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Curso

GESTÃO PÚBLICA
Disciplina
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
Curso
GESTÃO PÚBLICA
Disciplina
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL

Koffi AMOUZOU
Vilson CARVALHO

www.avm.edu.br
Olá me chamo KOFFI DJIMA AMOUZOU e como o nome sugere eu
não sou brasileiro, embora já esteja muitos anos no país. Sou
natural de Togo na África e é um grande prazer trocar idéias com
vocês sobre uma de minhas áreas de predileção: A Administração
Pública. Se eu pudesse resumir minha formação acadêmica eu
diria que esta se iniciou com minha graduação em Ciências de
Gestão pela Faculté des sciences Economiques et de Gestion da
Universidade de Togo (1997). Já no Brasil terminei no ano de
Sobre os autores

2000 meu mestrado em Gestão Empresarial pela Fundação Getúlio


Vargas e por fim conclui meu doutorado em Engenharia de
Transportes pela UFRJ mais recentemente no ano de 2006. Desde
2001 atuo como professor auxiliar da Universidade Estácio de Sá
onde ministro aulas em diversas disciplinas voltadas para as áreas
de Administração e Gestão de Programas e Políticas Públicas.
Também nessas áreas tenho algumas publicações além de atuar
ainda como pesquisador dos paradigmas organizacionais na esfera
da Administração Pública nas instituições no Instituto A Vez do
Mestre e na Universidade Estácio de Sá.

Eu me chamo VILSON SÉRGIO DE CARVALHO e atuo no Instituto


AVM desde 1996, dando aulas nos cursos presenciais de pós-
graduação e como membro da equipe pedagógica de seus cursos
na modalidade a distância. Me formei em Psicologia pela UFRJ,
universidade onde conclui meu bacharelado, licenciatura e
mestrado em psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social,
onde tive a oportunidade de estudar a Educação Ambiental e suas
múltiplas relações com o desenvolvimento de comunidades.
Recentemente conclui meu doutoramento em Ecologia Social
também pela UFRJ. Atuo também na área de consultoria ambiental
em comunidades e instituições sensíveis ao tema, integrando
equipes interdisciplinares.
5

07 Apresentação

Aula 1
09 Desenvolvimento sustentável

Aula 2
29 Dimensões da sustentabilidade

Aula 3
69 Gestão de infra-estruturas locais
Sumário

Aula 4
107 Desenvolvimento local

Aula 5
129 Alternativas de financiamento do
desenvolvimento municipal

Aula 6
151 Seguridade social no Brasil

AV1
165 Estudo dirigido da disciplina

AV2
168 Trabalho acadêmico de
aprofundamento

169 Referências bibliográficas


CADERNO DE
ESTUDOS
Desenvolvimento
Sustentável

O atual modelo de crescimento econômico gerou enormes


desequilíbrios; se, por um lado, nunca houve tanta riqueza e fartura
no mundo, por outro lado, a miséria, a degradação ambiental e a
poluição estão aumentando cada dia. Diante desta constatação,
surge a idéia do Desenvolvimento Sustentável (DS), buscando
conciliar o desenvolvimento econômico com a preservação ambiental
e, ainda, ao fim da pobreza no mundo.
Apresentação

Desta forma, esta disciplina destaca a diferença entre o crescimento


e o desenvolvimento e chega à conclusão de que o crescimento não
conduz automaticamente à igualdade nem à justiça sociais, pois não
leva em consideração nenhum outro aspecto da qualidade de vida a
não ser o acúmulo de riquezas, que se faz nas mãos apenas de
alguns indivíduos da população. O desenvolvimento, por sua vez,
preocupa-se com a geração de riquezas sim, mas tem o objetivo de
distribuí-las, de melhorar a qualidade de vida de toda a população,
levando em consideração, portanto, a qualidade ambiental do
planeta.
Desta forma, alguns estudiosos propõem uma definição do DS como
"equilíbrio entre tecnologia e ambiente, relevando-se os diversos
grupos sociais de uma nação e, também, dos diferentes países na
busca da eqüidade e justiça social".
Partindo destas observações preliminares, a disciplina enfoca mais,
especialmente, as estratégias e programas a serem implementos nos
municípios brasileiros para se promover o desenvolvimento
sustentável.
Objetivos gerais

Este caderno de estudos tem como objetivos:

 Situar o debate econômico atual e as perspectivas do


desenvolvimento econômico brasileiro;
 Refletir sobre condicionantes e dificuldades para a atuação do
Estado e a formulação das políticas públicas;
 Refletir sobre as teorias e as evidências associadas ao debate
sobre o desenvolvimento local sustentável.
1

AULA
Desenvolvimento
Sustentável
Vilson Carvalho

De uma forma clara e didática esta aula pretende introduzi-lo nas


Apresentação

principais discussões relacionadas ao desenvolvimento sustentável:


desde a sua história e conceituação até o exame inicial das principais
dimensões da sustentabilidade – social, ecológica, econômica,
espacial, político-institucional e cultural. Veremos que a conquista da
sustentabilidade é uma tarefa árdua e difícil só podendo ser
verdadeiramente alcançada com a participação ativa, consciente e
comprometida de todos os diferentes setores da sociedade. Falar em
sustentabilidade é, como veremos, um conceito rico e complexo que
congrega diferentes atores, estratégias e práticas, algumas das quais
serão examinadas nessa primeira aula e aprofundadas na aula
seguinte.

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja


capaz de:
Objetivos

 Definir o que seja Desenvolvimento Sustentável reconhecendo


sua importância estratégia diante da crise ambiental atual;
 Analisar o conceito de sustentabilidade em sua riqueza e
complexidade a partir de seis dimensões principais: social,
ecológica, econômica, espacial, político-institucional e cultural;
 Se posicionar diante da possibilidade de que o Desenvolvimento
Sustentável possa, de fato, ser uma realidade na sociedade
tecnológica atual e não apenas uma proposta utópica.
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 10

Do que iremos tratar?


Dica do
professor
Nesta aula, iremos conversar sobre um dos
maiores desafios que as nações do mundo têm
Olá!
Seja bem - vindo a debatido atualmente: a conquista da sustentabilidade.
esta nova aula.
Para alguns, trata-se de um caminho viável a longo
Você sabe o que é
sustentabilidade? prazo. Para outros, uma utopia que muito dificilmente
Pois nesta aula você
terá oportunidade terá condições de um dia vir a se concretizar. A
de conhecer melhor
o que seja
sustentabilidade, como veremos, é um conceito
sustentabilidade, complexo que abarca várias dimensões, estratégias e
sua amplitude e
importância. processos com reflexos em diferentes áreas. É
Esperamos que, ao
final de seu estudo justamente em função de sua amplitude própria que a
e reflexão, você
também esteja mesma não pode ser alcançada através de projetos
empenhado não
apenas em se mirabolantes e propostas gestadas nos gabinetes e
aprofundar no seu
estudo, mas escritórios dos grandes chefes de Estado. As pequenas
também em
promovê-la. vitórias alçadas nessa área têm mostrado que sem a
participação da sociedade civil organizada, incluindo
nessa esfera a atuação de ONGs, comunidades,
empresas, instituições diversas, bem como as
universidades e a imprensa, não será possível alcançá-
la. Em outras palavras, é importante esclarecer desde
já que a sustentabilidade é fruto de uma conquista
coletiva, onde todos precisam se ajudar se quisermos
de fato torná-la uma realidade viável.

Embora os dicionários costumem definir


sustentabilidade como a qualidade do que é
sustentável, este é um conceito bem mais amplo do
que esta simples definição pode levar a crer. O que se
pretende com essa aula é tecer algumas considerações
essenciais em torno do que seja sustentabilidade,
esclarecendo melhor o que esta representa e
enfatizando o que se convencionou chamar de
desenvolvimento sustentável com especial destaque
para as questões relativas à sustentabilidade na
realidade de nosso país.
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 11

Essa não é uma tarefa fácil, uma vez que ao Dica de


tentar esclarecer o que significa, suas implicações e leitura

seus desdobramentos, faz-se necessário considerar,


AFONSO, Cintia
impreterivelmente, sua teia de vinculações com outros Maria.
Sustentabilidade -
termos de igual complexidade como responsabilidade Caminho ou Utopia?
São Paulo:
social, pobreza, meio ambiente, sociedade, Annablume, 2004.
desenvolvimento, globalização e outros e ainda Este texto, de
denunciar alguns discursos falaciosos em torno desta caráter introdutório,
pretende oferecer
utilizados por oportunistas que vêem na mesma não subsídios a
discussões efetivas
uma via de esperança para as soluções de graves sobre a
sustentabilidade,
problemas que o planeta vem enfrentando, mas sim, de entendida como a
manutenção
maneira reducionista e, por vezes até, perversa, como quantitativa e
qualitativa do
uma mera oportunidade de negócio e enriquecimento estoque de recursos
ambientais, usando-
às custas da deterioração ambiental e aumento das os sem danificar
suas fontes ou
desigualdades sociais. Surgem daí as perguntas-chave limitar a capacidade
que o título desta aula enfatiza: Sustentabilidade do de suprimento
futuro.
quê? Sustentabilidade por quê? E sustentabilidade para
que? Perguntas estas que precisam ser respondidas se
queremos de fato adotar uma postura sustentável em
vez de assumir uma “maquiagem de sustentabilidade”
que pouco contribui para enfrentar os problemas que a
sustentabilidade real nos obriga a encarar.

Por trabalhar na área de Educação Ambiental já


há algum tempo, o autor deste trabalho tem visto, e,
de certa forma, comprovado o quanto a
sustentabilidade está longe de ser uma conquista
definitiva na humanidade. Ignorada durante séculos,
ela hoje mais do que nunca se torna um imperativo se
quisermos enfrentar os graves problemas pelos quais
não apenas os seres humanos, mas todos os
organismos vivos vêm hoje enfrentando em sua luta
pela sobrevivência. Isto diz respeito tanto ao
aquecimento global quanto à AIDS que se alastra a
passos largos pelo mundo, tanto à dívida externa
crescente dos países mais pobres quanto à redução
sensível da biodiversidade, tanto ao aumento do
desemprego em todo o mundo quanto ao insuportável
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 12

grau de poluição que o planeta conseguiu alcançar,


tanto ao esgotamento dos recursos naturais quanto ao
desrespeito ao patrimônio cultural alheio.

Para refletir
Esta aula parte do princípio de que uma das
Como você se formas de ajudar a promover a sustentabilidade é
posiciona diante da
questão da conhecer melhor o que esta seja, entendendo suas
sustentabilidade?
Tem uma posição a implicações e importância, uma vez que só nos
respeito? Você
considera que nosso interessamos e nos envolvemos, de fato, com alguma
país tem condições
de promovê-la ou coisa quando aprendemos mais sobre ela. Este é, sem
esta é uma utopia?
dúvida, o principal objetivo desse estudo: Auxiliar a
compreensão e o entendimento do que seja
sustentabilidade e a partir daí sensibilizar os que a ela
tiverem acesso a serem, também, um de seus agentes
promotores, fazendo a sua parte para que
paulatinamente esta possa vir a ter chances de se
concretizar. Como teremos oportunidade de estudar,
toda ajuda é importante, toda contribuição é bem-
vinda, todo auxílio é válido quando se trata de colocar
em prática esse desafio.

A SUSTENTABILIDADE E SUAS DIMENSÕES

Importante
O objeto de estudo desta aula é a
O conceito de sustentabilidade, palavra que está na moda sendo
sustentabilidade é
complexo e pode utilizada de forma coloquial por muita gente.
ser desmembrado
em seis dimensões: Jornalistas, empresários, políticos e profissionais de
social, ecológica,
espacial, cultural, diversas áreas têm utilizado a mesma sem
política-institucional
e econômica, compreender de fato o que esta significa em termos de
existindo uma
abrangência e importância seja por desconhecimento,
íntima relação entre
as mesmas, de banalização ou má - fé de quem utiliza um discurso
maneira que ao
promover uma cuja tônica central é a sustentabilidade.
estamos ajudando
na promoção da
outra.
Segundo Leroy (1997), existem centenas de
definições de sustentabilidade contribuindo
sensivelmente para uma dificuldade operacional do
conceito. Assim sendo, examinemos suas origens. O
termo “sustentabilidade” é, na verdade, oriundo da
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 13

Ecologia natural. A sustentabilidade é um conceito


usado para denominar a “tendência dos ecossistemas à
estabilidade, à homeostase, ao equilíbrio dinâmico,
baseado na interdependência e complementaridade das
formas vivas diversificadas” (Herculano, 1992: 13).
Segundo Andrae (1994), esse conceito foi utilizado na
literatura científica pela primeira vez no ano de 1713,
por Carlowitz, que o empregou para caracterizar uma
técnica de uso do solo que garantisse, durante um
longo período, rendimentos para a produção florestal. A
partir dessa herança ecológica, a sustentabilidade é
entendida, ainda hoje, como a propriedade de um
processo que, além de continuar existindo no tempo e
no espaço, revela-se capaz de manter um padrão de
equilíbrio e qualidade através de uma autonomia de
manutenção e pertencimento simbiótico a uma rede de
coadjuvantes também sustentáveis, tendo em vista a
harmonia das relações sociedade-natureza
(www.sustentabilidade.org.br). Você sabia?

Eco-
Quando o conceito surgiu, algumas críticas desenvolvimento:
foram dirigidas à idéia de uma sustentabilidade como
Segundo Sachs, o
“manutenção”. Assim sendo, lutar pela sustentabilidade Eco
desenvolvimento
social implicaria lutar para manter o quadro social atual pode ser entendido
como um estilo de
onde os países ricos continuam cada vez mais ricos e desenvolvimento
aplicável a projetos
os países pobres cada vez mais pobres. Surgiu daí a rurais e urbanos,
orientado para a
necessidade de não apenas explicitar melhor os busca de autonomia
e a satisfação
diferentes sentidos do termo e as dimensões a ele prioritária das
necessidades
atreladas, como também definir com clareza o que básicas das
queremos sustentar, por que queremos e a serviço de populações. Dentro
dessa perspectiva,
quem estamos ao buscar a sustentabilidade. deveriam ser
fixados critérios de
Comecemos pelo estudo de suas dimensões. prudência ecológica
e democracia de
opções locais no
plano das
Inspirado na obra de Ignacy Sahcs (1993), um finalidades e
instrumentalidade
dos conhecidos estudiosos nessa área, propositor do do processo de
desenvolvimento
conceito “Ecodesenvolvimento”, o documento Ciência & em termos de
implantação e
Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentável, - execução.
elaborado a pedido do Ministério do Meio Ambiente -
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 14

MMA (2000), traz algumas respostas às questões


anteriores ao considerar as seguintes dimensões de
sustentabilidade:

 Sustentabilidade social: pautada nos


princípios da eqüidade na distribuição de
renda e de bens, da igualdade de direitos à
dignidade humana e da solidariedade dos
laços sociais, a conquista dessa dimensão
implica a garantia de que todas as pessoas
tenham condições iguais de acesso a bens e
serviços de boa qualidade necessários para

Você sabia? uma vida digna (eqüidade social);


 Sustentabilidade ecológica: está ancorada
Sobre a no princípio da solidariedade com o planeta e
solidariedade:
suas riquezas e com a biosfera que o envolve.
Podemos entender a
solidariedade como Esta dimensão da sustentabilidade exige uma
a capacidade de
compartilhar dos maior compreensão e, conseqüentemente,
sofrimentos de
outras pessoas e uma mudança de atitude em relação aos
buscar meios para
ajudá-las. Existem processos e dinâmicas do meio ambiente, a
diferentes
partir do entendimento de que o ser humano
instituições em todo
o mundo criadas nada mais é do que apenas uma das partes
exclusivamente para
esse fim em grande deste ambiente e no uso controlado e
número, em
praticamente todas sustentável dos recursos naturais,
as cidades
brasileiras. Além de respeitando sua capacidade de renovação;
arrecadar e
distribuir, entre os  Sustentabilidade econômica: Essa
carentes, alimentos,
agasalhos, etc., dimensão de sustentabilidade engloba fatores
essas instituições
normalmente como geração de trabalho, a possibilidade da
concentram seus
distribuição de renda, a promoção do
trabalhos com
crianças, desenvolvimento das potencialidades locais e
promovendo sua
educação, e com a diversificação de setores e atividades
idosos, amparando-
os e promovendo econômicas favorecedoras de um
sua socialização.
desenvolvimento econômico sensível às
questões socioambientais. Isso implica não só
a necessidade de manter fluxos regulares de
investimentos, mas também uma gestão
eficiente dos recursos produtivos, respeitando
o meio ambiente. Sua conquista deverá sempre
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 15

ser avaliada a partir da sustentabilidade social


propiciada pela organização da vida material;

Sobre Ignacy Sachs:

Ignacy Sachs foi pioneiro ao pensar as diferentes


dimensões da sustentabilidade em seu conceito de
ecodesenvolvimento.
Nascido na Polônia e naturalizado francês, Ignacy
Sachs é considerado um dos sociólogos mais
respeitados deste final de século. Assessor especial
da ONU, durante a Rio-92, Sachs atua hoje como
professor da École des Hautes Études Sociales de
Paris, sendo difícil não associar a proposta
ecodesenvolvimentista ao seu principal divulgador e
impulsionador.
Das seis dimensões utilizadas no Documento do
MMA, cinco delas foram propostas por Sachs, sendo
incluída apenas a dimensão político-institucional.

 Sustentabilidade espacial: deve ser


norteada pelo alcance de uma equanimidade
nas relações inter-regionais e na distribuição
populacional entre o rural/urbano e o urbano.
A conquista desta dimensão implica um uso
adequado e planejado do território onde todas
as pessoas tenham condições de viver de
forma digna, tendo acesso à infra-estrutura
básica de moradia e habitação (saneamento,
água, coleta de lixo) sem agressões ao
meioambiente. Para Sachs (1993), esta
dimensão implica a busca de uma
configuração rural-urbana equilibrada e uma
melhor solução para os assentamentos
humanos;
 Sustentabilidade político-institucional: A
conquista desta dimensão implica a
sensibilização e a mobilização das pessoas, de
modo a ampliar sua cidadania através do
favorecimento do acesso e entendimento das in-
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 16

formações pertinentes a uma localidade, o


que permitiria uma maior compreensão dos
problemas e oportunidades, superar as
práticas e políticas de exclusão e buscar o
consenso nas decisões coletivas. De modo
particular, esta dimensão da sustentabilidade
é um pré-requisito para a continuidade e
sucesso de qualquer projeto de ação de base
Dica de
leitura social e/ou comunitária;
 Sustentabilidade cultural: Tal dimensão da
Em obra recente o sustentabilidade é baseada no respeito à
Professor Vilson
Carvalho analisar a afirmação do local, do regional e do nacional,
importância da
cultura local como no contexto da padronização imposta pela
elemento
fundamental para globalização. Sua promoção consiste em
valorização da
memória local e preservar e divulgar a história, tradições e
consequentemente
da identidade valores regionais, acompanhando suas
daqueles que vivem
no mesmo, bem
transformações. Para se buscar essa
como para a
dimensão, precisamos valorizar culturas
mobilização de
forças em prol de tradicionais, divulgar a história da cidade,
um causa comum. A
valorização de garantir a todos a oportunidade de acesso à
elementos culturais
representa mais do informação e ao conhecimento e investir na
que a mera
preservação do construção, reforma ou restauração de
passado, mas a
possibilidade de equipamentos culturais. Sachs (1993)
construir um futuro
valorizando o que as acrescenta que esta dimensão dedica-se a
gerações passadas
fizeram e evitando
promover o respeito às diferentes culturas e
cometer com elas os
às suas contribuições para a construção de
mesmos erros.
modelos de desenvolvimento apropriados às
Confira em:
especificidades de cada ecossistema, cada
CARVALHO, V.
Educação Ambiental cultura e cada local.
Urbana. RJ: WAK,
2008.

Um exame, mesmo despretensioso dessas


diferentes dimensões da sustentabilidade propostas
pelo MMA, serve ao entendimento do quanto este é um
conceito denso, aberto às mais diferentes inter-relações
envolvendo diferentes níveis de planos de ação e
estratégias visando sua aplicabilidade. Vale frisar que
todas as dimensões da sustentabilidade citadas atuam
de forma inter - relacional de tal modo que a promoção
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 17

de uma delas auxilia a conquista da outra, assim como


obstáculos ao alcance de uma afeta o sucesso da outra.

EXERCÍCIO 1

Examine esses diferentes níveis de sustentabilidade,


procurando associar uma ou duas palavras chaves a
cada uma delas a fim de facilitar sua memorização:

- Sustentabilidade Social:

____________________________________________
- Sustentabilidade Ecológica:

____________________________________________
- Sustentabilidade Econômica:

____________________________________________ Importante
-Sustentabilidade Espacial:
As palavras de
Barbieri merecem
____________________________________________ ser destacadas.
Embora estejamos
- Sustentabilidade Político-Institucional: analisando aqui as
diferentes
dimensões da
sustentabilidade,
____________________________________________ estas não podem
ser analisadas em
- Sustentabilidade Cultural: uma realidade de
forma isolada, de
fato, na maior parte
____________________________________________ das vezes, elas se
entrelaçam se
confundindo uma
com a outra. A
valorização do
Barbieri (2000) é um dos autores que patrimônico cultural
de uma comunidade
concordam com a idéia de que essas diferentes aumenta seu valor
dimensões estão em constante interação, não se econômico, atrai
turistas, o que traz
prestando, portanto, a qualquer tipo de tratamento divisas para a
localidade que, por
isolado. Não se pode estudá-las em separado, de forma sua vez, são
reinvestidas no
fragmentada, e depois justapô-las para formar um âmbito social com
reflexos no âmbito
quadro de referência e, assim, estabelecer os objetivos político, apenas
para citar um
de desenvolvimento e os meios para alcançá-los. Para exemplo.
este autor, dadas as múltiplas interações entre essas
dimensões, as decisões sobre estes objetivos e meios
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 18

acabam sendo feitas com base em conhecimentos


incompletos sobre o meio físico, biológico e social, daí a
grande dificuldade de considerá-las simultaneamente.
O princípio da precaução pode ser útil na escolha
desses meios. Esse princípio encontra-se na Declaração
do Rio de Janeiro de 1992, a saber:

Para proteger o meio ambiente, os


Estados devem aplicar do modo mais
amplo os princípios da prevenção
conforme suas capacidades. Diante da
ameaça de dano grave ou irreversível,
a falta de uma considerável certeza
científica não deverá ser usada como
motivo para adiar a adoção de
medidas para evitar a degradação
ambiental em decorrência dos seus
custos.
Dica de (Princípio no 15).
leitura

Daí a importância de que tais dimensões,


BATISTA, Eliezer;
CAVALCANTI, consideradas conjuntamente, possam favorecer
Roberto Brandão;
estratégias mais amplas de atuação a partir de uma
FUJIHARA, Marco
Antonio. ótica “glocal”, como diria Lizt Vieira (1998),
Caminhos da
sustentabilidade no considerando questões tanto de cunho local e de cunho
Brasil. São Paulo:
Terrra das Artes, global.
2005.

O livro reúne a visão


de três autores, Analisando os principais problemas e desafios
entre eles, o diretor
de sustentabilidade vivenciados na contextura urbana, o documento
da Pricewaterhouse
Coopers, Marco Cidades Sustentáveis, elaborado pelo Ministério do Meio
Antônio Fujihara,
Ambiente, em parceria com o consórcio Parceria 21 -
sobre os desafios,
causas e constituído pelas seguintes organizações civis: Instituto
oportunidades nesse
campo, bem como Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), Instituto
exemplos práticos
que o setor Social de Estudos da Religião (ISER) e Rede de
empresarial, assim
como as ONGs, tem Desenvolvimento Humano (REDEH) - destaca a
para mostrar a
respeito da aplicação diferença entre dois tipos de sustentabilidade: a
de conceitos de
sustentabilidade no sustentabilidade ampliada e a sustentabilidade
dia-a-dia.
progressiva. A sustentabilidade ampliada aborda a
sinergia entre as dimensões ambiental, social e
econômica do desenvolvimento, do que decorre a
necessidade de se enfrentar conjuntamente a pobreza e
a degradação ambiental; e, a sustentabilidade
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 19

progressiva, por sua vez, aborda a sustentabilidade


como um processo pragmático de desenvolvimento
sustentável, englobando a produção, a conservação e a
inclusão.

Vale destacar aqui que o alcance da


sustentabilidade global passa por ambos os tipos e que
sua conquista está diretamente relacionada ao grau de
consciência dos habitantes do planeta da importância
de sua participação ativa e solidária, onde somente de
forma democrática e coletiva torna-se mais viável fazer
a nossa parte, estimulando outros a participar
(sensibilizando-os), e ainda cobrar das autoridades
democraticamente eleitas que façam o mesmo.

O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Importante
A grosso modo, podemos definir
desenvolvimento como o processo de promoção da A definição mais
aceita para
melhoria qualitativa das condições de vida da desenvolvimento
sustentável é o
população de um país, de uma região ou de um local desenvolvimento
capaz de suprir as
específico. Combinando o conceito de sustentabilidade necessidades da
geração atual, sem
à noção de desenvolvimento, a Comissão Mundial sobre comprometer a
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) mostrou capacidade de
atender as
ao mundo a importância de uma correção dos modelos necessidades das
futuras gerações. É
e estratégias de desenvolvimento até então o desenvolvimento
que não esgota os
empregadas no contexto internacional, de forma a recursos para o
futuro.
garantir um melhor padrão de vida que se
“sustentasse” ao longo dos séculos. Embora alguns
autores achassem que os termos “desenvolvimento” e
“sustentabilidade” eram contraditórios, a apropriação
dos mesmos trabalha com a idéia de que “equilibrado”
não significa necessariamente “estacionado” ou
“parado”, mas sim a expressão de um constante
movimento de equilíbrio, ou melhor, sucessivas ações
para se manter em equilíbrio; o que anularia a
possibilidade de referências a uma situação de
“equilíbrio”, como uma situação de “imobilidade”.
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 20

SOBRE O CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO

A palavra desenvolver significa literalmente


“desenrolar”. Existe uma série de definições para os
mesmos de acordo com a linha teórica a se pautar.
Alguns defendem a idéia de que o desenvolvimento
possa ser provocado, outros que um determinado
organismo, localidade ou instituição já possua uma
capacidade natural para se desenvolver sem a
necessidade de interferências externas.
Apesar do termo desenvolvimento possuir muitos e
diferentes significados, durante décadas,
predominou a idéia de desenvolvimento igual a
crescimento ou avanço econômico.

A utilização do conceito em si não foi uma idéia


original, já que o próprio Relatório do Clube de Roma
muito antes, também já havia utilizado literalmente o
termo sustentável, ao defender a importância do
desenvolvimento de um sistema mundial sustentável
capaz de satisfazer as necessidades materiais básicas
de todos os habitantes do planeta (Meadows, 1972:
98). No entanto, apesar deste e outros estudos já
terem considerado não só a questão das limitações
externas da capacidade de resistência dos recursos do
planeta, mas também as necessidades internas das
necessidades humanas; o Relatório Brundtland, como
também é conhecido, merece destaque pelo mérito de
apresentar ao mundo - a partir de um exaustivo
trabalho conjunto e interdisciplinar de pesquisa - uma
proposta nova e atualizada de desenvolvimento social e
econômico que procurava “atender as necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade das
gerações futuras atenderem suas próprias
necessidades” (Brundtland, G., 1991: 46). Essa é, sem
dúvida alguma, a definição mais conhecida do
desenvolvimento sustentável ou sustentado, onde são
sublinhadas as interconexões existentes entre
economia, tecnologia, política e sociedade; e chamando
atenção da comunidade internacional para a
importância “da adoção de uma nova postura ética,
caracterizada pela responsabilidade tanto entre as
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 21

gerações, como entre os membros contemporâneos da


sociedade atual” (Brüseke, 1995: 33). Você sabia?

A Comissão que
A idéia de sustentabilidade já deveria induzir a gerou o Relatório
Brundtland foi
uma nova ótica de desenvolvimento. O panamenho formada por 21
membros, oriundos
Rodrigo Tarté adverte que a sustentabilidade, per si, já de diferentes países,
encerraria “dimensões econômicas e sociais orientadas em diferentes
estágios de
a satisfazer as necessidades e aspirações humanas desenvolvimento.
Gro-Brundtland
essenciais” (Tarté, 1995: 49). Se a sustentabilidade em patrocinou reuniões
em diferentes partes
sua conceituação original significava, essencialmente, do mundo, inclusive
em SP, para se
“a possibilidade de se obterem condições iguais, ou discutir problemas
ambientais gerais e
superiores de vida, para um grupo de pessoas e seus específicos, bem
como as soluções
sucessores em um dado ecossistema” (Cavalcanti, encontradas para
estes desde a
1995: 165), quando, aliada à noção de Conferência de
desenvolvimento, esta passou a se referir à idéia de um Estocolmo (1972).

limite (superior) para o progresso, onde se faz


necessária a adoção de políticas e estratégias para
garantir que o homem não ultrapasse o mesmo,
mantendo assim o suporte da vida que o sustém. Se
definindo por oposição ao que é insustentável, ou
melhor, a algo cuja fragilidade é notória, a
sustentabilidade parece querer reforçar esse suporte,
pretendendo a sustentação do mesmo, alicerçando-o
em bases sólidas e garantindo sua existência para as
gerações do porvir.

A proposta do Desenvolvimento Sustentável é,


sem dúvida, a mais conhecida entre as diferentes
propostas de desenvolvimento alternativo sendo,
inclusive, a mais divulgada na imprensa e até mesmo
na academia, tornando-se uma espécie de
“denominador comum no discurso político internacional,
na área diplomática e nas atividades educacionais e
legislativas” (Almeida Jr., 1993: 43). Entidades
internacionais, como a UNESCO e o Banco Mundial,
“adotaram-na para marcar uma nova filosofia do
desenvolvimento que combina eficiência econômica,
justiça social e prudência ecológica” (Brüseke, 1995:
34-35).
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 22

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL (CDS) - ONU

A Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CSD)


da ONU foi criada na Assembléia Geral da ONU em
1992, visando assegurar continuidade à Conferência
das Nações Unidas para Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio - 92).
Para tanto, é responsável por acompanhar o
processo de implementação da Agenda 21 e a
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento. Além disso, busca prover um
melhor direcionamento para que se acompanhe o
Plano de Aplicação de Joanesburgo nos níveis local,
regional e internacional.
A Comissão encontra-se, anualmente, em Nova
Iorque e de dois em dois anos discute um tema
específico. As sessões são abertas, o que possibilita
a participação tanto dos atores governamentais
quanto dos não governamentais. Nos anos de
2005/2006, os focos são energia para
desenvolvimento sustentável, desenvolvimento
industrial, poluição do ar/atmosfera, e mudanças de
clima.
Confira outros detalhes no site:
http://www.vitaecivilis.org.br/default.asp?site_Acao
=mostraPagina&paginaId=2016.

Supondo uma transformação progressiva da


economia e da sociedade, ou melhor, pretendendo uma
“nova ordem internacional” (Herculano, 1992:11), a
proposta do Desenvolvimento Sustentável é endossada
como aquela que implica um processo onde a
exploração de recursos, a direção dos investimentos, as
mudanças institucionais e a orientação do
desenvolvimento tecnológico se harmonizariam para
reforçar os potenciais presente e futuro e garantir a
satisfação das necessidades e aspirações futuras da
humanidade (Brundtland, 1991), compreendendo um
duplo comprometimento com os seres humanos e a
ambiência dos mesmos (Mendes, 1995). Entretanto,
sua aplicabilidade e conseqüente possibilidade de
sucesso não são tarefas fáceis, uma vez que requerem,
segundo a Comissão Brundtland, uma complexa
sustentação de diferentes sistemas interligados e
dependentes:
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 23

Um sistema político que assegure a


efetiva participação dos cidadãos no
processo decisório; um sistema
econômico capaz de gerar excedentes
e know-how técnico em bases
confiáveis e constantes; um sistema
social que possa resolver as tensões
causadas por um desenvolvimento
não-equilibrado; um sistema de
produção que respeite a obrigação de
preservar a base ecológica do
desenvolvimento; um sistema
tecnológico que busque
constantemente novas soluções e um
sistema administrativo flexível capaz
de autocorrigir-se.
(Brundtland, G., 1991: 70)

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: FIM OU


MEIO?

