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Instrumentos de política ambiental

Por Jésica Timm *


ElDial.Express (en línea).2010. Disponible
enhttp://www.eldial.com/bases/xacceso_link.asp?base=50&id=5081

TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO 1. PANORAMA DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL
1.1 MECANISMOS REGULATORIOS
1.1.1 ESTÁNDARES
1.1.1.1 Estándares de calidad ambiental
1.1.1.2 Estándares de emisiones y efluentes
1.1.1.3 Estándares tecnológicos
1.1.1.4 Estándares sobre productos y procesos
1.1.2 DERECHOS DE PROPIEDAD
1.2 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS
1.2.1 CREACIÓN DE MERCADOS
1.2.1.1 Permisos negociables de emisión
1.2.1.2 Cuotas negociables de capturas
1.2.1.3 Cuotas negociables de desarrollo
1.2.2.4 Acciones negociables de agua
1.2.2 INSTRUMENTOS FISCALES
1.2.2.1 Impuestos ambientales
1.2.2.2 Deducciones y excenciones impositivas
1.2.2.3 Subsidios
1.2.3 INSTRUMENTOS FINANCIEROS
1.2.4 SISTEMAS DE RESPONSABILIDAD
1.2.5 SISTEMAS DE DEPÓSITOS REEMBOLSABLES
CAPÍTULO 2. VISIÓN COMPARADA DE AMBOS ENFOQUES
CAPÍTULO 3. APLICACIÓN DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS EN EL CONTEXTO
LATINOAMERICANO
3.1 EXPERIENCIAS DE APLICACIÓN
3.2 FACTORES CONDICIONANTES
CAPÍTULO 4. IMPLEMENTACIÓN DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS DE POLÍTICA
AMBIENTAL
REFERENCIAS

Resumen ejecutivo

El objetivo de este trabajo, es presentar un panorama de los principales instrumentos de política


ambiental que son utilizados por los gobiernos para abordar los problemas ambientales.-

Desde los inicios de la política ambiental, los mecanismos regulatorios han sido estrategia
predominante seleccionada por los Estados. Están basados basados en la determinación de
estándares que especifican las condiciones mínimas de calidad ambiental, establecen límites al
vertido de emisiones y efluentes, prescriben las tecnologías que las industrias deben adoptar para
cumplir con las reglamentaciones y delimitan ciertos aspectos vinculados a los productos y a los
procesos productivos. Asimismo, los mecanismos regulatorios incluyen la asignación de derechos
de propiedad.-

En los últimos años, han surgido diversos instrumentos económicos a fin de complementar los
esquemas tradicionales de regulación directa. Diseñados adecuadamente, los instrumentos
económicos presentan numerosas ventajas: una mayor flexibilidad, menores costos en el control
de la contaminación, eliminar el requerimiento de información muy detallada, proporcionar una
fuente de ingresos para financiar programas de gestión ambiental y estimular el desarrollo de
tecnologías limpias.-
La experiencia con instrumentos económicos en el contexto latinoamericano ha sido muy limitada y
su introducción se enfrenta a numerosos obstáculos, entre los que se destacan: (I) naturaleza de la
relación entre la autoridad fiscal y la autoridad ambiental, (II) desarticulación entre los instrumentos
de política ambiental con el entorno de la política macroeconómica; (III) condiciones jurídico-
institucionales predominantes, (IV) escases de información ambiental y (V) debilidad institucional.-

Hacia el final del trabajo, se ilustra una secuencia genérica de pasos que puede seguir una agencia
ambiental para incorporar instrumentos económicos como parte de una estrategia reguladora y se
remarca la necesidad avanzar en los siguientes frentes de acción: a) el fortalecimiento institucional
de las agencias ambientales; b) la articulación entre las autoridades fiscales y las ambientales; c) la
adecuación del marco jurídico-institucional y d) la generación de información ambiental.-

Introducción

La política ambiental comprende el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones


generales para la protección del medio ambiente que establece una sociedad particular (Rodríguez
Becerra y Espinoza, 2002).-

Los instrumentos de la política ambiental ofrecen un conjunto de opciones para responder a los
problemas ambientales y a los objetivos de la política ambiental (Rodríguez Becerra y Espinoza,
2002). El grado de éxito de un instrumento de política particular depende de la interacción compleja
de un conjunto de factores, entre los que se destacan la naturaleza de los problemas ambientales
abordados, los actores involucrados y sus visiones sobre la relación sociedad-medio ambiente, las
condiciones económicas, políticas y sociales, el contexto legal, las capacidades de gestión para
desplegar el instrumento, las necesidades de coordinación y unión de voluntades para incorporar
las distintas sensibilidades de los actores y la integración y vinculación con otros instrumentos
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Fiorino, 1995).-

