosde integraci6nde los diversos centros difieren,
y el modelode integraci6nde cada pais periferico esta restringido
al que le determineel centro especifico dentro de cuya esfera de
influencia se halle. Asi, por ejemplo, en las postrimerias del siglo
xIx, a una Gran Bretafa avida de importar alimentos le corres-
pondi6una Argentina que encontroen la expansionde la industria
ganadera el principal camino para la acumulacionde capital.
Aunque existe un grado importantede inercia una vez esta-
blecido un sistema particular de relaciones centro-periferia,este
ultimo de ninguna manera es inalterable.En cada centro tomado
aisladamente,en las relaciones entre los distintos centros -que
pueden incluir el surgimientode uno nuevo- y en sus relaciones
con la periferia se producen cambios casi constantementeal ser
desechadosviejos patrones para dar lugar a un desarrollomayor.
El triangulo argentino no fue una excepciona esa regla.
De lo anterior se deducen dos conclusiones.Primero, que el
pais periferico estara sujeto a transformacionessucesivas para
acomodarsea un nuevomodelode integraci6nen la economiamun-
dial a medidaque las economiascentralesen conjuntoy sus patro-
nes de relaciones con la periferia cambian.El cambio y el creci-
miento, por supuestomuy irregulares,no son, pues, incompatibles
con la persistencia de una condici6nperiferica. Por el contrario,
cuanto mas un pais esta a mercedde fuerzas externas a si mismo,
m,s cambios pueden esperarse en el.
Segundo, que el pais periferico estar, sujeto a transforma-
ciones significativas cuando se den desplazamientosen el peso
relativo y en las esferas de influencia de los diferentes centros,
39 "La distinci6n entre las economias dominantes y las dependientes es vital
en una visi6n dinimica de las relaciones econ6micas internacionales",R. NURKSE,
Patterns of Trade and Development, Oxford, 1962, pags. 26-27.

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22 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

cada uno de los cuales esta dotado de un modelo especifico de


integraci6n en la economia mundial.
Esas dos fuerzas de cambio, digamos externas, de la perife-
ria se mezclaran entre si y, por lo tanto, lo que a veces puede ser
interpretado desde la perspectiva especifica de un pais, como una
consecuencia de un cambio global en las relaciones centro-periferia,
puede ser solo efecto de un desplazamiento en la esfera de influen-
cia en la cual este ubicado el pais. Este es especialmente el caso
de los paises perifericos que lejos de estar en una vinculaci6n
bilateral con uno solo de los centros, se ubican, en cambio, en un
esquema esencialmente triangular que los relaciona con dos cen-
tros diferentes, los cuales, a su vez, estan experimentando una
modificaci6n drastica en su taila relativa. En la Argentina, por
ejemplo, el pasaje de la dependencia de las exportaciones a la de-
pendencia de las importaciones de petroleo y de maquinarias, asi
como de insumos basicos, puede decirse que, en cierto modo, fue
solamente consecuencia de un desplazamiento de la esfera de in-
fluencia britanica a la estadounidense, en un periodo particular
del desarrollo econ6mico de esos dos centros.
Sin embargo, no toda la iniciativa de la transformaci6n de la
economia mundial reside en los paises centrales con la periferia
respondiendo s61o pasivamente respecto a ellos. Eso fue cierto en
una etapa muy temprana de la integraci6n de la periferia al siste-
ma internacional. Pero posteriormente, y dependiendo del modelo
especifico de integraci6n del pais periferico, surgiran agentes pro-
pios de transformaci6n mas o menos sustanciales.
La Argentina estaba precisamente en esta uiltima posici6n.
Su modelo de integraci6n, en contraposici6n con el de las econo-
mias mineras de exportaci6n, le habia permitido un desarrollo muy
temprano de actividades locales ajenas a 1e; por ejemplo, una in-
dustria textil que desafiaba el interes de Lancashire en el mercado
argentino. El pais, por lo tanto, no podria sino cambiar -incluido
en este cambio un nuevo modelo de integraci6n en la economia
mundial- para acomodarse a los requerimientos del desarrollo
ulterior de esas fuerzas una vez que hubieran tomado cuerpo. Asi,
en la Argentina, el desarrollo de algunas industrias locales en con-
flicto con la "relaci6n especial" entre Gran Bretafia y el pais con-
dujo paulatinamente a la adopci6n de recursos proteccionistas mas
efectivos, que culminaron en 1946 con la exclusi6n, en la practica,
de las importaciones de ciertos rubros.
En consecuencia, en cualquier momento dado, tanto las nuevas
fuerzas de expansi6n local como aquellas que presionan desde los
paises centrales para constituir un nuevo sistema global centro-

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LA ARGENTINA Y LA ECON'OMIA ATLANTICA' 23

periferia y para provocar una redistribucion de las esferas de


influencia de los distintos centros estaran afectando al pais peri-
ferico. Y su interrelaci6nsera mucho mas complejaen el caso de
un pais periferico que no solo se halle en una relacion triangular
con dos centros sino que, ademas, haya desarrolladofuerzas sus-
tanciales de crecimientoautonomo.
Las relacioneseconomicasinternacionalesno se dan tampoco
en un vacio social. A cada modelo de integracion en el sistema
economicointernacionalcorrespondeuna estructuraci6nsocial por
la cual los grupos intervinientes en las actividades economicas
especificas involucradasen dichomodeloestablecenrelacionesden-
tro y a traves de las fronteras. Un ejemplo de esta aseveracionlo
proporcionanlas relacionesde los terratenientescon el resto de la
sociedadargentinay con los grupos sociales de GranBretafiacom-
prendidos en la "relacionespecial".
Por consiguiente, los cambios en el modelo no pueden sino
provocar cambios sociales y acciones politicas. En particular, las
politicas gubernamentalesseran formuladas no solo como resul-
tante de las nuevas condiciones estructurales, sino, adicional-
mente, como resultantedel poder relativo de los grupos vinculados
a cada modelo.Sera necesario,entonces, entablarnegociacionesde
gobiernoa gobiernopara sellar tratos sucesivosentre las naciones,
en concomitanciacon el nuevo patron de relacioneseconomicasy
la red de relacionesde poder a 1e vinculada.
El resultado final de este analisis es que un pais periferico
como la Argentina, ubicado en una relacion economicainterna-
cional triangular, atravesara importantes transformacionesque
podran ser facilmente malinterpretadas,porque estas transfor-
maciones derivaran de esa interaccion compleja de fuerzas de
caracter muy diferente: locales y extranjeras. Tales equivocos,
asimismo, se veran reforzados por la consiguiente retorica com-
plicada que los diferentes grupos sociales emplearanpara formu-
lar sus intereses en su confusa lucha por el modeloque -al menos
para su comprension de la situacion- les depararia mayores
beneficios.
En realidad,uno de los principalespropositosde este trabajo
-asi comode la obra a 1evinculadaemprendidapor los autores-
es, quizas, el de mostrar que aquello que ha sido reiteradamente
interpretadoen la Argentina -y tambien en el exterior- como
acciones nacionalistasconducentesa una mayor autonomia-y en
consecuenciaa la superacion de la posicion de pais periferico-,
puede ser interpretadocon mayor validez como una consecuencia
de cambiosen las relacionesglobalesde los centroscon la periferia

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24 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

y/o de un drfstico desplazamientodesde la esfera de influencia


britnnicaa la de los Estados Unidos. Este ultimo desplazamiento,
por cierto, tuvo como consecuenciafinal la liquidaciondel trian-
gulo argentino. 40
Por lo tanto se hace muy necesarioun examencuidadosotanto
de esos cambiosglobalesen las relacionescentro-periferiacomo de
los producidosen los centros.

2. TRANSFORMACIONESEN EL SISTEMA CENTRO-PERIFERIA

a) Dos transformacionesbdsicasen las relacionescentro-periferia


Casi simultaneamente con el surgimiento del tri,ngulo argen-
tino se produjerondos cambiosdecisivos en la economiamundial.
En primer lugar, se genero un exceso de oferta de alimentos
y materias primas agricolas. Este excedente de bienes agricolas
-y en realidad de todos los productos primarios si excluimos el
petroleo- se debi6 a la acci6n combinada de fuerzas actuantes
tras la oferta y la demanda.
En cuanto a la oferta, la expansi6n de la agriculturacomer-
cial en el periodo previo a la Primera Guerra Mundial estuvo
acompafiadapor formidablesmejorastecnol6gicasquehabianacen-
tuado los efectos del cultivo de nuevas tierras. El capital se habia
encaminado hacia las regiones especializadas en la produccion agri-
cola, extendiendo a ellas la revolucion ya dada en la industria. 4
En el caso de los alimentos, la Primera Guerra Mundial por
si misma -con la desorganizaci6n consiguiente de la producci6n
en Europa- impulso aun mas la expansi6n de la produccion en

40 Sin embargo, en la d6cada de 19.60 otro triangulo habia sido creado, pero
esta vez con 1a Comunidad Econ6mica Europea desempeiiando -al menos desde
la perspectiva comercial- el antiguo papel de Gran Bretaina.
41 "En el proceso hist6rico real puede observarse un desfasaje en el ritmo
del desarrollo capitalista en la industria y la agricultura, o sea, un desarrollo des-
igual de las industrias extractivas y manufactureras. Apenas la primera alcanza
el nivel tecnologico de la segunda, ello da como consecuencia una sobreproduc-
ci6n cr6nica en este sector..."; v6ase GYORGY GONGOL, "On the Transformation
of the Capitalism World Economy", en Studies in International Economics, Hun-
garian Academy of Sciences, Institute of Economics, Budapest, 1966.
La producci6n de bienes primarios se increment6 entre 1850 y 1913 a un
ritmo de mas del 3' por ciento anual. Se estima que la productividad por hombre
ocupado en la agricultura, en los Estados Unidos, habria experimentado un in-
cremento del 1,5 por ciento anual, ligeramente mayor que el correspondiente a
la industria manufacturera; vease W. A. LEwrs, Economic Survey,. 1919-1939,
Londres, 1965, pAg. 191.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 25

el cintur6n de la zona templada de ultramar.42 Pero luego de


finalizada la contiendala produccioneuropea recobrosus niveles
anteriores. Solo un aumentodecisivo de la demandapodria haber
absorbidoel nuevo nivel de oferta.
En cuanto a la demanda,otras fuerzas actuaban,empero,en
Europa para reducir su incremento.En primer lugar, declino el
crecimiento de la poblacion,tendencia acentuadaademas por las
muertes ocasionadaspor la guerra. En segundo lugar, a medida
que los niveles de ingreso se incrementaron,los gastos en alimen-
tos disminuyeron proporcionalmentede acuerdo con la ley de
Engel.
El resultado de los excedentesagricolas cronicosfue una ten-
dencia depresiva en los niveles de precios, la cual afecto directa-
mente los niveles de ingreso de los productores.La protecciondel
agricultor local de los efectos de la crisis se convirtio en un pro-
blema politico candente. Y redundoen una restriccion mayor en
los mercadoscentrales sobre la importacionde productosalimen-
ticios producidosen las zonastempladasde ultramar,que se aniadio
a la ya creada por la accion de las "fuerzas de mercado".43
42 En cuanto al trigo, en los Estados Unidos, Canadi, la Argentina y Aus-
tralia, el area bajo cultivo se increment6 entre 1924 y 1928 a 46 millones de
hectkreas, en comparaci6n con las 32 millones de hectareas correspondientes al
quinquenio 1909/1913; v6ase LEAGUEOF NATIONS,The Course and Phases of
the World Economic Depression, Ginebra, 1931, pag. 40.
43 El proteccionismo agricola tuvo un temprano comienzo en la Europa con-
tinental. En Francia el arancel Meline de 1892 habia incrementado los gravi-
menes sobre los productos agricolas en un 25 por ciento sobre el promedio, en
Alemania los gravnmenes fueron elevados en 1902 y en Italia en 1887. Los pri-
meros dos paises impusieron restricciones adicional'es en la d6cada del 20-in-
cluida una cuota contra la carne en el caso de Alemania- e Italia emprendi6
la "batalla del trigo" en 1925. En los Estados Unidos las politicas comerciales
respeeto de los productos de la agricultura-como de todos los demas- no habian
sido precisamente liberales desde la Guerra Civil. Pero durante los anos inme-
diatanriente anteriores a la Primera Guerra Mundial, hubo cierta liberalizaci6n
que,culmin6 -bajo el gobierno de Wilson- en el arancel-Underwood de 1913,
que prescribia un gravamen s61o sobre el lino. No obstante, en 1921 fue pro-
mulgada la ley de Aranoel de Emergencia y mas tarde consolidada en el arancel
F6rdney-McCumber de 1922; ambas establecian pesados gravamenes sobre los
productos agricolas. De alguna manera respondian al retorno de los republicanos
al poder, pero la principal fuerza actuante fue el derrumbe de los precios. El
proteccionismo fue ademas impulsado ulteriormente por la aplicaci6n de prohi-
biciones por motivos sanitarios y por la aplicaci6n de la clAusula "flexible" de
la ley de aranceles aduaneros. En 1930 la ley Smoot-Hawley introdujo un gra-
vamen aun mas proteccionista cuya acci6n se vio posteriormente reforzada por
la implantaci6n de precios minimos a la producci6n interna y subsidios de di-
versos tipos.
En Gran Bretaiia es dondee el proteccionismo agricola se darla por ultimo;
s61o se implanto luego de la crisis del 30. Tomo principalmente la forma de

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26 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

El proteccionismo agricola del centro dio lugar a un protec-


cionismo industrial en la periferia. Y asi se puso termino a las
bases tradicionales de la divisi6n internacional del trabajo, lo que
gener6 incompatibilidades que estaban en gran medida ausentes de
ese sistema. La decada de la Depresion s6lo vino a reforzar esta
tendencia en la medida en que los precios sufrieron un nuevo de-
rrumbe y los consiguientes problemas de balanza de pagos gene-
raron incentivos mas acentuados para la industrializaci6n interna.
La segunda transformaci6n importante de la economia mun-
dial despues de la Primera Guerra Mundial fue el cambio del
caracter y de la magnitud relativa de las exportaciones de capital.
Las exportaciones de capital en el siglo xix habian sido pre-
dominantemente subsidiarias del comercio. Ya hemos mencionado
su papel en la determinacion de la formidable expansi6n de la
produccion de bienes primarios en la periferia.44 Pero como el
comercio de productos primarios desde la periferia a los paises
centrales creci6 rapidamente, los paises subdesarrollados pudieron
asegurarse facilmente las divisas necesarias para cubrir el servicio
de la deuda externa creada por dicho flujo de capital.
Despues de la Primera Guerra Mundial, sin embargo las
exportaciones de capital eran ya principalmente de origen norte-
americano-, se divorciaron de la producci6n para la exportacibn
de bienes desde los paises deudores hacia los acreedores. 45 El ca-

un "regulacion del mercado", cuya consecuencia mas importante fue, desde el


punto de vista de los productores extranjeros, la imposici6n de cuotas de im-
portaci6n, como ocurri6, por ejemplo, en el caso de la carne, articulo que luego
de 1936 debi6 tambi6n pagar impuesto. Para la Argentina, 'as consecuencias del
proteccionismo se vieron agravadas por la introducci6n de la "preferencia im-
perial" (Imperial Preference), por la que se discrimin6 en favor de sus competi-
dores, principalmente en favor de Australia. Tal como se menciona en el articulo
49, apartado H, del acuerdo firmado en 1932 en Ottawa con Australia: "La politica
de su Majestad Britanica respecto a la producci6n de came es, primero, la de ase-
gurar el desarrollo de la producci6n interna y, segundo, la de dar a los Dominios
una participaci6n creciente en las importaciones del Reino Unido".
44 "La inversi6n internacional privada en Areas subdesarrolladas fue indu-
cida fundamentalmente, si no directamente, por el crecimiento de la demanda de
alimentos esenciales y materias primas", v6ase NURKSE, ob. cit., pag. 17.
45 "Para decirlo en pocas palabras: la 6poca preimperialista se caracteriza
por la relaci6n deudor-acreedor basada en el intecambio interacional de produc-
tos; la epoca del imperialismo, en cambio, esta caracterizada por el intercambio
internacional de bienes basado en la relacion deudor-acreedor";vease GONGOL, ob.
cit., pag. 20. Resuenan aqui ecos de Lenin:. "Tipico del antiguo capitalismo fue la
exportaci6n de bienes; tipico de la ultima etapa del capitalismo ...es la expor-
taci6n de capital". Vease LENIN,Imperialism; the Highest Stage of Capitalism,
Moscu, 1968, pag. 68.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 27

pital fluy6 hacia otras areas industrializadas,como por ejemplo


Alemania.Y cuando lo hizo hacia la periferia fue principalmente
para financiar obras publicas o produccioninterna de escasa im-
portanciaen cuanto a la capacidadde exportar del pais receptor.
La rezagada demandade productosprimarios -apareada al pro-
teccionismo agrario- de los paises centrales, puso limites bien
definidos al desarrollode la capacidadde exportaci6nde los paises
perifericos. Por otra parte, los altos gravamenesnorteamericanos
contra las manufacturascompetitivas-tema que ampliamoslue-
go- harian imposiblepara los otros paises centrales desarrollar
sus exportacioneshacia el pais acreedor.46
Como no se desarrollabanexportaciones de bienes hacia el
pais exportadorde capital, el sistema solo pudoseguir funcionando
mediante mayores incrementosde las exportacionesde capital, las
cuales, a su vez, solo empeorabanel problemapara el futuro; otro
"filo de la navaja", pero esta vez de las exportacionesde capital.
Cuandoel volumende las exportacionesde capital se derrum-
b6 en 1928, todo el sistema econ6micointernacionalqued6parali-
zado. Por varios anos las exportacionesde capital serian marcada-
mente negativas: los retiros de capital sobrepasabancualquier
nueva inversion.Cuandose reanudaron,antes y durantela Segun-
da Guerra Mundial fueron generalmenteefectuadas por institu-
ciones oficiales y se convirtieron -ahora abiertamente- en un
instrumento de la politica exterior de las naciones centrales.4

