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INSEE MÉTHODES

N` 76 - - 78

LES DÉCOUPAGES
DU TERRITOIRE
Dixièmes entretiens Jacques Cartier
Lyon, les 8, 9 et 10 décembre 1997

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LES DÉCOUPAGES
DU TERRITOIRE
Dixièmes entretiens Jacques Cartier
Lyon, les 8, 9 et 10 décembre 1997
Le colloque "Les découpages du territoire : maillages du savoir, du pouvoir et de
l'action" s'est tenu du 8 au 10 décembre 1997 à Lyon, dans le cadre des dixièmes
Entretiens Jacques Cartier.

Les Entretiens Jacques Cartier ont lieu chaque année, à Lyon ou à Montréal. Organisés
par le Centre Jacques Cartier, ils consistent en un ensemble dé colloques ou de
séminaires scientifiques sur des thèmes divers.

Le colloque sur les Territoires a été organisé conjointement par Statistique Canada,
par l'Institut d'Urbanisme de Lyon (Université Lyon 2) et par la Direction Régionale de
l'INSEE Rhône-Alpes. Il a reçu le soutien de la DATAR et de l'Union Européenne. Il
s'est tenu dans les locaux du Grand Lyon, que celui-ci a mis à la disposition des
organisateurs.

L'édition des actes a été coordonnée par Guy Desplanques (DR INSEE Rhône-Alpes)
et Martin Vanier (I.U.L.), assistés de Muriel Granjon (DR INSEE Rhône-Alpes) et de
Stéphane Tagnani (INSEE Direction Générale).

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
INSTITUT NATIONAL
DE LA STATISTIQUE ET DES ÉTUDES ÉCONOMIQUES

Direction Générale
18, boulevard Adolphe-Pinard - 75675 Paris cedex 14

Directeur de la publication : Paul Champsaur


Correcteur : Jean-Pierre Moreau
Composition et mise en pages : Secrétariat technique aux impressions
PRÉAMBULE

Notre époque est placée sous le signe de l'ouverture : les obstacles aux échanges sont
abaissés, la circulation des idées, des capitaux et des marchandises s'intensifie. Para-
doxe apparent : jamais la demande d'information localisée, territorialisée, n'a été aussi
pressante. C'est qu'autrefois, dans un monde très stable, la localisation faisait partie
des évidences n'ayant guère besoin d'être repérées ; aujourd'hui, elle ne va plus de soi
et est devenue un paramètre essentiel des analyses.

Pour évoquer des lieux, avec une visée de connaissance objective, ou d'action appuyée
sur de telles connaissances, il faut d'abord les définir : il faut «zoner». C'est un choix
en apparence technique, en amont des processus de connaissance ; en réalité, c'est un
choix fondamental, qui oriente la recherche, et délimite le champ des résultats possibles.
Les conséquences du choix d'un zonage sont souvent masquées au non-spécialiste : ce
qu'il voit à travers le zonage, il l'attribue spontanément à la réalité étudiée, et ne peut
soupçonner l'éventuel artefact ; ce qu'il ne voit pas, il n'en soupçonne pas l'existence.
Il considère naturellement les frontières comme des attributs des territoires, et non
l'inverse : s'il admet facilement l'existence de situations-limites, de cas douteux, il ne
saisit pas facilement les enjeux qui peuvent s'attacher à les trancher.

Les spécialistes des zonages ont donc une grande responsabilité, et une tâche difficile :
montrer l'éventail des choix et de leurs conséquences, situer les nécessités de l'obser-
vation et dessiner la place des choix politiques, sans laisser penser que tout est possible
et manipulable au gré de l'observateur ou du décideur. Depuis plusieurs années, cette
question s'enrichit sans cesse de contributions nouvelles de géographes, d'aménageurs,
de statisticiens...et de praticiens ! Les Entretiens Jacques Cartier de Lyon en Décembre
1997 ont montré la richesse de cet ensemble, et permis de faire le point : l'Insee est
heureux d'en présenter les actes.

Jean-François Royer
Chef du Département de l'Action régionale de l'Insee
S O MM AIR E

Programme du colloque 9

Introduction au colloque 17
Martin Vanier

1 - LES DÉCOUPAGES TERRITORIAUX DANS LA DURÉE


Le destin des découpages issus de la construction nationale 25
Paul Allies

Découper pour l'action : naissance et évolution des découpages


liés à l'aménagement urbain 35
Franck Scherrer

Le découpage administratif moderne des mura (communes),


au Japon 45
Hiroshi Tanabé

2 - INGÉNIERIE DU DÉCOUPAGE

Validation d'un découpage territorial 59


Pierre Dumolard

L'élaboration du zonage en aires urbaines (ZAU) 71


Thomas Le Jeannic

Le découpage du territoire : unités administratives, statistiques


ou à fonctions multiples 91
Robert Parenteau

Bassins d'emploi et bassins de vie en Rhône-Alpes,


deux approches complémentaires 101
Robert Reynard

Organisation territoriale de l'emploi et


des services de proximité 107
Vincent Vallès

Dixièmes Entretiens Jacques Cartier 5


3 - DE L'AIRE AU RÉSEAU
Les maillages territoriaux niveaux d'observation
ou niveaux d'organisation ?.... ........ 115
Claude Grasland

Réseaux et territoires : fonctionnement métropolitain en Suisse . 133


Dominique Joye

Le Projet de développement entre territoire et réseau 147


Xavier Piolle et Frédéric Tesson

4 - TABLE RONDE : ENJEUX EUROPÉENS ET MODÈLES TERRITORIAUX


Principales interventions de la table ronde 161
Antoine Bailly, Maurice Bourjol, Sylvie Cabanis, Gilles Decand,
Guy Desplanques

5 - LA NÉGOCIATION DU DÉCOUPAGE TERRITORIAL


Introduction de la séance par Jean Frébault 173

La géographie administrative régionale : répartitions,


sous-ensembles et réseaux territoriaux 175
Fiorenzo Ferlaino

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal


en Rhône-Alpes 189
Françoise Gerbaux et Frédéric Giraut

Les agglomérations urbaines du Québec et la recherche


d'un découpage pertinent 205
François Hulbert

Le processus de régionalisation au niveau supra-cantonnai


en Suisse : quel découpage NUTS 2 221
Martin Schiller

Politiques de développement et découpage territorial au Québec :


logique fonctionnelle et processus identitaire 239
Richard Morin

6 lnsee Méthodes n° 76-77-78


6 - TABLE RONDE : L'ÉLU ET LES LIMITES DU TERRITOIRE

Principales interventions de la table ronde 257


Robert Chapuis, Jean Lallier, Daniel Navrot, Rémy Prud'homme,
Michel Thiers

7 - COMPORTEMENTS SOCIO-ÉCONOMIQUES FACE À UN ZONAGE

Intégration économique internationale et cohésion


interrégionale en Europe, le problème de la gestion
des échelles géographiques 267
Laurent Davezies

L' influence d'une limite départementale et régionale sur la mutation


des systèmes de production agricoles : l'exemple du contact
Ille-et-Vilaine/Mayenne entre 1955 et 1979 279
Claude Grasland

Découpage et dérogation : les zones franches économiques 295


Sylvain Lefebvre

Découper et tisser : les dispositifs d'emploi et d'insertion


en Ille-et-Vilaine 313
Raymonde Séchet et Ronan Le Délézir

8 - ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX ET DÉCOUPAGES TERRITORIAUX


Le discours environnemental, au service de quels découpages ? . 333
Philippe Auger

Enjeux d'une gestion du territoire décentralisée : découpages


de l'espace et contrôle de l'information 339
Jean Carrière

Des structures naturelles permanentes à la base du découpage


écologique du territoire 351
Jean-Pierre Ducruc

Quels découpages territoriaux


pour la gestion de l'environnement ? 369
Thierry Joliveau et Olivier Barge

Conclusion de la séance par Jacques Bethemont 389

Dixièmes Entretiens Jacques Cartier 7


Conclusion du colloque 393
Guy Desplanques

Résumés des communications français/anglais .. ..... ........ 397

Cahier des cartes en couleurs .... .......... ............. I à XII

8 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Dixièmes Entretiens Jacques Cartier - Lyon, les 8, 9 et 10 -técembre 1997

Les Découpages du Territoire

Zonages et maillages du savoir, du pouvoir et de l'action

Lundi 8 décembre 1997

Matinée

9 h 00 : Accueil

9 h 30 : Introduction par Robert Parenteau (Statistique Canada


et Martin Vanier (Institut d'Urbanisme de Lyon)

10 h 00 : Séance plénière : Les découpages territoriaux dans la durée


Comment le temps et la sédimentation historique contribuent-ils à l'obsolescence ou au
contraire à la légitimation des découpages territoriaux ? À quelles conditions les périmètres
fonctionnels se transforment-ils en territoires institutionnels dans la longue durée ?
Quels sont les effets spatiaux, économiques et sociaux que produisent à long terme de
tels périmètres ?
Animateurs : François Hulbert (Université Laval à Québec)
Philippe Pelletier (Institut d'Asie Orientale, Lyon)
• Le destin des découpages issus de la construction nationale
Communicant : Paul Alliés (Faculté de Droit de Montpellier)
• Découper pour l'action : naissance et évolution des découpages liés à l'amé-
nagement urbain
Communicant : Franck Scherrer (Institut d'Urbanisme de Lyon)
• Le découpage administratif moderne des mura (communes), au Japon
Communicant : Hiroshi Tanabé (Université de Keio, Japon)

Après- midi

14 h - 16 h : Deux ateliers en parallèle


Atelier : Ingénierie du découpage
Les outils statistiques et cartographiques qui se sont développés au cours des dernières
années ont multiplié les méthodes "objectives" pour construire des délimitations. Mais
avec quelles précautions d'emploi ? Comment remédier aux limites de la finesse du
découpage de départ, à partir duquel s'opèrent les regroupements souhaités ? Comment
s'abstraire des découpages préexistants ?
Animateur : Christophe Terrier (Datar, Paris)

Programme du colloque 9
• Validation d'un découpage territorial
Communicant : Pierre Dumolard (Institut de Géographie Alpine, Grenoble)
• L'élaboration du zonage en aires urbaines (ZAU)
Communicant : Thomas Le Jeannic (CNAF, Paris)
• Le découpage du territoire : unités administratives, statistiques ou à fonctions
multiples 7
Communicant : Robert Parenteau. (Statistique Canada, Ottawa)
• Bassins d'emploi et bassins de vie en Rhône-Alpes, deux approches complé-
mentaires
Communicant : Robert Revnard (Insee - Rhône-Alpes)
• Organisation territoriale de l'emploi et des services de proximité
Communicant : Vincent Vallès

Atelier : De l'aire au réseau


Face à l'élargissement du spectre des mobilités des hommes et des activités, et à la
tendance à l'organisation en réseau de la production économique, le découpage en aires
statistiques et institutionnelles, largement fondé sur la contiguïté spatiale, n'est-il pas
dépassé 7 Comment mieux cerner et représenter spatialement la mise en réseau des
territoires 7
Animateur : Franck Scherrer (Institut d'Urbanisme de Lyon)
• Les maillages territoriaux : niveaux d'observation ou niveaux d'organisation ?
Communicant : Claude Grasland (CNRS - Equipe P.A.R.I.S. - Paris)
• Réseaux et territoires : fonctionnement métropolitain en Suisse
Communicant : Dominique Joye (Institut de Recherche sur l'Environnement
Construit (IREC), Ecole Polytechique fédérale, Lausanne, Suisse)
• Le Projet de développement entre territoire et réseau
Communicants : Xavier Piolle (CRISSA, université de Pau)
et Frédéric Tesson (Université Michel de Montaigne, Bordeaux III)

16 h 30 : Table ronde : Enjeux européens et modèles territoriaux


Le découpage territorial infranational devient parfois une question internationale. Il en
est ainsi dans le cadre de l'Union européenne, où l'allocation des fonds structurels pose
de difficiles problèmes d'unification des critères et des zonages d'attribution.
L'intégration européenne, c'est aussi celle des techniques du découpage et des
procédures de négociation du zonage de l'action. Il y a là un problème politique et un
enjeu d'équité d'aménagement du territoire, mais aussi un problème culturel entre des
"savoirs découper l'espace" différents.
Animateurs : Guy Desplanques (Insee - Rhône-Alpes)
Antoine Bailly (Université de Genève)
Participants : Sylvie Cabanis (Datar)
Gilles Decand (Eurostat, Luxernho g
Maurice Bourjol (Faculté de Droit, Tours)

IO hnsee Méthodes n" 76-77-78


Mardi 9 Décembre 1997
Matinée

9 h 30 : Séance plénière : La négociation du découpage territorial


Dans l'acte du découpage territorial, qu'en est-il des rapports entre le politique et le
technicien ? Comment objectiver le découpage territorial, l'instrumentaliser, le
légitimer, le naturaliser ? La proposition technique de découpage est-elle une condition
nécessaire à l'action, ou un prétexte au jeu des acteurs ? Découper : une science politique
ou un bricolage ?
Animateur : Jean Frébault (EPIDA, L'Isle-d'Abeau)
• La géographie administrative régionale : répartitions, sous-ensembles et ré-
seaux territoriaux
Communicant : Fiorenzo Ferlaino (Institut de Recherche Economique
et Sociale du Piémont, Turin, Italie)
• De la difficile émergence d'un maillage supracommunal en Rhône-Alpes
Communicants : Françoise Gerbaux (CNRS-CERAT, Université Pierre Mendès
France, Grenoble) et Frédéric Giraut (Institut de Géographie Alpine,
Université Joseph Fourier, Grenoble)
• Les agglomérations urbaines du Québec et la recherche d'un découpage pertinent
Communicant : François Hulbert (Département de géographie,
Université Laval, Québec)
• Le processus de régionalisation au niveau supra-cantonnai en Suisse : quel
découpage NUTS ?
Communicant : Martin Schuler (Institut de Recherche sur l'Environnement
Construit, Ecole Polytechique fédérale, Lausanne, Suisse)
• Politiques de développement et découpage territorial au québec : logique
fonctionnelle et processus identitaire
Communicant : Richard Morin (Université du Québec à Montréal)

Après-midi

14 h 00 : Table ronde : L'élu et les limites du territoire


Cette table ronde a pour objet d'entendre des élus, confrontés aux enjeux de découpage
(ou de recomposition en général) du territoire, dans des contextes nationaux différents
(Québec et France), se prononcer sur différents thèmes abordés au cours de la première
moitié du colloque sur la "durée de vie" des découpages, l'ingénierie du découpage, la
négociation technico-politique du découpage, les modèles de découpage ...
Animateurs : Daniel Navrot (Journaliste politique, Prospective Rhône-Alpes)
Rémy Prud'homme (Directeur de l'OEIL, Université Paris XII)
Participants : Jean ',allier (Maire de Québec)
Michel Thiers (Vice président du consiel général du Rhône,
Maire de Brignais, Rhône)
Robert Chapuis (Conseiller régional de Rhône-Alpes,
Maire du Teil, Ardèche)

Programme du colloque 11
Mercredi 10 Décembre 1997
Matinée

9 h 30 : Séance plénière : Comportements socio-économiques


face à un zonage
Tout zonage qui a des implications réglementaires induit des stratégies d'implantation,
de la part des ménages ou des entreprises. Dans certains cas, ces différences de
comportement sont recherchées ; dans d'autres, les effets de ces stratégies ne sont pas
souhaités. On s'intéresse ici aux comportements socio-économiques face à un zonage,
et, plus généralement, aux conséquences des zonages en termes d'aménagement et
d'occupation de l'espace.
Animateurs : Frédéric Giraut (Institut de Géographie Alpine, Grenoble)
Richard Morin (Université du Québec à Montréal)
• Intégration économique internationale et cohésion interrégionale en Europe,
le problème de la gestion des échelles géographiques
Communicant : Laurent Davezies (OEIL, Institut d'Urbanisme de Paris,
Université Paris XII, Créteil)
• L'influence d'une limite départementale et régionale sur la mutation des sys-
tèmes de production agricoles : l'exemple du contact II1e-et-Vilaine/Mayenne
entre 1955 et 1979
Communicant : Claude Grasland (CNRS - Equipe P.A.R.I.S. - URA 1243,
Paris)
® Découpage et dérogation : les zones franches économiques
Communicant : Sylvain Lefebvre (INRS Urbanisation à Montréal)
® Découper et tisser : les dispositifs d'emploi et d'insertion en II1e-et-Vilaine
Communicants : Raymonde Séchet et Ronan Le Délézir (UMR ESO.6590,
Université Rennes 2)

Après-midi

14 h - 16 h Séance plénière Enjeux environnementaux


et découpages territoriaux
L'exigence sociale de protection contre les risques majeurs va croissante, qu'il s'agisse
des risques naturels ou des risques industriels. Comment traduit-on l'expertise
scientifique du risque en tracés sur la carte ? À quelles négociations cette objectivation
particulière donne-t-elle lieu ? Où en est la France par rapport à d'autres pays dans ce
domaine ? Le risque n'est pas le seul enjeu environnemental. La protection du
patrimoine, qu'il soit naturel ou historique, appelle les mêmes questions.
Animateurs : Jacques Bethemont (UMR "environnement, ville et société", Lyon)
Raymond Lemieux (Environnement, Canada)
• Un discours environnemental, au service de quels découpages ?
Communicant : Philippe Auger (Directeur du Syndicat mixte pour l'élabora-
tion et le suivi du schéma de la région grenobloise)
• Enjeux d'une gestion du territoire décentralisée : découpages de l'espace et
contrôle de l'information
Communicant : Jean Carrière (Université Québec à Montréal)


12 Insee Méthodes n° 76-77-78
• Des structures naturelles permanentes à la base du découpag,., écologique du
territoire
Communicant : Jean-Pierre Ducruc (Direction de la conservation et du patri-
moine écologique, ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec)
• Quels découpages territoriaux pour la gestion de l'environnement ?
Communicants : Thierry Joliveau et Olivier Barge (Université de Saint-
Etienne)

16 h 30 : Conclusion par Guy Desplanques (Insee Rhône-Alpes)

Programme du colloque 13
INTRODUCTION AU COLLOQUE
J'EXISTE, DONC JE DÉCOUPE
Martin [panier
Institut d'urbanisme de Lyon

Il y a, parmi les communications rassemblées ici, une phrase charmante, qui nous vient
de loin, et qui dit : "s'il y a une dispute sur le découpage, c'est parce qu'on a perdu la
limite qui a existé quelque part, autrefois". Au fond de cette évocation nostalgique,
presque poétique, de ce qui a existé "quelque part, autrefois", et qu'on aurait perdu,
réside une aspiration inaltérable, universelle et multiforme : se donner des "balises",
comme disent nos amis québécois, des limites identifiantes, des repères.

Découper le réel, "s'y retrouver", est une des conditions de son appréhension, par sa
mise en ordre, et pour son interprétation. Découper le temps, en ères, époques ou
cycles... Découper l'espace, sur le sol et sur les cartes... Découper la nature, en genres,
espèces, écosystèmes... Toute science a besoin, pour accéder à ce statut, de découper
l'objet, le champ de son savoir, par des classifications, des nomenclatures, des différen-
ciations.

Découper est un acte scientifiquement nature]. C'est en même temps un acte de pouvoir,
et même une condition d'existence pour tout pouvoir territorial, c'est-à-dire qui se réfère
explicitement à une portion d'espace (ce qui n'a pas toujours existé, et n'est pas le cas
de tous les pouvoirs). "J'existe, donc je découpe", telle pourrait être la devise, aussi bien
du scientifique que du politique. C'est que, plus généralement, se donner des limites,
s' identifier par des bornes au-delà desquelles commence l'autre, ou autre chose, est une
des conditions de la construction de la personnalité, qu'elle soit physique, individuelle,
ou morale, institutionnelle.

D'ailleurs, quels sont les tout premiers apprentissages techniques auxquels se confronte
l'enfant, bien avant d'apprendre à écrire ? Tracer, boucler, découper, assembler, coller...
Passer du gribouillage au tracé construit, de la déchirure à la découpe guidée, c'est-à-
dire mettre de l'ordre dans ses rapports au monde, et commencer à affirmer, de premiers
dessins en premiers collages, une trilogie subconsciente bien connue : "moi, maman,
le monde". Moi : l'auteur, le sujet ; maman : ma matrice, celle à qui je suis redevable
d'exister ; le monde : les autres (matrices), l'extérieur par rapport auquel je m'identifie.

On a beau grandir, apprendre à enfouir son subconscient, sophistiquer ses outils (les
ciseaux et la colle n'ont qu'un temps, pour bien découper) et ses découpages, et se

J'existe, donc je découpe 17


mettre au service d'ambitions plus larges que les siennes propres, c'est toujours un peu
le même message que portent bien des découpages, des plus sérieux, livrés d'abord sur
le papier : "moi, maman, le monde". Moi : le technicien, l'expert, le politique ; maman :
l'institution qui me fait vivre, l'organisation qui me légitime, l'ordre social dont je suis ;
le monde : les autres pouvoirs, les autres acteurs, les autres sociétés, les autres échelles.

Couper-coller, découper-recoudre : activités domestiques, qu'on fait chez soi, pour son
chez soi. Et nos "chez moi" commencent au sein de nos habitats, pour finir aux frontières
de l'oekoumène. Emménager, aménager, "faire passer la limite", entre les champs, entre
les secteurs de la ville, entre les peuples... Les découpages du territoire sont une histoire
vieille comme l'humanité qui habite le monde.

Mais alors pourquoi donc un colloque, maintenant, en 1997, sur un sujet aussi ontolo-
gique, permanent et universel que "les découpages du territoire" ? Pourquoi même en
avoir eu l'idée ? Est-il bien dans l'air du temps, celui de "l'abaissement des frontières",
de "la fin des territoires", des "réseaux qui nous gouvernent", et autres figures de
l'instantanéité spatio-temporelle, que de réveiller la vieille dispute sur les limites, les
frontières et autres découpages du territoire ?

Roger Brunet confie que quand il entend le mot "découpage", il a "l'impression qu'on
brandit le tranchoir" et il rappelle le syndrome du gerrymandering, ce charcutage
électoral fameux qui assura à son auteur, le sénateur américain Gerry, une circonscrip-
tion électorale en forme de salamandre, au siècle dernier, dans le Massachusetts1 Y
aurait-il quelque chose d'un peu immoral, disons suspect, dans ce commerce des
territoires "à la découpe" ?

Le découpage se décline en maillages et zonages. "Zonage", qui est presque devenu un


"gros mot" dans le vocabulaire de l'urbaniste post-fonctionnaliste. "Maillage", qui n'est
acceptable que parce qu'il désigne aussi un filet de noeuds, qui enserrent des vides, bref
autant un réseau qu'un pavage du territoire. D'ailleurs, qu'est-ce que le territoire, au
sens socio-économique qu'il a pris récemment, sinon un tissu dense de réseaux
entremêlés, lui-même inséré dans des réseaux qui le dépassent et l'attachent ailleurs,
loin ? Du coup, l'ordre du jour, c'est l'espacement, et non plus la limite.

Alors, est-ce bien le moment de faire comme si zonages et maillages étaient les
mamelles du territoire ? Etait-ce bien raisonnable, ce colloque sur les découpages du
territoire ?

Il se trouve qu'on a beaucoup découpé, redécoupé, délimité, assemblé, recomposé et


regroupé ces derniers temps (ou proposé de le faire), et pas seulement en France. La

I. Brunet R., 1997. "Territoires : l'art de la découpe". Les ciseaux du géographe, coupures et coulures du
territoire, Revue de Géographie de Lyon, vol. 72, n'3, pp. 251-255.

18 Insee Méthodes n° 76-77-78


question des découpages du territoire s'est trouvée au centre de trois grands débats
récents, récurrents plutôt que vraiment nouveaux.

Premier débat, surtout politique, celui de la relance de l'aménagement du territoire et


de l'action régionale et locale par une recomposition territoriale de l'architecture
institutionnelle. Ce "grand débat" a traversé la France entre 1990 et 1995, sur fond de
nouvelles avancées de l'intégration européenne. Il a été "tranché" par deux lois
("Administration du Territoire de la République", 1992, et "Aménagement et Dévelop-
pement du Territoire", 1995) qui n'ont que très moyennement atteint leurs objectifs (la
loi d'orientation étant aujourd'hui remise en cause). Autant dire que ce débat est loin
d'être clos, même si la France a désormais en perspective la lente édification d'une carte
des "pays", et une autre des "grandes régions". Aujourd'hui la Datar s'attaque à une
remise à plat des zonages d'intervention, si divers et si nombreux, pour être en mesure
de défendre une doctrine en la matière, face à une administration européenne de plus
en plus entreprenante. Au Québec, les débats sont tout à fait comparables, sur fond
d'héritages institutionnels et d'enjeux géopolitiques propres. Partout (on trouvera ici
des présentations portant sur l'Italie et la Suisse), la même interrogation immédiate :
qu'est-ce qu'on attend pour simplifier ? Qu'est-ce qu'on attend pour faire le ménage
dans le fatras des découpages accumulés ? Que fait la science, pour venir débloquer le
politique, enfermé dans ces maillages et zonages obsolètes ?

Ce premier débat a été largement abordé dans nos journées (cf. les deux tables rondes
d'acteurs de terrain, et les interventions de Paul Alliés, François Hulbert, Françoise
Gerbaux et Frédéric Giraut, Martin Schuler, et beaucoup d'autres). Le lecteur constatera
par lui-même la diversité des points de vue sur la dynamique institutionnelle des
maillages et des zonages, et l'impossibilité d'apporter des réponses simplifiantes à des
enjeux complexes. Le fantôme de la rationalisation a plané sur nos échanges. Inévita-
blement, de vastes champs "hors-sujet" se sont présentés à nos pas : l'assiette territoriale
de la fiscalité locale, la citoyenneté, le fonctionnement des administrations... Chacun a
pu mesurer à quelle vitesse les découpages du savoir sont instrumentalisés pour devenir
des découpages de l'action, puis, le cas échéant, du pouvoir. Personne n'est reparti avec
des solutions miracles ou des convictions tranquilles, sinon celle que la complexité ne
devrait pas être forcément synonyme de désordre.

Deuxième débat, plutôt urbanistique, celui des formes nouvelles de la planification


urbaine, dès lors que la ville poursuit sa croissance hors d'elle-même, par espacement
et non plus par continuité. La multiplication de termes innovants pour tenter de saisir
cette urbanisation sans limite ("métapole", "ville émergente", "conurbanisation") dit
bien la difficulté pour conserver des repères, conceptuels, statistiques, réglementaires,
qui permettent de continuer à suivre la ville dans sa diffusion-dilution. En France,
l'Insee a réagi la première en proposant une nouvelle norme statistique d'identification
de l'urbain basée exclusivement sur l'emploi et les migrations alternantes. On ne devrait
pas attendre longtemps avant de voir, comme à chaque fois, les décisions institution-
nelles dérivées de ce nouveau zonage du savoir. Mais précisément, peut-on continuer à

J'existe, donc je découpe 19


lire et maîtriser la ville par des zonages ? Que penser, par ailleurs, de ces politiques
sociales de la ville si souvent construites sur des périmètres d'intervention, qui sont
autant de périmètres de stigmatisation de l'espace ? Thomas Le Jeannic, Franck
Scherrer, Dominique Joye, Frédéric Tesson et Sylvain Lefebvre ont abordé ces ques-
tions, chacun à leur manière. Là encore, personne n'a souhaité contribuer à une
quelconque nouvelle doctrine, mais chacun s'est efforcé d'explorer la marge d'innova-
tion qui permettrait de passer des territoires aux réseaux de la régulation publique.

Troisième débat, environnementaliste, celui de la prise en compte d'un nombre crois-


sant de données et de processus naturels, qu'ils se mettent à représenter soudain pour
la collectivité un patrimoine ou un risque, dans la perspective d'un développement qu'il
serait convenu de qualifier de durable. Avec cette tentation en toile de fond : puisque
les experts viennent au secours de la nature, pour la protéger, la patrimonialiser, la
surveiller, est-ce que la nature ne pourrait pas venir au secours des experts pour leur
indiquer les "bonnes limites", les "vrais découpages", ce qui a existé autrefois quelque
part, et que nous avons perdu ? Tentation d'autant plus forte là où les traces de présence
humaine se font rares et légères, comme dans une grosse moitié du territoire québécois.
Jean-Pierre Ducruc, Thierry Joliveau, Jean Carrière et Philippe Auger amorcent ici une
problématique qui appelle des suites. Comme il se doit en phase d'élaboration d'une
expertise nouvelle, leur attention s'est surtout portée sur la collecte et la manipulation
de l'information, qui doit permettre le découpage de l'espace naturel, là où la statistique
démo-socioéconomique n'est d'aucun secours.

Pour croiser ces trois grands débats et pouvoir rassembler des spécialistes aussi divers
que ceux de la statistique territoriale, des politiques publiques, du droit des institutions,
des différenciations et discontinuités spatiales, des systèmes d'information géographi-
que, de l'écologie ou de l'urbanisme, il importait de ne pas autonomiser à l'excès la
problématique institutionnelle, la problématique urbanistique et la problématique en-
vironnementaliste et de placer toujours au centre des réflexions cet acte d'objectivation
du territoire qu'est son découpage, quelle qu'en soit la finalité. Ce qui fut proposé, à
partir de huit questions successives sur les découpages du territoire, questions qui font
le plan de ce recueil :

- Pourquoi durent-ils, comment vieillissent-ils (puisque c'est une vieille histoire) ? ;

Peut-on s'en passer ? ;

- Qui les fabrique ? ;

- Après la monnaie unique, le découpage unique ? ;

- Est-ce qu'on peut s'arranger, en affaires de découpage, entre savoir, pouvoir et action ? ;

- Les élus aiment-ils les découpages ? ;

20 Insee Méthodes n° 76-77-78


- Sommes-nous gouvernés par eux (les découpages) ? ;

- Découper, est-ce naturel ?

En commençant nos travaux, nous savions, toujours grâce à Roger Brunet, et pour le
paraphraser, qu'un peu de découpage crée de la sociabilité et de la solidarité, beaucoup
de découpage les assassine. D'un côté, les normes territoriales qui font qu'une société
s'identifie, s'administre et se projette, de l'autre cette intensité de retranchement qui
fait qu'une société éclate en communautarismes exacerbés. Nous n'avions donc pas
l'intention de "nous égarer dans le culte des territoires finis" (Guy Di Méo).

Nous avons compris petit à petit à quel point les différences de temporalités du
découpage étaient une source de malentendus. Il y a des découpages fondés en des
moments historiques forts pour durer, et que rien, sinon d'autres moments historiques
aussi forts, ne doit venir contester. Il y a des découpages dessinés pour suivre une
dynamique spatiale le temps de sa manifestation, d'autres pour les quelques années
d' une politique contractuelle, d'autres pour d'éphémères zones dérogatoires qu'exigent
des forces du marché qui pilotent à très court terme. Pourquoi s'effrayer de la complexi-
té qui résulte des traces mêlées de ces temporalités forcément différentes ?

Il nous restait à admettre que les découpages du territoire ne sont, en eux-mêmes, ni la


cause des problèmes de nos sociétés, ni leur solution. Comme l'a dit Franck Scherrer
dans son intervention, ce n'est pas tant le zoning qui est périmé que ce qu'on lui fait
faire. Et François Hulbert a souligné avec raison que la refonte des territoires n'est rien
comparée à la refonte des pouvoirs qu'elle signifie. Le tracé dans l'espace est un
moment inévitable pour toute intention qui vise un territoire, et il est raisonnable de se
pencher, de temps à autre, sur la petite cuisine des découpages. Quant aux grands enjeux
du fonctionnement de la démocratie représentative, du devenir de la ville et de sa
maîtrise, ou d'un développement qui préserverait l'avenir, il faut aller les discuter sur
d'autres registres. La réflexion sur les maillages et ses zonages atteint alors ses limites.
Mais n'est-ce pas le propre d' une bonne réflexion scientifique que de déboucher sur les
termes de son dépassement et de sa reformulation ?

J'existe, donc je découpe 21


LES DÉCOUPAGES TERRITORIAUX DANS LA DURÉE
LES DÉCOUPAGES TERRITORIAUX
DANS LA DURÉE:
le destin des découpages issus
de la construction nationale
Paul Alliés
CEPEL-Université Montpellier I

Traiter des découpages produits par l'édification des nations exige au préalable l'intro-
duction d'une dimension relative, celle du principe de territorialité. Le territoire est en
effet une invention historiquement et spatialement datée : c'est celle qui va avec
l'émergence de l'État en Europe occidentale et qui s'épanouit entre le traité de
Westphalie (1648) et le traité de Versailles (1919). Ces presque quatre siècles sont ceux
de la lente agonie de l'universalisme de la chrétienté durant lesquels la référence au
territoire, de technique, administrative et fonctionnelle qu'elle était, devient sociale,
politique et sacrée. En 1648, sous le coup de la Réforme, l'Empire se transforme en une
sorte d'état fédéral comptant trois-cent quarante-trois États souverains. Le territoire y
devient le condensé des rapports à l'espace et au temps, le cercle de constitution des
communautés politiques, le lieu conventionnel d'un contrôle politique unique et exclu-
sif support de la souveraineté nationale.

Subsumant les représentations du "corps du Roi" qui tenaient lieu d'incarnation du


corps social, l'imprécision des "marches" qui esquissaient les frontières, l' hétérogénéité
des langues et autres supports de communication, le territoire en tant qu'unité d'un sol
et d'une représentation est à la base de l'idée moderne de nation. Il apparaîtra remar-
quablement congruent à la fermeture des aires nationales de marché essentielles à la
marche vers les sociétés industrielles] . Les philosophes comme les premiers consti-
tuants en feront un principe de rationalisation absolue, au point que les juristes le
donnent comme un élément indiscutable parce que "naturel" de la reconnaissance d'un
État. "La détermination locale, dit Ludwig Feuerbach, est la première détermination de
la raison sur laquelle repose toute autre détermination. C'est par la distinction des lieux
(et l'espace implique immédiatement la distinction des lieux) que commence la nature

I. Voir notre ouvrage : L'invention du territoire, PUG, Grenoble, 1980.

Les découpages territoriaux dans la durée 25


organisante. C'est dans l'espace seul que j'oriente ma raison (...). L'universalité de
l'espace est donc en même temps impliquée dans la détermination du lieu ; mais c'est
justement pour cela que le concept universel de l'espace n'est un concept réel qu'à la
condition d'être relié à la détermination du lieu" . Aussi la Révolution française,
aussitôt après s'en être prise aux privilèges, s'attache-t-elle à rationaliser donc à
découper le territoire. Et elle le fait dans une telle logique fondatrice que celui-ci
résistera, en l'état ou presque, à deux siècles de mutations et de crises.

Cette "belle époque de la territorialité a probablement atteint son apogée lorsque se


concluait le traité de Versailles"3. Sa signature n'a-t-elle pas été précédée par un
formidable travail d'experts (géographes, démographes, économistes surtout) qui pro-
duisirent des cartes au millionième et même au deux cents millième pour finalement
inclure dans le traité une carte établie au soixante et quinze millième. L'espoir était
d'identifier territorialement les "moindres" peuples européens pour qu'ils puissent se
saisir à la fois de l'autodétermination et de la souveraineté nationale, le tout fondant
l'espoir d'une "paix juste et durable". On sait comment cet idéal parut vite impossible,
l'est européen et les Balkans faisant échec à cette universalisation du principe occidental
de territorialité.

Si puissant soit-il, ce principe voit donc son destin lié à la trajectoire de l'État national
dans la vieille Europe. Si bien qu'aujourd'hui où la construction européenne a déjà
remis en cause bien des attributs de la souveraineté de ses États membres, le territoire
n'apparaît déjà plus comme le socle de l'organisation politique des sociétés : il n'est
plus le lieu d'identification de la citoyenneté surplombant toutes les autres identités,
ethniques, sociales, culturelles. Tout se passe comme si se dissociaient inexorablement
la fonction administrative du territoire et sa fonction de médiation politique. Les
programmes européens produisent leurs propres découpages qui s'articulent plus ou
moins à l'action publique locale ; mais ils semblent pouvoir se passer de la moindre
fonctionnalité représentative que la démocratie moderne avait construit sur le territoire
étatique.

Cette relativisation du principe de territorialité est donc une question centrale qui doit
éclairer notre retour sur le destin des découpages issus de la nationalisation de l'espace.

L'organisation de l'espace en France (ce qu'on a appelé "l'État territorial") apparaît


comme particulièrement intangible : le nombre des communes n'a pratiquement pas
varié depuis le recensement de 1800 (37 000 alors, 36 675 aujourd'hui) ; et le
département est resté au coeur du système politico-administratif local malgré l'avène-

2. Principes de la philosophie de l'avenir, 1843. Cité par D. Bensaid, Le pari mélancolique, Fayard, Paris,
1997.
3. B. Badie, La fin des territoires, Fayard, Paris, 1995, p. 45.

26 lnsee Méthodes n° 76-77-78


ment de la Région en 1982. Essayons d'expliquer ce phénomène avant de voir les
perturbations qu'apportent la déterritorialisation.

Départements et communes
L'essentiel de la force du découpage de 1789 tient dans son ingénierie, telle qu'elle fut
brillamment exposée devant l'Assemblée Nationale Constituante par Thouret4. Elle
tient en trois principes :

"Lier et subordonner les différentes parties de l'État au tout, c'est-à-dire la nation en


corps (...). Rien de ce qui tiendrait aux systèmes, aux préjugés, aux habitudes, aux
prétentions locales ne peut entrer dans la balance". L'imbroglio des circonscriptions de
l'Ancien Régime rend nécessaire cette rationalisation. Sa mise en oeuvre passe par un
système commun à l'élection de la représentation nationale et à celle des administra-
tions locales. Et le meilleur substitut à l'unicité de la nation est une partie territoriale
de celle-ci, égale à toutes les autres : c'est le département.

"Adopter pour division commune (...) celle qui convient le mieux à l'administration,
en convenant également à la représentation (...). Des administrations mesquines et
rétrécies à l'excès manqueraient d'énergie et de zèle parce que la faiblesse de leur
établissement diminuerait à leurs propres yeux l'opinion de leur importance". Dans
l'ordre de la représentation, la fonctionnalité gestionnaire est première. D'où une
première définition quasi géométrique de la division départementale, à l'instar de ce
qui se faisait aux États-Unis. Elle fut amendée finalement dans le décret du 26 février
1790 créant 83 départements, par une prise en compte, plus grande qu'il n'y paraissait,
de l'ancien réseau administratif. Ainsi on observe peu de changements dans les contours
des généralités périphériques devenues presque partout des limites départementales5.
En d'autres termes, là où les "généralités", qui furent une expérience décisive de
l'administration monarchique, remplissaient encore des fonctions modernisatrices, on
les "récupéra" dans le nouveau découpage. Preuve si besoin était de l'idée que la
représentation politique s'enracinait dans une bonne administration de proximité et non
pas le contraire.

"Gardons-nous de confondre le pouvoir municipal, qui a sa nature propre et son objet


à part, avec les pouvoirs nationaux qui s'exercent tant par la législature, que par
l'administration générale. (...) Le pouvoir municipal n'a trait qu'à l'intérêt privé. La
municipalité est, par rapport à l'État, précisément ce que la famille est par rapport à la

4. Premier discours sur la division du Royaume, 3 novembre 1789 ; Second discours sur la nouvelle division
du Royaume, 9 novembre 1789. In : Orateurs de la Révolution française. Gallimard-La Pléiade, Paris, Tome
I, 1989. pp 1038 et s
5. S. Bonin, Cl. Langlois, Atlas de la Révolution française, Le territoire (1). Editions de I'EHESS, Paris,
1989.

Les découpages territoriaux dans la durée 27


municipalité dont elle fait partie". Cette exclusion de la commune de la nation ne fait
qu'acter la mort de celle-ci à la fin de l'Ancien Régime, vidée de son contenu par les
Intendants. Aussi la loi du 14-22 décembre 1789 adopte-t-elle une formule souple et
intégratrice : "il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou commu-
nauté de campagne". Thouret l'envisage même comme une simple "autorité domesti-
que, tant que celle-ci ne fait rien qui intéresse l'ordre général". Peu importe donc la
taille de cette collectivité, qui ne se justifie que par la satisfaction des intérêts locaux.
S'installe ainsi un micro-découpage homogène par son réseau et plastique par ses
fonctions : la liste des compétences propres n'en finira pas de s'étendre, allant d'une
simple compensation des carences de l'État à la définition moderne du pouvoir
municipal.

C'est cette architecture qui est restée en place et s'est consolidée jusqu'à nos jours.
L'idée même de département s'opposait à la reconstitution de puissantes institutions
politiques locales6. Elle s'enracinait dans le fait que le département devait être la matrice
organisationnelle de différents "corps" : celui de la justice (qui édifie sa hiérarchie
juridictionnelle entre 1795 et 1810 sur la carte départementale), celui de l'Eglise
catholique (qui aligne ses diocèses sur la base des circonscriptions judiciaires), celui
des ingénieurs des mines (qui est organisé en onze divisions à partir des frontières
départementales), et il en ira de même pour la plupart des institutions militaires,
scolaires, culturelles. L'idée de départementalisation généralisée de l'espace connaîtra
donc un véritable essor avec la promotion politique de l'administration dés l'An VIII,
puis la formation d'une couche spécifique de notables sous la Restauration et enfin
l'affrontement électoral sous la Troisième République. Conçu en dehors de tout critère
économique, le département gagne assez tôt (en 1811) la personnalité juridique qui
fonde budgétairement son individualisation financière (en 1892). Il peut ainsi fonction-
ner comme un territoire polycentrique focalisant toujours plus l'interaction d'élus et de
fonctionnaires.

C'est que les acteurs locaux ont appris à l'intégrer à l'organisation et à la gestion de
leurs intérêts. Les logiques électives ascendantes et les logiques administratives des-
cendantes ont produit une "régulation croisée", autrement dit un réseau d'interaction
situé à l'intersection de l'appareil bureaucratique de l'État et des instances de représen-
tation locales7. Nourri de négociations autour de l'application de la norme, de l'échange
de légitimités techniciennes et démocratiques, le département est resté au centre des
mécanismes d'intégration nationale. L'institutionnalisation de la région elle-même en
1989 n'a-t-elle pas été rabattue électoralement sur la circonscription départementale ?
Parce qu'il pouvait être indifférent aux changements économiques (à l'industrialisation

6. P. Legendre, Histoire de l'administration de 1750 à nos jours. PUF , Paris, 1968.


7. M. Crozier, J. C. Thoenig, La régulation des systèmes organisés complexes. Revue Française de
Sociologie, Vol. 16, 1975.
8. M. Abeles, Jours tranquilles en 89: ethnologie politique d'un département français (l'Yonne) ; Editions
Odile Jacob, Paris 1988. J.L. BriqueT, La tradition en mouvement : clientélisme et politique en Corse. Belin,
Paris, 1997.

28 Insee Méthodes n° 76-77-78


comme à l'internationalisation), le département est demeuré le lieu d'une institution-
nalisation de réseaux de tous ordres, souvent invisibles dans le champ de la politique
légitime. Toutes les monographies le confirment : la structuration des campagnes
électorales, des carrières héréditaires, des échanges clientélaires a pour socle le cantons.
Dans l'ordre institutionnel, la décentralisation l'a conforté dans son rôle d'instance de
proximité et de solidarité (avec les compétences transférées par l'État) ainsi que dans
sa puissance financière (les budgets départementaux ont doublé depuis 1981, atteignant
les 200 milliards de francs). Il a ainsi capitalisé sa légitimité historique dans une
intégration plus forte que jamais dans le système territorial, dans ses relations notam-
ment avec les communes, en contractualisant ses relations avec elles9.