El objetivo de este trabajo, es presentar un panorama de los principales instrumentos de política


ambiental que son utilizados por los gobiernos para abordar los problemas ambientales.-

El documento se compone cuatro capítulos. El primer capítulo, examina los dos enfoques
principales utilizados en el control la contaminación: mecanismos regulatorios e instrumentos
económicos. El segundo capítulo, expone una discusión comparada entre ambos enfoques. El
tercer capítulo, presenta los principales obstáculos que efrenta la aplicación de los instrumentos
económicos de política ambiental en el contexto latinoamericano y muestra algunas experiencias
de aplicación exitosas en estos países. Finalmente, el último capítulo ilustra una secuencia
genérica de pasos que puede seguir una agencia ambiental para incorporar instrumentos
económicos como parte de una estrategia reguladora.-

CAPÍTULO 1. Panorama de los instrumentos de política ambiental

1.1 Mecanismos regulatorios


Los mecanismos regulatorios, están basados en la determinación de estándares que especifican
las condiciones mínimas de calidad ambiental, establecen límites al vertido de emisiones y
efluentes, prescriben las tecnologías que las industrias deben adoptar para cumplir con las
reglamentaciones y delimitan ciertos aspectos vinculados a los productos y a los procesos
productivos. Asimismo, los mecanismos regulatorios incluyen la asignación de derechos de
propiedad.-

1.1.1 Estándares

Los estándares son el principal medio de regulación directa de la calidad del medio ambiente.
Establecen condiciones mínimas de calidad ambiental y limitan el vertido de emisiones y efluentes,
aunque también puede incluir especificaciones tecnológicas y de desempeño (Bernstein, 1993;
Calvacanti, 2000; Viglizzo, 2001; Rodríguez Becerra y Espinoza, 2002; Martínez Mrben, 2006).-

En términos generales, el gobierno central determina presupuestos mínimos de protección


ambiental, dejando abierta la posibilidad para que los gobiernos locales establezcan criterios más
estrictos de protección.-

Las normas suponen la existencia de un organismo que tenga a su cargo la supervisión de las
actividades contaminantes y con la facultad de imponer sanciones por incumplimiento (Bernstein,
1993; Jacobs, 1996; Calvacanti, 2000; Viglizzo, 2001) . Por lo tanto, la capacidad de fiscalización y
penalización es vital para que el sistema funcione eficientemente.-

Los principales tipos de estándares son los estándares de calidad ambiental, los estándares de
emisiones y efluentes, los estándares tecnológicos y los estándares sobre productos y procesos.-

1.1.1.1 Estándares de calidad ambiental

Los estándares de calidad ambiental especifican las condiciones mínimas de calidad que deben
cumplirse en un ambiente particular. Por ejemplo, en el caso de los cuerpos de agua, las
regulaciones determinan las concentraciones admisibles de determinados parámetros físico-
químicos y microbiológicos como temperatura, PH, oxígeno disuelto, concentración de metales
pesados y concentración de bacterias coliformes, entre otros.-

Los valores admisibles de parámetros, se establecen en función de la magnitud del daño causado
por una dosis de exposición conocida a un determinado contaminante. Su propósito, es el de
asegurar que aquellos elementos que representan algún grado de peligro para el ambiente se
encuentren por debajo de los límites de tolerancia establecidos. En el caso de los recursos
hídricos, es frecuente una diferenciación de acuerdo al uso potencial al que estar destinado el
recurso: consumo humano, ganadería, riego, industria o protección de la vida acuática.-

Este sistema provee información sobre la eficacia de los controles existentes. Sin embargo, y como
señalan varios trabajos (Bernstein, 1993; Calvacanti, 2000; Viglizzo, 2001; Rodríguez Becerra y
Espinoza, 2002), presenta dos desventajas principales. En primer lugar, no hay manera de asignar
responsabilidades cuando los estándares de calidad no se cumplen, pues las mediciones se han
establecido sobre fuentes difusas de contaminación. Y en segundo lugar, el establecimiento de los
estándares requiere de información técnica sólida sobre la dinámica de los contaminantes y su
efecto sobre la salud de los seres vivos.-

1.1.1.2 Estándares de emisiones y efluentes

Los estándares de emisiones determinan las calidades de las emisiones y efluentes que pueden
ser descargadas desde una fuente puntual. Por ejemplo, en el caso de las industrias, las
regulaciones especifican los volúmenes de efluentes, concentraciones máximas de determinados
contaminantes, puntos y momentos permitidos de descarga. En algunos casos, se hace una
distinción entre las normas aplicables a todas las industrias y las normas específicas para
determinadas industrias.-