Quando se pensa em desenvolvimento sustentável,


existem duas visões cuja diferença longe de ser
insignificante diz respeito à forma como entendemos
o que este seja e qual a sua real importância.
Uma primeira visão entende o desenvolvimento
sustentável como um fim em si mesmo e uma
segunda vê o desenvolvimento sustentável como um
meio para se alcançar uma série de conquistas como
a eqüidade social e o equilíbrio ecológico por
exemplo. Nessa última concepção, como assinala
Gómez (1998), o desenvolvimento sustentável
deverá criar condições para atingir uma sociedade
mais igualitária ou menos injusta. Na primeira visão,
por sua vez, o desenvolvimento sustentável já seria
em si um fim desejado, ou seja, ele só será de fato
alcançado se houver uma melhor distribuição de
renda, preservação dos recursos naturais.
E você como se posiciona? Seria o desenvolvimento
sustentável um meio ou um fim?
Para saber mais, leia o artigo de Gómez, W. –
“Desenvolvimento Sustentável, Agricultura e
Capitalismo” (pp. 95-116) no livro de:
Becker, D. Desenvolvimento Sustentável:
Necessidade e/ou Possibilidade. Santa Cruz do Sul:
EDUNISC, 1999.

Tal dificuldade se refere ao montante substancial


de recursos a serem despendidos para a sustentação do
equilíbrio entre esses sistemas e os subsistemas a eles
relacionados, o que, na maioria dos casos,
especialmente para os países em desenvolvimento, se
constitui numa barreira considerável. Além do custo
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 24

financeiro, existe uma série de outros fatores que, com


certeza, também interfere nesse processo, como a falta
de conscientização política, devido aos elevados índices
de analfabetismo em muitos países; as graves
desigualdades sociais e, ainda, as relações
desfavoráveis do comércio internacional, tendo em
vista o fato de que os países detentores dos produtos
manufaturados e tecnologia avançada (valor mais alto
de mercado) terem sempre maior poder de barganha
do que os demais países que negociam com matérias-
primas. O impasse para aplicabilidade do
Desenvolvimento Sustentável, através de projetos
exeqüíveis, está justamente na resolução dessas
dificuldades, que não devem ser encaradas como
restrições irremovíveis, mas como desafios a serem
superados.

Para refletir
Segundo o Conselho Internacional de Iniciativas
Relacionado à Ambientais Locais - International Council for Local
pergunta da página
anterior, como você Environmental Initiatives (ICLEI, 1996), o
vê a colocação do
ICLEI? Deveria o desenvolvimento sustentável dever ser encarado como
desenvolvimento
sustentável ser um programa de ação para reformar a economia global
encarado como um
programa de ação? e regional, cujo desafio é criar, testar e disseminar
Quais seriam as
vantagens dessa
meios para mudar o processo de desenvolvimento
concepção? econômico de modo que ele não destrua os
ecossistemas e os sistemas comunitários, tais como,
cidades, vilas, bairros e famílias. No nível local, o
desenvolvimento sustentável requer que o
desenvolvimento econômico local apóie a vida e o
poder da comunidade, usando os talentos e os recursos
locais. Isso está em sintonia com o desafio de distribuir
os benefícios eqüitativamente e mantê-los no longo
prazo para todos os grupos sociais, o que só pode ser
alcançado prevenindo os desperdícios ecológicos e a
degradação dos ecossistemas pelas atividades
produtivas.
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 25

EXERCÍCIO 2

Eminente sociólogo que criou um tipo de


desenvolvimento alternativo aplicável a projetos rurais
e urbanos, orientado para a busca de autonomia e a
satisfação prioritária das necessidades básicas das
populações. Considerando as alternativas assinale
aquela que corretamente o autor dessa proposta e o
nome da mesma:

( A ) Sachs e Desenvolvimento Endógeno;


( B ) Brundtland e Desenvolvimento Sustentável;
( C ) Sachs e Ecodesenvolvimento;
( D ) Brandão e Desenvolvimento Durável;
( E ) Sachs e Desenvolvimento Regional.

EXERCÍCIO 3

Quando Gómez (1998) vê no desenvolvimento


sustentável uma forma para criar condições a fim de
atingir uma sociedade mais igualitária ou menos injusta
ele se posiciona diante de um debate importante na
área do desenvolvimento. Tal debate está ancorado no
duelismo existente entre:

( A ) Meio x fim;
( B ) Teoria x prática;
( C ) Ação x comodismo;
( D ) Realidade x utopia;
( E ) Ação x Reação.
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 26

EXERCÍCIO 4

O que é Sustentabilidade e quais seriam os principais


desafios para alcançá-la?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCÍCIO 5

Quais seriam as principais propostas do


Desenvolvimento Sustentável?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

 O desenvolvimento sustentável propõe a


conciliação entre desenvolvimento
socioeconômico, gerando riquezas, conforto,
emprego etc., aliado conjuntamente ao
conservacionismo e que esta proposta leva em
consideração o uso racional dos recursos
naturais, pois afinal de contas não seremos a
ultima geração da Terra, então se faz necessário
a preservação para as futuras gerações.
Aula 1 | Desenvolvimento sustentável 27

 Vimos que o desenvolvimento sustentável possui


seis aspectos prioritários que devem ser
entendidos como metas: 1) a satisfação das
necessidades básicas da população (educação,
alimentação, saúde, lazer, etc.); 2) A
solidariedade para com as gerações futuras
(preservação da realidade ambiente para as
mesmas);3) A participação da população
envolvida (conscientização da necessidade de
conservar o ambiente e fazer cada um a parte
que lhe cabe para tal); 4) A preservação dos
recursos naturais (água, oxigênio etc.); 5) A
elaboração de um sistema social garantindo
emprego, segurança social e respeito a outras
culturas (erradicação da miséria, do preconceito
e do massacre de populações oprimidas, como,
por exemplo, os índios); 6) A efetivação dos
programas educativos (viabilização de sua
criação e continuidade);

 Por fim vimos que para aplicação, pelo menos


parcial, de uma política de desenvolvimento
sustentável é preciso que diferentes setores se
comprometam com sua aplicabilidade no
cotidiano.
2

AULA
Dimensões da
Sustentabilidade
Vilson Carvalho

Vimos na aula passada, de uma forma introdutória, as seis


principais dimensões da sustentabilidade: social, ecológica,
econômica, espacial, político-institucional e cultural. Nessa aula, você
Apresentação

terá a oportunidade de se aprofundar em cada uma delas conhecendo


melhor o desafio que cada uma traz ao tentar sair da idéia para a
prática cotidiana a partir do pressupostos de que não existe uma
hierarquia entre elas. Todas são igualmente importantes e todas
estão, direta ou indiretamente, inter-relacionadas. Na medida em que
cada uma dessas dimensões vai sendo aclarada, iremos analisar
também algumas discussões sócio-ambientais pertinentes as mesmas,
bem como conhecer alguns nomes de instituições e autores que tem
lutado para a concretização destas. Finalmente esta aula chama
atenção para o papel de cada um de nós no sentido de que todos
somos chamados a dar a nossa parcela de contribuição rumo à
construção da chamada sustentabilidade real

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja


capaz de:
Objetivos

 Analisar de forma aprofundada cada uma das seis principais


dimensões da sustentabilidade, consciente de que não existe
hierarquia entre as mesmas e que estas estão inter-
relacionadas;
 Conhecer alguns dos principais autores, bem como práticas e
estratégias relacionados a cada uma dessas dimensões;
 Refletir sobre os desafios de uma sustentabilidade real e
concreta a partir do compromisso da sociedade em âmbito
planetário;
 Entender que a construção da sociedade sustentável é uma
necessidade que não pode esperar pelo outro, mas deve
começar por nós mesmos.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 30

A sustentabilidade ecológica

A preocupação com a sustentabilidade aplicada a


questões ambientais remonta, de modo particular, à
segunda metade do século XIX quando a degradação
ambiental advinda da exploração descuidada dos
recursos naturais, e o aumento da poluição começam a
se fazer mais sensíveis, despertando a atenção dos
estudiosos e pesquisadores na área. É do final desse
século as primeiras reações à exploração ambiental
irresponsável, buscando novos métodos capazes de
amenizar os danos ao meio ambiente.
Para refletir

Contudo, o reconhecimento mais formal da


Conta-se que
Mahatma Gandhi, ao problemática ambiental e sua gravidade só ocorrera, de
ser perguntado se,
depois da fato, em 1948, ocasião da Reunião do Clube de Roma, -
independência, a
Índia perseguiria o uma associação privada composta por empresários,
estilo de vida
cientistas e outros participantes da vida pública
britânico, teria
respondido: "...a nacional ou internacional - em que ficou constatada a
Grã-Bretanha
precisou de metade finitude dos recursos naturais. Esse movimento originou
dos recursos do
planeta para o conhecido relatório Limits to Growth. Publicado em
alcançar sua
prosperidade; março de 1972, este relatório é considerado um marco
quantos planetas
não seriam na história ambiental por ser um dos primeiros a alertar
necessários para
que um país como a as graves denúncias cometidas para com o meio
Índia alcançasse o
mesmo patamar?" ambiente. A conclusão do mesmo indicava a
necessidade de se alcançar a estabilidade demográfica,
econômica e ecológica sob pena de que a vida no
planeta se tornasse inviável.

A partir daí ocorre uma série de outros eventos,


em geral sob a iniciativa da Organização das Nações
Unidas, após certa pressão da comunidade
internacional, depois de alguns graves acidentes
ambientais. O primeiro deles foi a Conferência de
Estocolomo no ano de 1972, da qual resultou a
conhecida Declaração sobre o Ambiente Humano,
defendendo a idéia de que é preciso impor limites e
condições ao modelo de crescimento econômico e de
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 31

seu uso muitas vezes abusivo dos recursos naturais em


nome do lucro a qualquer custo.

Na esteira desse movimento, muitos outros


eventos foram e vêm sendo realizados em nível
mundial, como foi o caso da Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD) realizada no Rio de Janeiro em junho de
1992, reunindo representantes de mais de 170 países.
Entre os importantes documentos resultantes dessa
conferência, merecem destaque a Declaração do Rio -
também chamada de “Carta da Terra” -, a Convenção
sobre a Conservação da Biodiversidade (assinada por
todos os países presentes, com exceção dos Estados
Unidos) e a “Agenda 21” que preconiza um padrão de
desenvolvimento ambientalmente racional e
responsável que concilie preservação ambiental com
justiça social e eficiência econômica. Tarefa que seria
possível a longo prazo e com a união de todas as
nações do mundo.

A Agenda 21 é considerada o maior documento já


produzido em uma conferência ambiental, com cerca
de 800 páginas ao todo, distribuídas em 40 capítulos
que versam sobre temas variados como energia,
tecnologia, comércio internacional, pobreza,
população, oceanos, florestas e muitos outros,
propondo ações estratégicas para o alcance de uma
realidade ambiental mundial sustentável no século
XXI. Trata-se de um planejamento futuro com
responsabilidades definidas e ações concretas de
curto, médio e longo prazo. Agenda 21 recomenda
que os governantes locais iniciem um processo de
consulta à sua população com vistas a obter
consenso e comprometimento quanto às metas de
desenvolvimento e às ações programadas
correspondentes. Tais discussões e estudos
gerariam as denominadas “Agendas 21 Locais”.

O último fórum internacional ocorrido no Rio de


Janeiro, reunindo um número limitado de participantes
de várias organizações governamentais e não
governamentais, além de outros representantes da
sociedade civil provenientes de diferentes partes do
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 32

mundo para debater sobre os avanços e retrocessos na


implantação da Agenda 21, ficou conhecido como Rio
+5 (Rio Plus Five). Esse encontro reconheceu através
das opiniões coletadas através dos Conselhos Nacionais
para o Desenvolvimento Sustentável (CNDS), o valor e
a necessidade da aplicação de programas de Educação
Ambiental, embora esta não tenha sido objeto direto de
discussão. Se propondo a fazer um balanço dos
resultados obtidos na Conferência Rio 92, depois de 5
anos, e abrir um espaço para que a sociedade civil
também opinasse sobre essa revisão – uma vez que
suas conclusões finais seriam encaminhadas ao
Conselho de Desenvolvimento Sustentável da ONU - o
mesmo, apenas comprovou, como as práticas de
gestão, controle e preservação ambiental a nível
mundial, ainda, estão bem abaixo do que propõe a
Agenda 21. A Rio +5 despertou a atenção dos
participantes para que as Agendas 21 locais atentem
para essa realidade e busquem estratégias apropriadas
às realidades específicas, para reverter esse quadro.
Quer
saber mais?

Em 2002, após dez anos da chamada Eco-92,


Os compromissos do
Plano de realizou-se em Johannesburgo, África do Sul, a
Implementação da
Conferência da ONU sobre Desenvolvimento
Agenda 21
(documento final da Sustentável, também denominada Rio + 10 para se
Rio+10) são
praticamente discutir a implementação das decisões pactuadas na Rio
inexistentes.
Definiram, por 92 pelos países que dela participaram. A Conferência
exemplo, a meta de
reduzir pela metade deveria aprovar um plano de ação que definisse os
a população mundial
sem acesso a água e compromissos e responsabilidades dos países membros
esgoto até 2015,
mas não há da ONU, com os objetivos e prazos necessários ao
cooperação
financeira, apenas cumprimento das promessas feitas na Rio-92. Seria
um fundo voluntário.
uma reunião de cúpula para estabelecer um conjunto
Fala-se muito em
reduzir a pobreza, de medidas e dar conseqüência prática às Convenções,
mas não existiu
compromissos principalmente, a de Mudanças Climáticas e
obrigatórios nesse
sentido. Biodiversidade, a Agenda 21 e aos vinte sete princípios
sobre meio ambiente e desenvolvimento constantes da
Declaração do Rio.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 33

Segundo o sociólogo Boaventura Souza Santos,


em artigo na Folha de São Paulo (04/09/2002), "o
fracasso da cúpula de Johannesburgo foi um fracasso
anunciado". Os resultados das suas reuniões
preparatórias já prenunciavam este fracasso (...) a
reunião foi dominada pela aversão a prazos e objetivos
e pela preferência por compromissos voluntariamente
assumidos." É como se todo o esforço para gerar
compromissos formais entre os Estados membros da
ONU, principalmente daqueles historicamente
responsáveis pela devastação dos ecossistemas e pela
destruição de civilizações, fosse simplesmente
desconsiderado.

Passos importantes na direção da


sustentabilidade ambiental têm sido dados no âmbito
legal onde a legislação brasileira, a começar pela sua
constituição, é uma das mais avançadas do mundo no
Dica de
que diz respeito às questões ambientais. Em 1986, há leitura
uma forte entrada do movimento ambientalista na
arena política, a partir de um consenso deste, de que DIAS, Reinaldo.
Gestão Ambiental:
era necessário intervir no futuro processo constituinte e Responsabilidade
Social e
promover uma legislação ambiental mais eficiente. Sustentabilidade.
Rio de Janeiro:
Fruto dessa concisão é a vitória eleitoral de uma série Atlas, 2004.

de deputados estaduais e vereadores comprometidos Este livro aborda os


principais temas
com a proposta ambientalista e a própria criação do relacionados com as
Partido Verde – PV (Viola et all, 1992). Nessa última empresas e o meio
ambiente, tais
década, o direito ambiental é uma das áreas do direito como:
desenvolvimento
que mais se desenvolveu nos últimos anos. O que falta sustentável,
legislação ambiental
ao Brasil, no entanto, é uma aplicação séria e mais municipal, sistemas
de gestão ambiental,
rigorosa dessa legislação. comércio
internacional,
mudança climática
global e o Protocolo
De modo particular, sucessos bastante de Kyoto, produção
mais limpa,
significativos para a construção de uma ecoeficiência,
sustentabilidade ambiental têm sido promovidos marketing verde,
responsabilidade
através de ações concretas no âmbito Educação ambiental e
cidadania.
Ambiental. Entendida “como um processo crítico
transformador capaz de promover um questionamento
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 34

mais profundo sobre a realidade ambiental na qual o


homem se integra, levando-o a assumir uma nova
mentalidade ecológica, pautada no respeito mútuo para
com o meio ambiente e os que dele fazem parte”
(Carvalho, 2005: 34), a Educação Ambiental promovida
nos seus âmbitos formal (institucional), não formal
(comunitária) e informal (ações esporádicas) tem
contribuído para devolver ao homem “a consciência de
sua unidade com o meio ambiente ao mesmo tempo
em que o conscientiza, sensibilizando para o direito à
vida” (Mattos, 1997: 5). Através de inúmeros projetos
de Educação Ambiental desenvolvidos em todo o
mundo por ONGs, empresas, escolas, organizações
comunitárias e outros agentes, tem se divulgado a idéia
entre os povos de que é possível viver no ambiente
sem ter necessariamente que se colocar numa postura
de senhor de dono deste. Em outros termos, como é
possível conciliar propostas de desenvolvimento sem
necessariamente termos de destruir o ambiente para
atingir tal objetivo.

Contudo, a tarefa ainda não é nada fácil, uma


vez que a degradação ambiental hoje é tão extensa,
tão profunda e tão generalizada que atinge, a um só
tempo, a água, a terra e o ar, ocupando os mais
distantes pontos do planeta, desde as áreas terrestres
menos habitadas, até os mais perdidos recantos
oceânicos. Faz-se necessário continuar se preocupando
e adotando medidas sérias firmadas através de
compromissos internacionais a serem cumpridos em
prazos cada vez menores para que a sustentabilidade
ambiental não seja apenas uma utopia.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 35

EXERCÍCIO 1

A partir do que você aprendeu, defina com suas


palavras o que é Sustentabilidade Ecológica.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

A Sustentabilidade Social

Uma sociedade só será verdadeiramente


sustentável através da adoção de medidas que
promovam a eqüidade social através do combate a
probreza, melhor distribuição de renda e acesso
democratizado a bens e serviços essenciais a uma vida
digna. É comum ouvirmos que a probreza e a miséria
se traduzem apenas como uma insuficiência de renda,
bastando fazer crescer o Produto Interno Bruto (PIB) e
aumentar o salário mínimo para que a mesma seja
erradicada. Contudo, é sabido, como denuncia Franco
(2000), que enfrentar esse problema e promover a
sustentabilidade social faz-se necessário resolver não
apenas a insuficiência de renda, mas a ausência de
uma política de desenvolvimento comprometida com a
capacidade de desenvolver potencialidades e aproveitar
oportunidades. Tal situação serve para explicitar por
que “desenvolvimento” e “crescimento” não são
terminologias sinônimas. A idéia de sustentabilidade
requer novas formas para mensurar a riqueza ou a
renda de um país ou Estado. Não se pode analisar se
houve ou não sustentabilidade local analisando tão
somente dados como o PIB, por exemplo, sem levar em
conta as perdas pela destruição do capital natural ou do
não investimento em capital humano, uma vez que
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 36

mesmo que o PIB indique o contário uma localidade


Importante pode estar ficando mais pobre.

Sem investimentos
reais nos potenciais Desse modo, problemas como a exclusão social
locais de cada
localidade, é não podem ser enfrentados apenas com as chamadas
praticamente
impossível se pensar políticas sociais clássicas de distribuição de renda, mas
em desenvolvimento
sustentável. Como
através de um investimento no desenvolvimento das
diz o velho ditado, potencialidades e aproveitamento das oportunidades de
não adianta dar o
peixe é preciso uma dada localidade. Inúmeros projetos ou programas
ensinar a pescar. O
estímulo a que as compensatórios de renda mínima não conseguiram
comunidades
conhecem seus atingir seu objetivo, uma vez que não adianta apenas
potenciais e os
desenvolvam é a dar dinheiro a alguém para que ele deixe de ser pobre
melhor forma de
ajudá-los a adotando-o sem oferecer a estes condições concretas
desenvolverem
autonomia e de reação a partir de suas potencialidades. Não pode
melhorarem seus
níveis de qualidade
haver milagre econômico ou melhoria da qualidade de
de vida. vida com uma elevada taxa de analfabetismo, por
exemplo. Como salienta Franco (2000), “qualquer
esforço distributivo que possa ser feito pelo Estado,
qualquer novo modelo econômico não concentrador,
mesmo que houvesse condições macroeconômicas
favoráveis, deve considerar como prioridade os índices
de desenvolvimento social como os indicadores do
capital humano e de capital social” (Franco, 2000: 10).
Isso é facilmente explicado, uma vez que se estes
forem baixos também será baixa a capacidade das
populações de produzirem e multiplicarem sua renda.

Em outras palavras, lutar pela sustentabilidade


social resulta na criação de ambientes favoráveis ao
desenvolvimento e sua manutenção a longo prazo. Não
adianta gerar novos empregos se não há pessoal
qualificiado para ocupá-los. Não adianta apontar
problemas que emperram o desenvolvimento de uma
localidade sem oferecer condições para que a
população possa lidar com estes e enfrentá-los sem
contar sempre, e de forma dependente, de ajuda
externa. Como ressalta ainda Franco (2000): Quando
as pessoas de uma localidade são transformadas em
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 37

beneficiárias passivas e permanentes de programas


assistenciais que chegam até elas verticalmente, por
meio de uma relação patrono-cliente – em que o
patrono é o deputado fulano, amigo do governador
beltrano que faz parte do grupo do ministro sicrano –
reduzem-se as chances daquela comunidade local se
desenvolver, uma vez que o clientelismo além de não
favorecer o capital humano destrói o capital social.

No caso do Brasil, problemas como a


desigualdade de oportunidades no acesso ao
conhecimento são estrategicamente prioritários, uma
vez que a mesma é geradora de outras desigualdades.
Apesar do aumento da taxa de escolarização, o
analfabetismo de jovens (1,5 milhões) e adultos (14
milhões) ainda é bastante elevado. Aliada a essa
questão, é impreterível a garantia de acesso amplo à
qualificação e requalificação profissional para jovens e
adultos, sem esquecer que a melhor formação se
traduz através de um ensino básico e médio de
qualidade.

Para
Faz-se necessário, ainda, um esforço pesquisar
concentrado de combate a desnutrição e a mortalidade
infantil, ao trabalho infantil (10 a 14 anos – 2,8 E em sua cidade
como estes dados se
milhões de crianças) e ao saneamento básico (PNUD, refletem? Você
saberia dizer como a
2000). É evidente que o caminho da sustentabilidade mesma tem tentado
responder aos
social passa pelo atendimento as necessidades dos desafios como
oportunidade de
grupos sociais a partir da capacitação e da gestão
emprego e acesso a
democrática da diversidade local sem perder de vista o escolarização.
Procure conhecer
conjunto total da sociedade. A direção do mais esses dados na
prefeitura de sua
desenvolvimento deixa de ser aquela linear clássica, cidade.

mas o reconhecimento, a articulação e a valorização de


diferentes formas de organização e demandas como
base da sustentabilidade social.

As parcerias com diversas instituições


governamentais e não governamentais são bem -
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 38

vindas e aumentam a eficiência dos programas


implementados, uma vez que quanto mais relações
interorganizacionais e intersetoriais tiverem, mais
condições terão de se investir no capital humano e no
social, especialmente pelas trocas efetivadas ampliando
as oportunidades relacionais e pela agregação de valor
ao que foi produzido.

EXERCÍCIO 2

A partir do que você aprendeu, defina com suas


palavras o que é Sustentabilidade Social.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

Toda possibilidade de sustentabilidade passa


pela dimensão da sustentabilidade social, assim como
todo desenvolvimento é necessariamente social, isto é,
passa obrigatoriamente por mudanças no capital
humano e no capital social, de modo geral, o que
implica alterações sociais que promovam
transformações positivas dos sistemas sociais que
garantam sua estabilidade. Se não houver mudança na
composição, na quantidade e principalmente na
quantidade do que chamamos de capital social não é
possível falar em sustentabilidade.

A promoção da sustentabilidade social precisa se


dar pelo enfrentamento da pobreza e da exclusão social
através de programas inovadores de investimento em
capital humano – valorizando as habilidades e
competências individuais – e em capital social, pautado
nas potencialidades e oportunidades locais; através de
estratégias sociais que tenham como referência central
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 39

as políticas de indução ao desenvolvimento e não as


políticas assistenciais e, por fim, a adoção de
estratégias sociais específicas voltadas para cada país
incorporando políticas de desenvolvimento local
integrado e sustentável.

Importante

Um dos sinais claros de que o mundo começa a


reagir à lógica capitalista radical onde seria possível um Tendo sua origem,
segundo Emir Sader
desenvolvimento apenas através do crescimento (apud Bisso 2003),
no encontro mundial
econômico deixando os investimentos na área social contra o liberalismo,
promovido pelo
relegados a segundo plano é a velocidade com que o movimento zapatista
em 1994, em
Fórum Social Mundial-FSM, nascido como contraponto, Chiapas, o Fórum
desde a sua primeira
em 2001, ao Fórum de Davos, em pouco tempo impôs edição (em Porto
Alegre/2001) atinge
sua presença no cenário internacional. Constituindo-se em 2006 uma escala
de participação e de
como espaço público da diversidade sociocultural do
visibilidade pública
planeta, onde segundo a sua Carta Geral "todo aquele extraordinárias.

que for contra o neoliberalismo tem espaço aqui" é


possível defender e lutar pelo lema "um outro mundo é
possível". Desde o primeiro em Porto alegre (2001) até
o atual em sua sexta edição, na Venezuela, nota-se
uma vitalidade que vai muito além das manifestações
anti-globalização mas o desejo de tornar visível a
reação contra uma postura economicista que há muito
já deveria estar ultrapassada ( Bisso, 2003).

A SUSTENTABILIDADE ESPACIAL

A chamada sustentabilidade espacial está


diretamente vinculada à forma como a natureza foi
apropriada gerando, então, o que chamamos de
espaço, ou seja, o resultado das transformações
produzidas pelo homem na natureza nem sempre
planejadas ou com preocupações socioambientais
equilibradas e desejáveis. Assim, vamos trazer aqui
algumas reflexões sobre essas transformações na
esfera urbana e na esfera rural.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 40

O termo urbano designa uma forma particular de


ocupação do espaço por uma população, ou seja, a
Quer
saber mais? aglomeração, resultante de uma forte concentração e
de uma densidade relativamente elevada, com uma
A habitação é um
dos fatores grande diferenciação funcional e social. Mas, é,
diretamente
responsáveis pela sobretudo, pelas relações sociais que se estabelecem
qualidade de vida de
uma população. Boa
nesse espaço, decorrentes de uma aproximação físico-
parte da vida territorial e de um sistema cultural sintonizado com um
humana transcorre
dentro do ambiente projeto de modernidade, que se expressa o modo de
construído, quase
metade da vida do vida urbano. Segundo Castells (1972) tem dois sentidos
ser humano. Assim
sendo fator como distintos: a) concentração espacial de uma população,
qualidade ambiental,
beleza arquitetônica, a partir de certos limites de dimensão e de densidade;
espaço mínimo de
uma habitação – e b) difusão de sistema de valores, atitudes e
da cidade que o
conjunto delas comportamentos denominados “cultura urbana”.
forma – é
responsável pela
qualidade de vida, Portanto, o termo urbanização se refere à
incluindo a saúde da
população. constituição de formas espaciais particulares que
tomam as sociedades, caracterizadas pela concentração
de atividades e de população sobre um determinado
espaço, bem como a existência de um sistema de
organização cultural particular, denominada de cultura
urbana. Costuma-se, como já foi destacado, relacionar
urbanização à industrialização, construindo-se a
dicotomia rural/urbano. Como a unidade industrial se
localizou nos centros urbanos, passando a fazer parte
da fisionomia físico-territorial do seu espaço, os dois
processos se confundiram e conviveram numa relação
simbiótica e interdependente.

O processo de urbanização contém uma


dinâmica própria na qual uma população se concentra
em um determinado espaço e estabelece relações
sociais que se materializam e dão conformação ao
espaço físico-territorial urbano. São as aglomerações
urbanas que se apresentam funcionalmente e
socialmente interdependentes, com uma relação de
articulação hierarquizada, formando redes urbanas de
cidades. Por conseguinte, a análise da urbanização
encontra-se estreitamente relacionada à problemática
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 41

do desenvolvimento. Historicamente, o
desenvolvimento resulta de transformações estruturais
que, por sua vez, são conseqüência de movimentos
cumulativos de recursos técnicos, materiais e humanos
de uma sociedade. Nessa perspectiva, a paisagem
urbana sofre uma evolução, em ritmos distintos,
estabelecendo contornos e organizando a paisagem
física.
Dica de
leitura
Analisando o contexto de nosso país, a partir do
final dos anos 80, com a extinção do BNH e a tentativa Para conhecer mais
sobre a temática da
da implantação do modelo de gestão pública urbanização,
seguem algumas
participativa e democrática, a política habitacional obras interessantes
que valem a pena
incorporou a tendência da descentralização, tornando- ser lidas e
discutidas:
se responsabilidade dos estados e municípios. A partir
COX, H. A Cidade do
disso, o papel das instâncias de poder local foi Homem - a
fortalecido e as decisões e alocação dos recursos secularização e a
urbanização na
descentralizados. Dentro desta nova perspectiva, o perspectiva
teológica. 2ª ed.,
programa de construção de moradias para população Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1971.
de baixa renda deveria considerar as potencialidades
DIAS, G. Educação
locais quanto aos insumos para a construção, a Ambiental:
Princípios e Práticas.
tecnologia disponível e os recursos humanos São Paulo: Gaia,
1992.
qualificados como forma de proporcionar o
LINCH, K. A Imagem
desenvolvimento regional (Santos Junior, 1995). da Cidade. São
Paulo: Martins
Fontes, 1988.
Como elemento dificultador dessa realidade,
Bonduki (1994) alerta que o Municipalismo e a
produção pública da habitação, dissociada da ação
estatal na esfera federal, têm sido pautados pela
ausência de políticas estruturais. O Estado fica à
margem de provisão política pública de habitação
social, estando essa competência aos municípios.
Algumas prefeituras municipais tomam iniciativa na
formulação de propostas alternativas de ação pública e
planejamento estratégico, atuando principalmente na
urbanização de favelas, em programas especiais nas
áreas de risco, na produção de novas moradias por
empreiteiras e mutirões, na regularização e
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 42

urbanização de loteamentos irregulares e


incrementando o discurso de participação cidadã e
geração de renda.

EXERCÍCIO 3

Que tipo de política habitacional tem sido


implementada em sua cidade. Existem iniciativas locais
para enfrentar o problema? Alguma ONG ou movimento
social tem atuado neste sentido?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

Apesar de algumas experiências inovadoras nas


políticas habitacionais locais, o que se observa na
maioria dos municípios brasileiros é que tais
experiências (mutirão, autoconstrução, geração de
trabalho e renda) têm tido pouco apoio do poder
público, e quando o faz compactua com a iniciativa
privada, reafirmando interesses do mercado. Dessa
forma, as obras de habitação ficam restritas aos
modelos propostos por órgãos financiadores,
configurando – particularmente aos pequenos
municípios – um papel limitado, na espera por políticas
assistencialistas sem o esforço na elaboração de um
projeto coletivo.

Estudioso na área, Jonh (2006) ressalta ainda


outras fatores relacionados à sustentabilidade
habitacional urbana. A construção e a manutenção
dessa infra-estrutura citadina consomem até 75% dos
recursos extraídos, sendo o maior consumidor de
matérias-primas da economia, sendo que a massa de
resíduos de construção e demolição gerada é superior a
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 43

de lixo urbano com valores em torno 80 milhões de


toneladas por ano. Segundo esse pesquisador, uma
construção sustentável é aquela que é pensada e
construída a partir de uma consciência sustentável que
implica o aumento da eficiência do uso de recursos
naturais, diminuição de custos de manutenção e
aumento da vida útil da estrutura, fatores que se
refletem diretamente na vida dos que habitam a
mesma e na cidade onde esta se situa. Em países
desenvolvidos já existem, há algum tempo, programas
de construção sustentável (green buildings) aliados a
programas de modernização do setor.

UM POUCO DE LEGISLAÇÃO

Atualmente, no chamado Direito Urbanístico, o art.


22 da Lei 6766/79 - Lei do Parcelamento do Solo,
atualizada pela Lei 9785/99 (vide anexos IX e X),
impõe para o registro de parcelamento a
constituição e integração ao domínio público as
praças e os espaços livres (inclusive as áreas
verdes). Tais espaços, incluindo-se aí a arborização
urbana em geral, são bens públicos de uso comum
do povo, nos termos do art. 66 do Código Civil,
estando à disposição da coletividade, devendo o
poder público local cuidar destes de forma a manter
a sua condição de utilização. Por se constituírem,
em muitos casos, em redutos de espécies da fauna e
flora local, até com espécies ameaçadas de extinção,
as árvores e áreas verdes urbanas tornam-se
espaços territoriais importantíssimos em termos
preservacionistas, o que aumenta ainda mais sua
importância para a coletividade, agregando-se aí
também o fator ecológico.