L'intercc unalité, une pratique déjà ancienne


Quant au découpage communal, s'il est convenu de déplorer son archaïsme, n'est-ce
pas la meilleure manière de lui rendre les armes de sa résistance ? Parmi celles-ci
figurent en bonne place les structures intermédiaires qui furent toujours présentes pour
relier ces "espaces de domesticité" à ceux de la rationalité administrative. Ainsi le
district puis l'arrondissement sont-ils l'élément précoce d'une centralisation territoriale
sous la Terreur comme sous le Consulat. Circonscriptions sans doute trop vastes pour
assurer le relais d'intérêts locaux, c'est leur fonction autoritaire qui s'imposa à l'opi-
nion. Aussi les régimes libéraux et républicains leur préférèrent d'autres mécanismes
de liaison, visant à obtenir la coopération entre les communes par le consensus. Ici
encore, existe une puissante tradition : depuis les municipalités de canton du Directoire
jusqu'aux récentes Communautés de communes en passant par les syndicats des débuts
de la Troisième République, l'intercommunalité est restée en France plus vivace qu'il
n'y parait mais très imprécise territorialement. Sous le nom paradoxal d' 'intercommu-
nalité à la carte", l'État a toujours préféré laisser le libre choix des formules de
regroupement aux élus locaux. Du coup ce sont leurs stratégies affinitaires et politico-
administratives qui l'emportent à chaque fois, donnant un résultat d'une complexité
rare. Le nombre des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale n'en finit
pas de croître, à une vitesse plus ou moins grande selon les formules (très vite pour les
Sivom, plus lente pour les Districts). La reconnaissance par la loi d'une formule
nouvelle connaît un succès immédiat : ainsi pour les communautés de communes de la
loi du 6 février 1992. Mais cet empilement de structures diverses n'affecte pas le
territoire. Entièrement contrôlé par les élus qui répugnent à s'impliquer dans un espace
élargi d'obligations et de contraintes, ce sont les "habitudes et les routines associées
aux découpages préexistants"10, redoublées par le souci de faire correspondre le
périmètre de la coopération avec celui de l'élection, qui dictent les tracés. Ainsi toute

9. A. Mabileau, Le système local en France. Montchrestien, Paris, 1991.


10. D. Gaxie, Stratégies et institutions de l'intercommunalité, in CURAPP. : L'intercommunalité, bilan et
perspetives. PUF, Paris, 1997. p. 45.

Les découpages territoriaux dans la durée 29


création législative nouvelle se solde par un échec pour ceux qui attendent de l'extension
de la coopération intercommunale une rationalisation des territoires de l'action publi-
que locale. Par exemple la loi de 1992 qui introduisait la notion de "périmètre de
solidarité" n'a pas été suivie sur ce point et les commissions départementales de tracé,
de l'avis même de la Direction Générale des Collectivités Locales, "n'ont pas fait des
propositions novatrices, (...) laissant aux élus le soin de négocier librement les condi-
tions de leur coopération"". Il en résulte une opacité totale pour le citoyen, d'autant
plus qu'aucune des instances de représentation de ces structures ne procède du suffrage
universel direct. Tout se passe donc comme si le "pacte territorial" des origines
demeurait intact : entre un niveau élémentaire communal largement ouvert à la prise en
compte des intérêts privés (y compris de ceux intéressant les réseaux personnalisés de
la politique) et un niveau supérieur animé par les logiques politico-administratives
(nationalisant les ressources partisanes des élus comme celles des fonctionnaires
territoriaux). C'est dans ce pacte que se forme l'irréductible phénomène du cumul des
mandats qui donne à ce système une réelle fonctionnalité politique.

La région, un niveau renforcé par la construction européenne


Pour autant, peut-on considérer qu'une telle réification du territoire national est adé-
quate à l'élargissement du champ des politiques publiques, en particulier de celles de
plus en plus opérationnelles et nombreuses, de la Communauté Européenne ?

La régionalisation instaurée dans pratiquement tous les États de l'Union au cours des
vingt dernières années suffirait à se convaincre du contraire. Sans doute faut-il être
prudent dans l'évocation12 de cette nouvelle désignation : la région. Elle recouvre une
diversité d'entités assez considérable, allant des Lânder allemands et communinades
autonomas espagnoles, plus vastes que certains États membres, à certains de ces
derniers, l'Irlande ou la Finlande, plus petits qu'une seule d'entre ceux-là. Mais la
promotion de ce niveau territorial intermédiaire ne fait pas de doute : dans l'émergence
d'une nouvelle autorité politique en Europe, certes encore indéterminée, la région est
souvent décrite comme une "gouvernance polycentrique", c'est-à-dire une "organisa-
tion du pouvoir instable, contestée, hétérogène sur le plan territorial, et non hiérarchi-
que"13. Le niveau régional serait donc celui où s'opère une "transformation
fondamentale de l'organisation territoriale des politiques européennes, non seulement
au niveau supranational, mais à l'intérieur des États membres eux-mêmes". Quelle que
soit la fragmentation des contextes politiques régionaux, les politiques européennes

11. J. Villeneuve, Bilan de la loi du 6 février 1992, in CURRAP, op. cit. p. 16.
12. L. Hoogie, G. Marks, Restructuration territoriale au sein de l'Union
13. L. Hooghe, G. Marks, Restructuration territoriale au sein de l'Union Européenne : les pressions
régionales. in V. Wright, S. Cassese, La recomposition de l'État en Europe. La Découverte, Paris, 1996,
p.207.

30 Insee Méthodes n° 76-77-78


fonctionnent en vertu de l'hypothèse selon laquelle les politiques économiques publi-
ques ne seraient efficientes que si les administrations régionales et locales avaient la
capacité de les structurer et de les légitimer. Quoiqu'il en soit des écarts inter-régionaux,
ces politiques ont modifié les liens unissant traditionnellement les élites centrales et
régionales en établissant de nouveaux rapports fonctionnels entre opérateurs gouver-
nementaux de niveaux différents. Pour autant ce nouveau territoire reste énigmatique.
Il est fort dans les parties les plus urbanisées de l'Europe (sur l'axe Londres-Florence,
avec des excroissances comme la Catalogne), où il est le sas d'accès à l'ensemble des
politiques communautaires. Ailleurs il reste très faible, l'État restant le niveau décisif
d'éligibilité aux ressources européennes14. Quoiqu'il en soit, la politique régionale
communautaire place la région en position nodale en suscitant une régionalisation de
l'action publique dans les secteurs de l'agriculture, de l'action sociale et de l'aména-
gement du territoire. Cela ne signifie pas une égale émergence de réels gouvernements
locaux, mais la promotion de ces niveaux à un rôle essentiel de coordination et de
négociation d'intérêts publics et privés identifiables dans cet espace. Du coup certains
analysent ces phénomènes comme un nouveau mode de production du territoire15,
débarrassé des représentations institutionnelles et devenu un "processus continu de
construction politique et sociale". Au coeur de celui-ci, le rôle des régions pourrait
s'apprécier en fonction d'une part de leur capacité d'agrégation des intérêts (privés et
publics, horizontaux et verticaux), d'autre part de leur capacité à construire un compro-
mis territorialisé entre plusieurs réseaux (d'élus, de professionnels, d'experts...). Selon
que cette capacité d'agrégation serait faible ou élevée, autrement dit selon que celle-ci
ferait appel ou non à des systèmes de représentation politique et sociale, certaines
régions seraient en mesure de devenir le lieu structurant d'un "échange politique
territorialisé", alors que d'autres resteraient prises dans le système de type départemen-
talisé traditionnel. En d'autres termes, le degré de "régionalisation territorialisée"
dépendrait du degré de mobilisation de et à ce niveau, aussi bien des différentes
ressources institutionnelles représentatives que des cultures économiques, sociales et
politiques représentées.

Cette problématique postule l'émergence de territoires qui ne seront "plus jamais


comme avant", c'est-à-dire de niveaux d'action publique émancipés de l'État national.
L'Europe en construction créerait un nouveau système de représentation, ne se ramenant
à aucune des formes constitutionnellement connues de l'État moderne16. Partant du
principe que toutes les formes de la politique moderne trouvent leur source dans la
représentation, on observera que les liens entre gouvernants et gouvernés s'ordonnent
autour de circonscriptions fonctionnelles et de circonscriptions territoriales. On a pu
vérifier ici encore combien la coïncidence entre les deux était restée forte dans le cas

14. R. Balme, La politique régionale conununautaire comme construction institutionnelle. in Meny, Muller,
Quermonne, Politiques publiques en Europe. L'Harmattan, Paris,1995, p.287.
15. E. Negrier, Intégration européenne et échanges politiques territorialisés. in Pôle Sud, n°3, automne
1995, p. 38.
16. Ph. C. Schmitter, Quelques alternatives pour le futur système politique européen et leurs implications
pour les politiques publiques eurOpéentees.
In : Meny et alii, op. cit. p. 27 et s.

Les découpages territoriaux dans la durée 31


de la France depuis deux siècles. Mais l'Europe serait en train de susciter une dissocia-
tion essentielle entre ces deux territoires : les circonscriptions fonctionnelles où se
prendraient des décisions, se produiraient des biens publics, se coordonneraient des
comportements publics et privés, etc. ; les circonscriptions territoriales héritées des
constructions nationales précoces ou tardives où se sont cristallisés les systèmes
politico-administratifs spécifiques et où s'organisent des partis, syndicats, associations,
etc. Cette dissociation ne serait pas nécessairement un antagonisme mais une combi-
naison inédite d'où ressortirait "une dimension entièrement nouvelle de la question
territoriale", bien mise ne lumière par la question de la subsidiarité. L'application de ce
principe ne saurait en rester au niveau des États souverains. Du coup c'est un territoire
flexible où les circonscriptions fonctionnelles comme territoriales varient et où des
institutions régionales multiples mettent en compétition les différents découpages
d'organisation et de représentation des intérêts.

Cette prospective a le mérite de situer le problème de la déterritorialisation de l'action


publique dans la perspective du dépassement de la souveraineté nationale. Elle recon-
naît à l'espace européen un caractère politique sui generis qui englobe différents
éléments (la souveraineté des États, des intérêts distincts, des structurations territoriales
spécifiques) 17 . Mais cet espace n'intègre pas. Sa fonctionnalité politique apparaît
même épuisée depuis que la signature du traité de Maastricht a posé à la face des
opinions publiques la question de la légitimité démocratique du processus en cours. Le
choix est donc d'en rester au stade atteint par le système d'intégration intergouverne-
mental qui s'autosuffit dés lors que chaque État membre reste le lieu exclusif de la
démocratie ou bien d'imaginer l'invention d'un nouveau "patriotisme constitution-
ne1"18 qui reposerait sur l'adhésion aux valeurs de la démocratie et de l'État de droit,
autrement dit aux principes universalistes produits par l'histoire de l'Europe (liberté,
justice, solidarité, égalité).

Dans un cas comme dans l'autre, ce sont les parlements nationaux qui auront la charge
de consolider et d'actualiser le système politique représentatif en en intégrant récipro-
19
quement les standards constitutionnels communs . On imagine mal en effet la mise en
oeuvre d'une procédure constituante quel que soit le volontarisme des États membres.
Ce serait donc sur la pyramide des circonscriptions traditionnelles que se ferait cette
refondation, celles-ci étant ainsi à l'abri d'une remise en cause radicale. Leur histoire
enseigne qu'elles sont tôt ou tard investies de représentativité politique, les acteurs et
les groupes présents sur leurs lieux les assimilant à leurs modes d'organisation et de
représentation. N'oublions pas enfin que la majorité des pays de l'Union Européenne
ont trois niveaux d'administration locale et que, par delà les différences de compétence
et de taille, ces unités territoriales interagissent partout sur le même mode, celui "des

17. M. Abeles, En attente d'Europe. Hachette, Paris, 1996.


18.J.M. Ferry, P. Thibaud, Discussion sur l'Europe. Gallimard, Paris, 1992.
19. D. Maus, A la recherche d'un modèle parlementaire européen. In : F. D'Arcy, L. Rouban, De la V
République à l'Europe. Presses de Sciences Po, Paris, 1996, p. 121.

32 Insee Méthodes n° 76-77-78


contributions de chacun à l'action de tous"20. Partout le marchandage entre le centre et
les périphéries est la règle, avec une même tendance à donner aux instances régionales
le pouvoir d'appliquer la loi à leur manière. Il en résulte la démultiplication de réseaux
de tous ordres (depuis ceux de villes par catégories -petites, moyennes- jusqu'à ceux
de "parcs technologiques", en passant par la coopération décentralisée). Cette fragmen-
tation des territoires est généralement contenue partout par une solide culture adminis-
trative locale ainsi que par un même cadre de nationalisation de la vie politique,
l'existence de grands partis de masse dans l'ensemble des pays européens interdisant
une évolution vers un fédéralisme à l'américaine21.

Aussi peut-on en conclure que la nature des découpages, souvent remise en cause en
regard d'une modernité institutionnelle ou d'une performance économique, est à
apprécier plutôt du point de vue de la sociologie historique, autrement dit de la manière
dont les populations s'y repèrent, les font leurs dans les différentes façons de défendre
leurs intérêts et leurs identités. Par-delà la crise de l'État national, risquons-nous donc
à affirmer que ces découpages sont promis à d'étonnantes reconversions plus qu'à des
disparitions.

20. C. Grenion, Région département, commune : le faux débat. In : Pouvoirs, ° 60, 1992, 9.55.
21. D. Pelassy, Qui gouverne en Europe ? Fayard, Paris, 1992.

Les découpages territoriaux dans la durée 33


DÉCOUPER POUR L'ACTION :
naissance et évolution des découpages liés
à l'aménagement urbain
Franck Scherrer
Institut d'urbanisme de Lyon
Université Lyon 2

Le développement et la sophistication des politiques urbaines et de l'urbanisme au XXe


siècle ont demandé que l'on invente et généralise des manières adéquates de découper
l'espace (comme le temps) des villes. Les découpages eux-mêmes, issus de la projection
dans l'espace urbain d'une action à un moment particulier, sont essentiellement
fonctionnels et ont des durées de vie beaucoup plus courtes que les mailles institution-
nelles. Il arrive parfois que le tracé des périmètres d'étude - tels que les groupements
régionaux d'urbanisme des années 30 - se retrouvent quelques décennies plus tard repris
par celui d'une entité inter ou supra communale - comme une communauté urbaine. De
même le nom attribué à un type de découpage en vient à désigner par métonymie un
morceau de ville dans sa réalité formelle et sociale (les ZUP : zones à urbaniser en
priorité). Cependant, au regard de la longue durée, ce sont les façons de découper la
ville, à la fois évolutives et récurrentes, qui sont plus significatives que les mailles
elles-mêmes.

Trois modes de découpage des réalités urbains ont, en particulier, traversé l'histoire de
l'urbanisme au cours de ce siècle : le zonage ou zoning, l'aire fonctionnelle à l'échelle
des agglomérations et l'isolement d'un ou plusieurs morceaux de ville en lieux exem-
plaires. Ces catégories du découpage territorial sont devenues, au fil du temps, comme
des catégories de la ville elle-même, relevant de sa nature. Cet outillage mental hérité
et quasi naturalisé reste très prégnant, bien qu'on dénonce aujourd'hui son inadaptation
aux réalités des territoires urbains contemporains. Mais peut-on se passer de ce qui
appartient à la culture commune de tous ceux qui interviennent sur la ville, et par quoi
pourrait-on le remplacer ? Ces types de découpage perdent-ils leur légitimité en raison
de défauts intrinsèques, ou en raison de l'usage que l'on en a fait ? On tentera, en
parcourant brièvement l'évolution séculaire de ces façons de découper la ville,
d'apporter quelques éléments de réponse.

Découper pour l'action 35


Le zoning, ou l'art de survivre
Le découpage en zones de l'espace intra urbain et de ses extensions futures apparaît
sous des formes différentes en Allemagne à la fin du XIXe et au début de ce siècle aux
États-Unis, avant de se généraliser dans la doctrine et la pratique des urbanistes
européens, notamment en France. La dimension doctrinale du zoning est à l'origine la
plus importante, sans doute parce qu'elle dote cette toute jeune profession de la
légitimité d'une rationalité technique. L'apparition du zoning dans l'ordre politico-ad-
ministratif de la planification urbaine, et donc sa mise en pratique, est plus tardif. La
légalité du zoning est reconnue aux Etats-Unis dès les années 20 (Topalov, 1988). Avant
guerre, ce mode de découpage ne fait qu'une timide apparition dans le droit de
l'urbanisme français ; il ne sera réellement consacré que dans les années 50-60 (décrets-
lois de 1958 sur les ZUP et les ZAD (zones d'aménagement différé), et surtout la loi
d'orientation foncière de 1967 créant les POS (plans d'occupation des sols) et les SDAU
(schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme)), au moment ou cette doctrine
commence à être remise en cause. Dans le même ordre d'idée, les manuels d'urbanisme
des années 30-50 traduisent le regret de ne pouvoir disposer de l'outillage statistique et
de données à l'échelle des zones intra urbaines (densité, composition de la population),
données qui ne seront disponibles qu'à partir du recensement de 1954 (Danger, 1933
et 1947).

Le principe du zonage s'est d'abord imposé comme une tentative de régulation du


"désordre urbain" des villes de l'ère industrielle et de réponse à la vieille question de
la promiscuité entre l'usine et le logement. Mais, très vite, le principe de la séparation
des fonctions qui se confond alors avec le zonage s'étend à l'ensemble des composantes
de la ville (production, commerce, bureaux, enseignement supérieur ou établissements
sanitaires ...) comme à l'intérieur de la sphère de la résidence urbaine (des quartiers
ouvriers aux quartiers résidentiels), devenant ainsi à la fois universel et systématique.

Si l'on suit l'analyse de Jean-Pierre Gaudin, le succès et la pérennité du zoning au cours


de ce siècle tiennent plus à son efficacité opérationnelle et gestionnaire qu'à sa
dimension doctrinale. En premier lieu, le zoning est un outil qui permet la gestion
concertée du marché foncier et des rapports entre capitaux fonciers, constructeurs et
pouvoirs publics (Gaudin, 1986). On rejoint ainsi l'analyse de C. Topalov qui souligne
combien la promotion du zoning aux Etats-Unis résulte de l'alliance étroite entre les
milieux d'affaires et les nouveaux professionnels du planning (Topalov, 1988). Par
ailleurs, le zonage permet de troquer de l'espace contre du temps, par ses potentialités
de phasage opérationnel, et donne à l'action sur la ville cette légitimité moderne qui
s'attache au degré d'opérationnalité escomptable (Gaudin 1986, p. 62).

Pour autant, le zoning recèle aussi une force cognitive en ce qu'il permet la reconnais-
sance réciproque des représentations de l'expert et du politique. Pour l'urbaniste, le
zoning permet d'homogénéiser, dans une même vision, la ville existante et celle à
projeter, instaurant ainsi une équivalence ontologique entre la ville réelle, résultant d'un

36 Insee Méthodes n° 76-77-78


processus mufti-séculaire, et la ville fantasmée. Les urbanistes de l'entre deux guerres
ont ainsi cherché à prouver que la séparation des fonctions avait existé à différentes
époques de l' histoire urbaine. Pour le politique, la pertinence du zoning vient de la place
importante qu'il occupe dans son imaginaire : il balise un temps prévisionnel et agit
comme l'assurance d'une concrétisation de sa vision organisée du devenir collectif
(Gaudin, op. cit.).

La pratique du zoning, qui fut un temps hégémonique, a bien entendu suscité de nombreuses
critiques, qui sont devenues aujourd'hui elles-mêmes prédominantes dans le discours sur
la planification urbaine. Ainsi, à partir des années 60-70, en particulier en France, le zoning
est accusé d'être l'agent essentiel de l'accélération de la ségrégation socio-spatiale dans les
villes. Dans les pays voisins, en particulier en Allemagne, l'accent est mis surtout sur la
séparation excessive des lieux de résidence, de travail et de consommation (résultat d'une
longue pratique du zoning) et sur les effets néfastes de l'augmentation de la mobilité
motorisée en matière d'environnement et de modes de vie qu'elle induit. Or ces remises en
cause, au non de la mixité sociale comme de la mixité fonctionnelle, portent essentiellement
sur les excès de l'esprit fonctionnaliste dans lequel on a usé du zoning plutôt que sur le
principe même de ce mode de découpage.

Récemment, des critiques plus radicales ont vu le jour. Ainsi G. Dupuy dénonce l'univocité
d'une représentation fondée sur un maillage d'espaces contigus où les seules discontinuités
sont celles des frontières de zones. Il ajoute que cette représentation dominante n'a pas
permis de saisir le rôle majeur joué au XXe siècle par les réseaux de circulation, d'énergie
et de communication dans la recomposition de la ville, où les noeuds comptent autant que
les zones, les connexions autant et plus que les frontières, le temps autant et plus que l'espace
(Dupuy, 1991, p. 66). Le zoning, accusé d'avoir été, sinon aveugle, du moins borgne dans
l'ordre des représentations guidant l'action sur la ville, semble également perdre cette
efficacité opérationnelle que soulignait naguère J.-P. Gaudin. La crise immobilière qui a
traversé tous les pays développés au début des années 90 a aussi révélé l'inadaptation
structurelle des outils de l'urbanisme opérationnel face aux évolutions économiques et
sociales, en particulier de ceux qui privilégient le zonage spatial et le phasage temporel
(l'urbanisme de ZAC (zones d'aménagement concerté) en France) (Marti nand & Landrieu
dir., 1996). Désormais le zoning ne paraît plus à même de garantir un cadre pertinent pour
les acteurs du marché foncier, ni de permettre la nécessaire synchronisation des rythmes
des acteurs de l'urbanisation.

Le zonage, déclaré "mort en sursis" dès 1974 (Charles, 1974), est-il aujourd'hui
définitivement condamné ? Il semble au contraire revenir avec force dans le champ
grandissant des politiques qui relèvent de l'écologie urbaine comme dans les démarches
de planification qui se revendiquent du développement durable des villes. Ainsi, la
carrying capacity (capacité de charge)', un concept clé du développement durable,

L La capacité de charge permet d'établir pour une zone donnée sa possibilité de supporter le poids d'un
développement (croissance démographique, exploitation des ressources, pollution) sans atteindre la limite
fixé u priori au-delà de laquelle les rendements environnementaux diminuent (d'après Deda, 1997).

Découper pour l'action 37


décliné par exemple à Londres pour redensifier ou "conpacifier" l'emprise urbaine
repose entièrement sur le principe d'un découpage zonal (Déda, 1997). Il en est de
même pour le zonage A-B-C de la planification urbaine aux Pays-Bas2. Ces exemples
parmi d'autres tendraient à montrer que cette façon de découper la ville survit à toutes
les idéologies urbaines, sans doute en raison de cette capacité cognitive renouvelée qui
permet l'interconnaissance des visions de l'expert urbain et du politique.

L'assurance territoriale : l'aire fonctionnelle


Contrairement au zoning, le découpage des périmètres d'agglomération urbaine s'ap-
puyant sur la définition d'aires fonctionnelles (bassins de migrations quotidiennes,
d'emploi, de chalandise, etc.) ne relève pas à l'origine de la culture professionnelle des
urbanistes, mais est issu des travaux de la statistique urbaine, notamment, pour la
France, de l'oeuvre pionnière de Paul Meuriot au début du siècle, relayée par celle de
Henri Bunle dans les années 30.

Autre différence, "l'invention" de l'aire fonctionnelle dans le champ des politiques


urbaines et de la planification tient surtout de l'intervention de l'Etat législateur et
tutélaire dès l'entre-deux-guerres (circulaire de 1928 sur les agglomérations, décret-loi
de 1935 sur les groupements régionaux d'urbanisme). Répondant au souci premier
d'inciter au regroupement intercommunal pour réaliser les infrastructures urbaines de
base (eau, assainissement, distribution électrique), le périmètre d'agglomération fondé
sur l'aire fonctionnelle devient après 1945 un véritable parangon de l'impartialité de
l'État dans la mise en oeuvre de la planification urbaine par le dépassement nécessaire
des égoïsmes locaux.

Une nouvelle étape semble franchie à partir des années 60 lorsque s'engagent, dans
pratiquement tous les pays industrialisés, des réformes du découpage institutionnel de
base. Ces dernières prennent généralement la forme de regroupements communaux
pour améliorer l'efficacité du gouvernement urbain, par l'ajustement des périmètres
institutionnels aux aires fonctionnelles d'agglomération (Lefevre, 1995).

II ne faut sans doute pas se laisser abuser par la rationalité proclamée de ces démarches
plus ou moins abouties. Par exemple, les découpages fonctionnels proposés par l'Insee
en France - aire d'agglomération en 1954, Zone de Peuplement Industriel et Urbain dès
1962, ne seront que très peu mobilisés dans la définition des périmètres des Commu-
nautés Urbaines. Par ailleurs, la multiplicité des périmètres à géométrie variable
associés à tel ou tel critère fonctionnel, qui semble aujourd'hui décrédibiliser ce mode
de découpage, n'est pas nouveau. Un petit sondage au milieu des années 60 dans

2. Zonage des activités du centre vers la périphérie en fonction de l'importance et de la nature des
déplacements quotidiens qu'elles induisent.

38 Insee Méthodes n° 76-77-78


l'agglomération lyonnaise révèle l'existence d'au moins sept périmètres différents pour
définir l'aire urbaine, certains étant strictement des périmètres d'étude tandis que
d'autres sont plus ou moins institutionnalisés (sans compter les Syndicats Intercommu-
naux à Vocation Unique, qui sont encore plus nombreux).

Cette catégorie du découpage pour l'action a pourtant revêtu pendant plusieurs décen-
nies un statut de mythe opératoire. Cela tient sans doute à ce qu'elle a longtemps allié
la légitimité de l'efficacité économique à celle de l'intérêt général. La planification
urbaine et les politiques urbaines des trente glorieuses sont fortement marquées par la
nécessité de l'encadrement de la croissance spatiale des villes et par l'impérieuse
obligation de combler le retard en matière d'équipements des agglomérations.

Or, dans le domaine des infrastructures urbaines, la recherche de l'efficacité industrielle


n'a, pendant longtemps, guère été remise en cause par les acteurs décisionnels. A partir
d'un certain niveau de développement des réseaux, la recherche d'économie d'enver-
gure, d'économie d'échelle, la massification des flux ont conduit l'ingénierie urbaine
comme les entreprises du secteur à prôner ou provoquer l'unification la plus large
possible des aires de desserte ou de collecte, généralement communales à l'origine. En
retour, le financement d'un grand collecteur, d'une usine d'épuration ou de traitement
des déchets est un vecteur classique d'élargissement de la coopération intercommunale.
Ainsi l'efficacité économique et l'intérêt général (solidarité d'agglomération, équilibre
centre-périphérie) se sont longtemps renforcé l'un l'autre pour faire de l'aire fonction-
nelle supra communale la référence territoriale obligée de l'équipement infrastructure]
des villes (Scherrer, 1997).

Aujourd'hui, cette alliance a tendance à se dissoudre, et les analyses qui dénoncent


l'inanité de l'ajustement des territoires institutionnels du gouvernement urbain sur un
périmètre d'aire fonctionnelle toujours plus labile se font nombreuses (Ortiz, 1994 ;
Lefèvre, 1995). Mais le seul discours des chercheurs sur le désenchantement du mythe
de "l'optimum dimensionnel" ne suffit pas à expliquer cette perte de croyance dans
l'évidence du périmètre qui semble affecter aujourd'hui la construction de l'action
collective sur la ville. La montée des thèmes de l'intercommunalité de projet et de la
"petite fabrique" des territoires néolocaux (Vanier, 1995) - peu importe le périmètre
pourvu qu'on ait le bon projet -, de la gouvernance des aires métropolitaines fondée sur
des coopérations souples (Lefèvre, 1997), ou de la substitution du pragmatisme au
substantialisme en matière d'action publique (Padioleau, 1993) - le consensus se
construit davantage sur la procédure que sur le contenu - sont autant d'éléments qui
peuvent expliquer la dévaluation du découpage en aires fonctionnelles. On peut enfin
mettre en cause l'évolution même des objets des politiques urbaines. Dessiner le bon
périmètre de collecte pour une usine d'incinération est chose (relativement) facile ; il
en va autrement pour lutter contre la pollution de l'air.

Le découpage en aires fonctionnelles procède de la prise de conscience de l'étalement


urbain des villes occidentales au début de ce siècle. C'est en quelque sorte la poursuite

Découper pour l'action 39


et l'accélération contemporaine de ce même étalement urbain qui le remet aujourd'hui
en question. Ce rappel de l'historicité des façons de découper - elles naissent et meurent
aussi - doit nous inciter à la prudence. Il a fallu beaucoup de temps pour que la notion
d'agglomération quitte le giron de la statistique urbaine pour s'imposer en matière
d'urbanisme. De même, un découpage plus adapté à la réalité d'aires urbaines plus
discontinues ou réticulées pose peut-être moins un problème conceptuel que de
croyance dans son efficacité politique.

Les effets pervers des lieux exemplaires


Alors que les termes de zonage ou d'aire fonctionnelle sont d'usage courant, celui de
lieu exemplaire demande qu'on le définisse. Cette expression est empruntée à A.
Micoud pour caractériser le mode de territorialisation de l'innovation en matière de
politique publique, particulièrement en matière d'innovation sociale (Micoud, 1989).
Cette "technique" consiste à associer systématiquement au lancement d'une politique
nouvelle un lieu expérimental (et appelé à devenir exemplaire) qui permettra de
concrétiser et de faire voir les bénéficices que pourrait apporter la nouvelle politique
mise en oeuvre (Micoud, 1991, p. 6), pratique qui caractérise notamment ce que l'on
appelle communément en France la politique de la Ville et sa géographie prioritaire des
quartiers "sensibles".

Dans cette acception, les lieux exemplaires sont nombreux à fleurir en matière d'urba-
nisme ou de politique urbaine, cette façon de découper revenant à distinguer un morceau
de ville en fonction de caractéristiques morphologiques, sociales ou économiques
jugées particulières, quartier qui fait l'objet de procédures exceptionnelles. Pour s'en
tenir aux vingt dernières années, on repère une large gamme de lieux exemplaires, des
technopoles aux zones franches et aux grands ensembles d'habitat social, "quartiers en
difficulté".

Cette dernière expression se caractérise par un glissement métonymique du contenu -


la population en difficulté - au contenant - le quartier -, particulièrement révélateur des
effets pervers de ce mode de découpage. Ces derniers sont de deux ordres : l'isolement
artificiel, sur la base de seuils socio-démographiques (taux de chômage, de population
étrangère, de jeunes, ... ) de morceaux de ville dans le continuum urbain, et le lissage
des différenciations internes. Ces deux effets se renforcent l'un l'autre et favorisent un
processus de stigmatisation, dans ce cas très négative. Or, malgré la dénonciation de
ces effets pervers dans le débat public dès les premières expériences de DSQ (dévelop-
pement social des quartiers) des années 80, ce mode de découpage s'est renforcé dans
la durée, jusqu'à son avatar le plus récent sous forme de "zones franches" ou de "zones
de revitalisation urbaine".

40 Insee Méthodes n° 76-77-78


Le plus intrigant est que cette façon d'exposer des lieux de la ville à cet effet de
stigmatisation négative revient de façon récurrente dans l'histoire de l'urbanisme. On
choisira, parmi d'autres exemples, la définition, au début de ce siècle, des îlots
insalubres à Paris, qui fournira les contours d'une "géographie prioritaire" de la
rénovation urbaine dans la capitale au cours des années 30-50 (Fijalkow, 1994).
L'avènement des îlots insalubres est contemporain de la loi de 1902, qui représente
l'hygiène comme un devoir civique et instaure une solidarité entre le cadre bâti de la
ville et les individus. Dans sa composante technique, notamment le casier sanitaire des
maisons, ce découpage s'inscrit dans la continuité des topographies médicales du XIXe
siècle et du débat d'expert entre une statistique médicale plutôt centrée sur la famille
et le surpeuplement du logement à une approche environnementaliste dans laquelle le
cadre bâti est une seconde nature qu'il convient de corriger pour faire disparaître la
maladie.

Lorsque les édiles parisiens se saisissent à partir de 1910 de la définition et de la


hiérarchisation des îlots les plus insalubres de leur ville, dans la visée d'une action
territorialisée, c'est cette vision environnementaliste qui l'emporte. Elle sera consacrée
par la loi de 1942 qui définit "l'insalubrité générale de l'habitation" dans les îlots, et
permet de prononcer l'insalubrité globale d'un secteur sans tenir compte de l'état de
chacun des immeubles - effet de lissage - et tout en isolant l'îlot de son extérieur. Ce
type de découpage sera à la base de la mise en oeuvre des opérations de rénovation
urbaine dans l'après-guerre, opérations dont on s'accorde à reconnaître aujourd'hui le
caractère très contestable.

Ce bref éclairage historique, comme les précédents, a pour seule vertu de rappeler que,
s'il n'y agas de bon découpage ou d' optimun spatial et dimensionnel par nature, il n'y
a pas lieu non plus de juger de la pertinence de telle ou telle façon de découper au seul
regard des résultats, détournements ou excès de l'action collective qui s' y inscrit. D' une
"crise urbaine" à l'autre, de la lutte contre l'insalubrité à celle contre l'exclusion sociale,
du désordre urbain à la ville prédatrice de l'environnement, ces catégories du découpage
urbain, naguère jugées obsolètes, retrouvent parfois une nouvelle jouvence. Ces décou-
pages pour l'action s'apparentent à un patrimoine commun aux acteurs de la ville, dont
la réactivation demande néanmoins que l'on tempère la croyance dans son efficacité
renouvelée par la vigilance que demande son usage.

Découper pour l'action 41


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Découper pour l'action 43


LE DÉCOUPAGE ADMINISTRATIF
MODERNE DES MURA (COMMUNES),
AU JAPON
Hiroshi Tanabé
Professeur à l'Université de Keio,
Professeur honoraire à l'Université de Tokyo

Les communes du Japon héritent d'un découpage que la législation a fixé dans un
lointain passé. Selon l'article 5 de la loi municipale (chihô-jitchi-hô), promulguée en
1947 et toujours en vigueur, la municipalité conserve son territoire issu de la loi de
1911. L'article premier de cette loi de 1911 (Chôsonsei-kaisei-hôrei, "Loi de révision
du système communal"), spécifait également que le territoire municipal restait con-
forme à celui du passé, lequel découlait à son tour de l'article 3 de la loi municipale
(Chôson-sei) de 1889 qui précisait que toutes les communes devaient conserver leurs
limites antérieures sans les modifier. Enfin, la loi la plus ancienne, celle de 1878
(Gun-kuchôson-hensei-hô, "Loi d'organisation des communes et des cantons"), énon-
çait simplement, dans l'article 2, que tous les noms et les territoires des communes
devaient se conformer à ceux du passé. C'est la première loi qui concerne les communes
sous le système législatif moderne du Japon établi après la restauration de Meiji en
1868.

Il n'y a donc pas de loi qui délimite les communes. Mais ce n'est pas le fait le plus
frappant, car dans les manuels d'histoire et de géographie ou dans l'atlas national, on
ne peut trouver ni le territoire ancien du Japon, ni l'année où les communes ainsi que
l'Etat japonais ont été fondés. Depuis l'antiquité, les Japonais n'ont pas une conscience
claire des limites territoriales de leur Etat. Cela fait penser aux Occidentaux qui ne
peuvent pas préciser exactement où passent les limites de l'Europe. Les Japonais
prétendent que les circonscriptions administratives de base et le territoire de l'Etat
existaient avant leur arrivée (et on ne sait pas exactement d'où ils sont venus). S'il y a
une dispute sur un découpage, c'est parce qu'on a perdu la limite qui existait autrefois.
Pour parvenir à un accord, il faut chercher cette limite antérieure, au lieu de créer une
limite surimposée ou de reconnaître la limite actuelle. Comme celle-ci est souvent fixée
par le pouvoir de façon arbitraire, elle est généralement la source de conflit.

Le découpage administratif 45
La formation des communes modernes
La commune villageoise qui existait à l'époque féodale est appelée hansei-son (" village
féodal"). Il y en avait plus de soixante-dix mille. Même après la restauration de Meiji
de 1868, elles ont survécu jusqu'en 1889, quand le nouveau système municipal a été
définitivement établi par fusion. Elles existaient depuis si longtemps qu'on ne connaît
pas la date exacte de leur délimitation. Or, à part les quelques grandes villes ou les
shinden-son (les villages défrichés depuis le 16e siècle), tous les villages avaient
l'obligation de payer l'impôt foncier à leur seigneur, qui était calculé à partir de la
fertilité et de la superficie de la terre. Lorsque la population diminuait, l'impôt foncier
par tête augmentait donc dans des proportions catastrophiques.

Ces communes féodales ont fusionné pour fonder la commune moderne, qu'on appelle
Meiji gyôsei-son (" village municipal de Meiji"). Il y en avait environ trente-cinq mille.
Ce système municipal de Meiji a rigoureusement distingué les villes et les villages. Une
circonscription urbaine étant en principe bâtie, les grandes villes comme Tokyo avait
un grand territoire, et les moins grandes un petit. Autrement dit, la superficie de la
commune urbaine était proportionnelle à sa population (figure 1). La fusion des
communes féodales urbaines est donc simple à comprendre. Celle des villages, qui
repose sur un choix particulier de leurs partenaires, révèle davantage les répercussions
du fonctionnement de l'économie et de la politique locales avant l'industrialisation et
l'urbanisation du Japon.

Figure 1
Population et surface des communes urbaines en 1920

7i.
300
I I

100

50

30

10

10 20 30 40 50 60 70 80 km'
50 titi (A1'ea)
cocflicicni de corrélation =0.678

46 Insee Méthodes n° 76-77-78


Tableau 1
Dépenses des communes dans le département de Tochigi

1886 1888 1891*


Travaux publics 9,3 % 16,4 % 5,5 %
Hygiène 0,7 % 0,5 % 1,1 'Yo
Enseignement 70,3 % 57,0 % 55,4 %
Mairie 13,8 % 17,2 % 35,9 %
Réunion 1,1 % 1,2 % 0,7 %
Encouragement industriel 2,6 % 2,1 % 0,1 %
Prévention des désastres 1,6 % 3,0 % 0,7 %
Total (yen) 191 897 220 520 19 889
*Uniquement de Shioya-gun (canton) où se trouvent Niita-mura et Ujiie-machi.

L'amélioration des finances locales fut, avant tout, la principale raison des fusions car,
depuis 1872, les communes devaient bâtir des écoles primaires en vertu de l'enseigne-
ment obligatoire. Elles ont construit non seulement les écoles mais aussi les mairies et
beaucoup d'autres équipements. Elles avaient donc aussi besoin de financements pour
les frais de fonctionnement.

La deuxième raison fut la peur que le nouveau gouvernement de Meiji avait de la forte
solidarité des paysans dans les communes féodales, qui s'était manifestée par des
rébellions non seulement pendant l'ère féodale mais même après la Restauration pour
demander une réduction des impôts. Si elle regroupe beaucoup d'anciens villages
féodaux sur son territoire, il est plus difficile pour une nouvelle commune moderne
d'unifier des intérêts trop divergents et d'obtenir un consensus sur la politique régionale
ou nationale.

La formation de Niita-mura
Niita-mura, situé à 100 kilomètres au nord de Tokyo, est un excellent exemple d'une
nouvelle commune de Meiji créée en 1889, et du changement social intervenu depuis
le XIXe siècle ayant exercé une grande influence sur le découpage actuel.

Le milieu naturel
Niita-mura est composé de 14 villages féodaux, dont I I se situent sur la terrasse fluviale
de la rivière Kinu-gawa. Il comprend plusieurs villages-branches. Au Japon, le village-
branche (eda-mura) ou le village-enfant (ko-mura) est un nouveau village défriché par

Le découpage administratif 47
les habitants d'un vieux village-mère (haha-mura). A Niita-mura, on trouve : les deux
villages-branches d'Ujiie-shuku (localisés en dehors de Niita-mura) ; Hakonomori-
shinden (un nouveau village de "défrichement", ou shinden) ; Matsuyama et son
village-branche ; Hasamada et ses villages-branches ; Fubasami et son village-bran-
che ; et limuro. Les autres villages, Kakinoki-zawa et son village-branche, se situent
dans la plaine alluviale, tandis que Kajikazawa se trouve sur une colline (figure 2).

Comme l'eau manquait sur la terrasse pour irriguer les rizières, ce site était occupé par
la lande jusqu'au XVIle siècle ; sept villages y furent ensuite fondés. Bien que le canal
d'irrigation d'Ichinohori ait été achevé au XVIlle siècle, le taux de rizières par surface
labourable était encore très bas : un tiers à la fin du XIXe siècle, contre près de 80 %
aujourd'hui. Le territoire fut petit à petit élargi par défrichement de cette lande. A la fin

Figure 2
Communes de Niita-mura et d'Ujiie-machi

N =Niita Hk =Hakonomori
Hs =Hasamada M =Matsuyama
=Kakinokizawa
F =Fubasami
I =limuro
U =Ujiic

aire irriguée trIellinobori


• ; b) au e utilisées de l'eau trlehinuhot i
- e) usearpemont turtasse fluviale
tl) eseurpemeot de la Imule tet rasse
commun:de rire de Meiji

"0,1, \\\
h)
Kintr-galva

Figure 3
Lien des villages pour défrichement

HO.
■–•
Kitsuregawa

\
q•--- Hs i's
i K \

.--., \ 0 F•
•■_.— \
e village-mère'—'. \ \
o village-branche défriché .`– '1 1
__ lien entre villages ...-- )
\
48 Insee Méthodes n° 76-77-78

du XIXe siècle, l'utilisation de la lande des villages voisins était une pratique courante.
La commune féodale était avant tout un groupe de villageois, et son territoire corres-
pondait simplement au terrain qu'ils utilisaient.

Le sol était à cette époque une sorte de bien meuble subordonné aux villageois. Le
territoire communal n'était donc pas aussi stable qu'aujourd'hui, car il était modifié par
le mariage, par l'héritage ou même par l'achat et la vente. Dans le département de
Yamagata, au nord de Honshû, une rizière pouvait même être apportée par le village
voisin et intégrée, quand une fille héritière se mariait avec un garçon du village. Les
communes rencontrant des difficultés avec les enclaves ou les "enclaves" au bout de
quelques générations d'héritages, elles opéraient de temps en temps un remembrement
des terres.

Les défrichements d'une commune-mère et de son village-branche ayant compliqué les


limites et l'entretien de la voierie, la plupart des nouveaux villages féodaux ont été
regroupés avec leurs villages-mères (figure 3). Mais à Niita-mura, Hakonomori-shinden
et Uwano-shinden n'ont pas choisi Ujiie-shuku, leur village-mère, comme partenaire
lors de la fusion bien que tous les trois villages eussent mis la lande en commun. Il ne
faut toutefois pas exagérer l' importance de cet espace commun car il avait pratiquement
disparu avant 1889 à cause du partage entre des dirigeants de la région, à l'initiative du
préfet de Tochigi.

Une histoire commune


Sous la féodalité, le découpage administratif des communes était différent dans chaque
seigneurie, tout comme le système des impôts. Il était donc important pour les villageois
d'une même seigneurie d'être solidaires pour se défendre eux-mêmes contre l'exploi-
tation de leur maître. A Niita-mura les villages étaient divisés en trois territoires
seigneuriaux (figure 4).
Figure 4
Découpage seigneurial

ci a) Utsunomiya
\..,/ \ 0 b)Kitsuregawa
— 1, Hk ...
*\. 1750 1775
._.'•...k. ......0 ''.. 0 c) Utsunomiya =Sakura = shogun
,.. ----''. • M . --"' \
.-‘2:'S. •
. 0 ou =Utsunomiya
\ u) ej . ......j''.° • ,,...
O 0..\—i•- d) droit d'utiliser Uwanohara
•,. i I .1 . 0
,... I lk =I lakonumuri
(1 \0 Q
.---,,K ,, lis .■ i■ I =Nlatsuyania
`■ `..' ›\
,..fe'. ,, . • s..... _ . O FQ \ lis =1 lasumuda
•__._-• \ . . K =Kakinukizawa
0 \...... \
---‘ I O \ F =Fiebasami
1 =Umm,
U =Ujiie

Le découpage administratif 49
Le premier groupe comprenait les villages qui appartenaient à la seigneurie d'Utsuno-
miya, y compris Hakonomori-shinden, avec Ujiie, son village-mère. Le deuxième était
composé des villages de la seigneurie de Kitsuregawa (Fubasami et les deux autres) ;
comme son seigneur était issu de la famille des anciens shôgun Ashikaga, il avait reçu
des nouveaux shôgun Tokugawa le privilège d'économiser sur ses voyages et ses séjours
obligatoires à Edo (actuel Tokyo) ; ses villages étaient donc relativement riches. Le
troisième groupe fut d'abord inclus dans la seigneurie d'Utsunomiya, puis il entra dans
la seigneurie de Sakura en 1750 et, à partir de 1775, il fut directement administré par
le shôgun Tokugawa (à noter que Sakura était connu pour sa politique d'imposer
lourdement le peuple).