El estandar de emisión es un mecanimo sencillo para el control de la contaminación del agua con
un grado razonable de previsibilidad. Sin embargo, el instrumento presenta algunas falencias. Por
un lado, las normas sobre efluentes no consideran los requisitos diferenciales de calidad que
pueden tener los cuerpos de agua. De esta manera, aplicar normas de vertidos uniformes puede
llevar a la sobreprotección o subprotección de algunos sectores (Bernstein, 1993). Otra desventaja
de este enfoque es que requiere enormes costos administrativos y de monitoreo (Bernstein, 1993;
Viglizzo, 2001; Martínez Mrben, 2006).-

1.1.1.3 Estándares tecnológicos

Los estándares tecnológicos especifican la tecnología debe ser utilizada para cumplir con las
normas ambientales. Por ejemplo, en el campo de la agricultura puede establecer la obligatoriedad
de implementar determinadas prácticas de manejo, especificar la maquinaria apropiada para los
suelos de la región o prohibir la aplicación de determinados grupos de pesticidas.-

1.1.1.4 Estándares sobre productos y procesos

Los estándares sobre productos y procesos especifican las características que deben cumplir los
productos y/o los diferentesprocesos productivos. Por ejemplo, en el área de la industria, las
normas pueden prohibir la adición de plomo a la nafta o exigir que los autos nuevos tengan
convertidores catalíticos.-

Los estándares sobre productos y procesos pueden convertirse en un instrumento de política


eficaz cuando existen sustitutos cercanos de bajo costo.-

1.1.2 Derechos de propiedad

Los derechos de propiedad pueden ser de tres tipos principales: (a) derechos de propiedad
propiamente dichos, (b) derechos de uso y (c) derechos del desarrollo (Panayotou, 1994).-

Los derechos de propiedad incluyen a los títulos de propiedad de las tierras, los derechos sobre el
agua y los derechos mineros.-

Los derechos de uso incluyen licencias, concesiones, permisos de usufructo y derechos de acceso,
mediante los cuales el organismo regulador autoriza la explotación de un recurso natural. Las
licencias y concesiones generalmente se encuentran sujetas al cumplimiento de condiciones
específicas, tales como la presentación de Estudios de Impacto Ambiental, el cumplimiento de
Códigos de Buenas Prácticas o la presentación de Planes de Gestión Ambiental. La ventaja de
este tipo de instrumentos, radica en que los derechos de propiedad pueden ser revocadas ante el
incumplimiento de la empresa beneficiaria. Sin embargo, su otorgamiento implica un monitoreo
periódico de las actividades reguladas, aumentando significativamente los costos del sistema.-

Finalmente, los derechos del desarrollo incluyen restricciones sobre ciertos tipos de actividades. El
ejemplo característico de este tipo de instrumentos son las zonificaciones, que dividen un área de
manejo estableciendo especificaciones de manejo para cada sector.-

Como señala Panayotou (1994), la principal dificultad que presenta este sistema radica en cómo se
asignan los derechos de propiedad. Si se conceden de forma gratuita, los titulares del derecho de
propiedad reciben el valor presente del flujo infinito de las rentas derivadas de la explotación de los
recursos naturales. En cambio, si el los derechos son vendidos o subastados la autoridad adquiere
el valor presente de las rentas que luego pueden redistribuir de acuerdo con sus propios objetivos
sociales.-
1.2 Instrumentos económicos

Los instrumentos económicos comprenden un conjunto de medidas, de naturaleza económica, que


inciden en la estructura de costos y beneficios de los agentes económicos y, en consecuencia, en
las decisiones de éstos en relación con el medio ambiente.-

Su efecto es influir en la conducta de estos agentes de manera tal que las alternativas elegidas
conduzcan a una situación más deseable desde el punto de vista ambiental (Borregaard, 1997;
Valls, 2002). Por lo tanto, su efectividad radica en la medida en que logren modificar el
comportamiento de los agentes económicos.-

El enfoque incorpora el principio de pagador-contaminador (Bernstein, 1993; Calvacanti, 2000;


Rodríguez Becerra y Espinoza, 2002), según el cual el autor de una degradación ambiental contrae
la obligación debe asumir los costos de la reparación del ambiente dañado. El objetivo de este
principio, es lograr la internalización de los costos ambientales, es decir, alinear los costos privados
con los costos sociales de forma de reducir los efectos externos adversos de la producción y el
consumo.-

Los intrumentos económicos comprenden la creación de mercados, los instrumentos fiscales, los
instrumentos financieros, los sistemas de responsabilidad y los sistemas de depósitos
reembolsables.-

1.2.1 Creación de mercados

Bajo este enfoque, se pueden crear mercados en el que los actores pueden comprar y vender
derechos de contaminación actual o potencial (Bernstein, 1993). Este instrumento induce a las
industrias a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos para reducir la producción de residuos.-

La creación de mercados incluye los permisos negociables de emisión, las cuotas negociables de
capturas, las cuotas negociables de desarrollo y las acciones negociables de agua.-