É importante ressaltar que a habitabilidade que


determinado espaço possui, assim como seu potencial
para facilitar a conviviabilidade, pode ser igualmente
entendidas como saídas possíveis às estruturas
vigentes de exclusão, anonimato e distanciamento
social que tem marcado o território urbano. É com esse
objetivo que a sustentabilidade ambiental estimula na
esfera urbana a criação dos chamados espaços
"banalizados" da cidade - espaços abertos como as
praças, parques e jardins providos de considerável
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 44

profundidade histórica e afetiva - funcionando como


verdadeiras unidades socializadoras e propiciadoras de
intersubjetividade entre "nós" e os "outros", iguais e
diferentes, conhecidos e desconhecidos, dentro de um
mesmo território. Na opinião de Vargas e Tavares
(1994), são justamente esses espaços abertos à
convivência social "que dão caráter e qualidade à vida
de seus habitantes, moldando seus ritmos e seus
padrões" tornando "a vida mental das cidades mais
criativa e estimulante" (Vargas e Tavares, 1994: 88) O
que Milton Santos chamava de espaços banais.
Quer
saber mais?

Nem sempre a chamada "dinâmica do urbanismo


O território
moderno" tem priorizado esses espaços, se
metropolitano
conforma-se por concentrando quase que exclusivamente na idéia de
uma rede desses
espaços residuais e que uma cidade moderna e arrojada deva estar
uma rede de fluxos
que se enfocada quase que exclusivamente no movimento de
complementam.
Apesar do avanço seus(suas) moradores(a) em relação aos acessos de
vertiginoso do
processo de entrada e saída da mesma. Face a essa ignorância,
globalização e de
suas conexões mantida em nome de um modernismo duvidoso, é
nodais, no âmbito
do espaço
preciso defender os espaços públicos, mostrando que
territorial, a
devido a seu caráter subversivo da ordem
metrópole ainda
detém os chamados normatizadora imposta pelas exigências do mercado
"espaços banais",
conforme descrito globalizado, da tecnologia alienada e da velocidade
por Milton Santos.
crescente, o espaço público é freqüentemente
descaracterizado em relação ao espaço privado. Como
num injusto jogo de significados antagônicos, o âmbito
particular congrega representações consensuais da
ordem do desejo, da segurança, da estabilidade, da
intimidade e do ordenamento; enquanto que o espaço
público por sua vez reúne representações relacionadas
ao perigo, a insegurança, a violência, ao contágio, a
sujeira e a desordem, devendo assim ser evitado.

Na esfera rural, por sua vez, deve-se ressaltar


que, também, existem problemas relativos à
sustentabilidade habitacional e à infra-estrutura
necessária para a sobrevivência no campo. No caso do
Brasil, a inexistência de uma reforma agrária adequada
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 45

tem permitindo uma série de lutas contra a política


latifundiária promovida por movimentos organizados
como o Movimento dos Sem Terra (MST) e grandes
fazendeiros que lutam pela posse de suas terras ainda
que estas sejam, em muitos casos, improdutivas.

AGRICULTURA SUSTENTÁVEL

Segundo Gliessman (2000) para ser sustentável a


agricultura deveria:

- “ter efeitos negativos mínimos no ambiente e não


liberaria substâncias tóxicas ou nocivas na
atmosfera, na água superficial ou na subterrânea;
- preservar e recompor a fertilidade, prevenir a
erosão e manter a saúde ecológica do solo;
- usar água de maneira que permitisse a recarga
dos depósitos aqüíferos e satisfizesse as
necessidades hídricas do ambiente e das pessoas;
- depender, principalmente, de recursos de dentro
do agroecossistemas, incluindo comunidades
próximas, ao substituir insumos externos por
ciclagem de nutrientes, melhor conservação e uma
base ampliada de conhecimento ecológico;
- trabalhar para valorizar e conservar a diversidade
biológica, tanto em paisagens silvestres quanto em
paisagens domesticadas;
- garantir igualdade de acesso a práticas,
conhecimento e tecnologias agrícolas adequados e
possibilitaria o controle local dos recursos agrícolas”
(Gliessman, 2000:53-54).

A vida no campo é difícil, especialmente, para a


população carente. Se por um lado morar no campo é
desfrutar de uma tranqüilidade e uma paz que o
citadino almeja, é também, por outro lado, não poder
contar com uma série de facilidades, confortos e rede
de serviços que o citadino acessa com uma maior
facilidade. Serviços essenciais relativos aos direitos
básicos de qualquer cidadão como saúde, educação e
emprego são escassos. Infelizmente, a falta de
incentivos e oportunidades no campo continuam
contribuindo para o inchaço urbano e desvalorização do
trabalho agrícola, sujeito às intempéries da natureza e
de políticas nem sempre favoráveis a quem deseja, de
fato, investir no campo.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 46

EXERCÍCIO 4

A partir do que você aprendeu, defina com suas


palavras o que é Sustentabilidade Espacial.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

Em nenhuma outra atividade humana, por


exemplo, existe interação tão grande entre o ser
humano e a natureza como na agricultura sendo esta,
dependendo da forma que é conduzida, geradora de
grandes problemas ambientais (Brademburg, 1999).
Nesse sentido, faz-se necessário, então, criar opção ao
sistema agrícola depredador que ora impera, a
agricultura sustentável é opção que se viabiliza no
momento. Atualmente, agricultores, técnicos e
pesquisadores formaram o movimento denominado, na
agricultura, alternativo. Essa agricultura é hoje
considerada sustentável (Altieri, 1989) e indica a
construção de caminho baseado nas condições
ecológicas e socioeconômicas da agricultura. O
agricultor alternativo, ou sustentável, não privilegia
exclusivamente a razão econômica pautando-se
princípios éticos da questão ambiental. Trata-se de um
agricultor que considera tanto a razão técnico-
econômica quanto a questão ambiental, envolvendo
outros elementos de ordem cultural ou subjetiva. Na
formação da agricultura sustentável, a busca por
“maior eficiência dos sistemas de produção agrícola
deve ser compatível e coerente com cada realidade
ecológica” (Costa, 1993). A produção agrícola familiar
tem apresentado bons resultados para o
desenvolvimento da agricultura sustentável, em função
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 47

de sua tendência à diversificação, à integração de


atividades vegetais e animais além de trabalhar em
Para
menores escalas com menor impacto ambiental navegar

(Carmo, 1998).
A busca de soluções
possíveis no sentido
de equilibrar
Finalmente, vale sublinhar que o alcance da crescimento
econômico e
sustentabilidade ambiental planetária depende da sustentabilidade tem
valorização e desenvolvimento de meios de viabilização sido a adoção de
critérios
de uma maior eqüidade nas relações inter-regionais sustentáveis de
produção. O livro de
campo-cidade de maneira que benefícios e Mario Monzoni traz
um exemplo
desvantagens sejam igualmente distribuídos sem que interessante adotado
na área de projetos
um dos lados saia prejudicado. Os habitantes de ambos de MDL. Para
conhecer outros
os espaços – rural e urbano – devem ter consciência de detalhes, acesse o
site do IPAM, que
que precisam um do outro e devem estreitar laços de edita a obra e traz
outros títulos
solidariedade e troca que fortaleceram a interessantes
sustentabilidade dois dos lados. relativos à temática
em discussão neste
aula.

A SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA Fonte:


http://ipam.org.br/p
ublicacoes/

É inquestionável a importância da
sustentabilidade econômica em qualquer empreitada
que pretenda ser bem-sucedida. Os recursos serão
sempre necessários de modo que a regularidade dos
fluxos de investimento público e privado de modo que
um projeto social, ou mesmo de uma comunidade suja
fundamental para seu continuidade. Sem o apoio
econômico e uma gestão eficiente dos recursos, planos
perfeitos de desenvolvimento sustentável não
passariam de utopias com pouca ou nenhuma
possibilidades de realização. Daí a importância da
sustentabilidade econômica.

Cumpre destacar que a sustentabilidade


econômica só pode ser avaliada de fato a partir do
sucesso alcançado na dimensão da sustentabilidade
social. Durante muito tempo, a palavra
desenvolvimento significou exclusivamente crescimento
econômico independente dos fatores socioambientais
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 48

ou ético-políticos envolvidos. Através da


sustentabilidade econômica como indicador, foi possível
questionar e denunciar os malefícios que uma
racionalidade econômica produz quando a ética e a
moral estão ausentes em nome do lucro e da eficiência
a qualquer preço, colocando em risco a própria vida no
planeta.
Importante

A racionalidade econômica foi questionada em


É fundamental
entender que o
termos de seus próprios critérios de sucesso, uma vez
crescimento
que esta, tradicionalmente medida pelo aumento da
econômico é de fato
necessário, contudo produção, poderia também significar uma ameaça à
não é suficiente para
garantir o continuidade dos sistemas ecológicos e socioculturais
desenvolvimento.
Não há como seja pelos impactos ambientais, seja pelos problemas
produzir
desenvolvimento, decorrentes dos conflitos das relações entre os países
sustentável ou não,
ignorando questões do norte e os países do sul.
antes ignoradas por
um economicismo
míope como a
equidade social,
Diretora executiva do Conselho da Terra em
equilíbrio ecológico,
Costa Rica, a pesquisadora Alícia Ibarra (1993) vê com
valorização de
potencialidade locais clareza os cinco efeitos trágicos e danosos no âmbito
e outros fatores
imperativos e global da adoção de ações e estratégias pautadas dessa
essenciais.
racionalidade econômica clássica, pautada
exclusivamente nos critérios macroeconômicos de
rentabilidade financeira: 1) uma excessiva
concentração de riqueza; 2) uma profunda injustiça
social manifestada em realidades dramáticas como a de
um analfabetismo que alcança cerca de um milhão de
pessoas e o fato de oitocentos a um milhão de pessoas
encontrarem-se expostos à fome; 3) um alarmante
esgotamento e deterioração dos recursos naturais e dos
sistemas sustentadores da vida no planeta; 4) uma
dominação cultural e perda da diversidade cultural,
onde numerosos povos e etnias têm desaparecido ou
estão sob risco de desaparecer, como é o caso de mais
de noventa grupos diferentes de indígenas no
Amazonas; 5) uma concentração de poder tanto no
âmbito global como no interior dos países, o que
significa basicamente que a população em geral não
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 49

participa do processo de tomada de decisão sobre


assuntos importantes e pertinentes à mesma, muito
embora seus efeitos acabam recaindo sobre ela (Ibarra,
1993: ps.: 159-160).

EXERCÍCIO 5

Considerando os efeitos da globalização salientados por


Alícia Ibarra, qual seria aquele que você considera mais
difícil de reverter? Justifique sua resposta.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

Considerando a gravidade da denúncia de


Ibarra, é fundamental repensar o modelo de sociedade
industrial globalizada que insiste e valoriza os termos
produtivismo-consumismo-eficiência econômica a partir
dos critérios da sustentabilidade com reflexo desde as
pequenas comunidades até os países do globo. Na ótica
de Sachs (1993), isso só será possível através de um
contrato social pautado em um compromisso ético de
solidariedade integracional que forneça um novo
sentido e finalidade à produção econômica como um
todo. O crescimento financeiro deve ser uma ponte
para a sustentabilidade social. É, portanto, um
instrumento para uma vida melhor e mais digna e não
o objetivo da mesma.

Do ponto de vista ambiental, a dimensão da


sustentabilidade econômica considera as interações
entre economia, sociedade e meio ambiente. A ação do
homem sobre o meio ambiente e a sociedade, por
exemplo, poder ter repercussões imprevistas. Os
economistas definem isso como "externalidades", isto
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 50

é, conseqüências externas às ações e projetos. As


externalidades são, portanto, custos impostos à
sociedade ou ao meio ambiente, por determinadas
Dica do
professor atividades humanas A economia ambiental, a partir de
critérios de sustentabilidade ambiental, tem avançado
Sem pressa: no desenho de instrumentos para "internalizar as
Procure fazer os externalidades", através de estudos de impactos
exercícios sem
pressa, procurando ambientais e sociais e de medidas para evitar ou
num primeiro
momento responder compensar esses impactos. Muitas dessas medidas já
as perguntas sem
consultar o caderno. foram incorporadas na legislação, inclusive o nível da
Só depois confira
sua resposta em
Constituição Federal e dos Estados, bem como na
função do que o legislação comum e nos regulamentos das políticas
caderno aponta.
públicas.

EXERCÍCIO 6

A partir do que você aprendeu, defina com suas


palavras o que é Sustentabilidade Econômica.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

Do mesmo modo, faz-se urgente a adoção de


medidas que promovam relações mais equânimes entre
os países do norte e do sul, rompendo com uma relação
de subserviência do segundo em relação ao primeiro
através de empréstimos vultuosos e até mesmo da
importação de modelos sem uma maior reflexão no que
se refere à adaptação desses modelos a uma outra
realidade, seja porque há necessidade de criar planos e
estratégias mais próprias à realidade socioambiental e
político-econômica – e, portanto, com maior chance de
funcionalidade - dos países menos favorecidos.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 51

A SUSTENTABILIDADE CULTURAL

O conceito de cultura é de complexa definição,


demandando um estudo mais aprofundado sobre o
tema. Aqui tomaremos por base, ao tratarmos da
sustentabilidade cultural, os conceitos de cultura
utilizados por Rocher (1971) e Gertz (1989). O primeiro
a define como “um conjunto ligado de maneiras de
pensar, de sentir e de agir mais ou menos formalizadas
que, sendo aprendidas e partilhadas por uma
pluralidade de pessoas, servem, duma maneira
simultaneamente objetiva e simbólica, para organizar
essas pessoas numa coletividade particular e distinta”
(Rocher,1971: 198-199); o segundo, por sua vez, a
concebe como uma grande “teia constituída de
sistemas entrelaçados de signos”, e conseqüentemente
de significados, através da qual “os homens se
comunicam, perpetuam e desenvolvem seus
conhecimentos e atividades em relação a vida” (Gertz,
1989: 23-24).

SOBRE A PRESERVAÇÃO CULTURAL

A cultura de um lugar reflete sua história espacial e


sua história social. Não há como desvincultar os
elementos culturais e sua valorização do
desenvolvimento sustentável até mesmo porque tais
elementos podem se traduzir enquanto estratégias
possibiltadoras dessa modalidade de
desenvolvimento.
Por isso mesmo, antes de se pensar em estratégias
de ação locais sustentáveis, é fundamental conhecer
a cultural da localidade onde o mesmo será
desenvolvido. Isso implica conhecer as suas
diferentes manifestações, bem como os agentes
promotores da mesma.

Segundo o Relatório Nossa Diversidade Criadora,


elaborado pela Comissão Mundial de Cultura e
Desenvolvimento da UNESCO (1997), “o
desenvolvimento divorciado de seu contexto humano e
cultural não é mais do que um crescimento sem alma.
O desenvolvimento econômico, em sua plena
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 52

realização, constitui parte da cultura de um povo”


(UNESCO, 1997, p. 21). Conforme esclarece este
relatório, num processo de desenvolvimento que
enfatiza apenas o crescimento econômico, a cultura não
desempenha nenhum papel fundamental, sendo
considerada apenas um instrumento da promoção do
crescimento acelerado ou um obstáculo a ele. O
relatório não nega a importância do aspecto
Importante instrumental da cultura para a promoção do
desenvolvimento, mas considera importante que se
Uma das principais
preocupações da reconheça que ela deve ser considerada como um fim
chamada
sustentabilidaded em si mesmo, que é o de conferir sentido à nossa
cultural é a de
buscar potencializar
existência. Em outras palavras, as formas de
a cultura local como
desenvolvimento são determinadas, em última análise,
elemento de
universalidade para pelos fatores culturais, por isso, não faz sentido falar de
que as
transformações desenvolvimento e cultura como conceitos separados e
estejam em sintonia
com um contexto estanques, já que o desenvolvimento e a economia
que permita a
continuidade fazem parte ou constituem aspectos da própria cultura
cultural. “Não
importar soluções se de um povo.
as soluções estão
aqui.”
A sustentabilidade cultural enfatiza a pluralidade
de soluções e isso se contrapõe à visão unidirecional do
conceito de progresso técnico que se baseia apenas no
avanço do conhecimento científico. Essa dimensão da
sustentabilidade exige não só respeito entre culturas e
suas práticas, mas uma valorização de sua interação e
aprendizado conjunto. Isso significa, pautado nessa
dimensão, que os programas de desenvolvimento
sustentável devem levar em consideração não apenas
os conhecimentos produzidos pela comunidade
científica e tecnológica, mas também os conhecimentos
e as práticas tradicionais adquiridas no dia-a-dia das
comunidades e que se mostraram ambientalmente
sustentáveis. O reconhecimento da importância dos
conhecimentos das comunidades tradicionais para a
promoção do desenvolvimento está presente em
diversos capítulos da Agenda 21, está previsto na
Convenção da Biodiversidade (Art. 8o) e constam da
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 53

Declaração do Rio de Janeiro, três documentos


aprovados na Conferência das Nações Unidas sobre o
Desenvolvimento e Meio Ambiente de 1992. Com
efeito, o Princípio no22 dessa Declaração está assim
redigido: “os povos indígenas e suas comunidades, bem
como outras comunidades locais, desempenham um
papel fundamental na gestão e no desenvolvimento do
meio ambiente, em função de seus conhecimentos e
suas práticas tradicionais. Os Estados devem
reconhecer e dar apoio devido a sua identidade, cultura
e interesses, e assegurar sua participação efetiva no
processo de busca do desenvolvimento sustentável”.

O QUE NOS DIZ A CONSTITUIÇÃO SOBRE


PATRIMÔNIO CULTURAL

Art. 216. Constitui patrimônio cultural brasileiro os


bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos
diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
(...)
V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico,
paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico,
ecológico e científico.
§ 1° O Poder Público, com a colaboração da
comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio
cultural brasileiro, por meio de inventários,
registros, vigilância, tombamento e desapropriação,
e de outras formas de acautelamento e preservação.
(...)
§ 4° Os danos e ameaças ao patrimônio cultural
serão punidos, na forma da lei.

A Convenção sobre a Proteção do Patrimônio


Mundial, Cultural e Natural (vide anexo III), elaborada
em 1972 por ocasião da realização da X Conferência
Geral da Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura, em Paris - distingue
“Patrimônio Cultural” de “Patrimônio Natural”. O
chamado Patrimônio Cultural diria respeito aos
monumentos (desde obras arquitetônicas até conjuntos
de construções) e sítios (como os sítios arqueológicos)
de valor universal excepcional do ponto de vista da
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 54

história, arte ou ciência. A noção de Patrimônio Natural


incluiria os monumentos naturais (constituídos de
formações físicas e biológicas), as formações geológicas
e fisiográficas e os sítios e demais áreas naturais, todas
de valor universal excepcional do ponto de vista
estético, científico e da conservação. A conferência
chama a atenção para a necessidade de proteção e
conservação de ambos os tipos de patrimônio e
representa uma espécie de carta global de intenções
onde todos os Estados-parte desta e os demais, que
dela não fazem parte, são chamados a zelar por seu
patrimônio e aquilo que representam em função de
valor cultural, estético, histórico, ambiental e social.

ÁREAS DE PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO


CULTURAL

No caso do Brasil, em particular, as chamadas Áreas


de Proteção do Patrimônio Cultural (APACs) estão
espalhadas por todo o território brasileiro, o
problema está, como na maioria de outros
problemas ambientais, no descumprimento das leis
(especialmente artigos 23 e 30 da CF-1988 e
acordos internacionais existentes - como é o caso da
já citada Convenção sobre a Proteção do Patrimônio
Mundial, Cultural e Natural de 1972 e as chamadas
cartas patrimoniais: Carta de Veneza (1964), Carta
de Washington (1987) e a Carta do Rio (1992),
dentre outras (vide anexos IV, V e VI) - e na
ausência de compromisso e rigor por parte das
autoridades competentes.

Estudiosos sobre o assunto, como o professor


Gasparini (2002), se preocupam com a decomposição
de valores vinculados ao patrimônio cultural, na medida
em que este seria um testemunho tangível da
identidade, história e cultura de um povo. Tal
preocupação se refere tanto a um edifício histórico mal
preservado com riscos a desabar quanto a um
determinado ritual ou música típica de uma
comunidade, fruto de sua riqueza, que pode vir a
desaparecer sem deixar registros. No caso da realidade
urbana, por exemplo, tal conceito não se refere apenas
à conservação de prédios e monumentos, mas à
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 55

necessidade de se preservar e valorizar qualquer tipo


de registro histórico urbano daquilo que um dia fomos e
fizemos. Tal definição abrange, portanto, desde a Você sabia?

perpetuação de tradições e costumes da população


Segundo Pedro
urbana até suas manifestações materiais como Jacobi: a expressão-
chave “qualidade de
documentos históricos que vão de imagens e sons vida” deve ser
crescentemente
gravados até a imponentes construções. É a memória internalizada pelos
urbana que nos ajuda não apenas a entender melhor responsáveis pelas
políticas públicas,
o(a)s citadino(a)s e a qualidade de vida que tinham que deveriam ter
como meta a
nas cidades de outrora, como também a realidade intersetorialidade
das ações de modo
do(a)s citadino(a)s de hoje e suas possibilidades de a criar condições
para a
viver em uma cidade melhor amanhã, seguindo pistas sustentabilidade
urbana, a diminuição
de caminhos trilhados não muito distantes dos já dos riscos
ambientais e a
percorridos. Enquanto espaço vivido, a cidade está pressão sobre os
recursos naturais.
relacionada com a história pessoal de cada um que Para saber mais
deseja não apenas reconhecer pontos importantes da sobre esse assunto
ou ler na íntegra o
cidade inalterados mesmo com o passar dos anos, mas artigo “Brasil depois
da Rio+10” ,vale a
também se reconhecer nos mesmos, a partir de suas pena consultar a
revista eletrônica do
lembranças e recordações que o(a) citadino(a) faz Centro de Estudos
em Sustentabilidade
questão de guardar em sua memória. Trata-se, deste (CES).

modo, de valorizar a experiência pessoal e coletiva dos Fonte:


http://ces.fgvsp.br
citadinos em seu cotidiano urbano em relação à
importância do patrimônio cultural como um elemento
histórico-identitário

É nesse tipo de contexto que a sustentabilidade


cultural pode ser promovida através da adoção de uma
postura atenta à promoção da valorização da memória
local, celebrando a diversidade do patrimônio
socioambiental, através do incentivo de ações que
visem despertar a população para a importância
histórico-cultural dos elementos sócioculturais a sua
volta, sejam estes os monumentos e os chafarizes de
praças públicas de beleza estética e contemplativa,
sejam estes a própria habitação onde moram, o edifício
em que trabalham ou ruas e vielas em que costumam
transitar. Pretende-se, assim, que a transformação de
áreas habitadas, no que se refere à revitalização da
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 56

mesma - como ampliação de ruas, renovação da


iluminação, adaptações voltadas a portadores de
deficiência especial -, aconteça sem que o princípio
básico da preservação da memória seja desconsiderado
ou reservado a locais específicos.
Para
pesquisar

As tradições definidas como o conjunto


Você saberia dizer
sistemático de comportamentos historicamente
sem medo de errar
quais seriam as determinados ao longo do tempo, e traduzidas através
principais tradições
de sua cidade? de suas danças, jogos, festas, canções (hinos),
Procure se informar
melhor a respeito símbolos como bandeiras, brasões, logotipos,
sobre quais seriam e
qual a sua arquitetura e códigos como o sotaque lingüístico e o
importância para a
identidade local. gestual empregado na comunicação entre o(a)s
Boa pesquisa!
habitantes da cidade precisam igualmente ser
preservadas. Boussaa (2003) alerta que "a
descontinuidade com as tradições tem promovido uma
crise de identidade urbana, desorientando as pessoas,
desumanizando as cidades e criando problemas de
grande proporção social, econômica, física e ambiental"
(Boussaa, 2003: 55). A identidade dos habitantes de
uma localidade qualquer é profundamente afetada por
suas tradições, uma vez que estas funcionam como um
elo essencial que os liga à mesma. No caso das inter-
relações entre o(a)s habitantes da cidade, os valores
culturais que dão vida às tradições são de capital
importância e seu desprezo está na raiz do anonimato
que este trabalho se propôs a enfocar.

EXERCÍCIO 7

A partir do que você aprendeu, defina com suas


palavras o que é Sustentabilidade Cultural.

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Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 57

A SUSTENTABILIDADE POLÍTICO-INSTITUCIONAL

No debate sobre as novas premissas da


sustentabilidade democrática, Acselrad e Leroy (1999)
apontam que a sustentabilidade tende a ser entendida
como o processo pelo qual as sociedades administram
as condições materiais de sua reprodução, redefinindo
os princípios éticos e sociopolíticos que orientam a
distribuição de seus recursos ambientais. Daí se origina
a tese de que deva haver uma ressignificação do
desenvolvimento pelos atores sociais, quando estes
partem para o campo das lutas sociais na conformação
de novos espaços de produção e reprodução.
Para
pesquisar
Analisando as diversas concepções de
desenvolvimento sustentável, o pesquisador Frey Tomando por base a
realidade de sua
(2000) enfatiza as dimensões do modelo político- cidade. Quem (em
termos políticos)
administrativo, do papel do Estado e do potencial seja pessoa física ou
jurídica, poderia
democrático inerente às concepções propostas. Nesse somar esforços e se
aliar para a
trabalho, a argumentação do autor visa sustentar a construção de uma
sustentabilidade
idéia de que, “não obstante a importante questão da político-institucional.
Não responda
capacidade analítica e os limites do conhecimento
rapidamente,
científico, o desafio do desenvolvimento sustentável é, pesquise antes
sobre possíveis
antes de mais nada, um problema político e de parceiros e depois
enumere nesse
exercício de poder, que coloca em pauta a questão das espaço. Procure não
julgar
instituições político-administrativas, da participação e antecipadamente,
apenas pesquise
do processo político” (Frey, 2000: 119). Tal discurso se quais seriam as
possibilidades.
reveste de uma importância ainda maior, quando
entendemos que sustentabilidade é construída através
de sujeitos políticos atuantes em seu ambiente sócio-
econômico-cultural, recebendo do poder público
possibilidades no controle de recursos para decisões
políticas.

A valorização da sustentabilidade política tende


a valorizar ações como o resgate das funções sociais do
Estado para garantir o direito à cidadania (atendimento
aos direitos básicos, o fortalecimento da cidadania e o
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 58

combate à especulação e privatização dos bens naturais


e das ações públicas a partir da construção de políticas
públicas e de sua democratização), a capacitação dos
agentes promotores da cidadania e o incentivo a uma
troca mais profícua entre as diferentes instituições
presentes em uma ou mais localidades para o encontro
de soluções viáveis para os problemas com os quais
freqüentemente se deparam.

Segundo Silva (2000), a conquista da


sustentabilidade política implica estratégias como a
criação de mecanismos que incrementem a participação
da sociedade nas tomadas de decisões, reconhecendo e
respeitando os direitos de todos, superando as práticas
e em considerar o espaço como instância social onde se
possam construir novos modelos de desenvolvimento,
baseados no planejamento sociopolítico que favoreçam
a distribuição de renda, justiça social e mecanismos
que garantam acesso menos desigual aos recursos
naturais e ambientais que integram a variedade de
meios construídos do espaço urbano brasileiro e por fim
a gestão democrática em todos os níveis da federação
para possibilitar a participação da população no
planejamento, na operação e governo das cidades, das
metrópoles e no desenvolvimento da política urbana
nacional.

UM ALERTA

Vale lembrar aqui o alerta de Ignacy Sachs ao


comentar sobre os problemas que ameaçam o
desenvolvimento a longo e curto prazo:
“Sob certos aspectos é a espécie humana que está
mais ameaçada tanto pelo futuro que os homens são
capazes de preparar para os outros homens através
do exercício do poder, da força e da dominação,
como pelo fato de que, parasita da natureza, a
espécie humana não conseguiria sobreviver sem sua
anfitriã, o que a obriga a buscar com ela uma
relação simbiótica, em vez de continuar a explorá-la
de modo predador que chega à destruição”
(Sachs, 1992, p. 119-120).
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 59

É possível reverter essa situação sem a


sustentabilidade político-institucional? Logicamente
que a resposta é não!

Para saber mais, leia a obra de Sachs: Qual o


desenvolvimento para o século XXI? In: Barrère, M.
(coord.). Terra: patrimônio comum. A ciência a
serviço do meio ambiente e do desenvolvimento.
São Paulo: Nobel, 1992, pp. 117-130.

Observa-se, na literatura atual referente à


sustentabilidade, uma incorporação cada vez mais
sensível de discussões político-sociais. Há nelas um
consenso quanto ao estágio desafiador para os
conselhos de gestão municipal, visto o poder
articulador da sociedade civil na escala local. Nessa
escala existem contradições e conflitos, principalmente
quanto à definição do papel de cada ator social. Leroy
et. al. (2002) atentam para a necessidade de pactos
entre os setores da sociedade na formulação e
execução de políticas públicas, onde tais setores
estejam abertos a transformações, que aceitem
negociar e, portanto, sacrificar algum interesse
particular no compromisso de se engajar nas políticas
Importante
pactuadas. Para que isso aconteça, torna-se
fundamental a criação de espaços para que a sociedade
Qualquer
participe e possa exercer a democracia participativa. projeto/plano
voltado para o
desenvolvimento
sustentável que
Dentro de um projeto de desenvolvimento pretenda obter
resultados positivos,
sustentável, a sociedade deve estar em condições de deve, em sua
filosofia norteadora
gerar e conduzir suas próprias políticas, valendo o e estratégias de
atuação, valorizar
exercício da cidadania como instrumento gestor. O que elementos como o
diálogo, o
se observa, apesar dos esforços políticos de alguns
reconhecimento do
atores, é que a sociedade parece não ter se apropriado “outro”, o direito à
diferença e a
de sua posição de agente. A questão que se coloca aqui resolução
democrática dos
é como se podem constituir atores sociais que problemas e
dificuldades a serem
participem da gestão local na construção do enfrentadas no
cotidiano a partir de
desenvolvimento sustentável. Uma das metodologias uma escala de
prioridades cujo
utilizadas para atingir o desenvolvimento sustentável é critério é igualmente
estabelecido com a
a do desenvolvimento local que dirige as ações na população envolvida.
sensibilização da comunidade para suas vocações e
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 60

potencialidades, explorando as vantagens locais através


de um processo participativo, democrático e solidário,
envolvendo governo, entidades de classe, organizações
políticas de exclusão e permitindo o exercício da
cidadania ativa.

As práticas locais têm como objetivos introduzir


novos valores à gestão, tais como participação,
planejamento, estratégia, acompanhados pela
valorização das tradições locais, que ajudariam a
fortalecer a identidade regional. Nesse contexto eleva-
se o papel das gestões como principais articuladoras e
impulsionadoras de uma nova dinâmica dentro das
administrações municipais. Grazia e Queiroz (2001)
afirmam que, apesar das limitações, as prefeituras, em
graus diferenciados, assumem parte de um poder real
que tem condições de induzir processos sociais. O
problema é a politicagem partidária que atrapalha mais
do que ajuda.

Importante

A efetivação de políticas públicas supõe ainda


A conscientização da que sejam abertos espaços institucionais adequados à
cidadania é mola-
mestra para negociação e ao pacto entre os atores sociais
participação e
controle social na relevantes, com o devido suporte técnico-operacional,
efetivação de
políticas públicas. assim como a captação de recursos financeiros
Nesse sentido a
educação assume necessários ao cumprimento dos propósitos pactuados.
um lugar estratégico
no sentido de Logo, além da comunidade ter que assumir o papel de
contribuir para que,
de fato, essa
comunidade agente e empreendedora, as prefeituras e
consciência cidadã e
secretarias igualmente devem induzir políticas de
cívica seja
democratizada a participação e captar recursos e espaços para a sua
todos.
implementação.

Nesse caso, os localismos devem ser pensados


de maneira a romper com estruturas e coalizações
tradicionais de dominação e reprodução do poder, sem
negligenciar a questão fundamental da hegemonia e do
poder político, tendo a consciência das limitações do
crescimento econômico para, automaticamente, incluir
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 61

os excluídos (Brandão, 2003). Alguns autores


acreditam que a descentralização administrativa
garante a democratização e abre novos canais de
comunicação entre sociedade civil e Estado.

