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FINANZAS PUBLICAS

Carlos Julio Rodríguez

AUTONOMIA TERRITORIAL Y PRESUPUESTOS PUBLICOS TERRITORIALES

1. Resumen

Para la realización del presente ensayo se nos pidió analizar los temas de la autonomía

territorial y los presupuestos públicos territoriales a luz del dictamen de la sentencia C-478 de

1992 del Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz de fecha 6 de agosto de 1992.

En resumen, en esta sentencia el doctor Benjamín Ochoa Moreno, demanda el artículo 94

de la ley 38 de 1989. “Artículo 94: Las entidades territoriales de los órdenes departamental,

intendencial, comisarial, distrital y municipal, en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos

presupuestales, deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente Ley.”1

El demandante argumenta su demanda en varias razones; una de ellas es que considera que el

congreso excedió sus competencias al expedir dicha ley; en otro argumento sostiene que es

inconstitucional por incurrir en supuesta falta de homogeneidad que pasó inadvertida en las

comisiones.

El piensa que la incongruencia radica en el hecho de ser la materia del proyecto la regulación

del estatuto orgánico del presupuesto nacional, en tanto el articulo demandado se refiera a los

presupuestos de las entidades territoriales; finaliza exponiendo unas incoherencias insubsanables

entre su título y contenido pues viola el artículo 169 de la constitución Política.

2. Introducción

La búsqueda por implantar un modelo político, administrativo, institucional y gubernamental

óptimo y eficiente ha sido una constante preocupación de las sociedades modernas y en vía de

1
Ley 38 de 1989. Normativo del Presupuesto General de la Nación
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desarrollo como la colombiana. Se han creado un sinnúmero de instituciones político-jurídicas,

determinadas por los intereses, la idiosincrasia y la tradición histórica local. El país ha

encaminado sus esfuerzos y destinado mucha inversión en materia económica para encontrar la

fórmula que permita responder, satisfactoriamente, a las necesidades sociales y administrativas

del Estado y la Nación.

El tema de autonomía y las finanzas públicas territoriales es muy amplio y variado, en

general, los procesos de entrega de funciones y recursos a los territorios han estado acompañados

de una gran prevención sobre los efectos negativos que de él se derivan. La promulgación de la

Constitución de 1991 justificó la necesidad de una transformación institucional, así como un

cambio en la estructura orgánica del Estado y de su organización territorial, pretendiendo llegar a

los rincones más apartados del país donde la presencia del gobierno central para ese entonces era

casi nula e incipiente.

Con este acontecimiento se consolidó la autonomía territorial en Colombia. En el ámbito

territorial, se optó por implantar la descentralización administrativa y la autonomía de sus

entidades territoriales, como esfuerzos por modernizar su estructura político-administrativa. El

andamiaje orgánico constitucional se estructuró en la división del territorio en departamentos y

municipios, encargados principalmente de la prestación oportuna y efectiva de los servicios

públicos a cargo del Estado, como máxima expresión de reconocimiento de las identidades de los

pueblos.2

La consolidación de la autonomía de las entidades territoriales fue resumida en la

Sentencia C-127 de 2002 así: “(La) territorialidad y (la) unidad nacional (son) dos elementos

2La voluntad del querer constituyente se cristalizó en la siguiente intervención (Gaceta Constitucional. Nº 19: 7): “Colombia tiene
que ser un Estado autonómico, lo cual en manera alguna se opone a que sea una república unitaria. (...) un Estado autonómico, no
meramente descentralizado. (…) el vocablo descentralización implica o da por supuesto que el origen del poder, su sede natural y
obvia, es el centro, pero por un acto de generosidad, de largueza, es desdoblado para que llegue hasta la periferia. (…) el poder del
Estado debe manifestarse en todas sus formas en cada lugar del territorio, tanto en el centro como en el más apartado confín .
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teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad

geográfica, con unos destinatarios comunes -los habitantes del país-, y por entero, instancias

orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y


3
pluralista”.

El artículo primero de la Constitución de 1991, identifica la autonomía de las entidades

territoriales como característica de la República Unitaria Descentralizada que es Colombia, la

autonomía corresponde a un estado de cosas en permanente expansión que busca una mayor

libertad de decisión de los entes territoriales.4

La descentralización es asumida entonces como un traslado de competencias del nivel central

a los entes territoriales, su desarrollo o implementación requerirá de un presupuesto propio, así

como de un grado elevado de autonomía para su ejecución correspondiente.