1.2.1.1 Permisos negociables de emisión

En este sistema, el organismo regulador determina un nivel máximo de emisiones para cada
cuenca atmosférica o hídrica y distribuye permisos de emisión entre las empresas.-

Estos permisos pueden ser otorgados gratuitamente, vendidos a un precio fijo o bien subastados al
mejor postor. Si los permisos son vendidos o subastados, el Estado es el beneficiario de los
ingresos, que pueden ser transmitidos a la sociedad en forma de una mayor oferta de bienes
públicos.-

Las industrias que exceden el nivel de emisiones fijados por el permiso se expone a pagar una
fuerte multa o bien adquiere permisos adicionales a industrias que no los han utilizado y que
deciden negociarlos. La demanda de permisos, eleva el precio de mercado y la emisión se
encarece. La necesidad de comprar, aumenta los costos de la empresa contaminante. Por lo tanto,
si la empresa desea mejorar su competitivdad deberá incorporar tecnología para reducir su nivel de
emisiones.-

De esta manera, el nivel deseado de calidad ambiental se alcanza con el mínimo costo posible
para la sociedad y un fuerte incentivo para desarrollar tecnologías más limpias y mejorar la
eficiencia de los procesos productivos (Bernstein, 1993; Panayotou, 1994).-

Como señala Panayotou (1994), el establecimiento de un sistema de permisos de emisión tiene


costos relativamente altos de gestión debido a que requiere: (a) una delimitación precisa de las
cuencas sobre la base del conocimiento de las fuentes y del comportamiento de los contaminantes,
(b) la definición de la cantidad cantidad inicial de permisos a emitir, el monto de su valor y la forma
de distribución entre las industrias, (c) un sistema de monitoreo de la calidad del aire o del agua en
la cuenca respectiva y (d) un sistema de control de las fuentes puntales de contaminación para
verificar que las emisiones se mantengan dentro de los límites establecidos por los permisos.
Según Bernstein (1993), la implementación exitosa requiere, además, del desarrollo de un sólido
mercado para los permisos, pues el sistema no prospera en mercados reducidos.-

1.2.1.2 Cuotas negociables de capturas

En este sistema, el organismo regulador determina un nivel máximo de explotación de recursos


naturales y distribuye permisos de capturas entre las empresas.-

El ejemplo típico de este tipo de instrumento son las Cuotas Individuales Transferibles (CIT) en el
sector pesquero, que conceden al propietario el derecho de extraer un porcentaje sobre el total de
Capturas Máximas Permisibles (CMP) de una especie. Como señalan Jäger y García Fernández
(2000), en algunos casos se establecen restricciones sobre la cantidad de cuotas acumulables por
especie en manos de una sola firma o grupo empresario para evitar situaciones monopólicas.
Incluso, algunos conceden las CIT de manera transitoria. Transcurrido cierto tiempo, el Estado
retomaría el control del recurso y volvería a redistribuir las cuotas.-

1.2.1.3 Cuotas negociables de desarrollo

En este sistema, el organismo regulador determina un nivel máximo de desarrollo permisible y


distribuye cuotas de desarrollo entre las empresas. Las cuotas pueden establecer volumen de
espacio edificable por año o proporciones de tierras destinadas a las actividades agropecuarias.-

1.2.1.4 Acciones negociables de agua

En este sistema, el organismo regulador entrega a los agricultores del área cuotas que representan
un porcentaje del total de agua almacenada en el sistema durante cada temporada. El titular de la
cuota es libre de usarla en su propio campo, venderla a otro agricultor, almacenarla para su uso
posterior o venderla de nuevo a la autoridad reguladora para su uso en otros sectores (Panayotou,
1994).-

Los mercados del agua mejoran la eficiencia en el uso del recurso y liberan a las autoridades
públicas de compromisos de aprovisionamiento insostenibles (Agargual et al., 2001; Cap-Net et al.,
2009).-

1.2.2 Instrumentos fiscales

Los instrumentos fiscales incluyen los impuestos ambientales, las educciones y excenciones
impositivas y los subsidios.-

1.2.2.1 Impuestos ambientales

Los impuestos establecidos para corregir las externalidades de los sistemas económicos son
conocidos como impuestos pigouvianos. Para que el establecimiento del impuesto sea efectivo,
debe lograr disminuir la brecha existente entre los costos privados y los costos sociales de los
sistemas de producción.-

1.2.2.1.1 Impuestos por emisiones y efluentes

Los impuestos por emisiones y efluentes se aplican a las empresas en función de la cantidad y/o
calidad de los vertidos de contaminantes en el ambiente. Esta clase de gravamen se usa,
principalmente, para el caso del agua. En varios países industrializados, entre ellos Francia,
Alemania, Holanda, Italia y Australia, las empresas pagan tasas de acuerdo al nivel de descarga de
contaminantes emitidos al agua o al aire (Jacobs, 1996).-
Este sistema incentiva a las empresas a invertir en tecnología limpia, genera ingresos que pueden
ser usados por el organismo para financiar programas de control de contaminación y reduce el
costo cotal del control de la contaminación (Bernstein, 1993; Calvacanti, 2000; Rodríguez Becerra
y Espinoza, 2002).-