EXERCÍCIO 8

A partir do que você aprendeu, defina com suas


palavras o que é Sustentabilidade Político-Institucional?

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Nessa linha, Carvalho (2003) defende a estreita


relação recíproca entre descentralização e participação,
salientando a descentralização como pré-condição para
as práticas participativas, dependendo dela como
estratégia para sua efetivação. Arretche (1996), ao
contrário, questiona se de fato a descentralização seria
um caminho necessário para a democratização do
processo decisório e se o conjunto das políticas sociais
no Brasil estaria se descentralizando. Aceitando tal
questionamento, aponta-se que a redistribuição das
competências no interior de uma política específica não
tem resultado na eficiência administrativa. Apesar de
existir uma nova proximidade entre administração e
população, a capacidade de coordenar o conjunto da
ação pública não tem sido satisfatória, faltando
mecanismos e até vontade em abrir espaços e
oportunidades para a promoção da democracia.

O modelo de intervenção pública descentralizada


e democrática requer a participação popular, que, por
sua vez, está condicionada à questão da cidadania.
Para Santos Junior (1995), “o ideal de cidadania é
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 62

ainda uma meta distante” (Junior, 1995: 130),


considerando-se que os setores populares e os
trabalhadores permanecem à margem da formulação
de políticas públicas que visam racionalizar os recursos
de sua própria região. Tal panorama se dá segundo
esse mesmo autor em conseqüência da dificuldade de
acesso à informação pela população, da ausência de
espaços institucionais para reivindicações e da falta de
estratégias eficazes do poder público na inclusão das
camadas populares nas decisões políticas.

Palavras finais
Dica do
professor
Vimos, através dessa aula, o quanto a questão
Finalizando a aula, da sustentabilidade é bastante complexa, devendo ser
faço a você um
convite lembrando encarada como uma construção coletiva difícil, mas não
que todos nós
somos construtores impossível. Seu alcance, considerando as dimensões e
da sustentabilidade.
O que você tem a vertentes aqui explanadas, exige uma série de medidas
dizer sobre isso?
Esperamos que sua e ações nem sempre em acordo com o modelo de
resposta seja
positiva e que esse
desenvolvimento ou as políticas públicas vigentes, o
curso de pós- que torna seu alcance uma conquista extremamente
graduação lhe
ofereça caminhos desafiadora.
neste sentido
estimulando-o em
sua construção
sustentável. Por outro lado, os governos do mundo estão
Sucesso!
cada vez mais sensíveis à necessidade de pensar um
outro desenvolvimento uma vez que aprenderam a
duras penas que o crescimento financeiro não é
suficiente para resolver uma série de problemas com os
quais tem se defrontado no cotidiano de seus países. A
questão é que não basta apenas um discurso favorável
à sustentabilidade, é preciso adotar medidas concretas
para que esta venha de fato a acontecer o que exige,
entre outros fatores, uma mudança de mentalidade
onde as prioridades passam a ser a preservação e a
valorização da vida em toda a sua diversidade
planetária.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 63

A criação e a adoção de índices de


sustentabilidade como o que já existe no âmbito
Quer
empresarial - enquanto um instrumento de mercado, saber mais?

por meio do qual empresas incorporam a


O IS atesta
sustentabilidade como estratégia de negócio para determinadas
qualidades do
agregar valor ao produto e aumentar a credibilidade processo produtivo,
bem como o
junto ao consumidor – me parece ser uma idéia atingimento de um
interessante, entre tantas outras, que merecem ser número de metas de
desempenho. Trata-
estimuladas. se de uma
qualificação auto-
declaratória,
avalidada por pares
Além disso, nós, tanto no plano individual (MAPA e Embrapa) e
baseada em
quanto no plano coletivo, somos chamados a dar a parâmetros
elaborados por
nossa parcela de contribuição rumo à construção dessa terceiros (Comitê
Gestor e
sustentabilidade real que, ao contrário do que se pensa, Comunidades) e
validados pelo
pode ser iniciada a partir de medidas aparentemente MAPA. O conjunto
locais, mas com repercussões diversificadas: a adoção de atores deve
garantir que o Índice
de posturas ecologicamente saudáveis, a participação e de Sustentabilidade
tenha como
engajamento em grupos, ONG’s e outros movimentos características ser:

que lutam pela vida, a luta conjunta pelos problemas * Independente;


* Tecnicamente
de nosso bairro e suas comunidades, a denúncia dos consistente;
* Não
representantes eleitos que não cumprem o papel para o discriminatório;
* Transparente;
qual foram eleitos, a busca de caminhos democráticos * Voluntário e
declaratório;
que estimulem o exercício coletivo e consciente da * Pragmático.
cidadania, todas essas ações podem a seu tempo dar Fonte:
www.is.cnpm.embra
muitos frutos. Esperamos que essa aula o estimule a pa.br/conteudo/oqu
e.htm
experimentar e comprovar essa construção.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 64

EXERCÍCIO 9

Dimensão da sustentabilidade que visa o resgate das


funções sociais do Estado para garantir o direito à
cidadania bem como a capacitação dos agentes
promotores da cidadania e o incentivo a uma troca
mais profícua entre diferentes instituições locais para a
busca de soluções conjuntas:

( A ) Sustentabilidade social;
( B ) Sustentabilidade político-institucional;
( C ) Sustentabilidade ecológica;
( D ) Sustentabilidade espacial;
( E ) Sustentabilidade cultural.

EXERCÍCIO 10

Dimensão da sustentabilidade voltada para a forma


como a natureza foi apropriada formando o espaço e
seus desafios no que se refere à organização e
valorização do mesmo no âmbito rural e urbano:

( A ) Sustentabilidade social;
( B ) Sustentabilidade político-institucional;
( C ) Sustentabilidade ecológica;
( D ) Sustentabilidade espacial;
( E ) Sustentabilidade cultural.
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 65

EXERCÍCIO 11

Dentre as seis dimensões da sustentabilidade


estudadas nesse caderno, qual você consideraria como
a mais difícil de ser alcançada tendo em vista a
realidade brasileira? Justifique sua escolha.

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EXERCÍCIO 12

Explique porque que a sustentabilidade econômica só


pode ser avaliada de fato a partir do sucesso alcançado
na dimensão da sustentabilidade social?

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RESUMO

Vimos até agora:

 A sustentabilidade pode ser dividida em seis


dimensões essenciais – “social, ecológica,
econômica, espacial, político-institucional e
cultural - existindo entres estas uma inter-
relação indissociável”;
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 66

 A sustentabilidade ecológica remonta ao


século XIX, mas que só alcança um
reconhecimento mais forma na segunda
metade do século XX, quando esta pode ser
demarcada através da realização de vários
eventos em todo o mundo. Nestes foram
dados passos importantes para o alcance da
mesma. Especialmente no plano legal deve-se
destacar como a legislação brasileira avançou
nessa área;

 Toda possibilidade de sustentabilidade passa


pela sustentabilidade social e que uma
sociedade só será verdadeiramente
sustentável através de medidas que
promovam a equidade social através de
diferentes medidas contrárias a pobreza, a
exclusão social e favorecedoras de uma
melhor distribuição de renda;

 A sustentabilidade espacial está relacionada


com a forma que a natureza foi apropriada e
suas transformações nem sempre planejadas
gerando o que chamamos de espaço. Um
espaço sustentável deve possuir
características mínimas de habitabilidade e
conviviabilidade, sendo marcado pelo respeito
ao ambiente;

 A sustentabilidade econômica encontra-se


cada vez mais atrelada a esfera sócio-
ambiental, valorizando uma relação mais
equilibrada entre os países do Norte e os
países do sul e da criação de planos
econômicos que permitam aos excluídos e
desfavorecidos a possibilidade de voltarem a
ser ativos econômicamente e a construção de
uma vida mais digna;
Aula 2 | Dimensões da sustentabilidade 67

 A sustentabilidade cultural enfatiza a


pluralidade de soluções voltadas para a
preservação cultural e a valorização do
patrimônio enquanto instrumento de
preservação de memória social e de
identificação ambiental;

 A sustentabilidade político-institucional
implica na adoção de estratégias por parte
das autoridades ou da própria sociedade civil
no sentido de criar mecanismos que possam
incrementar a participação da sociedade, no
planejamento e processos de tomada de
decisão de ações sócio-ambientais cujos
reflexos afete direta ou indiretamente a
população como um todo.
3

AULA
Gestão de Infra-
estruturas Locais
Koffi Amouzou

Veremos nesta aula como o tema da gestão das infra-estruturas


consiste hoje em barreira clara para uma suposta autonomia do local,
sendo o grande o tema do desenvolvimento econômico. Os espaços
econômicos existentes no país são marcadamente regionais e não
municipais. Assim, esta aula está focada em temas essenciais, como
Apresentação

as políticas de investimento e gestão das infra-estruturas ou o


desenvolvimento econômico local sustentável. Entretanto, diante da
ausência de um espaço político regional, as forças políticas locais
acabam sendo sub-representadas em processos decisórios essenciais
para o desenvolvimento local, centralizados nas esferas estaduais e
federal.
São, portanto, temas tratados nesta disciplina:
Sistema de saneamento básico: caracterização dos sistemas de
saneamento básico - sistema de abastecimento de água, sistema de
águas residuais, sistema de resíduos sólidos, estratégias de gestão
integrada dos sistemas de saneamento básico – sistema de
transportes – classificação das infra-estruturas de transportes –
organização dos serviços de saneamento básico – modelos de gestão
dos serviços de utilidade pública locais.

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja


capaz de:
Objetivos

 Analisar o papel e a importância de uma gestão eficiente das


infra-estruturas locais para a qualidade de vida e bem estar
social de uma localidade qualquer;
 Contribuir para uma reflexão sobre o planejamento e gestão
estratégica dos sistemas de saneamento básico –
abastecimento de água, drenagem e tratamento de águas
residuais e sistema de resíduos sólidos, bem como as infra-
estruturas de transporte e o meio ambiente.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 70

Introdução
Importante

Atender à demanda por infra-estrutura é crucial


É imperativo buscar
ao desenvolvimento do Brasil, a seu crescimento
novos caminhos
para reduzir os econômico, à atração de novos investimentos e ao
riscos de que a
variável ambiental incremento da competitividade dos setores produtivos,
determine incertezas
que comprometam a e envolve, entre outros aspectos, o uso sustentável dos
viabilidade de
projetos de infra- ativos ambientais.
estrutura, essenciais
ao crescimento
econômico e ao
desenvolvimento do Ao longo dos anos, a construção, a ampliação e
país.
a modernização da infra-estrutura têm ficado aquém
das necessidades do país, tanto em ritmo quanto em
magnitude. Entre os principais obstáculos, destacam-se
a viabilidade ambiental dos projetos planejados e as
condições político-institucionais, legais e
administrativas de atuação dos órgãos de meio
ambiente no Brasil, que comprometem a eficiência e a
eficácia da prática do Licenciamento Ambiental e da
Avaliação de Impacto Ambiental de projetos. Não é
uma discussão recente, mas ganha importância diante
da crescente incerteza que a questão ambiental tem
trazido à realização de novos investimentos em infra-
estrutura.

O quadro de incerteza associado à variável


ambiental é determinado, basicamente, por três
aspectos principais:

 O planejamento, a tomada de decisão e a


gestão de políticas públicas e de projetos de
infra-estrutura sem a abordagem da
dimensão estratégica da variável ambiental;
 A demanda por espaço para a participação e
o diálogo com a sociedade envolvendo a
discussão e a tomada de decisão sobre
alternativas de desenvolvimento;
 A necessidade de aprimoramento e de
modernização do sistema de gestão ambiental
pública, em particular no tocante ao licenciamen
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 71

to ambiental público, em particular no tocante


ao licenciamento ambiental.

Esses aspectos evidenciam a necessidade de se


buscarem novos caminhos para reduzir os riscos
ligados à questão ambiental, na implementação de
projetos de infra-estrutura. Há um sentido de urgência
nessa busca, para que o país possa avançar na sua
agenda de competitividade e de crescimento
econômico, no seu sistema de governança ambiental e Dica de
leitura
na consecução dos objetivos de sustentabilidade do
desenvolvimento. A construção desses novos caminhos
“A cidade de quem
é tarefa não só da governança ambiental, mas também passa sem entrar é
uma; é outra para
dos demais sistemas de governança pública, dos quem é aprisionado
e não sai mais dali;
empreendedores do setor privado e de toda a uma é a cidade à
qual se chega pela
sociedade. primeira vez, outra é
a que se abandona
para nunca mais
retornar”.
Sistema de saneamento básico
ITALO Calvino. As
cidades invisíveis.
São Paulo:
DEFINIÇÃO Companhia das
Letras, 2000.

Saneamento básico é a atividade econômica


voltada ao abastecimento de água potável encanada e
à coleta, tratamento de esgoto e controle de pragas e
qualquer tipo de agente patogênico, visando à saúde
das comunidades. Trata-se de uma especialidade
estudada nos cursos de Engenharia Sanitária.

Trata-se de serviços que podem ser prestados


tanto por empresas estatais como públicas, porém é
um serviço essencial, tendo em vista a necessidade
imperiosa deste serviço por parte da população e a sua
importância para a saúde e o meio ambiente de toda a
sociedade.

O saneamento básico é, invariavelmente, uma


atividade econômica monopolista em todos os países do
mundo, tendo em vista a dificuldade física e prática em
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 72

se assentar duas ou três redes de água e/ou esgotos de


empresas diferentes no equipamento urbano.

O setor de saneamento básico também se


caracteriza por necessidade de um elevado
investimento em obras e constantes melhoramentos,
sendo que os resultados destes investimentos, na
forma de receitas e lucros, são de longa maturação.

CARACTERIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE


SANEAMENTO BÁSICO
Para
navegar
O desenvolvimento justo e equilibrado das
Um dos sites mais cidades depende do emprego adequado de
indicados para quem
deseja obter instrumentos urbanísticos, entre os quais se incluem as
informações sobre
saneamento básico e normas jurídicas. Isso significa que o Direito, como
seus desafios é o:
conjunto de normas, regras e princípios, constitui um
http://www.saneam
entobasico.com.br
meio de efetivação de ideais urbanísticos. Por sua vez,
o Urbanismo, como a ciência da cidade, permite que se
Não deixe de visitar!
compreendam as razões determinantes à não-
implementação de direitos específicos, ou melhor, a
relação entre os elementos espaciais do sistema urbano
e a eficácia dos direitos - especialmente dos direitos
fundamentais.

Essa inter-relação entre Urbanismo e Direito


também se encontra na descrição dos componentes
que constituem um sistema urbano. Existe uma relação
íntima entre direitos e espaços urbanos que influencia a
formação e a estrutura territorial das cidades,
determinando a divisão de seus espaços conforme
certas modalidades de utilização. A compreensão da
estrutura espacial do sistema urbano sob o enfoque
jurídico não significa, porém, que esse ou aquele tipo
de direito somente possa ser exercido em um ou outro
espaço. Na verdade, existe apenas uma tendência de
que certos direitos e liberdades sejam concretizados em
espaços fechados e exclusivos, como o domicílio,
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 73

enquanto outros sejam tradicionalmente exercidos em


espaços públicos, abertos e de uso coletivo.

Por força dessa tendência, é possível afirmar


que a cidade se estrutura territorialmente sobre as
propriedades urbanas e o domínio urbano. As
propriedades urbanas são os espaços que se sujeitam à
apropriação por um indivíduo ou por uma pessoa
jurídica (empresas, associações e entes públicos na
prestação de serviços). Sua marca essencial não se
encontra na natureza pública ou privada do seu
proprietário, mas fundamentalmente nas finalidades de
seus mais diversos usos.

Na propriedade urbana, praticam-se atividades


de interesse privado ou empresarial e predominam os
interesses particulares dos indivíduos ou de uma
entidade. Por essa razão, funcionalmente, o espaço
delimitado pela propriedade urbana se destina
primordialmente à concretização do direito à
intimidade, à vida privada, ao domicílio e à família.
Destina-se, além disso, à realização das liberdades de
empresa e trabalho, entendidas como liberdades
econômicas.

Em contraste com esses espaços, existem outros


que estão predominantemente sob propriedade dos
entes públicos e que se destinam à satisfação de
interesses da coletividade. Esse grupo, aqui chamado
de domínio urbano, compreende o domínio viário (ruas,
avenidas, vias) e as áreas públicas (como as praças e
parques).

Diferentemente do que ocorre com a


propriedade urbana, o domínio urbano existe
basicamente como uma condição para que os
indivíduos exercitem os mais variados direitos culturais,
sociais e políticos. Assim, a existência e a qualidade
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 74

urbanística desses espaços estão intimamente


relacionadas com a qualidade de vida na cidade
(Cybriwsky, 1999, p. 224).

Para refletir
A interdependência entre a realização de direitos
“A constituição de e os "espaços aparelhados" que compõem o domínio
cidadãos como
sujeitos sociais urbano pode ser compreendida pelas três funções
ativos só pode se
dar a partir de urbanas e sociais que competem a esses espaços
mudanças das
práticas sociais, no dentro da cidade, a saber, uma função provedora de
que diz respeito à
relação entre o acesso a serviços, uma função integradora e uma
Estado e a sociedade
civil. (...) A criação função de trânsito (Marrara, 2005, p. 135).
de espaços
participativos está
vinculada ao espaço Os espaços urbanos cumprem uma função
público, cuja
existência no Brasil provedora ao fornecerem aos cidadãos acesso a
ainda é recente,
dada a diversos serviços. Isso se vê quando se dispõem
predominância
histórica do espaço telefones públicos nas ruas ou quando as redes
estatal. A vivência
comunitária e a instaladas no domínio viário são utilizadas como
prática comunitária
são muito intermediários físicos para a prestação de serviços que
incipientes, a lógica
comunitária nos EUA atendam a interesses individuais, tal como telefonia
e na Inglaterra tem
uma outra
fixa e fornecimento domiciliar de água.
dimensão. Essa
construção passou
por tantos anos de A função integradora, por sua vez, revela-se à
autoritarismo, em
que não foi rompida medida que esses espaços estimulam a socialização e a
essa tutela, e está
vinculada à noção de integração cultural dos indivíduos, além de autorizar o
espaço público, o
qual é restrito na exercício de seus direitos civis e culturais de natureza
sociedade brasileira.
A construção do coletiva, e seus direitos políticos fundamentais. Ao se
público é muito
recente no Brasil realizarem encontros, reuniões, manifestações políticas
(...)”
(JACOBI e COSTA,
e culturais, exposições e outros eventos em praças ou
1998) parques públicos, os indivíduos interagem e se
socializam. Trata-se aqui, porém, de uma integração
informal, distinta daquela que ocorre pela atuação do
indivíduo no mercado de trabalho ou por sua
participação no funcionamento de instituições públicas
(Göschel, 2001, ps. 5-6).

Em terceiro lugar, o domínio urbano apresenta


uma função de trânsito ou circulação, assim
denominada pelo fato de que os espaços que o
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 75

constituem são condicionantes da circulação de pessoas


e animais, da distribuição e do consumo de serviços, e
do transporte de objetos e mercadorias de uma
localidade para outra. Essa função explica a razão pela
qual o domínio urbano torna-se objeto de processos de
racionalização e padronização espacial (Santos, 2002,
p. 290).

De fato, a plena realização da atividade


econômica não depende apenas da produção de bens e
mercadorias ou da criação de serviços, mas sim do
escoamento e do consumo desses bens e serviços pelo
maior número de indivíduos. Neste contexto, por
pressão de interesses econômicos locais e supralocais,
o domínio urbano se transforma em um espaço de
fluidez, um espaço de fluxos, através do qual bens e
serviços são ou devem ser facilmente distribuídos para
os cidadãos que se encontram na cidade.

A despeito dessa problemática econômica, nota-


se que a mera existência de um suporte territorial da
cidade, dos espaços em si e o reconhecimento teórico
de suas funções sociais não é condição suficiente para
que os indivíduos possam exercitar livremente seus
direitos. As três funções do domínio urbano não se
concretizam de modo natural ou automático na
dinâmica urbana. Por isso, serve o planejamento e o
direito urbanístico como método de transformação do
território em espaços de direitos. Isso se dá a partir do
momento em que os espaços sejam devidamente
gerenciados de modo a não obstar a realização de
direitos fundamentais e, ao mesmo tempo, de forma a
ampliar o acesso dos cidadãos a serviços urbanos.

Torna-se essencial controlar não somente o uso


dos espaços, mas também a implantação de seus
acessórios, ou seja, das redes e equipamentos de infra-
estruturas sem os quais o espaço perderia grande parte
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 76

de sua funcionalidade. A necessidade desse controle


decorre do papel crucial das infra-estruturas de
serviços urbanos para o consumo, a distribuição de
serviços, a comunicação, o transporte e o conforto dos
cidadãos.

BREVE HISTÓRICO DA GESTÃO DO SANEAMENTO


BÁSICO NO BRASIL

A HISTÓRIA DO SANEAMENTO NO BRASIL É


DIVIDIDA EM 6 FASES:

Primeira: no período colonial, as ações do


Saneamento se resumiam à drenagem dos terrenos
e à instalação de chafarizes;
Segunda: meados do século 19 e início do século
20, quando se inicia a organização dos serviços,
quando as províncias entregaram às concessões as
companhias estrangeiras;
Terceira: início do século 20. Em decorrência da
insatisfação geral da população em função da
péssima qualidade dos serviços prestados pelas
empresas estrangeiras ocorre a estatização dos
serviços.
Quarta: a partir dos anos 40 inicia a comercialização
dos serviços. Neste período surgem autarquias e
mecanismos de financiamento para abastecimento
de água;
Quinta: anos 50 a 60 são criadas as empresas de
economia mista, com participação os empréstimos
do BID;
Sexta: com o Regime Militar, em 1971, é instituído o
PLANASA – Plano Nacional de Saneamento e
separação das instituições que cuidam da saúde e
do Saneamento.

Segundo Teresinha Moreira (2002) a


responsabilidade pela prestação dos serviços de
saneamento básico sempre se situou na esfera
municipal - mesmo antes da Constituição Federal de
1988, que reafirmou tal competência.

Ao longo da década de 70, o Brasil empreendeu


um significativo esforço com vistas a propiciar o
abastecimento de água à população urbana. Valendo-se
do mecanismo do Plano Nacional de Saneamento
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 77

(Planasa), o governo incentivou a criação de


companhias estaduais de saneamento básico (Cesb’s),
que se tornaram as executoras do referido Programa,
sendo os recursos para elas transferidos pela União,
através do BNH (Banco Nacional de Habitação).
Institucionalizado pelo Decreto-Lei 949, de 1969, o
Planasa permitia que o antigo Banco Nacional da
Habitação (BNH) utilizasse recursos do FGTS para
financiar a implantação ou expansão dos serviços de
saneamento básico. Com a extinção do BNH, em
meados da década de 80, a Caixa Econômica Federal
(CEF) assumiu seus programas.

Ainda segundo Moreira (2002) “com o Planasa e


a criação das Cesb’s, grande parte dos municípios
brasileiros - entre aqueles que não possuíam serviços
próprios de água e esgoto e tampouco dispunham de
recursos para desenvolvimento, implantação, operação
e manutenção desses sistemas - concedeu a prestação
desses serviços às companhias estaduais então criadas.

Você sabia?
Atualmente, existem 27 Cesb’s responsáveis
pelo atendimento a mais de 3.700 municípios. Por outro
Cerca de 80% das
lado, cerca de 1.300 municípios - 46% deles localizados doenças e 65% das
internações
em São Paulo e Minas Gerais - possuem seus próprios hospitalares estão
relacionadas com o
sistemas de saneamento, sendo conhecidos como saneamento. Os
principais riscos para
“municípios ou sistemas autônomos”. Registre-se, a saúde são: a) por
ingestão de água:
ainda, que 23% dos municípios autônomos possuem cólera, disenteria
bacilar, febre tifóide,
convênio com a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), febre paratifóide,
gastrenterite,
vinculada ao Ministério da Saúde” (Moreira, 2002, p.2).
diarréia infantil e
leptospirose; b)
através de contato
No período 1970/96, foram investidos R$ 8,7 direto com a água:
esquistossomose
bilhões em abastecimento de água e R$ 4,3 bilhões em (estimativa: 10
milhões de
esgotamento sanitário. Considerada a década de 80 e a portadores da
doença no país);
primeira metade da de 90, quando os investimentos no c) derivados de
poluentes químicos
setor foram praticamente paralisados (o que não difere e radiativos:
efluentes de esgotos
dos demais setores de infra-estrutura), há indícios de industriais.
redução nos índices de abastecimento de água à
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 78

população urbana. Destaque-se, ainda, os elevados


níveis de perda nos segmentos produtor e distribuidor
de água, não apenas em termos de perdas físicas, mas
também comerciais.

A PROBLEMÁTICA DAS INFRA-ESTRUTURAS DE


SERVIÇOS NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

A necessidade de se controlar e gerenciar as


infra-estruturas no nível municipal, tendo em vista as
dificuldades, interesses e objetivos de cada comunidade
local, não decorre apenas de uma afirmação teórica
sobre um modelo de cidade ideal para o século XXI. As
infra-estruturas de serviços, na sociedade de redes e
no território dos fluxos de pessoas, serviços,
mercadorias e informações geram diversos problemas
que exigem especial atenção dos juristas e urbanistas.
Na verdade, existem duas problemáticas distintas.

Em primeiro lugar, há dificuldades que surgem


de variações demográficas de uma ou outra área
urbana. Em áreas de expansão populacional e
territorial, presentes principalmente em países em
Dica do
desenvolvimento, o desafio urbanístico consiste em
professor
ampliar a oferta de infra-estrutura de modo adequado a
Existem duas todas as camadas da população, enquanto, em zonas
problemáticas
distintas na gestão e de retração populacional e de redução do uso de
controle das infra-
estruturas serviços, busca-se evitar que a subutilização de infra-
municipais:
estruturas instaladas gere, entre outras coisas,
 Dificuldades que aumento nos custos dos serviços para os cidadãos,
surgem de
variações como já ocorre em algumas cidades alemãs (Koziol,
demográficas de
uma ou outra área 2004, em geral).
urbana;
 A alocação de
redes e
equipamentos A par dessa discussão, existe uma problemática
urbanos na cidade
envolve um que se pode dizer comum a diferentes áreas urbanas.
conjunto de
interesses Neste caso, as infra-estruturas de serviços se
econômicos e
políticos que nem
apresentam, por exemplo, como fontes de conflitos
sempre são relativos à administração do uso do espaço urbano e à
compatíveis.
convivência ambiental.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 79

De fato, a alocação de redes e equipamentos


urbanos na cidade envolve um conjunto de interesses
econômicos e políticos que nem sempre são
compatíveis. É possível que surjam disputas entre os
entes político-administrativos municipais, responsáveis
pela gestão do espaço urbano, e prestadores de
serviços, interessados em instalar, duplicar, expandir
ou remover suas infra-estruturas. No caso de Estados
Federados, como o Brasil, a existência de um poder
municipal de conceder ou não o uso do subsolo, solo ou
espaço aéreo local para a instalação de infra-estruturas
não somente condiciona a oferta de alguns serviços na
cidade, como também compromete os objetivos
políticos de outras esferas federativas, especialmente
do governo federal.

As dificuldades não se reduzem, porém, a


possíveis limitações do uso dos espaços urbanos pelas
prestadoras de serviços. Discute-se, ainda, se cabe ao
Município cobrar das prestadoras de serviços pelo uso
do domínio urbano, determinar regras técnicas para
Para pensar
instalação das infra-estruturas ou exigir seu
compartilhamento entre diversos prestadores. Nessas
As dificuldades de se
hipóteses surge uma tensão entre a autonomia compatibilizar infra-
estruturas de
municipal e a necessidade de se proteger o domínio serviços essenciais,
como águas,
urbano como um recurso comum local e, de outro lado, energia, drenagem
urbana e telefonia,
a imprescindibilidade desses recursos para o exercício surgem de modo
mais comum em
de liberdades econômicas, o que os torna verdadeiras
áreas que passaram
essential facilities. por movimentos de
urbanização sem
qualquer
participação do
Sob o ponto de vista ambiental, os problemas Estado, ou seja, de
modo não-planejado
mais comuns referem-se à convivência de infra- - como ocorre nas
favelas brasileiras.
estruturas, aqui entendida como fonte de dois
conjuntos de tensões:

 Uma tensão geográfica ou arquitetônica entre


infra-estruturas instaladas e infra-estruturas
que se deseja instalar no domínio urbano;
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 80

 Uma tensão entre o conjunto de infra-


estruturas que aparelha a cidade e os
cidadãos que nela habitam.

Obviamente, essas tensões transformam-se em


diversos conflitos de ordem jurídico-urbanística.

Na primeira hipótese, existem incompatibilidades


técnicas e geográficas entre duas ou mais infra-
estruturas ou equipamentos, as quais podem
comprometer a prestação de algum serviço ou a
entrada de uma prestadora no mercado. Na segunda
hipótese, a tensão surge pelo fato de que as infra-
estruturas, como elementos do ambiente urbano, são
capazes de alterar e, inclusive, de prejudicar o pleno
Quer exercício dos direitos fundamentais pelos indivíduos,
saber mais?
por exemplo, do direito à locomoção ou do direito à

O sistema de
moradia digna, e de agredir bens difusos e coletivos,
esgotos existe para
como a saúde pública ou o equilíbrio do meio ambiente
afastar a
possibilidade de urbano.
contato de despejos,
esgoto e dejetos
humanos com a
ALGUNS ASPECTOS RELEVANTES NA CONCESSÃO
população, águas de
abastecimento, DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO
vetores de doenças
e alimentos. O
sistema de esgotos
Se o edital é sabidamente uma etapa
ajuda a reduzir
despesas com o fundamental para o sucesso de uma concessão em
tratamento tanto da
água de qualquer setor, também o é nos casos de saneamento
abastecimento
quanto das doenças básico devendo conter, necessariamente, além das
provocadas pelo
contato humano determinações da Lei 8.987, as seguintes
com os dejetos,
além de controlar a características:
poluição das praias.
O esgoto (também
chamado de águas
servidas) pode ser
 Objeto da concessão: produção e tratamento
de vários tipos: de água, ou sistema de tratamento de
sanitário (água
usada para fins esgotos, ou exploração de sistema de água e
higiênicos e
industriais), sépticos esgoto;
(em fase de
putrefação), pluviais  Meta de atendimento: universalidade ou
(águas pluviais),
combinado (sanitário estabelecimento de níveis (graduação) com
+ pluvial), cru (sem
tratamento), fresco base em estimativa de taxa de crescimento
(recente, ainda com
oxigênio livre). populacional, vetores de crescimento urbano
etc.;
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 81

 Indicação dos investimentos previstos como,


por exemplo, implantação de sistema de
tratamento de esgotos com capacidade de
atendimento a um determinado número de
habitantes;
 Responsabilidade/ônus financeiro de
desapropriações;
 Metodologia para apresentação de proposta,
em especial no que se refere ao cálculo da
tarifa para licitação;
 Critérios - fórmula - para reajuste da tarifa.
 A definição do conjunto - e periodicidade - de
informações a serem prestadas pelas
concessionárias ao Poder Concedente;
 O papel dos usuários e a definição de metas
de qualidade para o seu atendimento;
 Nos casos de sistemas na ponta (tipo BOT), a
caracterização de fluxo próprio de receitas e o
tratamento a ser dado à inadimplência de
consumidores (em especial quando o
fornecimento de água permanece sob
administração/operação do Município);
 O aparelhamento e a capacitação dos Poderes
Concedentes para a aferição de “serviço
adequado”, “equilíbrio econômico-financeiro”
e pedidos de revisão de tarifa;
 O estabelecimento de instância administrativa
para dirimir conflitos como, por exemplo,
comissão paritária composta por usuários,
Poder Concedente e concessionário.

Estes dois últimos itens nos levam a tecer breve


consideração sobre a questão regulatória no setor.
Compete aos municípios a prestação, direta ou indireta,
dos serviços de saneamento básico, decorrendo daí sua
competência para concedê-los, sempre mediante
licitação pública, à iniciativa privada.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 82

Por sua vez, compete à União a formulação da


política urbana, compreendidos o saneamento básico e
a habitação. Nesse sentido, a Secretaria de Políticas
Urbanas do Ministério do Planejamento e Orçamento
vem desenvolvendo ações com vistas ao
estabelecimento de diretrizes gerais para o setor.