3. Planteamiento del problema

¿Las entidades territoriales en Colombia cuentan realmente con la autonomía política y

presupuestal que se promulgó en la Constitución del 91?

4. Desarrollo

Entre las razones que motivaron la inclusión de la autonomía, unido a la descentralización

en la Constitución del 91, se encuentran, entre otras, la búsqueda de incentivar al fortalecimiento

de los entes territoriales bajo la premisa que las autoridades locales, dada su cercanía o

proximidad con las comunidades tienen mayor conocimiento de las problemáticas que los

aquejan, tienen la mayor capacidad de identificar las necesidades y, en consecuencia, solucionar

3Sentencia C-127 de 2002


4PENAGOS GUSTAVO, profesor titular de derecho administrativo de las universidades católica, Santo Tomás y Libre; La
descentralización en el Estado unitario; Ediciones Doctrina y Ley Ltda., Bogotá, D.C., 1997, 438 págs.
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los problemas que enfrentan. Señala al respecto la Sentencia C-478 de 1992, lo siguiente: “El

motivo profundo que llevó a la autonomía fue la percepción ampliamente compartida, de un

exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional. Concentración del poder

económico en la nación, en el centro del país, en ciertas capas de la población, en ciertos

conglomerados. Hacinamiento de la población en cuatro ciudades, con la consecuente demanda

de servicios y el descuido correlativo de la provincia. Centralización de las decisiones políticas

en la capital, en el Presidente, en los organismos descentralizados por servicios que constituyen

las ramificaciones del gobierno nacional en todas las regiones”.

La finalidad de esta autonomía consiste pues, en dotar de facultades a los entes territoriales

para hacer eficaz la búsqueda de soluciones a las problemáticas de sus niveles respectivos, en

consideración a los factores antes señalados; constituyéndose en una libertad relativa supeditada

al objetivo de conseguir una hacienda pública coherente5.

Indica la Corte Constitucional en la Sentencia C–478 de 1992, respecto de la existencia de

dos modelos alternativos de autonomía presupuestal: El modelo de autonomía presupuestal

acentuada y el modelo de autonomía presupuestal restringida.

En torno al tratamiento de la autonomía presupuestal en sus modalidades restringida y

acentuada, la Corte Constitucional realiza una observación en torno al concepto de lo unitario.

Deja de presente que el modelo de autonomía presupuestal acentuada aplica a un país como

España, en el cual la existencia de provincias autonómicas, cuyo elevado grado de autonomía

decisional respecto de variados aspectos es prueba de ello. Situación bastante diferente a la que

se evidencia y se vive en el Estado colombiano, en el cual, la unidad de gobierno aún se predica

5La autonomía administrativa y territorial no implica fraccionamiento de soberanía, entre otras razones, porque ésta es, como decía
ROUSSEAU, unitiva e indivisible, sobre todo en el seno de una República unitaria como lo es Colombia (art. 1º C.P.). Así pues, la
autonomía propia de la descentralización, tanto territorial como administrativa de servicios, se circunscribe al marco de la República
unitaria, dentro de los límites que le determinan la Constitución y la ley. Lo anterior se deduce de los artículos 1º y 287 de la Carta
Política. En virtud de ello es que esta Corte ha sentado jurisprudencia sobre la limitación de las autonomías dentro del Estado
unitario, por oposición a lo que sucede en un Estado compuesto…” Corte Constitucional, sentencia de noviembre 3 de 1994 (C-497-
A), expediente D-591
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y constituye la base del mismo, razón por la cual se afianza en éste el modelo de autonomía

presupuestal restringida.

La forma como la autonomía presupuestal funciona en el Estado colombiano se halla

limitada a lo estipulado en el artículo 287 de la Carta de derechos, que en sus lineamientos regla:

“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los

límites de la Constitución y la ley…”, lo que nos lleva a pensar que, dada la estructura unitaria

del Estado, “la autonomía presupuestal de los entes territoriales implica un proceso de

armonización del proceso presupuestal con el marco más amplio de programas

macroeconómicos del gobierno, en la búsqueda de asegurar la compatibilidad de la política

fiscal con la política monetaria, cambiaria y crediticia”. 6

En cuanto al tema presupuestal, la Corte ha señalado la existencia de dos tipos de fuentes

de financiación, a saber: las fuentes endógenas y las fuentes exógenas. Las primeras,

corresponden a recursos procedentes de rentas nacionales a las entidades territoriales,

participación en regalías y compensaciones. En cuanto a los recursos cuya fuente es endógena

o propia, es decir, recursos provenientes de las actividades del ente territorial como la

explotación de sus bienes o provenientes de sus tributos, adquieren mayor autonomía para el ente

respectivo. En materia de límites a la intervención del legislador en la autonomía financiera y

presupuestal de las entidades territoriales por vía de jurisprudencia, la Corte Constitucional ha

señalado que éstos vienen dados por el tipo o fuente de recursos de que se trate. En

consecuencia, los recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación o propios de las

entidades territoriales, tendrán mayor autonomía en su manejo, que respecto de aquellos cuya

fuente u origen corresponde a la nación. 7

6
Constitución Política de Colombia, 1991 Art. 287
7
Sentencia C–478 de 1992
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La estricta aplicación de estos contenidos ha generado que el proceso de crecimiento de la

autonomía presupuestal en Colombia se reduzca casi a lo nominal y no alcance el objeto

pretendido por el constituyente de 1991, como lo era la gestión de intereses propios por parte de

los entes territoriales.

El proceso evolutivo de un Estado descentralizado como lo es Colombia exige una

estructura jurídica que soporte la verdadera descentralización que no es otra, sino aquella

anclada en la autonomía presupuestal de los entes, que les faculte para un ejercicio de

planificación estratégica definido y orientado a la solución de las necesidades propias de un

contexto, más allá de la simple ejecución del gasto conforme unas líneas normativas que así lo

prescriben.

La autonomía presupuestal es en esencia la principal herramienta del gobernante para dar

soluciones a los problemas de su territorio, sólo puede hacerse efectiva bajo un nuevo esquema

legislativo, en el cual las líneas de inversión, y los montos de éste se efectúen sin los cauces

obligados de una normativa basada en la planificación, mas no en la restricción imperante, los

cuales, a su vez limitan posibilidades de evolución, de desarrollo de los territorios, de

sometimiento a unas normas que a todas luces desdicen del ordenamiento supremo contenido en

la Constitución.8

5. Conclusiones

El andamiaje jurisprudencial y legal constituido en torno a la autonomía territorial y los

presupuestos públicos, se han encargado de limitar y supeditar a los entes territoriales. Las

clasificaciones tendientes al esclarecimiento de reglas de injerencia del legislador en materia

presupuestal han terminado mermando cada vez más las posibilidades de un verdadero avance en

8 CASTRO, JAIME, La cuestión territorial; Editorial Oveja Negra, 1ª edición, abril de 2002; Bogotá, D.C., págs. 14, 15 y 16 .
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su proceso, siendo en consecuencia más lejana aún la realización del cometido pretendido en la

materia por los constituyentes de 1991.

Se debe pues defender la autonomía presupuestal, que no puede ser de otro modo

obtenida que con la eliminación de las barreras legales que la reprimen y con la reorientación de

la visión jurisprudencial hacia la búsqueda del desarrollo de la nación y de los pueblos, fundados

en la verdadera descentralización.

De las discusiones abordadas en este trabajo se concluye que para que se de la autonomía

presupuestal y territorial se debe liberar al Estado Central de su incapacidad al momento de

responder por las necesidades de la periferia y reconocer las disimiles condiciones de cada

entidad territorial.

BIBLIOGRAFIA

Ángel Faraco, Gabriel Jaime, 1999. Hacienda pública, el presupuesto nacional:

compilación de las principales normas presupuestales. Medellín, Biblioteca Jurídica Dike.

Castro, Jaime La cuestión territorial; Editorial Oveja Negra, 1ª edición, abril de 2002;

Bogotá, D.C., págs. 14, 15 y 16

Herrera Llanos, Wilson, 2002. “Régimen municipal en Colombia: continuación del

tema sobre organización territorial”, en Revista de Derecho, No. 18, Barranquilla, septiembre,

pp. 214-274.

Restrepo Salazar, Juan Camilo, 2006. El rescate de las finanzas territoriales; Bogotá,

Konrad Adenauer.

Restrepo Salazar, Juan Camilo, 1999. Nuevos rumbos para la descentralización:

diagnóstico y perspectivas. Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Sentencia C–478 de 1992

Sentencia C-127 de 2002


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