Sin embargo, el enfoque presenta algunas dificultades. Un primer dilema surge en torno a la
determinación del valor monetario del impuesto. Un impuesto bajo no proporciona demaciado
incentivo para un cambio en el comportamiento ambiental. Por otro lado, las autoridades locales a
menudo no cuentan con la coordinación institucional requerida para la implementación de este
sistema. En las cuencas compartidas, existe una solapación de jurisprudencias locales, regionales
y federales que complican la gestión coordinada del recurso. La complejidad del problema aumenta
cuando la delimitación jurisdiccional es mucho más difusa, como el aire.-

1.2.2.2 Impuestos sobre productos


Los impuestos sobre productos se aplican sobre los productos o insumos que provocan
contaminación en las etapas de fabricación y/o consumo. El sistema es utilizado para gravar los
agroquímicos, los combustibles y los productos industriales.-

Los impuestos ambientales en los productos finales son especialmente adecuadas para el control
de la contaminación relacionada con el consumo ya que los compradores serán conscientes, a
través de precios más altos, de las consecuencias ambientales de sus decisiones (Panayotou,
1994).-

El impuesto induce la reducción en el uso de estos productos, pero no proporciona ningún


incentivo para reducir la contaminación y su capacidad de actuar como desincentivo dependerá de
la existencia de substitutos cercanos.-

1.2.2.3 Impuestos diferenciados

La diferenciación de los impuestos se utiliza para inducir el consumo de productos menos dañinos
en términos ambientales. Este instrumento grava positivamente los productos contaminantes y
desgrava aquellas alternativas más limpias. Se utiliza en el transporte para desalentar las compras
de los consumidores de vehículos contaminantes o los combustibles con plomo.-

1.2.2.4 Tasas por uso

Las tasas por uso se aplican por el uso de bienes y servicios colectivos (Calvacanti, 2000). El
sistema es ampliamente utilizado para la recolección de residuos, la provisión de agua potable, la
evacuación y el tratamiento de los efluentes y la irrigación. En el caso de la provisión de agua
potable, la estructura de las tarifas puede ser de tres tipos: fija, variable o mixta (Cap-Net et al.,
2009). En el primer esquema, los usuarios pagan un monto fijo, independientemente de su
consumo. En el segundo esquema, los usuarios pagan de acuerdo a su consumo. Finalmente, en
el tercer esquema los usuarios pagan un monto fijo y un monto variable.-

La fijación de una estructura de tarifas correcta, induciría un uso más racional del recurso y,
simultáneamente, permitiría recaudar fondos para proteger las cuencas hidrográficas. Sin embargo,
en la mayoría de los países de Latinoamérica las tasas se han fijado a niveles excesivamente
bajos, generando el derroche del recurso.-

1.2.2.5 Tasas administrativas

Las tasas administrativas son pagos a los servicios prestados por las autoridades de la
administración pública. Dentro de esta categoría, se encuadran los permisos explotación, multas,
derechos de importación y exportación de productos, derechos de inspección y guías de tránsito de
productos, entre otros.-
Por lo general, están destinadas a financiar la aplicación de la normativa ambiental y la realización
de actividades de monitoreo y control. Sin embargo, el sistema podría utilizarse como estímulo
para el control de la contaminación. Por ejemplo, una tasa adecuada, estimularía la reducción en la
producción de residuos y evitaría su traslado hacia aquellos países con legislación ambiental más
laxa o con sistemas de control menos eficientes.-

1.2.2.2 Deducciones y excenciones impositivas

Las deducciones y exenciones impositivas que disminuyen la carga fiscal pudiendo llegar a
suprimirla con el fin de promover actividades ambientalmente menos nocivas (Valls, 2002).-

1.2.2.3 Subsidios

Los instrumentos fiscales además de los impuestos, incluyen también a los subsidios.-

Los subsidios son transferencias presupuestarias, provenientes de rentas recaudadas, a través de


las cuales se beneficia a un sector (Valls, 2002). Sin embargo, Panayotou (1994) señala una
diferencia importante entre ambos tipos de herramientas. Mientras la carga de los impuestos
ambientales recae en el productor y el consumidor de los productos contaminantes, las
subvenciones recaen en los contribuyentes. En este sentido, los subsidios violan el principio de
pagador-contaminador, aceptado la distribución de los gastos de control de la contaminación en
toda la sociedad.-