De fato, os municípios, hoje, não dispõem de


órgão ou entidade especificamente constituídos com a
finalidade de regular os serviços concedidos. Em se
tratando de municípios autônomos que concederam
plena ou parcialmente seus serviços de saneamento, a
solução mais comum tem sido a de atribuir as funções
de fiscalização da qualidade da prestação dos serviços à
autarquia ou ao departamento municipal que tenha
operado - ou continue a operar parcialmente - os
referidos serviços. Nesse sentido, a possibilidade de
resolução de eventuais conflitos em instância
administrativa de caráter paritário, conforme sugerido,
não se concretiza.
Quer
saber mais?
Por outro lado, a hipótese de criação de órgãos
O sistema de 71% reguladores em cada município pode não se constituir
dos Municípios –
têm os serviços numa boa opção, dada a necessidade de estruturação
concedidos, regular
ou irregularmente e de cada uma dessas entidades, o que pode ser visto
sem qualquer
sistema de como uma ampliação do aparelho público. Uma
regulação e
controle, a alternativa que vem sendo examinada consiste na
Companhias
Estaduais;
criação de um órgão estadual regulatório, ao qual os
(+) de 28% dos
municípios, por adesão, pudessem delegar competência
Municípios – têm os
serviços prestados para fiscalização e regulação de seus serviços
diretamente por
entidades concedidos. Tal alternativa poderia permitir um
municipais;
(-) de 1% dos monitoramento comparativo do desempenho das
Municípios – têm os
serviços concedidos diversas concessionárias, contribuindo para ampliar a
total ou
parcialmente a capacidade de avaliação e discussão dos poderes
empresas privadas.
(ASSEAME, 2004). concedentes municipais frente às solicitações de
reajuste e revisão de tarifas, por exemplo.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 83

POLÍTICAS DE CONCESSÃO DE ÁGUA E ESGOTO

Diferentemente dos setores elétrico e de


transportes (rodovias e ferrovias, basicamente), o
poder concedente no setor de saneamento é o
Município. Daí decorrem algumas peculiaridades que
passaremos a expor.

Os já mencionados municípíos autônomos em


geral mantiveram seus sistemas - essencialmente de
abastecimento de água e, em alguns casos, com algum
nível de coleta de esgotos - sob sua administração
direta, seja através de uma autarquia, o Serviço
Autônomo de Água e Esgoto (Saae), ou um
departamento, o Departamento de Água e Esgotos; em
alguns casos, encontramos os serviços prestados
através de uma empresa municipal, como em Campinas
(São Paulo), por exemplo.

O principal desafio desses municípios consiste


em viabilizar a implantação de sistemas de tratamento Quer
saber mais?
de esgotos e assegurar o pleno abastecimento de água
às suas populações. Eventualmente, verifica-se a
Para a viabilização
necessidade de ampliação da produção de água, o que financeira dessas
concessões, tarifas
freqüentemente deve estar associado à adoção de de tratamento de
esgotos serão
medidas que propiciem a redução de perdas, inclusive efetivamente
cobradas aos
para uma efetiva avaliação da real necessidade de usuários pelos
municípios,
investimentos para ampliação física do sistema juntamente com as
contas de água. Os
existente. bancos arrecadores
transferirão o
produto da cobrança
Desde 1994 - antes mesmo da edição da Lei de diretamente - sem
passagem pelos
Concessões - vêm ocorrendo movimentos de cofres municipais -
para uma conta
privatização no setor de saneamento básico. Os corrente em nome
da concessionária,
municípios de Ribeirão Preto e Pereiras (em São Paulo) caracterizando,
assim, um fluxo de
parecem ser os precursores nessa iniciativa, tendo receitas próprias
(recebíveis) das
lançado editais para concessão de serviços de empresas.
saneamento ainda em 1994.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 84

Até setembro de 2006, já se identificavam mais


de 10 municípios com licitações concluídas, e a maior
concentração dessas iniciativas ocorre no Estado de
São Paulo. Além desses municípios, tem-se notícia,
ainda, de processos em curso e/ou estudos em
Pedreiras, Guarulhos e Jaboticabal (São Paulo) e
Blumenau e Jaraguá do Sul (Santa Catarina). Têm sido
mais freqüentes as concessões na ponta dos sistemas,
notadamente para implantação de tratamento de
esgotos, embora já se identifique um movimento de
concessões plenas - água e esgotos - nos municípios de
menor porte do Estado de São Paulo.

Registre-se, ainda, que os principais riscos


aventados pelos investidores potenciais do setor
referem-se basicamente a:

 Assegurar a caracterização e efetivação de


fluxo de receitas (tarifas) a ser auferido
diretamente pela concessionária, de sorte a
eliminar o que se poderia chamar “risco
público”;
 Avaliar o “risco político”, inerente a qualquer
concessão, representado pela possibilidade,
prevista na Lei 8.987, de extinção das
concessões por encampação;
 No caso de investidores externos, considerar,
ainda, os tradicionais riscos de
conversibilidade (remessa de lucros) e “risco-
país”, mais associado à avaliação das
estabilidades política e econômica.

Art. 11. São condições de validade dos


contratos que tenham por objeto a prestação de
serviços públicos de saneamento básico:
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 85

 A existência de plano de saneamento básico;


 A existência de estudo comprovando a
viabilidade técnica e econômico-financeira da
prestação universal e integral dos serviços,
nos termos do respectivo plano de
saneamento básico;
 A existência de normas de regulação que
prevejam os meios para o cumprimento das
diretrizes desta lei, incluindo a designação da
entidade de regulação e de fiscalização;
 A realização prévia de audiência e de consulta
públicas sobre o edital de licitação, no caso
de concessão, e sobre a minuta do contrato.

§ 1o Os planos de investimentos e os projetos


relativos ao contrato deverão ser compatíveis com o
respectivo plano de saneamento básico.

§ 2o Nos casos de serviços prestados mediante


contratos de concessão ou de programa, as normas
previstas no inciso III do caput deste artigo deverão
prever:

 A autorização para a contratação dos


serviços, indicando os respectivos prazos e a
área a ser atendida;

 A inclusão, no contrato, das metas


progressivas e graduais de expansão dos
serviços, de qualidade, de eficiência e de uso
racional da água, da energia e de outros
recursos naturais, em conformidade com os
serviços a serem prestados;

 As prioridades de ação, compatíveis com as


metas estabelecidas;
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 86

 As condições de sustentabilidade e equilíbrio


econômico-financeiro da prestação dos
serviços, em regime de eficiência, incluindo:

 O sistema de cobrança e a composição de


taxas e tarifas;
 A sistemática de reajustes e de revisões de
taxas e tarifas;
 A política de subsídios;

 Mecanismos de controle social nas atividades


de planejamento, regulação e fiscalização dos
serviços;

 As hipóteses de intervenção e de retomada


dos serviços.

§ 3o Os contratos não poderão conter cláusulas


que prejudiquem as atividades de regulação e de
fiscalização ou o acesso às informações sobre os
serviços contratados.

§ 4o Na prestação regionalizada, o disposto nos


Importante incisos I a IV do caput e nos §§ 1o e 2o deste artigo
poderá se referir ao conjunto de municípios por ela
Tais problemas
abrangidos.
resultam,
essencialmente, do
fato de os
tomadores QUESTÃO REGULATÓRIA DO SISTEMA DE
potenciais
pertencerem ao SANEAMENTO NOS MUNICÍPIOS
setor público,
submetidos,
portanto, a normas A questão regulatória, até o momento, não vem
de controle de seu
endividamento, além sendo considerada pelos investidores, no caso do
de não disporem,
em geral, de saneamento básico, como impeditiva à entrada do setor
recursos próprios
para privado. Situações que contemplem o envolvimento de
complementação de
investimentos em mais de um município certamente virão demandar
programas
parcialmente maior clareza quanto ao tema. De todo modo, em tese,
financiados por
organismos os editais e os contratos de concessão podem
financeiros
multilaterais.
perfeitamente estabelecer mecanismos e
procedimentos claros e precisos, de forma a assegurar
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 87

os direitos e deveres de todos os atores envolvidos.


Entretanto, a ampla diferenciação existente entre os
municípios, em especial no que se refere à capacitação
para o exercício das funções de regulador e fiscalizador,
pode caracterizar um risco “regulatório”.

Vale destacar, ainda, que o BNDES tem


procurado desenvolver ação de orientação, junto aos
municípios que manifestem interesse na concessão de
seus serviços de saneamento, no que se refere à
formulação e elaboração dos termos dos respectivos
editais, em especial no tocante à política tarifária e ao
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
concessão.

É possível, ainda, examinar o mérito e a


natureza do projeto objeto da concessão, antes da
conclusão do processo licitatório, de forma que o edital
já contemple a possibilidade de o futuro licitante
Para
vencedor - caso seja de seu interesse e observados os pesquisar
requisitos bancários e cadastrais de praxe - vir a
pleitear recursos do BNDES para a consecução dos Dentre os objetivos
da regulação
investimentos previstos. destacados escolha
dois que você
considera mais
importantes
Art. 21 da Lei nº 11.445, de 5 de Janeiro de justificando sua
resposta.
2007, estabelece o que o exercício da função de
regulação atenderá aos seguintes princípios:

 Independência decisória, incluindo autonomia


administrativa, orçamentária e financeira da
entidade reguladora;
 Transparência, tecnicidade, celeridade e
objetividade das decisões.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 88

EXERCÍCIO 1

Dentre os objetivos da regulação destacados escolha


dois que você considera mais importantes justificando
sua resposta.

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

OBJETIVOS DA REGULAÇÃO

De acordo com o Art. 22. da Lei nº 11.445, de 5


de Janeiro de 2007, são objetivos da regulação:

 Estabelecer padrões e normas para a


adequada prestação dos serviços e para a
satisfação dos usuários;
 Garantir o cumprimento das condições e
metas estabelecidas;
 Prevenir e reprimir o abuso do poder
econômico, ressalvada a competência dos
órgãos integrantes do sistema nacional de
defesa da concorrência;
 Definir tarifas que assegurem tanto o
equilíbrio econômico e financeiro dos
contratos como a modicidade tarifária,
mediante mecanismos que induzam a
eficiência e eficácia dos serviços e que
permitam a apropriação social dos ganhos de
produtividade.

Art. 23. A entidade reguladora editará normas


relativas às dimensões técnica, econômica e social de
prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos,
os seguintes aspectos:
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 89

 Padrões e indicadores de qualidade da


prestação dos serviços;
 Requisitos operacionais e de manutenção dos
sistemas;
 As metas progressivas de expansão e de
qualidade dos serviços e os respectivos
prazos;
 Regime, estrutura e níveis tarifários, bem
como os procedimentos e prazos de sua
fixação, reajuste e revisão;
 Medição, faturamento e cobrança de serviços;
 Monitoramento dos custos;
 Avaliação da eficiência e eficácia dos serviços
prestados;
 Plano de contas e mecanismos de informação,
auditoria e certificação;
 Subsídios tarifários e não tarifários;
 Padrões de atendimento ao público e
mecanismos de participação e informação;
 Medidas de contingências e de emergências,
inclusive racionamento;

REGULAÇÃO LOCAL DE INFRA-ESTRUTURAS E USO


DO SOLO

Em seu artigo intitulado “Regulação Local de


Infra-estruturas e Direitos Urbanos Fundamentais”
Marrara (2007) afiram que essa ampla problemática
urbanística gerada pela presença das infra-estruturas
de serviços exige dos entes locais o desenvolvimento
de políticas públicas e a respectiva edição de normas
jurídicas capazes de conter seus efeitos nocivos e
estimular seus efeitos positivos dentro da cidade. É
neste ponto que assume relevância a regulação local de
infra-estruturas, entendida como um conjunto de
normas expedidas pelos municípios ou outros entes
locais com a finalidade de prevenir e solucionar
conflitos que se originam da alocação, substituição ou
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 90

remoção de infra-estruturas de serviços no território


urbano. Em última instância, o "objetivo central da
regulação e do controle sobre as infra-estruturas e os
serviços a ela associados é garantir seu caráter
efetivamente público".

Assim como normas que protegem a


concorrência e o meio ambiente, as normas de
regulação local assumem um caráter horizontal, pois
permeiam as políticas setoriais, por exemplo, na área
de energia, recursos hídricos e telecomunicações,
conferindo um caráter orgânico à regulação pública em
geral. Marrara (2007) destaca ainda que “Nos Estados
federados, a regulação local surge como expressão de
três atividades básicas que competem aos entes locais,
aos municípios, quais sejam:
Importante

 O dever de planejar o desenvolvimento da


A regulação local de cidade, ou seja, a tarefa de planejamento
infra-estruturas
urbanas é o urbano;
conjunto de normas
expedidas por entes  O poder de polícia dentro de seus limites
políticos locais, nos
limites de suas territoriais, o que lhes autoriza a controlar
competências
políticas, como determinadas ações no âmbito da cidade com
resultado do
planejamento a finalidade de defender a segurança da
urbano, do exercício
do poder de polícia
coletividade ou outros interesses locais, como
ou dos poderes
o meio ambiente natural e construído;
inerentes à
propriedade pública,  O direito de gerir os bens que estão sob sua
e que tem como
meta, de uma parte, propriedade, notadamente os bens do
a prevenção de
conflitos domínio público urbano, composto pelo
ocasionados pelas
infra-estruturas de domínio viário e pelas áreas públicas locais,
serviços na cidade e,
de outra, o estímulo como praças e parques” (p.5).
à boa gestão desses
objetos e do
território urbano em
prol dos interesses Em resumo, a regulação local de infra-estruturas
públicos locais.
urbanas é o conjunto de normas expedidas por entes
políticos locais, nos limites de suas competências
políticas, como resultado do planejamento urbano, do
exercício do poder de polícia ou dos poderes inerentes à
propriedade pública, e que tem como meta, de uma
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 91

parte, a prevenção de conflitos ocasionados pelas infra-


estruturas de serviços na cidade e, de outra, o estímulo
à boa gestão desses objetos e do território urbano em
prol dos interesses públicos locais.

Sob o ponto de vista teórico, Marrara (2007)


destaca que para que esses objetivos sejam atendidos,
deve-se desenvolver um conjunto de normas que,
respeitadas a distribuição das competências político-
urbanísticas de cada Estado e as normas de cada setor
econômico, disponham sobre:

 “O tipo da outorga de uso do solo, subsolo e


espaço aéreo urbano para a instalação das
infra-estruturas, tratando suas condições de
expedição, preço e outras obrigações a cargo
das prestadoras de serviços e dos entes
locais. Na realidade, a questão do tipo de
outorga é uma das mais importantes do
ponto de vista econômico e urbanístico,
porque condiciona o tempo de uso dos
espaços urbanos, define as obrigações das
prestadoras e orienta a tomada de decisões
das prestadoras em relação aos investimentos
que fará em redes e equipamentos nos limites
de cada cidade;

 O tratamento discriminatório entre


prestadoras de serviços de interesse geral e
interesse restrito, seja na preferência pelo
uso do domínio urbano, seja na fixação de
critérios diferenciados para a fixação do preço
de outorga desse uso. A previsão legal da
preferência pelo uso do solo, subsolo e
espaço aéreo urbano por prestadores de
serviços de interesse geral, como água,
energia e telefonia, deve evitar que surjam
conflitos de uso decorrentes da escassez de
certos espaços ou conflitos entre infra-estruturas
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 92

existentes e futuras, principalmente em zonas


não-planejadas, como favelas, ou em áreas
que sejam objeto de reurbanização;

 A compatibilização entre os diversos usos dos


espaços urbanos, buscando-se sempre
conciliar as funções de circulação, de integração
e de acesso do domínio urbano em favor da
distribuição justa de vantagens e
desvantagens pelos habitantes e pelo
território urbano;
Dica de
leitura
 Outros critérios de discriminação de uso do
Em seu livro “O abc domínio urbano e de cálculo do preço de uso.
do desenvolvimento
urbano”, SOUZA, Isso porque, nos países em que se permite a
Marcelo Lopes de.
Rio de Janeiro: exigência de preços ou tributos pela utilização
Bertrand, 2003 faz a
seguinte colocação: empresarial do espaço urbano para instalação

“Entender de infra-estruturas, não se afigura adequada


corretamente a
cidade e as causas
a cobrança que tenha por reflexo um
de seus problemas é aumento do preço do serviço, pois, à primeira
uma condição prévia
indispensável à vista, serviços mais caros seriam contrários
tarefa de se
delinearem aos interesses da coletividade local. Em
estratégias e
instrumentos outros casos, essa cobrança poderia gerar
adequados para a
superação desses efeitos extraterritoriais. O preço do uso do
problemas”. (p.22)
espaço urbano em certa cidade poderia
implicar um aumento no preço da tarifa de
serviços de interesse geral para outras
coletividades. Isso ocorreria se a fixação do
preço dos serviços não se baseasse em
critérios locais, mas sim regionais. Haveria,
nesta hipótese, uma transferência indireta e
indevida de recursos de uma comunidade
para outra em virtude dos efeitos econômicos
gerados pelas políticas de regulação local;

 Normas técnicas sobre a instalação das infra-


estruturas, operações de manutenção,
remanejamento e remoção, tendo em vista, em
primeiro lugar, a necessidade de se proteger o
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 93

patrimônio e a segurança dos habitantes da


cidade contra riscos causados pela existência
de infra-estruturas em espaços de uso comum
e, em segundo lugar, a busca de soluções para
os mencionados problemas de convivência
entre duas ou mais infra-estruturas urbanas
em um mesmo espaço escasso, evitando, entre
outras coisas, que a instalação de certas redes
ou equipamentos cause danos físicos ou
operacionais a outros já instalados;

 Sanções administrativas pelo


descumprimento das normas de regulação
local, incluindo não somente a possibilidade
de aplicações de multas, mas também a
possibilidade de intervenção do Estado na
propriedade dos equipamentos e redes de
infra-estruturas como medidas de proteção de
interesses públicos. Assim, sempre
respeitados princípios de cada sistema legal,
é importante que se trate, entre outras
coisas, da possibilidade de remoção
emergencial de infra-estruturas frente a
situações de grande risco ao meio ambiente
ou à população;

 Enfim, o relacionamento entre o ente local, as


prestadoras de serviços de grande interesse
urbano e os órgãos de regulação setorial de
infra-estruturas, principalmente as agências e
os Ministérios que disciplinam os setores de
água, energia e telecomunicações em cada
país. A comunicação entre as diversas esferas
políticas é fundamental para que se
organizem investimentos e se conciliem os
interesses e os planos de desenvolvimento
nos níveis local, regional e central, evitando
medidas contraditórias ou ineficientes” (p.6).
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 94

UM MODELO DE POLÍTICA DE REGULAÇÃO LOCAL


DE INFRA-ESTRUTURAS DE SERVIÇOS

Para se ilustrar o que vem a ser, na prática, a


regulação local de infra-estruturas de serviços, vale
tecer alguns comentários sobre as políticas adotadas na
cidade de São Paulo, a maior e uma das mais
complexas cidades brasileiras.

Para refletir

Após longos debates e discussões acerca da


David Harvey (1980) problemática das infra-estruturas de serviços e,
afirma:
“Há numerosos e principalmente, a respeito dos efeitos de uma possível
diversos atores no
mercado de cobrança pelo uso do solo, do subsolo e dos espaços
moradia, e cada
grupo tem um modo urbanos, chegou-se à elaboração da Lei Municipal na
distinto de
determinar o valor 13.614, de julho de 2003, a qual consagrou uma
de uso e o valor de
troca”. (p. 139) verdadeira política para o uso do domínio urbano por
Cabe ressaltar que,
para Harvey, na
prestadoras de serviços privados ou de interesse geral.
economia
capitalista, o solo e
suas benfeitorias Essa política de uso dos espaços para a
são mercadorias e,
como qualquer outra instalação de infra-estruturas guia-se e se sujeita a um
mercadoria,
possuem um valor amplo rol de diretrizes que visam ordenar e otimizar a
composto por duas
dimensões: o valor ocupação das vias e outros espaços, minimizar o
de uso (utilidade
que determinado impacto gerado pelas obras de engenharia, preservar a
objeto possui) e o
valor de troca paisagem urbana, bem como proteger o meio ambiente
(poder de compra
que a posse de um
e a segurança da população.
objeto transmite).

Fonte: Tais diretrizes impõem resumidamente:


Harvey, D. A Justiça
Social e a Cidade.
São Paulo: Hucitec,
1980.  A economia no uso do espaço urbano,
estimulando-se o compartilhamento interno e
externo de redes e equipamentos, bem como
a construção de galerias técnicas, nas quais
várias infra-estruturas seriam concentradas
espacialmente; a proteção e a melhoria do
meio ambiente urbano, impondo-se, entre
outras medidas, a substituição de
equipamentos e redes aparentes (instaladas
no solo ou no espaço aéreo) por subterrâneos e
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 95

o emprego de métodos e tecnologias não-


destrutivos na implantação, realocação e
remoção de infra-estruturas;

 A redução de desigualdades sociais,


incentivando-se a criação de uma rede
pública de transmissão de dados e a
instalação de infra-estruturas de serviços
urbanos essenciais em "regiões de interesse
do Poder Público", de modo a se expandir o
acesso a esses serviços para áreas urbanas
mais carentes e precárias, em benefício de
grupos sociais de menor renda;

 O planejamento da gestão do domínio público


urbano por meio do "mapeamento da cidade
em base cartográfica digital única", oficial e
de uso público, e do controle prévio e
posterior do uso dos espaços urbanos para
instalação de equipamentos e redes de infra-
estruturas.

Além desse rol de princípios, foram igualmente


criadas técnicas de gestão de uso dos espaços urbanos
para a instalação de infra-estruturas, incluindo a
cobrança pelo uso desses espaços, a ser calculado de
acordo com a área utilizada, a localização e a extensão
das infra-estruturas, bem como pelo tipo de serviço
prestado e as soluções tecnológicas adotadas (métodos
menos danosos ao meio ambiente urbano e
possibilidade de compartilhamento das redes e
equipamentos instalados).

Entre tantos dispositivos da lei, os referentes à


variação do preço pelo uso do espaço urbano e ao
sistema de sanções administrativas adotado merecem
especial atenção, pois são fortes instrumentos de
direcionamento do desenvolvimento urbano.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 96

Para utilizar o preço pelo uso dos espaços

Para refletir urbanos com um instrumento de melhoria dos espaços


urbanos, adotou-se, em São Paulo, um mecanismo de
Andrade (1980) variação do preço de uso do solo, do subsolo e espaço
chama a atenção
para o notável aéreo, estimulando-se, com isso, certos
crescimento das
atividades terciárias comportamentos por parte das prestadoras de serviços
no Brasil,
particularmente a públicos e privados.
partir da década de
50. Ele também
concorda que este
fenômeno acha-se
Caso a prestadora interessada em implantar
intrinsecamente
suas infra-estruturas no espaço urbano construa
interligado ao
crescimento urbano- galerias técnicas cujo espaço excedente possa ser
populacional que
impulsiona a utilizado por outras prestadoras de serviços ou, em
disponibilização de
serviços, sobretudo outra hipótese, caso ela contribua para a implantação
no que tange às
áreas sanitárias, da rede pública de transmissão de dados,
bancárias,
educacionais, de "disponibilizando espaço em seu duto ou rede, ou
transportes, entre
outras, para fazer fornecendo os equipamentos de infra-estrutura urbana
face ao aumento do
consumo e do bem
para sua instalação", prevê-se a seu favor um
estar da
abatimento de 30% sobre o valor total de sua
coletividade.
À medida que o país retribuição mensal pelo uso do espaço urbano -
se industrializa, a
urbanização torna- benefício que poderá durar até dez anos, reduzindo
se cada vez mais
terciária. significativamente os cursos fixos da empresa com a
Fonte: oferta dos serviços na cidade.
ANDRADE, Manuel
Correia de.
Geografia O mesmo desconto será concedido pelos órgãos
Econômica:
condições locais àquelas prestadoras que substituírem suas infra-
econômicas e
sociais. 6ª ed. São estruturas aparentes por subterrâneas e também
Paulo: Atlas, 1980.
àquelas que estenderem seus serviços para áreas de
interesse do Município. Neste aspecto, os benefícios
financeiros visam claramente estimular as prestadoras
a colaborarem tanto com a melhoria do meio ambiente
urbano, seja pelo lado estético, seja pelo aumento da
segurança dos espaços, quanto com a redução de
desigualdades sociais na cidade por meio da
distribuição mais equânime das infra-estruturas pelo
tecido urbano. A equidade espacial é, afinal, um dos
pressupostos da eqüidade social, principalmente em
sistemas urbanos onde os meios de transporte público
são deficientes e insuficientes - a exemplo de diversas
metrópoles latino-americanas.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 97

Valendo-se ainda do preço como estímulo


financeiro, prevê-se que a prestadora de serviços que
não substituir suas infra-estruturas aparentes por redes
e equipamentos subterrâneos em áreas de
reurbanização terá sua contraprestação pecuniária pelo
uso do espaço público majorada em 33% (trinta e três
por cento) ao ano. Além disso, caso os órgãos locais
assumam os custos e a execução das obras
mencionadas, a prestadora deverá assumir todos os
custos financeiros, acrescidos de uma taxa de
administração.

Na verdade, como ao Município não cabe negar


o uso dos espaços urbanos às prestadoras de serviços
de interesse geral, tendo em vista que se trata de uma
essential facility sem a qual certa atividade econômica
não seria realizável e, por conseqüência, a qualidade de
vida dos cidadãos locais restaria prejudicada, restou ao
Município empregar tais regras de aumento do preço de
uso do solo como uma medida de pressão sobre as
prestadoras. Desta forma, os órgãos locais podem
acelerar a realização de processos de urbanização e
reurbanização essenciais para o desenvolvimento da
cidade.

Enfim, a concretização dessas políticas urbanas,


como de qualquer política pública, não seria possível
sem eficientes mecanismos de sanção. Isso significa
que a concretização dos objetivos da regulação local de
infra-estruturas torna-se mais provável caso os entes
públicos disponham de medidas de correção direta ou
indireta de atos indevidamente praticados pelas
prestadoras de serviços no território urbano.

Em São Paulo, as sanções pelo descumprimento


da política de regulação local de infra-estruturas de
serviços incluem a aplicação de multa por metro linear
de obra, a apreensão de materiais e equipamentos de
infra-estrutura urbana, a inutilização ou remoção dos
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 98

equipamentos de infra-estrutura e a suspensão da


expedição de novas autorizações para novas obras de
Para
pesquisar engenharia. O Poder Público, ademais, poderá
determinar à prestadora de serviços que houver
Você saberia dizer instalado infra-estruturas sem permissão a repor o
quais seriam as
maiores prestadoras pavimento e/ou mobiliário urbano afetado.
de serviços de sua
cidade?
Pesquise sobre o
assunto e descubra! Apesar de sua inegável utilidade, esse conjunto
de sanções deve ser utilizado e interpretado com
cautela pelas autoridades responsáveis pela execução
das políticas urbanas. Há, por exemplo, restrições
lógicas à remoção, apreensão ou inutilização de infra-
estruturas vinculadas a serviços de interesse geral,
uma vez que tais medidas poderiam comprometer o
acesso a serviços essenciais por parte da população
local. As infra-estruturas de serviços, como parte do
domínio urbano, estão vinculadas a funções urbanas de
circulação, integração e acesso que não podem ser
limitados livremente pelos órgãos locais. O limite
dessas sanções se encontra, portanto, nessas funções
sociais e urbanísticas e nos direitos fundamentais dos
habitantes locais.

A inutilização e a destruição de redes e


equipamentos de infra-estruturas instalados de modo
irregular também encontram limites no direito de
propriedade das prestadoras de serviços, por se tratar
de um direito fundamental consagrado nos sistemas
jurídicos de países capitalistas. Assim, a inutilização de
infra-estruturas apenas deve ser aplicada como última
medida em caso de urgente defesa do meio ambiente
ou da população, ou melhor, em hipótese na qual as
infra-estruturas coloquem em risco direto os interesses
públicos.

A adequação das sanções também dependerá da


verificação de possíveis falhas no planejamento urbano
ou na atividade de controle prévio das infra-estruturas
pelas autoridades locais. Ao se constatar omissão ou
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 99

falha do Poder Público municipal em suas tarefas de


planejamento, ficará mitigada a culpa da prestadora Você sabia?

pela implantação indevida das infra-estruturas e, por


conseqüência, deverá ser reduzida ou até excluída sua Esgoto é o termo
usado para as águas
responsabilidade em termos jurídicos e financeiros. que, após a
utilização humana,
apresentam as suas
características
Enfim, as questões acima apontadas são apenas naturais alteradas.
Conforme o uso
exemplos da problemática que cerca a regulação de predominante:
comercial, industrial
infra-estruturas de serviços na cidade de São Paulo, ou doméstico essas
águas apresentarão
mas que, de modo algum, nega a utilidade dessas características
diferentes e são
políticas urbanas em nível local. genéricamente
designadas de águas
residuais.
ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS

Estação de Tratamento de Águas Residuais


(ETAR) que, no Brasil, se designa oficialmente também
por Estação de Tratamento de Efluentes (ETE), são
estações que tratam as águas residuais de origem
doméstica e/ou industrial, comumente chamadas de
esgotos sanitários ou despejos industriais, para depois
serem escoadas para o mar ou rio com um nível de
poluição aceitável (ou então, serem "reutilizadas" para
usos domésticos), através de um emissário, conforme a
legislação vigente para o meio ambiente receptor.
Numa ETAR, as águas residuais passam por vários
processos de tratamento com o objectivo de separar ou
diminuir a quantidade da matéria poluente da água.

PROCEDIMENTOS DE TRATAMENTO DE ÁGUAS


RESIDUAIS

 Pré-tratamento

No primeiro conjunto de tratamentos, designado


por pré-tratamento ou tratamento preliminar, o esgoto
é sujeito aos processos de separação dos sólidos mais
grosseiros como sejam a gradagem (no Brasil,
chamado de gradeamento) que pode ser composto por
grades grosseiras, grades finas e/ou peneiras rotativas,
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 100

o desarenamento nas caixas de areia e o


desengorduramento nas chamadas caixas de gordura
ou em pré-decantadores. Nesta fase, o esgoto é, desta
forma, preparado para as fases de tratamento
subseqüentes, podendo ser sujeito a um pré-
arejamento e a uma equalização tanto de caudais como
de cargas poluentes.

 Tratamento primário

Apesar do esgoto apresentar um aspecto


ligeiramente mais razoável após a fase de pré-
tratamento, posssui ainda praticamente inalteradas as

ESTAÇÃO DE TRATAMENTO
suas características poluidoras. Segue-se, pois, o
tratamento propriamente dito. A primeira fase de
tratamento é designada por tratamento primário, onde
a matéria poluente é separada da água por
sedimentação nos sedimentadores primários. Este
processo exclusivamente de ação física pode, em
alguns casos, ser ajudado pela adição de agentes
químicos que, através de uma coagulação/floculação,
possibilitam a obtenção de flocos de matéria poluente
de maiores dimensões e, assim, mais facilmente
decantáveis.

Após o tratamento primário, a matéria poluente


que permanece na água é de reduzidas dimensões,
normalmente constituída por colóides, não sendo por
isso passível de ser removida por processos
exclusivamente físico-químicos. A eficiência de um
tratamento primário pode chegar a 60% ou mais
dependendo do tipo de tratamento e da operação da
ETE.

 Tratamento secundário

Segue-se, pois, o chamado processo de


tratamento secundário, geralmente consistindo num
processo biológico, do tipo lodo ativado ou do tipo filtro
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 101

biológico, onde a matéria orgânica (poluente) coloidal é


consumida por microorganismos nos chamados
reatores biológicos. Estes reatores são normalmente
constituídos por tanques com grande quantidade de
microorganismos aeróbios, havendo por isso a
necessidade de promover o seu arejamento. O esgoto
saído do reator biológico contém uma grande
quantidade de microorganismos, sendo muito reduzida
a matéria orgânica remanescente. A eficiência de um
tratamento secundário pode chegar a 95% ou mais
dependendo da operação da ETE. Os microorganismos
sofrem, posteriormente, um processo de sedimentação
nos designados sedimentadores (decantadores)
secundários.

Findo o tratamento secundário, as águas


residuais tratadas apresentam um reduzido nível de
poluição por matéria orgânica, podendo, na maioria dos
casos, serem admitidas no meio ambiente receptor.