Figure 5
Population de quelques villages
À
300

200

s.
100

1750 1800 1050 -- année ••

Tableau 2
Impôts fonciers des villages par seigneurie (quantité de riz par 0,1 hectare)

Catégorie de terrain F. (Kitsure-gawa) K. (Sakura-Shogun) Hk. (Utsu-nomiya)


Rizière supérieure 3 7 shô 64,97
Rizière moyenne 29, 6 58,5
Rizière inférieure 22,2 46,8 --
Rizière très inférieure 14,8 17,59 10,5
Labours supérieurs 13,2 34,8
Labours moyens 8,8 26,1 9,5
Labours inférieurs 4,4 17,4 5,4
Labours très inférieurs 2,2 8,7 2,7
Taux des impôts, sur rizière 37 % 58,5 % 52,7 %
Taux des impôts, sur labours 22 % 43,5 % 27,2 %
Année des documents 1767 1778 1775
unité : shô = 1,8 litre
Note : Chaque parcelle de terrain est classée en 8 catégories. La récolte et le taux d'imposition
foncière étaient estimés d'après ce classement. Par exemple, la rizière supérieure de
Sakura-Shogun était estimée à 110 shô de récolte par 0,1 hectare et 58,5 %, soit 64,97 shô,
devaient être donnés au seigneur.

50 Insee Méthodes n° 76-77-78


Les documents du village de Kakinokizawa appartenant à ce troisième groupe montrent
que l'exploitation bureaucratique seigneuriale était si rigoureuse que la population avait
diminué (figure 5), pour passer de 270 habitants en 1775 à seulement 36 en 1838, ce
qui entraîna une baisse des contributions pour les impôts fonciers et donc des revenus
communaux (voir dans le tableau 2 la différence des impôts fonciers entre les villages
des trois seigneuries).

Utsunomiya décida de creuser le canal d'Ichinohori pour irriguer les rizières de la


terrasse fluviale et avoir plus du riz pour financer l'impôt de ces villages. Le village de
Kitsuregawa, qui s'y trouvait en enclave, négocia avec Utsunomiya le droit d'utiliser
de l'eau librement sans contribution. Ses habitants n'ont pas été obligés de travailler
pour creuser le canal, ni de le financer, contrairement à ceux d'Utsunomiya qui, en plus,
payaient chaque année les frais d'entretien. Il y avait donc une inégalité entre les deux
communautés.

On ne s'explique pas pourquoi les deux villages d'Utsunomiya (Hakonomori et Uwano)


n'ont pas rejoint la nouvelle commune moderne d'Ujie-machi, puisqu'ils avaient un
lien très fort avec Ujiie depuis le début du défrichement de la lande d'Uwanohara, la
fondation du village et leur histoire commune dans le même territoire seigneurial. Ils
ont au contraire fusionné avec les villages de Kitsuregawa, avec qui ils n'avaient
pourtant pas de mémoire commune, ni de solidarité seigneuriale.

L'expérience du découpage administratif transitoire


au début de Meiji
Après l'effondrement du système féodal, le gouvernement de Meiji chercha à introduire
un nouveau système d'administration municipale identique dans tout le pays, à la place
des communes féodales qui étaient différentes dans chaque seigneurie. Il essaya
plusieurs systèmes jusqu'à celui de 1889 qui instaura le conseil municipal et le maire
en remplacement du chef de village héréditaire (shoya ou nanushi).

L' une des fonctions importantes de la commune était le contrôle de l'état civil, dont le
registre était utilisé pour l'inspection de la religion ou l'imposition, car tous les Japonais
devaient être bouddhistes et s'acquitter de l'impôt communal. En 1873, quand le
gouvernement de Meiji introduisit le nouveau système d'état civil, tous les villages du
futur Niita-mura sont entrés dans la même circonscription administrative (figure 6).
Bien qu'elle ait été modifiée en 1885, celle-ci couvrait presque le même territoire que
Niita-mura (Hakonomori et Uwano avaient été détachés d' Ujiie pour l'état civil).

L'autre fonction de la commune était d'organiser le nouveau système d'enseignement


primaire et de construire une école (obligatoirement depuis 1873). Avant de former les

Le découpage administratif 51

Figure 6
Découpages administratifs au début de Meiji


0 2m
• ï villages du 2ème circonscription, 1873
o ,< J villages du 3ème circonscription, 1873
Kitsuregawa . limite du canton, 1875
asssociationde lécole primaire, 1880

f villages du 2ème circonscription, 1873


• s association des communes, 1885
U \..
association de lécole primaire, 1887
.. • - -•- découpage des communes modernes, 1889
e autres villages

nouvelles municipalités, les villages du département de Tochigi payaient 70,3 % de leur


budget en 1886 et 57,0 % en 1888 pour l'école primaire (tableau 1).

A Niita-mura, il y avait à l'origine deux écoles : Hasamada et Rimuro. Seule Hakono-


mori a envoyé ses enfants dans une école située de l'autre côté de la rivière. Un vieillard
a signalé que l'une des conditions pour que Hakonomori intègre Niita-mura fut de
construire une nouvelle école près de son village. Il y eut donc trois écoles à Niita-mura
à partir de 1889: une au nord, près de Hakonomori, une au centre de la commune, près
de la mairie, et une autre au sud, dans l'ancienne seigneurie de Kitsuregawa. Cette
question d'école fut probablement l'une des principales raisons qui poussa à la consti-
tution de la nouvelle commune de Niita-mura.

Les dirigeants politiques d'une commune


Pour apprécier l'ensemble des éléments qui ont conduit à la fusion des villages féodaux,
nous avons choisi l'exemple du village de Hakonomori, puisqu'il s'est regroupé avec
des villages sans lien seigneurial ni agricole commun. Ce village remonte au milieu du
XVIle siècle, et il comprenait 23 familles (tableau 3).

La famille (Z1) était celle du chef héréditaire villageois (shoya), toujours plus riche que
les autres de 1660 à 1887. Sa branche (Z2) était la deuxième plus riche. Les autres
documents montrent que les membres des deux familles Z2 et O étaient très souvent
élus comme délégués paysans (sodai) ou comme chefs d'un groupe des paysans
(kumigashira). Tous les documents de la période féodale montrent que ces trois familles,
surtout la famille du chef héréditaire, avaient une grande influence.

52 Insee Méthodes n° 76-77-78


Tableau 3
Les biens de quelques familles paysannes importantes de Hakonomori

Année des 1851 1939


documents 1775 1871 18711'5 1877
récolte surface
superficie récolte de rizière récolte
de labours cultiv ée
Famille du bois rizière (2) /labours estimée
(1) (2) totale (3)
(codes)
Ferme totale 43 24 25 31 54

Famille Z1 190 ares 2 700 shou 525 shou 1,94 1 237 shou 593 ares

Z2 142 185 316 1,70 -- --

G ? 109 152 1,39 504 833

I 23 130 123 0,94 591 901

A2 20 160 139 0,86 455 798

Cl ? 190 190 1,00 529 814

C3 65 120 150 1,25 578 598

01 ? 91 166 1,82 472 413

06 - 100 148 1,48 379 993

N2 66 100 114 1,14 397 43

N3 90 80 269 3,36 584 1 824

U 59 110 121 1,10 504 728

K 29 140 178 1,27 590 116

moyenne 33 120 164 1,36 373 280

(1) Labours ne comprenant pas de rizières


(2) Récolte estimée par le seigneur ou par le gouvernement
(3) Surface cultivée : labours + rizières

Mais nous avons trouvé d'autres documents, couvrant la période 1868-1889, où nous
constatons qu'une épidémie de choléra a tué les membres de la famille Z1, sauf un petit
garçon et son grand père, ainsi que ceux de sa branche Z2, dont le chef de famille était
un maquignon qui s'était exilé après s'être ruiné au jeu. Depuis, une autre famille (N3)
a pris la tête de village.

Après que Niita-mura eut été formée, cette famille est devenue la plus riche et la plus
influente du village. Elle eut un conseiller municipal et, surtout, la présidence de
l'association du canal d'irrigation (tochikairi-ku) d'Ichinohori.

Le canal, achevé au milieu du XVIIIe siècle, a permis aux villageois de la terrasse de


développer la riziculture en coopération (figure 7). Dès la fin de la période féodale, le
nouveau dirigeant du village (N3) avait beaucoup plus de rizières que de champs

Le découpage administratif 53
Figure 7
Surface de rizier et d'autres labours à Hakonomori

autres labour's

o
1700 — année 1800 1900

ordinaires, si l'on compare avec les autres villageois. La rizière apporte plus de récoltes
et de revenus qu'un champ cultivé en panic, millet, soja, sarrasin ou autres choses.
Comme le canal était essentiel pour la riziculture, le lien par l'irrigation favorisa la
fusion de Hakonomori avec Niita-mura.

L'importance du système d'irrigation


Les rizières jouent un rôle important dans le découpage du territoire communal de
Niita-mura. Au sud, la limite est tracée sur la frontière de l'aire irriguée par le canal
d'Ichinohori. Elle suit exactement l'escarpement, la ligne où la terrasse fluviale se
termine. Même dans les deux villages situés dans la plaine alluviale, sous le versant de
l'escarpement, la limite suit aussi celle de l'aire d'irrigation d'Ichinohori.

Le droit d'utiliser de l'eau était très important, surtout avant l'introduction de la


technologie moderne des grands travaux d'irrigation. Les seigneurs (daimyô) cher-
chaient à monopoliser l'eau d'une rivière pour éviter les conflits. Le découpage
territorial des seigneuries coïncidait plus souvent avec la ligne de partage des eaux
qu'avec la rivière. Comme les départements actuels du Japon ont été découpés sur la
base des seigneuries, la plupart des limites départementales épousent des bassins
fluviaux. En cas de partage d'un même bassin pour deux départements, le droit
d'irrigation en amont est en général prioritaire.

L'aire d'irrigation était également importante pour former les limites communales.
Même de nos jours, le droit de prendre l'eau, basé sur des primautés et des lois qui
remontent bien avant l'ère de Meiji, reste toujours valable. Par exemple, l'eau du lac

54 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Ahino-kô dans le département de Kanagawa est acheminée dans le département voisin
de Shizuoka parce que le canal d'irrigation fut construit par le shôgun Tokugawa.
Kanagawa a ainsi perdu le droit d'utiliser l'eau de son territoire, encore aujourd'hui.

Le système d'irrigation a donc fortement influencé le découpage des communes


féodales puis celui des communes modernes qui en sont issues. Certes, l'irrigation a
perdu de son importance avec l'urbanisation et l'industrialisation. Mais comme les
associations d'irrigation conservent encore leurs droits, les municipalités urbaines ou
les grandes usines doivent, parfois encore, leur acheter l'eau.

La limite des communes actuelles


Les communes modernes de Meiji ont été réformées pour donner les communes
actuelles, par fusion. Il y en a un peu plus de trois mille, avec 38 000 habitants en
moyenne. Beaucoup de communes rurales ont choisi une ville voisine comme parte-
naire. La commune Niita-mura s'est divisée en deux. La grande partie du centre et du
nord, y compris Hakonomori, a fusionné avec Ujiie, tandis que les trois villages du sud
ont choisi une autre commune. La commune moderne n'est plus exactement rurale,
parce qu'il y a beaucoup de ses habitants qui travaillent à Ujiie ou, plus loin, à
Utsunomiya dans des activités non-agricoles. Le village du sud, situé près de la gare de
Niita, où l'on trouve quelques magasins, n'est pas entré dans la même circonscription,
ainsi que l'autre centre commercial d'Ujiie.

Depuis que la commune moderne de Meiji a été créée, des fonctions ont été enlevées
pour être confiées à d'autres organisations plus spécialisées. Une coopérative agricole
a été organisée pour financer les exploitations agricoles et, surtout, contrôler la produc-
tion de riz. L'association du canal d'irrigation fut créée pour gérer l'eau et l'entretien.
La voierie communale est classée d'après l'importance des voies ; les principales furent
transférées au département ou au ministère du gouvernement central. Pour la politique
industrielle, les fonctions de la commune ont également évolué. Quelques villages
féodaux ont conservé les fonctions de groupe d'habitants comme auxiliaire communal.

Reste à la charge de la commune la gestion de l'enseignement obligatoire, qui a été


prolongé jusqu'à l'âge de 15 ans en 1947. Il lui faut construire des collèges et
reconstruire toutes les infrastructures ruinées après la deuxième guerre mondiale. Les
autres fonctions importantes sont la sécurité sociale, l'activité culturelle, l'urbanisme
et le développement régional. Elles ont entraîné les communes dans de lourds investis-
sements.

La deuxième vague de fusion communale se déroula en 1954. Elle s'explique princi-


palement par la nécessité de surmonter les difficultés financières des communes. La
plupart des communes urbaines ont étendu leur territoire grâce à l'absorption de

Le découpage administratif 55
Figure 8
Population et surface des communes urbaines de 1920 en 1960

esTo. oJ

'57■
1000

500

300

1 00

50
30

10

3
(x10')

100 200 300 400 500 600 km'


Mi (Ares)
coefficient de comeation = 0.433

communes rurales (figure 8). Niita-mura a perdu la raison qui avait conduit les 14
villages féodaux à s'unifier. D'après une enquête, la grande partie des habitants des
trois villages du sud font leurs achats près de la gare de Niita, tandis que les autres les
font à Ujiie. Niita-mura a été divisé en deux sous l'influence de l'aire commerciale des
deux centres et de la sphère de vie quotidienne des habitants.

Bien que le découpage communal japonais suive législativement celui de l'ère féodale,
sa modification résulte du changement économique et social.

(texte traduit du japonais par Tanabe Hiroshi et revu par Philippe Pelletier)

56 Insee Méthodes n° 76-77-78


INGÉNIERIE DU DÉCOUPAGE
VALIDATION D'UN DÉCOUPAGE
TEICLITORIAL

Dicton populaire " les conseilleurs ne sont pas les payeurs "

Pierre Dumolard,
Université J.Fourier, réseau CNRS " CASSINI ", Grenoble

Il est devenu courant d'affirmer que la carte thématique, seule ou en collection, est un
instrument privilégié d'aide à la décision territoriale. Il serait bon de préciser qu'elle
offre cet avantage pour représenter des données stylisées à petite ou moyenne échelle
(sur des espaces assez vastes), tandis qu' à grande échelle, pour des données plus
" paysagères " et des espaces plus restreints, d'autres formes de visualisation plus
" véristes " (comme la photo aérienne, les représentations tridimensionnelles, l'image
de synthèse, etc.) peuvent mieux convenir.

Toute carte, simplifiant nécessairement une ou plusieurs distributions spatiales obser-


vées, est un modèle, issu de choix dans le traitement et la visualisation de l'information.
Elle doit donc être validée. Etant donné le caractère spatial de cette information, son
degré de validité prend avantageusement la forme visuelle d'une carte secondaire
indiquant le degré de confiance des valeurs affichées sur telle ou telle partie de la carte
principale. Mais, alors qu'on s'est beaucoup penché sur " avant la carte " (la méthodo-
logie de construction), on s'est encore peu intéressé jusqu'à présent à " après la carte "
(la validité de l'image produite). Cela apparaît paradoxal.

Avant même d'envisager des moyens possibles pour l'estimer et la visualiser, il convient
de s'interroger sur la signification des limites dans un découpage pour tel ou tel type
de phénomène et de prendre conscience de la nature multi-échelles de l'information
spatiale.

1. Signification des limites dans un découpage territorial


Un découpage territorial est ici compris comme une partition d'un plan représentant
forme et localisation d'entités spatiales surfaciques. Si l'on se reporte aux processus de
production de données, ces découpages spatiaux n'ont généralement pas la même
signification dans les domaines socio-économique et environnemental.

Validation d'un découpage territorial 59


1.1. Signification des limites dans un découpage
environnemental
Les données environnementales sont le plus souvent issues de mesures produites
ponctuellement dans l'espace (et de façon continue ou non dans le temps). Les points
de mesure représentent un échantillon spatial, générateur d'erreur aléatoire. Passer de
ce semis de points à une couverture complète de l'espace implique, en outre, une
procédure d'interpolation (le krigeage, par exemple), générant au mieux des valeurs
vraisemblables (dont le krigeage, justement, estime la vraisemblance spatiale). Les
variables, souvent quantitatives et spatialement continues mais connues par sondage et
interpolées, génèrent des distributions spatiales nécessairement probabilistes. Dans ce
contexte, une limite signifie zone de transition et n'est bien souvent qu'une commodité
de visualisation (dont la technologie actuelle permettrait, en outre, de s'affranchir).

Toutes les données environnementales n'obéissent pas à ce patron (par exemple en


écologie), mais beaucoup le font.

1.2. Signification des limites dans un découpage


socio-économique
Les atomes de la connaissance dans ce cas sont, la plupart du temps, des personnes mais
l'utilisateur n'a généralement accès, pour des raisons de confidentialité, d'économie ou
de pertinence, qu'à des agrégats, ce qui transforme notablement le nombre et la nature
des variables qu'il manipule. Ces variables, quantitatives ou qualitatives au niveau de
la personne, deviennent en effet autant de variables que l'on y a distingué de classes ou
de catégories tandis que chaque variable comptabilise, en effectif ou en fréquence, le
nombre de personnes par modalité (transformation de leur nature). Les variables
correspondant à des agrégats sont donc généralement nombreuses et quantitatives.

Quand l'agrégat est spatial, on a affaire le plus souvent à un découpage administratif


qui présente le double avantage d'être relativement invariant dans le temps et de
correspondre à un niveau de pouvoir, mais aussi le désavantage de ne pas être pertinent
pour tout thème. Toujours est-il que les limites ont ici une signification légale précise
(comme les délimitations cadastrales) et connue de la très grande majorité des usagers.

1.3. Découpages spatiaux incompatibles


Une des thématiques à l'ordre du jour pour la collectivité concerne la gestion de
l'environnement et des risques naturels, qui implique de combiner des données relatives
à des découpages environnementaux et des données socio-économiques, connues dans

60 Insee Méthodes n° 76-77-78


des découpages complètement différents. De nombreux autres cas de découpages
spatiaux incompatibles peuvent se rencontrer. Ainsi, les découpages électoraux en zone
urbanisée sont indépendants des ilôts de recensement.

L'opération de superposition de couches d'information, présente dans la plupart des


Systèmes d'Information Géographique (S.I.G.), permet de créer des aires qui sont
homogènes du double point de vue, mais ne permet pas de désagréger les données pour
les affecter à chacune (et, éventuellement, de les réagréger dans l'un des deux décou-
pages). Dans l'exemple précédent, on pourra obtenir des zones appartenant à un ilôt et
à une circonscription électorale, mais on ne pourra pas facilement fournir des données
fiables et électorales et socio-économiques. En d'autres termes, on ne pourra enrichir
la base de données électorales de données socio-économiques. Pour le faire, il faudrait
pouvoir disposer de données corrélées et connues avec une plus grande résolution
spatiale.

2. Découpages spatiaux multiéchelles


J.Bertin (Bertin, 1967) affirmait qu'il y a des cartes à voir et des cartes à lire, c'est à
dire des cartes à regarder de loin (en simplifiant et synthétisant) et des cartes à regarder
de près (pour analyses plus locales). Une carte est donc, en elle même, plusieurs cartes
selon les " zooms mentaux " qu'y opère le lecteur.

2.1 Zoom mental et hiérarchies spatiales


Ce mécanisme de perception multiéchelles est essentiel dans ce qu'on peut appeler le
" eye thinking " essentiel à l'époque de la cartographie manuelle, il l'est devenu plus
encore à l'ère des bases de données cartographiques.

En outre, et plus fondamentalement, l'espace géographique étant hétérogène et sa


population inégalement répartie, la hiérarchie des échelles et des facteurs jouant à une
échelle donnée est un des principes de base de son organisation (Brunet, 1997). Par
exemple, visualiser un réseau urbain sans tenir compte de la hiérarchie urbaine revient
à masquer l'essentiel. Par exemple encore, mettre tous les bassins d'emploi sur le même
plan revient à ne pas montrer que certains ne sont que des sous-bassins d'autres. Par
conséquent, un système d'information socio-économique devrait pouvoir afficher à
volonté, ensemble ou successivement, telle et/ou telle des partitions emboîtées du
territoire. Cela implique que ce système sache gérer et générer des données territoriales
multi-échélles.

Validation d'un découpage territorial 61


2.2 Gérer et générer des données territoriales
multiéchelles (Raynal, 1996)
Nous ne considérons ici que des agrégats surfaciques emboîtés, renseignés par des
variables de stock. Gérer cette sorte d'information implique de pouvoir manipuler des
arborescences quelconques. La générer depuis un niveau initial (individuel ou agrégé)
suppose de définir des opérateurs d'agrégation, à la fois géométrique (portant sur les
entités spatiales) et thématique (portant sur les valeurs des variables). Les arborescences
à créer peuvent être définies a priori ou interactivement.

Deux grands types d'agrégation doivent être distingués : l'agrégation par le spatial,
l'agrégation par le thématique.

L'agrégation par le spatial (Charre, 1987) correspond aux cas, fréquents, où l'on
dispose d'unités spatiales emboîtées (exemple : découpage administratif hiérarchique
de type commune - canton - département - région) ou encore aux situations où l'on
désire créer des découpages emboîtés correspondant " au mieux " à tel ou tel thème.

Fig. 1
Exemple d'arborescence hiérarchique d'entités spatiales

régions

départements

cantons

communes

Dans les deux cas, l'agrégation procédera d'abord à la fusion des unités appartenant à
la même entité de niveau supérieur, ce qui revient à " gommer " les limites devenues
internes (chose aisée avec un S.I.G. dit topologique). Il faut ensuite déterminer les
valeurs caractérisant, au niveau supérieur, la distribution observée au niveau inférieur :
ce peut être, pour des variables quantitatives (comptages ou valeurs relatives, par
exemple), l'ensemble des valeurs ou les paramètres de cette distribution. Pour des
variables qualitatives, l'agrégation transforme le nombre et la nature des variables : une

62 Insee Méthodes n° 76-77-78


variable qualitative devient autant de variables quantitatives qu'on y avait distingué de
modalités. Par exemple, des parcelles qualifiées par leur utilisation du sol donneront
lieu, une fois agrégées en exploitations agricoles, à autant de variables qu'on a
différencié de types d'utilisation du sol et chacune comportera un nombre de parcelles
ou une surface totale. Le tableau 1 résume la transformation des variables par passage
à un niveau supérieur.

Tableau 1
Transformation des variables par l'agrégation

Distribution Centre Dispersion Effectif Nature Opération


quantitatif à écart type
moyenne
valeurs liste interquartile nb total quantitatif somme
médiane
absolues (Q 3-Q1) "absolu "
quantitatif à moyenne, écart type,
quantitatif somme
valeurs liste médiane (Q3-Q1) nb total
relatif " pondérée
relatives pondérées pondérés
qualitatif liste transfo. en k variables quantitatives éclatement

Fig. 2
Exemple de nomenclature hiérarchique (utilisation agricole du sol)

L'agrégation par le thématique (Scholl, 1995) implique que l'on dispose de données
localisées correspondant à une nomenclature arborescente hiérarchique, connue a priori
ou établie interactivement.

Générer une arborescence thématique consiste, dans tous les cas, à regrouper des
modalités ou des valeurs de niveau 0 en classes de niveaux 1, 2,... de façon à créer des
partitions emboîtées de valeurs ou de modalités : c'est donc un " zoom out " statistique.

Validation d'un découpage territorial 63


Dans ce contexte agréger signifie, d'abord passer à un niveau thématique supérieur. On
définit ainsi des types, spatialement " éclatés ", dont on inférera ensuite des entités
spatiales de niveau + 1 en fusionnant celles contigües appartenant au même type. En
conséquence d'une généralisation thématique, une arborescence d'entités spatiales
emboîtées est donc créée. Ainsi, si l'on a défini pour un ensemble donné de parcelles,
leur utilisation du sol à différents niveaux de détail, agréger peut consister d'abord à
passer à un niveau plus général d'utilisation du sol (céréales au lieu de blé, riz, maïs,...)
puis à regrouper en entités de niveau + 1 toutes les parcelles contigües en céréales.

2.3 Cas complexes


L'existence d'une double hiérarchie, sur les entités spatiales et sur une nomenclature
thématique (i.e. sur les lignes et les colonnes d'un tableau statistique), ne pose pas
d'autre problème que celui de l'ordre dans lequel effectuer des agrégations. De même,
il est tout à fait imaginable d'adapter, dans une carte, le niveau de détail à la densité
locale d'information, c'est à dire d'utiliser différents niveaux d'arborescence (surdé-
tailler par exemple la région parisienne ou la représenter à deux échelles à l'aide d'un
" zoom in " sur un " carton " séparé).

Par contre, d'autres cas d'agrégation peuvent se révéler plus complexes, même en excluant
les cas de multi-appartenances (hiérarchies de type graphe plutôt que de type arbre).

Il en est ainsi si l'on a affaire, non à des données de stock (une entité spatiale, une valeur
correspondante) mais à des données de flux où les valeurs sont relatives à des couples
d'entités spatiales (exemple : tableau origine - destination dans le cas de migrations).
Procéder à des agrégations signifie alors être à même de naviguer dans le " produit "
de deux arborescences, ce qui implique au moins une interface adaptée d' interrogation
du système d'information. Par ailleurs, l'opérateur d'agrégation des valeurs n'est plus
strictement additif (des migrations externes à un niveau k deviennent partiellement
internes à un niveau k + 1).

Ce que les géographes et les cartographes appellent généralisation obéit souvent à


d'autres principes que ceux de ressemblance et de contiguïté spatiale. Par exemple, sur
un plan à grande échelle (1/5 000), tous les éléments constitutifs d'un péage d'autoroute
seront détaillés tandis qu' à plus petite échelle (1/50 000) ne figurera plus qu'un symbole
d'existence d'un péage autoroutier. Le principe d'agrégation n'est plus dans ce cas
l'homogénéité mais la complémentarité fonctionnelle.

Qu'il soit l'un ou l'autre, le changement d'échelle change la pertinence des variables
et les phénomènes à observer. Ainsi, s'il est intéressant de cartographier à grande échelle
chaque type d'utilisation agricole du sol, c'est la notion de système de culture qui
devient pertinente à plus petite échelle. Autre exemple : la signification de migrations

64 Insee Méthodes n° 76-77-78


résidentielles est largement différente si on les observe à l'intérieur d'un même bassin
d'emploi ou à un échelon national. On a toujours affaire à la même variable mais on
observe des phénomènes de signification et d'impact fort dissemblables.

S'il est aisé de disserter et de parler, en général, de différenciation spatiale (qui n'a
jamais de sens que par rapport à des régularités spatiales), il est plus malaisé de la
mesurer et de la représenter. Tentons, cependant, une approche.

3. Mesurer et représenter la validité d'une r thématique


Dans un contexte d'aide à la décision territoriale, il est souhaitable de visualiser la
fiabilité (globale et différentielle) de toute carte thématique. Il faut, pour cela, d'abord
la définir et la mesurer.

3.1. Mesurer la validité d'une carte thématique


Restreignons le propos au cas où le cartographe désire fabriquer des classes homogènes
(typologie uni- ou multivariée) et dispose de données statistiques de comptage pour des
agrégats partitionnant un territoire, cas fréquent dans les études socio-économiques
d'une certaine ampleur spatiale. Il lui est habituellement fourni une valeur centrale pour
chaque agrégat (par exemple, taille moyenne des exploitations agricoles de chaque
département) mais non un indicateur de dispersion des valeurs (dans l'exemple, un écart
type des tailles d'exploitation), et encore moins leur distribution (dans l'exemple, leur
fréquence par tranche de surface). Tout se passe donc comme si on ne tenait pas compte
de la variance intra-agrégats pour ne considérer que la variance inter-agrégats. On
suppose donc les agrégats parfaitement homogènes, ce qui est d'autant plus fictif que
les agrégats sont permanents et supposés valoir pour tout phénomène (Dumolard,
1981).

Fabriquer une typologie équivaut à construire, à partir des valeurs élémentaires, le


deuxième niveau d'une nomenclature arborescente. La cartographier revient à pratiquer
une agrégation par la " thématique ". Le lecteur de la carte y fusionne visuellement, en
effet, les entités spatiales contigües appartenant à la même classe.

3.1.1 Prérequis

Une première requête serait de pouvoir disposer, pour toute variable et tout agrégat de
niveau élémentaire, non seulement d'une valeur centrale mais aussi de la distribution
(ou au moins de la dispersion) des valeurs au niveau atomique Alors seulement pourrait

Validation d'un découpage territorial 65


être connue et représentée, pour chaque variable, la fiabilité des agrégats proposés.
Eurostat fournit ainsi, pour un certain nombre de variables au niveau NUTS3 (départe-
ment en France), la distribution statistique des valeurs, par exemple de taille d'exploi-
tations agricoles. Cela permet de repérer les départements où ce qui fait sens, c'est non
la taille moyenne des exploitations mais leur hétérogénéité, ce qui mène à nuancer la
vision des choses. Ne sont ensuite fusionnables en " zones homogènes" (agrégats
d'agrégats) que des départements ayant des moyennes et des dispersions voisines.

De la même façon qu'une carte est toujours assortie d'une échelle et de la position du
Nord, de la même façon elle devrait être accompagnée, en légende, de la méthode ayant
permis de créer la typologie qu'on affiche et de quelque moyen de juger de la qualité
de cette partition en classes. Dans le cas d'une carte univariée, ce pourrait être un
scalogramme (ou un histogramme détaillé) où les bornes de classes seraient indiquées.
Dans le cas d'une carte bivariée ou multivariée, la méthode de partition du nuage de
points devrait être indiquée (tout comme la source des données). En outre, la légende
devrait préciser, en mots ou graphiquement, les caractéristiques de chaque type.

Une carte thématique est le résultat d'un traitement statistique préalable au traitement
graphique. Elle doit aussi être ultérieurement l'objet de traitement statistique et de
représentation de ses résultats. On doit donc pouvoir mesurer un indicateur global et
des indicateurs régionalisés de l'homogénéité des classes cartographiées.

3.1.2 Indicateur global de l'homogénéité des classes

Le but est ici de mesurer et d'afficher la perte d'information en passant du niveau des
agrégats élémentaires à celui des agrégats d'agrégats générés par la typologie. Diffé-
rentes mesures globales sont envisageables.

La première pourrait dériver d' une analyse de variance à un ou plusieurs facteurs (selon
que la typologie est uni- ou multivariée). En effet, les classes de la typologie forment
une variable qualitative tandis que la (ou les) variable (s) dont elle est issue sont une
(ou plusieurs) variable (s) quantitative (s), puisque relative (s) à atomes connu (s) par
agrégats. La variance intraclasses est une mesure brute de perte d'information et le
rapport variance intraclasses / variance totale quantifie l'homogénéité globale des
classes et permet les comparaisons entre cartes thématiques. Il est évidemment souhai-
table que ce rapport soit, dans tous les cas, voisin de zéro.

La deuxième pourrait être, quand cela est envisageable, un indice de Gini (herchez,
1995). La troisième pourrait être, si un indicateur de dispersion est disponible au niveau
des agrégats élémentaires, de comparer dispersion relative avant et après typologie
(coefficient de variation ou coefficient interquartile ou entropie relative).

66 Insee Méthodes n° 76-77-78


Si l'on s'intéresse à la variance intraclasses et à leur arrangement spatial, on calculera
un indicateur d'autocorrelation spatiale, par exemple celui de Geary qui rapporte la
variance des agrégats contigüs à la variance totale. Si ce rapport est largement inférieur
à 1, la typologie s'apparente à un zonage et agréger les agrégats contigüs est licite.

En outre, dans notre perspective, un algorithme typologique paraît adapté : c'est celui
des " nuées dynamiques" (Diday, 1982). Il consiste, en effet, à construire sur un même
jeu de données k partitions successives puis à les intersecter, ce qui permet de dégager
pour chaque classe un " cur " (les entités ayant toujours figuré ensemble dans la même
classe) et des " marges " (avec les entités ayant figuré k-1, k-2,... fois dans la classe).
Dans ce contexte, établir un découpage spatial consiste à établir des degrés d'apparte-
nance, total ou majoritaire.

Deux mesures pourraient donc compléter la légende de chaque carte thématique : une
mesure de dispersion relative et une mesure d'autocorrélation spatiale. Les classes
figurant en légende pourraient contenir un noyau central et des marges.

3.1.3 Indicateurs régionalisés d'homogénéité

Une première façon de faire est de figurer en légende, outre les bornes de chaque classe,
un indicateur relatif de variabilité interne et un indicateur de dispersion spatiale des
agrégats appartenant à cette classe. Ceci peut être réalisé en calculant le point moyen
géographique des entités spatiales et en remplaçant chacune par son point moyen. Alors,
le calcul d'une variance spatiale intraclasses est envisageable.

Une seconde façon de faire consisterait à donner à l'utilisateur la possibilité de délimiter


des zones géographiques de niveau supérieur (par exemple, des régions administratives
dans une carte où l'échelon élémentaire serait le département) puis de lui fournir un
indicateur de valeur centrale et de dispersion relative pour chaque zone géographique
proposée.

Tous les indicateurs évoqués pourraient être écrits, au même titre que d'autres indica-
tions, dans la légende accompagnant la carte mais, pour une lecture plus immédiate et
globale, ils pourraient être transcrits cartographiquement.

3.2 Représenter la différenciation spatiale


Après les traitements numériques, le cartographe bénéficie d'une certaine liberté de
représentation, selon qu'il veut souligner la différenciation inter-agrégats ou, au con-
traire, la continuité spatiale de leurs valeurs, insister sur l'hétérogénéité interne des
agrégats ou, à l'inverse, simplifier et gommer des disparités jugées mineures.

Validation d'un découpage territorial 67


S'il s'agit de visualiser la variabilité interne des valeurs dans chaque entité spatiale
(agrégat élémentaire ou agrégat d'agrégats), un seuil peut être établi et toute variabilité
interne supérieure à ce seuil être représentée par un hachurage superposé à la couleur
traduisant la valeur de la classe. Ainsi, apparaissent immédiatement les zones " fia-
bles ", où la valeur moyenne est significative, et celles où elle ne l'est pas. L. Merchez
(op. cit.) a procédé ainsi (voir cahier des cartes en couleurs, p.!) pour représenter la
dimension économique (marge standard brute moyenne, mbs) des exploitations agri-
coles connue au niveau NUTS3 + (zones intradépartementales, défavorisées ou non).
Cette carte montre l'homogénéité du bassin parisien (à forte mbs) et du Massif Central
(à faible mbs), l'hétérogénéité en Aquitaine, midi méditerranéen, vallée Rhône-Saône
(forte mbs moyenne) et dans les zones montagneuses des Pyrénées, des Alpes, du Jura
et des Vosges (faible mbs). Comme le propos de l'article est de comparer aides agricoles
européennes (spatialisées) et zones défavorisées, la leçon à en tirer est que, partout où
il y a forte hétérogénéité, il faut " y aller voir de plus près ", c'est à dire zoomer et
différencier de façon plus locale.

Il est toujours possible de calculer la différence thématique entre classes (uni- ou


multivariées) prises deux à deux et de déterminer dans cette distribution de distances
un seuil. Les entités spatiales contigües dont la différence est supérieure au seuil peuvent
voir leur frontière soulignée d'un trait fort (pour bien marquer la discontinuité spatiale).
A l'inverse, chaque fois que cette différence est inférieure au seuil, leur frontière peut
être remplacée par un dégradé de couleur ou un lissage.

Si le propos est d' insister sur la continuité thématique et spatiale et, donc, de visualiser
des gradients plutôt que des discontinuités, différentes solutions graphiques peuvent
être envisagées. La première est de pratiquer une forme ou une autre de lissage spatial.
Une autre solution consisterait à partitionner les n valeurs en un grand nombre de classes
d'égale amplitude (jusqu'à n ou jusqu'à 256), à représenter en niveaux de gris ou d'une
couleur primaire. Si le propos n'est pas de nuancer mais de simplifier davantage la
typologie, peut figurer en carton, à côté de la carte, Sa schématisation.

Nous avons évoqué des procédures simples pour avertir le lecteur d'une carte thémati-
que de sa fiabilité, globale et différentielle. Ces procédures ont déjà un sens quand il
s'agit de produire des cartes " définitives " (avec bon à tirer). Elles ont encore plus de
sens à l'ère des Systèmes d'Information Géographique où une carte n'est qu'un moment
passager dans un enchaînement de requêtes - réponses spatiales. Dans ce processus de
questionnement interactif (" eye thinking "), les mesures de fiabilité permettent, entre
autres, de choisir la " meilleure " carte, à rendre éventuellement " définitive ".

68 Insee Méthodes n° 76-77-78


BIBLIOGRAPHIE

Bertin J., Sémiologie graphique (Paris, Gauthier Villars, 1967).

Brunet R., Champs & contrechamps, Raisons de géographe (Paris, Belin, 1997).

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Masson, 1987).

Diday E. et al., Eléments d'analyse des données (Paris, Dunod, 1982).

Dumolard P., L'espace différencié (Paris, Economica, 1981).

Merchez L., Briand M., Relations entre handicaps agricoles et aides européennes
(Paris, Hermès, Revue Internationale de Géomatique, 1995 n° 3-4).

Raynal L. et al., Gérer et générer des données spatiales hiérarchisées (Hermès, Revue
Internationale de Géomatique 1996 n° 4).

Scholl M. et al., Bases de données géographiques avancées (Paris, Thomson Publish-


ing, 1995).

Validation d'un découpage territorial 69


L'ÉLABORATION DU ZONAGE
EN AIRES URBAINES (ZAU)
Thomas Le Jeannic,
Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), Paris

Le territoire français possède deux grandes particularités, qui ont rarement leur équi-
valent dans les pays voisins. D'une part son niveau administratif le plus petit, la
commune, offre un maillage d'une étonnante finesse : plus de 36 000 communes, soit
presque autant que le reste de l'Union Européenne. D'autre part, son histoire a conduit
sa population à déserter de vastes espaces et à se concentrer dans une mégapole
parisienne sept fois plus grande que sa suivante, Lyon.

L'aménagement du territoire est sans doute pour cela un thème récurrent de débat ; et
la précision du maillage, si elle est régulièrement remise en cause, a au moins le mérite
de permettre au spécialiste du zonage de disposer d'une grille de lecture du territoire
très fine, ce qui lui permet plus facilement d'apporter sa pierre à la connaissance de la
structuration du territoire.

l'Insee, notamment, s'y intéresse depuis sa création (en 1946). Il a commencé par
regrouper des communes en unités urbaines, selon une définition morphologique.
L'urbain ainsi défini représentait le ville, le rural la campagne. Mais très vite cette vision
dichotomique s'est avérée trop simpliste. Avec l'émergence d'un nouveau phénomène,
la périurbanisation, l'Insee a défini dans les années soixante les zones de peuplement
industriel ou urbain (ZPIU). Outre les unités urbaines, elles incluaient des communes
rurales à forte mobilité journalière. Ce nouveau concept a perduré pendant trente ans.
Mais suite à leur extension continuelle, et à leur couverture quasi complète du territoire
aujourd'hui, il a fallu réfléchir à un nouveau concept. Le zonage en aires urbaines (ZAU)
est ce nouveau découpage proposé par l'Insee. Il offre à la fois une nouvelle lecture du
territoire et une grille d'analyse de son évolution.

1. Les unités urbaines : une prenre ire a:7:7roe e de la ville


La ville était plus facile à définir au Moyen-Âge. Elle rassemblait un nombre plus ou
moins important d'habitations au milieu d'un océan de verdure et de champs. Elle était
cernée d'une muraille. Au XDCe siècle, la révolution industrielle a engendré un exode

L'élaboration du zonage en aires urbaines 71


rural massif, provoquant une intense urbanisation. La ville a grossi et débordé hors de
ses murailles. Pour autant, les territoires communaux ne se sont pas agrandis, sauf
exception comme ceux de Paris ou Metz, qui ont absorbé leurs faubourgs. Est alors
apparue la nécessité de définir des agglomérations, fondées sur la continuité de l'habitat
et pouvant contenir plusieurs communes. On a ainsi défini des unités urbaines, au sein
desquelles on a distingué la ville-centre et les communes de banlieue. La ville-centre
correspond en général à la ville historique, parfois encore entourée de ses murailles.

La délimitation des unités urbaines est connue :

- On identifie tout d'abord sur le territoire les zones bâties, susceptibles d'atteindre
2 000 habitants au recensement de 1990.

- Une zone bâtie est constituée par des constructions avoisinantes formant un ensem-
ble tel qu'aucune ne soit séparée de la plus proche de plus de 200 mètres.

- On élimine les communes dont la population appartenant à la zone bâtie représente


moins de la moitié de la population de la commune.

- On ne conserve que les zones bâties qui atteignent au total 2 000 habitants.

- Lorsque la zone bâtie s'étend sur plusieurs communes, elles constituent une agglo-
mération multicommunale. Lorsque la zone bâtie s'étend sur une seule commune,
cette dernière est appelée ville isolée.

- On appelle unités urbaines aussi bien les agglomérations multicommunales que les
villes isolées. Au sens de l'Insee, toute commune appartenant à une unité urbaine
est réputée « urbaine ». Toutes les autres communes sont classées « rurales ».

Reposant sur la notion de continuité de l'habitat, cette définition sous-entendait à


l'origine une vision très tranchée et relativement peu nuancée de l'espace. Très vite,
cette vision s'est avérée caduque. Avec les développements parallèles de l'automobile
et de la maison individuelle, de nouveaux modes de vie sont apparus. Des citadins sont
venus habiter des communes apparemment rurales, tout en conservant de fréquents
contacts avec la ville. Cet entremêlement de l'habitat rural et du mode de vie urbain a
rendu plus floues les limites de la ville. Pour en tenir compte, l'Insee a proposé dès les
années soixante, une nouvelle définition en complément de celle des unités urbaines :
les zones de peuplement industriel ou urbain (ZPIU).

72 Insee Méthodes n° 76-77-78


2. Les zones de peuplement industriel ou L :bain
(ZPIU) : une vision plus extensive de l'urbanisation
Les ZPIU sont composées de trois types de communes :

- des unités urbaines

Toutes les unités urbaines appartiennent à une ZPIU, et chacune doit appartenir à une
seule ZPIU. Toutefois, une ZPIU peut ne comprendre aucune unité urbaine, ou en
comprendre une ou plusieurs.

- des communes industrielles

Une commune rurale a été classée comme industrielle, si elle comptait un ou plusieurs
établissements industriels et commerciaux ou administratifs (chantiers de bâtiment et
des travaux publics mis à part) de 20 salariés au moins, à la condition toutefois que
l'effectif total de ces établissements dépassât 100 salariés.

- des communes dortoirs

Lou communes-dortoirs sont tout d'abord les communes rurales non industrielles
répondant à la condition suivante :

(% sortants) > 1,2 X (% ménages agricoles)

où % sortants = pourcentage d'actifs résidents travaillant hors de la commune


% ménages agricoles = pourcentage de ménages ordinaires vivant de l'agriculture.

De cette façon, on sélectionne les communes qui ont un faible taux d'agriculteurs
ou/et une forte proportion de migrants alternants. C'est bien ce que l'on entendait
par « communes-dortoirs ». Le problème est que les informations nécessaires à ce
calcul ne sont disponibles que plusieurs mois, voire plusieurs années, après le
déroulement du recensement. Afin de ne pas retarder d'autant la nouvelle délimita-
tion des ZPIU et d'avoir une définition du périmètre disponible dès la parution des
premiers résultats, on évalue cette formule à l'aide de variables observées lors du
recensement précédent (1954 pour les premières ZPIU dites « 1962 »,..., 1982 pour
les ZPIU dites « 1990 »).

Pour pallier en partie cet inconvénient, une formule de «rattrapage » permet de


récupérer les communes « presque » dortoirs, dès lors qu'elles ont un taux de
croissance démographique élevé. Elles sont probablement devenues communes-dor-
toirs depuis le dernier recensement. On décide donc de retenir les communes
répondant à la condition suivante :

L'élaboration du zonage en aires urbaines 73


(% sortants) > 1,2 x (% ménages agricoles) - 1,1 x (% variation de population)

où % variation population = taux de variation de la population entre les deux derniers


recensements.

Au cours des années soixante et soixante-dix, les ZPIU ont permis de mesurer et de
décrire les principales caractéristiques des phénomènes de métropolisation et de péri-
urbanisation. Cependant, victimes de leur « succès », elles ont petit à petit été atteintes
de gigantisme, ainsi que le montrent la carte 1 et le tableau suivant :

Évolution des zones de peuplement industriel ou urbain (ZPIU)

Nombre de % des communes % de la population


Recensement
communes en ZPIU en ZPIU en ZPIU
1962 9 100 24 74
1975 12 000 33 83
1982 19 000 52 89
1990 28 500 78 96
Source : Insee - Recensement de la population

Rappelons que les «ZPIU 1990» sont calculées sur la base des résultats du recensement
de 1982 : la prise en compte des résultats du recensement de 1990 accentuerait encore
ce phénomène, laissant probablement moins de deux millions d'habitants hors ZPIU.
Dès lors, l'appartenance à une ZPIU n'est plus un critère discriminant : très utile
pendant trente ans, cette notion a aujourd'hui atteint sa limite.