Los Estados pueden ayudar a las empresas a financiar la incorporación de tecnología limpia. Por lo
tanto, los subsidios pueden transformarse en un incentivo para la reducción de la contaminación.
Sin embargo, según Bernstein (1993) la utilización de este tipo de instrumentos sólo está
justificada cuando se puede demostrar claramente que los costos de las inversiones de reducción
de la contaminación impone severas cargas financieras a las empresas.-

1.2.3 Instrumentos financieros

Los instrumentos financieros se distinguen de los instrumentos fiscales porque son


extrapresupuestarios y la financiación requiere de la ayuda externa. Movilizan recursos financieros
adicionales para la conservación y el desarrollo sostenible, dado que financian actividades o
proyectos con importantes externalidades positivas. Incluyen préstamos blandos, fondos rotatorios
y fondos verdes.-

1.2.4 Sistemas de responsabilidad

Los sistemas de responsabilidad establecen la responsabilidad legal ante daños al medio


ambiente, daños a la propiedad, daños a la salud humana, incumplimiento de las leyes
ambientales o falta de pago de los impuestos correspondientes (Panayotou, 1994).-

Dentro de los sistemas de responsabilidad se encuentran los seguros de responsabilidad civil, un


instrumento para la distribución de riesgos de responsabilidad civil entre las partes responsables.
Mediente ellos, los riesgos de sanciones se transfieren desde las empresas o los organismos
públicos a las compañías de seguros (Bernstein, 1993).-

1.2.5 Sistemas de depósitos reembolsables

El sistema de depósito reembolsable es un instrumento económico que tienen como objetivo


trasladar la responsabilidad de controlar la contaminación a los productores y a los consumidores,
quienes pagan por adelantado por los posibles daños (Panayotou, 1994). Implica el pago de una
tarifa preestablecida contra la entrega, generalmente voluntaria, de determinada cantidad de
productos potencialmente contaminantes. Es decir, los consumidores deben pagar un suplemento
al comprar productos ambientalmente nocivos y cuando devuelven el residuo a un centro
autorizado de reciclaje o disposición final, su depósito es devuelto. Este instrumento se aplica a los
envases de aluminio, vidrio y papel, las baterías de los automóviles y los envases de los
plaguicidas.-

El enfoque estimula la recuperación de materiales pero también una disposición segura de los
residuos peligrosos. Una desventaja del sistema, es que los costos de gestión de los programas de
restitución de depósitos son elevados.-

CAPÍTULO 2. Visión comparada de ambos enfoques

Los instrumentos de política ambiental se encuadran dentro de dos enfoques principales:


instrumentos regulatorios o de comando y control e instrumentos económicos.-

Las regulatciones han sido estrategia predominante seleccionada por los Estados en el diseño de
sus políticas ambientales y constituyen los instrumentos más difundidos en la actualidad
(Bernstein, 1993; Jacobs, 1996; Calvacanti, 2000; Viglizzo, 2001; CEPAL y PNUMA, 2002;
Rodríguez Becerra y Espinoza, 2002; Martínez Mrben, 2006). El enfoque se basa en la
promulgación de normas que establecen objetivos de calidad ambiental (Bernstein, 1993;
Calvacanti, 2000; Rodríguez Becerra y Espinoza, 2002).-

La principal ventaja del sistema, es que proporciona un grado razonable de previsibilidad sobre la
magnitud en que serán reducidos los niveles de contaminación (Bernstein, 1993; Martínez Mrben,
2006).-

Si bien es reconocido el éxito de las regulaciones en el control de la contaminación, han sido


cuestionadas en diversos trabajos por ser económicamente ineficientes (Bernstein 1993;
Panayotou, 1994; Martínez Mrben, 2006). El enfoque exige que la agencia reguladora tenga un
conocimiento profundo sobre los diversos procesos productivos y los métodos de control de la
contaminación. Obtener los conocimientos técnicos especializados sobre cada sector y recabar la
información necesaria demandan plazos temporales extensos y costos económicos elevados.-

En los últimos años, han surgido diversos instrumentos económicos a fin de complementar los
esquemas tradicionales de regulación directa (Bernstein, 1993; Acquatella, 2001; Acuña, 2002;
CEPAL y PNUMA, 2002).-

Los instrumentos económicos comprenden un conjunto de medidas, de naturaleza económica, que


inciden en la estructura de costos y beneficios de los agentes económicos y, en consecuencia, en
las decisiones de éstos en relación con el medio ambiente.-

Varios trabajos (Bernstein, 1993; Borregaard, 1997; Acquatella, 2001; Agargual et al., 2001;
Gonzáles Arzac, 2001; Acuña, 2002; CEPAL y PNUMA, 2002; Martínez Mrben, 2006), señalan que
los instrumentos económicos presentan numerosas ventajas. Entre ellas, una mayor flexibilidad,
menores costos en el control de la contaminación, eliminar el requerimiento de información muy
detallada, proporcionar una fuente de ingresos para financiar programas de gestión ambiental y
estimular el desarrollo de tecnologías limpias.-