 Tratamento terciário

Normalmente, antes do lançamento final no


corpo receptor, é necessário proceder à desinfecção das
águas residuais tratadas para a remoção dos
organismos patogênicos ou, em casos especiais, à
remoção de determinados nutrientes, como o azoto e o
fósforo, que podem potenciar, isoladamente ou em
conjunto, a eutrofização das águas receptoras.

 Remoção de nutrientes

Águas residuárias podem conter altos níveis de


nutrientes como nitrogênio e fósforo. A emissão em
excesso destes pode levar ao acúmulo de nutrientes,
fenômeno chamado de eutrofização, que encoraja o
crescimento excessivo de algas e cianobactérias (algas
azuis). Isto pode levar a um rápido crescimento de
algas (bloom). A maior parte destas algas acaba
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 102

morrendo, porém a decomposição das mesmas por


bactérias remove oxigênico da água e a maioria dos
peixes morrem. Além disso, algumas espécies de algas
produzem toxinas que contaminam as fontes de água
potável.
Importante
Há diferentes processos para remoção de
O tratamento de nitrogênio e fósforo:
águas residuais
acontecem na
seguinte sequência:  Desnitrificação requer condições anóxicas
Pré-tratamento,
tratamento primário, para que as comunidades biológicas
tratamento
secundário, apropriadas se formem. A desnitrificação é
Tratamento
terceário, Remoção facilitada por um grande número de
de Nutrientes,
Desnitrificação, bactérias. Métodos de filtragem em areia,
Remoção de fósforo,
Desinfecção. lagoa de polimento, podem reduzir a
quantidade de nitrogênio. O sistema de lodo
ativado, se bem projetado, também pode
reduzir significante parte do nitrogênio.

 Remoção de fósforo: pode ser feita por


precipitação química, geralmente com sais de
ferro (ex: cloreto férrico) ou alumínio (ex:
sulfato de alumínio). O lodo químico
resultante é difícil de tratar e o uso dos
produtos químicos torna-se caro. Apesar
disso, a remoção química de fósforo requer
equipamentos muito menores que os usados
por remoção biológica.

 Desinfecção: A desinfecção das águas


residuais tratadas objetiva a remoção dos
organismos patogênicos. O método de
cloração também tem contribuído
significativamenta na redução de odores em
estações de tratamento de esgoto. Revelou-
se entre os processos artificiais o de menor
custo e de elevado grau de eficiência em
relação a outros processos como a ozonização
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 103

que é bastante dispendiosa e a radiação


ultra-violeta que não é aplicável a qualquer
situação.

EXERCÍCIO 1

Assinale a única opção que NÃO diz respeito a um


desafio na área de gestão de infra-estruturas locais
relacionada à temática sócio-ambiental:

( A ) Necessidade de aprimoramento do sistema de


gestão ambiental;
( B ) Modernização do sistema de licenciamento
ambiental;
( C ) Demanda por mais espaços de participação e
discussão sobre o alcance do desenvolvimento
sustentável;
( D ) Gestão de projetos valorizadores de uma
abordagem estratégica da dimensão ambiental;
( E ) Gestão de políticas públicas onde o meio
ambiente não figura como um elemento central
de análise e discussão.

EXERCÍCIO 2

Diferentemente de outros setores – como o elétrico e


de transportes - o Poder Concedente no setor de
saneamento pertence:

( A ) A União;
( B ) Ao Estado;
( C ) A um pool de instituições Privadas;
( D ) Ao Município;
( E ) A Parceria Estado-Município.
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 104

EXERCÍCIO 3

Cite pelo menos dois motivos que justificam a


necessidade de se controlar e gerenciar as infra-
estruturas no nível municipal:

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCÍCIO 4

A política de uso dos espaços para a instalação de infra-


estruturas guia-se e se sujeita a um amplo rol de
diretrizes. Cite pelo menos duas dessas diretrizes
explicando seus objetivos:

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

 A maior parte das redes de infra-estrutura está


hoje sob a esfera do poder estadual ou federal.
Contudo como estas redes que ultrapassam as
fronteiras de um município, dificilmente uma
cidade isoladamente tem força política para
determinar a estratégia de investimentos e
gestão destas infra-estruturas;
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 105

 A presença ou ausência dessas redes de serviços,


sua qualidade e disponibilidade no território
municipal são absolutamente determinantes do Quer
saber mais?
próprio modelo de gestão territorial, com enormes
impactos na economia das cidades; A necessidade de se
controlar e gerenciar
as infra-estruturas
 Que a abordagem da dimensão estratégica da no nível municipal,
tendo em vista as
variável ambiental é fundamental para os dificuldades,
interesses e
processos que envolvem o planejamento e a objetivos de cada
comunidade local,
tomada de decisão voltada para a gestão de não decorre apenas
de uma afirmação
políticas públicas e projetos de infra-estrutura; teórica sobre um
modelo de cidade
ideal para o século
XXI. As infra-
 Existe uma necessidade urgente de estruturas de
serviços, na
aprimoramento e de modernização do sistema sociedade de redes e
de gestão ambiental pública, de modo particular no território dos
fluxos de pessoas,
no tocante ao licenciamento; serviços,
mercadorias e
informações geram
diversos problemas
 O Saneamento básico é a atividade econômica que exigem especial
atenção dos juristas
voltada para o abastecimento de água potável e urbanistas.

encanada e à coleta, tratamento de esgoto e


controle de pragas e qualquer tipo de agente
patogênico, visando a saúde da comunidade.
Trata-se de um setor carente que se caracteriza
pela necessidade de um alto investimento em
obras e constantes melhoramentos;

 Diferente de outros setores o poder concedente


no setor de saneamento, em termos de
prestação de serviços, é do Município;

 A alocação de redes e equipamentos urbanos na


cidade envolve um conjunto de interesses
econômicos e políticos que nem sempre são
compatíveis, podendo existir, por exemplo,
disputas entre os entre político-administrativos
municipais responsáveis pela gestão urbana e os
prestadores de serviços;
Aula 3 | Gestão de infra-estruturas locais 106

 Desde 1994 vêm ocorrendo movimentos de


privatização na área de saneamento a partir de
uma legislação própria referente a regulação dos
sistema de saneamento no município;

 A Estação de Águas Residuais (ETAR) também


chamada de Estação de Tratamento de Efluentes
(ETE) são estações que tratam as águas
residuais de origem doméstica ou industrial
denominadas vulgarmente de esgotos sanitários
ou despejos industriais;

 Os procedimentos de tratamentos dos mesmos


envolve as seguintes etapas: pré-tratamento
(filtragem grosseira), tratamento primário
(separação da água e da matéria poluente),
tratamento secundário (consumo da matéria
orgânica por microorganismos), tratamento
terciário (desinfecção)e remoção de nutrientes
como nitrogênio e fósforo.
4

AULA
Desenvolvimento
Local
Koffi Amouzou

Esta aula procura oferecer uma visão metodológica geral e um


cardápio de técnicas e instrumentos de trabalho, para orientar os
participantes nas atividades de planejamento municipal e local. As
Apresentação

equipes técnicas devem aproveitar apenas como um suporte


técnico e sugestões de instrumentos para o planejamento,
ressaltando, sobretudo, uma visão lógica e estruturada e alguns
princípios e pressupostos básicos de trabalho.
Deve, portanto, ser considerado como um roteiro de trabalho para
o planejamento local de municípios, utilizando o enfoque de
desenvolvimento sustentável e apropriando-se dos avanços
conceituais e técnicos registrados, nas últimas décadas, na prática
de planejamento.
São, portanto, temas tratados nesta aula:
Perspectivas do Desenvolvimento Local - Possibilidades de
Financiamento - Ampliação de recursos para o Desenvolvimento
Urbano - Governo municipal e desenvolvimento econômico Local
modelos de financiamento do desenvolvimento local.

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja


Objetivos

capaz de:

 Analisar as perspectivas do desenvolvimento sustentável local e


as alternativas de financiamento dos projetos de
desenvolvimento sustentável;
 Despertar o interesse do participante em desenvolver projetos
sociais.
Aula 4 | Desenvolvimento local 108

Definições e conceitos de desenvolvimento


local
Importante
A introdução constante de inovações
O desenvolvimento tecnológicas e organizativas na base produtiva constitui
local pode ser
considerado como um elemento determinante do incremento da
conjunto de
atividades produtividade e da competitividade. Na realidade, os
econômicas e sociais
(e não de forma principais desafios da revolução tecnológica e
setorial ou mono-
escalar) com alto organizativa se encontram hoje nos níveis
grau de
interdependência
microeconômicos e mesoeconômicos. A crescente
com os diversos globalização econômica, o grau de exposição externa
segmentos do tecido
sócio-econômico da das diversas economias e as maiores exigências que
sociedade (âmbitos
político, legal, impõem a disputa competitiva nos distintos mercados
educacional,
econômico, não fazem senão acentuar a necessidade de inovações
ambiental,
tecnológico e ou adaptações nestes níveis.
cultural) e com
agentes presentes
em deferentes
escalas econômicas Isto quer dizer que, apesar de nem todos
e políticas (do local
ao global). Por
municípios brasileiros perseguirem o objetivo de
conseguinte, é competir nos mercados nacionais, estes sempre devem
fundamental que
seja planejado como constituir um “referencial” obrigatório para que exista a
um sistema
integrado no suficiente tensão estimuladora do incremento da
mercado global e
tendo em conta a eficiência produtiva e da competitividade nos processos
dimensão social
local. produtivos e nos mercados locais onde as empresas e
cidadãos desenvolvem suas atividades.

DESENVOLVIMENTO LOCAL

O que é desenvolvimento local e municipal? Em


que condições históricas e em qual marco conceitual
estão ocorrendo ou estão sendo propostos os processos
endógenos e localizados de desenvolvimento?

O que está acontecendo com a organização do


território e a reestruturação das instituições públicas no
espaço, e quais as perspectivas efetivas de
transformações e desenvolvimento no plano local e
municipal?
Aula 4 | Desenvolvimento local 109

Estas são as questões, articuladas e interativas,


que se pretendem analisar neste primeiro momento,
definindo as bases para a proposta de metodologia de
planejamento.

O QUE É DESENVOLVIMENTO LOCAL E MUNICIPAL?

Desenvolvimento local é um processo endógeno


registrado em pequenas unidades territoriais e
agrupamentos humanos capaz de promover o
dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de
vida da população. Representa uma singular
transformação nas bases econômicas e na organização
social em nível local, resultante da mobilização das
energias da sociedade, explorando as suas capacidades
e potencialidades específicas. Para ser um processo
consistente e sustentável, o desenvolvimento deve
elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e
competitividade da economia local, aumentando a
renda e as formas de riqueza, ao mesmo tempo em que
assegura a conservação dos recursos naturais.

Apesar de constituir um movimento de forte


conteúdo interno, o desenvolvimento local está inserido
em uma realidade mais ampla e complexa, com a qual
interage e da qual recebe influências e pressões
positivas e negativas. Dentro das condições
contemporâneas de globalização e intenso processo de
transformação, o desenvolvimento local representa,
também, alguma forma de integração econômica com o
contexto regional e nacional, que gera e redefine
oportunidades e ameaças (Buarque e Bezerra, 1994),
exigindo competitividade e especialização.

REESTRUTURAÇÃO SOCIOECONÔMICA DO
MUNICÍPIO OU LOCALIDADE

Mesmo quando decisões externas de ordem


política ou econômica tenham um papel decisivo na
reestruturação socioeconômica do município ou
Aula 4 | Desenvolvimento local 110

localidade, o desenvolvimento local requer sempre


alguma forma de mobilização e iniciativas dos atores
locais em torno de um projeto coletivo. Do contrário, o
mais provável é que as mudanças geradas desde o
exterior não se traduzam em efetivo desenvolvimento e
não sejam internalizadas na estrutura social, econômica
e cultural local ou municipal, desencadeando a elevação
das oportunidades, o dinamismo econômico e aumento
da qualidade de vida de forma sustentável.

As experiências bem-sucedidas de
desenvolvimento local (endógeno) decorrem, quase
sempre, de um ambiente político e social favorável,
expresso por uma mobilização, e, principalmente, de
convergência importante dos atores sociais do
município ou comunidade em torno de determinadas
Importante
prioridades e orientações básicas de desenvolvimento.
O desenvolvimento Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade
local está associado,
da coletividade conjunta da sociedade que dá sustentação e viabilidade
normalmente, a
iniciativas política a iniciativas e ações capazes de organizar as
inovadoras e
mobilizadoras,
energias e promover a dinamização e transformação da
articulando as
realidade. O conceito genérico de desenvolvimento local
potencialidades
locais nas condições pode ser aplicado para diferentes cortes territoriais e
dadas pelo contexto.
Como diz Arto aglomerados humanos de pequena escala, desde a
Haveri, “as
comunidades comunidade e os assentamentos de reforma agrária,
procuram utilizar
suas características até o município ou mesmo microrregiões homogêneas
específicas e suas
qualidades de porte reduzido.
superiores e se
especializam nos
campos em que têm
uma vantagem
O desenvolvimento municipal é, portanto, um
comparativa com
caso particular de desenvolvimento local, com uma
relação às outras
regiões” (Haveri, amplitude espacial delimitada pelo corte político-
1996).
administrativo do município. Pode ser mais amplo que a
comunidade e menos abrangente que o microrregional
ou supramunicipal (aglomeração de municípios ou
partes de municípios constituindo uma região
homogênea).
Aula 4 | Desenvolvimento local 111

AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL

Em resumo, a difusão do desenvolvimento


depende da incorporação do território socialmente
organizado e da capacidade deste para conseguir que
se introduzam as necessárias inovações tecnológicas e
organizativas em seu tecido produtivo e empresarial. A
tese do “transbordamento” dos efeitos positivos que
gera o crescimento econômico concentrado em grandes
empresas e núcleos urbanos não foi demonstrada na
prática. Em lugar de se continuar usando a metáfora da
“locomotiva”, que supostamente arrasta atrás de si o
crescimento dos territórios em desenvolvimento, parece
requerer-se outro tipo de comparação mais apropriada
e mais real.

Entre os traços que caracterizam o modelo de


desenvolvimento pós-fordista atual, figura a crescente
importância das economias baseadas na diferenciação e
qualidade de produtos, que deriva de uma análise mais
detida da segmentação da demanda. Contudo, isto não
deveria interessar apenas às posições marcadamente
elitistas que buscam identificar os segmentos com
maior capacidade aquisitiva, mas também às que
perseguem a satisfação das necessidades básicas nos
segmentos de demanda potencial que atualmente
carecem de tal capacidade.

A incorporação destes segmentos de população,


mediante o fomento de projetos e a geração de
empregos em nível local de forma coerente com as
demandas reais insatisfeitas em matéria de
alimentação, habitação, vestuário, meio ambiente,
qualidade de vida e outras, constitui um tipo de
intervenção na qual as políticas sociais superam seu
freqüente enfoque meramente assistencial e se
convertem em alavancas do desenvolvimento produtivo
com eqüidade social e sustentabilidade ambiental.
Aula 4 | Desenvolvimento local 112

Como já foi reiterada, a introdução de inovações


tecnológicas é crucial para o desenvolvimento. Mas isto
Quer
saber mais?
não consiste em incorporar às empresas um pacote
exógeno de técnicas que podem ser adquiridas nos
Desenvolvimento mercados. Ao contrário, trata-se de uma ação
local é um processo
endógeno registrado essencialmente criativa por parte das empresas, e
em pequenas
unidades territoriais conseqüentemente, de caráter endógeno, que pode ser
e agrupamentos
humanos capaz de facilitada de forma decisiva pela existência de um
promover o
dinamismo
“ambiente territorial inovador” de serviços empresariais
econômico e a avançados, e que consiste em que as empresas
melhoria da
qualidade de vida da adaptem conhecimentos inovadores genéricos
população.
Representa uma (tecnológicos ou organizativos) com vistas em produzir,
singular
transformação nas por si mesmas, conhecimentos específicos.
bases econômicas e
na organização
social em nível local,
resultante da Esta capacidade para produzir conhecimentos
mobilização das
energias da específicos envolve o conjunto da organização interna
sociedade,
explorando as suas
da empresa e suas relações com o ambiente territorial,
capacidades e marco no qual é vital ter possibilidades de acesso aos
potencialidades
específicas. Para ser recursos estratégicos empresariais. Para construir este
um processo
consistente e nível intermediário (ou mesoeconômico) entre o
sustentável, o
desenvolvimento mercado e a empresa, é fundamental a negociação
deve elevar as
oportunidades entre os agentes empresariais e os poderes públicos
sociais e a
viabilidade e locais.
competitividade da
economia local,
aumentando a renda
e as formas de
Outro componente desse ambiente inovador
riqueza, ao mesmo deve ser o estímulo, a cooperação inter-empresarial, já
tempo em que
assegura a que a conquista da competitividade não é incompatível
conservação dos
recursos naturais. com o recurso à cooperação entre empresas para
acessar alguns dos recursos estratégicos citados.

Os objetivos das políticas de desenvolvimento


local devem derivar das estratégias que estabeleçam
cada território, as quais, por sua vez, têm que guardar
adequada coerência com as restantes políticas no
âmbito do Estado. Neste terreno não existem receitas
únicas, no entanto, cabe citar aqueles objetivos
orientados a:
Aula 4 | Desenvolvimento local 113

 Estimular e detectar iniciativas produtivas;


 Facilitar às empresas locais o acesso
negociado aos serviços avançados de apoio à
produção;
 Estabelecer mecanismos para o financiamento
de novas empresas e uma oferta de crédito
compatível com as características da PME e
da microempresa;
 Incentivar a cooperação inter-empresarial no
território.

A política de desenvolvimento local difere da


política industrial tradicional, na medida em que centra
sua atenção na PME e na microempresa, assim como na
criação de novas empresas inovadoras, no lugar da
habitual tendência em favor da grande empresa. Isto
não significa que as grandes empresas e as cadeias
produtivas geradas no território, a partir delas, não
devam ser objeto de interesse para o desenvolvimento
econômico local; o que se quer destacar é a primordial
importância outorgada às empresas de pequena e
média dimensão, que, como vimos, constituem a parte
majoritária e mais vulnerável do tecido empresarial e
um grupo que geralmente depende da ampla difusão do
crescimento e do emprego nas diferentes regiões de
um país.

Igualmente, a política de desenvolvimento local


difere da política clássica de ordenamento do território
em que seu objetivo não é a localização de
investimentos no espaço, mas o fomento de novas
atividades produtivas e empresariais a partir de
posições sobre o desenvolvimento endógeno e
sustentável num território.

Em outras palavras, as políticas de


desenvolvimento local implicam uma maior coerência
Aula 4 | Desenvolvimento local 114

com os processos de descentralização e difusão


territorial do crescimento econômico.
Importante

Nas estratégias de desenvolvimento econômico


Globalização e local, o espaço territorial é concebido como agente de
desenvolvimento
local são dois pólos transformação social e não como um mero espaço
de um mesmo
processo complexo e funcional. Nesta perspectiva, o desenvolvimento local,
contraditório,
exercendo forças de o território socialmente organizado e suas
integração e
desagregação, características culturais e históricas são aspectos muito
dentro do intenso
jogo competitivo importantes.
mundial. Aomesmo
tempo em que a
economia se
globaliza, integrando
Igualmente, a sociedade local não se ajusta de
a economia forma passiva aos grandes processos de transformação
Sérgio C. Buarque
12 mundial, surgem em curso, mas desenvolve iniciativas próprias, a partir
novas e crescentes
iniciativas no nível de suas particularidades territoriais nos planos
local, com ou sem
integração na econômico, político, social e cultural.
dinâmica
internacional, que
viabilizam processos
diferenciados de Reitera-se então que, territorialmente, existe um
desenvolvimento no
espaço. potencial de recursos (humanos, institucionais,
econômicos e culturais), que supõe um potencial de
desenvolvimento endógeno.

Para identificar esta potencialidade de


desenvolvimento, deve-se dispor de informação
suficiente sobre os aspectos mais substantivos do
tecido empresarial, tais como o censo de
estabelecimentos ou unidades produtivas; sua
localização territorial; suas cadeias produtivas; o
mercado de trabalho local; a articulação entre o
sistema educativo e de capacitação da força de trabalho
e os problemas e necessidades locais; as instituições de
capacitação empresarial e tecnológica; o sistema de
pesquisa e desenvolvimento; o inventário dos recursos
naturais e ambientais; a estrutura social e política; a
tradição cultural local; e as organizações
representativas de empresários e trabalhadores, para
citar alguns desses aspectos.
Aula 4 | Desenvolvimento local 115

Os poderes públicos locais e os agentes


empresariais privados devem negociar a
institucionalidade mais adequada para facilitar a
recompilação sistemática desta informação ou para
promover a criação dos espaços de intervenção público-
privada definidos nestes âmbitos.

Uma municipalidade que não empreenda estas


atividades fica condenada a distribuir as escassas
transferências sociais recebidas do nível central, em
lugar de situar-se como agente animador de
desenvolvimento econômico local na esfera da
produção e da geração de emprego e renda.

A existência de capacidade empresarial


inovadora em nível local é, talvez, o elemento mais
decisivo para liderar o processo de desenvolvimento e
mobilizar os recursos disponíveis.

A freqüente carência deste componente decisivo


para o desenvolvimento obriga a abordar sua
“construção social”. Daí a transcendência de estimular
as atitudes criativas e inovadoras desde a base do
sistema escolar. Isto pode justificar igualmente uma
intervenção do governo local na gestão empresarial
direta onde exista escassez de empresários inovadores,
enquanto se desenvolve no território o citado processo
de construção social para superar essa carência no
futuro.

Como se pode ver, na busca do desenvolvimento


econômico local não há receitas nem dogmas. Cabe,
ainda, destacar que não será o desmantelamento do
Estado que levará ao desenvolvimento, mas a definição
de uma nova agenda de atuações negociadas com o
setor empresarial e o conjunto da sociedade civil
territorial (trabalhadores, entidades financeiras, centros
de consultoria e investigação científica, organizações
Aula 4 | Desenvolvimento local 116

não-governamentais de desenvolvimento, entre


outros), na qual o planejamento do desenvolvimento se
visualiza como uma tarefa coletiva de interesse comum
para elevar o nível de vida de toda a população.
Para pensar

Pode-se dizer, como destaca Vázques Barquero


A partir das três (1988), que o desenvolvimento econômico local é um
dimensões
destacadas por processo de desenvolvimento econômico e mudança
Vázques, procure
analisar que se em estrutural que conduz a um melhor nível de vida da
sua cidade tais
processos de população local e onde podem distinguir-se três
desenvolvimento
local são ou não dimensões principais:
valorizados.

 Econômica: os empresários locais usam sua


capacidade para organizar os fatores
produtivos endógenos com níveis de
produtividade suficientes capazes de competir
nos mercados;
 Sociocultural: os valores e instituições locais
permitem impulsionar ou apoiar o próprio
processo de desenvolvimento;
 Político-administrativo: as políticas territoriais
facilitam ou estimulam a criação de um
“ambiente inovador” favorável ao
desenvolvimento endógeno.

ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO


LOCAL

Na definição de uma estratégia de


desenvolvimento econômico local, podem-se destacar,
igualmente, alguns aspectos e linhas de política
fundamentais:

 A articulação produtiva do tecido empresarial


e as diferentes atividades rural-urbanas,
agroindustriais e de serviços no território;
Aula 4 | Desenvolvimento local 117

 O compromisso com a geração de emprego


produtivo e o funcionamento do mercado de
trabalho local;
 O conhecimento das tecnologias que melhor
se adéqüem à dotação de recursos e
potencialidades territoriais, e a atenção às
inovações tecnológicas e organizativas
apropriadas aos níveis produtivo e
empresarial locais;
 A participação dos trabalhadores locais na
redefinição da organização produtiva;
 A adaptação do sistema educativo e de
capacitação profissional à problemática
produtiva e social territorial;
 A existência de políticas específicas de apoio
à pequena, média e microempresa, assim
como orientadas para modernizar o setor de
auto-subsistência e a economia informal;
 O acesso aos serviços avançados de apoio à
produção (informação, capacitação
empresarial e tecnológica, financiamento da
pequena e média empresa e microempresa).

Algumas destas linhas de política devem ser


negociadas entre as diversas instâncias públicas
territoriais, a fim de esboçar as atuações de forma
coerente. Assim, por exemplo, pode ser preciso
reorientar as políticas de eqüidade inter-territorial
formuladas pela administração central (sobre infra-
estrutura básica, equipamentos sociais e outras), para
que respondam à lógica de fomento produtivo e
empresarial em cada território do Estado.

Daí a transferência de competências reais e


parcelas de poder que permeia a descentralização
político-territorial constituir um requisito básico para
dotar os territórios do máximo de autonomia e
Aula 4 | Desenvolvimento local 118

liberdade na aplicação deste tipo de estratégia de


desenvolvimento local.
Quer
saber mais?
Deste modo, se possibilita o incremento da
Segundo Raffestin coesão e capacidade do funcionamento autônomo da
(1993): “É essencial
compreender bem economia e da sociedade locais, tornando-as menos
que o espaço é
anterior ao vulneráveis e subordinadas.
território. O
território se forma a
partir do espaço, é o
resultado de uma O resultado disso, longe de debilitar o Estado,
ação conduzida por
fortalece-o notavelmente ao reforçar sua própria base
um ator
sintagmático (ator social e econômica.
que realiza um
programa) em
qualquer nível. Ao
se apropriar de um ESPAÇO, TERRITÓRIO E INSTITUIÇÕES DE
espaço, concreta ou
abstratamente DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO LOCAL
[...] o ator
“territorializa” o
espaço.
[...] um espaço onde A diferença entre “espaço” e “território”
se projetou um
trabalho, seja
energia e
As novas tecnologias da informação e da
informação, e que,
por conseqüência, comunicação estão transformando substancialmente a
revela relações
marcadas pelo economia e a sociedade contemporâneas. Contudo, elas
poder. (...) o
território se apóia no não constituem mais que um dos elementos principais
espaço, mas não é o
espaço. É uma da profunda reestruturação tecnológica, organizativa,
produção a partir do
espaço. Ora, a social e institucional a que se assiste a partir da fase
produção, por causa
de todas as relações recessiva da anterior “onda larga” da acumulação
que envolve, se
inscreve num campo
capitalista. Assim, todos os processos produtivos, as
de poder [...]”
formas de organização do trabalho e de gestão
(p. 143-144).
empresarial e os modos de regulação dos processos
RAFFESTIN, Claude.
Por uma geografia sócioeconômicos estão sendo submetidos a mudanças
do poder.
São Paulo: Ática, radicais de conteúdo e enfoque.
1993.

Em tais circunstâncias, pouco adianta pensar


unicamente no “espaço”, isto é, em termos de distância
ou custos de produção, já que o essencial é ver a
maneira de introduzir inovações tecnológicas, sociais e
organizativas nos bastidores produtivo e empresarial
para o qual é preciso definir as novas formas de
atuação da administração pública em seus distintos
níveis territoriais, a fim de estimular o fomento
Aula 4 | Desenvolvimento local 119

produtivo e a negociação estratégica entre atores para


o fomento do desenvolvimento econômico e social.

Neste sentido, é imprescindível raciocinar em


termos de “territórios socialmente organizados”,
concebidos de acordo com suas capacidades para
materializar tais informações e gerar relações
sinergéticas positivas entre os responsáveis pelas
atividades de produção, isto é, o tecido empresarial em
seu conjunto.

O conceito de “espaço” como suporte geográfico


no qual se desenvolvem as atividades socioeconômicas,
comumente, traz a idéia de homogeneidade e as
preocupações fundamentais a ele relacionadas se
referem à distância, custos de transporte, à
aglomeração de atividades ou à polarização do
crescimento. Não obstante, na perspectiva do
desenvolvimento econômico local e regional, o
interesse se centra em um conceito diferente, o de
“território”, que compreende a heterogeneidade e
complexidade do mundo real, suas características
ambientais específicas, os atores sociais e sua
mobilização em torno de diversas estratégias e
projetos, assim como a existência de recursos
estratégicos para o desenvolvimento produtivo e
empresarial e o respectivo acesso. Em síntese, face ao
conceito de “espaço”, como contexto geográfico dado,
interessa ressaltar o “território” como ator do
desenvolvimento.

O conceito de espaço

O enfoque macroeconômico predominante na


visão convencional da ciência econômica, ao centrar-se
nos grandes agregados médios (inflação, déficit público,
ritmo de crescimento do produto interno bruto e déficit
da balança de pagamento, entre outros), não considera
Aula 4 | Desenvolvimento local 120

os atores socioeconômicos reais e, ao mesmo tempo,


simplifica ou reduz o papel do território, que é
contemplado unicamente como espaço geográfico e não
como ator do desenvolvimento. A partir da perspectiva
aqui colocada, insiste-se, contudo, que o espaço não é
homogêneo, mas que existe uma diversidade de
situações e movimentos protagonizados pelos atores
socialmente organizados.

O conceito de território

Rogério Haesbaert analisa o território com diferentes


enfoques, elaborando uma classificação em que se
verificam três vertentes básicas: 1) jurídico-política,
segundo a qual “o território é visto como um espaço
delimitado e controlado sobre o qual se exerce um
determinado poder, especialmente o de caráter
estatal”; 2) cultural(ista), que “prioriza dimensões
simbólicas e mais subjetivas, o território visto
fundamentalmente como produto da apropriação
feita através do imaginário e/ou identidade social
sobre o espaço”: 3) econômica, “que destaca a
desterritorialização em sua perspectiva material,
como produto espacial do embate entre classes
sociais e da relação capital-trabalho”. (HAESBAERT
apud SPOSITO, 2004, p.18).

SPOSITO, Eliseu Savério. Sobre o conceito de


território: um exercício metodológico para a leitura
da formação territorial do sudoeste do Paraná. In:
RIBAS, A. D.; SPOSITO, E. S.; SAQUET, M. A.
Território e Desenvolvimento: diferentes
abordagens. Francisco Beltrão: Unioeste, 2004.

Ao fazer referência a um território incluem-se,


naturalmente, tanto os gestores públicos locais e
regionais como os atores privados empresariais e a
sociedade civil em seu conjunto. O desenvolvimento
produtivo não é um processo que dependa somente das
diretrizes e intervenções do Estado, nem tampouco é o
resultado exclusivo das atividades empresariais
privadas: o desenvolvimento depende da forma como o
conjunto da comunidade organiza a produção social. De
fato, a conquista da eficiência produtiva e a
competitividade das empresas privadas é função
Aula 4 | Desenvolvimento local 121

“sistêmica” de todo um conjunto de atividades que


envolve a sociedade, como a educação e a capacitação
de recursos humanos, a saúde, a higiene e a habitação,
a adequada resolução de conflitos no sistema judicial e,
sobretudo, as medidas dirigidas para garantir a
disponibilidade de recursos estratégicos ou serviços
avançados de apoio à produção na tríplice frente da
informação, capacitação e acesso a financiamento.

Daí a importância da intervenção dos poderes


públicos territoriais como “animadores” na construção
desse “ambiente” de serviços que, de forma sistêmica,
facilite ou torne possível o desenvolvimento produtivo e
empresarial. Isso quer dizer que o Estado e as
administrações públicas territoriais devem intervir
decisivamente no planejamento do desenvolvimento
econômico, embora os conteúdos, instrumentos, atores
e enfoques desses processos de planejamento sejam,
sem dúvida, diferentes. No momento atual, tal
intervenção deve ser estratégica, participativa e
essencialmente encaminhada para criar os necessários
espaços de negociação entre os diferentes atores
sociais em prol de uma meta comum, que é conseguir o
desenvolvimento sócioeconômico territorialmente
equilibrado e ambientalmente sustentável.

ELEMENTOS BÁSICOS DAS INICIATIVAS LOCAIS


DE DESENVOLVIMENTO

A primeira condição para o êxito das iniciativas


locais em favor do desenvolvimento é a coordenação
dos diversos agentes que atuam no território.
Normalmente, são os poderes públicos locais, na sua
condição de garantidores da coesão territorial, que
assumem e promovem estas iniciativas. Outro dos
pilares básicos das iniciativas locais de desenvolvimento
é a participação ativa de tais agentes territoriais.
Aula 4 | Desenvolvimento local 122

Também se deve assegurar o acesso aos


serviços estratégicos para a incorporação de inovações
tecnológicas e empresariais no tecido produtivo
territorial, o que exige igualmente animar a demanda
de tais serviços avançados de apoio à produção por
parte da PME e das microempresas existentes no
território, já que, em grande parte delas, não existe
uma convicção plena sobre a necessidade de incorporar
a seus custos de produção estes ativos inacessíveis
como componentes fundamentais.