Face à ce constat, il devenait nécessaire de définir un nouveau concept spatial capable


de fournir une grille de lecture pertinente du territoire, cette grille devant être utilisée
pour diffuser les résultats du prochain recensement de la population. Deux attitudes
étaient alors possibles. La première consistait à dire que l'influence de la ville n'a
effectivement plus de limites, que les modes de vie urbains se sont généralisés. La
deuxième, qu'il y a différents degrés de périurbanisation, et qu'en resserrer les limites
permettrait de mieux comparer les villes et leur aire d'influence. C'est cette deuxième
attitude qu'a prise l'Insee en définissant le zonage en aires urbaines (ZAU).

Fin 1992, un questionnaire fut envoyé à toutes les directions régionales de l'Insee pour
connaître leurs besoins en matière de zonage de type urbain/rural, ainsi que leurs
critiques de fond sur la décomposition alors en vigueur.

Deux besoins se sont alors exprimés. Le premier, par l'ensemble des directions
régionales, portait sur la prise en compte de l'aire d'influence des centres urbains, sur
leur environnement immédiat. Un moyen de mesure généralement proposé de cette
influence était les flux domicile-travail, en y incluant éventuellement des informations
sur les équipements provenant de l'inventaire communal. Le deuxième besoin, exprimé
surtout par des régions à fort caractère rural, était une meilleure connaissance du monde
rural, qu'il soit dynamique ou en voie de désertification.

74 Insee Méthodes n° 76-77-78


Les critiques qui furent émises sur les ZPIU concernaient :

- l'utilisation contestable, dans les formules, d'une variable de dynamisme démogra-


phique ( % de la variation de population), variable qui pouvait ensuite être utilisée pour
décrire le zonage et produire des tautologies du style : les ZPIU, par essence dynami-
ques, sont dynamiques ;

- la problématique des pôles qui n'était pas exprimée clairement. La délimitation des
unités urbaines d'une part, et du reste des ZPIU d'autre part, était en effet traitée de
manière relativement distincte, sans lien apparent. Les migrations alternantes étaient
utilisées uniquement en niveau, sans tenir compte de leurs directions ;

Carte 1
Les zones de peuplement industriel ou urbain (ZPIU)
Évolution de 1982 à 1990

Catégorie de communes
ei Unités urbaines 1990
18 Communes en ZPIU depuis 1982
Communes en ZPIU depuis 1990
Rural hors ZPIU


L'élaboration du zonage en aires urbaines 75
- le fait d'utiliser des données de recensements précédents pour le découpage de 1990,
qui n'est plus tolérable aujourd'hui ;

- sans être d'une très grande complexité, la définition des ZPIU n'était pas des plus
simples à présenter. Il faut reconnaître que peu de personnes, y compris à l'Insee,
connaissaient par cur leur définition précise. Le nouveau zonage devrait non seulement
être plus pertinent, mais défini de façon suffisamment simple pour que les nombreux
utilisateurs potentiels se l'approprient plus aisément.

Courant 1993, une série d'entretiens fut menée auprès de 26 personnes, dont la moitié
travaillent à l'Insee. Les personnes de l'extérieur appartenaient à des organismes tels
que le Centre National de Recherche Scientifique (CNRS), l'Institut National de
Recherche Agronomique (INRA), la SEGESA, des universités, la Délégation à l'Amé-
nagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR), la Fédération Nationale des
Agences d'Urbanisme (FNAU), le Service Central des Enquêtes et Enquêtes Statisti-
ques du ministère de l'Agriculture (SCEES). Il s'agissait de recueillir le maximum
d'idées, de pistes de recherche pour un nouveau zonage.

Deux types de démarches sont possibles pour décrire le territoire. On peut réaliser soit
une typologie de l'espace, soit un zonage relationnel. Dans une typologie, les éléments
d'une même classe sont associés parce qu'ils se ressemblent en fonction de certains
critères. Le résultat est alors généralement un morcellement du territoire. Dans un
zonage relationnel, les éléments d'une zone sont associés parce qu'ils ont des liens entre
eux. Le lien est défini par l'intensité des échanges.

Il apparaît absolument nécessaire, comme pour les ZPIU, de pouvoir suivre le zonage
au cours du temps. Cela implique une contrainte sur le choix des outils et des critères
à utiliser.

Dans la description du territoire, plusieurs options sont possibles dans le choix du


concept ou de l' indicateur. On peut raisonner sur la population résidente, sur les emplois
et les activités économiques, sur les équipements, sur l'occupation du sol. Est-il possible
de trouver un zonage unique, capable de répondre à ces différentes optiques ?

3. Distinction entre les notions d'urbanisation


et d'agglomération
Comme on l'a vu précédemment, la mesure de l'urbanisation s'est faite jusqu'à présent
à partir de la notion d'unité urbaine, c'est-à-dire d'agglomération (au moins 2 000
habitants, pas plus de 200 mètres,...). Or, la plupart des interlocuteurs s'accordent pour
dissocier les deux concepts d'urbanisation et d'agglomération. C'est qu'ils estiment
qu'il existe des unités urbaines, relativement peu peuplées, qu'il faudrait classer dans

76 Insee Méthodes n° 76-77-78


le rural, car elles présentent des activités économiques dont la caractéristique est d'être
tournée vers la société rurale environnante. Ces agglomérations rurales se caractérisent
par une situation de dépendance hiérarchique vis-à-vis d'agglomérations plus impor-
tantes et par la présence d'un nombre restreint d'activités économiques (commerce de
détail, services administratifs et enseignement). On y trouve tout de même nombre de
sous-préfectures dont c'est la fonction essentielle, ce qui limite leur dépendance
hiérarchique.

Ainsi, nombre d'auteurs, dès lors qu'ils veulent analyser les villes françaises, commen-
cent par imposer un seuil minimal de population. L'inconvénient, c'est que ce seuil
varie d'un auteur à l'autre. Exprimé en général en nombre, ce seuil est pour certains à
5 000 habitants, souvent à 10 000 habitants mais aussi à 20 000 habitants. Enfin,
quelques uns considèrent qu'un seuil unique n'est pas probant, car ce seuil dépend de
l'environnement local. Une unité urbaine de 10 000 habitants ne joue sans doute pas le
même rôle suivant qu'elle se trouve dans une région très rurale, ou à proximité d'une
grande métropole.

Comment appréhender le périurbain ?


D'une manière générale, le territoire périurbain correspond à des espaces peu denses
qui peuvent répondre à une demande d'espace par les acteurs urbains : ménages pour
se loger ou pour des activités de loisirs, entreprises pour s'étendre. Mais où arrêter les
limites du périurbain ? Faut-il notamment restreindre le champ du périurbain par
rapport aux ZPIU ? Quelques experts considèrent que ce qui prédomine, c'est l'exten-
sion continuelle et irréversible de la ville. L'explosion des ZPIU et leur recouvrement
quasi total du territoire n'est dès lors plus aberrant. La société actuelle, avec ses moyens
modernes de communication et de transport, a tendance en effet à uniformiser les
comportements sur l'ensemble du territoire. Vouloir à tout prix distinguer un rural
restant en dehors de l'influence de la ville serait un combat d'arrière garde.

Cependant, l'avis général va dans le sens d'un espace périurbain plus restreint que la
notion de commune-dortoir des ZPIU. Il convient en effet de distinguer dans l'espace
rural, un espace à dominante agricole qui, sans pouvoir être qualifié de « rural pro-
fond », ne saurait se définir comme essentiellement périurbain.

Pour mesurer le périurbain, les migrations alternantes (ou domicile-travail) sont consi-
dérées comme une variable fondamentale. Il est souvent recommandé de prendre en
compte uniquement les migrants alternants vers le pôle, comme c'est le cas dans les
autres pays européens. Cependant, certaines communes périurbaines ne sont pas
polarisées car elles sont attirées par plusieurs villes. Le taux de migrants alternants est
parfois trompeur, dans le cas de communes où la part des inactifs est importante. Une
condition supplémentaire en valeur absolue est peut-être nécessaire. Enfin, le nombre

L'élaboration du zonage en aires urbaines 77


de migrants n'est pas indépendant de la superficie de la commune ; or, la superficie
moyenne des communes est variable d'une région à l'autre.

D'autres variables ont été proposées : données de l'inventaire communal sur l'attraction
des équipements, flux téléphoniques, importance de l'habitat individuel, poids de la
construction neuve, existence d'un marché foncier de terrains à bâtir et dynamique de
ce marché. Ces différentes variables doivent permettre d'appréhender la demande
d'espace des ménages. Il semble par contre plus difficile de caractériser la demande
d'espace des entreprises.

Délimitation des zones


Dans la démarche des ZPIU, on commençait par déterminer les communes rurales
susceptibles d'appartenir à une ZPIU. Ensuite seulement, on distinguait les zones les
unes par rapport aux autres ; les pôles n'apparaissaient donc pas déterminants dans la
définition du zonage.

Cette démarche pourrait être inversée. Il faudrait d'abord définir les pôles, puis agréger
les communes ayant des liens suffisamment importants avec le pôle. Comme on l'a vu,
ces pôles ne seraient pas forcément toutes les unités urbaines. Ils pourraient être
déterminés par le niveau de population, la densité ou encore la concentration des
emplois, le taux d'emploi. De plus, il pourrait y avoir différents niveaux de pôles, dans
un système hiérarchisé. A côté des pôles urbains, pourraient être définis des pôles ruraux
(voir V. Vallès, dans le même ouvrage). Plus que par les migrations alternantes, le
rayonnement serait dans ce cas-là mesuré par les données de l'inventaire communal. Il
s'agirait alors d'un rayonnement de services. Cependant, la notion de polarisation ne
serait pas très importante dans le rural, car les relations entre le bourg-centre et l'espace
rural environnant ne sont pas nécessairement très intenses. On distinguerait alors dans
l'espace rural communes équipées et communes non équipées. La description de
l'espace urbain et périurbain relèverait ainsi dt' un zonage polarisé, et celle de l'espace
rural plutôt d'une typologie. La mise en cohérence des deux n'est pas évidente.

Ces entretiens ont débouché sur des conclusions variées et parfois contradictoires. Ils
ont cependant permis d'éclaircir grandement le débat et de poser quelques jalons, et ont
conduit à retenir un certain nombre d'orientations. La construction du nouveau zonage
en remplacement des ZPIU pouvait se présenter de la façon suivante :

- des pôles à déterminer en premier : unités urbaines répondant à des critères de


population ou d'emploi ;

78 Insee Méthodes n° 76-77-78


- du périurbain sous l'influence de ces pôles : communes polarisées par ces pôles ; le
critère de polarisation étant certainement les migrations alternantes et/ou les flux
constatés par l'inventaire communal ;

- du rural dynamique au sein de l'espace rural : communes déterminées à partir de


critères à tester ;

- le reste : communes n'appartenant pas aux trois catégories précédentes.

4. Principes de base pour un nouveau zonage


Un groupe de travail s'est constitué début 1994, sous l'égide des divisions « recense-
ment » et « statistiques et études régionales » de l'Insee. Il était composé uniquement
de personnes de l'Insee, représentants des directions régionales ou de la direction
générale. Les réunions et nombreuses réflexions se sont déroulées sur deux années.

La méthode de travail a été très empirique. Diverses méthodes ont été testées avec des
variables et des seuils différents. A chaque fois, les résultats obtenus étaient confrontés
à la connaissance du « terrain » qu'avaient les participants. Il s'agissait avant tout de
définir des villes et leur espace périurbain. Le seuil de définition de l'urbain est déjà
quelque peu subjectif. Le seuil de définition de l'espace périurbain l'est encore
davantage. On a en réalité plus affaire à un continuum qu'à une pure dichotomie.

Les participants avaient donc conscience que, quelle que soit la méthode employée, on
aboutirait à une définition arbitraire et peut-être inadaptée dans certains cas précis. C'est
le propre de toute nomenclature. Définir une nomenclature spatiale était bien l'objectif
du groupe de travail. Au cours des premières réunions, ont été retenus quelques
principes auxquels devait répondre le zonage final :

1. C'est un zonage d'étude. La nomenclature obtenue ne respecte donc aucune limite


administrative, si ce n'est celles des communes et du territoire national.

2. Une unité urbaine ne peut être dissociée. Toutes les communes qui la forment sont
affectées en bloc à un espace ou à une zone.

Les premiers tests ont été réalisés sur l'ensemble des communes Mais il s'est avéré que
des communes d'une même unité urbaine pouvaient être classées dans des catégories
différentes. Il nous a paru plus judicieux de conserver l'unité de chaque agglomération.
La continuité de l'habitat est une donnée physique qu'il serait dommage de ne pas
respecter.

3. La notion de commune industrielle a été abandonnée.

L'élaboration du zonage en aires urbaines 79


La notion de commune industrielle ne semble plus très pertinente en tant que telle. La
France a connu un déclin industriel important depuis une quinzaine d'années, signe
d'une profonde mutation de l'économie. De plus, la notion de secteur industriel
elle-même recouvre des types de fonction très différentes selon que l'on se trouve en
espace rural ou urbain.

4. La référence à la population active agricole a été également abandonnée.

La population active agricole a été divisée par six durant les cinquante dernières années.
Elle est devenue très minoritaire, y compris dans le monde rural. Elle différencie de
plus en plus mal les différents types de communes au sein de celui-ci.

5. L'aspect urbain a été traité de façon prioritaire.

Le phénomène primordial aujourd'hui est le phénomène urbain et tout ce qui gravite


autour. Les trois quarts de la population française sont urbains (au sens des unités
urbaines) et le dernier quart est de plus en plus dépendant de l'économie urbaine.
L'essentiel des moteurs de l'économie et en tout cas de l'emploi se situe dans les villes.
On a tenté de décrire le territoire en observant la façon dont il était occupé par la
population. Il paraissait donc cohérent de définir d'abord les espaces les plus peuplés,
les plus dynamiques démographiquement, les villes et leurs banlieues, pour analyser
ensuite le reste du territoire.

6. Constitution des aires urbaines autour de pôles déterminés à priori.

Deux démarches différentes ont été envisagées par le groupe :

On laisse s'agglomérer des communes entre elles sans définir a priori des pôles. Et c'est
l'ampleur de la zone obtenue, le niveau de sa population, qui indiquent l'existence
éventuelle d'un pôle urbain. Ce type de démarche est possible avec des logiciels de
zonage tels que « MIRABELLE » ou « ZONAGE ».

La définition des pôles urbains précède celle de l'espace périurbain.

Le choix s'est porté sur la seconde solution consistant à définir ce qu'est une « ville »
pour ensuite mesurer son aire d'attraction.

7. Le critère unique de mesure de l'attraction urbaine est constitué par les migrations
alternantes.

8. Mise en évidence d'espaces connexes plus vastes contenant plusieurs aires urbaines.
Dans de tels ensembles, les communes périurbaines peuvent être attirées par plusieurs
de ces aires.

80 Insee Méthodes n° 76-77-78


Dans une conurbation, où plusieurs agglomérations sont relativement proches, des
communes rurales ou urbaines peuvent envoyer globalement dans celles-ci une forte
proportion d'actifs, sans être très attirées par l'un ou l'autre de ces pôles. Ces communes
sont tout autant périurbaines que des communes fortement attirées par un seul pôle.

Le groupe de travail a remis ses premières conclusions et propositions dans un rapport


à la fin 1994. Ce rapport a été soumis à l'ensemble des directions régionales. Un certain
nombre de critiques ont été émises, plus particulièrement sur la décomposition de
l'espace rural. Le groupe s'est dont remis au travail pour proposer une nouvelle
définition présentée dans un rapport final au début de l'été 1995. Il a modifié ses
définitions concernant l'espace à dominante urbaine, mais a surtout restreint ses
ambitions en ne proposant plus de décomposition de l'espace à dominante rurale. Le
nouveau zonage en aires urbaines était né.

Il peut se présenter de deux manières :

en typolo

1. Espace à dominante urbaine


1.1. Pôles urbains
1.2. Communes périurbaines
a) Couronnes périurbaines
b) Communes multipolarisées

2. Espace à dominante rurale

en zones emboîtées

1. Espace à dominante urbaine


1.1 Aire (s) urbaine (s)
a) Pôle urbain
b) Couronne périurbaine
1.2. Communes multipolarisées

2. Espace à dominante rurale

Nous allons maintenant passer en revue les différentes catégories d'espace définies, en
précisant à chaque fois quelques unes des hypothèses testées, et la définition finalement
adoptée.

L'élaboration du zonage en aires urbaines 81


5. Le zonage en aires urbaines

Les pôles urbains


À travers les pôles urbains c'est bien la notion de ville qu'il s'agissait d'approcher. Le terme
de ville n'a cependant pas été retenu car trop usité dans le langage courant. Il aurait
certainement conduit à des utilisations impropres. Pour définir la ville, le mieux était pour
le groupe de faire des hypothèses et de comparer le résultat à la connaissance concrète des
villes qu'avaient les participants. Une ville peut se définir de diverses manières : démogra-
phiquement, morphologiquement, économiquement, administrativement, en terme d'équi-
pement, culturellement... Le but du groupe était de trouver une définition simple pouvant
grosso modo résumer les différents aspects d'une ville. Lourde tâche. Le plus simple, au
départ, a été de passer en revue les différents seuils de population et de voir les problèmes
qu'ils posaient. Ces seuils de population ont été appliqués aux unités urbaines. Rappelons
que cette notion d'unité urbaine n'a pas été abandonnée. Elle représente une réalité
morphologique qu'il est intéressant de suivre au cours du temps. Mais elle n'apparaît plus
comme condition suffisante pour définir le concept de ville.

Tout le monde s'est accordé pour dire qu'en dessous de 5 000 habitants, une unité
urbaine ne peut raisonnablement pas être considérée comme une ville. Au-dessus de
20 000 habitants, on ne prend guère de risque à les qualifier toutes ainsi. La difficulté
a été de trouver un seuil intermédiaire. Un seuil trop élevé présente l'inconvénient
d'éliminer des unités urbaines qui possèdent les principales fonctions urbaines qui
localement jouent un rôle important. Les cas de Figeac et Foix en Midi-Pyrénées, ou
de Dourdan en Ile-de-France, ont été cités parmi d'autres. De plus, certaines zones
d'emploi ont des pôles qui sont des unités urbaines de moins de 10 000 habitants. Il
serait gênant d'avoir trop de zones d'emploi sans pôle urbain. Un seuil plus faible
présente quant à lui l' inconvénient de classer comme villes des grosses unités urbaines,
certes peuplées, mais qui ne remplissent essentiellement que la fonction résidentielle.
C'est le cas de grosses banlieues urbaines situées à la périphérie d'agglomérations très
importantes comme Paris ou Lyon. Une part importante de leur population peut
quotidiennement travailler dans la mégapole.

Un simple seuil de population s'avérant insuffisant, l'idée est venue de prendre en


compte également le taux d'emploi, rapport des emplois au lieu de travail aux actifs
résidents ayant un emploi. Ce taux d'emploi permet de prendre en compte le contexte
spatial. A même niveau de population, une unité urbaine proche d'un grand pôle sera
peu attractive. Elle aura un taux d'emploi faible. Ailleurs, son taux d'emploi élevé sera
le signe de son rôle de ville. La définition des pôles urbains dans le rapport intermédiaire
a été de cette nature. On a éliminé toutes les unités urbaines de moins de 5 000 habitants.
Et l'on a exigé des autres unités urbaines un taux d'emploi d'autant plus élevé que leur
population était plus faible. La formule était la suivante :

82 Insee Méthodes n° 76-77-78


1E > 1,75 - PSDC / 20 000

où 1E est le taux d'emploi et où PSDC est la population sans double compte

Cela donnait le graphique suivant :

Taux
d'emp oi

1,50

1,25

0,75

PSDC
5 000 10 000 15 000 20 000

r2 pôles urbains

non pôles

Le taux d'emploi devait ainsi être supérieur à 1 pour une agglomération de 15 000
habitants, supérieur à 1,5 pour une agglomération de 5 000 habitants. Dans la pratique,
on excluait ainsi un certain nombre « d'unités urbaines dortoirs », et une seule unité
urbaine de plus de 20 000 habitants (Savigny-le-Temple). À un instant donné, cette
définition était très intéressante. Le problème est qu'en évolution on pouvait voir
disparaître des pôles, et cette disparition aurait été difficile à présenter.

Il était en effet fort possible qu'une agglomération voit sa population et ses emplois
augmenter, et dans le même temps, son taux d'emploi diminuer : elle pouvait alors sortir
du champ des pôles urbains. Quelques cas ont ainsi été constatés entre 1982 et 1990. Il
aurait été peu aisé d'expliquer qu'une agglomération ait perdu son statut de pôle urbain
au cours d'une période durant laquelle sa population et ses emplois ont augmenté. On
est donc revenu à une formulation plus simple, et donc plus facile à expliquer. Plutôt
que de revenir à un seuil de population, on a choisi un seuil d' emploi, ce qui sous-entend
un certain niveau d' attractivité. L'on a vérifié en outre qu'il n'y avait pas attraction du
pôle considéré vers un autre pôle urbain.

L'élaboration du zonage en aires urbaines 83


La définition finalement retenue est la suivante :

Pôle urbain : unité urbaine offrant 5 000 emplois ou plus et n'appartenant pas à la
couronne périurbaine d'un autre pôle urbain.

Tous les pôles urbains ainsi définis ont plus de 10 000 habitants (excepté un seul), mais
la réciproque n'est pas vraie.

Aires urbaines - communes périurbaines


Très vite, il est apparu que l'élément déterminant dans la définition du périurbain était
l'attraction qu'exerçaient les emplois de la ville sur celui-ci. Le niveau de migrations
alternantes en est l'expression idéale, mais quel niveau choisir avec un minimum
d'arbitraire ?

L'application du logiciel ZONAGE a d'abord été proposée, son avantage étant de ne


pas décider d'un seuil a priori. Ce logiciel intègre en effet dans son fonctionnement
trois contraintes non paramétrées :

- maximisation du nombre de zones,

- minimisation des échanges entre zones,

- cohérence du zonage, chaque commune appartenant à la zone à laquelle elle est le plus
liée.

Utilisé avec le nombre de sortants comme lien, ce logiciel avait déjà permis de proposer
une partition complète et unique du territoire en bassins d'emploi. Un maximum de
zones cohérentes avait été obtenu, chaque commune étant rattachée à la zone où elle
envoyait le plus d'actifs résidents. Utilisé avec le nombre de sortants et de stables
comme lien, le même logiciel permettait de définir également des espaces périurbains.
Les communes ayant une majorité d'actifs stables, c'est-à-dire travaillant dans leur
commune de résidence, constituaient autant de zones monocommunales. Il s'agissait
pour l'essentiel de communes rurales. À l'inverse, les communes au lien devenu au fil
du temps minoritaire avec elles-mêmes, constituaient des zones multicommunales.
Parmi ces zones, celles incluant un ou plusieurs pôles urbains pouvaient être qualifiées
d'aires urbaines.

L'aspect « boîte noire » de la procédure a conduit à ne pas la retenir. S'il en est fait
mention ici, c'est que cette méthode a servi de point de référence pour le choix du seuil
fixe de migrations alternantes finalement retenu. Dans un premier temps, il a été
convenu d'utiliser un critère simple : le pourcentage d'actifs de chaque commune rurale

84 Insee Méthodes n° 76-77-78


ou unité urbaine allant travailler vers un pôle urbain ; ce pôle ayant été défini précé-
demment. Après divers tests, et au vu de la comparaison avec les résultats du logiciel
ZONAGE, on a abouti à un seuil de 33,3 %, soit un tiers d'actifs. Chaque pôle urbain
était ainsi entouré d'une couronne périurbaine, dont au moins un tiers des actifs se
rendaient quotidiennement dans le pôle pour y travailler. L'étendue de ces couronnes
était bien plus restreinte que ne l'était celle des ZPIU, et elle semblait correspondre à
ce vers quoi on voulait tendre. Là encore, le seuil d'un tiers a quelque chose d'arbitraire,
propre à toute nomenclature.

C'est cette définition qui a été proposée dans le rapport intermédiaire. Si elle n'a
soulevé quasiment aucune critique au sein de l'Insee, si ce n'est de façon minoritaire
au sein du groupe de travail, elle a fait réagir un universitaire américain de passage
en Finlande (mais connaissant très bien le concept de ZPIU), M. Seymour Sacks.
Sa critique était qu'on ne prenait en compte que l'attraction des emplois du pôle
urbain lui-même. Or, ce qu'on observe fréquemment aux États-Unis et qu'on
retrouve chez nous, c'est que les entreprises ont souvent intérêt à se délocaliser en
périphérie des villes, et parfois en dehors même des limites de l'agglomération.
Elles y trouvent du terrain bon marché, facilement accessible par la suite, pour y
implanter leurs établissements. On reconnaît là certains hypermarchés souvent
spécialisés ou certaines zones d'activité. Ces établissements participent pleinement
à l'activité économique de la ville (au sens large) et doivent être pris en compte dans
l'étendue de l'espace périurbain.

Pour les prendre en compte, il faut utiliser un logiciel du type MIRABELLE ou


ZONAGE. Ces logiciels utilisent dans leurs agrégations successives ce que l'on nomme
de manière imagée l'effet « boule de neige ». Ce type de méthode avait effectivement
été envisagé lors des premières réunions du groupe, mais avait été laissé de côté pour
sa relative complexité. On est finalement revenu en arrière et on a préféré pour cette
fois le côté complexe mais plus satisfaisant.

Ainsi, lors de la délimitation des couronnes périurbaines, on commence dans une


première étape par sélectionner les communes rurales ou unités urbaines envoyant un
certain pourcentage de migrants alternants vers le pôle urbain. Dans une deuxième étape
sont ajoutées celles qui vérifient la condition par rapport à l'ensemble provisoirement
formé par le pôle urbain et les communes sélectionnées à la première étape, et ainsi de
suite. On aboutit, pour un même seuil de migrants alternants, à des couronnes périur-
baines plus étendues. Pour limiter cette étendue, on a relevé le seuil à 40 %.

La définition finalement retenue est donc la suivante :

Aire urbaine : ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué
par un pôle urbain et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins
40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des
communes attirées par celui-ci.


L'élaboration du zonage en aires urbaines 85
La multipolarité
La plus grande originalité dans les conclusions du groupe tient à cette volonté de prendre
en compte le phénomène de multipolarité. Très rapidement dans les discussions est
venue l'idée qu'une commune fortement attirée par des emplois urbains, situés dans
différents pôles, était également périurbaine.

Il n'était pas question de faire du typologique dans cette partie du zonage. A l'intensité
des migrations alternantes, s'est donc ajoutée la contrainte de connexité : les communes
attirées par plusieurs pôles devaient en outre former un ensemble connexe avec eux et
leur couronne périurbaine. Pour que cet ensemble de communes soit un complément
des aires urbaines, on a considéré les flux allant vers les aires urbaines (pôles et
couronnes correspondantes)

Le critère de contiguïté et de connexité est important dans cette définition. Le simple


contact entre deux communes peut créer un effet de chaîne et faire se rejoindre entre
elles de nombreuses aires urbaines. Cela donne parfois un aspect plus fragile à cet
ensemble connexe qu'on a dénommé espace urbain. Pour ne pas ajouter à cet effet en
chaîne, on n'a pas appliqué cette fois d'effet « boule de neige ». Pour rester cohérent
avec la définition des aires urbaines, on a pris le même seuil de migrants alternants :
40 %. Les communes ainsi définies ont pris le nom de communes multipolarisées.

L'algorithme de délimitation des espaces urbains opère de façon descendante :

1.On repère tous les atomes (communes rurales ou unités urbaines non pôles) dont plus
de 40 % des actifs travaillent dans l'ensemble des aires urbaines de France métropoli-
taine. On établit la liste des zones connexes Z1 ainsi formées par ces communes, plus
les aires urbaines.

2. Parmi l'ensemble des atomes d'une zone Z1, on repère ceux dont plus de 40 % des
actifs travaillent dans les aires urbaines de cette zone. On établit une nouvelle liste de
zones connexes Z2.

3. On réalise des itérations successives. Les zones étant décroissantes et incluant les
aires urbaines, il y a nécessairement convergence. Le processus converge pour le RP90
en 3 étapes Z1 à Z3. La carte Z3 est celle des espaces urbains. On remarque qu'appa-
raissent d'assez nombreuses zones multipolaires - ce qui était recherché par cette
méthode.

44 espaces urbains multipolaires ont ainsi été définis en 1990. Celui contenant Paris est
le plus important ; il comprend 44 aires urbaines.

Pour éclairer la hiérarchie et les liaisons entre les différentes aires qui constituent chaque
espace multipolaire, on a de nouveau utilisé le logiciel MIRABELLE. Il a été appliqué

86 Insee Méthodes n° 76-77-78


pour chacun d'entre eux à partir des éléments géographiques suivants : chaque aire
urbaine prise dans sa globalité, et chaque commune multipolarisée. On obtient ainsi un
graphe qui permet de visualiser les hiérarchies et les emboîtements entre les différentes
aires. La définition de ces communes multipolarisées et des espaces urbains vient en
dernier pour compléter l'espace à dominante urbaine. Mais le choix de mettre en
lumière cette multipolarité n'a pas été sans conséquence sur la définition des aires
urbaines. En l'absence de cette notion de communes multipolarisées à 40 %, on aurait
pu éventuellement définir plusieurs couronnes périurbaines autour du pôle urbain, avec
différents seuils, 40 %, 30 %, 20 %.

Les définitions retenues sont les suivantes :

Communes multipolarisées : communes rurales et unités urbaines situées hors des


aires urbaines, dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi
travaille dans plusieurs aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d'entre
elles, et qui forment avec elles un ensemble d'un seul tenant.
Espace urbain multipolaire : ensemble d'un seul tenant de plusieurs aires urbaines
et des communes multipolarisées qui s'y rattachent.
Espace urbain monopolaire : aire urbaine qui ne fait partie d'aucun espace urbain
multipolaire.
Communes périurbaines : communes des couronnes périurbaines et communes
multipolarisées.
Espace à dominante urbaine : ensemble des pôles urbains et des communes
périurbaines ; peut se définir également comme l'ensemble des aires urbaines et des
communes multipolarisées ; ou encore comme l'ensemble des espaces urbains,
monopolaires et multipolaires.

On a représenté sur la carte 2 les 36570 communes de la France métropolitaine suivant


leur appartenance aux différents types.

L'espace à dominante rurale


Cet espace a finalement été défini comme suit :

Espace à dominante rurale : ensemble des communes rurales et unités urbaines


n'appartenant pas à l'espace à dominante urbaine.

Cet espace demeure défini de manière résiduelle par rapport à l'espace à dominante
urbaine.

L'élaboration du zonage en aires urbaines 87


Carte 2
Le zonage en urbaines 1990
(ZAU)

Catégorie de communes
MI Pâles urbains
M Couronnes périurbaines
Communes multipolarisées
Espace à dominante rurale

88 Insee Méthodes n° 76-77-78


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90 Insee Méthodes n° 76-77-78


LE DÉCOUPAGE DU TEMITOIRE :
unités administratives, statistiques
ou à fonctions multiples ?
Robert Parenteau et Cécile Wong
Division de la géographie, Statistique Canada

Les données statistiques sont indissociables des unités géographiques auxquelles elles
se rapportent. Le découpage géographique selon lequel les données sont ventilées est
donc d'une importance primordiale et les données diffusées par Statistique Canada sont
tenues de comporter une indication claire des unités géographiques utilisées et de leur
date de référence. Dans le but d'inciter ses secteurs de programme à utiliser des unités
géographiques comparables pour la diffusion de données, Statistique Canada s'est doté
d'un cadre géographique officiel appelé la "Classification géographique type" (CGT).
Notons toutefois que la CGT ne contient qu'un sous-ensemble de toutes les régions
géographiques pour lesquelles Statistique Canada publie des informations. À titre
d'exemple de régions géographiques exclues de ce document, mais pour lesquelles
l'organisme d'état diffuse des données statistiques, nous pouvons mentionner les
districts scolaires, les districts de santé, les cours judiciaires, les zones portuaires et
aériennes, les bassins de drainage et les écozones. Cet article traite des principales
régions géographiques que la Division de la géographie de Statistique Canada définit
ou utilise dans le cadre du recensement canadien de la population et des logements,
notamment les découpages du territoire retenus pour la CGT. Les questions politiques
pouvant mener à des définitions différentes du territoire canadien ne sont pas abordées
dans ce document, car, à aucun moment, les auteurs ne veulent spéculer sur ce qui
pourrait se produire dans l'évolution du contexte canadien.

Politique sur les unités géographiques


Statistique Canada s'est doté d'une politique sur les unités géographiques dans le but
d'inciter les secteurs de programme ou producteurs d'information statistique à utiliser
des unités géographiques comparables lorsqu'ils diffusent des statistiques infraprovin-
ciales. L'utilisation d'unités géographiques comparables permet en effet des analyses
de données provenant de secteurs de programmes différents ; de plus, à l'intérieur d'un
même programme, la construction de séries chronologiques requiert une constance dans

Le découpage du territoire 91
les concepts et les bases géographiques. À cette fin, les modifications apportées à la
définition des unités géographiques de la CGT (définitions des concepts et définitions
dans l'espace) sont bien documentées, et il existe certaines tables de concordances pour
faciliter les études longitudinales ou en déceler les limites.

Il est, entre autres choses, de la responsabilité de Statistique Canada, organisme


statistique national, de définir une organisation du territoire canadien qui réponde à la
fois aux besoins des provinces et territoires, des organismes ou ministères fédéraux,
ainsi que des décideurs et des analystes de programmes ou de marché. La politique sur
les unités géographiques est un des instruments utilisés pour assumer cette responsabi-
lité. En effet, d'une part, les unités faisant partie de la CGT sont d'une taille suffisante
pour assurer la confidentialité de la plupart des données diffusées par Statistique
Canada ; à l'occasion, il y a cependant lieu d'agréger les données de quelques unités
de la CGT pour satisfaire aux critères de confidentialité établis. D'autre part, la politique
sur les unités géographiques stipule que les secteurs doivent signaler à la section
responsable de veiller au respect de la politique, toute utilisation de régions géographi-
ques autres que celles de la CGT, en précisant les raisons pour ce faire. Les renseigne-
ments fournis à cet égard sont pris en compte pour évaluer la pertinence des unités
géographiques de la CGT, juger de la nécessité d'enrichir l'infrastructure géographique
officielle d'un nouveau niveau ou revoir certaines exigences de la politique sur les unités
géographiques.

Unités géographiques présentées : généralités


La Classification géographique type (CGT) est utilisée à la fois pour la collecte, le
traitement et la diffusion de l'information statistique. La CGT contient des unités
géographiques de deux types : des unités administratives dont la définition est généra-
lement de la juridiction des instances politiques provinciales ou territoriales (ou
fédérales, notamment dans le cas des réserves indiennes), et des unités statistiques que
Statistique Canada a créées à des fins statistiques. Présentement, la CGT contient les
unités suivantes :

— Unités administratives :
® les provinces et les territoires,
• les divisions de recensement,
• les subdivisions de recensement.

— Unités statistiques :
• les régions économiques,
• les régions métropolitaines de recensement,
e les agglomérations de recensement.

92 Insee Méthodes n° 76-77-78


Chaque découpage administratif mentionné ci-dessus ainsi que les régions économi-
ques constituent une partition du territoire canadien ; les régions métropolitaines et les
agglomérations de recensement ne recouvrent, quant à elles, qu'une partie du territoire.
Les trois unités administratives ci-dessus constituent une structure hiérarchique ;
chaque province ou territoire est subdivisé en divisions de recensement, elles-mêmes
subdivisées en subdivisions de recensement (qui sont essentiellement les municipali-
tés).

Nous présenterons également les unités suivantes :

• les circonscriptions électorales fédérales (unités administratives),


• les régions urbaines (unités statistiques),
• les secteurs de dénombrement (unités statistiques).

Les circonscriptions électorales fédérales et les secteurs de dénombrement constituent


une partition du territoire canadien. Les régions urbaines n'en recouvrent qu'une partie.
Bien que certains niveaux géographiques soient plutôt stables, les limites territoriales
d'aucune des unités mentionnées ne sont immuables dans le temps. Nous donnerons
des précisions ou des exemples dans le cadre de la présentation de chaque type d'unités.

Les provinces et les territoires


Le niveau des provinces et des territoires est le niveau le plus stable territorialement.
En effet, depuis l'entrée de Terre-Neuve dans la confédération canadienne (1949), le
Canada est constitué de dix provinces et de deux territoires ; les limites de ces douze
unités n'ont pas été modifiées depuis cette date. Cependant, un changement majeur
entrera en vigueur le ler avril 1999 ; le Canada comprendra alors dix provinces et trois
territoires. En effet, suite à un référendum tenu en 1992, la population des Territoires
du Nord-Ouest a décidé de scinder son territoire en deux parties. La partie orientale
deviendra le territoire de Nunavut ; la partie ouest conserve pour l'instant l'appellation
de "Territoires du Nord-Ouest". Ce changement aura un impact important sur la
présentation des informations démographiques, sociales et économiques.

Les peuples autochtones ont soulevé la question de leur autonomie gouvernementale à


plusieurs reprises dans l'histoire politique récente, notamment en réclamant devant les
tribunaux la reconnaissance de leurs droits ancestraux. La confédération canadienne
va-t-elle pouvoir répondre à ces revendications territoriales des Premières nations tout
en maintenant l'intégrité des provinces et des territoires ? Ces questions politiques et
juridiques sensibles ne seront pas élaborées ici.

Le découpage du territoire 93
Les divisions de recensement
Le niveau intermédiaire dans la suite hiérarchique de découpages de la CGT est la
division de recensement (DR). Ces régions géographiques sont établies en vertu de lois
provinciales pour sept des douze provinces ou territoires, et pour les cinq autres sont
définies par Statistique Canada en collaboration avec la province ou le territoire
concerné ; ce sont des régions intermédiaires entre la municipalité (subdivision de
recensement) et la province ou le territoire. Au 1 er janvier 1996, date de référence
géographique fixée par Statistique Canada aux fins de la collecte et de la diffusion des
données du recensement de 1996, le Canada comportait 288 divisions de recensement.
Outre un nom, les DR ont un genre correspondant à la forme juridique de la division
de recensement, selon l'appellation officielle adoptée par les autorités provinciales
concernées, par exemple, les municipalités régionales de comté (au Québec), les
communautés urbaines (au Québec), les "counties" (Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-
Écosse, Nouveau-Brunswick et Ontario).

Les divisions de recensement ont des statuts et des fonctions spécifiques selon les
différentes provinces ou territoires. Certaines ont un rôle important dans la structure
politique et administrative de leur province. C'est le cas des municipalités régionales
de comté du Québec (MRC) qui constituent, avec les municipalités locales, des lieux
privilégiés pour la décentralisation de fonctions gouvernementales et pour la gestion
de services et d'équipements collectifs. Les MRC ont des responsabilités très spécifi-
ques en matière de gestion du territoire.

La majorité des changements aux limites des divisions de recensement résultent de


changements aux limites des subdivisions de recensement qui les composent. Cepen-
dant, il arrive que certaines provinces procèdent à un remaniement profond de la
structure des DR de leur territoire.

Les subdivisions de recensement


Le dernier niveau de découpage du territoire faisant partie de la suite hiérarchique de
découpages de la CGT est la subdivision de recensement (SDR). Ce niveau de
découpage désigne les municipalités (telles que définies par les lois provinciales ou
territoriales) ou leurs équivalents. Il est à noter que les municipalités définies par les
lois provinciales ne recouvrent pas toujours complètement le territoire de la province
ou du territoire. Statistique Canada ajoute les réserves indiennes habitées, les établis-
sements indiens (voir ci-dessous) et détermine, de concert avec la province ou le
territoire concerné, un équivalent aux municipalités pour les territoires non organisés.
Au recensement de 1996, le Canada était composé de 5984 municipalités ou subdivi-
sions de recensement. Ces dernières offrent une très grande diversité en termes de
superficie ou de population. Au recensement de 1996, 2329 subdivisions de recense-

94 Insee Méthodes n° 76-77-78


ment, c'est-à-dire près de 39% des SDR, avaient une population inférieure à 500
habitants, et 293 d'entre elles ne comprenaient aucune population résidante. Il est
intéressant de noter que le nombre de SDR par province n'est pas proportionnel à la
population de la province. Le nombre de SDR de la province de l'Ontario est légèrement
inférieur à 60% de celui de la province du Québec alors que sa population représente
un peu plus de 150% de celle du Québec.

La structure municipale est en évolution constante. Des municipalités sont créées,


dissoutes, changent de statut officiel ou voient leurs limites modifiées sur une base
régulière. Dans le contexte actuel de rationalisation et de coupures dans les dépenses
publiques, plusieurs municipalités sont regroupées afin de pouvoir réduire les coûts de
gestion et optimaliser les services offerts à la population. Durant la période 1991-1996
(dates des deux derniers recensements canadiens), 226 dissolutions ont été effectuées.

Tel que mentionné ci-dessus, le niveau de découpage des SDR comprend également les
réserves indiennes et les établissements indiens. Une réserve indienne est un territoire
appartenant à l'administration fédérale, administré par le ministère des Affaires indien-
nes et du Nord Canada (AINC) et réservé à l'usage et au bénéfice d'une bande indienne.
Seules les réserves indiennes qui sont habitées (ou qui peuvent l'être) sont reconnues
comme subdivisions de recensement par Statistique Canada (996 pour le recensement
de 1996). Pour sa part, un établissement indien est un lieu où réside de façon plus ou
moins permanente un groupe autonome d'au moins 10 indiens. Les établissements
indiens sont en général situés sur des terres de la Couronne qui relèvent de la
compétence fédérale ou provinciale. Ils n'ont pas de limites officielles et ne sont pas
réservés à l'usage et au bénéfice exclusifs d'une bande indienne, comme c'est le cas
pour les réserves indiennes. L'autorité de déterminer les établissements indiens qui
recevront le statut de SDR pour un recensement donné revient au ministère des AINC
avec l'accord des autorités provinciales ou territoriales concernées. Tel que mentionné
plus tôt, le découpage des territoires réservés pour les populations autochtones devient
une composante de plus en plus importante du paysage politique et juridique du
Canada.

Les régions économiques


Une région économique est, sauf exception, constituée d'un groupe de divisions de
recensement complètes et sert à l'analyse de l'activité économique régionale. Au
Québec, les régions économiques sont désignées en vertu d'une loi et ont pour nom
"régions administratives". Dans toutes les autres provinces, elles sont établies confor-
mément à une entente entre Statistique Canada et la province en question. Le Canada
compte 74 régions économiques.

Le découpage du territoire 95
Les circonscriptions électorales fédérales
La circonscription électorale fédérale (CÉF) est un territoire pour lequel les habitants
sont en droit d'élire un député à la Chambre des communes. Selon l'Ordonnance de
représentation de 1996 (découpage le plus récent), il y a 301 CÉF au Canada. Ces
dernières ne chevauchent pas les limites des provinces et territoires ; elles sont définies
selon des critères de population et selon les recommandations d'une commission. Les
limites établies doivent également tenir compte des intérêts des communautés et des
caractéristiques géographiques (étendue de territoire réaliste en milieu rural ou nordi-
que peu peuplé afin de permettre au député de bien servir ses électeurs). Les circons-
criptions électorales fédérales sont différentes des circonscriptions électorales
provinciales. A titre d'exemple, la province de Québec contient 75 CÉF mais compte
125 circonscriptions électorales provinciales.

Le concept métropolitain
Le concept métropolitain englobe un ensemble de six types de régions géographiques :
les régions métropolitaines de recensement (RMR), les agglomérations de recensement
(AR), les régions métropolitaines de recensement unifiées, les agglomérations de
recensement unifiées, les régions métropolitaines de recensement primaires et les
agglomérations de recensement primaires. Tous ces types de régions géographiques ont
une base conceptuelle commune, à savoir celui d'une "grande région urbaine" appelée
noyau urbain et des régions adjacentes affichant un "important degré d'intégration
économique et sociale" avec celle-ci. Toute région située en dehors d'une "région
métropolitaine" (l'un des six types ci-dessus) est qualifiée de région non métropolitaine.
Les régions métropolitaines de recensement se distinguent des agglomérations de
recensement par la taille du noyau urbain autour duquel elles sont définies : population
de 10 000 - 99 999 pour une agglomération de recensement, et de 100 000 et plus pour
une région métropolitaine de recensement. Si la population du noyau urbain d'une AR
devient inférieure à 10 000 habitants, la région n'est plus une AR au recensement
suivant, tandis que si une région devient une RMR, elle le demeure même si la
population de son noyau urbain tombe sous la barre des 100 000 habitants

Le degré d'intégration économique et sociale de régions à un noyau urbain est mesuré


au moyen de données sur le navettage tirées de la question sur le lieu de travail du
recensement décennal précédent. Ainsi, les limites des RMR et des AR de 1996 sont
fondées sur les données du recensement de 1991. Une RMR ou une AR peut contenir
une ou plusieurs régions urbaines autres que son noyau ; ces régions urbaines sont
qualifiées de "banlieues urbaines" de la RMR ou de l'AR. Les régions non urbaines de
la RMR ou de l'AR sont appelées "banlieue rurale" de la RMR ou de l'AR. Au
recensement de 1996, on comptait 25 RMR et 112 AR.