46 "La causa
principal del desequilibrio fue que... los m6todos de la expan-
si6n imperial -la exportaci6n de capital- fueron por primera vez aplicados a un
pais cuya estructura econ6mica lo hacia un rival inevitable de esa misma expan-
si6n", v6ase H. W. ARNDr,The Economic Lessons of the Nineteen-thirties, Londres,
19633,pig. 28. Esto se aplica en el caso de Alemania; en el caso de un pais
productor primario, una opini6n argentina demuestra que existi6 una amplia con-
ciencia de las consecuencias de esta pauta de exportaciones de capital: "Despues
de la guerra, los Estados Unidos han adquirido gran importancia como pais
acreedor. La Republica Argentina, por su parte, ha contratado en ellos empr6stitos
de caricter piblico y privado. Pero para abonar sus servicios financieros, no pode-
mos enviar nuestros productos al mercado de la Uni6n, en raz6n de los fuertes
derechos aduaneros que dificultan e impiden su entrada"; vease L. DuHAU,Corn-
pror a quien nos compra, Buenos Aires, '1927.
47 For ejemplo, con respecto a America Latina este fue el caso del Eximbank.
Creado en 1933 para otorgar pr6stamos a la Union Sovi6tica, fue empleado en
6poca de guerra para conceder pr6stamos a paises especificos -seguin planes
estrat6gicos- para hacer del hemisferio occidental un sistema econ6mico auto-
suficiente. De este periodo tambien data la iniciativa para formar un Banco Inter-
americano de Desarrollo, qu,e fue en aquel entonces rechazada fuertemente por la
mayoria de los paises latinoamericanos,los cuales consideraban al organismo como
un instrumento de dominio adicional en manos de los Estados Unidos.

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28 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

b) Cambiosen las relacionesentre los centros


De los cambios en las relaciones entre los centros ocurridos
en el periodo posterior a la Primera GuerraMundial,el mis sig-
nificativo fue el ascenso de los Estados Unidos a la cima de la
escala y el consiguientedesplazamientode peso relativo desdeGran
Bretaniaa traves del Atlantico Norte. En realidad, las dos trans-
formacionesbasicas de la relaci6n centro-periferiaque se acaba
de examinar fueron en alguna medida una consecuenciade este
otro cambio. Pero existieron otras consecuencias.
Primero: los Estados Unidos eran un pais de altos gravamenes
La ley Fordney-McCumber de 1922 y la ley Hawley-Smootde 1930
-cuyo analisis comenzo en 1928, bastante antes de la crisis- ase-
guraronque ello continuara siendo asi luego de la PrimeraGuerra
Mundial.Para los otros centros, la combinaci6nde la capacidad
competitivade unos Estados Unidos mas recientementeindustria-
lizados y de sus altos gravamenesejercio una intolerablepresion
sobre su propia capacidadde exportar. Ellos tambien recurrieron,
por consiguiente,al proteccionismoindustrial.48
Segundo: el proteccionismode Gran Bretaniay de otros cen-
tros, tales como Alemania, fue acompafiadode la promoci6nde
politicas discriminatorias.Gran Bretafia empleo su poder de ne-
gociacion en tanto mercado mundial dominante para productos
primarios-de carne argentinapor ejemplo- para lograr un tra-
tamiento discriminatoriofavorable por parte de sus clientes mas
debiles, principalmentepara sus antiguos y declinantesproductos
48 En Gran Bretaiia el proteccionismo fue inaugurado durante la Primera
Guerra Mundial con la ley McKenna de 191'5,que impuso un gravamen del 33 1/3
por ciento sobre articulos que fueron considerados de lujo (autos particulares,
relojes pulsera y de pie, etc6tera). Estos gravimenes, sin embargo, fueron mante-
nidos despu6s de la guerra, cuando ademas se promulgo la ley de Salvaguardia
de Industrias (Safeguarding of Industries Act) y la ley de Anilinas (Restriccion
a las Importaciones). La industria de la remolacha tambien fue protegida en las
postrimerias de la d6cada del veinte. Empero, en 1930,! en total s6lo el T17por
ciento de las importaciones britanicas pagaban gravamen, incluidos impuestos no
proteccionistas; la agitacion por medidas proteccionistas no se materializ6 en algo
mas amplio aun bajo el gobierno conservador, que estaba ya comprometido por
su programa a incrementar la protecci6n. El gobierno laborista elegido en .1929
trato fren6ticamente de l1egar a una tregua internacional de gavamenes sin mucho
exito. Con el advenimiento de la Depresion y con el nuevo gobierno nacional en
el poder, fueron promulgadas en noviembre de 1931, la ley de importaciones inu-
suales (Abnormal Importations Act), y en febrero de 1932, la ley de derechos de
importaci6n (Import Duties Act), que estipulaban un aumento general de los
gravimenes, salvo para determinadasmaterias primas y alimentos. Vease "Commer-
cial policy", cap. 4 de British Economic Foreign Policy, de J. H. RICHARDSON,
Londres, 19.36.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 29

tipicos de exportaci6n (carb6n,textiles de algod6n,algunos rubros


de la industria del hierro y el acero) 49.
La presion norteamericanaen los mercados de exportaci6n
tambien condujo,en el caso especifico de Gran Bretafia, a la ins-
tauraci6n completa de la Preferencia Imperial luego de la Confe-
rencia de Ottawa en 1932. A cambiode especialesconcesionespara
las exportacionesbritanicas en los mercadosde los Dominios, es-
tos, a su vez, obtuvieronun acceso preferencialpara sus exporta-
ciones en el mercado britanico 50.
Los Estados Unidos, por otra parte, sintiendose seguros de
la competitividadde sus exportaciones,adoptaronen 1922 -vease
la seccion 317 de la ley de Aranceles Fordney-McCumber- una
politica de no discriminacioncomercialcomo la que se consagra
en el tratamiento incondicional de "nacion mas favorecida"51.
Los altos gravamenes norteamericanosotorgaban muy poca
49 "El principio aplicado es 'Comprar a quien nos compra', que representa
un alejamiento del mas natural trafico triangular", ibid., pag. 102.
Mientras continuaban los preparativos para una Conferencia Econ6mica Mun-
dial que debia tener lugar en Londres durante el verano de 1933 y, en especial,
mientras MacDonald se ponia de acuerdo, en Washington, con Roosevelt sobre una
liberalizaci6n de las practicas comerciales, el gobierno britanico estaba firmando
entusiastamente convenios preferenciales con Noruega, Suecia, Dinamarca, Ale-
mania y Argentina. Todos ellos contenian disposiciones que otorgaban un trata-
miento especial para el carb6n y reducciones en los gravamenes sobre productos
textiles.
50 La Preferencia Imperial ya habia sido discutida, y su concepci6n apro-
bada, en la Conferencia Imperial de Londres en 1923. Fue incluida,j ademas, en
el programa del Partido Conservador para la elecci6n de ese afio. Existian ya
elementos de un esquema tal en existencia, puesto que los Dominios otorgaban
algunas preferencias a las exportaciones britanicas, y sus exportaciones a su vez,
recibian, por ejemplo, un 1/6 de rebaja sobre los gravamenes de la ley de Mc-
Kenna. Sin embargo, inclusive despues de que el Partido Conservador volviese al
poder -bajo las consecuencias del affaire de la carta de Zinoviev- Baldwin no
penso que existiese el suficiente apoyo en el pais como para la instauracionde la
Preferencia Imperial. No obstante, la mera amenaza de su instauraci6n fue utili-
zada con bastante exito en el caso de la Argentina como veremos al examinar la
mision D'Aberon de 1929. Con el gobierno nacional de 1931 en Gran Bretafia,
la situacion cambi6 drasticamentecomo para vencer las resistencias a esta medida.
51 La secci6n 317 autorizaba al presidente a introducir derechos de multa,
como represalia contra el tratamiento discriminatorio. La nueva politica encontr6
su primera posibilidad de aplicaci6n en 1922 con la finalizacion del convenio no
formalizado de reciprocidad con Brasil, bajo el cual este pais habia otorgado un
tratamiento preferencial a la harina norteamericana-discriminando, en consecuen-
cia, contra la harina argentina- y a otros productos, a cambio de la entrada del
cafe libre de derechos a los Estados Unidos. La nueva f6rmula -incondicional-
de la clausula de "nacion mas favorecida" apareci6 por primera vez en el Tratado
de 1923 con Alemania, firmado para detener los intentos de constituir una uni6n
aduanera que abarcase Europa continental.

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30 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

legitimidad a la promocion de politicas de "nacion mas favoreci-


da" incondicionales. No obstante, estas politicas experimentaron
un mayor impulso aun luego de la promulgacion de la legislacion
sobre convenios comerciales reciprocos de 1934 (bajo la cual fue-
ron negociados varios tratados en Latinoamerica, entre ellos uno
con la Argentina en 1941) y, por ultimo, fueron consagradas en
los articulos del GATT, despues de la Segunda Guerra Mundial.
Este intento de revertir la corriente hacia el proteccionismo y la
discriminacion por paises en la politica comercial --el mas exitoso
de todos- tuvo, sin embargo, que aceptar la existencia ininterrum-
pida de la Preferencia Imperial britanica y de otros acuerdos dis-
criminatorios preexistentes antes de la guerra 52.
Pero en la era posterior a la del patron oro, la forma mas im-
portante de discriminacion surgio en el area del manejo de la
moneda.
La presi6n del impulso exportador norteamericano, unido a
los reintegros de las deudas, se combino en el periodo posterior
a la Primera Guerra Mundial con el surgimiento de una multi-
plicidad de centros financieros internacionales y por el caracter
hegem6nico de Nueva York como el uinico centro basado en una
balanza comercial saludable y en una inmensa acumulacion de oro.
Los demas centros financieros -sobre todo Londres-, bajo
la presi6n del nuevo centro dominante, trataron de adherirse a las
antiguas reglas del patron oro. Pero su buena conducta fue efi-
mera. Gran Bretafia abandon6 el patron oro en 1931 e incluso los
Estados Unidos -en un intento de acabar con la depresi6n de
los precios- hicieron lo mismo a comienzos de 1933. Al fluctuar
libremente las monedas surgieron posibilidades en las naciones
centrales de vender por debajo de los precios de los exportadores
rivales a traves de la devaluacion de la moneda, lo cual fue avi-
damente aprovechado por Gran Bretafia mientras el dolar man-
tuvo su paridad fija con el oro.
El manejo de las paridades monetarias sumado a la proteccion
arancelaria y la discriminaci6n por paises no se revelo como su-
ficiente para terminar con las presiones generadas por la "esca-
sez de d6lares", creada por la casi total desaparici6n de las ex-
portaciones de capital norteamericanas. Los distintos paises
recurrieron, en consecuencia, al expediente del control de cambios,
52 Al permitir una exoepci6n a la politica incondicional de "naci6n mas favo-
recida", bajo la forma de la creaci6n de mercados comunes, tambien hubo de
aceptar la creacion del Mercado Comun Europeo, lo que precisamente se habia
propu,estoevitar cuando la politica de "nacion mas favorecida" incondicional fuera
adoptada por primera vez.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 31

que a su vez fue puesto al servicio de la discriminacion. Fue asi


como surgi6 el area de la libra esterlina, como tambien los acuer-
dos de pagos que prescribian una asignacion preferencial de las
divisas.
Una vez mas los norteamericanos -quienes si algo tenian
era excedente en la balanza de pagos y una creciente acumulacion
de oro en sus reservas- tomaron la iniciativa para eliminar la
manipulaci6n de la moneda y la discriminacion en los cambios.
El exito corono sus esfuerzos solo luego de la Segunda Guerra
Mundial, mediante la adopcion de las paridades fijas del sistema
del Fondo Monetario Internacional -en Bretton Woods- y la
eliminaci6n gradual de las restricciones cambiarias que culmina-
ron en 1957. Pero entretanto, y a pesar de las promesas obtenidas
del gobierno britanico bajo los terminos del prestamo anglo-nor-
teamericano en 1946, el gobierno de los Estados Unidos y otras
naciones, la Argentina entre ellas, debieron tolerar la inconverti-
bilidad de la libra en 1947 y su devaluacion en 1949.

c) La implicancia, para el tridngzlo argentino, de los cambios en


el sistema oentro-periferia
A lo largo del lado Estados Unidos-Argentina del triangulo
argentino la crisis agricola hizo casi imposible facilitar el acceso
de los productos argentinos al mercado norteamericano 53.
El reducido volumen de la exportaciones de capital estado-
unidenses -y luego de 1930 su interrupci6n- fue ademas una
importante fuente de perturbaci6n de este lado del triangulo ar-
gentino. Por mucho que esto fuera conveniente para las tendencias
a largo plazo en el desarrollo economico del pais, las exportaciones
norteamericanas no podian ser financiadas. Ademas de ello, los
fondos argentinos en libras esterlinas se harian eventualmente
inconvertibles, bloqueando asi otra fuente de recursos para el fi-
nanciamiento de esas exportaciones, que solo podian reanudarse
por los nuevos prestamos -oficiales- de dolares y por las com-
pras extraordinarias hechas por los Estados Unidos en vinculacion
con el esfuerzo belico. Pero se trataba de acontecimientos pasa-
jeros. En una perspectiva de largo plazo los Estados Unidos de-
bieron presionar a Gran Bretaiia para volver a la convertibilidad
de la libra y de este modo salvar -entre otras cosas- su posici6n
en el mercado argentino.
Para la "relacion especial" entre la Argentina y Gran Bretafia
la crisis agricola mundial y sus consecuencias proteccionistas au-
53 Vease la negativa de los Estados Unidos a aprobar el acuerdo de 1930
con Roosevelt, para levantar parcialmente la prohibici6n contra la care argentina.

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32 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

guraban un desastre. La came, los cereales y las exportacionesde


lino habian dejadode ser un camino de expansi6neconomica.
Para Gran Bretafia, la Argentina -siempre deudorapundo-
norosa- se convertiaen un socio menos interesantea medidaque
la crisis agricola y la competenciade los automotoressocavaban
la posicion de los ferrocarriles y, consecuentemente,reducian su
potencial como fuente de beneficios y como mercadoobligado de
exportaciones.En el mismo sentido influian las restriccionesa la
importacion-en parte adoptadaspara poder hacer frente a los
servicios de las inversiones britanicas y de otros origenes-, que
habian conducidoal desarrollode una industria local, la cual ame-
nazaba las posicionesde las exportacionestextiles britanicas.
La transformaci6nde la economiamundial,por lo tanto, con-
dujo finalmente a una posicion en la cual tanto desde la perspec-
tiva argentina como de la britanica la "relacionespecial"era un
estorbo para un ulterior desarrollo o al menos habia dejado de
ser la clave para ello.
Sin embargo,los sistemas de relaciones economicasinterna-
cionales -y su esquemade relaciones sociales transnacionales-,
aunque susceptiblesde modificaciones,no mueren facilmente. La
historia de las relaciones anglo-argentinas en las dos decadas pos-
teriores a 1925 esta signada por el intento de recuperar la pree-
minencia para la moribunda relacion especial Argentina-Gran
Bretafia.