A forma concreta desta política de animação por


parte dos poderes locais não responde a um modelo
único, como demonstra a diversidade de instrumentos
utilizados em diferentes experiências, como
"incubadoras de empresas", parques tecnológicos e
Quer
saber mais? institutos tecnológicos setoriais. A escolha deve guiar-
se, definitivamente, pelas características próprias de
Desenvolvimento
local e cada território, já que algumas fórmulas institucionais
descentralização são
processos distintos e de interlocução resultam mais apropriadas para uns
relativamente
que para outros.
independentes,
embora quase
sempre interligados
e complementares. A criação de "incubadoras de empresas" satisfaz
A descentralização
trata de um aspecto a necessidade de multiplicar as iniciativas empresariais
políticoinstitucional
que decorre de e impulsionar a transformação produtiva territorial.
decisões restritas à
forma de Para tanto se inicia pelo atendimento dos problemas
organização da
sociedade e da colocados no seu transcurso a partir da simples idéia de
administração
pública no trato das negócios até um projeto empresarial, incluído o estudo
políticas e
de sua viabilidade econômica, financeira e ambiental.
programas.
No entanto, a
descentralização
pode contribuir Este tipo de ajuda à criação de novas empresas
significativamente
para o e empresários pode ser prestado de diversas maneiras.
desenvolvimento
local, resultante, Uma delas é concentrar serviços elementares
normalmente, de
iniciativas e (administrativos e contábeis, telecomunicações,
capacidades
endógenas das formação básica de gestão empresarial) em um local
populações locais e
municipais e suas cedido pelo próprio município, pela câmara de comércio
instâncias político-
local ou associação de empresários, a fim de oferecer-
administrativas.
lhes a um custo razoável os novos projetos
Aula 4 | Desenvolvimento local 123

empresariais, inclusive com o mesmo endereço da


“incubadora”, até que se converta em uma nova
empresa e possa “abandoná-la" para inserir-se no
mercado. Igualmente, nestas "incubadoras de
empresas" podem realizar-se encontros setoriais entre
os novos empresários e os que se encontram em fases
mais avançadas de seus negócios.

Entre estas iniciativas destinadas a promover a


gestação de novos empresários, uma mais modesta são
as denominadas "balcões de gestão". Trata-se de
entidades que prestam serviços de consulta aberta aos
interessados em realizar projetos empresariais,
oferecendo essencialmente serviços de informação e
assessoramento, em geral não acompanhados dos
serviços elementares que proporcionam as
"incubadoras empresariais".

Os parques tecnológicos têm como precedente


os "pólos de crescimento" do período
desenvolvimentista anterior. Enquanto o propósito
destes últimos se limitava a atrair tecnologias já
existentes, o objetivo dos parques tecnológicos é criar,
produzir, adaptar ou difundir novas tecnologias,
mediante a multiplicação do intercâmbio de recursos
inacessíveis entre empresas e centros de inovação e
pesquisa e desenvolvimento, concentrados
geograficamente em um entorno territorial estratégico.

O êxito dos parques tecnológicos depende, pois,


do grau de compromisso dos diversos atores territoriais
que oferecem conhecimento tecnológico e criatividade
empresarial, assim como da densidade de seus
intercâmbios de recursos inacessíveis estratégicos. O
importante é que exista a capacidade de gerar e
adaptar novas tecnologias, aplicáveis especificamente
ao perfil de especialização produtiva atual e potencial
do território em questão, e que todo esse potencial
Aula 4 | Desenvolvimento local 124

criativo seja parte da interlocução com o conjunto de


empresas a ele pertencentes. Porém, para a PME e a
microempresa, tanto as "incubadoras" como os parques
tecnológicos têm algumas insuficiências, já que, a partir
de certo ponto, os serviços de que precisam as
empresas desta categoria já não são genéricos, pois é
necessário oferecer respostas técnicas especializadas
de acordo com os setores de atividade concretos que
lhes competem.

Estes serviços técnicos pormenorizados não são


previstos pelas "incubadoras de empresas" e, em geral,
não são encontrados nos parques tecnológicos. Daí
que, em determinadas experiências, tenha-se recorrido
à criação de institutos tecnológicos setoriais, nos quais
se busca concentrar os esforços para conhecer e
difundir as tecnologias específicas correspondentes aos
produtos regionais ou locais, facilitar informação sobre
os mercados de tais produtos e prever seu
comportamento, formar mão-de-obra especializada,
atender as exigências de certificação e homologação e,
em resumo, dispor de um conhecimento exaustivo
sobre os setores concretos do perfil produtivo territorial
e suas potencialidades.

O desenvolvimento local sustentável é o “processo


de mudança social e elevação das oportunidades da
sociedade, compatibilizando, no tempo e no espaço,
o crescimento e a eficiência econômicos, a
conservação ambiental, a qualidade de vida e a
eqüidade social, partindo de um claro compromisso
com o futuro e a solidariedade entre gerações”
(Buarque, 1994). Este conceito contém três grandes
conjuntos interligados e com características e papéis
diferentes no processo do desenvolvimento: a
elevação da qualidade de vida e a eqüidade social
constituem objetivos centrais; a eficiência e o
crescimento econômicos constituem pré-requisitos
fundamentais, sem os quais não é possível elevar a
qualidade de vida com eqüidade do modelo de
desenvolvimento e a conservação ambiental é um
condicionante decisivo da sustentabilidade do
desenvolvimento e da manutenção deste a longo
prazo.
Aula 4 | Desenvolvimento local 125

EXERCÍCIO 1

Assinale a única alternativa INCORRETA quanto aos


fatores necessários para a promoção bem sucedida de
processos de desenvolvimento local:

( A ) Um ambiente político e social favorável expresso


pela mobilização social;
( B ) Uma convergência dos atores sociais do
município ou comunidade em torno das
prioridades e orientações básicas de
desenvolvimento;
( C ) Um processo de educação ambiental que desperte
na população local um desejo de conhecer a
importância de sua localidade em termos da sua
história e potencialidades;
( D ) Um planejamento construído coletivamente a
partir das reais necessidades da população
envolvida;
(E) A implementação de novas tecnologias
comprometidas com o progresso local a todo
custo, ainda que isso venha a implicar em perdas
ambientais.
Aula 4 | Desenvolvimento local 126

EXERCÍCIO 2

“O desenvolvimento municipal é um caso particular de


desenvolvimento local”. Considerando esta idéia você
diria que:

( A ) Ela está incorreta, pois o desenvolvimento


municipal vai além de uma dimensão mais local;
( B ) A mesma está correta desde que consideremos o
município a partir de uma amplitude espacial
delimitada pelo seu corte político-administrativo;
( C ) Ela está correta, pois toda forma de
desenvolvimento não deixa de ter um
componente local;
( D ) A mesmo está incorreta, pois o desenvolvimento
municipal é sempre influenciado pelo contexto
Estadual;
( E ) Ela está correta apenas se considerarmos as
microrregiões do município.

EXERCÍCIO 3

Qual seria a diferença entre espaço e território e o que


esta distinção tem a ver com a temática do
desenvolvimento local?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 4 | Desenvolvimento local 127

EXERCÍCIO 4

Explique com suas palavras o que é Desenvolvimento


Local e qual seria sua importância?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

 O Desenvolvimento local ou endógeno é um


processo endógeno voltado para pequenas
unidades territoriais e agrupamentos
humanos capaz de promover um dinamismo
político-econômico e a melhoria da qualidade
de vida da população;

 Este tipo de desenvolvimento só é viável


através de uma ampla transformação das
bases econômicas e na organização sócio-
cultural no âmbito local resultante da
mobilização local, explorando as capacidades
e potencialidades da localidade envolvida;

 Experiências bem sucedidas de


desenvolvimento local decorrem de um
ambiente político-social favorável expresso
através da mobilização dos atores sociais
envolvidos;

 O desenvolvimento municipal é um caso


particular de desenvolvimento local,
entendendo o município como uma espécie de
região homogênea;
Aula 4 | Desenvolvimento local 128

 As políticas de desenvolvimento local


implicam em uma maior coerência com os
processos de descentralização e difusão
territorial do crescimento econômico;
Dica de
leitura

 Nas estratégias de desenvolvimento


Para SANTOS econômico local o espaço territorial é
(2002a), a formação
do território concebido como um agente de
perpassa pelo
espaço e a forma do transformação;
espaço é
encaminhada
segundo as técnicas
vigentes e utilizadas  Segundo Vázques o desenvolvimento
no mesmo. O
território pode ser econômico local possui Três dimensões
distinguido pela
intensidade das essenciais: econômica (valorização dos
técnicas
fatores produtivos locais), sócio-cultural
trabalhadas, bem
como pela (consideração dos valores e instituições
diferenciação
tecnológica das locais) e político-administrativo (políticas
técnicas, uma vez
que os espaços são territoriais facilitadoras);
heterogêneos.

SANTOS, Milton.
Metamorfoses do  São condições essenciais para o êxito das
espaço habitado:
fundamentos iniciativas de desenvolvimento locais: a
teóricos e
metodológicos da coordenação entre os diferentes agentes que
Geografia. São
Paulo: Hucitec,
atuam no território; participação ativa e
1996. compromissada dos mesmos; acesso aos
serviços estratégicos para inovações
tecnológicas e empresariais e valorização dos
potenciais econômicos e sócio-culturais da
própria localidade.
Alternativas de

5
Financiamento do

AULA
Desenvolvimento
Municipal
Koffi Amouzou

O Desenvolvimento municipal e seus desafios como a busca de


alternativas de financiamento e a ampliação das iniciativas locais
Apresentação

através da mobilização territorial é o foco desta aula. Atores


envolvidos com essa modalidade de desenvolvimento são
identificados tanto no âmbito rural quanto urbano, onde são
também examinadas estratégias favoráveis ao mesmo (como a
valorização da iniciativa privada através da construção de
parcerias) e a responsabilidade decisiva do Estado (uma vez que o
poder público é, de um modo geral, um dos principais promotores
do desenvolvimento). Nas páginas finais dessa aula encontramos
reflexões importantes sobre o novo cenário brasileiro em meados
dos anos 90 e a construção de uma nova sociedade civil participa
e consciente que resultou na criação de uma nova esfera entre o
público e o privado: o público não-estatal.

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja


capaz de:

 Compreender melhor as iniciativas e estratégias promotoras do


Objetivos

desenvolvimento municipal seja através do poder público seja


através das iniciativas privadas;
 Reconhecer algumas vias de intervenção abertas as iniciativas
locais - como a assinatura de convênios e parcerias e a re-
orientação apropriada da oferta de crédito;
 Identificar algumas das principais barreiras ao desenvolvimento
municipal – como a municipalização das políticas sociais, o
acirramento da competição entre municípios na captação de
investidores e intensificação da exclusão econômica e social
graças a globalização;
 Refletir sobre os impactos da nova sociedade civil surgida nos
anos 90 e o aparecimento da “esfera pública não-estatal” nos
rumos do desenvolvimento municipal.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 130

As iniciativas locais de desenvolvimento e


a responsabilidade do Estado
Quer
saber mais?
Segundo Albuquerque (1998): “as iniciativas
As políticas de locais de desenvolvimento acontecem, naturalmente,
desenvolvimento
local constituem em diversos âmbitos, tanto rurais quanto urbanos.
uma resposta
necessária aos Embora estas iniciativas difiram notavelmente segundo
principais desafios e
imperativos o seu contexto, a lógica a que respondem é
colocados pelo
ajuste estrutural real
essencialmente idêntica, isto é, buscar a mobilização
das economias
territorial a partir da prática de iniciativas empresariais
latino-americanas,
já que se orientam produtivas. No que se refere ao desenvolvimento rural,
fundamentalmente
para assegurar a convém insistir que este não pode contemplar
introdução de
inovações unicamente as atividades agrárias, já que nesse meio é
tecnológicas e
organizativas na possível promover outras iniciativas, tais como as
base produtiva de
cada território. vinculadas ao aproveitamento industrial de produtos
primários, o artesanato, a proteção do meio ambiente,
o turismo rural, ecológico e de aventura, o agro-
turismo, a proteção do patrimônio cultural e
paisagístico e desenvolvimento dos serviços. Em outras
palavras, também o desenvolvimento rural supõe a
criação de novas empresas e atividades relacionadas ou
não com a agricultura, assim como de um “ambiente
inovador”, apropriado para assegurar o acesso aos
serviços avançados de apoio à produção e fomento da
cultura inovadora em nível local” (p. 59).

Por outro lado, no meio urbano, os poderes


locais exercitam paralelamente iniciativas destinadas a
lutar contra a pobreza e desemprego e em favor do
meio ambiente. Nestes casos, a política de animação de
projetos locais de desenvolvimento se enriquece com as
políticas formuladas para responder a estas exigências
sociais, trabalhistas e ambientais, já que as políticas
que buscam satisfazer necessidades fundamentais (por
exemplo, a preocupação de casas em bairros
pauperizados ou a distribuição de produtos básicos em
zonas isoladas), assim como as políticas que se ocupam
da reinserção dos trabalhadores mediante o
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 131

melhoramento de sua qualificação profissional, ou


aquelas que estimulam a reciclagem de resíduos ou
materiais recuperáveis, são todas relevantes para o
desenvolvimento e, como tais, constituem iniciativas
locais a seu favor.

Finalmente, deve-se assinalar que o fato de que


os poderes públicos locais ampliem sua ação em todos
estes âmbitos não significa que ao Estado central já
não lhe corresponda um papel decisivo nas iniciativas
locais de desenvolvimento. A descentralização, longe de
desobrigar o Estado de suas responsabilidades,
geralmente as põe ainda mais evidentes. Estas
responsabilidades do Estado são fundamentais no
tocante, entre outros, aos sistemas de ciência e
tecnologia, educação e capacitação, sensibilização no
que respeita ao desenvolvimento sustentável e ações
em seu favor, serviços de informação e base de dados
de interesses empresariais, levantamento de mercados
externos, infra-estrutura básica de energia,
abastecimento de água, transporte e telecomunicações,
e acesso a fontes apropriadas de crédito e capital de
risco para a PME e a microempresa (Albuquerque,
1998).

Como se pode ver, existe todo um conjunto de


atividades de ordenamento do território, assim como
uma visão produtiva do meio ambiente e de adequação
das condições do “ambiente” territorial que são
responsabilidade do Estado central. Estas atividades
não deveriam ser contempladas com um enfoque
exclusivamente centralista, mas com uma sensibilidade
máxima no que diz respeito às atividades promovidas a
partir do território, já que só assim será possível
avançar para uma mais ampla difusão do crescimento
econômico e emprego.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 132

Neste sentido, parece oportuno indagar algo


mais sobre os diferentes tipos de iniciativas locais de
desenvolvimento, em particular das orientadas para
três aspectos decisivos: o acesso à informação
tecnológica, a capacitação dos recursos humanos e o
financiamento da PME e da microempresa.

Importante
INICIATIVAS LOCAIS EM MATÉRIA DE
A primeira condição FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO
para o êxito das
iniciativas locais em
favor do
desenvolvimento é a Segundo Albuquerque (1998) O acesso ao
coordenação dos
diversos agentes
financiamento adequado para a PME e a microempresa
que atuam no
é outro dos recursos estratégicos a respeito do qual as
território.
Normalmente, são iniciativas territoriais também desempenham um papel
os poderes públicos
locais, na sua muito importante. Em geral, a falta de linhas de crédito
condição de
garantidores da que sejam ajustadas às circunstâncias e características
coesão territorial,
que assumem e da pequena e média empresas, assim como a falta de
promovem estas
iniciativas. Outro linhas de capital de risco, capital semente, ou
dos pilares básicos
das iniciativas locais sociedades de garantia e aval, dificultam
de desenvolvimento
é a participação
consideravelmente o surgimento de iniciativas
ativa de tais agentes
empresariais inovadoras. Ademais, a liberalização
territoriais.
financeira e a aplicação decorrente de políticas de corte
antiinflacionário baseadas na manutenção de altos tipos
de juros não têm estimulado o direcionamento do
investimento para as aplicações produtivas.

Falta, pois, uma orientação estratégica


específica que facilite o acesso ao crédito a este
segmento majoritário do tecido empresarial a fim de
possibilitar a concretização de seus projetos
inovadores. Em geral, a PME e a microempresa
enfrentam as práticas clássicas do setor financeiro,
caracterizadas por uma visão de curto prazo do negócio
bancário, a exigência de obter lucros imediatos e o
requisito de avais patrimoniais tradicionais, com as
quais a maior parte das empresas de tamanho reduzido
não costumam contar.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 133

O critério dos mecanismos clássicos de


financiamento que privilegia mais a obtenção de lucros
rápidos do que a visão a médio e longo prazo dos
negócios empresariais dificulta, portanto, o
financiamento de novos projetos da PME e da
microempresa. Em outras palavras, estes mecanismos
tradicionais de acesso ao crédito estão formulados com
uma marcante tendência em favor da grande empresa.
Tal procedimento constitui grave retardamento para
países cujo tecido empresarial está formado em sua
maior parte por empresas de reduzido tamanho como
ocorre na América Latina e no Caribe (Id., 1998).

Por conseguinte, para promover e difundir o


desenvolvimento produtivo e empresarial, requer-se
que os agentes financeiros configurem uma visão do
desenvolvimento, o que pode ser consideravelmente
mais fácil de concretizar territorialmente. Com efeito,
grande parte das experiências de êxito empresarial
costumam contar com o decisivo apoio de entidades
creditícias de alcance territorial, já que sua colaboração
com as empresas locais é muito mais ágil.

Igualmente, a partir da instância pública central,


pode-se influir nas principais entidades financeiras do
Estado para que se definam linhas especiais de crédito
compatíveis com o perfil específico da demanda
proveniente da PME e da microempresa (Ibid, 1998).

Assim, o Estado central deve fazer algo mais


que as clássicas operações de fixar vantagens fiscais ou
conceder algumas facilidades mediante o acesso a tipos
preferenciais de investimento. O financiamento com
vistas em criar novas empresas inovadoras incorpora
componentes adicionais de incertezas que obrigam a
recorrer ao capital de risco. As características deste tipo
de financiamento exigem uma adequada seleção de
iniciativas, uma gestão rigorosa dos planos da
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 134

empresa, assim como a associação entre vários


interlocutores.

Trata-se de uma modalidade de gestão na qual


os agentes financiadores de algum modo compartilham
o futuro da própria empresa, sobre a qual têm um
conhecimento pormenorizado. Uma associação entre
entidades privadas e públicas permite reduzir estes
riscos adicionais, seja pela via de atuações negociadas
e/ou o aporte de avais coletivos no âmbito financeiro
ou ainda da oferta de outros tipos de avais, tais como
estudos de viabilidade técnica e econômica elaborados
expressamente pelas agências territoriais de
desenvolvimento.

Ao fazer referência a um território incluem-se,


naturalmente, tanto os gestores públicos locais e
regionais como os atores privados empresariais e a
sociedade civil em seu conjunto.
O desenvolvimento produtivo não é um processo
que dependa somente das diretrizes e intervenções
do Estado, nem tampouco é o resultado exclusivo
das atividades empresariais privadas: o
desenvolvimento depende da forma como o
conjunto da comunidade organiza a produção social.
De fato, a conquista da eficiência produtiva e a
competitividade das empresas privadas é função
“sistêmica” de todo um conjunto de atividades que
envolve a sociedade, como a educação e a
capacitação de recursos humanos, a saúde, a
higiene e a habitação, a adequada resolução de
conflitos no sistema judicial e, sobretudo, as
medidas dirigidas para garantir a disponibilidade de
recursos estratégicos ou serviços avançados de
apoio à produção na tríplice frente da informação,
capacitação e acesso a financiamento.

Como se pode ver, os poderes públicos locais


desempenham um papel importante ao ajudar a
introduzir a perspectiva de desenvolvimento local no
âmbito territorial respectivo, o que também redunda
em benefício a médio e longo prazos para as próprias
entidades financeiras.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 135

Algumas das vias de intervenção abertas a estas


iniciativas locais de financiamento do desenvolvimento
são, entre outras:

 A reorientação da oferta de crédito no sentido


apropriado;
 A assinatura de convênios com entidades
financeiras para estimular o desenvolvimento
local;
 O fomento da criação de sociedades mistas
de capital de risco;
 O estabelecimento de sociedades de garantia
de caráter territorial.

No plano local, as entidades de crédito podem


facilitar, igualmente, uma maior captação da poupança
para impulsionar atividades produtivas no próprio
território. Algumas experiências de redes de
cooperativas, como as criadas em meados dos anos 50
em Mondragón, no país basco, mostram a grande
diversidade de atividades na prestação de serviços
comuns de apoio à produção e de financiamento de
projetos produtivos nos quais a Caixa Trabalhista
Popular.

Uma entidade financeira local desempenhou um


papel determinante. Precisamente por isso, as unidades
familiares não duvidaram em investir localmente suas
poupanças para assim contribuir com o
desenvolvimento territorial e, por conseguinte, com a
geração de emprego, assim como com outras
atividades em benefício da própria coletividade.

Como se pode ver, a engenharia financeira local


não pode limitar-se a ser uma mera transposição da
aplicada no âmbito nacional. Compete a ela promover
os mecanismos já citados de negociação e construção
do “ambiente” territorial, entre cujos componentes cabe
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 136

o papel fundamental das iniciativas locais de


financiamento do desenvolvimento.

OS PROBLEMAS DE DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL

O município brasileiro participa de processos


mais gerais, cuja dinâmica lhe escapa o controle direto:

 Processo de urbanização acelerada; pressão


social sobre a oferta de infra-estrutura e
serviços públicos e sobre espaços adequados
à ocupação e uso; demanda por emprego e
renda;
 Municipalização das políticas sociais, sob
modelo que articula as três esferas do Poder
Público, e que institui fundos e conselhos
setoriais com participação social;
 Acirramento da competição entre diferentes
lugares, para a recepção de investimentos
privados e públicos;

Dica do  Aparecimento de uma nova esfera entre o


professor
público e o privado: o público não-estatal;
 Globalização econômico-produtiva: revolução
Esse quadro geral
coloca tanto desafios tecnológica e gerencial; aumento da
quanto
oportunidades, que interdependência econômica e da
se expressam nos
diversos municípios complexidade do sistema mundial;
de forma muito
peculiar. Depende enfraquecimento da capacidade regulatória
de seu tamanho e
porte populacional,
dos Estados nacionais; desemprego
sua situação estrutural; exigência de maior qualificação da
geográfica,
geopolítica e mão-de-obra; intensificação da exclusão
ambiental, seu perfil
de atividades econômica e social;
produtivas. Depende
da cultura de sua  Intensificação do uso do conhecimento e da
gente, da qualidade
política e capacidade informação; flexibilidade da produção;
administrativa de
seus líderes, do grau eficiência organizacional baseada no conceito
de organização da
sociedade civil. de sistema; descentralização; controle de
resultados;
 Abertura econômica, plano real, queda da
inflação, desequilíbrio das contas públicas, enfra-
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 137

quecimento do potencial de investimento


público nas três esferas de governo,
privatizações, ataques especulativos à
moeda, reforma previdenciária,
administrativa, fiscal e política.

A diversidade de situações existentes nos


municípios e suas regiões não autoriza generalizações
fáceis, em especial quando tratamos de
desenvolvimento, que depende da iniciativa de
inúmeros agentes privados e públicos.

Cabe, em cada caso, uma avaliação particular do


município e de seu entorno regional, de suas vantagens
comparativas e competitivas.

Estratégias de atração de investimentos


baseadas na guerra fiscal têm se mostrado um jogo de
soma zero, enquanto colaboração/parceria entre
municípios afins e atores sociais tem se revelado muito
mais fértil, potente e eficaz para participar de espaços
competitivos de nível superior.

Cabe, então, em especial, identificar os atores


locais e supralocais que têm interesses no município,
saber da natureza de seus interesses e dos valores que
professam.

QUEM SÃO OS INTERESSADOS NO


DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL?

Sem dúvida, as lideranças que têm expressão


política (participam dos processos decisórios no âmbito
local e supralocal): o prefeito e os vereadores, os
empresários e suas associações, as lideranças
partidárias, sociais, comunitárias, sindicais, estudantis,
os agentes governamentais das demais esferas de
poder. Os moradores da cidade e do campo que não
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 138

participam de associações, mas a quem interessa um


lugar melhor para se viver, trabalhar, estudar,
progredir, podem vir a ser atores e constituir uma
poderosa força se a eles forem oferecidos canais de
informação, participação e expressão sobre os rumos
para o futuro.

Ninguém melhor para construir uma visão das


possibilidades e oportunidades de desenvolvimento
econômico (maior diferenciação e melhor integração e
complementaridade das atividades econômicas), social
(menor necessidade do uso de hospital, maior
freqüência à escola e em atividades culturais e
políticas, maior exercício do direito de escolhas
individuais) e territorial (distribuição espacial dos
assentamentos e das atividades que favoreça os fluxos
e a qualidade de vida e do ambiente) do município.

Mas cada um cumpre um papel diferenciado na


cena política. Nem todos propõem o mesmo caminho
para a promoção do desenvolvimento municipal. Nem
Para todos elegem as mesmas prioridades de uso dos
navegar
recursos sempre escassos. Como superar a parcialidade

Para saber mais da visão e dos interesses de cada um? Como evitar a
sobre a
responsabilidade do
dispersão de esforços? Como identificar e promover a
poder público acesse
dinamização de eixos de desenvolvimento em que
o site:
www.portaldovolunt todos reconhecem a chance de alcançar seus objetivos
ario.org.br
particulares? Antes disso, qual o papel de cada um,
enquanto Poder Público, sociedade civil, iniciativa
privada?

O PODER PÚBLICO PROMOTOR DO


DESENVOLVIMENTO

Segundo o site “o portal do Voluntário”: o poder


público municipal pode promover o desenvolvimento
em duas frentes, uma interna e outra externa.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 139

A externa corresponde a articulações com todos


os demais interessados no desenvolvimento local. É ele,
Dica de
geralmente, que melhor condição tem de servir como
leitura
catalisador de processos coletivos de encontro e
construção de consensos. Para saber mais
sobre a
responsabilidade do
poder público acesse
Na frente externa, vamos nos deter apenas nas o site:
www.portaldovolunt
articulações entre poderes públicos, dado que ario.org.br
trataremos de outras parcerias mais à frente.

A cooperação entre municípios pode ser


episódica, para executar projetos de interesse comum
com duração determinada, ou mais permanente, para
tratar de assuntos que demandam atenção continuada-
administração de hospital regional, gestão comum dos
resíduos sólidos urbanos, conservação de estradas,
proteção dos recursos hídricos, plano de turismo,
informatização da administração, planejamento do
desenvolvimento regional.

Do ponto de vista do desenvolvimento


econômico, "As características atuais de produção
exigem que municípios de uma mesma região
geoeconômica promovam a integração de suas
respectivas estruturas de produção. Assim, a
articulação regional (reunião dos interesses
representativos dos setores produtivos dos municípios
da região) e a coordenação institucional (relações com
as outras instâncias de governo) são atividades
essenciais para o melhor aproveitamento das
potencialidades locais de crescimento”. Essa
cooperação sistemática, geralmente, suscita a
institucionalização da associação que, a despeito de
assumir uma entre variadas personalidades jurídicas, é
usualmente denominada consórcio intermunicipal (que,
conceitualmente, não corresponde a uma figura
jurídica).
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 140

A par das vantagens que representam para a


viabilização de atividades vitais para o desenvolvimento
local e regional, os consórcios têm a virtude de

Dica de promover o alargamento das fronteiras também em


leitura
termos políticos e o exercício de negociação e
cooperação permanentes.
De acordo com
SPOSATI (1991), a
rede de
solidariedade da O diálogo com as outras esferas do Poder
sociedade civil
substitui o Estado na Público muitas vezes cria oportunidades impensadas. É
proteção social aos
excluídos do comum haver em universidades e institutos de
trabalho, do acesso
pesquisa, capacidade técnica e programas que as
aos bens, serviços e
riquezas da disponibilizam para municípios. Organismos estaduais e
sociedade. Desta
forma, torna-se a federais (e mesmo internacionais) oferecem recursos
rede, o sustentáculo
desta proteção, técnicos e financeiros para municípios e consórcios, de
possibilitando ao
Estado, nas esferas acordo com programas institucionais.
federal, estadual e
municipal, omitir-se
na implantação e
gerenciamento de Vamos agora à frente interna, ao município, que
uma política pública
de assistência social. corresponde às ações que dependem
A intervenção
fundamentalmente de sua própria vontade e
estatal no campo
assistencial, capacidade. Corresponde às suas atribuições
segundo SPOSATI
(1988), reveste o constitucionais. Se conseguir viabilizá-las, contribui
caráter de ações
descomprometidas significativamente para o desenvolvimento municipal.
do conjunto das
ações sociais
governamentais, isto
é, a ação O Poder Público municipal é o principal
governamental não
é vista como protagonista na área de saúde pública e de educação
conseqüência
econômica, social e pré-escolar e fundamental. É ele, também, o
política da
responsável por serviços públicos da maior relevância
desigualdade social
e das precárias para a saúde ambiental e a qualidade de vida, como a
condições de
trabalho, mas como coleta, o tratamento e a disposição de resíduos, o
um comportamento
pragmático, no abastecimento de água e o esgotamento sanitário.
campo do
emergencial e Realiza obras de drenagem e de abertura e
providencial.
conservação de vias públicas e estradas vicinais. E pode
SPOSATI, A. (1991).
A assistência social realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos
no Brasil 1983 -
1990. São Paulo: de impacto local e desenvolver (ou não) programas de
Cortez.
combate à erosão, proteção de mananciais, controle do
uso de agrotóxicos, educação ambiental.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 141

Coletar, tratar e disponibilizar informações é um


imperativo da Administração. O Município deve contar
com cadastros e plantas, séries históricas de dados de
demografia, perfil das atividades econômicas , e dados
sobre a infra-estrutura existente e os serviços que
presta, por exemplo. A montagem de um sistema de
informações municipais, informatizado ou não,
georreferenciado ou não, é uma medida que favorece o
acerto na tomada de toda e qualquer decisão.

Quanto ao desenvolvimento territorial, é ao


Poder Público municipal que compete a elaboração,
implementação e fiscalização de códigos e planos locais
de organização territorial, de uso dos espaços públicos
e de proteção ambiental, como a lei de zoneamento, o
código ambiental, de obras, de posturas.

Aos municípios cumpre, ainda, assim como às


demais esferas do Poder Público, manter a fiscalização
permanente dos recursos ambientais, implantar
unidades de conservação, manter o controle das
atividades poluidoras, monitorar a qualidade ambiental
de áreas críticas.

Por outro lado, é também um empreendedor que


se apropria de espaços, consome insumos e produz
resíduos, podendo realizar obras sem a devida
avaliação do custo social e ambiental perante os
benefícios pretendidos.

Nessa frente interna, cabe ao poder municipal


organizar-se adequadamente e viabilizar as ações. Há
muitos desafios para superar.

Dispor de recursos financeiros (é possível


aumentar a receita própria e/ou obter financiamentos
para programas e projetos? É possível diminuir
despesas, aumentando a eficiência energética da
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 142

iluminação pública, diminuindo desperdícios?).


Promover programas intersetoriais, liberando-se das
amarras da estrutura burocrática inflexível e feudal
(saúde não é só tratar de doença - deve interagir com
saneamento; educação não ocorre só na sala de aula;
obras devem passar pelo setor de planejamento e meio
ambiente, pois induzem ocupação e alteração no valor
das propriedades, planejamento não é só
orçamentação). Garantir que as ações se estendam
para além do atual mandato.

Deve fazê-lo solitariamente? Ou, mesmo para


muitas daquelas atribuições e desses desafios, o melhor
seria envolver-se em parcerias com outros atores?

O papel da iniciativa privada

O setor empresarial, também, detém grande


responsabilidade quanto à qualidade de vida e do
ambiente. Consome materiais e energia, gera resíduos
que podem causar poluição e elabora/distribui produtos
que geram lixo. Tende a gastar o mínimo para otimizar
os ganhos econômicos ao máximo, o que é regulado
pelo mercado (via preço e qualidade do produto) pela
sociedade (sindicatos, associações civis) e pelo Poder
Público.