96 Insee Méthodes n° 76-77-78
Les RMR et les AR sont des agrégations de subdivisions de recensement (SDR). Une
municipalité est incluse dans une RMR ou une AR si elle respecte au moins l'une de
cinq règles dont une description simplifiée apparaît ci-dessous :

- la règle du noyau urbain (inclusion entière ou partielle dans le noyau urbain) ;

- la règle du navettage dans le sens normal (selon le nombre de navetteurs demeu


rant dans la municipalité et travaillant dans le noyau urbain) ;

— la règle du navettage à contresens (selon le nombre de navetteurs travaillant dans


la municipalité et demeurant dans le noyau urbain) ;

— la règle de la contiguïté spatiale ;

— la règle de la comparabilité historique (pour les RMR et les AR dont le noyau


urbain excède 50 000 habitants).

L'utilisation de données de navettage comme mesure du degré d'intégration sociale et


économique, et par suite, comme critère d'inclusion des municipalités dans les RMR
ou les AR, comporte à cet égard deux avantages. Elle renvoie, en effet, non seulement
à l'existence d'un marché du travail régional comme dimension prépondérante de la
réalité métropolitaine mais aussi à un aspect bien concret de cette réalité, celle des
migrations entre les lieux de résidence et les lieux de travail, qui sont au coeur même
des problèmes de transport urbain.

Si l'on fait exception du découpage provincial ou territorial, la RMR est l'unité


géographique pour laquelle le plus grand nombre de données statistiques sont diffusées
par Statistique Canada. En raison des changements apportés aux limites des RMR et
des AR après chaque recensement, s'assurer que l'unité RMR ou AR retenue est la
même pour tous les programmes statistiques pose un défi particulier.

La possibilité d'étendre au territoire à l'extérieur des RMR ou AR l'application du


concept d'intégration économique et sociale au moyen de données de navettage, fait
présentement l'objet de recherches pour définir des "zones d'influence métropoli-
taine" ; les territoires ainsi définis seraient classés selon l'influence des grands centres
urbains sur les municipalités ou territoires environnants. On passerait de la dichotomie
métropolitain - non métropolitain à un continuum du plus métropolitain au moins
métropolitain.


Le découpage du territoire 97
Secteur de dénombrement
La première raison d'être du secteur de dénombrement est de répondre aux impératifs
de la collecte des renseignements du recensement de la population et des logements ;
le secteur de dénombrement (SD) correspond en effet à la région géographique
dénombrée par un recenseur. Cette unité constitue également la plus petite région
géographique normalisée pour laquelle certaines données du recensement sont venti-
lées. Tout le territoire du Canada est divisé en SD. Le recensement de 1996 en comptait
49 361. Les règles de délimitation des secteurs de dénombrement visent donc en premier
lieu à répondre aux exigences imposées par leur rôle d'unité de collecte. En outre,
comme les SD constituent les briques de base pour l'agrégation des données aux autres
régions géographiques normalisées reconnues dans le cadre du recensement, les limites
des SD respectent les limites de toutes les régions géographiques normalisées, notam-
ment les municipalités (SDR), les régions urbaines, les circonscriptions électorales
fédérales.

Les limites de nombreux SD changent d'un recensement à l'autre. Après chaque


recensement, les utilisateurs qui tentent de maintenir des bases de données historiques
à relativement petite échelle sont donc confrontés à la tâche considérable de réconcilier
les bases géographiques des divers recensements. Une partie des problèmes tient de la
relative mouvance des découpages politico-administratifs ; les autres problèmes sont
dus au rôle des SD comme unité de base pour la collecte, ce qui amène souvent à en
redéfinir un nombre important avant chaque recensement. Deux solutions à ces problè-
mes sont présentement à l'étude : la construction d'un répertoire de toutes les adresses
civiques individuelles auxquelles serait attachée une coordonnée géographique unique,
ou encore, la mise en place d'un découpage géographique plus fin que le secteur de
dénombrement qui permettrait de dissocier l'unité de collecte des données du recense-
ment de la plus petite unité de diffusion.

Régions urbaines et rurales


Une région urbaine est une région d'au moins 1000 habitants ayant une "forte" densité
de population. Les régions urbaine sont délimitées autour de municipalités et/ou de
groupes de secteurs de dénombrements ayant une densité de population d'au moins 400
habitants au kilomètre carré, selon les chiffres de population du recensement précédent.
Tout territoire situé à l'extérieur des régions urbaines est considéré comme région
rurale. Certaines des règles secondaires de délimitation des régions urbaines peuvent
être responsables de ce que la densité de la population de quelques unes d'entre elles
descende légèrement au-dessous du seuil cible. Il y avait 929 régions urbaines au
recensement de 1996.

98 Insee Méthodes n° 76-77-78


Utilisation des découpages dans les programmes
gouvernementaux
Les découpages administratifs et statistiques maintenus ou développés par Statistique
Canada ne sont pertinents que dans la mesure où ils permettent aux décideurs, gestion-
naires, chercheurs et grand public de mieux comprendre l'évolution de la société
canadienne. La raison d'être des découpages administratifs étant, dans la majorité des
cas, de répondre à des impératifs d'administration et de gestion, leur utilisation dans
les programmes gouvernementaux se passe de commentaires.

Il vaut toutefois la peine de mentionner que nous assistons actuellement à un boulever-


sement dans le partage des responsabilités entre le niveau provincial et le niveau
municipal (et régional). Plusieurs services publics dont les coûts étaient assumés par le
niveau supérieur de gouvernement sont en train de devenir la responsabilité du niveau
municipal, avec les implications d'un tel transfert sur les ressources budgétaires de
celui-ci. Ces changements dans les responsabilités ont un impact important sur la
société, et l' information démographique sur les entités géographiques en cause est très
importante pour les gérer le mieux possible.

Les renseignements compilés lors du recensement fournissent les données de base


nécessaires pour générer les chiffres de population du pays, des provinces et des
régions géographiques plus petites comme les municipalités, les villes, les réserves
indiennes. Ces chiffres constituent des données repères essentielles pour les fins de
l'étalonnage des estimations démographiques intercensitaires. Aux termes de la Loi sur
les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les
contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé, le
chiffre de la population et les estimations démographiques sont essentiels pour
déterminer les montants des paiements de transfert versés par l'administration fédérale
aux provinces et territoires. Diverses autres lois fédérales requièrent aussi les chiffres
de la population pour déterminer le montant des paiements de transfert versés aux
administrations régionales et municipales, aux conseils scolaires et autres organismes
locaux. Les administrations publiques de tous les échelons ont aussi besoin de chiffres
de la population à l'échelle régionale ou locale pour les fins de la planification
électorale.

La région métropolitaine de recensement est une unité statistique créée principalement


pour la diffusion d'information statistique, notamment les données sur l'évolution du
marché de l'emploi au Canada. La loi sur l'Assurance-emploi a pour objectif principal
d'assurer un revenu aux travailleurs qui n'ont plus de gains d'emploi et les régions
délimitées pour son application sont des agrégations de régions métropolitaines de
recensement (ou d'agglomérations de recensement), et de divisions de recensement.
Ceci illustre le fait que des découpages créés à des fins statistiques en viennent à être
utilisés à des fins administratives.


Le découpage du territoire 99
À titre d'exemple, voici la description de quelques régions :

— la région d'Ottawa, constituée de la partie de la région métropolitaine de recensement


d'Ottawa-Hull située dans la province de l'Ontario ;

— la région de l'est du Québec, constituée des divisions de recensement 1 à 14


inclusivement ;

— la région de Québec constituée de la région métropolitaine de Québec.

Conclusion
La liste des découpages construits pour servir de cadre à des responsabilités adminis-
tratives ou pour structurer l'espace est longue. Dans l'élaboration de tous ces découpa-
ges, la demande des administrations est omniprésente ; on n' a qu' à songer au découpage
municipal. Le travail des scientifiques est également très important ; des organismes
nationaux comme Statistique Canada ont développé des outils statistiques et cartogra-
phiques permettant d'effectuer la délimitation d'unités géographiques selon des métho-
des objectives.

Le découpage des unités administratives, est du ressort du politicien pour la plupart


d'entre elles, et tous les paliers gouvernementaux sont impliqués. Pour sa part, le
découpage des unités statistiques est le résultat des recherches de spécialistes (géogra-
phes, économistes, urbanistes). Au départ, le travail est purement scientifique, mais
l'utilisation de ces découpages dans le cadre de l'administration de programmes
économiques et sociaux peut faire en sorte que des politiciens puissent parfois être
tentés d'exercer des pressions pour obtenir des modifications à certaines unités. Statis-
tique Canada a su maintenir une certaine distance face aux politiciens dans la présen-
tation des statistiques économiques ; à titre d'exemple de l'importance de cette
indépendance de Statistique Canada, que l'on pense aux données sur le taux de chômage
qui peuvent parfois contredire ce que le politicien avance. Pour maintenir la qualité des
données statistiques et de leur analyse, il est primordial d'assurer l'intégrité des
découpages utilisés à cette fin et d'en minimiser les changements dans le temps.


100 Insee Méthodes n° 76-77-78
BASSINS D'EMPLOI
ET BASSINS DE VIE EN RHÔNE-ALPES,
DEUX APPROCHES COMPLÉMENTAIRES
Robert Reynard,
Insee Rhône-Alpes

Bassins d'emploi et bassins de vie sont deux découpages du territoire, élaborés à partir
de statistiques de flux : déplacements domicile-travail pour les bassins d'emploi,
fréquentation de commerces et services pour les bassins de vie. Ils prétendent tous deux
rendre compte de la structuration de l'espace, découlant non de l'organisation adminis-
trative, mais de la façon dont le territoire est vécu par les habitants. Dans leur
conception, bassins d'emploi et bassins de vie présentent plusieurs caractéristiques
communes. Ces deux zonages sont définis par agrégations successives en partant du
niveau communal. Les agrégations font intervenir des indicateurs permettant de quan-
tifier les relations entre communes. Elles aboutissent à des zones présentant de fortes
cohésions internes, minimisant les échanges avec l'extérieur. Dans leur construction,
les deux découpages font abstraction des limites administratives supra-communales
(cantons, départements, régions....).

Les bassins d'emploi


Le découpage en bassins d'emploi procède à partir des données du Recensement de la
Population de 1990. Pour chaque actif ayant un emploi, on connaît sa commune de
résidence et la commune de son lieu de travail. Le logiciel MIRABELLE permet de
traiter cette information par itérations successives. L'indicateur qui a été retenu pour
mesurer le lien entre deux communes X et Y est la part des actifs résidant en X qui
travaillent en Y. L'initialisation du processus se fait en rattachant les communes qui
présentent les niveaux de lien les plus élevés. A chaque étape, MIRABELLE calcule à
nouveau le lien entre chaque commune et toute autre commune ou ensemble de
communes préalablement agrégées selon cette méthode.

Si le processus n'est pas interrompu, on aboutit finalement à l'agrégation de l'ensemble


des communes de la zone étudiée, sauf éventuellement celles qui n'auraient aucun
échange avec l'extérieur. Pour obtenir un zonage, il faut donc arrêter l'agrégation à un


Bassins d'emploi et bassins de vie en Rhône-Alpes 101
certain niveau. Ceci peut se faire soit en fixant des paramètres d'isolation des zones en
fonction du nombre de communes ou du nombre d'actifs ou d'emplois, soit en
interdisant l'agrégation de deux communes ou de deux bassins en-deçà d'un certain
seuil. C'est cette dernière solution qui a été utilisée, en fixant le seuil à 20 %. Une
commune a donc été rattachée à un bassin d'emploi si au moins 20 % des actifs qui y
résident vont travailler dans le bassin.

Bien entendu, le choix de ce seuil n'est pas sans conséquence sur le résultat obtenu. En
fixant un seuil plus élevé (50 %, par exemple), on obtient des bassins très compacts,
présentant une forte cohésion interne : les communes qui y sont rattachés envoient au
moins 50 % de leurs actifs dans le bassin. Les bassins d'emploi sont alors composés
d'un petit nombre de communes. En revanche, une large part du territoire reste isolée.
Ceci peut présenter un intérêt si l'on veut mettre en évidence des zones très fortement
liées par les déplacements domicile-travail. Ainsi, pour la délimitation des aires urbai-
nes, le seuil retenu a été fixé à 40 %.

À l'inverse si l'on fixe un seuil plus faible (5 % ou 10 %, par exemple), on délimite des
espaces très vastes que l'on peut qualifier de "macro-bassins", mais où les communes
qui les composent présentent entre elles des liens plus lâches. Pour la délimitation des
bassins d'emploi, le seuil de 20 % résulte d'un arbitrage entre deux contraintes : obtenir
un zonage qui couvre la plus grande partie du territoire, utiliser un niveau de lien jugé
suffisant pour que le rattachement d'une commune à un bassin corresponde à une réalité
significative. Bien entendu, le résultat n'est pas une partition du territoire, puisque
certaines communes ne sont rattachées à aucun bassin. Il peut s'agir soit de communes
dont moins de 20 % des actifs travaillent à l'extérieur (cas de communes rurales où la
part des actifs dans l'agriculture reste prédominante), soit de communes dont les actifs
se partagent entre plusieurs directions (cas de communes situées à la frontière des
influences de deux bassins).

Le découpage en bassins d'emploi présenté ici a été réalisé en 1992 à la Direction


Régionale de l'Insee Rhône-Alpes (voir cahier des cartes en couleurs, p. H). II concerne
l'ensemble de la région Rhône-Alpes (8 départements, soit 2879 communes). Pour sa
délimitation, ont été également pris en compte les échanges hors région, avec des
communes des départements limitrophes, ainsi que les flux de frontaliers travaillant en
Suisse. Des ajustements ponctuels ont permis d'aboutir à des zones contiguës. Les
bassins composés de deux communes seulement n'ont pas été retenus. On aboutit ainsi
à 76 bassins d'emploi contenant au moins deux communes de Rhône-Alpes.

Les bassins d'emploi sont de taille très inégale. Certains d'entre eux couvrent un
territoire très vaste. Ils correspondent à la zone d'influence de pôles d'emploi impor-
tants. C'est le cas des bassins de Lyon (402 communes), Grenoble (207 communes) et
du Genevois français (129 communes). Plusieurs bassins sont interdépartementaux,
voire interrégionaux (par exemple Mâcon, dont le pôle principal est situé hors de la
région Rhône-Alpes).

102 Insee Méthodes n° 76-77-78


Les bassins de vie
Le découpage en bassins de vie a été effectué à partir de l'Inventaire Communal de
1988 (voir cahier des cartes en couleurs, p. III). Il s'agit d'une enquête auprès des
communes qui recense la présence de plusieurs dizaines d'équipements, commerces ou
services publics ou privés. En cas d'absence d'un équipement, la commune indique où
se rendent en général les habitants pour se procurer le produit ou le service correspon-
dant.

La délimitation des bassins de vie a été réalisée en 1992 par la Direction Régionale de
l'Insee Rhône-Alpes. Elle procède en deux étapes. Dans un premier temps, sur la base
d'une sélection de 21 types d'équipements, des "bourgs-centres" ont été identifiés : il
s'agit de communes bien équipées et attractives pour les communes alentour. Dans un
deuxième temps, les bassins de vie ont été constitués en rattachant à chaque bourg-cen-
tre les communes qui le fréquentent pour la majorité des équipements retenus.

Le résultat obtenu dépend en premier lieu du type d'équipements sélectionnés. Cette


sélection résulte d'une analyse de la répartition des équipements dans les communes
de Rhône-Alpes. Pour chacun des 21 équipements retenus, la proportion de communes
équipées se situe entre 10 % et 26 %. La proportion de la population régionale desservie
dans sa commune se situe entre 50 % et 80 %. Ces équipements sont caractéristiques
d'un certain type de communes que l'on peut qualifier de "bourgs-centres". Les
équipements plus fréquents caractérisent le niveau inférieur ("village-centre"). Les
équipements plus rares relèvent du niveau supérieur ("centre urbain"). Le bourg-centre
correspond ainsi à un niveau intermédiaire dans la hiérarchie des communes.

Dans la région Rhône-Alpes, 189 bourgs-centres ont été identifiés. Certains d'entre eux
n'offrent pas la gamme complète des 21 équipements retenus, mais ils en comptent tous
au moins 17 parmi les 21. Ils présentent en outre une capacité d'attraction importante
sur les communes environnantes. En effet, certaines communes peuvent disposer de la
quasi-totalité des équipements sélectionnés, sans pour autant attirer la population
d'autres communes. Dans ce cas, il ne s'agit pas de bourgs-centres, mais plutôt de
communes autocentrées. On en compte 48 dans la région Rhône-Alpes. La plupart
d'entre elles sont situées dans la banlieue des grandes agglomérations.

Parmi les 189 bourgs-centres ainsi identifiés, 164 sont des chefs-lieux de canton. Mais
114 chefs-lieux de canton ne sont pas des bourgs-centres. 36 d'entre eux sont des
communes autocentrées. Les autres offrent un niveau d'équipement insuffisant pour
qu'ils puissent être qualifiés de bourgs-centres. Ils se situent souvent dans des zones
rurales ou de montagne à faible densité de population, où les contraintes démographi-
ques limitent le niveau d'équipement. Près de la moitié des bourgs-centres comptent
plus de 5 000 habitants, ce qui n'est pas le cas de beaucoup de chefs-lieux de canton.


Bassins d'emploi et bassins de vie en Rhône-Alpes 103
Les 21 équipements caractéristiques des bourgs-centres

% de communes équipées % de population desservie


Nom de l'équipement
en Rhône-Alpes dans sa commune
Perception 10 53
Supermarché 10 61
Appareils photo 10 62
Collège public 11 63
Hospice-maison de retraite 11 51
Gendarmerie 12 55
Chaussures 14 65
Teinturerie-pressing 14 69
Ambulance 14 61
Banque 18 72
Vêtements femmes, mixte 18 70
Mercerie-bonneterie 18 71
Librairie-papeterie 18 71
Electroménager 19 69
Droguerie-quincaillerie 19 69
Fleuriste 19 74
Masseur-kinésithérapeute 22 77
Marché de détail 23 75
Dentiste 23 79
Ecole de musique 25 75
Pharmacien 26 81
Source : Inventaire Communal 1998 - Recensement de la Population 1990

À chaque bourg-centre correspond un bassin de vie. Si l'on prend également en compte


les 18 bourgs-centres situés à l'extérieur de la région qui attirent des communes de
Rhône-Alpes, on dénombre 207 bassins de vie comptant au moins deux communes.
Environ 10 % des communes de la région ne sont pas rattachées à un bassin de vie et
constituent un espace interstitiel. Certaines d'entre elles sont autosuffisantes et établis-
sent trop peu de relations avec leur environnement pour qu'on puisse les intégrer à un
bassin. D' autres sont attirées à égalité par deux ou plusieurs pôles et n'ont été rattachées
à aucun.

Environ la moitié des bassins de vie comptent au moins 11 communes. Certains


couvrent des zones extrêmement vastes. Parmi les bassins comptant plus de 40 com-
munes, on peut citer Bourg-en-Bresse, Aubenas, Die, Crest, Nyons... Ces pôles qui
structurent un large territoire correspondent souvent à des villes moyennes relativement
isolées au centre d'un espace rural. L'absence de concurrence entre pôles explique la
taille importante des bassins de vie. A l'inverse, dans les secteurs géographiques à
dominante urbaine, la multipolarité induit des bassins de vie de plus petite taille, parfois
réduits à un tissu de communes autocentrées.

104 Insee Méthodes n° 76-77-78


La cohérence entre les deux approches
Bassins d'emploi et bassins de vie fournissent ainsi deux zonages bien distincts. Ces
deux découpages coïncident rarement : ils correspondent à deux représentations
complémentaires du territoire. Autour des grands pôles urbains, les bassins d'emploi
sont en général plus vastes que les bassins de vie. L'attraction des pôles d'emploi
s'exerce sur un large espace, tandis que des pôles de services se maintiennent ou se
développent à la périphérie des grandes agglomérations.

A l'inverse, dans les espaces à dominante rurale et les zones de montagne, le niveau des
migrations alternantes reste faible. Les bassins d'emploi sont de petite taille ou
inexistants. En revanche, les bassins de vie sont souvent composés d'un grand nombre
de communes. Finalement, c'est autour de certaines villes moyennes (Bourg-en-Bresse,
Thonon-les-Bains) que la superposition entre les deux découpages aboutit aux résultats
les plus cohérents.

Certaines réflexions concernant l'aménagement du territoire conduisent souvent au


souhait de voir émerger de nouvelles entités territoriales, baptisées "pays", qui présen-
teraient une cohérence entre l'approche en terme de "bassins de vie" et l'approche de
type "bassins d'emploi". Au vu des résultats que nous avons établis, il est légitime de
s'interroger sur la possibilité de généraliser une telle démarche, compte tenu de
l'absence fréquente de coïncidence entre les deux zonages. En fait, la distinction entre
les deux découpages trouve son origine dans plusieurs facteurs.

La technique de délimitation des bassins, qui repose sur des choix que d'aucuns peuvent
juger arbitraires pourrait être invoquée. La modification des seuils et des critères retenus
dans la conception des deux zonages (20 % des actifs pour les bassins d'emploi, 21
équipements caractéristiques pour les bassins de vie) aurait certainement des consé-
quences sur les contours des bassins mais en aurait peu sur la cohérence globale entre
les deux délimitations. L'identité entre bassins de vie et bassins d'emploi pourrait
s'améliorer localement, mais se détériorer simultanément dans d'autres parties du
territoire.

La population dont les déplacements sont analysés n'est pas la même dans les deux
approches. Pour les bassins d'emploi, on s'intéresse exclusivement aux actifs ayant un
emploi, soit environ 40 % de la population en 1990. Par définition, les déplacements
des scolaires et étudiants, des retraités, des chômeurs et des autres inactifs, qui
représentent ensemble 60 % de la population, ne sont pas pris en compte dans la
constitution des bassins d'emploi. En revanche, ils le sont pour les bassins de vie, dans
la mesure où les personnes concernées sont susceptibles de fréquenter les équipements,
commerces ou services retenus comme caractéristiques des bourgs-centres.

Les bassins d'emploi correspondent à une approche économique. Leurs contours sont
assez récents. Ils ont tendance à s'étendre avec le double mouvement de péri-urbanisa-


Bassins d'emploi et bassins de vie en Rhône - Alpes 105
tion de l'habitat et de concentration de l'emploi dans les grandes agglomérations qui a
conduit à une augmentation sensible des déplacements domicile-travail. Les bassins de
vie sont plus stables dans le temps : ils correspondent à des réalités historiques
relativement inertes. Cependant, ils ont pu connaître des déformations, qui sont liées à
la fois aux évolutions démographiques (exode rural ou périurbanisation), à l'implanta-
tion des équipements (développement de zones commerciales) et aux pratiques des
habitants en matière de consommation (fréquentation des grandes surfaces).

En Rhône-Alpes, l'exemple des départements de la Drôme et de l'Ardèche, dont le


fleuve Rhône constitue la limite naturelle, est symptomatique. Dans la vallée du Rhône,
on observe l'existence de bourgs-centres et donc de bassins de vie des deux côtés du
fleuve, alors que les communes qui les composent font partie du même bassin d'emploi.
La présence de villes "jumelles" le long du Rhône est une réalité historique dont les
espaces de la vie quotidienne conservent l'empreinte. Avec le développement écono-
mique, l'une des deux villes l'a emporté sur l'autre en terme d'emplois et l'englobe
aujourd'hui dans son bassin d'emploi, qui devient par conséquent interdépartemental.

Vouloir faire coïncider les deux zonages est un pari perdu d'avance. L'analyse de
l'organisation spatiale doit prendre en compte le fait que le territoire n'est pas isotrope :
il ne présente pas les mêmes propriétés en tout lieu. Les outils d'analyse seront donc
différents selon le type d'espace auquel on s'intéresse. Dans l'espace urbain et péri-ur-
bain, autour des grands pôles d'emploi, les déplacements domicile-travail semblent
déterminants, en tant qu'éléments de structuration spatiale. En zone rurale, en revanche,
les enjeux sont plutôt ceux du maintien de pôles de services et de l'accès aux
équipements. Les représentations qui en découlent sont nécessairement différentes.

Les zonages en bassins d'emploi et bassins de vie sont précieux pour la connaissance
du fonctionnement des territoires. Ils mettent en évidence la complexité et la multipli-
cité des relations qui se nouent entre les communes. Mais dans l'utilisation de ces
découpages à des fins de remodelage institutionnel, il faut faire preuve de prudence et
de modestie. Chacun sait que "la carte n'est pas le territoire". Vouloir baser sur ces
découpages de "savoir" des zonages de "pouvoir" (structures intercommunales ou
"pays" d'aménagement du territoire), n'est-ce pas vouloir faire en sorte que le territoire
soit la carte ?

106 lnsee Méthodes n° 76-77-78


ORGANISATION TE:MITORIALE
DE L'EMPLOI ET DES SERVICES
DE PROXIMITÉ
Vincent Valles,
Insee Auvergne

Comprendre l'organisation d'un territoire est fondamental pour appuyer une démarche
globale de développement local. Or, la compréhension des dynamiques spatiales
implique plus que jamais que le territoire soit considéré à travers l'ensemble des
relations qui existent à l'intérieur et à l'extérieur de ces frontières. Des personnes
habitent sur une commune, travaillent ou vont faire leurs courses dans une autre. La
description de ces liens et leur synthèse dessinent plusieurs types de cohésions territo-
riales qui s'affranchissent de plus en plus des anciennes limites dictées par la géographie
ou l'histoire. La connaissance et la confrontation de ces différents flux apportent une
aide efficace à la décision publique appliquée à la gestion d'un territoire.

Suite à une demande de la Datar désireuse de disposer d'une carte de synthèse montrant
comment s'organise le territoire à travers les pratiques quotidiennes de ces habitants,
la direction régionale d'Auvergne a conçu une carte de France au niveau communal
superposant deux types d'approche. La première présente les pôles de services de
proximité et leur zones d'attraction. La deuxième repère les pôles d'emploi importants
ainsi que les communes qui sont en forte relation avec ces pôles par l'intensité des
déplacements domicile-travail.

Bassins définis à partir d'un panel d'équipements


Parmi les cohésions territoriales, celles qui conduisent la population à fréquenter les
mêmes boutiques, les mêmes guichets, à envoyer ses enfants aux mêmes écoles
définissent des espaces de vie où se tissent les relations sociales et culturelles de
voisinage. Des installations lourdes, apanages des villes importantes, aux commerces
de tous les jours disséminés sur tout le territoire, les équipements se hiérarchisent par
leur densité et l'ampleur de la population qu'ils desservent. Leur regroupement en
certains lieux met en évidence des communes-centres qui polarisent leur entourage, et
des zones de solidarité qui regroupent les communes qui en sont tributaires. Dès lors,


Organisation territoriale de l'emploi 107
la concentration constatée des équipements définit une hiérarchie des pôles d'attraction.
La fréquentation de la boulangerie, par exemple, ne peut être qu'une relation à courte
distance mettant en jeu des constellations communales de dimension très restreinte. En
revanche, un hypermarché a un champ d'attraction bien plus étendu.

Du choix des équipements, commerces ou services que l'on prend en compte,


dépend donc le type de relation mis en évidence

Si, pour une commune, la présence et l'attraction d'une boulangerie ne sont pas
comparables à celles d'un hypermarché, il en va différemment pour certains commerces
et services. Ainsi, parmi les équipements dont l'inventaire communal étudie la zone
d'attraction, la présence et l'attraction de certains d'entre eux se conditionnent mutuel-
lement. Parmi eux, une classification hiérarchique ascendante dégage des sous-groupes
d'équipements, qui se regroupent eux-mêmes en quatre niveaux : équipements de type
urbain, équipements de proximité, équipements de proximité immédiate, équipements
minimums.

A l'intérieur de chaque groupe et sous-groupe, la présence des équipements dans une


commune est souvent simultanée. Une batterie complète d'équipements renforce, par
ailleurs, la fréquentation de chacun d'eux. En effet, pour accéder à un service, les
habitants d'une commune non équipée fréquentent un pôle qui dispose de l'ensemble
des équipements de la gamme correspondante. Cette typologie débouche donc sur une
hiérarchie de pôles d'attraction. Ainsi, le regroupement en quatre niveaux conduit à
distinguer les petits villages conservant un minimum de vie sociale, les centres de
proximité immédiate (ou villages centres), les centres de proximité (ou bourgs-centres),
et les centres urbains. Pour chaque gamme d'équipements, pôles et communes attirées
forment alors un « bassin ». Le bassin représente une aire géographique, la plus petite
possible, au sein de laquelle la population résidente trouve l'essentiel des équipements
de la gamme choisie. Evidemment, les centres les plus équipés possèdent aussi les
équipements des niveaux inférieurs.

Les pôles de services de proximité


et leur zones d'attraction
L'objectif de ce zonage mis au point par la direction régionale d'Auvergne à travers les
résultats de l'Inventaire Communal 1988 est de mettre en évidence les communes pôles
ainsi que leur zone pour une gamme d'équipements d'usage relativement fréquent que
l'on retrouve généralement dans les communes peuplées de plus de 2 000 habitants. Un
pôle de service de proximité est ainsi une commune qui dispose d'une gamme étoffée
de 19 services exerçant une attraction sur les populations des communes voisines. Cette
gamme de 19 équipements est composée de commerces (Supermarché, Magasin de
vêtements femme, Magasin de meubles, Magasin de chaussures, Magasin d' électromé-

108 Insee Méthodes n° 76-77-78


nager, Librairie, Quincaillerie, présence d'un marché de détail), de services financiers
(Banque, Caisse d'épargne, Etude de notaire), de certaines professions de santé (Mas-
seur-kinésithérapeute, Dentiste, Vétérinaire, Ambulancier), ainsi que de certains servi-
ces publics (Collège public, Gendarmerie, Pompiers, Perception). Ces commerces et
services sont implantés sur moins de 20 % des communes françaises. Ils sont à la fois
co-présents (lorsque une commune possède un équipement de cette gamme, elle
possède généralement l'ensemble de la gamme) et co-attractifs (la zone de chalandise
d'un équipement est similaire à celle de n'importe quel autre équipement de la gamme).

Utilisation du logiciel MIRABEL


Pour parvenir à la détermination des communes pôles et des bassins associés, on utilise
une classification (utilisation du logiciel MIRABEL) au travers des résultats de l'inven-
taire communal. Cette enquête donne, en effet, des indications sur les liens qui existent
entre la localisation des équipements et celles de leurs utilisateurs. Dans un premier
temps, on calcule le lien existant entre chaque couple de communes françaises.

Le lien entre une commune A et une commune B se définit comme le nombre


d'équipements pour lesquels les habitants de A se déplacent vers la commune B rapporté
au nombre total d'équipements sélectionnés. Concrètement, si les habitants d'une
commune A qui possèdent 10 équipements parmi les 19 sélectionnés, fréquentent une
commune B pour 2 équipements et une commune C pour les 7 services restants, le taux
d'attraction de A par B est de 2/19 et celui de A par C est de 7/19.

Les deux communes les plus liées entre elles sont alors agrégées pour constituer une
zone dans laquelle la commune attractive est appelée commune pôle. On procède alors
à des itérations successives, au cours desquelles chaque commune est agrégée à une
« commune pôle » ou à une zone déjà constituée au tour précédent. Au cours de ces
itérations, pour conserver toutes les communes attractives on empêche une zone déjà
constituée de s'agréger à une autre zone. Seules les agrégations de commune à
commune ou de commune à zone sont possibles. A la fin, toutes les communes qui ne
disposent pas de tous les équipements font partie d'un bassin.

Certaines communes relativement bien équipées sont agrégées à une commune pôle
avec un lien faible voire très faible. D'un autre coté, toutes les communes pôles ne
possèdent pas tous les équipements. On peut alors, une fois toutes les agrégations
effectuées, calculer le nombre moyen d'équipements, parmi ceux de la gamme choisie,
à partir duquel plus de 50 % des communes équipées sont pôles. Dès lors toutes les
communes qui ne sont pas pôles mais qui possèdent un nombre d'équipements
supérieur à ce seuil ont été isolées et regroupées dans une catégorie à part « les
communes équipées non attractives ».


Organisation territoriale de l'emploi 109
3 427 pôles de services de proximité
L'examen de l'ensemble des déplacements occasionnés par la fréquentation des 19
équipements caractérisant les pôles de proximité permet de distinguer 2 990 pôles
attractifs et 437 communes équipées mais qui ne génèrent aucune attraction. Les
communes équipées non attractives sont en règle générale des communes de « ban-
lieue » qui, bien qu'équipées, n'ont pu développer un pouvoir attractif si ce n'est qu'à
travers quelques grandes surfaces que nous n'avons pas retenues dans notre panel
d'équipements. Les autres pôles de services non attractifs sont des communes à vocation
touristique (Station balnéaire, thermale ou de sports d'hiver).

Les pôles attractifs sont quant à eux de nature très diverse. On en compte autant dans
l'espace à dominante urbaine que dans l'espace à dominante rurale. Néanmoins, le fait
pour une commune d'être aussi un pôle d'emploi est déterminant. En effet, plus de 90 %
des communes-centres d'un pôle urbain ou d'un pôle rural sont des pôles de services,
alors que dans les autres catégories de communes la part de celles qui occupent une
telle fonction tombe à moins de 10 %. Le chef-lieu de canton demeure aussi un pôle
d'ancrage important des services et des commerces : 80 % des pôles de services
occupent ce rôle administratif.

Les pôles d'emplois et leur zones d'attraction


Bien entendu l'ampleur des migrations quotidiennes entre la commune de résidence et
la commune du lieu de travail structure elle aussi profondément l'espace. Entre la
campagne traditionnelle très agricole et la ville se trouvent des territoires intermédiai-
res. Dans ces zones, la population ne vit pas dans sa majorité des activités rurales, elle
travaille le plus souvent dans une agglomération proche et occupe un habitat nettement
distinct de celui des ruraux.

Pour repérer les centres économiques importants ainsi que les communes dont les
populations sont attirées par ces pôles pour leurs activités professionnelles, on peut
utiliser le zonage en aires urbaines, qui synthétise ces informations. Ce zonage qui décrit
l'espace à dominante urbaine regroupe autour des 361 agglomérations, disposant de
plus de 5 000 emplois, les communes qui sont sous leur influence (influence directe
pour la couronne périurbaine ou influences conjointes de plusieurs centres pour les
communes multipolarisées).

L'espace à dominante rurale possède lui aussi un haut degré d'hétérogénéité. On


distingue au sein de cet espace : des communes qui, sans se trouver sous une forte
dépendance de la ville, sont néanmoins sous une influence plus diffuse ; des communes
ou agglomérations qui, du fait d'un nombre d'emplois encore conséquent et d'une
certaine attractivité vis-à-vis de leur environnement, peuvent être considérées comme

110 Insee Méthodes n° 76-77-78


de petits pôles d'emplois. Les services de l'Insee et le laboratoire d'économie sociale
et rurale de l'Institut National de la Recherche Agronomique ont établi une typologie
de l'espace à dominante rurale. Complémentaire du zonage en aires urbaines elle a été
définie pour l'ensemble du territoire métropolitain, en prenant en compte les résultats
du recensement de 1990. Elle répartit les communes de l'espace à dominante rurale
selon les quatre catégories suivantes :

Communes sous faible influence urbaine : Il s'agit des communes ou unités urbaines
appartenant à l'espace à dominante rurale dont 20 % ou plus des actifs vont travailler
dans l'une quelconque des aires urbaines.

Pôles ruraux : Sont considérées comme tels les communes ou unités urbaines appar-
tenant à l'espace à dominante rurale qui regroupent 2 000 emplois ou plus et dont le
nombre d'emplois est supérieur ou égal au nombre d'actifs résidents.

Communes sous influence des pôles ruraux : Il s'agit des communes ou unités
urbaines appartenant à l'espace à dominante rurale qui ne sont pas sous faible influence
urbaine et dont plus de 20 % des actifs vont travailler dans l'un quelconque des pôles
ruraux.

Rural isolé : Cette dernière catégorie est constituée de toutes les communes ou unités
urbaines de l'espace à dominante rurale qui ne sont pas incluses dans une des trois
catégories précédentes.

Cohérence entre les deux approches


La visualisation cartographique des deux approches (accès à l'emploi et accès aux
services) permet de mettre rapidement en évidence différents schémas d'organisation
territoriale (voir cahier des cartes en couleurs, p. IV).

En milieu fortement urbanisé, sur un espace étendu, les habitants trouvent majoritaire-
ment leur emploi au pôle urbain lui-même ainsi que dans sa banlieue immédiate. En
revanche si toutes les communes du pôle urbain ainsi que certaines communes de
banlieue sont bien équipées en services de proximité, aucune d'entre elles ne polarise
pour ce type de service une zone d'attraction importante. Par contre, lorsque les
distances d'accès aux pôles urbains s'allongent, la position des pôles de services se
renforce. Sur le pourtour de ces aires urbaines, il existe une ceinture de pôles de services
qui polarisent chacun une dizaine de communes. Dans les communes multipolarisées
ainsi que dans la couronne rurale faiblement influencée par les pôles urbains, la
fréquence des pôles de services intermédiaires est deux fois plus élevée que dans la
couronne périurbaine.


Organisation territoriale de l'emploi 111
En revanche, pour les autres aires urbaines, lorsque l'on constate un net décalage de
niveau de population entre le centre du pôle urbain et sa banlieue, les communes-centres
jouent le rôle de pôle de service. Leur bassin d'attraction est alors très étendu et recouvre
généralement l'aire urbaine ainsi que la couronne des communes sous faible influence
urbaine. A proximité de ces pôles urbains il n'existe ainsi quasiment plus de cités qui
puissent polariser leur entourage par l'intermédiaire de leurs équipements de proximité.
Dans ce cas les villes importantes qui possèdent une concentration élevée d'équipe-
ments attirent les habitants des communes placées assez loin et qui se détournent de
petits centres moins équipés commercialement.

De son côté, l'espace à dominante rurale n'est pas dépourvu de pôles de services
intermédiaires. Les pôles ruraux occupent, à ce titre, la même position que leurs
homologues urbains, à savoir une nette attractivité sur une zone assez étendue, en
moyenne une vingtaine de communes qui regroupent près de 14 000 habitants. Néan-
moins, ce maillage des pôles ruraux ne recouvre pas l'ensemble de l'espace rural. Près
de 950 autres communes rurales, peuplées au minimum de 1 500 à 2 000 habitants,
profitent de leur relatif isolement vis-à-vis des pôles ruraux et urbains pour occuper une
fonction de pôles de services et développer ainsi une forte polarisation sur les commu-
nes avoisinantes.


112 Insee Méthodes n° 76-77-78
DE L'AIRE AU RÉSEAU
LES MAILLAGES TERRITORIAUX :
NIVEAUX D'OBSERVATION
OU NIVEAUX D'ORGANISATION ?
Claude Grasland
CNRS - équipe P.A.R.I.S.

Approches du concept de maillage


En français, maillage est un terme ancien qui désignait autrefois l'action de frapper le
lin ou le chanvre à l'aide d'une masse de bois (le mail). Jugé archaïque par Littré dès
la fin du XIXe siècle', le terme de maillage disparaît de l'usage courant au début du
XXe siècle et est encore absent de certains dictionnaires vers 19482. Le renouveau du
ternie est tardif et il se marque par une mutation radicale du sens puisque maillage
désigne désormais un filet ou un réseau et renvoie de ce fait au terme de maille. Cette
mutation sémantique entraîne un enrichissement considérable du terme de maillage en
raison de la polysémie de son nouveau référentiel. Le terme maille semble dériver du
latin macula qui désignait à la fois la boucle et la tache3. La maille peut ainsi désigner
potentiellement à la fois un objet et son contour, tandis que le maillage peut désigner à
la fois un ensemble de formes et une grille permettant de saisir celles-ci. Ainsi, dans le
cas d'un filet, la maille peut désigner soit le réseau des fils entrelacés, soit l'espace vide
dont la boucle définit le contour.

L'ambiguïté du terme maillage en géographie


réseau de conjonction ou réseau de disjonction ?
Cette dualité du concept de maille se retrouve en géographie. Dans le dictionnaire de
P. George (1970), le terme de maillage ne fait l'objet que d'une très brève notice et n'est

1.Le terme de maillage est ainsi absent de l'édition 1924 du Nouveau Petit Larousse illustré.
2. Mortier R. (Dir.), 1948, Dictionnaire Quillet de la langue française 3 volumes, Paris.
3. Selon R. Brunet & al. (Les mots de la géographie - dictionnaire critique, 1992, Reclus-Documentation
Française, p. 287), le terme de maille pourrait également dériver de tnezg, tisser, nouer, qui a donné en anglais
le terme mesh (filet).

Les maillages territoriaux 115


employé que dans un sens réticulaire : " Tracé d'un réseau de collecte ou de distribution
(eau, électricité, voies ferrées, etc.) dont les tronçons enveloppent des espaces de tailles
variées. Le maillage atténue les incidents dus à la mise hors-service d'un tronçon ".
Dans le dictionnaire des Mots de la Géographie (Brunet & al., 1992), le terme de
maillage fait l'objet d'un développement beaucoup plus important4 mais le sens
proposé par P. George en 1970 y est totalement absent. C'est désormais sur les fonctions
de découpage, d'appropriation et de gestion de l'espace que se focalisent les auteurs
qui consacrent de long développements à la forme et à la dimension des mailles
territoriales en fonction des objectifs qui leur sont assignés.

En première analyse, on peut retenir qu'une caractéristique fondamentale du terme de


maillage est son ambiguïté puisque, selon la belle expression de C. Raffestin (1980), il
désigne tour à tour - voire simultanément - des réseaux de conjonction et des réseaux
de disjonction. Les tentatives qui ont été faites par certains auteurs (Baudelle G., 1997 ;
Brunet R., 1997) pour éliminer cette ambiguïté en substituant à maillage les termes plus
précis de pavage, de quadrillage ou de treillage ne nous semblent guère convaincantes
car elles vont à l'encontre de l'usage courant et affaiblissent la richesse du concept de
maillage territorial qui participe à la fois de l'aire et du réseau.

Le maillage comme grille de lecture particulière


de la réalité
Dans un sens plus général, les maillages, qu'ils soient territoriaux ou non, constituent
des grilles de lecture, des filets permettant de capturer la réalité, du monde physique et
du monde humain. A ce titre, ils sont à la fois condition, objet et enjeu de la
connaissance scientifique.

Les maillages sont un mode de lecture de la réalité fondé sur le classement et le


dénombrement d'objets ou d'événements discrets qui leurs préexistent5 . Le maillage
présuppose donc l'existence d'une population d' individus6 munis d'attributs permet-
tant de les identifier et de les regrouper en classes. Mathématiquement, la définition
d'un maillage revient à construire une application de l'ensemble X des individus vers
un ensemble de K modalités discrètes. La notion mathématique d'application signifie
que les modalités sont incompatibles (un élément de l'ensemble de départ ne peut pas
prendre plus d'une modalité) et exhaustives (tout élément de l'ensemble de départ a

4. Près de deux pages y sont consacrées à la rubrique " maillage ".


5. Ce qui pose un problème de récurrence puisque les objets où les événements dénombrés à l'intérieur d'un
maillage de niveau N ont souvent été définis par un premier maillage de niveau N-1 dont les éléments à lem•
tour dépendaient d'un maillage de niveau N-2, etc.
6. Les termes de population et d'individu sont à prendre ici au sens statistique d'unité élémentaires de
comptage, c'est-à-dire d'ensemble et d 'élément. Cf. Jaffard P., 1976, Initiation aux méthodes de la statistique
et du calcul des probabilités, Masson, Paris, p. 1.