C. El intento de instauracionde un bilateralismoanglo-argentino


formal

1. PR6LOGO:"COMPRARA QUIENNOSOOMPRA"Y LOSACUERDOS


DE 1929
ANGLO-ARGENTINOS

Para los ganaderos la decada del veinte no podria haber te-


nido un peor comienzo. Los precios se derrumbaron al acomodar-
se el mercado a la demandade epocas de paz, y tambien, a los
efectos de un acrecentado proteccionismo agricola en la mayoria
de los paises. Lentamentellegaron a la conclusi6nde que no po-
dian dar mas por sentada la existencia de un mercado para su
carne 54

54 "La Sociedad Rural Argentina ha entendido que ha llegado el momento,


si queremos salvar nuestra riqueza, de preocuparnos no solo de producir sino de
vender lo que producimos...", Anales de la Sociedad Rural Argentina, 1/1/1927.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 33

Su unica esperanza parecia residir en la posibilidad de una


apertura del mercadode los Estados Unidos, aunque debia supe-
rarse un alto gravamen a la importaci6n.Sin embargo,a fines de
setiembre de 1926 fue promulgadala orden 297 del United States
Bureau of Animal Industry que comenzabaa regir desde el pri-
mero de enero de 1927. Esta orden prohibia la entrada de carne
fresca o refrigerada provenientede regiones de las que era sabido
que estaban afectadas por la aftosa. El desplazamientode las ven-
tas de came al mercadode los Estados Unidos quedabafuera de
cuestion. Y la prohibici6nse convirtio en una valla infranqueable
para las relaciones Argentina-EstadosUnidos por el resto de la
primera mitad del siglo 55.
Pero la prohibicionno solamentehabia terminadocon las ilu-
siones de los hacendadosargentinosacercade un mercadopotencial
en los Estados Unidos. Las fuerzas proteccionistas britanicas
habian tomadoconcienciade que la presencia de la aftosa propor-
cionaba una excusa a la medida para suprimir la importaci6n
de carne argentina en Inglaterra56. Con los mercadosde Europa
continental restringidos por el mayor proteccionismo,resultaba

55 El gobiero argentino emprendi6 activas negociaciones para obtener la


derogacion de la prohibici6n. Pero cuando parecia haberse alcanzado un acuerdo
no se pudo dar garantias satisfactorias de que las exportaciones de came de la
Argentina no estuvieran contaminadas. De todos modos, la gesti6n dio lugar a la
promulgaci6n de un decreto del presidente Alvear -en octubre de 1927- por el que
se regulaba severamente las condiciones sanitarias del ganado transportadoy faena-
do. Si se desea informaci6n sobre las negociaciones,l vease National Archives,
Department of State (de aqui en adelante abreviado NA, DS) 611.355/22 al 66.
Hemos tenido tambien la suerte de que se nos permitiera consultar el borrador
de una tesis ain no publicada sobre las relaciones entre la Argentina y los Estados
Unidos, de DANA SWEET,proporcionada por el autor; nos resulto especialnente
itil su capitulo "The Sanitary Problem: Foot and Mouth Disease".
La prohibici6n sobre la carne no fue la uinica barrera no arancelaria a los
productos argentinos establecida por los Estados Unidos. Surgieron tambi6n pro-
blemas con respecto a las uvas -por razones sanitarias- y con la semilla de lino,
de la que se cuestionaba si era adecuada para ser plantada en los Estados Unidos.
Hubo tambien disputas vinculadas con el tratamiento arancelario. Se hicieron
intentos de incrementar los gravamenes exigidos sobre el lino y el maiz, aprove-
chando la clausula flexible del sistema arancelarionorteamericano.Esto ultimo fue
impedido por el presidente Coolidge, no sin antes haber provocado gran animo-
sidad en la Argentina al tratar el gobierno norteamericanode efectuar una inves-
tigaci6n en el pais sobre costos de produccion. Los gravamenes sobre el lino
fueron finalmente alzados en 1929. Vease NA, DS, 611.355 Corn y 61.1.35 Linseed.
56 Varias misiones britanicas -oficiales
y privadas- visitaron la Argentinapara
estudiar este aspecto. La Sociedad Rural invit6 a fines de 1928, por si misma, a
una delegaci6n de parlamentariospara convencerlos de la benignidad de la enfer-
medad y mostrarles las disposiciones tomadas para evitar que fuera exportada
carne contaminada por ella.

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34 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

obviamente esencial para los ganaderos mantener abierto el mer-


cado ingles.
Simultaneamente, entre los intereses britanicos en la Argen-
tina cundia la alarma acerca de la intrusion de los Estados Unidos
en este mercado. Los exportadores norteamericanos no solo esta-
ban vendiendo con exito "nuevos productos" -autom6viles, apa-
ratos electricos y maquinarias-, sino que por medio del copa-
miento financiero de las grandes empresas de propiedad britanica
amenazaban, tambien, sus feudos comerciales. Ademas de esto,
los productores britanicos veian escaparse de sus manos el extre-
madamente importante, y creciente, mercado del sector puiblico,
debido a su incapacidad para competir con los productores nortea-
mericanos y con otros productores europeos en materia de precios.
Este fue en especial el caso de las compras de los ferrocarriles del
estado que, debido a la construcci6n vigorosa de nuevas lineas,
estaban adquiriendo cierta importancia frente a las companiias de
propiedad britanica, cuya extension permanecia estancada.
Fue entonces que comenzo a utilizarse profusamente el argu-
mento de la "balanza comercial desfavorable". Representantes de
los intereses britanicos en la Argentina repitieron una y otra vez
que el pais del Plata tenia la obligacion de ayudar a Gran Bretafia
a revertir su abultado deficit en el comercio con el pais. Ademas,
se sugeria que al hacerlo asi la Argentina se haria un favor a si
misma, pues el consiguiente aumento de la prosperidad del pueblo
britanico permitiria realizar ventas mayores de lo producido por
la Argentina 57.
El hecho de que la mayor parte de la "desfavorable balanza
comercial" fuera solo la contraparte de las remesas financieras
a Gran Bretafia no era mencionado. Como tampoco fue mencio-
nado que al comprar en el mercado mas caro -supuestamente
para fomentar las compras britanicas de carne- toda la pobla-
cion argentina se pondria en la situacion de pagar un gigantesco
subsidio a Gran Bretafia. Y que -en la medida en que esas com-
pras llegasen realmente a materializarse- parte de ese subsidio
iria a parar a los bolsillos de los grandes invernadores y frigori-
ficos que operaban en el comercio de exportacion argentino.

57 Para una enunciaci6n temprana del argumento se puede consultar el articulo


de un corresponsal especial del The Times con motivo de la primera visita del
principe de Gales, publicado en su edici6n del 4 de agosto de 1925. Alll se dice
que "la prosperidadargentinaesta en un grado notable ligada a la habilidad de Gran
Bretafia de absorber y pagar su producci6n..." y que dicha habilidad "depende
de las exportaciones britanicas a sus mercados (los de la Argentina) y de las
ganancias del capital britAnico allii invertido".

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 35

Pero aun cuando esas consecuencias no fueran subrayadas,


los productores argentinos de ganado para exportaci6n si com-
prendieron rapidamente que era lo mas conveniente para su in-
teres privado.
A comienzos de 1926, en el Congreso de Ganaderos del Rio
de la Plata se aprobaba la moci6n de que se revieran los tratados
comerciales en los cuales participaba la Argentina, para eliminar
las clausulas de "nacion mas favorecida" y garantizara recipro-
cidad a los buenos clientes. Ademas, pocos meses mas tarde el
presidente de la Sociedad Rural Argentina, Pedro T. Pages. pu-
blicaba un articulo en Anales bajo el titulo "Tratados de comercio".
En el se criticaban las clausulas de "nacion mas favorecida" y se
sugeria que debian ser reemplazadas por clausulas de la "naci6n
que mas nos favorece". Ademas se amenazaba indirectamente a
los Estados Unidos con una politica de importaciones discrimina-
toria en contra de sus productos 58.
Sin embargo recaeria sobre los hombros del nuevo ministro
britanico -Sir Malcolm Robertson- la tarea de crear la consigna
bajo la cual fue emprendida la campania para obtener un trata-
miento preferencial para Gran Bretafia 59 Apoyandose en el re-
sentimiento creado entre los ganaderos argentinos por la prohi-
58 La proposicion aprobada por el Congreso fue "...aconsejando la denuncia
de los tratados comerciales, con el objeto de quedar en libertad de accion para
llegar a acuerdos reciprocos que tuvieren en cuenta el maximo de ventaja en el
comercio -en cantidad y en precios- y que permitiese conferir favores especiales
a determinados paises". Pages, a su vez, dijo que los nuevos tratados deberian
"proporcionarun tratamiento discriminatoriocontra los paises que restringieran el
acceso de las exportaciones argentinas y que habian desarrollado una balanza
comercial extremadamentefavorable".V6ase Anales de la Sociedad Rural Argentina,
15 de septiembre de 1926. En realidad, los Estados Unidos no tenian con la
Argentina un tratado incondicional de "naci6n mis favorecida", de manera que
podria haberse hallado facilmente una forma de discriminaci6n en contra de los
productos norteamericanos. Para una historia de los intentos norteamericanos de
firmar un nuevo tratado que incluyera una clausula incondicional de naci6n mas
favorecida, de acuerdo con la nueva politica adoptada a principios de la d6cada
del veinte, ver NA, DS, ya citado.
59 Pese a los fervi-entesdeseos de la
Argentina de elevar las representaciones
diplomaticas con Gran Bretainaal nivel de embajada, esto se logr6 recien en julio
de 1927. Mientras tanto la opini6n publica del pais y sus autoridades se vieron
agraviadas ("fue considerado como una bofetada", dice el ministro britinico en
su Informe Anual para 1926; ver A450/450/2 en F.0.371/11959-1927) por las
expresiones vertidas el 8 de marzo de 1926 en la Cimara de los Comunes por un
representante del gobiero de Su Majestad britinica: "Pienso que el principio
general que debe seguirse en estos casos (elevaci6n de la representaci6n en la
Argentina al nivel de embajada) es que el pais en cuesti6n juegue un papel des-
collante en los asuntos internacionales mas bien que el que posee importancia
comercial".

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36 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

bicion estadounidense sobre la carne, Sir Malcolm seiial6 -en una


reunion de la Camara Britanica de Comercio- la "importante
balanza comercial desfavorable" con la Argentina 60. Y prosiguio
diciendo: "'C6mprennos que nosotros podremos comprarles', ese
debe ser el consejo de cada uno de nuestros paises hacia el otro,
en interes de ambos" 61.
La consigna -en una version ligeramente distorsionada:
"Comprar a quien nos compra"- fue adoptada casi inmediata-
mente por la Sociedad Rural Argentina bajo su nuevo presidente,
el ingeniero Luis Duhau. Desde febrero de 1927 en adelante fue
impresa en la cubierta de cada numero del periodico de la Socie-
dad, llamado Anales 62.
La representaci6n oficial de los Estados Unidos en la Argen-
tina comprendi6 muy rapidamente el significado de estos aconte-
cimientos y decidio recomendar reiteradamente una liberalizacion
de las politicas de importacion a fin de recobrar el apoyo de los
ganaderos argentinos 63.
A nivel politico la campafia tambien comenzaba a rendir re-
sultados. Una serie de proyectos fueron presentados en el Congreso
Argentino desde fines de 1926 a fines de 1928 demandando una
revision general de los tratados comerciales argentinos a fin de
otorgar tratamiento preferencial para Gran Bretania o exigiendo
la adopcion de gravamenes de represalia contra los paises que
restringieran el acceso de productos argentinos 64. El presidente
60 Vease un articulo sobre su discurso en The Review of the River Plate,
del .19/11/1926. "Si alguno de nuestros rivales estuviera en nuestra posici6n -co-
mento el embajador- no podriamos vender ni una horquilla en la Argentina.
Como se pnesentan las cosas estamos en camino de quedar para gran orgullo
nuestro en posesi6n solamente del mercado de horquillas".
61 Ibid.
62 En Dinamarca, en cambio, se lanz6 una campana mas desembozada: "Com-
pre mas a Inglaterra"fue la consigna utilizada.
63 Ver
despacho de Buenos Aires N '199 del 10/11/1927, NA, DS, 633.1112/
38. En cuanto al conflicto entre los intereses exportadores de los Estados Unidos
y los de sus agricultores ver el escandalo provocado por las declaraciones del
nuevo agregado comercial -Alexander V. Dye- en La Prensa, del 3/2/1928, en
el que se reconocia el caracter proteccionista de la prohibici6n sanitaria sobre las
carnes argentinas. Entretelones en NA, DS, 635.111/10-12.
Para un analisis desde el punto de vista norteamericanode la situacion ver:
"The British Campaign against American Trade and Capital in the Argentine",
29/5/1929, y "Some Comments on Propagandafrom Various Sources against Ame-
rican Trade and Capital in the Argentine and Possible Methods of Combating it",
25/7/1929, del consul general George S. Messersmith, en NA, DS 035.4117/37
y 40, respectivamente.
64 Ver, por ejemplo, el proyecto del diputado Jose Heriberto Martinez for-
mulado en diciembre del mismo aiio y la reacci6n favorable de La Nacion (en su
edici6n del 26/12;/1920).

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 37

Alvear incluyo ademas una referencia indirecta a las politicas


recientemente defendidas, en su discurso de apertura del Congreso
de 1927.
La Sociedad Rural fue, por supuesto, el propagandista mas
activo de todos. Duhau viaj6 a los Estados Unidos, primero, y
luego a Gran Bretafia para defender la reciprocidad y fustigar
el proteccionismo agrario 65. La Union Industrial Argentina tam-
bien apoyo el concepto de "reciprocidad", pero como representante
de los intereses de los productores locales, solicito que en lugar
de otorgar reducciones en los gravamenes a Gran Bretafia era
preferible elevarlos en contra, por ejemplo, de los Estados Unidos.
Esa forma de tratamiento preferencial para Gran Bretafia no
reduciria las debiles barreras aduaneras que les habian permitido
a ellos expandir sus actividades.
Que los ganaderos hayan hecho propaganda a favor de un
tratamiento preferencial de los productos britanicos dificilmente
puede sorprender, dada su posici6n de dependencia del mercado
britanico. Tampoco puede constituir una sorpresa que la Camara
de Comercio Britanica haya apoyado la campana para fomentar
una exposici6n britanica en Buenos Aires (la Sociedad Rural ofre-
cio por su cuenta sus terrenos de exhibicion de Palermo como
sitio para la exposici6n). Pero lo inesperado ocurrio con la incor-
poracion a la campania de un nuevo participante: Yrigoyen,
el presidente elegido en 1928.
Como lider del ala de orientacion popular del Partido Radical,
Yrigoyen fue un enemigo declarado del "regimen", como el de-
nominaba al gobierno oligarquico en la Argentina. Pese a su aqui-
escencia frente al prestamo del trigo en 1917 -por el cual la
Argentina, pais neutral, habia financiado las compras de trigo
de Francia y Gran Bretafia-, era tambien considerado antibri-
tanico 66. Sus partidarios en el Senado, sin embargo, presentaron
-poco antes de la asuncion del mando- un proyecto que en la
practica hubiera concedido tratamiento preferencial a Gran Bre-

65; Ver en DUHAU, ob. cit., los discursos


pronunciados en Estados Unidos.
66 Al menos esto es lo que se pensaba en los circulos oficiales de Gran Bre-
tafia. Vease, por ejemplo, lo siguiente: "Debo agregar que tenemos ahora nuestra
oportunidad (de emplear en favor de Gran Bretafia la campaiia de CGomprar a
quien nos compra.) y durante los pr6ximos dos aiios, mientras se encuentre en
el poder el actual gobierno amistoso. Despues mucho depende del hecho que
nuestro antiguo enemigo Yrigoyen vuelva o no", SIR VICTOR WELLESLEY, jefe del
AmericanDepartment del Foreign Office, en F.O.371 A1011/101'1/2, del 17/2/1927.
El subrayado es nuestro.