A pesar de estas ventajas, los instrumentos económicos tienen ciertas limitaciones. Los efectos de
los instrumentos económicos en la calidad del medio ambiente no son tan predecibles como en el
enfoque de comando y control (Bernstein, 1993). Por otro lado, los instrumentos económicos, dan
libertad a los agentes económicos para que pueden elegir entre el pago de una carga por
contaminar el ambiente o la inversión en prevención o control del daño ambiental. Por lo tanto,
algunos contaminadores pueden optar por contaminar si la carga no se ha fijado en un nivel
adecuado (Bernstein, 1993; Jacobs, 1996).-
Teóricamente, los instrumentos económicos tienen la capacidad de controlar la contaminación de
acuerdo a los mecanismos de mercado y reducción de la participación del Estado en la política
ambiental. Sin embargo, en la práctica no han eliminado la necesidad de participación del Estado a
través de mecanismos regulatorios. En la mayoría de los casos, los instrumentos económicos se
han utilizado para complementar los marcos regulatorios existentes (Bernstein, 1993; Acquatella,
2001; Gonzáles Arzac, 2001; Acuña, 2002; Martínez Mrben, 2006).-

A pesar de los beneficios potenciales que representan, los instrumentos económicos no han sido
muy utilizados y su introducción se enfrenta a numerosos obstáculos que serán analizados con
detalle en el próximo capítulo.-

CAPÍTULO 3. Aplicación de instrumentos económicos en el contexto latinoamericano

3.1 Experiencias de aplicación

La experiencia con instrumentos económicos ha sido muy limitada. La escasa experiencia en


utilización de instrumentos económicos proviene de países desarrollados que los han utilizado,
principalmente, como fuentes de ingresos del gobierno y no como incentivos para modificar el
comportamiento de los agentes económicos (Panayotou, 1994). Dadas las condiciones muy
diferentes que prevalecen en los países en desarrollo, la experiencia de los países desarrollados
tampoco sería fácilmente extrapolable.-

Hasta la fecha no se ha observado en los países de América Latina y el Caribe una aplicación
vigorosa y sistemática de instrumentos económicos de política ambiental (Acquatella, 2001; CEPAL
y PNUMA, 2002). Algunos casos de aplicación de instrumentos económicos en la región han sido
recogidos por Acquatella (2001) y son mostrados en la Tabla 1.-

Tabla 1. Utilización de estos instrumentos económicos en América Latina y el Caribe. Fuente:


Acquatella (2001).-
Para que la aplicación de de instrumentos económicos sea exitosa y que la modificación del
comportamiento de los agentes regulados se traduzca en mejoras significativas de la calidad
ambiental, se requiere de una sólida capacidad institucional (Acquatella, 2001; Jäger y García
Fernández, 2001; CEPAL y PNUMA, 2002). Estas condiciones no están presentes en las etapas
iniciales del desarrollo de las agencias reguladoras en materia ambiental y explicarían el modesto
lugar que todavía ocupan los instrumentos económicos dentro del cuadro de la gestión ambiental
en la región (Acquatella, 2001; CEPAL y PNUMA, 2002).-

3.2 Factores condicionantes

Acquatella (2001), profundizó el análisis de los factores que están presentes en los casos de
aplicación exitosa de instrumentos económicos en los países de América Latina y el Caribe y las
circunstancias que han sido determinantes para lograr este resultado, así como también la
identificación de las barreras que enfrenta la aplicación de instrumentos económicos, considerando
el contexto jurídico-institucional y económico de la región. Según el autor, estos factores
condicionantes pueden categorizarse en los siguientes ejes temáticos:

I. Naturaleza de la relación entre la autoridad fiscal y la autoridad ambiental

Dada la consolidación incipiente y las deficiencias presupuestarias de las instituciones reguladoras


en materia ambiental en América Latina y el Caribe, el objetivo de recaudación de fondos propios
necesariamente jugará un papel gravitante en el diseño de instrumentos (Acquatella, 2001; CEPAL
y PNUMA, 2002). La capacidad de captación de recursos económicos será necesaria para que las
autoridades ambientales logren fortalecerse.-

Sin embargo, la recaudación fiscal por si misma no garantiza una gestión ambiental exitosa. Es
necesario que los fondos captados se traduzcan en el fortalecimiento de las agencias ambientales
reguladoras (Acquatella, 2001). Como señala Huber (1998), los programas exitosos en materia
ambiental son aquellos donde los impuestos ambientales se encuentran intregrados al sistema de
recaudación existente y donde los recursos captados se canalizan hacia las autoridades
descentralizadas para la ejecución de programas y el fortalecimiento institucional.-