116 Insee Méthodes n° 76-77-78


une modalité qui lui correspond dans l'ensemble d'arrivée). Ainsi défini, le terme de
maillage est équivalent à ceux de partition ou de relation d'équivalence. En effet la
relation " x appartient à la même classe que y " est réflexive, symétrique et transitive,
définissant de la sorte des classes d'équivalence entre les éléments qui appartiennent à
la même maille territoriale7.

Il faut souligner que le maillage est un mode particulier d'appréhension de la réalité


qui privilégie l'appartenance stricte et exclusive par rapport à un autre mode de lecture
fondé sur la multiplicité et le flou des appartenances des éléments aux classes. Dans le
cas d'un maillage, la probabilité d'appartenance des éléments aux classes est une
alternative binaire { 1,01 alors que dans le cas d'une partition en sous-ensembles flous
(Kaufman A., 1973) la probabilité d'appartenance d'un élément aux différentes classes
est définie sur un intervalle continu [0,1], la somme des probabilités d'appartenance de
chaque élément aux différentes classes étant égale à 1 (tableau I).

Tableau 1
Deux formes de relations d'appartenance

(1) Appartenance stricte (2) Appartenance multiple


probabilités d'appartenance probabilités d'appartenance
éléments à ••• éléments à °•
A B C total A B C total
1 1 0 0 1 1 0,67 0,33 0,00 1
2 1 0 0 1 2 0,60 0,20 0,20 1
3 0 1 0 1 3 0,20 0,40 0,40 1
4 0 1 0 1 4 0,33 0,33 0,33 1
5 0 1 0 1 5 0,00 1,00 0,00 1
6 0 0 1 1 6 0,00 0,50 0,50 1
effectif 2 3 1 6 potentiel 1,80 2,77 1,43 6

7. Un maillage ou une partition définissent donc une relation binaire particulière entre les éléments d'un
ensemble et ceci implique que l'on peut définir des maillages soit à travers l'étude des attributs d'un ensemble
d'éléments, soit à travers l'étude des relations entre les éléments d'un ensemble. Dans ce dernier cas, le
graphe des relations ne peut définir un maillage que s'il présente les propriétés d'une relation équivalence
ou s'il peut être transformé de façon à aboutir à une relation de ce type. Ainsi, tout graphe non val ué et non
orienté correspond à une relation R qui peut être transformé en une partition correspondant à la relation
d'équivalence définie par sa fermeture transitive R' : " xR'y : il existe au moins un chemin selon R de x à
y". On retrouve donc dans la définition mathématique du maillage la même ambiguïté que dans l'usage des
géographes où le maillage est à la fois un réseau de relation et une partition : " Il est indifférent de parler de
relation d'équivalence ou de partition et on peut identifier l'ensemble des partitions [d'un ensemble] à
l'ensemble des relations d'équivalence [sur ce même ensemble] " : Caillez F., Pagès J.-P., 1976, Introduction
à l'analyse des données, SMASH, Paris, p. 32.

Les maillages territoriaux 117


Le maillage tend ainsi à nier la notion d'imprécision et d'incertitude qui est inhérente
à la plupart des dénombrements et des classifications en sciences sociales (Moles A.,
1995). Même lorsque le chercheur est conscient du caractère essentiellement flou de
son objet d'étude, il tend à privilégier des modes d'appréhension rigide de la réalité.
Ceci est particulièrement flagrant en géographie régionale, comme l'a souligné par
exemple C. Rolland-May dès 1984 (encadré 1).

Le privilège accordé aux maillages et aux partitions en sous-ensembles disjoints n'est


cependant pas le fruit du hasard et répond dans la plupart des cas à un double souci de
simplicité et d'efficacité. Il est directement lié au développement des méthodes statis-
tiques fondées sur le dénombrement et l'échantillonage ainsi qu'au transfert de ces
méthodes vers les sciences sociales. Il existe certes des généralisations de ces méthodes

Maillages et sous-ensembles flous (Rolland-May C., 1984)

[ I Exception faite des unités spatiales délimitées par l'homme pou des raisan,v
politiques, administratives, juridiques, militaires ou antres motivations de
domination spatiale, il est souvent difficile, voire impossible, de fixer à un espace
géographique une limite nette, linéaire, continue. Le géographe se trouve le plus
souvent en présence de marges, bordures, espacés " périphériques autres
zones de transition.

[...1 Paradoxalement, ces caractères, tout en étant reconnus au début de route


analyse spatiale, sont en quelque sorte occultés lors de cette analyse.
régionalisation vpatiale par exemple, cherche à mettre en évidence une limite
unique, nette, linéaire d'un espace géographique, même si cette limiîe est
" arbitraire " (Genr P, 1970), artificielle ou résulte d'aine synthèse pii s au
moins arbitraire aesa de critères divers. De même la géographie
quantitative admet implicitement la notion de précision en constituant
" matrice d'information chrono-spatiale ". Chaque unité spatiale est suppo,ée
appartenir entièrement et sans ambiguïté à l'ensemble étudié.

Il nous semble ainsi que, tout en. reconnaissant la notion d'imprécision spatiale,.
le contexte cartésien qui sous-tend toute .science nous pOusse à respecter la loi .
du tirer-exclus c'est-à-dire à adopter dans notre réflexion, nos nzéthr)d'es a"ana- •
lyse spatiale, de régionalisation ou de classification, l'idée 'titi 'un
spatial tie peut appartenir qu'à un espace et un seul. Dans cette uri •
espace imprécis, " plus ou moins " bien délimité, n'est po,s; susceptible chute
étude scientifique, car il ne se prête pas à une telle ,structure, binaire de pensée .
et de réflexion.

Rolland-May C., 1984, " Notes sur les espaces géographiques


B.A.G.F., 502, pp. 160-161


118 lnsee Méthodes n° 76-77-78
au cas des sous-ensembles flous (Ponsard C., Tranqui M., 1978 ; Ponsard, 1988), mais
leur développement est récent et plusieurs mathématiciens ou statisticiens ont critiqué
les faiblesses des tests statistiques basés sur les sous-ensembles flous ou des raisonne-
ments fondés sur la " logique floue ". Sans entrer dans ce débat très technique, il est
clair que le développement des méthodes quantitatives en géographie, et plus gééral-
ment en sciences sociales, a longtemps été indissociable de l'emploi de maillages. Et
les critiques contemporaines à l'encontre de l'emploi des maillages territoriaux en
géographie ou en urbanisme (Dupuy G., 1991) se retrouvent sous des formes très
voisines en sociologie où la notion de maillage renvoie à celle de catégorie sociale.

Maillages et catégorisation des phénomènes sociologiques


En introduction d'un numéro spécial de la revue Sociétés Contemporaines consacré à
ce problème de la catégorisation statistique, A. Chenu (1997) montre que le problème
de la pertinence des catégories utilisées en sociologie est un enjeu épistémologique
fondamental qui s'est posé dès l'origine de la discipline. Si la distinction opérée par
Durkheim entre catégories savantes et notions de sens commun ale mérite d'être claire,
elle est souvent difficile à mettre en uvre dans la pratique. Le raisonnement statistique
qu'autorisait l'emploi de catégorisation des phénomènes sociaux a été selon A. Chenu
la source d'un " enthousiasme quasi fétichiste chez certains inconditionnels de la
quantification" niais il a suscité en retour des " dénonciations non moins vigoureuses
de l'escroquerie qui consiste à faire passer le savoir issu de l'instrumentation d'une
compétence statistique au service des catégorisations de sens commun " Il s'est
cependant constitué progressivement une troisième voie, notamment à la suite des
travaux de P. Lazarsfeld (1970), qui consiste à prendre les catégories du discours
scientifique, les catégories établies par le pouvoir et les notions issues du sens commun
comme objets de l'analyse sociologique. Cette dernière semble la plus féconde car elle
permet de montrer que les catégorisations sociologiques et la quantification qui les
accompagne sont " la mise en oeuvre de formes symboliques qui engagent un
bouleversement de la représentation de la parole ou du monde social " (Chenu A.,
1997).

En d'autres termes, les maillages utilisés en sciences sociales sont à la fois un mode
d'observation de la vie en société et un fait social. Car ils révèlent et conditionnent les
représentations que les sociétés ont d'elles-mêmes, et exercent de ce fait une action sur
leur devenir.

En prenant comme objet d'étude les maillages territoriaux, définis comme des parti-
tions simultanées de l'espace et de la société en sous-ensemble deux à deux disjoints,
on se trouve confronté à l'ensemble des problèmes dégagés tant par les sociologues que
les géographes. Il faut donc à la fois s'interroger sur la pertinence des maillages
territoriaux, en tant que grille d'observation des sociétés et de leur espace ; sur leur

Les maillages territoriaux 119


signification, dans la mesure où ils sont généralement établis par un pouvoir en fonction
de certains objectifs ; et enfin sur leurs effets sociaux et spatiaux dans la mesure où ils
constituent non seulement des niveaux d'observation mais aussi des niveaux potentiels
d'organisation de la vie en société.

Maillages, pouvoir et société


Une propriété centrale des maillages territoriaux est de fournir à travers les recense-
ments et les registres administratifs une description exhaustive des membres d'une
société et de l'espace qu'ils occupent. Mais cette exhaustivité est purement formelle
puisqu'elle repose sur l'utilisation de plusieurs grilles de collecte de l'information
(sociologiques ou géographiques) qui ne donnent à connaître que la répartition globale
des individus et des surfaces dans le cadre d'agrégats dont la pertinence reste dans la
plupart des cas à démontrer. Les catégories sociales d'une part (activités, religions,
ethnies, etc.) et les catégories spatiales d'autre part (quartiers, communes, départe-
ments, régions, etc.) constituent des modes d'observation de la société et de l'espace
qui sont produits par un pouvoir en fonction de certains objectifs de contrôle ou de
gestion et qui véhiculent l'idéologie sur laquelle repose ce pouvoir.

Le discours scientifique, s' il entend ne pas se réduire à un discours technocratique, est


donc dans l'obligation de soumettre ces catégories à critique avant de les utiliser. Mais
il peut difficilement renoncer à utiliser l'information agrégée mise à sa disposition par
le pouvoir dans la mesure où le coût économique de collecte d'une information
exhaustive, aussi critiquable soit elle, est généralement hors de portée des moyens dont
disposent les chercheurs en sciences sociales (Chenu A.,1997). Ces derniers peuvent
sans doute procéder à des enquêtes où ils sont libres d'adopter les catégories sociolo-
giques ou géographiques de leur choix, mais ils sont alors confrontés au problème de
la représentativité de l'échantillon constitué, laquelle ne peut le plus souvent être validée
que par une confrontation avec les données officielles de recensement qui utilisent
précisément d'autres catégories8.

Enfin, et c'est le noeud du problème, les catégories sociologiques ou géographiques


utilisées par le pouvoir mais aussi par les chercheurs en sciences sociales ne constituent
pas, dans la plupart des cas, de purs outils d'observation des réalités sociales ou
spatiales. Ces catégories définissent en effet le cadre ou le lieu de politiques sectorielles
visant à réglementer ou à subventionner les activités de telle catégorie de population

8. Il ne faut cependant pas adopter une position manichéenne et voir dans le chercheur une sorte de " chevalier
blanc " face au " moloch " que constituerait un pouvoir obtus et aveugle. Les pouvoirs sont généralement
soucieux d'utiliser les catégories sociologiques et géographiques les plus pertinentes possibles afin d'accroî-
tre leur connaissance de la société et du territoire qu'ils contrôlent. Et ils recourent volontiers à l'expertise
de chercheurs en sciences sociales, qu'ils soient géographes, sociologues ou économistes, pour amender et
réviser périodiquement les catégories d'observation utilisées.

120 lnsee Méthodes n° 76-77-78


(e.g. les agriculteurs) ou des habitants de telle portion d'espace (e.g. les Zones
d'Éducation Prioritaires). À la fois cadre d'observation et cadre d'intervention, les
catégories sociologiques ou géographiques peuvent aussi devenir à terme des cadres
d'identification ou de stigmatisation des populations et des espaces concernés.

Au Cameroun, par exemple, les notions d'ethnie ou de région Bamiléké semblent être
dans une large mesure des créations des géographes coloniaux allemands puis français
au XIXe et au début du XXe siècle. Les pouvoirs coloniaux, qu'ils soient politiques ou
scientifiques, ont projeté et finalement imposé des catégories et des délimitations qui
n'étaient apparemment pas ressenties comme telles au départ par les peuples des régions
concernées. Mais qui ont finalement été adoptées par les principaux intéressés dans la
mesure où, à certain moment de leur histoire, elles répondaient à leurs besoins ou tout
au moins à ceux des élites qui les dirigeaient.

La définition des catégories sociologique et géographique peut constituer un enjeu


fondamental, comme le montre les problèmes soulevés par l'application d'un décret de
1982 au Cameroun sur les quotas de places dans la fonction publique réservés aux
différents candidats selon leur province d'origine9. En admettant le bien-fondé de
l'objectif de discrimination positive retenu par l'État camerounais (favoriser la partici-
pation au fonctionnement de l'état des natifs de toutes les provinces), l'application du
décret conduit à un problème très délicat de définition du poids de chaque province
dans la population totale du pays. Les quotas retenus par l'administration (tableau 2)
correspondent approximativement à la population résidente au recensement de 1976,
cette population résidente comprenant tous les habitants de la province, Camerounais
ou non, à l'exclusion des Camerounais résidant à l'étranger. Or, comme le souligne un
rapport confidentiel rédigé en 1984, et dont est extrait le tableau 2," ces chiffres sont
très différents de la population selon la province d'origine, en ce sens que les originaires
d'une province donnée, immigrés dans une autre province, sont comptés parmi les
résidents de leur nouvelle province de résidence "10. Les ethnies originaires de provin-
ces à forte émigration tels que les Bamilékés (Ouest) voient donc leur quota de poste
dans la fonction publique fortement réduit, tandis que les ethnies localisées dans les

9. La province d'origine est décrite par le décret d'application n° 82-407 comme " la province dont ses parents
légitimes sont originaires ". Le critère retenu est donc en apparence purement géographique, mais il ne fait
aucun doute que la volonté du pouvoir signataire du décret est de prendre en compte par ce biais l'ethnie,
c'est à dire une catégorisation sociale. L'objectif de la loi est fondamentalement ambiguë car si l'objectif
affiché est d'affecter plus de place aux candidats issus des provinces à faible scolarisation pour combler le
retard pris par ces provinces dans la fonction publique, il pose un problème délicat d'arbitrage entre l'égalité
de tous les citoyens camerounais inscrite dans la constitution et l'équité qui vise à instaurer une politique de
discrimination politique en faveur des régions les plus en retard. En outre, le décret n'est pas dénué
d'arrière-pensées politiques puisque les régions " en retard " sur le plan scolaire sont précisément celles d'où
sont originaires les dirigeants qui exercent alors le pouvoir (Nord).
10. X * * * , 1984, " Problèmes soulevés par l'application du décret n°82-407 du 7 sept. 1982 et de l'arrêté
n°010467/MFP/DC du 4 oct. 1982 ", Note confidentielle et anonyme émanant de le Délégation générale à
la Recherche scientifique et technique du Cameroun, Institut des Sciences humaines, Département de
recherches démographiques, Yaoundé, Janvier 1984.

Les maillages territoriaux 121


Tableau 2
Estimation de la population par province du Cameroun selon différents
paramètres vers 1982
En %
Population selon Population selon Population
Quotas définis
Province le lieu de le lieu de féminine selon
par l'arrêté du
(1976) résidence naissance le lieu d'origine
04/10/82
(RGPH 1976) (RGPH 1976) (Enq.ENF 1978)
Centre-Sud 19 20 19 20
Est 4 5 5 5
Littoral 12 12 9 5
Nord 30 29 29 33
Nord-Ouest 12 13 14 12
Ouest 13 14 17 21
Sud-Ouest 8 8 7 5
(anciens militaires) 2 — — —

Source : Note confidentiel de la délégation générale à la recherche scientifique et technique,


Janvier 1984

provinces d'accueil comportant de grandes agglomérations telles que Douala (Littoral)


ou Yaoundé (Centre-Sud) voient leurs quotas considérablement augmentés (Bopda A.,
Grasland C., 1994). La contradiction principale du décret vient du fait que les candidats
postulant à un poste dans la fonction publique obtiennent un poste à l' intérieur du quota
de leur province d'origine alors qu'ils contribuent à la formation du quota de leur
province de résidence. Or, les deux ne coïncident pas nécessairement (tableau 2).

Cet exemple montre que les maillages ne sont pas de simples niveaux d'observation
établis par un pouvoir scientifique ou politique mais constituent parfois des enjeux
essentiels pour la société. Il montre également qu'il peut exister une confusion entre
des catégorisations sociologiques ou anthropologiques (les ethnies) et des catégorisa-
tions géographiques (les lieux d'origine ou de résidence), confusion éventuellement
entretenue par un pouvoir lorsqu'elle sert ses objectifs. Le chercheur en sciences
sociales ne peut donc ni accepter d'emblée les maillages territoriaux comme cadres
d'observation pertinents de la société, ni refuser de prendre en compte les informations
qu'ils fournissent au premier comme au deuxième degré sur le fonctionnement des
sociétés concernées.

L'approche relationnelle et la mesure des effets


géographiques des manages territoriaux
Une science des maillages territoriaux doit se doter d'un ensemble de concepts et de
méthodes permettant de décrire avec précision les phénomènes sociaux induits par la
présence de partitions de l'espace et de la société, et de suivre leur évolution au cours

122 Insee Méthodes n° 76-77-78


du temps. Contrairement à l'opinion généralement admise, nous pensons qu'il n'existe
pas de hiérarchie entre les questions méthodologiques et les questions conceptuelles et
que seul l'aller et retour constant entre des réflexions sur les concepts et des réflexions
sur les outils de mesure et de formalisation peut aboutir à un progrès de la connaissance
scientifique (Raffestin C., 1978). Une réflexion purement théorique qui ne se donnerait
pas les moyens de vérifier ses hypothèses par des mesures appliquées à des situations
concrètes serait une coquille vide. Une recherche purement statistique dépourvue de
toute réflexion critique sur les objets précis que l'on se propose de mesurer serait vaine
et dangereuse.

L'approche relationnelle qui consiste à étudier les attributs des paires de lieux plutôt
que les attributs des lieux constitue une réponse très performante au double problème
de l'élucidation des concepts et de la mise au point de mesures conformes aux
hypothèses sous-jacentes à ces derniers. Formalisée pour la première fois en 1992 à la
suite de notre travail de thèse, l'analyse des couples de lieux plutôt que des lieux permet
en effet de donner une signification précise aux notions de barrière ou de discontinuité
et suggère toute une famille d'outil de mesure statistique et de représentation cartogra-
phique des effets des limites territoriales (Grasland C., 1992).

La problématique des effets spatiaux des limites


territoriales (barrières et discontinuités)
Le soubassement méthodologique ainsi constitué a permis ensuite de développer une
problématique de l'intégration territoriale fondée sur l'étude des rapports dialectiques
entre flux, similarité et appartenance territoriale. Bien que cette problématique ait
d'abord été présentée à l'occasion d'un colloque de l'Union Géographique Internatio-
nale consacré à l'effet des frontières internationales (Grasland C., 1994), elle est
directement transposable à l'étude des maillages territoriaux de niveau inférieur (limites
administratives, zones d'aménagement, etc.). Les cinq problèmes théoriques et métho-
dologiques dégagés en 1994 nous semblent pouvoir constituer le point de départ d'une
science générale des maillages territoriaux visant à comparer et expliquer leurs effets
sur la vie en société à différents niveaux! :

— la variété des effets géographiques induits par la présence des limites politiques
constitue le premier problème à étudier. On peut en effet distinguer au moins deux
types d'effets spatiaux des limites politiques, selon que leur action concerne les
phénomènes de distribution (action structurelle) ou selon qu'elle concerne les flux
(action dynamique). On parlera de discontinuité spatiale lorsque la présence de la
limite politique se traduit par une baisse brutale de la similarité des unités situées

Il. Les cinq alinéas suivants sont une version légèrement modifiée et actualisée de notre texte de 1994.

Les maillages territoriaux 123


de part et d'autre. On parlera au contraire de barrière (ou d'effet de barrière)
lorsque la présence de la limite politique se traduit par une baisse brutale des flux
entre les unités situées de part et d'autre ;

- le second problème tient à l'ambiguïté des effets géographiques des frontières et à


leur caractère relatif. La mise en évidence de discontinuités spatiales le long des
limites politiques revient en effet à démontrer que deux unités appartenant à des
mailles politiques différentes se ressemblent moins que deux unités appartenant à
une même maille. L'analyse de l'homogénéité spatiale des unités politiques (inten-
sité des similarités à l'intérieur des limites politiques) est donc le complément obligé
de l'analyse des discontinuités spatiales puisque les deux notions se définissent
l'une par rapport à l'autre. De la même manière, l'intégration spatiale des unités
politiques, définie comme l'intensité des flux qui les parcourent, est le revers des
effets de barrière. Plus généralement, il apparaît donc que toute analyse des effets
de frontières politiques devrait se doubler d'une étude des effets d'appartenance
politique. Dans bien des cas, l'explication des effets géographiques d'une frontière
ne peut être comprise que par référence à l'ensemble des deux unités politiques
qu'elle sépare ;

— le troisième problème tient à l'emboîtement possible des effets de frontière lorsque


l'on se trouve en présence de maillages politiques superposés. Par exemple, la mise
en évidence d'une discontinuité le long d'une frontière d'Etat peut se rattacher à
un effet supranational (la frontière nationale est aussi une limite de bloc politique)
ou à un effet infranational (toutes les limites régionales présentent des effets
similaires à celui observé le long de la limite nationale). Il convient donc de
s'interroger sur la spécificité des effets observés à chacune des niveaux d'organi-
sation (Decroly J.M., Grasland C, 1992) ;

- le quatrième problème est celui de l'évolution des effets géographiques des frontiè-
res au cours du temps. Trop souvent, les études portant sur les effets géographiques
des frontières se limitent à une seule date, alors que seule l'approche diachronique
permet de découvrir leurs origines et, éventuellement, de prédire leur évolution. En
outre, il arrive fréquemment que les effets des frontières concernent l'évolution et
non pas le niveau des indicateurs. Ainsi, l'étude des indicateurs démographiques
du mouvement naturel de la population des régions européennes de 1960 à 1985 a
permis de montrer que les frontières d'Etat correspondaient beaucoup plus à des
discontinuités d'évolution (les régions d'un même Etat ont des taux qui augmentent
ou diminuent au même moment) qu'à des discontinuités de niveau (les régions d'un
même Etat ont des taux comparables). Mais les discontinuités d'évolution peuvent
à leur tour devenir des discontinuités structurelles, par exemple lorsqu'elles s'ins-
crivent dans les pyramides des âges et tendent à s'autoreproduire d'une génération
à l'autre (Grasland C., 1997);


124 Insee Méthodes n° 76-77-78
— le cinquième problème réside dans le choix d'une interprétation causale ou systé-
mique des effets des frontières politiques. Dans beaucoup d'études on considère
comme allant de soi l'hypothèse d'une action de la frontière sur les distributions
géographiques et les flux. Il nous semble toutefois que deux hypothèses complé-
mentaires devraient également être prises en compte, surtout si l'on se place dans
une perspective historique. L'hypothèse de rétroaction suppose tout d'abord que
l'action des frontières n'est pas unilatérale et que les barrières ou discontinuités
peuvent contribuer en retour à conforter ou modifier les frontières politiques
(George P., 1977). L'hypothèse d'interaction, quant à elle, souligne que la coïnci-
dence apparente entre une frontière et une rupture spatiale peut résulter de l'action
d'un facteur caché sur les deux facteurs observés (Brunet R., François J.C.,
Grasland C., 1997).

La difficulté méthodologique centrale pour l'étude des phénomènes d'intégration


territoriale consiste à opérer une distinction entre deux familles de formes et de
processus géographiques : des effets ubiquistes et continus liés à la décroissance des
relations avec la distance ; des effets locaux discontinus liés à l'appartenance des lieux
ou des individus à une même maille territoriale. Une maille territoriale étant par
définition 12 un rassemblement de lieux ou d'individus proches (situés à une faible
distance) il existe des formes banales d'intégration territoriale liées à la décrois-
sance continue des probabilités de relation avec la distance mesurée en temps, coût
au kilomètre. Ainsi, le fait que deux villes situées à l'intérieur d'un même Etat
échangent en moyenne plus de migrants que des villes situées dans deux États différents
peut être la simple résultante de la décroissance globale des flux avec les distances
(interaction spatiale) combinée avec le fait que les villes d'un même Etat sont en
moyenne plus proches que les villes de deux États différents. Il existe au contraire des
formes d'intégration territoriale spécifique lorsque l'intensité des liens intra-
mailles est plus forte que celle des liens inter-mailles, toutes choses égales quant à
la distance. Ce sont ces formes d'intégration territoriale spécifique qui déterminent
l'apparition de barrières ou de discontinuités le long de certaines limites de mailles
territoriales et ce sont elles qu'il s'agit avant tout de mesurer si l'on veut déterminer le
rôle précis des maillages territoriaux dans la constitution des lien sociaux ou l'influence
réciproque de l'organisation des réseaux sociaux sur les changements de limite ou de
statut des maillages territoriaux.

12. Par définition, dans la mesure où les maillages territoriaux incorporent presque toujours une contrainte
forte de contiguïté ou de connexité des lieux rassemblés dans une même maille. Les exceptions (enclaves ou
exclaves) ne remettent pas en cause le fait général que deux lieux appartenant à la même maille territoriale
sont en général situés à une distance plus faible que deux lieux appartenant à des mailles territoriales
différentes.

Les maillages territoriaux 125


La problématique des effets sociaux des limites territoriales
L'approche relationnelle et la problématique de l'intégration territoriale dont les prin-
cipes ont été esquissées précédemment a permis de nombreuses avancées méthodolo-
giques dans l'analyse géographique des agrégats sociaux que constituent les
populations localisées dans les mailles territoriales. L'analyse diachronique des barriè-
res et des discontinuités permet en effet de mettre à jour des tendances de longue durée
et des phénomènes d'interaction ou de rétroaction entre l'organisation sociale, l'orga-
nisation spatiale et l'organisation politique des sociétés. Mais les résultats de ces travaux
peuvent apparaître assez frustrants car ils soulèvent finalement plus de questions qu'ils
n'en résolvent. En effet, faute de disposer d'informations désagrégées sur les compor-
tements individuels, on est le plus souvent réduit à émettre des conjectures fragiles sur
les processus sociologiques concrets dont l'effet émergent est l'apparition des barrières
ou des discontinuités observées au niveau macroscopique. Et il est souvent difficile de
trancher entre plusieurs explications potentielles des évolutions ou des structures mises
en évidence par les analyses statistiques ou cartographiques. Les analyses de niveau
macroscopique permettent donc, dans une certaine mesure, d'effectuer des prévisions
en dégageant des structures stables et des tendances lourdes. Mais, faute de remonter
aux causes effectives qu'elles expriment, il est difficile d'utiliser leurs résultats à des
fins d'intervention publique ou d'aménagement du territoire.

Lorsqu'on parle en géographie d'intégration territoriale pour désigner l'intensité des


liens d'échange ou de ressemblance qui s'établissent entre des lieux, on ne doit pas
oublier que l'on raisonne sur des agrégats sociaux dont la pertinence est loin d'être
démontrée. Dans le cas des flux migratoires, par exemple il faut distinguer très
clairement les relations qui se nouent entre les territoires et celles qui se nouent entre
les individus ou les groupes présents à l'intérieur de ceux-ci.

A travers plusieurs travaux de recherche sur l'évolution de l'effet de barrière migratoire


entre les républiques tchèques et slovaques de 1961 à 1992, nous avons pu établir à
l'aide de différents modèles que la perméabilité de cette limite historique et culturelle
n'avait cessé de se réduire au cours du temps (Cattan N., Grasland C., 1994 ; Grasland
C., 1994). Plus précisément, nous avons pu montrer que, toute choses égales quand à
la distance, les migrants préféraient choisir une destination située dans leur propre
république et que cette préférence s'était considérablement renforcée entre 1965 et 1975
pour se stabiliser ensuite. L'analyse de l'indicateur agrégé d'intégration territoriale que
constitue l'évolution de l'effet de barrière est sans nul doute intéressante, surtout si l'on
observe que des tendances similaires au renforcement des effets de barrière linguistique
s'observent en Belgique, entre Flandres et Wallonie, au cours de la même période. Mais
il faut demeurer très prudent dans l'interprétation d'une réalité statistique agrégée qui
n'a pas trait directement aux processus de décision individuels qui motivent le choix
des migrants.

126 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Lorsque nous avons pu disposer de la composition individuelle des échanges migratoi-
res entre la république tchèque et la Slovaquie, nous nous sommes rendu compte que
plus de 70 % des migrants circulant entre les deux républiques étaient des Slovaques,
et ce dans les deux directions (Cattan N., Grasland C., Rehak S., 1996). Cela signifie
que le volume global des échanges migratoires et son évolution au cours du temps ne
reflètent que très imparfaitement le brassage territorial des nationalités à l'intérieur du
pays et que la plupart des migrants originaires de Slovaquie n'ont effectué qu'un séjour
de durée limitée en république tchèque. Il y a sans doute une forme d'intégration liée
à la circulation de l'information véhiculée par les migrants entre les deux territoires,
mais celle-ci n'implique pas nécessairement une intégration sociale13 plus poussée
fondée sur l'installation durable dans l'autre république. Les effets territoriaux que
révèlent le filtrage ou le contrôle des effets proprement spatiaux14 pourraient certes
s'interpréter comme l'influence du maillage politique ou administratif. Mais ils ont
également de fortes chances de s'expliquer par les différences de composition sociale
ou économique des unités situées de part et d'autre (langues, activités, revenus, etc.),
c'est-à-dire par des effets purement sociaux15 . Pour démontrer l'existence d'effets
territoriaux spécifiques il faut contrôler les effets sociaux, comme l'a fait par exemple
Z. Rykiel (1981, 1985) dans son étude sur les barrières migratoires et mentales à
l'intérieur de la conurbation de Katowice.

On ne peut donc comprendre les effets des maillages territoriaux qu'à la condition de
contrôler simultanément les effets spatiaux et les effets sociaux qui interagissent avec
lui, ce qui conduit à la mise en place d'un cadre d'analyse nettement plus complexe que
celui qui a été utilisé précédemment. Centré sur le concept d'intégration sociétale (à la
fois géographique et sociologique), ce cadre d'analyse met clairement en évidence les

13.En accord avec l'auteur des règles de la méthode sociologique, nous définissons l'intégration sociale
comme " le degré de coalescence auquel sont parvenus les segments sociaux dont se compose une société "
(Durkheim, 1895). L'intégration territoriale correspond au contraire à l'intensité des liens entre les segments
spatiaux (lieux) dont se compose un territoire. Qu'il y ait des interactions entre ces deux formes d'intégration
ne fait aucun doute, et Durkheim l'a lui-même souligné en montrant la corrélation qui existe souvent entre
la densité matérielle et la densité morale (ou dynamique) d'une société. Mais ces interactions ne doivent pas
masquer le fait qu'il s'agit de deux notions tout à fait distinctes. Les mailles territoriales qui sont à la fois
des segments sociaux et des segments spatiaux (mais dont la pertinence reste à démontrer dans les deux cas)
ne facilitent évidemment pas la clarification du problème.
14.Nous proposons de regrouper sous le terme d'interaction géographique l'effet de deux formes de
proximité : la proximité spatiale qui se traduit par une décroissance continue (ou subcontinue) des relations
avec l'accroissement d'une certaine distance (kilomètre, temps ; coût) ; la proximité territoriale, liée à
l'appartenance commune à une même maille territoriale, qui se traduit au contraire par des variations brutales
de l'intensité des relations en raison de son caractère discret. Cette distinction rejoint celle proposée par
D. Sack (1983) dans sa théorie de la territorialité humaine.
l5. Lorsqu'il existe une coïncidence presque parfaite entre une maille politico-administrative et une
discontinuité linguistique (comme c'est le cas en Belgique et en Tchécoslovaquie), les données agrégées ne
permettent pas de savoir si la barrière révélée par les comportements migratoires est de nature sociale ou
territoriale. Sans oublier que les limites concernées sont également de vieilles coupures historiques et
culturelles.

Les maillages territoriaux 127


limites d'une approche mono-disciplinaire et souligne la complémentarité indispensa-
ble d'au moins trois disciplines dans l'étude des maillages territoriaux :

— la géographie étudie l'influence des maillages territoriaux en tant que partition de


l'espace susceptible de modifier les règles d'interaction spatiale régissant l'organi-
sation de la vie en société ;

- la sociologie étudie l'influence des maillages territoriaux en tant que partition de la


société, c'est-à-dire en tant que catégorisation sociale imposée mais susceptible de
devenir un cadre d'identification et d'action et donc capable de produire des normes
ou des règles sociologiques exerçant une influence sur les comportements indivi-
duels ou collectifs ;

— l'histoire étudie les phénomènes d'héritages et de mutation car il est rare qu'un
maillage territoriale soit une création ex-nihilo, indépendante de maillages anté-
rieurs. Au demeurant, il arrive fréquemment que des maillages fossiles, c'est-à-dire
des découpages de la société et de l'histoire n'ayant plus de fonction propre,
demeurent longtemps des niveaux privilégiés d'organisation de l'espace et de la vie
en société.

Mais cette division du travail scientifique est elle-même largement artificielle, car
chaque discipline a besoin des résultats des deux autres pour analyser complètement
les effets d'un maillage territorial. En outre, il existe un problème central qui n'est en
propre l'apanage d'aucune discipline : celui de l'articulation hiérarchique des mailla-
ges et des niveaux d'organisation de la vie en société. Dans la plupart des cas, on ne
peut comprendre le fonctionnement d'un maillage particulier qu'en examinant les
interactions qui l'unissent à des maillages de niveaux supérieurs ou inférieurs. Nous
avons souligné précédemment les limites des approches macroscopiques de l'intégra-
tion territoriale. Mais un centrage exclusif sur le comportement des individus ou des
groupes élémentaires (les fameux " acteurs ") serait une mutilation tout aussi stérile de
la recherche en sciences sociales. Seule l'appréhension de l'ensemble des niveaux
d'organisation et de leurs effets ascendants (émergence de structure) ou descendants
(effets de contexte) permet de rendre compte de la complexité des régulations qui
s'opèrent à l'intérieur d'un système social et/ou spatial au cours du temps.

Conclusion
Parti d'une problématique géographique d'analyse des maillages territoriaux, nous
avons été amené progressivement à opérer de nombreux rapprochements avec les
problématiques sociologiques d'analyse structurale (Blau P., 1993) et d'analyse des
réseaux sociaux (Degenne A., Forsé M., 1994). Bien que les sociologues n'envisagent
pas explicitement d'étudier l'influence des structures spatiales ou territoriales sur le

128 Insee Méthodes n° 76-77-78


fonctionnement et l'organisation de la vie en société, le schéma d'analyse qu'ils ont
proposé pour étudier l'influence des positions sociologiques quantitatives ou qualitati-
ves sur les comportements individuels semble transposable à l'étude de l'influence des
positions géographiques qualitatives et quantitatives. Une classification simultanée des
différentes formes de position sociologique ou géographique permet de proposer un
schéma s'analyse plus complexe qui montre l'intérêt mais aussi la difficulté qu'il y a à
contrôler l'effet simultané de ces différentes formes de position sur la constitution et la
reproduction des réseaux de relations sociales :

Tableau 3
Les quatre formes de positions géographiques ou sociologiques
et les zones d'incertitude de la classification proposée
POSITIONS POSITIONS
SOCIOLOGIQUES zone d'incertitude GÉOGRAPHIQUES

PARAMETRES Appert sociale Appert territoriale


QUALITATIFS religion netk,nagtd État

zone d'incertitude caste, C.S.P. ethnie voisinage

PARAMETRES Niveau social Localisation spatiale


QUANTITATIFS revenu dstence à un ceiibi laritude,longitude

Les mots en italiques sont des exemples de chaque cas de figure

Tout en comportant de nombreuses zones d'incertitude, cette classification permet de


situer les différentes formes de position sociologiques ou géographiques les unes par
rapport aux autres tout en montrant le flou et les zones d'incertitude qui assurent le
passage de l'une à l'autre. Ainsi, les maillages territoriaux définissent fondamentale-
ment des positions géographiques qualitatives (appartenance territoriale), mais ils
peuvent être utilisés à des fins d'information et de recensement (localisation spatiale)
ou à des fins de catégorisation sociale et de contrôle politique (appartenance sociale).
On le voit, l'analyse des limites politiques ou administratives est un encouragement
puissant à remettre en cause d'autres frontières : celles qui séparent les différentes
disciplines de sciences sociales ; celles qui opposent les tenants d'approches soi-disant
" qualitatives " et " quantitatives " ; celles qui nient la complémentarité des réflexions
théoriques, des avancées méthodologiques et des validations empiriques ; celles qui
limitent les échanges entre les " chercheurs " et les " décideurs ". Sur ce dernier point
au moins, des occasions de rencontre telles que les Entretiens Jacques Cartier 1997
auront apporté un début de réponse.

Les maillages territoriaux 129


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132 lnsee Méthodes n° 76-77-78


RÉSEAUX ET TERRITOIRES :
FONCTIONNEMENT MÉTROPOLITAIN
EN SUISSE
Dominique Joye, Jean-Philippe Leresche
Institut de recherche sur l'environnement construit
Ecole polytechnique fédérale de Lausanne

Introduction
En Suisse, les conditions de vie des habitants et leurs modes de vie se sont profondément
transformés ces dernières années : près des trois quarts de la population habitent
aujourd'hui des zones urbaines. Cette proportion est quasiment la même dans la plupart
des pays de l'Europe occidentale. Une telle mutation, que l'on peut résumer à travers
l'idée de métropolisation, a des conséquences aussi bien sur la structure urbaine
proprement dite que sur la vie quotidienne, la participation politique ou les services
locaux.

À travers ce texte, nous aimerions précisément explorer la relation entre les grandes
transformations, qu'elles soient socio-économiques ou socio-spatiales, et la vie quoti-
dienne, bref explorer les relations entre l'idée d'une métropolisation de la Suisse et le
fonctionnement de tous les jours au niveau le plus local. L'argument est ici de confronter
ce qui appartient aujourd'hui au territorial, en tant que surface aréolaire, et ce qui fait
référence aux réseaux dans leur acception technique, sociale ou politique (Offner,
Pumain, 1996).

Trois éléments méritent d'être reliés à l'intérieur de ce que l'on peut appeler le système
de la vie quotidienne :

- les grandes transformations structurelles qui redéfinissent le cadre de l'activité


journalière, la structure urbaine et la ségrégation sociale ;

- la relation que les habitants entretiennent avec leur environnement ;

Réseaux et territoires : Fonctionnement métropolitain 133


- la manière dont les services locaux, interfaces entre les habitants et les autorités,
points d'ancrage des réseaux, sont mis en place.

Ce dernier argument se justifie en particulier par la fonction de médiation que l'État


exerce au niveau local. En effet, il est difficile d'aborder aujourd'hui la question du
fonctionnement local sans faire référence à l'implication des habitants dans la vie
politique locale. Cette composante citoyenne de la vie locale est encore plus importante
à prendre en compte au moment où la gestion se complexifie dans des modèles
fragmentés, que l'on peut décrire à partir du concept de gouvernance. En bref, on
retrouve dans cette contribution la tension entre complexité et participation, entre
réflexion théorique et expériences pratiques, mais aussi entre le territoire de l'action
étatique et les réseaux de relation induits par les formes nouvelles de gouvernance et
les transformations structurelles (Saez, Leresche, Bassand, 1997)1 .

1. Métropolisation
Pour décrire la réalité et le fonctionnement urbains actuels, on a de plus en plus recours
au concept de métropolisation (Leresche, Joye, Bassand, 1995), voire de métapolisation
(Ascher, 1995). Quelles sont les caractéristiques principales des ensembles urbains
désignés par ce concept ? S'appliquent-elles au cas helvétique ?

1. D'un point de vue morphologique, il s'agit de grands ensembles (plusieurs centaines


de milliers d'habitants) qui ne se distinguent plus par la contiguïté du bâti comme dans
les agglomérations traditionnelles, mais bien par des interrelations en forte augmenta-
tion ; en d'autres termes, on passe de l'aire au réseau. Plusieurs indices vont dans ce
sens en Suisse :

- les communes qui connaissent une croissance démographique recouvrent l'essentiel


du Plateau suisse, assez loin des plus grands centres urbains du pays, dans l'immé-
diate périphérie desquels la croissance des emplois est restée plus concentrée ;

la pendularité augmente dans des proportions importantes. Aujourd'hui en Suisse,


un actif sur deux travaille dans une autre commune que celle où il réside, alors même
que le pouvoir local est toujours construit sur la base d'un maillage communal fin
et d'une autonomie locale forte ;

I. Cette réflexion est tout particulièrement menée au sein du projet "Gouvemance", inégalités et conflits
territoriaux" dans le cadre du Programme prioritaire "Demain la Suisse" du Fonds national suisse de la
recherche scientifique.

134 Insee Méthodes n° 76-77-78


- en conséquence, la question de la mobilité, de son coût et des réseaux de relation
impliqués, devient essentielle par rapport à des systèmes de ressources définies sur
un territoire donné.

2. D'un point de vue politique, la mobilité aussi bien que la globalisation entraînent une
perte de substance des instances traditionnelles. En effet, les espaces institutionnels ne
correspondent plus aux échelles réelles des processus économiques, ni aux espaces des
habitants. Ceci se vérifie d'ailleurs autant dans les espaces réellement pratiqués que
dans ceux qui sont présentés comme pertinents pour une action collective. Bref, dans
ce contexte d'éclatement et de complexité, les réseaux deviennent essentiels dans
l'analyse de la définition et de la mise en oeuvre des politiques publiques2.

3. D'un point de vue sociologique, la métropolisation s'est accompagnée de transfor-


mations importantes en matière de ségrégation sociale et dans l'attachement que les
habitants développent par rapport au cadre de vie. En effet, une mobilité quotidienne
forte, entraînant des déplacements dans des espaces de plus en plus étendus, a fortement
diminué l'importance des voisinages et d'une communauté locale au sens "villageois"
du terme, sans d'ailleurs que les appartenances locales ne disparaissent. Pour certains
acteurs, le réseau s'impose dans les relations tandis que le territorial domine les
représentations.

4. D'un point de vue économique, nous voudrions ajouter une autre caractéristique,
quelque peu transversale par rapport aux précédentes, relative à la notion de centre de
décision. Une métropole se qualifie aussi par le nombre et la qualité (ouverture
internationale et connectivité) des centres de décision de tous ordres qu'elle accueille,
à la fois politiques, économiques, financiers et technologiques. Ils participent étroite-
ment à la définition de la centralité métropolitaine. Dans ce sens, une zone métropoli-
taine fonctionne moins en relation avec son arrière-pays qu'en réseau avec les autres
zones métropolitaines du monde (May, 1993 ; Veltz, 1996).

5. Enfin, en parlant de globalisation, les chercheurs insistent souvent sur la liaison entre
restructuration du tissu économique local et déqualification individuelle. L'augmenta-
tion du chômage et la relativisation de l' insertion professionnelle transforment les règles
du jeu social en ajoutant une dimension d'exclusion aux classiques composantes de la
stratification (Levy, Joye, Guye et Kaufmann, 1997). Dans ce sens, l'exclusion peut
être vue comme le confinement à une aire, par opposition à la notion d'intégration qui
se réfère, pour sa part, à une insertion dans de multiples réseaux (Cunha, Leresche, Vez,
1998).

2. 11 n'est d'ailleurs pas étonnant dans ce contexte (multiplication des acteurs publics et privés, fragmentation
de l'État, des intérêts et des territoires, sectorisation des politiques, développement des logiques
transnationales, etc) de voir des concepts comme celui de "policy networks" par exemple prendre une place
importante dans l'analyse des politiques publiques (Le Galès, Thatcher, 1995).

Réseaux et territoires : Fonctionnement métropolitain 1 35


Les quelques points qui précèdent montrent que si le processus de métropolisation est
incontestablement attaché à la globalisation et à l'internationalisation, ses retombées
sont aussi locales et touchent le fonctionnement quotidien des régions urbaines et de
leurs habitants. Reprenons l'analyse du cas suisse en partant du cadre le plus local.

2. Quartiers, insertion et participation locale


À l'évidence, les quartiers représentent toujours un niveau d'identification important
pour les habitants, même si la mobilité a beaucoup augmenté et si les formes d'insertion
se sont profondément transformées. Aussi, avant d'analyser très rapidement quelques
caractéristiques de la participation locale à partir des actions dans les quartiers, nous
proposons de revenir sur les traits actuels de l'insertion locale.