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38 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

tafia 67. Y, ademas, a fines de 1928, el propio Yrigoyen envi6 a


uno de sus mas intimos amigos politicos, el senador Molinari,
a ver al embajador britanico para decirle que una mision econo-
mica britanica seria bienvenida al pais 68.
El nacionalista y antioligarquico Yrigoyen se habia vuelto, al
parecer, probritanico. En realidad, era el temor al dominio nor-
teamericano lo que lo habia llevado a esta nueva posicion. En
efecto, la critica al intervencionismo yanqui en America Latina
habia constituido una constante de su politica exterior. Y, en ese
momento en el que las empresas norteamericanas estaban apo-
derandose de grandes firmas britanicas en la Argentina, Yrigoyen
comenzo a temer que tambien el pais pudiera ser esclavizado por
el imperialismo del dolar. La oligarquia ganadera -agraviada
por el proteccionismo estadounidense y temerosa de la instaura-
ci6n de la Preferencia Imperial- y el populismo nacionalista -te-
meroso del poder del d6lar- habian, asi, resultado concordando
en una posici6n comun en el campo de la politica comercial, aunque
continuaran siendo acres enemigos en el ambito de la politica in-
terna. La iniciativa de Yrigoyen, ademas, coincidio con la decepcion
final causada por la falta de beneficios tangibles resultantes de
la visita de Hoover, el presidente electo de los Estados Unidos,
en diciembre de 1928 69.

67 El proyecto presentado el 30 de septiembre por Diego Luis Molinari cas-


tigaba las importaciones provenientes de paises proteccionistas con respecto a los
productos argentinos. Ver The Review of the River Plate, del 28/7/1928, y los
comentarios del embajador britanico, en F.O.371 A5865/659/2 asi como en F.O.
371 A8898/659/2, como indicadores del cambio de opini6n britinico respecto a
Yrigoyen. Sir Malcolm Robertson se deshizo en elogios del nuevo presidente ("un
gran patriota") en su discurso ante la delegaci6n de los parlamentariosbritanicos
invitados por la Sociedad Rural.
68 Ver el informe del ahora embajador Malcolm Robertson acerca de esta
conversaci6n en A408/52/2-1929, del F.0.371. Por cierto que Yrigoyen posterior-
mente -en su mensaje al Congreso de presentaci6n del Convenio con Inglaterra-
asign6 la iniciativa al gobierno ingles (ver Congreso Nacional, Cimara de Dipu-
tados, Reunion num. 51, 12,13/12/1929). En ese mismo informe el embajador
escribe que, segun Molinari, Yrigoyen habia quedado profundamente impresio-
nado por su campafia y que "...todo lo que deseaba era ayudarnos lo mas que
pudiera".
69 Para una visi6n britanica de la iniciativa de Yrigoyen coincidente con
nuestra interpretaci6n ver el informe del embajador del 16/5/1929, en F.O.371
A3967/52/2, y la opini6n de GRAIGIE-un alto funcionario del Foreign Office-
segun la qu.e: "Yrigoyen esta tratando de usamos disimuladamente en su juego
contra los norteamericanos"(F.0.371 A4036/3931/51).
Esta version de los acontecimientos recibe confirmaci6n de fuentes norteame-
ricanas. Ver el analisis que el gerente del Banco de Boston le suministra al encar-
gado de negocios estadounidense -en el ya citado despacho nQ 199 del 10/11/
1927- acerca de los ejes del conflicto Argentina-Estados Unidos.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 39

El resultado de esta alianza bastante poco santa fue la con-


clusi6n del Conveniode Comercioy CreditosReciprocosentre Gran
Bretafa y Argentina -mas conocidocomo Tratado D'Abernon-
y el Acuerdo de la Seda Artificial 70. Se firmaron, ademas, otros
convenios menos importantes, como el que otorgaba a los pro-
ductores britanicos una orden especial de gran magnitud para
la fabricacion de rieles para los ferrocarriles estatales y, tam-
bien, los compromisosde un tratamiento preferencial en el area
de las obras puiblicas.
El TratadoD'Abernonfue principalmentesugeridopor el go-
bierno argentino -mas especificamente por el gerente de los
Ferrocarrilesdel Estado-, pero avidamenteaceptadopor los ne-
gociadores britanicos 71. Aunque aparentemente se trataba de un
convenio de trueque de material ferroviario britanico por carne
y cerealesargentinos,constituiaun arreglomuy poco equitativo72

70 Ambos fueron firmados luego que el gobiemo britanico aceptara la inicia-


tiva de Yrigoyen y enviara una misi6n a fines de agosto de 1929 a la Argentina.
Para las razones que condujeron al gobiero britanico al envio de la mision
D'Abernon ver F.0.371 A2574/52/2: "En esencia la Misi6n es una iniciativa para
contrarrestrarla competencia norteamericana"."La Argentina es uno de los pocos
mercados del mundo que se expande y es de vital importancia para la industria
britanica".
El anuncio del envio de la mision fue hecho simultneamente en Londres y
Buenos Aires el 124 de mayo, no sin que antes Yrigoyen le expresara en una entre-
vista concedida al embajador que se lamentaba de no poder hablar ingles pero
que "te gustaria ver una misidn britanica en Buenos Aires cada semana". Ver
Robertson a A. Chamberlain, carta del 16/5/1929, en F.0.371 A3967t52/2. La
!misi6n estaba presidida por lord D'Aberon, un representante de los intereses tex-
tiles y otro de los metalurgicos; a iltimo momento, ademas,; se decidi6 incluir
,una persona conectada con los ferrocarrilesbritinicos en la Argentina: Howard-
Williams, que habia sido gerente del F.C.C.A. y ahora miembro del directorio
len Londres de la misma compafifa. Al llegar a Buenos Aires le fueron ofrecidas a
la misi6n oficinas en la Casa Rosada, lo que produjo cierto embarazo en los
representantes britanicos; terminaron por aceptar s61o una, la del subsecretario
,del Interior.
71 Ver memorandumde Wiswould -el secretario de la misi6n- del 29/8/1929,
-en F.O. 118/623. Alli se menciona que Claps -el administradorde los Ferrocarriles
del Estado- habia estado tratando de "...formular un plan, de modo que las
compras de los Ferrocarriles del Estado argentinos pudieran efectuarse en Ingla-
lterra".Ver tambien en F.O.'118/516 el texto de un borrador de acuerdo discutido
por la misi6n con Claps e Iturbe -el gerente general del F.C.C.A.-, el 31 de
agosto; es practicamente igual al texto del acuerdo publicado al terminar la mi-
si6n su estadia en Buenos Aires. Se pueden consultar asimismo los mensajes inter-
'cambiados entre Yrigoyen y D'Abernon en ese mismo documento; alli Yrigoyen
habla del "...principio de compras reciprocas que nosotros habiamos propuesto".
72 Por los articulos 1
y 2 del Convenio se conceden reciprocamente m$n 100
millones para la compra de material ferroviario -por parte de la Argentina- y la
,de cereales y otros productos del pals, por parte de Gran Bretaina.

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40 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

Segun el convenio la Argentina se comprometia, en realidad,


a comprar material ferroviario britanico para el sistema estatal,
mientras que Gran Bretafia solo prometia preocuparse de que las
empresas britanicas compraran una cantidad equivalente de pro-
ductos argentinos. Ahora bien, estas empresas ya estaban com-
prando un volumen mucho mas alto que el prescripto por el Con-
venio, por lo que esta disposici6n no representaba concesi6n alguna
hacia la Argentina. En cambio, a los productores britanicos -in-
capaces de competir sobre una base de igualdad con otros provee-
dores- se les concedia "algo por nada", como lo sefialara el
embajador britanico 73.
Ademas, como las mismas firmas britanicas ya comprome-
tidas en grandes compras de productos argentinos tenian bien
aseguradas las lineas de credito necesarias para financiar sus
operaciones, la concesion reciproca de creditos fijada por el tratado
se reducia a un credito autoconcedido por el gobierno argentino
para financiar sus propias compras de material ferroviario 74

73 Ver
telegrama de lord D'Aberon al presidente dlel Board of Trade, en
el que se dice: "...los Ferrocarrilesdel Estado... compran ahora todos sus sumi-
nistros de fuente extranjera (esto es, no inglesa). No parece haber ninguna posi-
bilidad de que, en ausencia del acuerdo sugerido, los productores britanicos logren
obtener estos contratos en competencia abierta, donde el precio es el unico factor
determinante" (telegrama nuim. 75, en F.0.'18/516). En el mismo telegrama se
dice: "...se entiiende claramente que los granos y otros productos comprados por
Gran Bretafia formaran parte de la oferta normal". Para mayor claridad ver me-
morandum al lord Privy Seal del 17 de octubre: "Nos proponemos, en realidad,
utilizar importaciones normales en el Reino Unido de productos argentinos (cuyo
monto s61o para cereales y carne vacuna excede de 50 millones de libras al afio)
como compensacion por las nuevas exportaciones de manufacturas britanicas a la
Argentina a ser compradas por el gobierno argentino. Las compras de productos
argentinos serin efectuadas a traves de los canales comerciales normales y no
seran adicionales a las importaciones normales"; ver F.0.371 A60944/52/2. Segun
el embajador britanico el convenio constituia "...un regalo de ocho a nueve mi-
llones de libras esterlinas para nuestras industrias sin ventaja aparente alguna para
la Argentina.. ."; ver carta a sir Robert Lindsay del ,10 de septiembre, en F.0.371
A%693/52/2. Con raz6n pudo declarar lord D'Abernon a los periodistas al subir al
barco que lo llevaba para Montevideo: "Los resultados de la Mision son asom-
brosos, al menos me asombran a mi".
74 "...se esta acordando que los importadores... cooperaran marcando con
este destino una parte apropiada de sus importaciones. El Anglo-South American
Bank Ltd. abrira creditos en favor de tales importadores como parte de sus tran-
sacciones normales y marcara tales creditos como si hubieran sido abiertos a peti-
ci6n del gobierno de Su Majestad...". Y, mAsadelante, "...el gobierno argentino
pondra pesos a la disposici6n de los bancos designados por el gobierno britanico
y los bancos remitiran el equivalente en libras esterlinas al gobierno britanico una
vez cambiados esos pesos" (ver cable al Anglo-South American Bank de Buenos
Aires en F.O.118/51'6'). "Este equivalente representarael cr6dito a ser abierto por

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 41

Por el Acuerdo de la Seda Artificial se otorgaba una rebaja


del 50 por ciento sobre los aranceles pagaderos por los articulos
textiles de seda artificial de origen britanico. A cambio de ello
el gobiernobritanico emitiria una declaracionen la que quedaria
establecidoque constituia parte de su politica -por el momento-
no imponer ninguna restricci6n sobre las importacionesde pro-
ductosargentinosa GranBretafia.Comose hace evidentepor el in-
tercambio de opiniones entre los ministros y los miembrosde la
oposicion en el Parlamento britanico, la declaracionno compro-
metia la politica futura de Inglaterra, o sea, que dejaria al go-
bierno britanico en completa libertad de accion para modificar
sus politicas de importaciones mas adelante 75.
Con respecto a los rieles, el gobierno argentino cancelo una
licitacion meramente para permitir a los fabricantes britanicos
obtenerla 76.
El aspecto mas llamativo de todos estos acuerdos es su ca-
racter netamenteunilateral.Yrigoyenquiso hacer de ellos un gran
gesto publico de buena voluntadhacia Gran Bretafia y no estaba
interesado en absoluto en los detalles77. En el pais los tratados

el gobierno de Su Majestad y de 1e se pagara a los exportadores britanicos"


(telegrama num. 82, F.0.371 A6406/52!/2).
75 Ver respuesta del presidente del Board of Trade en el debate de Ia Camara
de los Comunes del 24 de diciembre: "...no hay nada en esta declaraci6n o en
lo que se propone que, en mi opini6n, impida a esta Camara o a este pais tomar
decisiones en el sentido que se elija" (Commons, vol. 232, pags. 2094-5). Mas
explicitamente en las palabras de T. M. Snow, alto funcionario del Foreign Office:
"(La declaraci6n) no es mas que un nuevo enunciado de hechos. No nos compro-
mete de ningun modo en cuanto al futuro de nuestra politica..."; ver F.0.371
A146/9/2-1930.
76 "El administradorgeneral de los F,errocarrilesdel Estado me informo ayer
que la licitaci6n... por 70.000 toneladas de rieles... ha sido cancelada y sera
reemplazada con un pedido para fabricantes britanicos inicamente"; ver telegrama
del embajadornum. 1111,del 3 de octubre, en F.0.371 A6589/5~2/2.
77 Ver la carta del embajador a Dawson, del The Times de Londres: "Una
y otra vez durante las negociaciones, el (Yrigoyen) dijo (esto para su guia y la
de sus colaboradoresy no para ser publicado): 'Me importan un bledo los detalles
de este convenio. Yo firmar6 cualquier cosa con la que Ud. est6 de acuerdo. Yo
deseo que sea un gesto moral hacia Gran Bretafia..."'; ver F.0.118/516.
La visi6n norteamericana es algo diferente: "...los lideres de este gobierno
son tan decididamente contrarios a todo lo que sea norteamericanoy... este senti-
miento y resentimiento es tan profundo que estin dispuestos a entrar en acuerdos
que aparentemente no representan ventaja alguna para su pais -en realidad que
pueden significar una definida desventaja- con tal de hacer un gesto contra los
Estados Unidos". Ver Informe nim. 120, del 19/9/1929, del consul general George
S. Messersmith (casi 20 afios despues embajador en la primera presidencia de
Per6n) titulado "La mision econ6mica britanica a la Argentina, sus antecedentes,
actividades y resultados", en NA, DS, 635:4117/58.

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42 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

fueron recibidos con opiniones encontradas, pero hubo acuerdo


casi unanime en que el principio implicito -el de conceder un
tratado preferencial a Gran Bretafia- era correcto.
Ademas de su caracter unilateral, los acuerdos revelan con
bastante claridad cuales eran los intereses britanicos mas impor-
tantes. Esto es, queda claro que son predominantes los intereses
ferroviarios, en primer lugar, y, luego, los textiles. Ademas, se
le concede suprema importancia a la preservaci6n de "los canales
normales de comercio", o sea, los intereses comerciales y navieros
ligados a la exportaci6n de productos argentinos a Inglaterra.
Dicho mas en detalle, el Tratado D'Abernon consistia meramen-
te en un recurso para la venta de material ferroviario britanico
-incapaz de competir a nivel internacional- al sistema ferro-
viario del estado argentino. En tanto que casi todas las otras
sugerencias hechas llegar al embajador en la Argentina por los
comerciantes britAnicos de la plaza no fueron aceptadas. No es
de sorprenderse, por lo tanto, que estos se quejaran de que una
vez mas la diplomacia britAnica habia estado principalmente em-
pefiada en servir a los intereses ferroviarios 78. No puede haber
mejor reconocimiento de lo que constituia la clave de los intereses
britAnicos en la "relaci6n especial" entre Gran Bretafia y la
Argentina.
Los convenios anglo-argentinos de 1929 nunca fueron puestos
en practica. El Tratado D'Abernon fue firmado el 8 de noviembre
por el presidente, pero -despues de haber pasado la Camara de
Diputados- estaba esperando la aprobaci6n del Senado cuando
se produjo el golpe se setiembre de 1930. El Gobierno Provisional
decidi6 dejar al proximo Congreso para que decidiese al respecto 79.
El destino del Acuerdo de la Seda Artificial es mas intere-
sante porque muestra algunos de los obstaculos existentes para

78 "(Los comerciantes britanicos en la Argentina) dicen abiertamente que


lo fundamental de lo obtenido por la misi6n ha sido consolidar la posici6n de los
ferrocarriles y que no ha hecho nada por el comerciante britanico" (ibid.).
79 El convenio fue aprobado literalmente entre gallos y medianoche por la
Camara de Diputados en su sesi6n del 12-13 de diciembre. Todos los represen-
tantes de la oposici6n expresaron sus criticas, pero la mas completa indudable-
mente fue la de Federico Pinedo. La d,efensa del proyecto estuvo basicamente a
cargo del canciller Oyhanarte, que fue distraido en altas horas de la noche de
actividades privadas para concurrir apresuradam,entea la Camara y sostener que:
"Tenemos con el pueblo ingles una grave deuda moral...". Ver Congreso Nacional,
Camara de Diputados, Reuni6n num. 51.
En el Senado fue defendido por Del Valle y, mis tarde, en febrero de 1930
por el mismo Oyhanarte. Ver The Buenos Aires Herald, del 24/8/1930, acerca
de las declaraciones d,el presidente Uriburu y luego de su canciller sobre el des-
tino del Convenio.