Instrumentar un sistema de recaudación ambiental implica, necesariamente, una correcta


articulación entre las autoridades ambientales y fiscales.-

II. Desarticulación entre los instrumentos de política ambiental con el entorno de la política
macroeconómica

Según Jäger y García Fernández (2001), el fracaso histórico en la aplicación de instrumentos de


política ambiental se debió a su no adecuación a la realidad social y económica del ámbito en que
fueron diseñados.-

Por lo tanto, la efectividad de los instrumentos dependerá, en gran medida, de su articulación con
el entorno de la política macroeconómica (Acquatella, 2001; Jäger y García Fernández, 2001). Esto
requerirá de un esfuerzo de coordinación entre las autoridades ambientales y las autoridades de
las áreas productivas.-

Sin embargo, y como señalan esos mismos autores, la instauración de mecanismos económicos
con fines ambientales implicará la remosión de los incentivos perversos, que son aquellos que
alientan la sobreexplotación de los recursos naturales.-

III. Condiciones jurídico-institucionales predominantes

Como señala Acquatella (2001), las características jurídico-institucionales presentan importantes


carencias que condicionan la gestión ambiental. Ellas son:
· Conflictos de competencia entre las autoridades ambientales nacionales, regionales y locales.-

· Conflictos de interés en las autoridades ambientales que tienen a su cargo la doble función de
promover el aprovechamiento de recursos naturales y de controlar su uso.-

· Autonomía limitada de las autoridades ambientales por estar adscritas otras entidades del Estado
encargadas de promover el desarrollo sectorial, como por ejemplo, el Ministerio de Agricultura o el
Ministerio de Producción.-

· Carencia de una entidad ambiental nacional con la autoridad para coordinar la gestión ambiental
de las diversas entidades locales, regionales y nacionales.-

IV. Escasez de información ambiental

La región presenta serios déficits en el desarrollo de sistemas de monitoreo y estadística ambiental


(Acquatella, 2001). La implementación exitosa de instrumentos económicos de política ambiental
requiere de la generación de información. Esto implica la necesidad de trabajar de manera
coordinada entre todos los organimos involucrados en la gestión ambiental. Sin embargo, la
disponibilidad de información no es suficiente. Se requiere capacidad técnica para analizar la
información relevada y de una estrategia de comunicación frente a la opinión pública.-

V. Debilidad institucional

Muchos países encuentran que la aplicación de instrumentos económicos de protección ambiental


implica costos administrativos similares a los incurridos por los mecanismos regulatorios
(Acquatella, 2001; Rodríguez Becerra y Espinoza, 2002). Por lo tanto, la implementación de
instrumentos económicos de política ambiental requiere de una base institucional fuerte, con alta
capacidad de recursos económicos y técnicos.-

CAPÍTULO 4. Implementación de instrumentos económicos de política ambiental

Sobre la base de los trabajos realizados por algunos autores (Acquatella, 2001; Jäger y García
Fernández, 2001), se ilustra una secuencia genérica de pasos que puede seguir una agencia
ambiental para incorporar instrumentos económicos como parte de una estrategia reguladora. Ellos
son:

1. Determinar las causas de la problemática ambiental que se pretende regular.-


2. Identificar el grupo de actores involucrados.-
3. Establecer el objetivo de los instrumentos en términos de una mejora cuantificable en la calidad
ambiental.-
4. Diseñar un paquete de instrumentos económicos apropiados para cumplir con el objetivo
formulado.-
5. Delinear una estrategia para los fondos recaudados sean redirigidos a los organismos
ambientales.-
6. Delimitar las responsabilidades institucionales de los organismos involucrados.-
7. Promulgar las reglamentaciones que correspondan para apoyar la implementación del paquete
de instrumentos.-
8. Monitorear y evaluar la aplicación del plan.-

Como ha sido señalado a lo largo del presente documento, la mayoría de los países no cuenta con
la plataforma institucional necesaria para incorporar instrumentos económicos dentro de un
esquema más amplio de mecanismos de política ambiental. Por lo tanto, antes de encaminar una
estrategia de inserción de incentivos económicos, es necesario avanzar en los siguientes frentes
de acción: a) el fortalecimiento institucional de las agencias ambientales; b) la articulación entre las
autoridades fiscales y las ambientales; c) la adecuación del marco jurídico-institucional y d) la
generación de información ambiental.-
Ciudad Autónoma de Bs. As., 2010

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* Ingeniera en Recursos Naturales y Medio Ambiente. Maestría en Gestión Ambiental. Formación


de grado en recursos naturales y maestría en curso en gestión ambiental. Ex becaria de
investigación INTA y CONICET. Consultorías profesionales para organismos de gobierno y
empresas privadas. Publicación y edición en revistas nacionales e internacionales. Profesora
extraordinaria asociada de la Universidad del Salvador.