2.1. Insertion locale et métropolisation


Comment situer les habitants dans leur contexte, quartier et paysage urbain ? Y a-t-il
une réponse unique des habitants aux questions posées par le développement urbain ?
C'est pour répondre à ce type de questions que nous avons lancé une série de recherches
au niveau local en Suisse. En particulier, nous avons exploré quatorze quartiers dans
six villes, en essayant de varier aussi bien le type politique, la composition sociale que
le contexte culturel (Joye, Huissoud, Schuler, 1995)3.

Comment les habitants voient-ils leur quartier et leur ville ? Quels sont les éléments
qu'ils retiennent et privilégient, que ce soit lors de la description de leur quartier ou lors
du choix d'un lieu de résidence. Si nous nous sommes attachés, en premier lieu, aux
images et à la représentation des quartiers, cela résulte de l'hypothèse qu'un lieu ne
prend pas une signification exclusivement à travers la pratique d'un espace mais
également à travers l'image que les gens s'en font et à laquelle ils adhèrent (Amphoux
et al., 1988). Si la population se répartit dans les quartiers de façon beaucoup plus subtile
et variée que ne le ferait le seul mécanisme du marché, c'est que les quartiers ont une
image, ou plutôt des images. Ainsi le " connu ", les éléments-phares ou la réputation
sont autant d'éléments constitutifs d'un sentiment d'appartenance. De même, la com-
position sociale de la population du quartier joue un rôle important dans l'image du

3. Six villes ont été retenues pour l'enquête : Genève et Lausanne comme grandes villes francophones, mais
dont la première a une plus grande ouverture internationale et une population étrangère plus importante ;
Berne, la capitale fédérale, comme grande ville alémanique ; Neuchâtel et La Chaux-de-Fonds comme villes
moyennes romandes, mais dont la seconde a une ancienne tradition industrielle et, finalement, Winterthur
comme pendant alémanique de la Chaux-de-Fonds. Les quatorze quartiers retenus étaient aussi contrastés
par leur composition sociale, le fait d'être ou non une commune périurbaine, une ancienne commune
fusionnée ou un simple quartier.

136 Insee Méthodes n° 76-77-78


quartier ; en choisissant leur quartier, les habitants choisissent un mode de vie (Benoît-
Guilbot, 1986). Relevons enfin que chaque groupe social développe, en fonction de son
identité, une représentation propre de son espace de vie et des modalités d'action.

Dans cette contribution, qui s'insère dans une longue ligne de travaux4, nous défendons
l'idée que le rapport aux réalités locales peut se décomposer selon trois modalités
conçues comme des variations à une conceptualisation "local-cosmopolite" : localisa-
tion, délocalisation et relocalisation :

dans un modèle de localisation, chaque habitant se situe d'abord par rapport à un


cadre de vie qu'il pratique régulièrement, qui est défini par des habitants qu'il
fréquente et par l'espace du vécu. C'est une telle conceptualisation qui sous-tend
l'image du village, image de plus en plus difficile à défendre au vu de l'accroissement
de la segmentation socio-spatiale (spécialisation et ségrégation) et de la mobilité
quotidienne. Le territoire est ici prédominant ;

- dans la logique de la délocalisation, la mobilité a supprimé les attaches locales et la


région urbaine devient un espace hétérogène mais relativement uniforme quant aux
représentations, où seules des questions d'accessibilité et d'avantages locaux déter-
minent la localisation des habitants ;

enfin, le concept de relocalisation affirme que les appartenances locales sont fortes
mais fondées avant tout sur l'image d'un lieu, sur l'environnement, sur ce que l'on
en connaît. Ce dernier modèle permet de comprendre comment s'organisent des
actions très locales d'habitants qui ne témoignent pas d'une durée très longue de
résidence. De même, il reflète le passage de luttes urbaines mettant l'accent sur des
enjeux sociaux à d'autres où le cadre de vie devient un objet majeur. Bref, c'est aussi
dans cette logique que le concept de patrimoine a été réinvesti (Sôderstrôm, 1988)
et qu'il montre l'importance des réseaux d'appartenance pour l'efficacité de l'action
locale.

Chacune de ces trois conceptualisations est bien sûr envisageable parallèlement aux
autres. Mais, suivant les quartiers ou les communes, certains rapports aux réalités
locales sont plus probables que d'autres et traduisent le développement spécifique des
localités en même temps que des populations différentes. D'une manière générale, il
faut cependant constater que si les représentations des habitants doivent être soigneu-
sement examinées, les pratiques recouvrent de leur côté une véritable zone métropoli-
taine, qui se définit à une échelle beaucoup plus large.

La question du pouvoir local apparaît ainsi cruciale dans des espaces soumis à de fortes
transformations. En effet, au moment où l'économie se mondialise de plus en plus, où

4. Cf. notamment les nombreuses recherches menées dam le cadre du Programme d'observation du
changement social, par exemple Lamarche (1986) ; cf. aussi Joye et al. (1990).

Réseaux et territoires : Fonctionnement métropolitain 137


les habitants les plus mobiles s'inscrivent aussi bien dans des réseaux étendus que
locaux, quelle est encore la pertinence du pouvoir local, quelles sont les possibilités
d'action des autorités ? Quel est le sens de la participation locale la plus classique, le
vote, à un échelon local débordé par l'échelle même des enjeux actuels ? Et la confiance
dans les autorités en est-elle dès lors ébranlée ? Est-ce que tous les individus peuvent
être placés dans une situation susceptible de maintenir les appartenances locales ? Au
contraire ne parle-t-on que d'un usage métropolitain ou encore est-ce que les perspec-
tives diffèrent suivant les répondants '?

La question de fond est finalement de savoir si l'accroissement de la mobilité entraîne


un désinvestissement d'une politique communale vidée de son sens ou si, au contraire,
l'outil que constitue l'institution locale est désormais réinvesti pour défendre le cadre
de vie des habitants. Cette question doit se retrouver dans la manière dont les habitants
conçoivent le pouvoir local et leur participation. En particulier, quelles sont les compé-
tences qui demeurent spécifiquement locales ? Quel est l'avenir de la commune et
quelles sont les perspectives de développement ? Comment les autorités sont-elles
perçues par rapport à ces enjeux de développement et comment les citoyens s'enga-
gent-ils dans la participation au jeu local ?

2.2. Autorités, usage de la ville et culture politique


Face à ces questions, il convient à la fois de rappeler quelques règles du jeu et de
considérer la position des autorités locales.

D'abord, le système helvétique est tout à la fois décentralisé et morcelé, avec un peu
moins de 3000 communes, très diverses, pour sept millions d'habitants. Les communes
urbaines n'échappent pas à la règle de l'éparpillement et posent incontestablement la
question du pouvoir d'agglomération. Cette question est d'autant plus cruciale que,
selon les droits cantonaux en Suisse, les pouvoirs exercés par les communes sont plutôt
étendus5. La construction urbaine ne respecte alors plus du tout les frontières commu-
nales et une possibilité de rééquilibrage, pas plus chimérique que d'autres, consisterait
précisément à redonner certaines compétences aux quartiers, en même temps que
l'agglomération, dans son ensemble, verrait ses compétences renforcées.

Ensuite, le jeu de la consultation des habitants s'inscrit dans un système basé sur la
démocratie semi-directe. En Suisse, les habitants de toutes les unités politiques con-
naissent la possibilité de proposer des innovations (droit d'initiative) et celle de
demander qu'un acte législatif soit soumis au vote du souverain (droit de référendum)
(Delley, 1978). Certaines communes font un usage plutôt intensif de tels systèmes,

5. Le fait que les pouvoirs de la commune soient définis par les cantons permet de mettre en place des stratégies
d'étude comparative tout à fait intéressantes en Suisse.

138 Insee Méthodes n° 76-77-78


comme Berne qui a connu plus de 130 scrutins communaux entre 1980 et 1990, tandis
que d'autres en comptaient moins d'une dizaine durant le même laps de temps (Lafitte,
1987).

Du point de vue des autorités, la règle du jeu est assez complexe, dès lors que les
habitants-citoyens disposent d'un pouvoir de blocage à travers les outils de la démo-
cratie semi-directe, et demande d'établir un minimum de consensus, que ce soit à travers
les militants politiques stricto sensu ou l'ensemble des personnes actives dans le tissu
associatif. De facto, dans les communes alémaniques, où l'institutionnalisation des
niveaux "micro-locaux" tels que les quartiers est forte, les élites traditionnelles, forte-
ment intégrées, vont tendre à contrôler le jeu. A l' inverse, dans les villes romandes, où
les réseaux fonctionnent sur une base plus large, moins territorialisée, ce sont des
catégories plus larges de citoyens qui sont associées au processus décisionnel6.

Cette règle du jeu, largement culturelle, s'exerce différemment suivant l'homogénéité


des quartiers, bref dépend de la ségrégation que l'on peut observer dans la région
urbaine. Mais elle pose aussi explicitement la question des relais qui doivent être mis
en place entre les habitants et les autorités locales, la manière et la substance à partir
desquelles ils doivent opérer7. Sans être la panacée, de telles structures souples nous
paraissent propres à recréer les conditions d'une véritable citoyenneté, basée tout à la
fois sur des ressources territorialisées et sur le fonctionnement en réseau que l'on
observe aujourd'hui.

3. Services urbains et vie locale

En parallèle à la participation, les services prennent une importance singulière au-


jourd'hui en milieu urbain pour plusieurs raisons. Premièrement, la globalisation tend,
comme on l'a vu, à réduire la marge de manoeuvre des gouvernements au niveau
national. Dans ce sens, le "local" apparaît comme un des derniers espaces où un contrôle
de l'environnement immédiat est encore possible.

Les services publics locaux s'imposent aussi à l'analyse dans la mesure où ils sont
révélateurs d'un paradoxe relativement fréquent aujourd'hui : alors que les administra-
tions locales investissent une grande énergie à développer des services, incon-
testablement performants, la confiance dans les autorités baisse parallèlement. En
d'autres termes, on pourrait presque affirmer que mieux les autorités remplissent leurs
fonctions, moins les habitants se sentent satisfaits ! En fait, l'explication de ce paradoxe

6. Cette distinction a été largement détaillée dans Joye, Huissoud et Schuler (1995).
7. En effet, le faible taux de participation aux élections et votations n'est qu'un indice de plus de la
désaffectation des habitants envers le politique. Dans ce sens, la mise en place d'autres canaux de participation
devient particulièrement importante.

Réseaux et territoires : Fonctionnement métropolitain 139


repose sur une dichotomie de plus en plus nette entre les rôles de citoyens et d'usagers :
que les usagers ou les clients d'un service soient satisfaits de ce dernier ne signifie pas
une approbation globale de la manière dont les affaires de la cité sont conduites ni une
intégration dans un rôle de citoyen8.

En outre, et c'est là encore une différence essentielle entre les rôles d'usagers et de
citoyens, l'ensemble des services ne s'adressent pas à tous les citoyens, alors même que
tous les citoyens participent, ne serait-ce que par les impôts locaux, à l'ensemble des
services offerts sur le territoire d'une commune. Trois éléments, au moins, permettent
de comprendre ce phénomène :

- la mobilité quotidienne dans la mesure où le découpage territorial lie l'imposition au


territoire communal alors que les services sont consommés sur une base régionale ;

- la sélection par la nationalité, car, si les impôts sont payés par toute les personnes
physiques, le contrôle démocratique est réservé aux habitants ayant le droit de vote
au niveau local ;

- la sélection par la cible car un certain nombre d'habitants n'auront pas, ou n'imagi-
nent pas avoir, l'usage de tel ou tel service.

Prenons un exemple controversé qui illustre bien l'enjeu des services urbains. En
matière de prévention du Sida, la mise à disposition de seringues stériles pour les
consommateurs de drogues illégales a prouvé son utilité depuis plusieurs années. Or,
un service de ce type suscite nécessairement un certain nombre de réticences de la part
de nombreux habitants : peur de voir sa tranquillité dérangée, peur d'une atteinte à son
environnement, peur d'une aide apportée à des gens ayant eu un comportement
"asocial", etc. Les raisons qui peuvent justifier une réaction de type NIMBY (not in my
back yard) ne manquent pas9.

De facto, un modèle qui verrait un service ne s'adresser qu'à une population minoritaire
est presque nécessairement condamné à l'échec s'il n'y a pas, dans le même temps, une
action d'accompagnement qui joue sur l' image globale du quartier et le rôle de cet
équipement particulier. C'est bien ce que constate Dear (1992) lorsqu'il rappelle trois
temps, et trois modes, de l'histoire de l'implémentation des services locaux à effet
NIMBYpotentiel :

- essai de mettre les habitants devant le fait accompli, ce qui s'est très vite soldé par
des échecs nets ;

8. Posée ainsi, la réflexion se rapproche des arguments opposés au "New Public Management", où l'efficacité
d'un service est évaluée par rapport à ses "clients" directs plutôt qu'en fonction des tâches générales de l'État.
9. En outre, un certain nombre de cas ont été étudiés en détail par l' IREC, ce qui permet au lecteur intéressé
de consulter un certain nombre d'expériences concrètes. Cf. Malatesta, Joye et Spreyermann (1992) ; Kübler,
Malatesta, Joye et al. (1997).

140 Insee Méthodes n° 76-77-78


essai d'installer le service loin des opposants potentiels, ce qui amenait à vider un tel
équipement de l'essentiel de son utilité ;

- négocier son implémentation avec les habitants.

Cette prise en compte de la situation locale et de la négociation avec des partenaires de


l'aire et du réseau doit permettre une gestion effective des services locaux. Il faut
cependant noter une double complexité, l'une liée au système politique local et l'autre
aux acteurs en présence sur le terrain.

Par rapport au système politique, les questions suivantes doivent être évoquées pour se
rendre compte de l'échec ou du succès potentiel de l'opération. Dans quel contexte la
négociation avec les habitants s'inscrit-elle ? Y a-t-il une culture de la participation
locale ? Et si oui, avec quels partenaires ? Est-ce que les habitants sont unanimes à ce
sujet ou profondément divisés entre eux ? Est-ce que le problème est politisé, avec un
support clair de certains partis et est-ce que certains groupes politiques essaient
d'utiliser des enjeux locaux pour se faire valoir à un niveau cantonal ou national ? En
matière de prévention des toxicomanies par exemple, la ville de Zurich a longtemps
montré l'exemple d'une situation politisée et bloquée, où les enjeux locaux étaient
utilisés dans le combat partisan tandis qu'à Genève, l'essentiel des efforts en la matière
est allé dans le sens de donner un maximum d'espace aux professionnels et donc d'éviter
à tout prix la politisation (Malatesta, Joye et Spreyermann, 1992 ; Kübler, Malatesta et
Joye, 1997).

Par rapport aux acteurs, il faut également mentionner qu'un service local a une tâche
de médiation intéressante. Ainsi, l'expérience du bus itinérant de prévention du Sida
(BIPS) à Genève a montré qu'un territoire marqué par la présence des consommateurs
de drogues illégales pouvait redevenir un espace public dès lors qu'un certain nombre
de régulations étaient acceptées10. Au niveau local, l'action des autorités pour une
meilleure intégration a donc été prolongée par le travail des professionnels. Dans
d'autres cas, c'est le relais avec les organisations actives dans le quartier qui a permis
la mise en oeuvre et l'intégration locale.

Ces quelques exemples, qui mériteraient une discussion approfondie sur les conditions
locales qui ont permis de telles expériences, sont aussi illustratifs des formes modernes
de gouvernance, entendue ici comme "un système de gouvernement qui articule et
associe des institutions politiques, des acteurs sociaux et des organisations privées, dans
des processus d'élaboration et de mise en oeuvre des choix collectifs, capables de
provoquer une adhésion active des citoyens" (Ascher, 1995, p. 269).

10. Il n'est pas question de mentionner ici toutes les facettes de cette médiation. Soulignons simplement que
le BIPS a réussi à obtenir un territoire qui soit exempt d'interventions policières, de consommation et de
trafic. En outre, les seringues ont été recueillies et l'entente avec les usagers locaux améliorée.

Réseaux et territoires : Fonctionnement métropolitain 14I


4. Pour une participation locale
Les quelques cas mentionnés jusqu'ici montrent la nécessité d'intégrer au mieux
l'ensemble des acteurs en présence dans des structures qui permettent d'associer
efficacité technique et transparence démocratique, de relier ressources territorialisées
et réseaux, d'éviter les intérêts particuliers et d'assurer l'intégration nécessaire à une
démarche citoyenne. Dans ce sens, ils constituent autant de cas exemplaires dont l'étude
est susceptible de fournir des pistes de réflexion.

Les exemples qui précèdent ont également mis en exergue les transformations des rôles
des habitants en milieu urbain et la nécessité de les associer dans un processus qui
favorise l'intégration et la cohésion. Comment de facto mettre ces exigences en oeuvre
dans un contexte donné ? La difficulté est ici de deux ordres.

L'action des autorités doit se situer dans une perspective globale, qu'il s'agisse de la
planification urbaine ou de la consultation des habitants. Or, pour les habitants, la
tension entre les contraintes d'une planification globale et le sentiment que des
opérations se réalisent au coup par coup limite considérablement les possibilités de
participation. Par ailleurs, la volonté d'instaurer un système de participation implique
de reconnaître les actions d'ores et déjà menées par les divers acteurs actifs dans le
quartier tandis que, au contraire, une efficacité technique à court terme tend à ignorer
les partenaires potentiels.

La pluralité des habitants des quartiers doit être prise en compte. En d'autres termes,
un système de participation ne doit pas aboutir à une action qui ne fasse que renforcer
les plus forts, ceux qui disposent de moyens considérables pour se faire entendre. Mais
en même temps, la prise en compte des intérêts des habitants implique que ces derniers
aient la capacité de se constituer en véritables partenaires.

C'est dans ce sens que nous avons travaillé avec les Autorités et des habitants de la Ville
de Genève (Joye et Simoni n, 1995) pour proposer un système souple, qui puisse prendre
en compte la pluralité d'habitants des quartiers ; pluralité définie tant en termes de
positions sociales que de représentations socio-spatiales de l'environnement local. En
bref, il s'agit de ne pas tomber dans le déterminisme de découpages arbitraires tout en
permettant l'action locale. Sans entrer dans les détails, trois éléments méritent d'être
soulignés ici.

Premièrement, il est impératif de multiplier les lieux de rencontre avec les habitants,
avec des systèmes de consultation qui privilégient autant la culture orale que le langage
écrit. En effet, si la pluralité des habitants est un fait acquis dans nos villes aujourd'hui,
il reste à trouver un langage et des lieux adaptés à la culture de chacun. L'action des
autorités doit donc aller à la rencontre des partenaires, et sur les terrains qui leur sont
propres. C'est le premier point de leur reconnaissance.

142 Insee Méthodes n° 76-77-78


Deuxièmement, si un tel processus de communication doit être adapté en fonction des
quartiers, précisément dans la mesure où la composition sociale est loin d'être homo-
gène, il doit dans tous les cas prévoir une palette complète d'outils allant de la seule
information à l'inclusion des habitants dans un processus participatif au sens fort du
terme, engageant parfois les habitants dans un partenariat leur laissant une réelle liberté
d'action. Bref, il s'agit de jouer avec la multitude des réseaux qui fonctionnent aux
différentes échelles.

Troisièmement, il doit se doubler d'une évaluation permanente qui évite à quelque


acteur que ce soit de s'attribuer une position dominante. En effet, la tendance à
l'instauration d'une élite qui occupe systématiquement l'avant-scène est très souvent
observée dans les quartiers.

Formulés ainsi, ces points montrent la difficulté d'articuler la résolution des problèmes
à une échelle géographique donnée — quartier, commune, agglomération, voire région
ou nation — sans, par là même, déterminer la réponse et les acteurs pris en compte. La
question du niveau optimal de décision ou de gestion - qui constitue déjà un ancien sujet
de préoccupation - ne peut en tout cas pas se résoudre par une réponse unique. De plus,
la recherche d'une adéquation entre l'échelle à laquelle se manifestent les problèmes
et l'échelle institutionnelle de la décision pose toute une série de questions au niveau
de la légitimité des espaces de décisions et de la définition de la citoyenneté.

Derrière cette préoccupation, on rencontre également la question du type d'articulations


entre zones métropolisées et zones non-métropolisées. Loin de soutenir une décon-
nexion entre ces deux types de zones, il faut penser au contraire à un développement
concerté qui implique de repenser les fonctions que les villes petites et moyennes
doivent et peuvent assumer face aux mutations globales (Lugan, 1994). A travers une
réflexion sur l'apport d'une mise en réseau de ces villes, il s'agit de les replacer dans
leur contexte régional urbain et métropolitain. Une gouvernance métropolitaine bien
comprise, c'est-à-dire démocratique et polyarchique, doit ainsi intégrer les besoins et
les contraintes des zones non-métropolitaines dans un double esprit de partenariat et
d'échange.

Conclusion
Les arguments présentés dans cette contribution ont montré, en Suisse, la transforma-
tion progressive d'une structure spatiale basée sur des territoires institutionnels bien
délimités à travers des espaces fonctionnels plus vastes définis aussi bien par des
pratiques à géométrie variable, notamment suivant la position sociale, que par des
fonctionnements en réseaux. Dans le même temps, la gestion publique, elle aussi, met
l'accent sur les réseaux plutôt que sur des compétences strictement liées à des institu-
tions régaliennes et territorialisées.


Réseaux et territoires : Fonctionnement métropolitain 143
Dans ce contexte, de nouveaux ensembles territoriaux apparaissent à différentes échel-
les (infra et intercommunales, intercantonales et transfrontalières). Leurs caractéristi-
ques essentiellement fonctionnelles, nécessairement floues au niveau de leur inscription
spatiale, montrent bien la difficulté d'un quelconque découpage univoque dès lors que
les proximités sont autant fonction de la position dans des réseaux que dans des
territoires. Aussi, d'une manière générale, loin de s'opposer, réseaux et territoires
entrent-ils dans la définition de l'autre : les réseaux, qu'ils soient techniques, sociaux
ou politiques, fabriquent de nouveaux territoires en contribuant à la construction de
nouvelles échelles territoriales. Mais, ce faisant, les réseaux sont également sources
d'inégalités aussi bien sociales que spatiales, à travers en particulier des logiques
d'accès et d'action.

Enfin, à travers l'élargissement de l'échelle des problèmes et celle de l'intervention


qu'ils accompagnent dans un contexte de globalisation, les réseaux soulèvent la
question de la représentation et du contrôle démocratique aussi bien que celle de
l'expertise et de l'efficacité technique. Comment instaurer dans les grands ensembles
métropolitains un système de décision qui concilie une gestion plus efficace des
problèmes avec l'exigence d'une participation et d'un contrôle des habitants sur le
fonctionnement de ces structures métropolitaines ? Comment gérer l'écartèlement entre
l'usager de services à l'échelle de l'agglomération et le citoyen qui exerce ses droits
dans des espaces politiques traditionnels ? Sans qu'il existe de réponses toutes faites,
les expériences que l'on peut observer dans les quartiers sont autant de pistes à explorer
pour la gestion métropolitaine de l'avenir.

l44 Insee Méthodes n° 76-77-78


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146 Insee Méthodes n° 76-77-78


LE PROJET DE DÉVELOPPEMENT
ENTRE TERRITOIRE ET RÉSEAU
X. Piolle et F. Tesson
CNRS (SET, UMR 5603)

Notre laboratoire associé, CNRS/Université de Pau — longtemps C.R.I.S.S.A., au-


jourd'hui Société, Environnement, Territoire, UMR 5603 — s'est interrogé dès les
années 70 sur le rapport entre une proximité, que l'élu et le géographe qualifiaient
souvent de "naturelle", riche de la vigueur nouvelle apportée par la crise de la modernité
au territoire porté par la culture publique, et une logique de projet requérant mobilité
et transgression des frontières, tant dans la détermination de l'objectif poursuivi que
dans le choix des partenaires.

On avait, d'abord, repéré le décalage entre des représentations ou discours faisant la


part belle aux découpages territoriaux et des pratiques d' acteurs économiques et sociaux
privatisant les projets et les principes structurant des comportements souvent différen-
ciés ; était-il efficace d'utiliser les mêmes grilles pour observer des acteurs publics
soumis, peut-être, à des contraintes singulières ? Ne pouvait-on toutefois prendre au
sérieux certains discours annonçant des "villes en réseaux" ou "la fin du territoire
jacobin", et chercher les signes d'une mutation des rapports à la règle et au territoire,
plus longue à se manifester clairement chez les personnels politique et administratif,
même si elle ouvrait des perspectives radicalement neuves ?

Telles furent, et demeurent, les principales questions qui ont structuré et guident encore
notre démarche au sein du programme "Institutions publiques, projets, alliances" du
SET. Après un exposé du cheminement de la Recherche et de la construction de la
problématique globale, par Xavier Piolle, Frédéric Tesson apportera les questionne-
ments et les résultats de ses travaux sur les rapports de l'élu à l'espace, au travers des
réseaux de villes.


Le projet de développement 147
Découpages territoriaux et actions, la construction
d'une problématique pour analyser les acteurs
économiques et sociaux, et son extension aux collectivités
publiques par Xavier Piolle
La richesse de ce colloque vient en particulier de ce qu'il réunit acteurs publics, hommes
de la mesure et de la statistique, et enfin chercheurs, chacun intervenant selon des règles
propres. Pour ce qui est du chercheur, si le questionnement adopté détermine ce que
l'on peut voir et les zones d'ombre, il nous a paru nécessaire d'en exposer la
construction.

Mon premier projet de recherche de longue durée se bâtit, au milieu des années 60,
autour de l'articulation entre action et découpages territoriaux : Pau et Tarbes, les deux
villes les plus importantes du Grand Sud-Ouest exception faite de Bordeaux et Tou-
louse, sont séparées par une frontière départementale, peu à peu renforcée par l'affir-
mation institutionnelle des zones d'influences des deux "métropoles" ; les acteurs de
ces deux agglomérations moyennes parvenaient-ils à tirer parti de leur proximité pour
développer entre eux de riches interactions ? En fait les surprises de mon installation
dans le piémont pyrénéen allaient m'entraîner vers d'autres questions.

Ce que nous voyions dans la vallée proche, berceau de la famille désormais fréquenté
de façon soutenue, était étonnant : le voisinage y était source de droits et de devoirs qui
s'imposaient sans tenir compte aucunement des sympathies, le sol portait la mémoire
de cette communauté spécifique où nous entrions, avec la légitimité que donne l'exist-
ence de racines ; il donnait souvent leur nom aux hommes entre lesquels des relations
multiples vivifiaient des territoires mêlant spatial et social de façon intime, fonctionnant
à des échelles diverses, mais toujours avec des frontières précises. Ce territoire vécu,
personne n'en parlait, en ce début des années 70, personne ne le magnifiait, ne lui
réinventait des célébrations. La solidarité s'imposait d'elle-même car on ne disposait
pas des moyens techniques permettant de s'en sortir seul et les rites en étaient la
manifestation traditionnelle nécessaire à la solidité d'un lien idéologique suffisant.

A Pau, au contraire, on en parle des territoires, en particulier des quartiers entre lesquels
la mémoire collective ne donne guère d'information sur les frontières ! c'est aux
chercheurs qu'on demande de repérer les "discontinuités géographiques". Les voisina-
ges et même les découpages communaux semblent aussi peu signifiants socialement,
du moins pour certains groupes sociaux. Les liens sociaux s'établissent sur des lieux
de rencontre ou autour de projets :

- projet d'une Région de l'Adour dont des acteurs économiques et sociaux, de Tarbes
et Pau surtout, viennent chercher une légitimation scientifique auprès de l'Univer-
sité, seul pôle "régional" reconnu ;

148 Insee Méthodes n° 76-77-78


- projet d'un centre culturel à la création duquel nous sommes associés dès notre
arrivée par le hasard des réseaux supra régionaux de militance.

Ici, pas de régulation repérable des rapports sociaux territoriaux, pas de lien né
obligatoirement de la proximité, pas de solidarité prescrite, pas de rites de célébrations
traditionnels ni de mémoire partagée mais un discours sur la proximité, l'identité
collective, qui commence à se répandre. Or, ce que le quartier ou le voisinage, ou la
commune n'avaient su fonder, ce sont les réseaux nés des activités communes ou
mobilisés par des projets qui le font !

L'affaire méritait d'être interrogée et traitée avec rigueur. Si dans le discours de l'élu,
la parole du militant et même dans des publications scientifiques, soudain plus nom-
breuses, quartier, pays, territoire sont de plus en plus présents, tout incite au doute qui
s'impose au chercheur face aux évidences partagées : il nourrit une problématique qui
s'attache à repérer tout ce qui, dans le lien social, échappe aux logiques territoriales.
Alors apparaissent, bien distincts du comportement territorial homogène et réglementé
des villages reculés, la diversification des territorialités qui défait les territoires, l'écla-
tement de stratégies souvent personnelles qui conduit à remplacer les logiques territo-
riales, collectives, par des logiques individuelles, de projet.

Le lancement par quelques villes, puis par la DATAR, du pari surprenant des réseaux
de villes interrompt les premiers travaux sur entreprises et territoires. Quelle peut donc
être la réalité de ces nouvelles constructions publiques ? Voyait-on réellement apparaî-
tre, dans le personnel politique et administratif, de nouveaux rapports, plus libres, avec
territoires et même compétences à partir de stratégies de projet ? Celui-ci, quand il ne
peut coïncider efficacement avec les territoires préexistants, fait-il naître des espaces
nouveaux, mais sans prétentions à l'optimum territorial, ou des alliances que ne
déterminent ni des découpages préalables, ni une proximité ? Les comportements
d'acteurs économiques et sociaux, plus attentifs à leurs intérêts qu'aux règles, consti-
tuant leur environnement de façon changeante selon leurs besoins et non en adhérant à
un territoire, pouvaient-ils être recherchés parmi des acteurs publics, si singuliers ?
Comment accorder aux nouveaux discours de ces derniers, la confiance sans laquelle
on ne repèrerait ni les mutations, même ébauchées, ni les perspectives, même à peine
tracées, et cependant rester suffisamment critique ?

D'autant que le territoire et ses frontières semblent constituer le cadre indispensable et


la source du pouvoir public. La définition précise des compétences déléguées et de
l'espace de leur application, nécessaire à l'exercice ordinaire du pouvoir public, a
généré une multiplication des règles réduisant le champ de l'initiative, du projet, du
partenariat par crainte de déborder de ce qui est expressément autorisé. Par ailleurs,
selon le principe de territorialité, c'est le contrat territorial liant les habitants qui fonde
le pouvoir, sa compétence, l'allégeance qui lui est dûe.


Le projet de développement 149
Toutefois, ce contrat territorial fondateur a le plus souvent perdu l'épaisseur sociale
nécessaire, du fait de mutations majeures. Le pouvoir qui en est issu ne peut fréquem-
ment plus faire face aux nécessités du temps, techniques mais surtout sociales et
politiques ; souvent, seuls les élus et leurs agents vivent dans une dimension de pouvoirs
et d'espaces découpés par des frontières globalement inexistantes pour l'habitant
ordinaire ou l'entreprise. Ne faut-il pas un autre contenu pour rassembler les "forces
vives" des territoires, un projet commun de développement pour mobiliser ensemble
acteurs publics, économiques et sociaux et donner légitimité accrue à un élu médiateur
d'un effort collectif où se jouent les vrais problèmes d'un territoire, territoire préexistant
ou espace ad hoc, né dans et de la mobilisation, de la volonté partagée d'un projet tel
les pays en train de se constituer aujourd'hui. Les détenteurs du pouvoir public
peuvent-ils se contenter de recomposer les territoires ? Ne doivent-ils pas comme les y
invitait la Loi du 4 février 1995 s'appuyer tout à la fois sur "les notions de pays et de
réseaux (de villes) ", c'est-à-dire sur la force d'une reterritorialisation, autour de projets
qui ne s'enferment pas dans les règles habituelles des découpages territoriaux, et sur
les dynamiques d'alliances nouées pour le développement ? Serait-il possible, sans
perdre toute crédibilité, de chercher les traces de nouveaux modes de pratiques et de
gestion des découpages territoriaux, en trouvant dans un fonctionnement en réseaux sur
projets les chemins menant à d'autres comportements territoriaux ?

Les expériences françaises de réseaux de villes :


un exemple de u:ojet .1:2; développement entre
le territoire et le réseau
par Frédéric Tesson, Université Michel de Montaigne, Bordeaux III

Dans le cadre de la réflexion sur " les découpages du territoire " qui est engagée ici, je
me propose de mettre en perspective le travail mené dans le cadre d'une thèse de
géographie et aménagement prenant pour champ d'étude les expériences françaises de
réseaux de villes I . Il est clair que ce champ singulier nous situe en marge du découpage
puisque, plus que les frontières, ce sont les moyens mis en uvre pour les dépasser qui
sont au centre de notre propos. En travaillant sur les réseaux de villes, je m'intéresse
aux marges, ou plutôt, pour paraphraser certains mots dont les élus sont friands et
positiver mon regard, aux " marches ", avec toute la connotation positive qu'elles
recellent, ou encore aux périphéries dont l'alliance unifie le " patchwork des régions
françaises ".

I. F. Tesson, Les réseaux de villes en France, recherche sur le rapport de l'élu local à l'espace, thèse de
doctorat, X. Piolle (dir.), Université de Pau et des Pays de l'Adour, 1996, 398 p.

150 Insee Méthodes n° 76-77-78


Il s'agit ici d'observer quelques expériences liées à un outil d'aménagement du territoire
singulier. Celles-ci montrent qu'il existe des acteurs qui s'affranchissent des découpa-
ges pour affirmer un discours d'abord, et parfois aussi mener des actions de dévelop-
pement.

Qu'entendre par "réseau de villes" ?

ce sont des alliances volontaires de maires qui se choisissent, dans la discontinuité


territoriale, pour mener à bien un projet de développement global sur un territoire
élargi ;

- c'est aussi une politique d'aménagement du territoire soutenue par la DATAR depuis
1989, qui a fait l'objet d'une circulaire d'application auprès des préfets2 et qui est
finalement entrée dans la loi de 19953 aux côtés des pays comme un point d'appui
des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire ;

I existe aujourd'hui une vingtaine de réseaux de villes labélisés par la DATAR, c'est
à dire reconnus par le CIAT (comité interministériel d'aménagement du territoire).
Ils ont connu des fortunes diverses, certains fonctionnant relativement bien et de
façon permanente, d'autres travaillant par intermittence, tantôt moribonds, tantôt
ressortant au grand jour pour se remettre périodiquement à dire, mais aussi parfois
à faire, des choses intéressantes ;

- on peut chiffrer à une douzaine les expériences pérennes qui ont pris une ampleur
suffisante pour pouvoir être repérées aujourd'hui comme des " réussites ".

Cette politique semble aujourd'hui plus vivante que jamais si on considère, d'une part
la reconnaissance récente par le désormais CIADT (le développement venant s'inter-
caler entre l'aménagement et le territoire) de cinq nouveaux réseaux de villes, et d'autre
part les sollicitations dont nous faisons l'objet pour participer à des colloques mobilisant
les acteurs locaux autour de cette thématique, à l'instar de ce qui se passe autour de
Maubeuge, entre la France et la Belgique, en ce moment.

2. Chartes d'objectifs et réseaux de villes, circulaire du premier ministre aux préfets de région n°3.678/SG,
le 17 avril 1991, 8 p.
3. Loi d'orientation n°95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire.

Le projet de développement 151


Les " réseaux de villes " questionnent le découpage
du territoire
Les expériences de réseaux de villes semblent particulièrement intéressantes pour
travailler le découpage du territoire dans la perspective d'un passage de " l'aire au
réseau " et ce à plusieurs titres.

Tout d'abord, il s'agit d'alliances entre acteurs publics élus pour lesquels le territoire
est avant tout institutionnel, marqué par le découpage et ses frontières. Observer des
acteurs se positionnant différemment par rapport aux découpages classiques intéresse
inévitablement l'objet de cette réflexion. De plus, ces expériences, là où elles fonction-
nent, sont présentées comme des réponses possibles à l'inefficacité des découpages
classiques dans certains domaines, et notamment le développement.

L'intérêt de ces expériences est également de ne pas faire du redécoupage un cheval de


bataille, un objectif de l'action, mais plutôt de lutter pour que les frontières gagnent en
perméabilité. Ce fut notamment la position d'A. Labarrère, député maire de Pau face
aux velléités de création d'un département basque et d'une région Adour4.

C'est enfin la prise de conscience que " territoire " est une notion plurielle qui induit
un mode de fonctionnement singulier. Notion plurielle car, s'il est géographique, le
territoire peut aussi désigner des catégories du social, de l'administratif, et la frontière
entre deux administrations est souvent aussi peu perméable que celle entre deux régions.
Mode de fonctionnement singulier, car le territoire conduit souvent à la hiérarchie,
l'héritage, la prééminence des règles et des frontières. Nous verrons plus loin que plus
que le territoire lui-même, c'est le mode de fonctionnement qu'il induit qui est remis
en cause ici, dans le cadre des réseaux de villes.

A ces différents titres les réseaux de villes illustrent un


changement d'approche des découpages territoriaux
Cette politique ne nie pas l'influence de la proximité, mais se détache de la contiguïté
et s'affranchit des découpages traditionnels.

Elle ne nie pas l'influence de la proximité car on remarque que les alliances se nouent
dans un relatif "non-éloignement", au sein d'un système régional. Le système semble
être le concept pertinent pour caractériser cet espace mobilisé autour du réseau de villes.

4. Proposition d'amendement à la loi pour l'aménagement et le développement du territoire (4 février 1995)


déposée par M. Inchauspé.


152 lnsee Méthodes n° 76-77-78
Un espace à l'intérieur duquel tout ce qui se passe de positif ou de négatif a des
répercussions sur l'ensemble des autres éléments du système, pour paraphraser
A. Pred5. Il s'agit en effet, pour la plupart, de villes dont les destins sont liés et qui
réagissent dans l'urgence pour prendre en main leur développement. Il est clair en effet,
pour illustrer ceci, que le maire de Pau ne peut pas se réjouir des problèmes rencontrés
par GIAT industrie qui menacent l'activité économique tarbaise. A 40 km de là,
l'activité paloise serait automatiquement affectée (sous-traitance, service aux entrepri-
ses, équipements culturels et de loisirs).

On voit qu'il ne s'agit pas ici de fonder un club monovalent, au sein duquel les acteurs
se rencontrent sur un seul type de problème, comme il en existe pour "les villes TGV"
ou "les villes à une heure de Paris", la démarche vise ici à considérer un développement
global sur un ensemble territorial dont on connaît les villes qui en constituent le
squelette mais dont on ne se préoccupe pas de définir les limites, celles-ci fluctuant au
grès des projets dégagés par les acteurs. C'est là une première entorse à la règle du
découpage territorial.

Le second problème posé par cet outil au découpage du territoire réside dans sa nature
même. Saisi principalement par des villes que l'on peut qualifier "d'intermédiaires"6,
cet outil, destiné à organiser le développement du territoire, a tout naturellement
intéressé d'abord les villes non métropolitaines souvent sur les "marches" régionales,
transgressant par l'alliance le découpage politico-administratif. Contrairement à des
alliances ponctuelles sur un projet isolé qui ne remet pas fondamentalement en cause
le découpage, ce type d'outil met en lumière les dysfonctionnements inhérents à la
lourdeur des découpages territoriaux et surtout le difficile dépassement des frontières.
Le système dans lequel se joue le développement n'est sans doute pas la région
administrative. L'exemple du maire de Tarbes appuyant la candidature malheureuse de
Pau lors de " l'appel d'offre " pour l'accueil de la sixième école de mines à la fin des
années 80 montre bien qu'il considère son destin plus proche de celui de Pau en
Aquitaine que de celui d'Albi, candidate heureuse, pourtant dans la même région que
lui.

En fait, les acteurs mobilisant cet outil formulent trois hypothèses retrouvées dans leur
discours :

- "L'avenir de ma ville ne se joue pas uniquement à l'intérieur du territoire de ma


commune ni même simplement dans la continuité territoriale d'une intercommuna-
lité classique" ;

- "Unissons-nous pour être visible dans la future carte urbaine européenne" ;

5.A.Pred, City systems in advanced economies, Londres : Hutchinson, 1977.


6.C'est-à-dire juste en deça d'un certain seuil de visibilité, métropolitain pour Nantes, national pour des villes
comme Poitiers ou Caen, régional si on considère Pau ou Annecy, voire local pour St Dizier ou Cognac.


Le projet de développement 153
- la frontière est pertinente pour la gestion et l'administration du territoire (on n'a rien
trouvé de mieux pour l'instant), mais le territoire politico-administratif ainsi délimité
n'est pas l'échelle unique du développement. Il faut donc laisser à la frontière une
certaine perméabilité pour que des projets puissent être menés en la dépassant.

C'est dans cet esprit que, comme nous l'avons dit précédemment, les partisans des
réseaux de villes font généralement partie des opposants au redécoupage.

Quelques exemples concrets d'actions menées par delà


les découpages territoriaux classiques
Pour illustrer notre propos et surtout démontrer qu'au-delà du discours les réseaux de
villes réalisent des projets forts en s'affranchissant des découpages territoriaux, nous
allons présenter quelques exemples de réussites, transgressant différents types de
frontières7

au sein d'un même département mais par delà les découpages politiques classiques,
il existe entre Creil et Compiègne, le long de la vallée de l'Oise, un réseau de villes
qui a pris la forme d'une agence d'urbanisme territoriale. Cette agence a comme
intérêt de considérer un territoire à géométrie variable. Sur l'espace de base qui
comptait en 1996 près de 50 communes, on peut noter une série d'actions notamment
en direction des zones d'activités et de leur mise en cohérence et en complémentarité.
En revanche, en ce qui concerne la gestion des déchets et leur transport par voie
fluviale sur l'Oise, le territoire a été considérablement élargi, en amont et en aval,
dans un souci de rentabilité et d'efficacité. On voit ici que le territoire présente une
ossature qui est dépassée en fonction des projets portés ou initiés ;

dans une même région mais au-delà des limites départementales, AIRE 198 qui
réunit Poitiers, Angoulême, Niort et La Rochelle, est un des réseaux qui fonctionnent
le mieux. Ses réalisations concrètes sont nombreuses, on peut citer notamment le
lobbing efficace pour le TGV à La Rochelle, un échange d'information systématique
sur les spectacles, un fonds régional d'insertion par l'économique né de la coopéra-
tion organisée par le réseau de villes entre les chargés de mission des PLIE, un institut
supérieur de l'image à la réalisation duquel les maires ont été largement associés ;

7. Ces exemples sont traités avec d'autres dans plusieurs de nos articles répertoriés dans la bibliographie
complémentaire.


154 Insee Méthodes n° 76-77-78
dans l'interrégional on peut citer l'action du Triangle Bar-le-Duc, St-Dizier, Vitry-
le-François, que ce soit en matière culturelle (festival d'orgue, foire itinérante) ou
dans le domaine économique avec le "Qualipôle", moyens humains et techniques
mis en place avec l'aide des CCI pour aider les PME dans leur démarche qualité. On
peut également revenir sur Pyrénées Métropole (Pau, Tarbes, Lourdes) dont la
coopération interhospitalière par delà les limites régionales a permis la prise de
conscience, inscrite dans les deux schémas de santé, de l'existence d'un bassin
transrégional et entre autres retombées, l'installation à Pau d'un IRM

l'international est peu abordé mais on peut tout de même citer l'action de Rhin Sud
(Belfort, Mulhouse, Colmar, Montbéliard, St Louis et Herricourt) en faveur d'une
meilleure intégration de l'Euro-airport Bâle-Mulhouse dans l'espace transfrontalier,
en relation également avec le Nord de la Franche-Comté.

Ce ne sont là que quelques exemples qui marquent surtout la possibilité effective de


mener des actions par delà les découpages classiques, sans pour autant en produire
d'autres de façon durable.

De l'aire au réseau, un changement de mode


de fonctionnement
Dans un réseau de villes, ce qui bouscule le plus les découpages se trouve peut-être
dans le mode de fonctionnement induit par la discontinuité territoriale qui fonde cet
outil. Nous entendons par mode de fonctionnement en réseau ce que d'autres appellent
une gouvernance forte. A savoir la volonté d'une coopération qui considère le projet
comme premier, et fait de la souplesse et d'un partenariat avec l'ensemble des acteurs
locaux les moyens d'être efficace dans le développement. Ce mode de fonctionnement
vient non pas remplacer mais compléter celui induit par le territoire, plus proche de la
culture de l'élu, dans lequel prédominent la hiérarchie et l'héritage, le découpage et la
gestion des acquis.