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LA ARGENTINA Y LA ECONbMIA ATLANTICA 43

la concesi6n de preferencias a Gran Bretafia. Apenas publicado


el decreto que otorgaba la rebaja del gravamen,los embajadores
de los paises que habian firmado tratados de "nacion mas favo-
recida" con la Argentina solicitaron que fuera ampliada dicha
rebaja a todos los paises proveedores.Al mismo tiempo, el go-
bierno britanico estaba disconformecon la rebaja porque s6lo se
aplicaba a las telas fabricadas exclusivamentecon seda artificial,
mientras su interes se centraba en las mezclas con algod6n80. El
decreto fue suspendidoen los primeros dias de 1930 mientras se
llevabana cabo negociacionessobre su extensi6n,tanto la referida
a otros paises como a las mezclas. Fue en ese momento que
los fabricantes locales se lanzaron a un ataque del convenio, ya
que se enfrentabancon la posibilidadde una importantereducci6n
en los gravamenes sobre varios rubros de su propia producci6n.
Yrigoyen se encontro en un callej6n sin salida, encerrado entre
la presion de estos y la de otros clientes de la Argentina que ame-
nazaban con tomar represalias en contra de algunos productos
importantes de exportaci6n del pais 81. La cuesti6n se arrastr6
hasta la caida de su gobierno,solo para ser resucitadapor medio
de una medida administrativadel GobiernoProvisional-a fines
de 1930- por la que se concediala rebaja sin discriminacional-
guna por pais de origen 82.
Por otra parte, la ordenespecialde rieles ferroviariosno pudo
ser tomadaa la larga por los productoresbritanicos.Esto se debio
a que ellos formaban parte de un acuerdo mundial de "cartel"
bajo el cual habrian tenido que pagar multas de haber cumplido
ese encargo, ya que su cuota en el mercadoargentino habia sido
colmada 83.

80 Ver F.O37.1 A7905/52/2 para la posici6n britinica. Al mismo tiempo se


produjo la reacci6n de los productores locales; ver la declaraci6n de la Uni6n
Industrial Argentina en La Nacion, del 28 de noviembre.
81 Ver
telegrama 49 y '1, del 10 y 14 de febrero de 1930, respectivamente,
en F.0.371 A1741/1l89/30/2, para una evaluaci6n por parte d,el representante
britinico de la situacion dificil en la que se encontraba Yrigoyen. Un agudo con-
flicto se habia desatado entre la Camara de Comercio Britinica y la Uni6n Indus-
trial Argentina. En todo momento, ademas, el gobierno ingl6s insisti6 en que su
politica comercial se basaba en el no otorgar ni demandar tratamientopreferencial.
82 El decreto correspondientefue promulgado el 19 de
diciembre, Poco antes
el gobiero britanico a traves de su representante en Buenos Aires habia iniciado
nuevas gestiones al respecto. Por cierto, con el asesoramiento de un funcionario
del Ministerio de Hacienda, cuyos argumentos fueron incluidos en un memorial
de la Camara de Comercio Britanica al ministro. Ver British Embassy in the
Argentine Republic, Annual Report, 1930; F.0.371 A2359/2359/2.
83 Bajo el acuerdo de "cartel" de la International Rail Maker's
Association,
los productores britanicos s6lo hubieran podido tomar la orden de 70.000 toneladas

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44 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

La paralisis del Congreso -cuyas actividades, antes del golpe


del 6 de setiembre, estuvieron dominadas por cuestiones de exclu-
siva indole politica-, la existencia de clausulas de "nacion mas
favorecida" en los tratados comerciales firmados por la Argentina
con potencias europeas y las obligaciones derivadas de acuerdos de
"cartel" hicieron finalmente imposible otorgar un trato preferen-
cial a Gran Bretania en 1929. Fue necesario que sobreviniera la
Depresi6n, el gobierno fraudulento de la "Concordancia"y la adop-
ci6n de nuevos metodos de politica comercial para que pudiera
cumplirse con tal prop6sito.

2. LOS ACUERDOSDE OTTAWA, IELCONTROLDE CAMBIOS


Y LOS CONVENIOS ANGLO-ARGENTINOSDE LA DICADA DEL 30

Cuando a comienzos de 1933 una misi6n argentina encabeza-


da por el vicepresidente de la Republica fue a Londres para ne-
gociar un tratado con Inglaterra, algunas condiciones cruciales
habian cambiado con respecto a las que prevalecian en la decada
del veinte.
Primero. En Ottawa, en 1932, habia sido instaurada la temida
Preferencia Imperial. Ahora no se trataba mas de una amenaza
diestramente utilizada para obtener concesiones de la Argentina,
como lo habia sido en el caso de las negociaciones con lord D'Aber-
non. Los acuerdos con los Dominios estaban ahora concertados y
la imposicion de cuotas sobre las importaciones de carne de la
Argentina constituia un hecho. Para la carne de bovino enfriada
la cuota era del 100 por ciento del nivel del aflo base (1931-32);
para la congelada y la de cordero fue prescripta una reducci6n al
65 por ciento del nivel del afio base. Debe tenerse en cuenta que
el anio base escogido implicaba de por si una grave reduccion de
los niveles de envios con respecto a los habituales en los afnos an-
teriores a la Depresi6n 84.

pagando una multa de 1 libra por tonelada. Ver actas de reuniones entre fabri-
cantes y funcionarios del gobierno en el Board of Trade, los dias 17/12/1929 y
23/3/1930, en F.0.37,1 A8904/52/2-1929 y A.3793/9/2-1930, respectivamente. Un
nuevo intento, en 19,30, de adjudicar una ord,en de 39.000 toneladas unicamente
a los productores britanicos volvi6 a chocar con los compromisos de estos con
el "cartel".
84 Estas reducciones aparecen en el apartado (schedule) H del Tratado fir-
mado en Ottawa con Australia. En el caso de la carne de bovino congelada,
mientras que en 1927/1928 las exportaciones de la Argentina a Gran Bretafia
habian sido de 58.000 toneladas, en 1931/1932 se habian reducido a 31.000 tone-
ladas. Para la carne enfriada la reducci6n die los volumenes del aiio base con
respecto a los afnosde fines de la decada del veinte era del orden del 15 por ciento.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 45

Ademas, en cumplimientode los compromisosadquiridosen


Ottawa el gobierno britanico habia introducidoun sistema de li-
cencias de importaci6npara la carne. Este sistema redundabaen
la oficializaci6n del "pool"de los frigorificos y, en consecuencia,
chocaba con la aspiraci6n de obtener un mayor control de estos
establecimientospor parte del gobierno argentino. Parecia, tam-
bien, constituir un obstaculo insalvable para la constitucion de
un frigorifico de propiedadde los mismos ganaderos85. En esta
misma linea de restriccionesa las exportacionesde productosar-
gentinos al mercadoingles se inscribian,por otra parte, los resul-
tados de la promulgaciondel Import Duties Act (ley de aranceles
aduaneros) de principios de 1932. Esta ley imponia gravamenes
a varios productos agricolas 86.
Segundo.Por otra parte, el gobiernoargentinohabia adoptado
en octubre de 1931 un regimen de control de cambios. El peso
habia sufrido cierta depreciacionluego de la clausura de la Caja
de Conversi6n,a fines de 1929, pero poco despues de la instaura-
cion del control de cambios se habia instituido una paridad fija

85 Los precios del ganado habian caido vertiginosamente en el bienio 1931-


1932 y, ademas, al contrario de lo ocurrido en la crisis ganadera de principios
del veinte, esta vez los invernadores habian sido afectados gravemente; ver para
esto P. SMrrITH, ob. cit., pag. 140. Se explica, entonces, el furor producido entre
los ganaderos por el hecho de que los precios locales no respondieran al alza de
fines d,e 1932 en Smithfield. El Ministerio de Agricultura, bajo presion del Con-
greso, emiti6 un informe revelador al respecto y se impuso una multa a los frigo-
rificos por negarse a permitir una inspecci6n de su contabilidad: ver el informe en
La Prensa, del 2 de diciembre. La multa fue impuesta de acuerdo con los terminos
del decreto del 21 de octubre de 1932, que declaraba tal informaci6n como de
interes puiblico; los frigorificos ingleses se negaron a dar la informacion, sobre
todo por solidaridad con los de propiedad norteamericana,que habian ya enviado
sus ganancias a los Estados Unidos (ver F.0.371 A78/78/51,1932).
La constituci6n de un frigorifico de propiedad de los ganaderos era uno de
los puntos del "plan de acci6n" de la Sociedad Rural y estaba incorporado en el
proyecto de ley de "defensa ganadera" enviado por el Ejecutivo al Congreso en
julio de 1932. El gobierno britanico se habia negado terminantemente a aceptar
una propuesta argentina para obtener el control de parte de la cuota de carne, lo
que habia impedido la participaci6n de ese frigorifico en el comercio de exportaci6n.
86 N.egociaciones llevadas a cabo
por el gobierno argentino habian evitado
que la lista de productos gravados fuera mas extensa; en particular, se logr6 que
se preservara libre de aranceles los cueros, el maiz y la semilla de lino. En con-
trapartida, el gobierno argentino introdujo-decreto del 13/6/1932- una reducci6n
del 50 por ciento en los aranceles que gravaban el whisky. Ver REPUBLCA ARGEN-
TINA, MINISTERIO DE RELACIQNES EXTERIORES Y CULTO, Memoria presentada al
Honorable Congreso Nacional correspondiente al periodo 1932-1933, tomo I; Bue-
nos Aires, 1933, pags. 406-407.

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46 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

con respecto al dolar (la libra acababa de ser desligada del pa-
tr6n oro)87.
La caida de los ingresos de exportaci6n por efectos de la Gran
Crisis habia tambien llevado a la Comision de Control de Cambios
a racionar la asignaci6n de las escasas divisas. Los servicios de
la deuda publica y las importaciones de abastecimientos esenciales
fueron considerados prioritarios 88. Como consecuencia, beneficios
de las compafias britanicas sin posibilidad de ser remitidos co-
menzaron a acumularse en Buenos Aires 89.
En conjunci6n con las restricciones cambiarias se habia es-
tablecido un incremento del 10 por ciento en los gravamenes; en
terminos relativos -dado que el arancel promedio prevaleciente
era del 28 por ciento- ello represento un incremento del 36 por
ciento en el nivel de los derechos aduaneros. Se trataba mas bien
de una medida tributaria que de una de intenci6n proteccionista
y, ademas, la devaluaci6n de la libra esterlina despues de octubre
de 1931 -al abandonar el patr6n oro- haria fracasar cualquier
intento proteccionista. No obstante, persistia el hecho de que los
exportadores britanicos se inquietaron ante la posibilidad de una
evoluci6n desfavorable para sus intereses de la politica arancelaria
del gobierno argentino, ya que una vez que se superaran las per-
turbaciones de la libra -todavia la mayoria de la gente pensaba

87 De este modo los interesesde los inversoresextranjerosse veian favoreci-


dos, pero sobre todo se aliviaba la carga en pesos del servicio de la deuda publica
extera. Para esta fase y las subsiguientes del control de cambios en la Argentina
se puede consultar V. SALERA, Exchange Control and the Argentine Market, Nueva
York, 1941.
88 Ibid., cap. 2.
89 Se estimaba que alrededor de 8 millones de libras esterlinas en ganancias
no habian podido ser remitidas y que incluidas deudas comerciales el total blo-
queado llegaba a 30 millones; los mayores tenedores de los pesos congelados eran
los ferrocarrilesCentral Argentino y del Sur, Harrods-Gath& Chaves y Shell-Mex.
El caso del Ferrocarril Central Argentino es bastante tipico de la situaci6n
creada a las compafiias britanicas. Este ferrocarril habia acumulado mis de un
mill6n y medio de libras en Buenos Aires y, sin embargo, habia tenido que obtener
un prestamo del Westminster Bank en Londres para poder pagar un dividendo de
320.000 libras. Ver Minutas de la segunda reuni6n del Subcomite de Restricciones
Cambiarias del gobiemo britanico del 11/1/1933, F.0.371 A984/70/2. para la
estimacion global, y A71/A468/A414/70/2, para el caso del F.C.C.A. El gerente
de este ferrocarril sugiere que "...para evitar una repeticion de la situaci6n ac-
tual... pareceria ser solamente justo y razonable que Gran Bretafia, como pro-
veedora de la mayor cuota de las divisas distribuidas por la Comision de Control
de Cambios, pidiera al gobierno argentino que se otorgara preferencia a tirmas
que remesen fondos a Inglaterra en igual magnitud a los fondos que son remitidos
por Inglaterra a la Argentina" (subrayado nuestro); como veremos, esta sugerencia
se convirtio en una de las clAusulasfundamentales del Pacto Roca-Runciman.

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 47

que la Depresion era una crisis pasajera- los nuevos aranceles


podrian erigirse en una barrera importante en la competencia
con la creciente produccioninterna. Esta consideraci6nse veria
reforzada al producirsela devaluaci6ndel dolar, lo que hacia mu-
cho mas dificil la competenciacon las exportaciones norteame-
ricanas. Pero por sobre todo existia la preocupacionde que el
gobierno argentino se decidiese a abolir la franquicia aduanera
de la que gozaban muchas de las exportaciones britinicas que
ingresaban a la Argentina (en realidad mas de la mitad de las
ventas britanicas a la Argentina se hacian bajo el regimen de
franquicia).
Los intereses rurales habian seguido constantementecon su
campaiia para conceder tratamiento preferencial a Gran Breta-
ia 90.Si hubo alguna reaccioninmediatacon respectoa los pactos
de Ottawa, fue la frialdad. Ahora que la discriminaciony la pro-
tecci6n por parte de Gran Bretaiia estaban en vigencia -y con
escasas posibilidadesde que se diese un retorno a posicionesmas
liberales-- la campaniahabia perdido, en parte, motivacion. La
opinion liberal era aun fuerte en la Argentina e insistia en el de-
recho del pais de comprar al proveedormis barato91. Los inte-
reses britanicospor su parte continuaban,sin embargo,propagando
en el pais el argumento de la "balanzacomercial desfavorable".
Pero en noviembrede 1932 el gobiernobritanico decidi6efec-
tuar un corte del 10 por ciento en la cuota de carne enfriada, bajo
la presion interna que proponia proteger a sus agricultores de
la caida en los precios. La seguridad en si mismos de los gana-
deros argentinos -si es que alguna restaba despues de todos esos
dificiles afos-- se derrumbo.No podian siquiera confiar en que
Gran Bretana mantuviesepara la carne enfriada el bajo nivel de
importacionesdel ano base. A fines de noviembreel Comite Con-
sultivo Financiero recomendo,entonces, al ministro de Finanzas
que iniciase una politica de reciprocidadcon respecto a la asig-
nacion de divisas por parte de la Comisionde Cambios.Ante la
rapida acumulacionde fondos no remitidos por las companiiasy
90 Varios intentos de enviar una mision economica a Gran Bretania a co-
mienzos de 1932 fueron hechos por el gobiemo argentino bajo el pretexto de
devolver la visita efectuada por el principe de Gales -su segunda en 6 anios-
con motivo de la Exposici6n Britinica a comienzos de 1931. Todos estos intentos
chocaron con la oposicion del gobiero britanico que, ante la insistencia argen-
tina, tuvo finalmente que decir claramente que no recibiria oficialmente misi6n
alguna hasta despues de la Conferencia de Ottawa.
91 Ver, por ejemplo, La Prensa del 27 y 29/8/1932, asi como las minutas de
una reuni6n interministerial sobre la Argentina, del 221/121932, en F.0.371
A4386/48/2-1933.