Por outro lado, oferece empregos, paga


impostos, supre necessidades de consumo e induz a
demanda por educação e aperfeiçoamento profissional,
por conservação e melhorias ambientais, entre outras,
conforme seus critérios de escolha para se estabelecer
ou se manter em um certo lugar. Além disso, muitas
empresas frisam sua função social instituindo
programas e financiando ações de caráter comunitário.
Como se interessam pela maneira como são vistas pelo
público em geral e pelo consumidor em particular, são
muito sensíveis a ações que possam melhorar, ou
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 143

piorar, sua imagem institucional. O desenvolvimento


econômico do município interessa, particularmente, aos
setores comercial e financeiro locais.

A série ISO 9000 constitui-se de documentos de


orientação e ajuda às empresas para a
implementação de sistemas de gestão da qualidade.
Tais normas nem sempre são bem entendidas e por
vezes são consideradas obrigatórias, embora sejam
voluntárias (do ponto de vista legal); ressalta-se
que um cliente pode solicitar de forma condicionante
que o fornecedor obtenha o certificado da série.
A ISO 14001 tem como objetivo guiar e fornecer os
passos essenciais à implementação de um sistema
de gerenciamento ambiental. Gerenciamento este
que compreende o desenvolvimento de uma política
interna ambiental para a organização, assegurar os
efeitos dessa política (objetivos e metas) e
proporcionar o melhoramento contínuo (com
revisões da política) [Lawrence, 1997; ISSO 14001,
1996]. A norma ISSO 14001 pode ser resumida
como sendo o reconhecimento dos impactos
negativos causados pelas empresas e a elaboração
de um plano de mitigação e melhoria.

Atualmente, as empresas tendem a promover


voluntariamente programas de Gestão da Qualidade
(ISO série 9000) e Ambiental (ISO série 14000), que
podem representar um relevante know how a ser
disseminado às demais organizações locais (inclusive a
prefeitura e a câmara).

UMA NOVA SOCIEDADE CIVIL

De acordo com Gohn (2006), observamos no


cenário brasileiro dos anos 90 a construção de uma
nova concepção de sociedade civil. Resultado das lutas
sociais empreendidas por movimentos e organizações
sociais nas décadas anteriores, reivindicando direitos e
espaços de participação social, essa nova concepção
constrói uma visão ampliada da relação Estado-
sociedade, (...). Isso resultou na criação de uma nova
esfera, ou subesfera, entre o público e o privado, que é
o público não-estatal, e no surgimento de uma ponte
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 144

de articulação entre essas duas esferas, dada pelas


políticas de parcerias.

As políticas de parceria, implementadas


principalmente pela esfera municipal do Poder Público,
respondem, por sua vez, às necessidades de
reorientação do papel do Estado na atualidade. Assim,
ele transfere para as comunidades - intermediadas por
organizações civis e às vezes com a iniciativa privada -
atividades que até então assumia como de sua
responsabilidade exclusiva, particularmente nas áreas
sociais: moradia (mutirões), educação, prevenção à
saúde, cultura, assistência social.

Outro espaço de participação de organizações e


lideranças são os conselhos municipais, nos quais têm
acesso a informações, opinam na formulação de
políticas públicas, acompanham e avaliam a execução
de ações do Poder Público. Lideranças da sociedade
civil tomam contato, assim, com os assuntos e os
desafios da administração pública, compartilham a
responsabilidade da gestão, adquirem conhecimentos e
afirmam valores e posturas que constituem sua própria
identidade, exercitam os direitos e deveres de
cidadania.

Há, também, inúmeras experiências de


organizações não-governamentais - ONGs que propõem
projetos ao Poder Público e captam recursos externos
para sua execução, cabendo ao Poder Público ceder
recursos disponíveis e apoiar institucionalmente o
projeto.

A presença dessas organizações, mais ágeis e


flexíveis do que a burocracia estatal, menos
impregnadas pela cultura do clientelismo (e, portanto,
não-alimentadora dela), movimenta os meios social e
político, altera as relações de forças locais.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 145

Pois, como afirma Gohn (1995), "nos anos 90,


importa menos a presença de movimentos sociais Para refletir

enquanto organização, e importam mais as novas


Participar de um
instituições, os novos quadros de pessoal, a nova processo de
mobilização social é
mentalidade sobre a coisa pública; em suma, importa um ato de escolha,
mais a nova cultura política gerada". de liberdade. Sente-
se convocado e
participa aquele que
comunga com os
Assim, as associações civis têm, cada vez mais, objetivos da
mobilização.
assumido papéis relevantes nos processos de É necessária uma
boa dose de paixão
mobilização social, planejamento e gestão de políticas que contamine a
vida, o cotidiano das
públicas e, sendo chamadas, podem contribuir de forma pessoas em torno da
causa mobilizadora.
decisiva para a identificação e implementação de É necessário um
propósito, um
alternativas de desenvolvimento municipal. objetivo bem
definido e
compreensível que
COMBINANDO OS PAPÉIS gere uma convicção
coletiva do que
convém a todos.

Além das diversas possibilidades de gestão


compartilhada das políticas públicas locais e regionais
entre municípios (consórcios e outras formas de
cooperação intermunicipal), entre municípios ou
consórcios e instituições da sociedade civil, da iniciativa
privada e do governo estadual e/ou federal (câmaras
setoriais, comitês e agências de bacia hidrográfica), e
entre o Executivo municipal e a sociedade civil
organizada (parcerias, conselhos municipais),
recentemente têm sido experimentadas diversas
modalidades bastante promissoras de planejamento
participativo do desenvolvimento municipal.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 146

EXERCÍCIO 1

Todas as alternativas abaixo traduzem sérios desafios


para o âmbito do desenvolvimento municipal com
exceção de uma. Assinale-a:

( A ) Processo de urbanização acelerada e conseqüente


pressão social sobre a oferta de infra-estrutura e
serviços públicos e sobre espaços adequados à
ocupação e uso;
( B ) Acirramento da competição entre diferentes
lugares, para a recepção de investimentos
privados e públicos.
( C ) Intensificação da exclusão econômica e social;
( D ) Diversidade de situações existentes nos
municípios e suas regiões não autoriza
generalizações;
( E ) Fortalecimento da capacidade regulatório dos
Estados Nacionais reduzindo o desemprego
estrutural.

EXERCÍCIO 2

Principal protagonista na área de saúde pública e de


educação pré-escolar e fundamental, sendo igualmente
responsável por serviços públicos da maior relevância
para a saúde ambiental e a qualidade de vida, como a
coleta, o tratamento e a disposição de resíduos, o
abastecimento de água e o esgotamento sanitário.
Realiza obras de drenagem e de abertura e
conservação de vias públicas e estradas vicinais.

( A ) Poder Estadual;
( B ) Poder Federal;
( C ) Poder Municipal;
( D ) ONGs;
( E ) OSCIPs.
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 147

EXERCÍCIO 3

Com a chegada dos anos 90 uma nova sociedade civil


mais participativa e consciente de seu papel surgiu e
com ela uma nova esfera entre o público e o privado
apareceu: a esfera pública não-estatal. Quais seriam os
principais desafios que esta esfera traz para o âmbito
do desenvolvimento municipal?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCÍCIO 4

Cite pelo menos duas vias de intervenção abertas às


iniciativas locais de financiamento do
desenvolvimento:

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

RESUMO

Vimos até agora:

 As iniciativas locais de desenvolvimento


acontecem em diversos âmbitos, possuem
atores variados e buscam a mobilização
territorial a partir de iniciativas locais
produtivas;
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 148

 A descentralização longe desobrigar o Estado


de suas responsabilidades, em geral, as
coloca em maior evidência;

 Um dos principais desafios ao estímulo e


favorecimento das iniciativas locais em
matéria de desenvolvimento municipal é a
falta de uma orientação específica que facilite
o acesso ao crédito a este segmento
majoritário do tecido empresarial a fim de
possibilitar a concretização de seus projetos
inovadores;

 Para promover e difundir o desenvolvimento


produtivo e empresarial requer-se que os
agentes financeiros configurem uma visão de
desenvolvimento que pode ser mais
facilmente concretizada em nível territorial;

 Algumas das principais vias de intervenção


abertas a iniciativas locais são: a reorientação
da oferta de crédito no sentido apropriado; a
assinatura de convênios e estabelecimento de
parcerias com entidades privadas, o fomento
da criação de sociedades mistas de capital de
risco e o estabelecimento de sociedades de
garantia de caráter territorial;

 Dentre os principais empecilhos que


atrapalham o desenvolvimento municipal
podemos destacar: o processo de urbanização
acelerada e a conseqüente demanda por
emprego e renda, a municipalização das
políticas sociais; o acirramento da competição
entre diferentes lugares para a recepção de
investimentos públicos e privados a
intensificação da exclusão econômica e social
resultante da globalização econômico-produtuva
Aula 5 | Alternativas de financiamento do desenvolvimento municipal 149

e as especificidades das situações regionais


cujos desafios dependem da iniciativa de
inúmeros agentes privados e públicos;

 O Poder público municipal é o principal


protagonista do desenvolvimento territorial
considerando seu papel relevante nas áreas
de saúde, meio ambiente, educação,
transporte e segurança, sem mencionar a
elaboração, implementação e fiscalização de
códigos e planos locais de organização
territorial, uso de espaços públicos e proteção
ambiental;

 As associações civis passaram com os anos


90 e a construção de uma nova sociedade
civil a assumir papéis cada vez mais
relevantes nos processos de mobilização
social, planejamento e gestão de políticas
públicas gerando uma nova relação Estado-
Sociedade e a criação de uma nova esfera “o
público não-estatal”.
6

AULA
Seguridade Social no
Brasil
Koffi Amouzou

Examinar o conceito, os benefícios e principalmente a importância


Apresentação

da Seguridade Social no Brasil são os principais objetivos desta


aula. Dentre os assuntos que relacionados as temáticas citadas
você irá aprender mais sobre causalidades, modalidades,
temporalidades e situação da Seguridade Social Brasileira
considerando os diferentes tipos de regimes financeiros, bem
como dos planos de benefícios existentes. O exame da história da
Seguridade Social e sua evolução no país é outro tema caro para
esta aula, particularmente através do estudo das reformas
estruturais e paramétricas introduzias na área nos anos 90 em
toda América Latina e suas conseqüências.

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja


capaz de:
Objetivos

 Compreender melhor o conceito, os instrumentos, os benefícios


e a importância da seguridade social em nosso país;
 Refletir e se posicionar criticamente sobre os atuais regimes e
planos de benefícios existentes na área;
 Conhecer como se deu a história e evolução da aposentadoria
no Brasil em relação aos demais países da América Latina a
partir do impacto das reformas estruturais e paramétricas
adotadas nos anos 90.
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 152

Introdução
:: Seguridade
Social:
Não é possível entender a configuração atual da
Conjunto de políticas seguridade social no Brasil sem que se conheça a
e ações visando à
proteção integral do trajetória do sistema, os principais elementos que
cidadão e de seu
grupo familiar, marcaram sua evolução, as reformas já empreendidas
quando da
materialização das e seus resultados. É o que se verá a seguir
situações de risco de
saúde, perda de
capacidade
elaborativa e Do seguro à seguridade social
necessidades
econômicas.

A existência de aposentadorias no Brasil é


contemporânea da colonização. Registros conhecidos

:: Montepio: revelam que, em 1554, a Santa Casa de Misericórdia de


Santos já dispunha de um montepio. A instalação da
É uma instituição corte portuguesa no Rio de Janeiro também
criada para dar à
família do impulsionou a cobertura de alguns segmentos de
contribuinte uma
determinada pensão servidores públicos.
mensal em caso de
óbito ou invalidez.
Os principais
montepios criados Em 1919, foi instaurada a cobertura para
no Brasil foram
constituídos a partir acidentes de trabalho, seguindo uma convenção do
de categorias
profissionais.
recém-criado Bureau Internacional do Trabalho,
prevendo a indenização patronal compulsória em
situações e para atividades previstas em lei - na
maioria urbana ou que utilizassem maquinaria com
base em instrumentos mecânicos. Apesar de seu
caráter pontual, foi esta a primeira manifestação de
cobertura de riscos tipicamente previdenciária.

A trajetória é longa, mas para situar o tema


basta fazer algumas referências fundamentais. Em
termos institucionais, duas merecem destaque. As
Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) foram
criadas a partir de 1923 e hegemônicas até 1933. A
partir de então, passou a existir um modelo baseado
em Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs),
modelo que se estabeleceu de forma exclusiva a partir
de 1953, deixando de existir em 1966. Esses institutos
foram finalmente centralizados e unificados no sistema
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 153

público de previdência social. Os aspectos fundamentais


da estrutura jurídico-institucional de cada modalidade
são expostos a seguir. A nomenclatura pode ser
analisada com base nos benefícios da seguridade.

BENEFÍCIOS DA SEGURIDADE: CAUSALIDADES,


MODALIDADES, TEMPORALIDADES E SITUAÇÃO

Causalidades

Os benefícios no Brasil podem ser:

 Previdenciários, como doenças, invalidez,


morte prematura, tempo de contribuição ou
idade. Os benefícios por seguro-desemprego
no Brasil são tratados à parte, mas são
considerados previdenciários na maioria dos
países (com benefícios proporcionais às
contribuições);
 Assistenciais, quando concedidos a idosos ou
portadores de necessidades especiais com
renda familiar inferior a 1/4 do salário mínimo
(SM) vigente – sem vínculo com
contribuições; ou
 Acidentários, quando decorrentes de
acidentes de trabalho ou no trajeto para o
trabalho, que, em alguns países, não são
consideradas de modo separado.

Modalidades

Os benefícios podem ser:

 Previsíveis, se podem ser previstos para um


segurado qualquer, como a data em que ele
completa o tempo de contribuição ou aquela
em que ele atinge uma determinada idade;
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 154

 De risco ou imprevisíveis, quando um


segurado individual é vitimado por invalidez
temporária ou permanente ou por morte
prematura que ele não pôde prever.

Temporalidade

Ou seja:

 Temporários, quando são pagos por um


período curto e que será descontinuado após
um prazo prefixado (maternidade, reclusão
ou encarceramento, filhos menores de idade)
ou por perícia, como as doenças em geral;
 Permanentes, quando devem ser pagos até a
cessação do benefício em função da morte do
segurado ou de seus dependentes
(aposentadorias ou pensões por morte).

Situação

Os benefícios podem ser:

 Concedidos, quando o segurado passa a ter


direito aos mesmos;
 Ativos ou mantidos, quando é considerado o
total dos benefícios em termos de quantidade
ou dos valores pagos;
 Cessados, quando os benefícios são
encerrados por causas devidas a mortalidade,
irregularidades ou no final do período
previsto.

REGIMES FINANCEIROS E PLANOS DE BENEFÍCIOS

Regimes financeiros

O regime de capitalização prevê a constituição


de um fundo de reservas financeiras que custeará os
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 155

pagamentos de benefícios. Esse fundo deve ter


recursos suficientes para pagar todos os compromissos
assumidos junto aos segurados que sejam elegíveis à
condição de beneficiários.

O regime de contas previdenciárias individuais


(CPI) é um regime de capitalização onde os fundos são
apropriados nas contas de cada contribuinte e não sob
a forma de um fundo de capitalização coletiva, como o
existente no Brasil entre 1923 e 1966.

O regime de repartição, em sua forma mais


pura, prevê a transferência de recursos de contribuintes
para os beneficiários sem a criação de reservas.

Além dos regimes de repartição e capitalização,


existe uma grande variedade de outras modalidades
com extensa taxonomia, as quais, em geral, se
distinguem pela dimensão atribuída ao nível de
reservas.

Planos de benefícios

Os planos de benefícios definidos estabelecem o


valor exato de uma aposentadoria, de acordo, por
exemplo, com o valor e o volume de contribuições
efetuado.

Os planos de contribuição definida são o oposto,


pois definem rigorosamente os valores das
transferências de recursos ou tributos e é o valor do
benefício que representa a incógnita.

Existem, ainda, planos de contribuição mista que


prevêem garantias até um determinado patamar e, se o
desempenho dos fundos capitalizados superar esse
patamar, o valor pode superar o mínimo
contratualmente estabelecido.
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 156

Recentemente, a literatura vem dando destaque


aos notional defined accounts, ou contas individuais
nocionais (capitalização escritural), parecidos com
planos de contribuição definida. As contribuições são
contabilizadas e corrigidas por índices de preços,
salários e/ou desempenho econômico, e é fixado um
juro escritural. É o valor do fundo virtual que
determinará o valor das prestações em função da
expectativa condicional de vida referente à idade de
concessão do benefício. O fator previdenciário do Brasil
se aproxima das notional defined accounts.

Universalização da cobertura
Dica do
professor
A universalização da cobertura com
Aqueles que uniformidade de tratamento dos trabalhadores somente
desejarem analisar a
temática com mais se consolidou com a Constituição de 1988. Os anseios
profundidade e
detalhe devem da redemocratização do Brasil se refletiram no inovador
consultar o Anuário
Estatístico da
e controverso Capítulo da Ordem Social. Muitos foram
Previdência Social
os dispositivos considerados onerosos para as finanças
(AEPS).
públicas, e de eficiência questionável para a promoção
de medidas que pudessem garantir a retomada
sustentada da atividade econômica, considerando os
focos potenciais de viés sobre o mercado de trabalho,
conforme já apontado na aula de economia do setor
público.

Entretanto, os que defenderam as medidas


consideraram que seu alcance seria efetivo para
redistribuir renda e reduzir as desigualdades que
sempre marcaram o Brasil. Muitas foram as inovações,
mas para entender o debate, cabe destacar que:

 O plano de benefícios para todos os


trabalhadores foi equiparado, tendo sido
fixado o piso em 1 SM – desde 1991;
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 157

 Os trabalhadores rurais passavam a poder se


aposentar com cinco anos a menos de idade
que os urbanos – desde 1991;
 As mulheres teriam sempre o direito de se
aposentar, com cinco anos a menos de
serviço (ou contribuição) – desde 1998.

Para conferir credibilidade ao novo sistema de


proteção social foi criado o Orçamento da Seguridade
Social (OSS). Os recursos do OSS seriam múltiplos e de
destinação exclusiva, contando com a folha salarial,
contribuições sociais sobre o faturamento e lucro
líquido e, mais tarde, em 1993, com a chamada
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
(CPMF).

Assim, os problemas sociais e financeiros da


saúde, assistência e previdência social, que compõem a
seguridade, segundo a nova definição legal, seriam,
potencialmente, equacionados ao mesmo tempo,
criando condições adequadas para uma atuação mais
efetiva em relação à questão social. Os efeitos da
Constituição de 1988 foram fundamentais para
compreender as controvérsias das décadas posteriores.

Aposentadorias no Brasil: um processo de


reformas continuadas

A inflexão da trajetória do sistema de


previdência do Brasil em relação aos demais países da
América Latina se dá nos anos 1990, quando são feitos
vários rounds de reformas paramétricas no país,
enquanto a maioria dos vizinhos opta pela reforma
estrutural.

A Constituição de 1988 deu início a um processo


de reformas na legislação que foi importante e bastante
intenso. Esse processo ainda não terminou, sendo difícil
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 158

prever a configuração da seguridade social no horizonte


de uma geração.
Quer
saber mais?
É certo, porém, que a política de combate à
Nos últimos dez desigualdade via sistema de seguridade está com seus
anos houve duas
reformas dias contados, seja porque sua potência enquanto
previdenciárias no
país. A primeira, no redutor da desigualdade é muito limitada ou mesmo
Governo FHC, foi
marcada por duas nula, seja porque, como já cobre praticamente toda a
medidas. Uma delas
é o chamado Fator população, qualquer redução adicional de desigualdade
Previdenciário.
somente seria possível com aumentos ainda maiores no
O objetivo foi inibir a
prática da concessão valor dos benefícios, o que esbarraria em limites das
de aposentadorias
especialmente finanças públicas.
precoces,
A segunda medida
foi a Emenda
Constitucional 20 REFORMAS ESTRUTURAIS E REFORMAS
(EC 20). Esta
aumentou as idades PARAMÉTRICAS
de concessão de
aposentadorias no
RGPS para os
indivíduos que ainda
A novidade introduzida pelas reformas efetuadas
não haviam
na América Latina nos anos 1990 – precedidas pela de
ingressado no
mercado de trabalho 1981 no Chile –, segundo os estudos de Mesa-Lago
e também para os
funcionários ativos (1994, 1996, 1997 e 2004), é a criação de um novo
dos RPPSs.
A segunda reforma, sistema de Capitalização Plena e Individual (CPI).
já no Governo Lula,
visou modificar as
regras de acesso à
aposentadoria dos Assim, consideram-se reformas estruturais ou
servidores públicos e
o valor da paradigmáticas as que:
aposentadoria, nas
três esferas de
governo (União,  Revogam o sistema público e o substituem
estados e
municípios). pela CPI, como no Chile ou México;
 Incorporam um componente de CPI como
parte integrante de um sistema misto, que
também possui um componente público –
reformulado, como o Uruguai ou Argentina;
 Estabelece uma CPI como alternativa ao
sistema público – o qual pode ser reformado
ou não – sem extingui-lo, criando dois
sistemas paralelos – caso do Peru e da
Colômbia.

E consideram-se reformas não estruturais ou


paramétricas as que tentam aperfeiçoar ou melhorar o
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 159

sistema previdenciário público (preservando-o),


mediante uma série de modificações, tais como tornar
mais rigorosas as condições de acesso aos benefícios,
aumento das contribuições, redução de custos,
aumento da eficiência etc. O sistema público, também,
pode ser combinado com um programa voluntário de
aposentadorias suplementares – caso brasileiro.

De toda maneira, a análise da legislação permite


observar duas características importantes:

 O sistema procurou ampliar os mecanismos


de elevação da arrecadação e, com isso,
postergou, em parte, os graves problemas
fiscais;
 Simultaneamente, nosso sistema estendeu a
proteção a praticamente toda a população
idosa e a portadores de necessidades
especiais que vivam em famílias com renda
per capita inferior a 25% do SM.

O crescimento das fontes de financiamento da


seguridade social se deu com recorrentes elevações nas
alíquotas e criação de novas contribuições sociais,
contrabalançadas apenas pelo Sistema Integrado de
Pagamento de Impostos e Contribuições das
Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
(Simples).

A extensão dos benefícios se deu ao longo da


década de 1990, em decorrência da regulamentação de
artigos constitucionais.

A proteção social, depois de se alargar durante


toda a década de 1990, apresentou no mesmo período
sinais de esgotamento do ponto de vista fiscal, posto
que elevou os gastos do INSS de 2,6% do Produto
Interno Bruto (PIB) em 1988 para 7,1% em 2004. O
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 160

quadro de deterioração se acelera, sobretudo após a


estabilização de preços decorrente do Plano Real, que
retirou do sistema ganhos financeiros decorrentes da
inflação. A partir de 1994, o sistema inverte o sinal,
passando a apresentar déficits cada vez maiores. Isso
motivou o governo e parte do público especializado a
debater alternativas a esse crescente déficit que se
acumulava.

As mudanças na legislação, ao final da década


de 1990, tentaram equacionar esse desequilíbrio,
definindo cláusulas mais severas para obtenção de
benefícios e eliminação de alguns privilégios
inaceitáveis o que, para alguns analistas e críticos das
reformas, representou uma retração da proteção social.
Para
navegar
Em realidade, as reformas não tocavam nos
Para saber mais chamados direitos adquiridos e propunham ajustes nos
consulte o site do
IPEA critérios de concessão de benefícios. Em síntese, além
http://www.ipea.gov de fazer ajustes no RGPS e de atacar distorções do
.br/sites/000/2/livro
s/estadonacao2006/ regime público e de fundos de pensão patrocinados
cap8_periodo.pdf
com recursos públicos, eram também objetivos da
reforma a ampliação do papel do mercado, a contenção
de custos e a readaptação dos regulamentos às novas
realidades (recalibration) apontadas por Pierson e Myles
(2000). No âmbito do regime público ou de fundos
patrocinados pelo poder público, as reformas visavam:

 Desvincular os reajustes de aposentadorias e


pensões do setor público dos reajustes
salariais do pessoal ativo, vinculando os
benefícios ao índice de variação de preços;
 Limitar o valor dos benefícios concedidos ou a
conceder no âmbito do setor público a um
valor teto fixado em comum acordo entre os
três poderes;
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 161

 Ajustar o plano de benefícios dos fundos de


pensão patrocinados pelo setor público à
disponibilidade patrimonial dos mesmos.
Para
pesquisar

Passados cinco anos desde a Reforma de 1998 e


diante dos seus resultados, muitos analistas passaram Quais foram as
Principais Reformas
a entender que seus desdobramentos em termos do Constitucionais no
Sistema de
regime dos funcionários públicos tinham sido tímidos, Seguridade Social na
Década de 1990?
impedindo o crescimento dos gastos para custear o
plano de benefícios do setor público. O argumento para
nova reforma centrou-se no objetivo de reduzir as
diferenças entre o valor de aposentadorias de
servidores públicos e aquelas recebidas pelos
trabalhadores que se aposentam pelo regime do INSS.
Para remover parte dessas diferenças, a Proposta de
Emenda à Constituição (PEC) 40 sugeriu mudanças
importantes, que afetaram os RPPs.

EXERCÍCIO 1

No que diz respeito ao fator “causalidade”, os benefícios


da seguridade no Brasil podem ser:

( A ) Temporários e permanentes;
( B ) Previdenciários, Assistenciais e Acidentários;
( C ) Previstos, Imprevistos e de Risco;
( D ) Ativos, Inativos e Em execução;
( E ) Definidos, Indefinidos ou de Causa provável.
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 162

EXERCÍCIO 2

No que diz respeito ao fator “situação”, os benefícios da


seguridade no Brasil podem ser:

( A ) Temporários e permanentes;
( B ) Condedidos, Ativos e Cessados;
( C ) Previstos, Imprevistos e de Risco;
( D ) Ativos, Inativos e Em execução;
( E ) Definidos, Indefinidos ou de Causa provável.

EXERCÍCIO 3

O que representou para a área de seguridade social


brasileira a criação nos anos 90 de um novo sistema de
Capitalização Plena e Individual (CPI)?

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________

EXERCÍCIO 4

No Brasil existe, de um modo geral, três tipos de Planos


de benefícios. Diga quais seriam eles e diferencie-os
quanto as suas especificidades:

____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 163

RESUMO

Vimos até agora:


Dica do
professor
 A existência das aposentadorias no Brasil
remonta a época da colonização e percorre uma Leia o resumo com
atenção procurando
longa trajetória até que as Caixas de entender e
memorizar as
Aposentadorias e Pensões (CAPs) fossem principais
informações.
criadas a partir de 1923, a criação de um
modelo baseado em Instituto de Aposentadorias
e Pensões (IAPs) que se estabelece em 1953 até
1966 onde finalmente os IAPs passam a integrar
um Sistema Público de previdência Social;

 Os benefícios no Brasil podem ser quanto às


causalidades: previdenciários, assistenciais
acidentários; quanto às modalidades:
previsíveis, imprevisíveis (de risco),
temporários ou permanentes e quanto
à situação se diferenciam em: concedidos,
ativos e cessados;

 Quanto aos regimes financeiros tais


benefícios podem ser de diferentes
taxionomias, mas de um modo geral três se
destacam: de capitalização, de contas
previdenciárias individuais e de repartição;

 Quanto aos planos os benefícios


previdenciários são: de benefícios definidos,
de contribuição definida, de contribuição
mista e mais recentemente os de
capitalização escritural;

 A universalização da cobertura com


uniformidade somente se consolidou com a
constituição de 1988, mas foram apenas com
as reformas paramétricas adotadas nos anos
90 em toda a América Latina que a área de
seguridade social deu um salto de qualidade;
Aula 6 | Seguridade social no Brasil 164

 Dentre as conseqüências dessas reformas,


bem como das reformas não paramétricas
que aperfeiçoaram o sistema previdenciário é
preciso destacar: a criação de um novo
sistema de Capitalização Plena e Individual
(CPI), a ampliação do sistema de elevação e
arrecadação e a extensão dos benefícios a
praticamente toda a população idosa e
portadores de necessidades especiais que
vivam em famílias com renda per capital
inferior a 25% do salário mínimo;

 Reformas estruturais mais recentes no


sistema previdenciário ocorridas em 1998
tiveram como objetivos principais: a
desvinculação dos reajustes salariais do
pessoal ativo vinculando os benefícios aos
índices de variação de preços; a limitação do
valor dos benefícios concedidos ou a conceder
no âmbito do setor público a um valor teto
fixado em comum acordo entre os três
poderes e o ajuste do plano de benefícios dos
fundos de pensão patrocinados pelo setor
público à disponibilidade patrimonial dos
mesmos;

 Muito ainda precisa ser feito na área


previdenciária desde as últimas mudanças,
novas reformas estão previstas e muitas
modificações ainda podem ocorrer no sentido
de reduzir as diferenças entre o valor das
aposentadorias de servidores públicos e a dos
demais trabalhadores que se aposentam pelo
INSS (Instituto Nacional de Seguridade
Social).

GABARITO DAS QUESTÕES OBJETIVAS:


AULA 1 – 2C; 3A. AULA 2 – 9B; 10D. AULA 3 – 1D; 2D. AULA 4 – 1E; 2B. AULA 5 – 1E; 2C.
AULA 6 – 1B; 2B.
165

AV1 – Estudo Dirigido da Disciplina


CURSO: Gestão Pública
DISCIPLINA: Desenvolvimento Sustentável
ALUNO(A): MATRÍCULA:

NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________


QUESTÃO 1: O que é sustentabilidade e quais seriam os desafios das políticas
públicas para alcançá-la tendo como enfoque o aspecto social.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:


endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

QUESTÃO 2: Dentre as seis dimensões da sustentabilidade estudadas nesse


caderno, qual você consideraria como a mais difícil de ser alcançada tendo em
vista a realidade brasileira? Justifique sua escolha.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e


sites: endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):


166

QUESTÃO 3: A política de desenvolvimento de infra-estrutura tanto tem ficado


aquém das necessidades do país, tanto em ritmo, modernização, ampliação e
magnitude. Entre os principais obstáculos, destacam-se a viabilidade ambiental
dos projetos de infra-estrutura. Destaque as três principais aspectos básicos que
determinam o quadro de incerteza associado a variável ambiental e sugira
possíveis soluções.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e


sites: endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):

QUESTÃO 4: Destaque os principais obstaculos ou problema de controle e


gestão das infra-estruturas de serviços no seu município.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:

Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e


sites: endereço eletrônico) – OPCIONAL:

Resposta (com as suas palavras):


167

ATENÇÃO:

Na realização das avaliações (AV1 e AV2), procure desenvolver uma


argumentação com suas próprias palavras.
Observe que é importante você realizar uma pesquisa aprofundada para atender
aos objetivos propostos consultando diferentes autores. No entanto, é
fundamental diferenciar o que é texto próprio de textos que possuem
outras autorias, inserindo corretamente as referências bibliográficas
(citações), quando este for o caso.
Vale lembrar que essa regra serve inclusive para os nossos módulos, utilizados
com freqüência para as respostas das avaliações.
Em caso de dúvidas, consulte o material sobre como realizar as citações diretas
e indiretas ou entre em contato com o tutor de sua disciplina.
AS AVALIAÇÕES QUE DESCONSIDERAREM ESTE PROCEDIMENTO ESTARÃO
SEVERAMENTE COMPROMETIDAS.
168

AV2 – Trabalho Acadêmico de Aprofundamento


CURSO: Gestão Pública
DISCIPLINA: Desenvolvimento Sustentável
ALUNO(A): MATRÍCULA:

NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________


Atividade Sugerida: Identificação de Empreendimentos Econômicos
Instruções:
Esta atividade consiste na identificação dos principais empreendimentos econômicos
da região ou comunidade identificada inicialmente.

Exemplos: Indústrias, Agropecuária, Comércio, Artesanato, Atividades de


Reciclagem, entre outros.

Você deve continuar a sua atividade com a mesma comunidade identificada na


disciplina de Estado, Sociedade e Democracia.

Após identificar os empreendimentos, explique como esses contribuem ao


desenvolvimento local sustentável

Município pesquisado/Estado:

TABELA de Empreendimentos Econômicos


Volume estimado
Nome Área de atuação Produto/Serviço por ano
169

AEPS. Anuário Estatístico da Previdência Social. Brasília: MPS.


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