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48 JORGEFODORY ARTUROO'CONNELL

la no disposicion de los exportadores britanicos a seguir autori-


zando el embarque de mercaderias solo contra la prueba del de-
p6sito en pesos en Buenos Aires, el Comite comprendi6 acertada-
mente que la distribucion de divisas se habia convertido en el
instrumento mas poderoso de la politica comercial. Existia, ademas,
la ventaja adicional de que la discriminacion en la colocacion de
divisas no constituia en sentido estricto una violacion de las
clausulas de "nacion mas favorecida" de los tratados comerciales
argentinos, ya que dichos tratados no hacian referencia a dis-
posiciones cambiarias. De todas maneras, el temor a las represalias
estaba presente, pese a la teorica libertad de que gozaba el go-
bierno argentino para conceder tratamiento preferencial a Gran
Bretafia en ese campo 92.
No todos estuvieron de acuerdo con la medida sugerida; el
ministro de Hacienda -Alberto Hueyo- entre ellos. Como par-
tidario convencido de las politicas librecambistas pensaba el en
el control de cambios como un expediente transitorio del cual el
gobierno argentino debia deshacerse apenas le fuera posible. Y,
como consecuencia, hubiera carecido de sentido el intento de usar
este instrumento como base de una politica de reciprocidad a lar-
go plazo. Hueyo habia invitado a sir Otto Niemeyer -un funcio-
nario del todavia privado Banco de Inglaterra- para que este
le aconsejara sobre una reforma de las finanzas del pais. Sir Otto
compartia las opiniones de Hueyo y trato de hallar la forma para
que el control de cambios pudiera ser eliminado, en vez de que fuera
manipulado en beneficio de Inglaterra 93.
92 La Comisi6n Comercial Honoraria habia sido nombrada por decreto del
15/1/12/1931. Entre sus miembros habia dos que estaban intimamente conectados
con la alta finanza britanica: sir Hilary Leng -socio de Leng, Roberts & Co., re-
presentantes de la banca Baring- y Guillermo Leguizamon -caracterizado por
el embajador britanico como "nuestro mejor .entre," (ver A223/48/2, del
F.O. 371).
El punto 6 de la resolucion de la Comisi6n del dia 28 de noviembre decia:
"Que una politica de reciprocidad comercial debe ser iniciada por la Comision
de Control de Cambios y que las divisas disponibles deben ser asignadas propor-
cionalmente, y despues de que se hayan satisfecho las necesidades del gobierno,
entre los compradores de divisas de manera tal que a los paises extranjeros les
seran asignadas divisas en proporci6n a las exportaciones de la Argentina que
ellos reciban".
Un intento anterior -resoluci6n del Ministerio de Hacienda del 25/1/1932-
de preferencia cambiaria no habia sido llevado a la practica por el temor de los
intereses cerealeros a las represalias de otros paises europeos; ver SALERA,ob. cit.,
cap. 2.
93 Acerca de la misi6n de sir Otto Niemeyer se puede consultar el expediente
94/"2, del F.0.371, para el afio 1933. Contrariamentea lo que teorias simplistas
del imperialismo llevarian a inducir, de la correspondencia incluida en este ex-

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 49

En Londres, no obstante, la opini6n sustentada en los circu-


los gubernamentalesera diferente. Hacia fines de 1932 se habia
conformadouna posici6n oficial, en cuya formulaci6nhabia par-
ticipado Leith-Ross, el consejero economicomas importante del
gobierno nacional britanico. En su opini6n deberia solicitarsele
a la Argentina que en la asignaci6nde divisas se concediesealgun
tipo de preferencias a Gran Bretafia 4. Simultaneamente,se for-
mul6 un esquema-en consulta con las companiasferroviarias-
para que se descongelaranlos preciosbloqueadosen BuenosAires.
Este esquema consistia en la emision de un bono en libras que
pudiera ser aceptado como garantia bancaria y que seria distri-
buido entre los tenedoresde sumas importantesde dichos pesos 95.
Mientras tanto la misi6n Roca habia sido despachada de
Buenos Aires con instruccionespara lograr un acuerdo que ins-
tituyera lo mis cercanoposibleal statu quocon respectoa la carne
enfriada. Las otras exportacionesno fueron consideradasde im-
portancia debidoa que no habian sido afectadas por los acuerdos
de Ottawa o a que podian hallarse mercadosen otros paises para
ellas. Es asi como una vez mas queda revelado que la carne en-
friada constituia el productoesencial en la vinculacioncon Gran
Bretana, desde la perspectiva del gobierno de la "Concordancia".
Por supuesto que este gobiernoestaba muchomas cerca de los in-
tereses de los grandes hacendadosque los gobiernos del Partido
Radical de las decadas del diez y del veinte 96. En tanto que en

pediente surge claramente la oposicion de sir Otto al acuerdo cambiario incluido


en el Pacto Roca-Runciman. Hueyo tampoco prest6 su acuerdo a estas disposicio-
nes y termin6 renunciando como consecuencia. Ver tambi6n ataques a sir Otto
Niemeyer (en A1404/A1406/70/2, del F.0.371) por parte de funcionarios del
Foreign Office y del Tesoro britinicos.
94 Ver minutas de la primera reuni6n del Comite Interministerialsobre Res-
tricciones Cambiarias del gobierno brit&nicoen A70/70/2, del F.O.371-1933. En
la segunda reuni6n de dicho comit6 se decidi6, sin embargo, que tal solicitud
deberia mantenerse secreta en vista de los preparativos de la Conferencia Econo-
mica Mundial, en la que Inglaterra se habia comprometido junto con las otras
potencias a discutir un programa de liberalizaciones; ver A984/70/2, del F.0.371.
95 El esquema fue sugerido al
gobierno britanico por Eddy en consulta con
Boch de la SOFINA; ver A859/70/2, del F.0.371-1933. Los tenedores de sumas
pequenas serian pagados inmediatamente en dinero dado que -en opini6n de
Leith-Ross- hacian demasiado alharaca y no se podia confiar en que retuvieran
los bonos por un tiempo en sus manos.
96 El gobierno d,e la "Concordancia", pese a su firme respaldo por parte
de los mas poderosos intereses del pais, se encontraba en una posici6n relati-
vamente dEbil frente a la opini6n publica del pais. En diciembre de 1932 un
nuevo y el mas fuerte de los levantamientos de los radicales yrigoyenistas habia
sido derrotado. Pero era urgente mostrar al pais que se podia actuar con eficacia
frente a la crisis.

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50 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

Inglaterra el gobierno nacional -una coalicion de laboristas,


conservadores y algunos liberales (unos pocos de estos ultimos
habian dejado el gobierno despues de Ottawa)- estaba mas do-
minado en cuanto a su politica economica por los conservadores
que por los laboristas; con graves consecuencias para los produc-
tores rurales argentinos.
La negociacion con la Argentina tenia lugar en el contexto de
la reciente asuncion del mando en Estados Unidos por el presi-
dente Roosevelt y de los esfuerzos de este y de McDonald -el
primer ministro britanico- para llegar a un acuerdo entre las
dos potencias del Atlantico Norte, de manera de que pudiera re-
cuperarse la actividad economica a un nivel normal. Estos esfuerzos
no tuvieron exito y terminaron con el fracaso de la Conferencia
Econ6mica Mundial de Londres. Gran Bretafia se rehuso a aban-
donar el sistema de la Preferencia Imperial -que afectaba las
exportaciones norteamericanas a los ricos mercados de los Domi-
nios- y, ademas, abrio negociaciones para obtener de la Argen-
tina y de paises escandinavos concesiones preferenciales a cambio
de garantias de acceso al mercado britanico. Ante esta situaci6n,
el gobierno norteamericano decidio, finalmente, resolver sus pro-
blemas tambien en forma unilateral e intento una reflaci6n con
el abandono del patron oro por parte del dolar.
La Argentina, en ese afio de 1933, comenzo a experimentar
las serias consecuencias de estar ubicada, desde el punto de vista
de las transacciones internacionales, entre las dos potencias, estos
es, como si hubiera estado a la deriva en el medio del Atlantico
Norte. La escasez de divisas era una de las cuestiones respecto a
la cual la Argentina constituia objeto de discordia, pues su sis-
tema triangular dependia -despues de la interrupci6n de las ex-
portaciones de capital norteamericano- de la transferibilidad de
sus fondos en libras de Londres a Nueva York, transferencias que
las autoridades financieras britanicas estaban lejos de observar
complacidas.
Al abrirse las negociaciones anglo-argentinas las posiciones
de cada parte. habian adquirido caracteristicas bastante defini-
das. El gobierno britanico queria una asignacion preferencial de
divisas, el desbloqueo de los fondos congelados -ya que su volu-
men podria haber agotado cualquier asignaci6n corriente de di-
visas-, una reduccion en los aranceles y, en lo posible, preferencias
aduaneras asi como en las compras de carbon y en el otorgamiento
de contratos de obras publicas. Tambien se deseaban garantias
en cuanto al tratamiento de las companiias de propiedad britanica
radicadas en la Argentina. El gobierno ingles estaba, por otra

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 51

parte, dispuesto a aceptar que fuera interrumpidotemporaria-


mente el servicio de la deuda argentina si esto podia contribuir
a aliviar la posicion de divisas del pais 7.
El gobierno argentino, bajo la presion de los ganaderos,que-
ria obtener el control de las cuotas de carne para poder negociar
desde posiciones de fuerza con los frigorificos y seguridades de
que la cuota de carne enfriada no se veria reducida.En realidad,
estaba mas interesadoen lo primero que en el volumende la cuo-
ta, pues -y asi lo expreso un delegadoargentino- comprendian
la necesidad de Gran Breanfade introducir restricciones en las
importaciones 98
Finalmente el acuerdo contemplotodas las demandasbrita-
nicas e incluso no implic6 una interrupcionen el pago de los ser-
vicios de la deuda. Las interminablesdiscusiones con respecto a
las proporcionesprecisas de los ingresos provenientesde las ex-
portacionesargentinas que las companiiasinglesas tendrian dere-
cho a usar para satisfacer sus necesidadesde divisas terminaron
con un ofrecimientoargentino: colocarla totalidadde los ingresos
de las ventas en Gran Bretana a disposici6n de esas companiias.
Se conservaba,sin embargo, la libertad de transferir cualquier
saldo remanentepara realizar pagos en otros paises y areas mo-
netarias 99. Gran Bretafia, por su lado, accedi6 no a garantizar
una cuota fija de carne enfriada pero si a consultar con la Ar-
gentina en el caso de que fuesen necesarias nuevas reducciones,
como tambien en llevar a los otros proveedoresa una negociaci6n
para que redujesen proporcionalmentesus propios embarquesen
97 Ver minuta de la primera reuni6n de negociaciones del dia 15 de febrero,
en A1327/48/2, del F.O.371-1933.
98 Ibid.; ver tambien la conversaci6n en
Ginebra, del 16/1/1933, entre Pre-
bisch y Leith-Ross, en A523/48/2, del F.0.371. Ver asimismo, en A1678/78/51,
la nota de un funcionario del Board of Trade -Carlill- aoerca de la segunda reu-
ni6n del Subcomit6 de Cames de las negociaciones en la que la delegaci6n ar-
gentina present6 sus desiderata, de los cuales el mas importante era el del control
de la cuota. En este mismo expediente se puede ver la opini6n de Mason, fun-
cionario del Foreign Office: "El control de la cuota de came es para los argentinos
lo que para nosotros representa la satisfacci6n de nuestras necesidades en cuanto
a asignacion de divisas, esto es, una consideraci6n con respecto a la cual estin
dispuestos a subordinar todos los otros puntos".
99 La cuesti6n referente a la asignaci6n de divisas se vio enormemente com-
plicada por el hecho de que las cifras inglesas y argentinas de exportaciones
de carne a Gran Bretafia discrepaban -luego de deducciones razonables por fletes
y otros gastos- en no menos de 6 a 7 millones de libras. Esto -como la dele-
gaci6n argentina adujo repetidamente- obedecia a los manejos de las companiias
frigorificas. Como resultado se obtuvo el nombramiento de una comisidn conjunta
para investigar el comercio de carnes entre la Argentina y Gran Bretaiia.

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52 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

caso de que la reducci6n llegase a superar el 10 por ciento 100.


Esta concesion britanica -minima como parece- era extrema-
damente dificil de convenir para el gobierno britanico, puesto que
grupos proagricolas y proimperio realizaron una intensa agitacion
en contra de que se otorgase cualquier tipo de garantias a la
Argentina. Pero la presion de la City y de las companiias ferro-
viarias para asegurarse con tal concesion el otorgamiento por parte
de la Argentina de divisas suficientes para el giro de dividendos
logro quebrar esa campaia 101. El Pacto, como ha sido descrito
por un autor britanico, constituyo principalmente en un arreglo
para el cobro de los servicios del capital britinico invertido en
la Argentina. A traves de un modesto nivel de compras de
de carne los intereses financieros se aseguraron el cobro de dichos
servicios 102.
Otra difusa pero importante concesion fue obtenida, ademas,
del gobierno argentino para beneficio de las companias britani-
cas: el principio del "tratamiento benevolo" 103. En la ultima

100 Ver, sin embargo, telegrama No 35, en A2530/70/2, del 11/4/1933, en


el que se admite que no se espera que sea necesario ninguna reducci6n mayor
del 10 por ciento, lo que hace de 6sta una concesi6n ficticia. Tambien se puede
consultar una minuta, luego de oelebrado el acuerdo, escrita por Mason, el fun-
cionario del Foreign Office ya mencionado en la que se dice: "Todo lo que la
letra del convenio... implica es que el gobierno argentino seri puesto en con-
dicion de igualdad con los de los Dominios. El valor de esto depende de la buena
fe del gobierno britinico...", A3832/48/2, del F.0.371.
101 Ver memorandum de una conversaci6n entre representantes de la banca
Baring y Leith-Ross, el dia 14 de marzo. Baring's era el agente financiero del
gobierno argentino y, por otra parte, estaba fuertemente vinculada a la suerte
economica de los inversores britanicos en el pais. Es asi que se la ve interpo-
niendo sus buenos oficios frente a la posici6n mas dura de Leith-Ross. "La City
y particularmente Baring's -dice un funcionario del Foreign Office- piensa que
estamos tratando de hacer un negocio demasiado bueno"; ver A2065/70/2, del
F.O. 371.
La oposici6n del Ministerio de Agricultura a toda concesi6n en el campo
de las importacionesde carne fue dificil de vencer. Fueron necesarias varias reunio-
nes de gabinete y prolongadas negociaciones para arrancarles lo poco obtenido.
102 Ver H. J. RICHARDSON, British Economic Foreign Policy, cap. 8. El acuer-
do cambiario es caracteristico del convenio con la Argentina, a diferencia de los
firmados con los paises escandinavos y Polonia.
103 La cuesti6n del tratamiento ben6volo
aparece por primera vez en las
negociaciones en un memorandum preparado por Baring's y discutido en la se-
gunda reuni6n del Subcomite de Divisas. La reacci6n de CArcano-uno de los
delegados argentinos- fue la de sugerir una redacci6n distinta: "La politica tra-
dicional argentina ha sido de ayuda y estimulo al capital britanico y este gobierno
se propone continuarla en la forma mas amplia"; ver A1947/70/2.
La clausula en el memo de Baring's habia sido, en realidad, propuesta origi-
nalmente por Follet Holt -del F. C. Sur- en una carta del 29/11/1932. Poste-

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 53

reunion de las negociaciones qued6 cuidadosamente especificado,


en un memoradum confidencial aceptado por la delegacion argen-
tina, el significado de ese "tratamiento benevolo". El gobierno
argentino se comprometia con esa aceptacion a solucionar una
serie de dificultades en las cuales se habian visto envueltas las
companiias britanicas 104. Ello conduciria al otorgamiento de un
tipo de cambio preferencial para las remesas de beneficios por
parte de los ferrocarriles -de manera que sus ganancias en libras
no se vieran afectadas por la devaluacion del peso- y a la or-
ganizacion de la Corporacion de Transportes de la Ciudad de Bue-
nos Aires, bajo la cual todas las formas de transporte de la ciudad
quedaron unificadas para evitar que empresarios individuales
pudieran competir con la Anglo-Argentine Tramways.
El iPacto Roca-Runciman, tal como se lo describe generalmente,
ha sido defendido sobre la base de que la conservacion del mercado
de carnes era esencial para la Argentina. Nosotros hemos tenido
ya oportunidad de subrayar que la economia del pais en su con-
junto estaba lejos de depender en forma tan crucial de estas ex-
portaciones. Por otra parte, hemos senialado que la cantidad de
libras remitidas por los ferrocarriles era bastante similar a la
obtenida con las ventas de carne enfriada; por lo tanto, la mera
negativa a levantar las trabas a las remesas -perfectamente
justificables dadas las dificultades cambiarias reinantes- hubie-
se abierto una alternativa de represalia contra cualquier restric-
cion ulterior del mercado de la carne 105.

riormente se decidi6 rechazar la propuesta de Carcano y, adenas, agregar a Ia


de Follet Holt una referencia a servicios p6blicos municipales, de manera de
cubrir el caso de la Anglo-Argentine Tramways; ver A2129/70/2.
104 Ver carta de L. Burgin a Roca, del
1/5/1933, en A3133/48/2, y minu-
tas de la iiltima reuni6n en la que se acepta procurar resolver a la brevedad los
problemas planteados en esa carta, en A3440/48/2. Los principales puntos men-
cionados alli son el de cambio para los ferrocarrilesy los problemas de la Anglo-
Argentine Tramways, entre otros las p6rdidas ocasionadas por la instituci6n de
la jorada de 8 horas y el "sabado ingles".
105 Valga como testimonio de que esta era una
posibilidad real lo dicho
por Leith-Ross a los representantes de Baring's: "Pero el gobierno de Su Maiestad
britanica no desea hacer eso (tomar una linea muy dura contra la Argentina)
porque los argentinos podrian hacer la vida poco comoda para los intereses del
capital britdnico invertido en la Argentina";ver A2065/70/. (Subrayado nuestro.)
La posici6n de la carne argentina en el mercado britanico, ademas, distaba
mucho de ser tan debil como se la hacia aparecer. Vease la opini6n del Financial
Times, del 31/8/1936, en ocasi6n de la renovaci6n del Pacto Roca-Runciman. Se
destaca allli con un subtitulo: "Es esencial la cautela, la dependencia de Gran
Bretafa del abastecimiento argentino", que Inglaterra malamente podia permi-
tirse liquidar la producci6n argentina.

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54 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

Los intereses britanicos obtuvieron, adicionalmente, reduccio-


nes en los derechos aduaneros de interes principalmente para los
productores textiles, como tambien garantias del mantenimiento
de la franquicia para el carbon y de compras preferenciales por
parte del sector publico del producto de origen britanico.
El control total de la cuota de carne por parte de las auto-
ridades argentinas no fue logrado hasta la siguiente negociaci6n,
realizada en 1936. Entretanto la unica concesi6n del gobierno
britanico fue una asignacion del 15 por ciento de la cuota a los
frigorificos argentinos, dentro de cuyos limites estaria autorizada
a operar una empresa no lucrativa, dirigida por los productores 106.
En 1936, cuando lleg6 el momento de renovar el acuerdo, el
gobierno argentino podia mostrar que habia cumplido escrupulo-
samente sus obligaciones, inclusive hasta el punto de haber llegado
a instituir -ante la apreciaci6n del peso en el mercado libre-
un recargo sobre las divisas compradas fuera del sistema de asig-
nacion oficial. Esto aseguraba que los exportadores britanicos
continuarian en una posici6n de privilegio frente a los exporta-
dores norteamericanos, quienes no se beneficiaban con ningin
sistema preferencial y que debian conseguir, por lo tanto, divisas
,en el mercado libre al hallar graves dificultades para obtenerlas
en el mercado oficial.
Pero en 1936 los argentinos fueron obligados a pagar otra
"libra de carne", como observa The Economist. Un nuevo grava-
men sobre las ventas argentinas de carne fue instituido, lo que
vino a sumar a la restriccion impuesta por la cuota para redundar
en una contraccion del mercado. El gobierno de la "Concordancia"
decidio, entonces, usar el margen de cambio -entre tipo compra-
dor y tipo vendedor- para subsidiar las exportaciones de carne
(el margen habia sido creado en noviembre de 1933, principal-
mente para subsidiar las exportaciones de trigo, pero tal subsidio
resulto casi innecesario luego del primer afio de vigencia).
La renovaci6n del tratado anglo-argentino en 1936, con la
inclusi6n de nuevas restricciones, pareceria indicar que no habia
limites a las concesiones que el gobieno britfnico estaba dispuesto

106 A 'esta limitacion se anadia el hecho de que dentro del 15 por ciento
debian, tambien, entrar las exportaciones de los frigorificos Gualeguaychu y Mu-
nicipal de Buenos Aires, que ya ocupaban mas del 13 por ciento de la cuota.
El convenio fue firmado en mayo de 193.3 en Londres, pero las negociaciones
sobre reducciones arancelarias sobre el carb6n, y sobre los pormenores del bono
a emitirse para desbloquear las remesas retenidas en Buenos Aires, continuaron
por varios meses. El pacto se discuti6 en la CAmarade los Comunes en mayo,
y en julio y setiembre, respectivamente, en Diputados y Senadores en Buenos Aires.

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LA ARGENTINA Y LA ECONlOMIA ATLANTICA 55

a obtener de la Argentina; al igual que las que el fraudulentogo-


bierno de la "Concordancia"estaba dispuesto a otorgar con tal
de recibir algunas magras garantias con respecto a las carnes.
Se necesitaria la llegadade la guerra y la consiguientenecesidad
de abastecimientode carne por parte de Gran Bretanfapara que
se revirtiera aunqueparcialmenteesta desmedradasituaci6n.
Empero, la posicion subsidiaria y la corrupcionvinculadas
a esta epoca del bilateralismo formal anglo-argentinono pudie-
ron dejar de influir marcadamentesobre la politica del pais en
la decada del cuarenta. Gran Bretanfialogro en los afnostreinta
recobrarsu preeminenciaen la Argentina,ya que los Estados Uni-
dos fueron derrotados durante esa decada en la mayoria de los
rubros importantes de exportacion. El triangulo argentino, por
lo tanto, se vio asi forzado a volcarse predominantementesobre
uno solo de sus lados. Pero las consecuenciaspoliticas de la forma
prepotenteen que esa preeminenciafue recobradallevaronal for-
talecimiento de tendencias de largo plazo para la erosion de la
"relacion especial" Argentina-GranBretafia y aseguraronsu de-
saparici6nen los afnossiguientes.

3. TRANSFORMACIONES PRODUCIDASPOR LA GUERRA

Los cambios experimentados por la posici6n argentina du-


rante la guerra son tan importantes que es dificil que puedan
sobreestimarse. Algunos fueron una consecuencia directa de la
guerra, mientras que otros tenian sus raices en el desarrollo in-
terno. Combinados transformaron a la Argentina, de un pals
agricola extremadamente dependiente de Gran Bretanfa y gober-
nado por una oligarquia conservadora, en una nacion regida por
un gobierno de amplia base popular, empefado en la industriali-
zaciony en obtenerla hegemoniaen otros estadoslatinoamericanos.
Para facilitar el analisis resultara util dividir el periodo de
guerra en dos partes: la primera, caracterizada por la existencia
en la Argentina de un gobiernoconservadorextremadamenteim-
populary un resultadoincierto de la guerra; la segunda,por una
serie de gobiernos militares decididosa mantener la neutralidad
argentina a pesar de la presion norteamericana,asi como por una
situacion militar que mejoraba continuamente para las Nacio-
nes Unidas.

a) Setiembre de 1939 a junto de 1943


Con el estallido de la guerra, el Bank of England llego a un
acuerdo provisional con el Banco Central. Este acuerdo de pagos,

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56 JORGE FODOR Y ABTURO O'CONNELL

cuyos detalles fueron mantenidos en secreto, estaba destinado a


proporcionar las bases del comercio anglo-argentino durante la
guerra y fue de importancia fundamental. El principal objetivo
de Gran Bretania era obtener productos argentinos sin pagar en
dolares o en oro. El objetivo de la Argentina era continuar ven-
diendole a Gran Bretafia. El acuerdo estableci6 que la Argentina
aceptaria libras esterlinas en pago de sus exportaciones a Gran
Bretafia. Esas libras iban a ser depositadas en una cuenta espe-
cial en el Bank of England y usadas exclusivamente para pagar
las exportaciones britanicas a la Argentina o para comprar titu-
los argentinos retenidos en Gran Bretafia. De esta manera, Gran
Bretafia lograba su objetivo de no emplear sus escasas tenencias
de d6lares. Ademas, los saldos en libras parecian asegurar un
mercado cautivo para las exportaciones britanicas despues de la
guerra, ya que estaban bloqueadas y podian ser liberadas lenta-
mente a medida que se recobraran las industrias de exportaci6n
britanicas. Este era principalmente el prop6sito del Board of
Trade, mientras el Bank of England esperaba que las libras es-
terlinas acumuladas fueran empleadas por la Argentina para com-
prar una parte importante de los ferrocarriles britanicos. Para
ello se necesitaba una cantidad sustancial, y se temia que la Ar-
gentina pudiese usar sus fondos en libras no para comprar los
ferrocarriles sino para repatriar paulatinamente su deuda exter-
na con Londres. Las razones de esta preferencia eran obvias:
mientras la posici6n de los ferrocarriles tendia a deteriorarse y
en diciembre de 1946 tenian que terminar ciertas ventajas claves
de las que habian gozado, la deuda externa de la Argentina habia
sido pagada desde la crisis de la Casa Baring. Como consecuencia,
los titulos argentinos eran cotizados casi a la par y pagaban re-
gularmente un interes bastante alto, mientras que las acciones or-
dinarias de muchos ferrocarriles se cotizaban alrededor del 1 por
ciento de su valor nominal, no pagaban intereses y no ofrecian
perspectivas de pagarlos en el futuro.
Durante este periodo, sin embargo, la Argentina no empleo
sus libras en repatriar su deuda externa ni en comprar acciones
de los ferrocarriles, con el resultado de que mientras sus deudas
con Gran Bretafia pagaban interes, las deudas britAnicas con la
Argentina no lo hacian. En la practica, el acuerdo entre los ban-
cos hizo que la Argentina proporcionara un credito ilimitado a
Gran Bretafia al cero por ciento de interes.
Desde la perspectiva argentina era necesario cierto nivel de
exportaciones para pagar las importaciones, los servicios de la
deuda externa y las remisiones de beneficios a Gran Bretania. La

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 57

Argentina necesitaba vender, pero Gran Bretana tambien nece-


sitaba comprar.
La principal raz6n que le permitio a Gran Bretafia obtener
acuerdo tan ventajoso, aparte de las simpatias de que gozaba en
el Banco ICentral,era que en las primeras etapas de la guerra los
compradores dominaban el mercado. En 1939 los precios de los
cereales habian experimentado una caida por debajo de los peores
precios durante la Depresi6n, y con el comienzo de la guerra los
problemas argentinos se vieron agravados por una cosecha ex-
traordinaria de maiz que se presentaba como invendible. Ante
la situacion critica del transporte maritimo y la perdida de los
mercados continentales luego de la caida de Francia, la Argentina
estaba dispuesta a ofrecer condiciones cada vez mas ventajosas
a Gran Bretana para conservar su ultimo mercado abierto.
El equilibrio del poder, sin embargo, habia comenzado a des-
plazarse, aun cuando nadie parecia advertirlo en la Argentina. El
arma principal que Gran Bretafia habia usado en sus negociaciones
con la Argentina durante la decada del treinta habia sido la ame-
naza de reducir sus importaciones de carne. Ahora, ante la falta de
fuentes alternativas de abastecimiento, la carne era indispensable
para la continuacion del esfuerzo belico. Aun cuando los negocia-
dores britinicos continuaron jugando la carta de la carne muy
habilmente, la situaci6n objetiva creada por la necesidad del pro-
ducto por parte de Gran Bretaiia hacia el juego cada vez mas
dificil. Con un gobierno argentino independiente de las presiones
de los criadores, la situaci6n estaba destinada a cambiar y asi
seria la amenaza empleada por la otra parte.
Existieron tambien cambios significativos a nivel politico,
donde los lazos entre el Partido Conservador argentino y Gran
Bretafia comenzaron a aflojarse. La raz6n fundamental de ello
residia en los origenes sociales de los principales miembros del
conservadorismo argentino. Como ha sido explicado anteriormen-
te, la prosperidad de los criadores de ganado dependia del mer-
cado britanico y por consiguiente este sector se mostraba incli-
nado a estrechar lazos econ6micos con Gran Bretania. Sin embargo,
sus simpatias en el ambito de la politica interna muchas veces
estaban cerca de los fascistas. Durante los primeros anos de la
decada del treinta esto no habia implicado contradicci6n y muchos
conservadores eminentes fueron simultaneamente probritanicos y
profascistas. Un buen ejemplo es Ezequiel Ramos Mejia, minis-
tro de Obras Publicas, figura clave en la aprobacion de la ley
que exceptu6 de gravamenes a los ferrocarriles. Siendo ministro
habia concedido un regalo de 2 millones de libras a dos pequenos

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58 JORGE FODOR Y ARTURO O'CONNELL

ferrocarriles britanicos, los cuales le retribuyeron designandolo


director de sus juntas locales luego de su renuncia. Este conser-
vador destacado, sobradamente conocido como amigo del capital
britanico y director de dos ferrocarriles britanicos, fue designado
para encabezar una importante delegacion argentina a Roma en
1933, donde expreso oficialmente y sin ambages, en el local prin-
cipal del partido fascista italiano, su admiracion por el fascismo
y su horror por el electoralismo.
Con la guerra, la posicion de esa gente se hizo dificil y la
derecha del Partido Conservador se solidarizo con el Eje. Cuando
la Union Sovietica y los Estados Unidos -bajo el gobierno de
Roosevelt- entraron en la guerra, el temor al comunismo y su
posible incremento de poder despues de una victoria aliada con-
dicionaron a otros conservadores argentinos a esperar que el Eje
no fuese derrotado. Gran Bretafia se encontro subitamente en una
posicion en la cual, exceptuando algunos sectores del Partido Con-
servador, sus principales defensores en la Argentina eran los
partidos que mas se habian opuesto a los privilegios que se le
concedieran durante la decada del treinta; en primer lugar los
socialistas y en menor grado los radicales. Ademas de esto, el
reemplazo de Ortiz por Castillo disminuyo mas el poder de los
conservadores probritanicos, pues Castillo provenia de Catamarca
y no era un representante del grupo de criadores de ganado.
Entretanto, las relaciones econ6micas de la Argentina con los
Estados Unidos continuaban en el mal estado usual por un mo-
tivo tambien usual: los Estados Unidos continuaban negandose
a permitir las importaciones de carne argentina. Durante los me-
ses finales de 1939 y todo el ano 1940 esto origino una escasez
muy seria de dolares en la Argentina.

b) Junio de 1943 a octubre de 1945


En ese momento parecia que el protegido de Castillo, el im-
popular propietario de ingenios Patr6n Costa, seria presideite de
la Repuiblica,a traves del fraude electoral y de la falta de un can-
didato de oposici6n con posibilidades, pese al amplio descontento.
Sin embargo, el regimen conservador tendria subito fin en junio
de 1943, por un golpe militar. Desde esa fecha hasta el surgimien-
to de Per6n como lider popular, se sucederian una serie de go-
biernos militares, cuyos componentes provenian principalmente de
la clase media y casi no tenian relaciones con la clase alta de te-
rratenientes ni con Gran Bretana. Proclamaban la necesidad de
poner fin a la corrupci6n y al fraude electoral, acusando al

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 59

anterior regimen conservador de anteponer los intereses de los


criadoresde ganado al del pais en su conjunto.
En general se oponian a cualquier apartamientode la neu-
tralidad y muchos de ellos eran partidarios del Eje. Los Estados
Unidos estaban cada vez mas alarmadoscon el desarrollo de la
situaci6n argentina y para Cordell Hull, el secretario de estado
norteamericano,esta se convirti6 en una obsesi6n personal. Los
Estados Unidos querian que la Argentina rompieserelaciones di-
plomaticascon el Eje y entrara en la guerra. Gran Bretana, por
su parte, estaba particularmenteinteresada en obtener provisio-
nes a cr6ditoen la Argentina, comprendiendoque la unica conse-
cuencia practica del ingreso de este pais en la guerra seria un
incremento de la influencia norteamericanaen la Argentina, en
detrimentode la britanica.
El nuevo gobierno militar no hizo nada que pudiese ser in-
terpretadocomo un cambio importanteen las relacioneseconomi-
cas anglo-argentinas.Lo mas significativo de todo fue su acuerdo
tfcito para continuarel arreglofinancieroexistente entre el Banco
Central y el Bank of England y de esta manera seguir conce-
diendo a Gran Bretana un credito libre de intereses. La carne
argentina continuoenviandose,asi comotodos los otros productos
que Gran Bretana estuviese dispuesta a comprar.Con respecto a
otro posible punto de conflicto, el gobierno se movio cuidadosa-
mente. Su tratamiento del capital britfnico fue cautelosoy luego
de algunos indices de que podria adoptaruna linea menos condes-
cendiente que la de los gobiernos anteriores, especialmentecon
respecto a la CompaniaPrimitiva de Gas y a la Argentine Tram-
ways, decidiotratarlo con la mayor benevolenciaposible.
Como era de esperar, la tension de las relaciones entre Es-
tados Unidos y la Argentina tuvieron importantes repercusiones
sobre las relaciones anglo-argentinas.En 1944 los Estados Uni-
dos decidieronestableceruna prohibicionsobre sus exportaciones
a la Argentina, exceptuandounicamenteaquellosbienes que fue-
ran necesarios para asegurar el funcionamientode las industrias
argentinas de exportaci6n.
A fin de evitar el aislamiento, el gobierno argentino hizo
lo mejor de su parte para ganar el apoyo tacito britanico,y pocos
dias despues de conocerse la prohibicionnorteamericana,los fe-
rrocarrilesbritanicos en la Argentina recibieronuna autorizacion
para incrementarsus tarifas y una muy favorabletasa de cambios
para la remisi6n de beneficios a Gran Bretana. Probablemente
esta fue la concesi6nms importanteque los ferrocarrileshabian
recibido en mas de veinte aifos, poniendode manifiesto que el go-

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bierno militar nacionalista estaba dispuesto a tomar todas las


medidas necesarias para evitar un conflicto con Gran Bretafia.
Ante la oposicion norteamericana, Gran Bretaia firmo un acuer-
do sobre carnes con la Argentina, rompiendo con ello el frente
comun que habia sido mantenido hasta entonces.
El uinico cambio significativo en la politica econ6mica fue
la repatriacion de la deuda externa argentina, pagada con los
saldos en libras, poniendo fin de esta manera a una situacion
sumamente anomala.
A fines de la guerra Gran Bretafia se encontraba en una gra-
ve crisis economica, debida principalmente a su posicion relativa
frente a los Estados Unidos. Habiendo perdido sus capitales de
ultramar e importando de los Estados Unidos mucho mas de lo
que podia exportar, tenia -como la mayoria de los paises del
mundo- un enorme deficit de d6lares.
En el caso britanico ello fue solucionado temporariamente con
un prestamo norteamericano, otorgado al 2,5 por ciento de interes
y con la condicion de que las libras pagadas a partir de 1947 en
cuenta corriente fuesen convertibles. La causa de esta imposici6n
era que los Estados Unidos querian evitar a toda costa la crea-
ci6n de nuevos bloques comerciales y de acuerdos economicos
bilaterales, considerandolos fuente inevitable de enfrentamientos
belicos. Su mira era el comercio multilateral, la convertibilidad
de todas las monedas y la no discriminacion. Ademas tenian es-
pecialmente recelos de Gran Bretania, pues su Imperio y sus acree-
dores que tenian bloqueados fondos en libras la convertian en una
base ideal para establecer un area comercial basada en la discri-
minacion contra las importaciones del dolar.

D. Fin de la relaci6n especial


Al principio de la posguerra los problemas econ6micos an-
glo-argentinos giraban alrededor de tres problemas principales:
1) los fondos en libras; 2) el comercio, y 3) los ferrocarriles.
Los fondos en libras constituian el problema mas espinoso de los
tres, pues cualquier solucion que la Argentina pudiese considerar
razonable no era economicamente factible para Gran Bretana.
Los deficit britanicos en dolares en cuenta corriente, corres-
pondientes a los afnos 1946, 1947 y 1948 fueron, respectivamente,
de 1.211, 2.059 y 1.016 millones de dolares. D6ficit de tal magni-
tud hacian imposible permitir conversiones masivas a dolares de
los saldos en libras, simplemente porque Gran Bretafa no tenia
los dolares necesarios para realizar tales transacciones. Ademas,

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 61

cualquier concesi6n hecha a la Argentina sobre los fondos en li-


bras tendria la consecuencia inmediata de hacer muy dificil para
Gran Bretafia la negaci6n de concesiones similares a otros tene-
dores de fondos bloqueados. Estos fondos eran de magnitud tal
que para Gran Bretafia resultaba imposible reintegrarlos: el 3
de junio de 1945 la Argentina retenia 342 millones de dolares en
esterlinas bloqueadas, pero la India tenia 4.464 millones y Egipto
y Sudan 1.593. Los saldos totales en libras esterlinas totalizaban
en ese momento 12.693 millones de dolares. Durante los afnosres-
tantes de la decada del 40, los fondos en libras continuaron su-
mando 3.400 millones de libras.
Desde el punto de vista argentino, la perspectiva de exportar
articulos a un pais que no podia retribuir con bienes y cuyas deu-
das ademas eran varias veces mayores a sus activos ciertamente
no resultaba atractiva. A cambio de los productos argentinos se
queria o bien articulos britanicos o bien d6lares. Ademas, la in-
flaci6n posterior a la guerra estaba deteriorando el valor de la
libra y los precios de exportaci6n britanicos se incrementaron un
14 por ciento entre 1946 y 1947 y otro 9 por ciento entre
1947 y 1948.
La conclusi6n de la guerra no trajo el fin de la situaci6n en
la cual la Argentina tenia un superavit con Gran Bretafia; por
el contrario, el excedente tendia a elevarse a una velocidad alar-
mante, obligando a la Argentina a acumular cada vez mas libras
esterlinas. Como las industrias de exportaci6n britanicas no se
recobraban tan rapidamente como se habia esperado, la impacien-
cia argentina con respecto al problema de las libras esterlinas
comenzo a acrecentarse.
En cuanto al segundo problema principal, el del comercio,
los temas eran el precio de la carne y las posibilidades britanicas
de exportar. En la opini6n argentina, los problemas comerciales
no podian ser analizados antes de haber resuelto el problema de
las libras esterlinas, pues la conveniencia de exportar a Gran
Bretafia dependia de si las libras acumuladas se hacian conver-
tibles o bien daban interes.
La ultima cuesti6n importante por plantear era la de los fe-
rrocarriles. El gobierno britanico esperaba evitar un empeora-
miento de su posici6n como consecuencia de la caducidad de la
ley Mitre a fines de 1946. Esto podia lograrse ya sea vendiendo
los ferrocarriles o logrando algun acuerdo con el gobierno
argentino.
Los tres problemas debian ser discutidos, pero cada lado te-
nia prioridad diferentes. La Argentina queria plantear primero

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el problema de las libras esterlinas, luego analizar el comercio y


finalmente los ferrocarriles. La posicion britanica destacaba que
todos los problemas se hallaban interrelacionados y que por con-
siguiente no tenia sentido discutirlos separadamente. Resulta facil
establecer una vinculaci6n entre la fuerza relativa de cada uno
de los paises con respecto a los diferentes problemas, como tambien
su lista de prioridades. La Argentina no tenia apuro en discutir
el asunto de los ferrocarriles pues el tiempo estaba de su lado;
despues de 1946 quedaba en libertad de gravarlos. Por otra parte,
iba en favor de Gran Bretania posponer tanto como fuera posible
la discusi6n del problema de las libras. Mientras continuaran en
vigencia las disposiciones existentes, podia seguir importando,
sobre la base del credito libre de intereses facilitado por la Ar-
gentina. Era en ese momento que Keynes escribia: "Si debe a
su banquero mil libras, usted esta en sus manos; si usted le debe
un millon, el esta en las suyas". Gran Bretafia tenia la fuerza
de un deudor cercano a la quiebra. Habia hecho saber que con-
sideraba a las deudas de guerra en forma muy diferente de las
deudas comerciales normales y que algunos saldos en libras debian
ser cancelados.
Pero Gran Bretafia no podia arriesgar su provision de came.
Y en ese sentido se produjo un cambio dramatico para ello. Peron
no necesitaba exportar carne a Gran Bretafia: su apoyo politico
no provenia de los criadores de ganado y por lo tanto podia usar
la amenaza de anular las licencias de exportaci6n de carne. El
mundo de posguerra estaba hambriento de bienes basicos, especial-
mente productos alimenticios, petroleo y maquinarias. Se trataba
de un mercado dominado por los vendedores y donde los bienes
eran escasos, en agudo contraste con lo sucedido durante el pe-
riodo entre las dos guerras, en el cual la oferta excedia a la de-
manda y los mercados eran buscados desesperadamente.
Esto debilito la posicion de Gran Bretafia, que siempre habia
proporcionado un importante mercado pero exportaba compara-
tivamente pocos articulos. Ademas, las dos industrias tradicional-
mente importantes por sus exportaciones a la Argentina tenian
serios problemas. La textil enfrentaba la competencia de la indus-
tria argentina del mismo ramo desarrollada durante la guerra.
Los problemas en la industria del carbon eran, en cambio, los
de no poder cubrir la demanda. Debido a la crisis del carb6n de
1947, Gran Bretaiia era incapaz de exportar el carb6n que nece-
sitaba la Argentina.
Considerando estos factores desfavorables, los negociadores
britanicos obtuvieron resultados excelentes. En setiembre de 1946

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 63

fue firmado un primer acuerdo. Por 1e Gran Bretana hacia una


concesion fundamental a la Argentina en el futuro: las libras
derivadas del comercio con Gran Bretafia serian convertibles. Los
saldos en libras acumulados hasta el momento permanecerian, no
obstante, bloqueados, dando un risible interes del 1/2 por ciento.
Para la Argentina significaba que los problemas creados por
su eterno triangulo comercial estaban por ser solucionados. Su
excedente con Gran Bretafia proporcionaria dolares para pagar
las importaciones de los Estados Unidos. Dada esta importante
condicion, la perspectiva de exportar al mercado de Gran Bretafia
se volvia muy atractiva, pues ese mercado seria una fuente de
d6lares. La Argentina acordo vender su carne a Gran Bretafia
a precios muy bajos. Los agentes britanicos pusieron de mani-
fiesto que si no se llegaba a ninguin acuerdo sobre la carne, Gran
Bretana no proporcionaria barcos frigorificos para transportar
la carne a otros mercados y esta deberia pudrirse.
En cuanto a los ferrocarriles, el acuerdo estipulo una solu-
cion que satisfizo con creces las mayores esperanzas britAnicas.
El estado argentino proveeria 30 millones de libras para reequi-
par los ferrocarriles; seria formada una empresa mixta, continua-
ria la excepcion de impuestos y el estado garantizaria un dividendo
minimo del 4 por ciento sobre el capital de la nueva empresa o
un ingreso minimo de 80 millones de pesos (5 millones de libras).
Desde 1896, el gobierno habia evitado dar dividendos garantidos
sobre los ferrocarriles y el acuerdo fue recibido en Londres con
sorpresa y entusiasmo. Ademas, por la exencion impositiva que
se prolongaba, la Argentina se privaba del arma para negociar
que habia estado esperando durante cuarenta afos: la expiracion
del articulo 8 de la ley Mitre. Debe destacarse, asimismo, que la
principal concesi6n britanica, la convertibilidad de la libra en
las transacciones corrientes, no fue obtenida por la habilidad de
los negociadores argentinos, sino por una disposicion del prestamo
anglo-norteamericano que estipulaba que desde 1947 en adelante
la libra deberia ser convertible, de manera que la Argentina hu-
biese gozado de esta facilidad de todas maneras.
De este acuerdo, solo la clausula sobre la carne fue hecha efec-
tiva. Ante todo, el gobierno argentino decidi6 suibitamente optar
por la compra directa de los ferrocarriles, y en febrero de 1947
se llego a un acuerdo por el cual toda la red era vendida por 150
millones de libras. Esta suma fue indudablemente alta, mucho
mis alta inclusive que la suma ofrecida por Pinedo en 1940, sien-
do ministro de Finanzas. Sin embargo, no resulta dificil justificar
la transacci6n. En primer lugar, los beneficios de los ferrocarriles

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totalizaban unos 5 millones de libras anuales, pero el interes sobre


los 150 millones de libras bloqueados, poseidas por la Argentina,
era solo de 750.000 libras por anio. En cuenta corriente, la compra
de los ferrocarriles le permitia ahorrar a la Argentina mas de
4 millones de libras por ano. En segundo lugar, en funci6n de
los precios de las exportaciones y de las importaciones, 150 mi-
llones de libras en 1947 representaban mucho menos que 100
millones de libras en 1940; los precios de las exportaciones ar-
gentinas, por ejemplo de los cereales, o de las importaciones, por
ejemplo del carb6n, se habian mas que triplicado durante ese
lapso.
Desde el punto de vista de los accionistas britanicos, existia
el evidente peligro de recibir su ingreso en pesos, y ademas los
recurrentes aumentos salariales hacian dificil prever beneficios.
Sin embargo la venta no fue concretada hasta transcurrido un
anio.En agosto de 1947, y frente a una corrida contra la libra, Gran
Bretafia se vio obligada a abandonar la convertibilidad de su mo-
neda. Esto invalid6 el acuerdo anglo-argentino, pues una de sus
principales clausulas no se hizo efectiva. La Argentina postergo
la ratificaci6n de la compra de los ferrocarriles y emple6 la de-
mora como arma de negociacion contra Gran Bretaiia, ademas de
amenazar con la suspensi6n de las exportaciones de came.
Inevitablemente, las nuevas discusiones comenzaron en un
clima dificil. Era evidente por entonces que Gran Bretafia no po-
dia ofrecer d6lares. Al mismo tiempo la cantidad de bienes que
podia proporcionar parecia muy limitada, con la excepci6n de
whisky. Miranda decidi6 interrumpir el abastecimiento de carne.
Empero, a los pocos dias Gran Bretania ofreci6 vender 2 millones
de toneladas de carb6n y las exportaciones se reanudaron. Este
episodio muestra vividamente el contraste existente entre el pe-
riodo de posguerra y el de entre guerra, durante el cual la Argen-
tina y Gran Bretafia buscaban con desesperacion mercados para
el carbon y la carne, respectivamente.
Por ultimo fue firmado un nuevo acuerdo en marzo de 1948,
el cual abarcaba el problema de la carne, del cambio, de la venta
de los ferrocarriles y por primera vez especificaba los productos
que Gran Bretafia iba a proporcionar a la Argentina.
En este punto se detendra nuestro analisis. La repatriaci6n
de la deuda externa argentina y la nacionalizaci6n de los ferroca-
rriles hicieron innecesario para la Argentina exportar a Gran
Bretafia mucho mas de lo que esta ultima importaba de ella. El
derrumbe de la libra, producido en agosto de 1947, volvio inde-

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LA ARGENTINA Y LA ECONOMIA ATLANTICA 65

seable para la Argentina acumularlibras inconvertiblesa traves


de la conservacionde un gran excedente de exportaciones.La in-
convertibilidadde la libra imposibilitabaque el antiguo triangulo
comercialfuncionase. Las exportacionesargentinas al Reino Uni-
do fueron pues determinadaspor la capacidad de Gran Bretafia
para exportar a la Argentina y por la disposici6nde las empresas
britanicas a otorgar preferencia al mercado argentino. Como la
capacidad de Gran Bretafia para exportar productos claves tales
como maquinariay petr6leo estaba severamenterestringida y co-
mo, ademas,las firmas britanicasdieronprioridada sus mercados
mas estables en el Imperio, el comercio estaba destinado a per-
manecer en un bajo nivel. Ademas, despues de los asperos inter-
cambios durante las reuniones de negociaci6n de 1946-47 y de
1948, ninguna de las partes queria depender de la otra. Ambos
paises trataron deliberadamentede reducir su vulnerabilidada
maniobras subitas de la otra parte.
Asimismo, a nivel politico la situaci6n habia cambiadodras-
ticamente desde la epoca en que el Partido Conservadorprobri-
tanico gobernabaen la Argentina y los librecambistasdel Partido
Liberalestaban en el poder en Gran Bretafia.El Partido Laboris-
ta britanico no simpatizabacon el peronismo,al cual consideraba
como una versi6n argentina del fascismo, tal como lo trat6 de
probar, en un libro dedicado a la Argentina, el editor del New
Statesman, Norman Mackenzie.For su parte, el Partido Peronis-
ta no tenia sentimientos especialmenteafectuosos por Gran Bre-
taina. Habia obtenido mucha de su popularidad de la imagen,
construida exitosamente, de celoso defensor de los intereses na-
cionales a expensas de los poderesextranjeros.Un tema constante
de su propagandaera la obsecuenciahacia Gran Bretafia demos-
trada por la oligarquia conservadora,la cual habia perseguido
sus propios intereses a expensas del bienestar nacional.
Con el comienzode la GuerraFria y la normalizaci6nde las
relaciones con los Estados Unidos, ya no se hizo mas necesario
jugar a Gran Bretaniacontra los Estados Unidos. El grupo de
hacendados que mantenia estrechos lazos con Gran Bretafia no
representabamas el interes comuiny se hizo claro por entonces
que el futuro de la Argentina residia en la industrializaci6n.La
"relaci6n especial" entre la Argentina y Gran Bretafia habia lle-
gado a su fin y con ella el triangulo tradicional con los Estados
Unidos.

Traducido por Mario R. dos Santos

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