Le passage à ce type de mode de fonctionnement n'est pas propre au réseau de villes,


certaines intercommunalités sont portées par cette posture, mais on observe dans cet
outil singulier un double intérêt.

Tout d'abord on peut dire que c'est le dépassement des frontières, la discontinuité
initiale qui imposent un mode de fonctionnement en réseau. Sans compétence, les élus
des villes en réseau doivent nécessairement faire émerger leurs projets en mobilisant
de multiples partenariats ; sans réelle structure, le réseau de villes impose le travail dans
la souplesse et, par là, les élus perdent les repères liés à leur culture et entrent dans le
réseau.


Le projet de développement 155
Ensuite, réfléchir à des projets de développement sur des espaces périphériques impose
de dépasser le découpage. Mobilisés autour de projets, les élus, du fait du mode de
fonctionnement qui s'impose à eux, envisagent l'espace transfrontalier et l'importance
de dépasser cette frontière qui n'a pas de sens par rapport au problème qui est le leur.

On voit donc là que c'est bien le mode de fonctionnement induit par le réseau de villes
qui permet à l'élu de pouvoir envisager le dépassement du découpage, et qu'en même
temps c'est la prise de conscience de l'isolement et la recherche de solutions autres que
celles proposées par la contiguïté spatiale qui imposent à l'élu un mode de fonctionne-
ment différent.

En élargissant ce regard à l'ensemble des acteurs publics, ce mode de fonctionnement


en réseau permet même, si on considère la frontière comme une limite pas seulement
spatiale mais plus généralement structurelle, de franchir bien d'autres limites tout aussi
prégnantes que celles de l'espace. L'exemple du directeur de l'hôpital de Pau est
révélateur. Ce dernier nous expliquait qu'après avoir été poussé par les élus locaux à
fonctionner en réseau avec ses collègues tarbais et lourdais dans les cadre du réseau de
villes, il en était venu à se dire qu'il serait intéressant de mener la même démarche de
coopération avec les directeurs des cliniques paloises. Ceci montre bien que le mode
de fonctionnement en réseau est moteur du dépassement de la frontière territoriale entre
Aquitaine et Midi-Pyrénées et qu'il devient le moteur du dépassement de la frontière
peut-être encore plus prégnante dans ce domaine entre le public et le privé.

Les expériences de réseaux de villes témoignent de la capacité et surtout de la


possibilité, pour les acteurs publics culturellement ancrés dans le territoire et marqués
par les découpages, de dépasser les frontières pour parler, et parfois même agir, dans la
discontinuité et par delà les limites politico-administratives. On voit également dans
ces expériences l'importance du mode de fonctionnement, ou si on veut du mode de
gouvernance ; celui-ci, en rompant avec la culture des acteurs publics, les entraîne dans
un nouveau rapport à l'espace, aux différentes figures du territoire (espace géographi-
que mais aussi catégories) et à leurs règles. En poussant plus loin, mais ce n'est pas ici
notre propos, on peut aussi les voir entrer dans un autre rapport à l'autre, une autre
altérité.


156 lnsee Méthodes n° 76-77-78
BIBLIOGRAPHIE

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158 Insee Méthodes n° 76-77-78
TABLE RONDE :
ENJEUX EUROPÉENS
ET MODÈLES TERRITORIAUX
ENJEUX EUROPÉENS ET MODÈLES
TERRITORIAUX

Table-ronde avec :

• Sylvie Cabanis, Datar, Paris

• Gilles Decand, Eurostat, Luxembourg

• Maurice Bourjol, Faculté de Droit, Tours

Animée par :

• Guy Desplanques, Insee - Rhône-Alpes

• Antoine Bailly, Université de Genève

Guy Desplanques : La politique régionale européenne passe essentiellement par les


fonds structurels (FEDER, FSE, FEOGA). Ceux-ci sont versés en fonction d'un certain
nombre de critères que satisfont certaines zones.

Elle conduit les différents pays européens à construire des périmètres au sein desquels
ils peuvent calculer les indicateurs sur lesquels se fondent les critères. Mais ces pays
ont des organisations administratives très diverses, résultats d'une longue histoire.

Cette diversité soulève plusieurs questions. Comment la Commission européenne


appréhende-t-elle la difficulté à mettre en oeuvre une politique cohérente malgré tout ?
Dans la mesure où les critères qui déterminent le versement des aides sont essentielle-
ment statistiques, comment la Commission Européenne s'assure-t-elle de la "robus-
tesse" du système vis-à-vis des découpages, et de la comparabilité des indicateurs entre
pays ?

La Commission européenne a, de façon pragmatique, construit une nomenclature


NUTS, où, pour la France, le niveau NUTS2 correspond à la région, le niveau NUTS3
au département et le niveau NUTS5 à la commune. Compte tenu de l'histoire, ces

Enjeux européens et modèles territoriaux 161


niveaux ne sont pas homogènes dans l'ensemble de l'Europe, ne serait-ce que sur le
plan démographique. D'autre part, et c'est peut-être plus important, les pouvoirs et les
attributions d'un même niveau diffèrent d'un pays à un autre. Là encore, l'histoire pèse
lourdement. En Italie par exemple, certaines villes, anciennes villes-États, conservent,
de fait, un pouvoir fort face aux régions, par le jeu de solidarités qui s'y manifestent.
Avec une intégration européenne qui se renforce, comment la Commission européenne
envisage-t-elle l'évolution future en la matière ?

Sylvie Cabanis : J'appartiens à une équipe chargée de la coordination de la mise en


oeuvre des fonds structurels en France. J'ai donc une connaissance des zonages
communautaires, c'est-à-dire des zonages d'application des politiques européennes, à
la fois de la politique régionale européenne des fonds structurels, mais également des
autres politiques communautaires, celle de la concurrence qui fait également l'objet
d'une cartographie, d'une territorialisation d'un certain nombre de mesures.

Cette réunion se passe à un moment-clé, puisque nous sommes à deux ans de l'an 2000.
C'est d'abord l'échéance de la révision de la mise en oeuvre des fonds structurels : vous
avez sans doute entendu parler de cette communication de la Commission européenne
qui s'appelle Agenda 2000 et qui propose quelques grands traits de cette politique. L'an
2000, c'est également, en France, la date de la prochaine génération des contrats de plan
État-Région.

Nous nous préparons à ces deux échéances. Le 15 décembre 1997, au cours du Comité
Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire, le Pi nier minis-
tre va donner mission à la Datar de lancer un certain nombre de réflexions sur ces deux
sujets et sur la révision des zones d'intervention en France.

Quelle est la situation aujourd'hui?

Quand on réalise une revue des zonages d'intervention en France, on en relève un grand
nombre, définis selon des critères très différents, pour des objets très différents. Il y a
des zonages de niveau national, qu'on peut appeler d'aménagement du territoire ; il y
a les territoires ruraux de développement prioritaire, il y a les zones de redynamisation
rurale. Il y a des zonages pour l'intervention en matière urbaine, avec des zonages qui
s'emboîtent : zones urbaines sensibles, zones de revitalisation urbaine, zones franches
urbaines. D'autres zonages sont gérés par d'autres ministères et ont des impacts en
matière d'aménagement du territoire. Il y a encore les zonages de niveau communau-
taire (zones d'objectif 2 et 5b) et les zonages des programmes d'incitation communau-
taire. Enfin, il y a des zones de compétence régionale ou même départementale, où des
collectivités mettent en oeuvre un certain nombre de politiques, en particulier pour la
promotion du développement local.

Cette multitude de zonages d'interventions, qui ne brillent pas par leur cohérence,
suscite un mécontentement à tous les niveaux :


162 lnsee Méthodes n° 76-77-78
- ils ne facilitent pas la lisibilité de l'intervention publique sur le territoire,

- ils ont des effets négatifs les uns sur les autres,

- ils ont des effets négatifs sur les projets territoriaux, sur les habitudes de travailler
ensemble d'un certain nombre d'élus, sur les dispositions de coopération intercom-
munale, quand par exemple une partie d'un SIVOM appartient à une zone d'inter-
vention et pas l'autre.

Voilà à peu près la situation actuelle.

La première loi d'aménagement du territoire de 1995 a fait émerger des espaces


pertinents, les espaces de projet que sont les pays ou certaines formes d'organisation
des agglomérations. Voilà sur quelles bases le Premier ministre va nous demander de
réfléchir pour introduire plus de cohérence dans les découpages et dans la territoriali-
sation de l'intervention publique.

Tout d'abord qu'est-ce qu'un découpage, qu'est-ce qu'un zonage ? Un zonage, c'est
principalement deux étapes : un première qui consiste à mailler le territoire, une
deuxième qui consiste à sélectionner un certain nombre de mailles. L'essentiel du travail
va porter sur la première étape : quelles peuvent être les mailles ? Quel maillage pourrait
servir de base à l'ensemble des découpages territoriaux pour l'application des politiques
publiques ?

Un certain nombre de découpages administratifs, de découpages électoraux ne corres-


pondent pas à une forme d'organisation du territoire, à des territoires homogènes qui
ont des projets en commun, des habitudes et des dispositions intercommunales.

Par ailleurs, émergent des mailles territoriales dans lesquelles les politiques publiques
s'appliquent et, surtout, les populations s'organisent. C'est sur ces mailles que nous
allons réfléchir. Plusieurs critères sont à prendre en compte dans la réflexion. D'une
part, la maille doit représenter une forme d'organisation du territoire :

- zone d'emploi, qui est la maille d'organisation du marché de l'emploi ;

bassins de vie, dans lesquels les populations se déplacent au niveau quotidien,


correspondant au périmètre d'accès à des services publics quotidiens, à des com-
merces, à des écoles ;

- autres territoires, territoires de projet, à l' intérieur desquels élus ou acteurs se mettent
d'accord pour mener des projets en commun : c'est par exemple la coopération
intercommunale, largement promue et encouragée.

Enjeux européens et modèles territoriaux 163


Voilà la forme de maillage du territoire sur laquelle nous sommes amenés à réfléchir.
Dans un premier temps, doivent se dégager un certain nombre de principes d'un
maillage qui doit être exhaustif (toute unité, toute commune appartient à une maille et
une seule). Nous aurons à recaler nos propres zonages d'intervention internes sur ces
maillages pour asseoir les zones d'intervention de l'État, des collectivités territoriales ;
il faudra assurer l'adhésion de l'ensemble des acteurs politiques et socio-économiques
à cette forme de territoire, et donc réfléchir à une forme de consultation des acteurs. Il
ne s'agit pas de rechercher une situation où toutes les interventions publiques s'appli-
queraient sur les mêmes zones.

Ce découpage doit tenir compte de la possibilité de mobiliser des indicateurs statistiques


pour mesurer l'évolution et la pertinence de ces territoires, et pour évaluer l'impact des
politiques que nous mettrons en oeuvre. Ce découpage doit donc se faire en utilisant les
compétences de l'Insee.

C'est une façon de se préparer à la discussion avec la Commission européenne sur les
futures zones d'intervention des objectifs 2 et 5B, qui devraient devenir un unique
objectif 2. Les découpages franco-français ne doivent pas être imposés par les critères
de découpage des zones d'intervention des fonds structurels. N'oublions pas en effet
que la politique communautaire est une politique complémentaire des politiques
publiques nationales. Il faut donc discuter avec la Commission européenne pour
appliquer les critères qui seront retenus dans les futurs règlements communautaires.

Gilles Decand : Avant quelques réflexions sur ce que j'ai entendu au cours de la journée,
je voudrais dire quelques mots d'une nomenclature qu'on utilise au niveau européen.
Quelqu'un a dit ce matin : "Après la monnaie unique, est-ce qu'il y aura un découpage
unique ?"

Je ne crois pas. Il existe un découpage communautaire qui s'appelle la nomenclature


des unités territoriales statistiques, la NUTS, qui a été mise au point dans les années
soixante-dix. Une force extraordinaire, c'est qu'elle existe ! C'est la seule nomenclature
territoriale au niveau communautaire. Elle s'appuie sur les découpages administratifs
des pays. En France, le niveau 2 correspond à la région, le niveau 3 au département ; le
niveau I correspond à la ZEAT et n'est pas utilisé. Le niveau 5 est la commune ; le
niveau 4 n'est pas défini.

La NUTS est un oiseau bizarre ; elle résulte d'un accord entre statisticiens, dans les
années soixante-dix, pour collecter des informations statistiques régionales. D'un seul
coup, dans les années quatre-vingt, elle a été utilisée pour autre chose, pour la politique
régionale communautaire. Dans les Règlements ayant trait aux fonds structurels, on a
vu apparaître des références à la NUTS : niveau 2 pour l'objectif 1, niveau 3 pour les
objectifs 2 et 5B. La NUTS n'est qu'un morceau de papier ; son statut juridique est nul.
Mais on y fait référence dans les Règlements et, mieux, dans les traités d'adhésion des
nouveaux États membres.


164 Insee Méthodes n° 76-77-78
Pourquoi ? Parce qu'elle s'appuie sur les découpages administratifs. Quand on parle
découpage communautaire, on cherche à s'appuyer sur les découpages administratifs.
Car il faudra quelqu'un pour mettre en oeuvre et c'est à ce niveau que l'autorité politique
existe. Mais cela pose problème aux statisticiens. On l'a vu dans les traités d'adhésion
récents, où beaucoup de discussion ont eu lieu avec certains pays qui voulaient isoler
des zones pour obtenir des fonds structurels. Ces problèmes ont été réglés, mais ils
peuvent resurgir. Le succès de la NUTS entraîne une certaine faiblesse : on est soumis
à des questions, à des pressions. Ceci n'est pas très grave. Mais surtout comment justifier
l'utilisation de la NUTS ?

Sur les zonages utilisés au plan communautaire, j'ai été surpris d'entendre ce matin,
par quelqu'un qui est à cette table, qu'il y aurait des zonages dans les tiroirs. Il n'y a
pas de zonage communautaire sur lequel on s'appuierait pour définir la politique
régionale. Le seul zonage, c'est la NUTS. Actuellement, une question se pose :
comment utiliser la NUTS, comment regrouper les unités de cette nomenclature en
utilisant un certain nombre d'indicateurs statistiques pour définir des zones qui béné-
ficient des politiques ? Mais il n'y a pas de zonage. À cela, plusieurs raisons. D'abord :
des zonages ? Pour quoi faire ? Si on définit un zonage, c'est qu'il y a un utilisateur.
Or, il y a une multiplicité d'interventions et donc de zonages.

Dans la brochure de l'Insee, j'ai compté 35 zonages pour la région Rhône-Alpes.


Imaginez s'il fallait gérer cela au niveau européen ! On ne va pas définir de zonage pour
l'ensemble de l'Europe. On a bien essayé dans le passé, notamment autour de la
question des zones d'emploi, ce que les anglophones appellent "Travel to work area",
fondées sur les déplacements domicile-travail. On a commandité un certain nombre
d'études dans les États membres. Cette notion existe dans 4 ou 5 pays, France, Pays-Bas,
Allemagne, et quelques autres, avec différentes définitions, avec une granularité diffé-
rente. La taille moyenne de l'unité pouvait être très différente.

Quand on a essayé de proposer une harmonisation, cela a été très compliqué. Vous savez
comme c'est difficile au plan national de mettre tout le monde d'accord sur un
découpage. Au niveau communautaire, la complexité est multipliée par 15. Comme il
n'y a pas de justification, de pression très forte, immédiatement la subsidiarité est mise
en avant et certains États membres nous disent : à quoi cela peut-il servir ? Cette
tentative, à la fin des années quatre-vingt, d'utiliser les zones d'emploi a été abandon-
née. On en est revenu à des découpages administratifs traditionnels.

On a connu les mêmes tentatives autour de l'agglomération urbaine. De plus en plus,


les questions urbaines émergent au niveau communautaire. Il y a un certain nombre
d'initiatives communautaires pour aider les quartiers, les agglomérations. Une demande
d'information statistique apparaît au sein de la Commission. On s'est posé la question :
comment allait-on définir les agglomérations urbaines ? Des études ont été faites. Là,
on a abouti à un certain consensus : continuité du bâti calée sur les découpages


Enjeux européens et modèles territoriaux 165
administratifs. On n'a pas commencé la collecte d'information statistique, mais on est
proche d'un accord.

Dans les discussions précédentes, on n'a pas posé la question de la collecte d'informa-
tion statistique et de la disponibilité des données statistiques. C'est un très gros
problème. Nos collègues de la politique régionale nous posent la question : "Qu'avez-
vous comme données statistiques" ?

Sur ce plan, vous ne pouvez pas savoir quel privilège a la France avec ses 36000
communes. Elles forment un maillage extraordinaire ; cette granularité du territoire
permet de regrouper comme on veut et d'avoir beaucoup de statistiques. Ce n'est pas
le cas dans tous les pays. Si on prend l'exemple extrême de la Suède, on a 250 communes
qui se partagent un territoire grand comme les deux tiers de la France.

Si on utilise la commune, on voit que cela n'a pas beaucoup de sens au niveau européen.
On cherche une solution avec les offices statistiques. Le problème, c'est que les
informations communales ne sont souvent disponibles que dans les recensements et les
chiffres sont très anciens. Dans les pays à registres, on peut faire un travail statistique
au niveau communal annuel, mais il y a peu de pays dans ce cas.

Pour terminer, deux mots sur la politique régionale. Toutes les statistiques sont orientées
vers la politique régionale, qui compte jusqu'ici 6 objectifs, dont 4 sont à vocation
régionale :

objectif 1 : PIB inférieur à 75 % du PIB moyen. En principe, NUTS2. En France,


sont concernés la Corse, les DOM et un petit bout du département du Nord, par
continuité avec certaines zones de Belgique ;

objectif 2 : déclin industriel (en principe NUTS3 : département) ;

- objectif 5B : agriculture (en principe NUTS3 : département) ;

- objectif 6 : inventé au moment de l'adhésion de la Suède et de la Finlande, pour les


régions quasi désertiques (au-dessous de 8 hab/km2).

L'idée actuelle est de n'avoir plus au niveau régional que deux objectifs : l'objectif 1,
avec le même critère (75 % du PIB moyen). Un second objectif regrouperait les objectifs
2, 5B et quelques actions urbaines.

Je ne sais pas comment cela va aboutir. Il ne s'agit que de propositions. L'accord n'est
pas encore réalisé entre les États membres.


166 Insee Méthodes n° 76-77-78
Mais quels indicateurs statistiques faut-il retenir, surtout quand on mélange les objec-
tifs : industriel, agricole et urbain ? Les critères peuvent être difficiles à définir et
l'information statistique nécessaire difficile à collecter.

Mais il faut s'y préparer.

Maurice Bourjol : Je voudrais évoquer deux ou trois points : surtout juridiques, mais
aussi sur le problème de zones transfrontalières.

On parle de pays, de coopération intercommunale, tout cela est très fantomatique. Je


n'arrive pas à saisir ce que c'est un pays, un bassin de vie, un bassin de vie quotidienne,
un bassin d'emploi. La population qui paie des impôts et qui sera appelée à payer des
impôts à ce niveau-là, on ne lui demande pas son avis.

Un autre problème qui me turlupine, mais c'est moins grave, pour l'instant, c'est celui
des critères de découpage :

- les experts n'ont pas les coudées aussi franches qu'on veut bien le dire ; ils sont
limités par un cadre idéologique dans lequel se construisent ces espaces nouveaux ;

ce cadre idéologique qui pose la question des grandes régions européennes, si elles
existent, s'applique-t-il aux pays, au sens de l'arrondissement ? L'Union Européenne
est-elle compétente en tous ces domaines ? Au train où vont les choses, ce ne sera
plus la peine d'élire des députés, des maires, des conseillers généraux. On réglera
tout à Bruxelles.

1. Critères idéologiques

Il y a un problème qui se reflète dans tous les débats idéologiques sur la nationalité et
l'immigration. C'est la conception même de la nation qui est en jeu. Est-ce que la nation
repose sur le droit du sol, sur la base d'un contrat citoyen, quelque soit la couleur de la
peau ou est-ce qu'elle repose sur l'ethnie ? C'est important car certains pays européens
pratiquent les critères ethniques.

Quand je parlais tout à l'heure, je m'étais muni d'un viatique. J'ai entendu parler
de M. Brunet, qui a écrit des choses très bien, que j'ai lu cet été et qui nous dit que les
bureaux de Bruxelles ont découpé l'Europe en un espace nouveau qui défie la logique,
parce qu'il relève de principes totalement différents ou de visions très passéistes de la
géographie européenne et même de la géographie tout court, non sans arrière pensée
de politique ordinaire (c'est dans son bouquin sur l'aménagement du territoire euro-
péen, p. 115).

Si découpage il y a, ce découpage repose, pour moi, sur une base ethnique et raciale,
qui démembre la France sous prétexte de répartir des fonds structurels. Je rappelle

Enjeux européens et modèles territoriaux 167


d'ailleurs que bientôt ces crédits seront répartis à montant inchangé sur un plus grand
nombre de pays. Je pense à l'objectif 1. Je serais curieux de savoir qui va en bénéficier.
Aujourd'hui, l'objectif 1 consomme 70 % des fonds structurels. Deux pays se partagent
40 à 45 % de ces crédits : l'Allemagne et l'Espagne.

2. Le problème se pose-t-il à propos de "pays" ? L'histoire des pays, c'est un serpent


de mer, qui resurgit quand les politiciens n'ont rien d'autre à se mettre sous la dent.

Dans la loi du 4 février 1995 (loi Pasqua), il est fait état de bassins de vie qui, par leur
étendue, ressemblent à un arrondissement, tandis que les bassins de vie quotidienne
seraient de la taille du canton. On est en train de découper les pays suivant le procédé
cher à Bernadette de Lourdes : on "constate" l'existence du pays. En droit, c'est
curieux !

Le projet tente d'aligner les structures locales sur celles de nos voisins, en particulier
allemands. Il consiste à placer le pouvoir au niveau de l'arrondissement, que nous
appellerions le Kreiss si nous avions le temps, et à conserver la base de grandes
communes éventuellement regroupées ou fusionnées au sein d'établissements publics
à fiscalité propre.

Voilà à peu près le projet ! Il y a un article du code des communes qui prévoit les fusions
de communes, d'EPCI à fiscalité propre après deux ans d'ancienneté. Voilà le méca-
nisme. J'ignore si c'est la politique qu'envisage la Datar. Après tout, on a changé de
gouvernement. En tout cas, c'est ce qui était à l'ordre du jour.

Si on fusionne 15 000 communes, il n'y aura plus d'instrument statistique. Alors, je me


réjouis d'entendre que vous souhaitez qu'il reste beaucoup de communes.

Dernière observation, sur ces problèmes de pays, on a fait une expérience d'EPCI à
fiscalité propre. Aucun bilan n'a été dressé. En France, on lance des effets d'annonce
et on laisse courir. Le Conseil des impôts, qui a fait des propositions récentes sur la Taxe
Professionnelle, l'a dit. Le rapporteur de la loi de finances des collectivités locales, M.
Migaud, l'a dit. On ne sait pas ce qui s'est passé. On sait qu'une bonne partie des EPCI
sont des coquilles vides. On sait que la fiscalité des EPCI a augmenté de 12 % en 1997
au lieu de 4 à 5 % dans les communes. C'est un problème. Les communes sont en train
de payer les 3 % de Maastricht. Elles ont 16 MdF de moins que l'équilibre. Ce n'est
pas moi qui le dis, c'est l'audit dressé en juillet dernier à la demande du Premier
ministre. Alors, si c'est pour créer de nouveaux échelons destinés à lever l'impôt, on
doit se poser des questions.

Dernière question : la compétence de l'Union européenne. Si on prend la Constitution


française, l'Union européenne n'est pas compétente pour imposer quelque structure
que ce soit. Elle n'est pas compétente parce que le Conseil Constitutionnel a statué, à
propos de la Corse, que les notions de pays reposant sur les notions de peuple corse, ou


168 Insee Méthodes n° 76-77-78
de peuple basque, sont en contradiction avec la Constitution qui ne connaît que des
citoyens. C'est d'ailleurs valable pour le problème de la représentation féminine. Sous
cet angle, la libre administration des collectivités locales est un principe constitutionnel
de notre texte.

Alors, l'Union européenne est-elle compétente ? En réalité, oui ! Je renvoie à ce que


disait M. Mazeau, président de la commission des lois de la précédente législature, et
d'autres diraient la même chose. En vertu de la jurisprudence de la Cour de Justice des
Communautés européennes, aucun texte ne peut être opposé aux lois européennes : loi
d'état brise loi de pays !

Sous cet angle, il n'y a pas grand chose qui empêche l'Europe de faire les découpages
les plus farfelus, tel que celui que j'ai sous les yeux. C'est un point de vue de juriste.
Et on sait que les juristes ne disent jamais les choses simplement. Le pouvoir de l'Union
Européenne est extrêmement étendu. S'il y a litige, c'est la Cour de justice des
Communautés européennes qui tranche. Et l'on sait que la Cour de Justice des
Communautés européennes a une jurisprudence très intégrationniste. On risque le pire !

Antoine Bailly : En fait, la question que je me pose, c'est pourquoi cette frénésie des
découpages. Après une dizaine d'années, après une période stable, on a l'impression
que d'un seul coup on a une frénésie de découpages.

Je m'interroge sur le sens de ces découpages. Ce n'est pas lié au hasard. On le constate
au Québec, on le trouve dans tous les pays du monde et pas seulement en Europe.

Nous changeons de modes de régulation. L'État-nation, l'État-providence n'arrive plus


à remplir ses engagements face à des régions qui ont des difficultés, face à des villes
qui commencent à récupérer l'essentiel de la croissance, il y a des carences qui se
manifestent. Il faut trouver des formes de régulation. Ces formes amènent de nombreu-
ses régions du monde à imaginer des stratégies. Alors on parle de mailles, de territoires.
Et on voit même, dans des pays où c'est plus violent, inventer de nouvelles citoyennetés.
Regardez les pays de l'Est ou le Liban.

Au-delà du découpage, on va beaucoup plus loin. On pense à l'identité qui est


sous-jacente à ce découpage. Il n'y a pas de découpage viable s'il n'y a pas d'identité,
de sens à ce territoire et ce que je constate, c'est qu'on a commencé à parler de
communautés plurinationales en montant des marchés européens, l'ALENA, MERCO-
SUR, qui ont donné l'impression qu'on allait vers un système-monde sans frontière.
Richard O' Brien écrivait en 1983 "The end of geography" : il n'y a plus de limites ;
c'était il y a 13 ans. Cela change vite ! Depuis cette date, on a créé plus de 8 000 km
de frontières en Europe. Le phénomène ne s'est pas arrêté.

Et bien sûr de nouvelles régulations vont se mettre en place. Il y a des régions qui
poussent, qui croissent. On parle d'état urbain, d'état communautaire, de super-agglo-

Enjeux européens et modèles territoriaux 169


mération et, d'un autre côté, d'angles morts des territoires. Mais face à ces nouvelles
régulations, je me demande si on ne perd pas un peu de bon sens.

Quand j'étais jeune, on m'a appris à tricoter. Cela arrive, même aux garçons. On m'a
appris à faire un pull. Il fallait chercher des mailles. Je n'ai jamais très bien fait et j'ai
fini par faire du patchwork. Il s'agit de sortes de couvertures dans lesquelles on assemble
des carreaux. C'était bien pour un lit, pour deux lits. Quand il y eut une dizaine de
couvertures, le résultat n'était pas terrible, avec des tas de couvertures à dimensions
inutilisables.

Quand on parle de pays, de bassins de vie, de bassins d'emploi, de territoires de projet,


de zones d'intervention, je me demande si on n'est pas en train de faire du patchwork,
comme j'en faisais à une certaine époque, et si on ne construit pas cette Europe comme
un puzzle en collant des morceaux, sans se poser la question de qui vit dans ces
territoires. Qu'est-ce qu'en pensent les gens ? Qu'est-ce qu'ils s'imaginent ? Il y a des
géographes, il y a des sociologues qui savent bien que les personnes ont des images,
ont un vécu. Est-ce que l'essentiel du découpage, ce n'est pas de parler de ces nouveaux
territoires en terme d'identité. Si on ne leur donne pas de sens, il faudra des années pour
passer de l'aire au territoire.

Mais en a-t-on besoin ? Est-ce qu'il ne faut pas plutôt s'appuyer sur le bon sens d'une
série de personnes ? Actuellement, il y a des forces qui sont en train de modeler un
nouveau découpage de l'Europe, qui n'est pas le découpage ancien, qui n'est pas le
découpage des statisticiens, qui aura une cohérence, la cohérence de l'homme qui va
lui donner une citoyenneté, sans doute pas celle qui existait dans le temps.

Quand on découpe, je me demande toujours pour qui, pourquoi, pour quoi faire.


170 Insee Méthodes n° 76-77-78
LA NÉGOCIATION DU DÉCOUPAGE TERRITORIAL
INTRODUCTION
J. Frébault

Les questions de découpage sont au coeur de notre capacité à comprendre ce qui se passe
dans nos territoires et à comprendre comment ils fonctionnent et comment ils s'articu-
lent avec leur environnement.

Je voudrais vous livrer trois types d'interrogations :

I - Le constat que nous sommes nombreux à faire est qu'il y a un fossé entre les
découpages institutionnels et les réalités géographiques et urbaines qui sont celles des
territoires aujourd'hui et qui ont beaucoup évolué dans les 20 ou 30 dernières années.

Au moins en France, mais les témoignages des autres pays nous éclaireront utilement, on
sait à quel point les découpages institutionnels enferment dans un certain nombre de
modèles, dans un certain nombre de logiques dont on a beaucoup de mal à se démarquer.

Dans le cas de l'Isle d'Abeau, ville nouvelle qui est dans le nord-Isère, à l'est de la
Région Urbaine Lyonnaise, nous avons beaucoup de mal, avec l'Insee, à la fois à
observer et à décrire notre appartenance à cette aire métropolitaine lyonnaise. Une
seconde difficulté, c'est de décrire une ville nouvelle qui n'est pas une agglomération
compacte, mais une agglomération en archipel, avec un périmètre qui s'étend à
l'extérieur du périmètre institutionnel de la ville nouvelle.

2 - Nous avons de plus en plus le sentiment d'appartenir à plusieurs territoires. C'est le


territoire de proximité qui s'identifie au quartier ou à la commune, mais c'est aussi le
territoire aggloméré, le territoire de l'aire métropolitaine, le territoire régional et c'est
parfois plusieurs territoires agglomérés qui se recoupent.

De plus en plus, les cartes sont brouillées. Réalité incontournable car le citoyen
d'aujourd'hui est de plus en plus mobile et, avec le développement des communications
physiques ou immatérielles, a de plus en plus de références ou de repères sur des
territoires différents. Comment décrire cette réalité beaucoup plus complexe ?

3 - Quelle capacité avons-nous à décrire comment fonctionnent ces territoires entre


eux ? Quand les géographes ou les urbanistes construisent des zonages, j'ai toujours
une frustration qui est liée au fait que ces découpages nous enferment à l'intérieur d'un
territoire.

Introduction 173
L4 GÉ 0 G

répartitions, sous-ensembles et
réseaux territoriaux
FERL4I.V0
IRES-PlEk10.\TE

géographl,2 administrative

bu
- l'étude des critères de délimitation à même de déterminer les répartitions territoriales
et sous-ensembles ou réseaux de connexion, par rapport à un objectif spécifique de
nature, généralement, institutionnelle ;

- l'étude des limites territoriales de l'exercice de fonctions publiques ;

- l'étude de l'organisation territoriale et des finalités de telles fonctions ;

- l'évaluation de l'efficacité tant des répartitions caractérisées que de leur organisation


territoriale.

Il existe donc un courant de recherche qui vise à identifier les éléments, de tracer dans
le territoire des limites, des frontières, des seuils, à travers lesquels définir les objets
élémentaires du territoire en question. Dès que les unités élémentaires de base ont été
adoptées, en général les communes, on procède à :

- l'identification des indicateurs de référence et des critères significatifs par rapport à


l'objectif à atteindre

- le calibrage et l'identification des seuils quantitatifs que ces critères doivent respec-
ter

- l'explicitation du processus d'agrégation des unités de base et la constitution de la


répartition et des groupes élémentaires qui la constituent.

Le but est de donner un nom précis et mesurable aux objets territoriaux et de découper
le territoire en objets élémentaires homogènes. Chaque découpage du territoire définit
des objets de ce type.

2. Le paysage institutionnel
Le "paysage institutionnel" est un système dynamique et symbolique qui se présente
soit en tant qu'appareil sémiotique soit en tant que modèle de phénomènes réels, de
nature sociale et économique, et modèle de genre de vie. La région est l'espace dans
lequel cette forme d'organisation sociale et économique, ce "genre de vie", se déploient.
Les données statistiques donnent un sens à la comparaison entre les différentes "cris-
tallisations" territoriales, leurs découpages, leurs zonages, et déterminent particularité
et homogénéité au travers lesquels se dessine la frontière toujours mobile et indéfinie
des processus réels (voir encadré).

La morphologie du territoire reste présente par différents aspects physiques et naturels :


le climat, la structure du terrain, les cours d'eau, la flore. Ces références existent et se

176 Insee Méthodes n° 76-77-78


configurent aussi bien comme "obligations et lois territoriales" que comme "caracté-
ristiques orographiques et morphologiques". En ce sens, les actions régionales à même
de repérer et d'engager des ressources s'insèrent d'une manière claire dans le contexte
territorial en défense des équilibres existants.

Sont également examinés les aspects économiques ; dans ce cas, on voit émerger de
nouvelles définitions sur les "fonctions économiques". La région économiquement
spécialisée (le "District Industriel", par exemple) peut être interprétée comme une
forme d' homogénéité localisée. Son opposé, en termes économiques, peut être la région
fonctionnelle, qui définit sa propre identité économique dans un réseau ayant des
fonctions économiques distinctes et mutuellement nécessaires au développement. Le
développement des "réseaux de communication et des niveaux d'accessibilité" apparaît
donc déterminant. Enfin, tout autre apparaît la troisième modalité de développement
basée sur le concept de région polarisée, dans laquelle l'Aire Métropolitaine joue un
rôle particulièrement significatif en tant que centre moteur.

En dernier lieu, sont examinés les "services à la personne", les "travaux publics" et la
"gestion du territoire" ainsi que l'organisation propre de l'Etat, à savoir "défense,
sécurité et justice" et "comptabilité et finance".

Tout cela est présenté dans le travail multimédia que l'IRES-Piemonte a effectué sur la
géographie administrative de la Région Piémont. Les cristallisations institutionnelles
du territoire constituent, dans l'ensemble, une multiplicité complexe de perception de
l'espace régional, que nous avons tenté de restituer dans l'élaboration de l'hypertexte
"La Géographie Administrative du Piémont" et donc à travers des renvois et des "jeux
relationnels" entre les diverses répartitions.

L'espace socio-économique peut être pensé comme l'ensemble des relations que les
systèmes économiques et leurs acteurs établissent avec d'autres systèmes et avec
d'autres acteurs. Tout cela se produit sur un territoire qui n'est pas indifférent aux
dynamiques sociales, mais est plutôt modelé par celles-ci tout en gardant d'elles une
mémoire dans les découpages, dans les divisions administratives, dans les réseaux de
trafic, etc. Le territoire se structure suivant une pluralité de modes et en particulier
comme expression géomorphologique, comme contenu d'un plan, comme champ
dynamique de forces, comme ensemble homogène, comme champ normatif et admi-
nistratif.

La géomorphologie du territoire est une partie de la géographie descriptive qui informe


des signalements territoriaux, des caractéristiques orographiques, etc. Ces caractéristi-
ques se sont cristallisées dans des "découpages" particuliers que mettent en évidence
les Altimétries et les Zones Agraires, de l'Institut de statistique italienne (ISTAT), la
classification des territoires en Montagnes, Collines, Collines déprimées et Plaines, les
domaines des Communautés Montagnardes, ceux des Régions agricoles.

La géographie administrative régionale 177


Nombre d'obligations et de lois territoriales reparcourent la structure géomorphologi-
que et explicitent les nombreuses ressources environnementales qui se déploient sur le
territoire régional. C'est le cas des Aires Protégées et Parcs, des aires soumises aux lois
de sauvegarde du paysage, des Zones boisées, des Bandes montagnes, etc. Ressources
quelquefois insérées dans des programmes de sauvegarde et de gestion du territoire.

Une troisième modalité est donnée par l'espace entendu comme champ dynamique de
forces. Il existe sur le territoire diverses attractivités, positives ou négatives, qui créent
des situations innovantes pour les acteurs socio-économiques. Le champ de forces peut
être représenté par des entités dynamiques, des pôles et foyers, des noeuds, d'où se
dégagent des forces centrifuges et vers lesquelles se dirigent des forces centripètes.

Même dans ce cas, les relations tendent à se structurer et à définir des frontières
territoriales particulières. Ainsi les Districts industriels de PMI, les Bassins de transport,
les Zones de destination des fonds structuraux CEE, c'est-à-dire les Aires de déclin
industriel (Objectif 2), etc., tous ces découpages expriment des relations et des actions
particulières, des connotations sociales et économiques particulières de domaines
territoriaux spécifiques qui varient dans le temps.

Une autre modalité de l'action territoriale fait référence à l'espace homogène. La région
homogène peut être entendue aussi bien au sens local - c'est le cas, par exemple, des
districts industriels des PMI ou bien de l'Aire métropolitaine, ou encore des Systèmes
locaux du travail (bassins d'emploi) - que dans le cadre d'objectifs relatifs à une large
étendue. C'est dans ce cadre que rentrent les tentatives de programmation des années
soixante et soixante-dix qui ont engendré les Bassins de vie, les Zones de vie et les plus
récentes Aires Programme.

De plus, l'espace socio-économique et territorial est un espace réglé par des normes.
Nombre de services qui se basent sur des valeurs sociales acquises et sur les droits sont
offerts par des établissements organisés territorialement. Le droit à la "santé", à la
"culture", à I "'habitation", etc. ne sont que certaines de ces normes sociales et, souvent,
en opposition à une rationalité économique rigide. En ce sens, les normes définissent
un cadre spécifique dans lequel l'action économique peut se structurer ; elles défendent,
à travers la "sécurité et la justice", des modes de vie acquis, des traditions, des valeurs
transmises, des goûts, qui structurent la société.

Il existe également une autre "cristallisation" du territoire qui tient à son histoire
administrative (Gambi L. e Merloni F, 1995) et qui s'exprime par les divisions
constitutionnelles du territoire national : départements, Régions et Communes, qui sont
les éléments de référence spatiale maximaux et minimaux de la recherche de l'IRES-
Piemonte.

Enfin, dans le sens spatial, le paysage administratif peut être organisé en trois typologies
qui sont respectivement les maillages, les zonages et les réseaux territoriaux.

178 Insee Méthodes n° 76-77-78


3. Les maillages territoriaux
Par "maillage" (A. Erba et annexe, 1990), on entend une division homogène, complète
et exhaustive du territoire. Lorsqu'on tente de découper une portion de territoire, on
adopte en tant que référence la catégorie plus ou moins implicite de région homogène.
Elle peut être définie par des modalités systémiques : on fixe un nombre 'n' de
pré-requis au moyen duquel on construit la fonction d'homogénéité et, par conséquent,
on vérifie quels sont les pré-requis identifiés, présents dans les aires territoriales
spécifiques. La classification et la détermination des limites sera alors donnée par la
présence ou l'absence, sur les aires objet, des pré-requis multiples nécessaires, de telle
manière qu'aux régions homogènes correspondent des pré-requis identiques.

Il est clair que cette procédure implique une analyse des propriétés définissant l'homo-
généité territoriale et cela entraînera des choix entre les infinis pré-requis possible. En
pratique : quelles sont les propriétés qu'il est nécessaire de fixer pour définir l'homo-
généité d'une région territoriale ? Combien de pré-requis est-il nécessaire de formuler ?
Ici le caractère objectif de l'analyse ne peut qu'intervenir avec les options subjectives
relatives dans le but de poursuivre, aux options politiques, aux possibilités et disponi-
bilité des données, etc.

En affirmant que "la région homogène (...) correspond à un espace continu dans lequel
chacune des parties constituantes, ou zone, présente des caractéristiques le plus possible
proches de celle de l'autre", Boudeville (1980) met en évidence l'impossibilité de
définitions précises et catégoriques et renvoie donc aux choix qu'on fait lors de la
détermination d'une découpage. Il en ressort que la "structure socio-économique et
administrative" ne définit jamais un ensemble précis ; de ce fait, les maillages, les
sous-ensembles et les réseaux dont on parle lorsqu'on définit un territoire se ressentent
de cette première condition.

Une seconde condition à prendre en considération est relative au fait que les limites
régionales, même institutionnellement bien déterminées, sont toujours susceptibles
d'évolution. Ce mouvement est un mouvement d'idées, d'organisation historique et
institutionnelle, de culture, de production et reproduction selon que l'on parle de régions
en sens historique, géographique, administratif, urbain, etc. Ce mouvement fait en sorte
que certaines répartitions disparaissent - c'est le cas des Zones de vie, par exemple - et
que d'autres naissent.

Au Piémont, dès le début des années soixante, on s'est sensibilisé à l'identification des
Bassins de vie, c'est-à-dire des systèmes territoriaux homogènes découpés afin d'ob-
tenir dans la région une distribution juste des ressources humaines et matérielles en se
centrant sur un bassin d'emploi autour d'un noeud urbain important. L'IRES travaillera
afin de réaliser cet objectif dans les années soixante et arrivera à proposer dans le
"Rapport de l'IRES pour le programme de développement du Piémont" de 1967,
l'articulation de la région en 15 Aires écologiques. Sur cette base méthodologique vont

La géographie administrative régionale 179


se constituer les Zones de vie, les Bassins de Transport et, substantiellement en
coïncidence, les Aires Programme.

Ces répartitions qui, à l'origine, ont été pensées comme axes de référence des politiques
de programmation se sont peu à peu dessinées dans leur être en tant que simples objets
administratifs, toutefois chargés d'attentes politiques excessives, d'une conception de
la gestion territoriale qui attribuait à l'instrument du plan et à la programmation
régionale des valences ne répondant pas aux possibilités réelles, aux instruments
effectifs, à la force des intérêts et des sujets qui agissent sur le territoire. De toute façon,
des répartitions de base demeurent, qui ont engendré, à travers leur subdivision dans
des cadres plus spécifiques, les Agences locales pour l'emploi, les Secteurs sanitaires
et bon nombre des répartitions qui figurent dans la Région.

4. Les zonages territoriaux (ou sous-ensembles)


Un exemple canonique de zonage territorial est donné par les Aires Métropolitaines.
Elles ne constituent pas une partition du territoire. En Italie, Svimez (Cafiero et Busca,
1970) a identifié les "Aires métropolitaines" comme des agrégations de communes
contiguës qui, dans l'ensemble, dépassent 100000 hab., 35000 employés extra-agricoles
et 100 hab/km2. Dans les années quatre-vingt, une version ultérieure du modèle
(Cafiero et Cecchini, 1990), dans lequel on a introduit de nouveaux critères comme
celui inhérent au rapport entre résidence et lieu de travail, a identifié 39 "aires urbaines",
dont 3 aires métropolitaines avec plus de 3 millions d'habitants en conurbation (Milan,
Rome et Naples), 11 "grandes aires urbaines" comprises entre Turin et Catane, et 25
aires urbaines plus petites. Au total, ces "villes étendues" rassemblent 31,7 millions
d'habitants (55 % de la population du pays) dont environ la moitié dans la seule aire
métropolitaine milanaise. Elles réunissent 1449 communes et occupent 11 % de la
superficie nationale.

Les villes apparaissent donc comme des objets qui ont en commun une série d'indica-
teurs mesurables. Le processus de classification qui, dans ce cas, caractérise un seul
sous-ensemble en opposant aux villes le reste du territoire (les non-villes) peut être plus
ou moins complexifié et définir des constantes diverses, clusters plus ou moins ouverts
ou flous (analyse fuzzy).

Un autre exemple à signaler est donné par la "cristallisation" statistique qui a identifié
des groupes homogènes dans les divers centres urbains. En Italie, l'ISTAT (ISTAT,
1986) a réalisé une classification des communes en quatre groupes à l'aide d'une
analyse en composantes principales, effectuée sur une douzaine de variables : densité,
taux d'activité, pourcentage de population active non agricole, pourcentage d'adultes
ayant le baccalauréat, taux de chômage, taille moyenne des familles, pourcentage
d'actifs occupés en dehors de la commune de résidence, proportion de logements en


180 Insee Méthodes n° 76-77-78
propriété, typologie des logements et nombre de téléphones par habitant. Le premier
facteur, définissant justement le degré d'urbanisation, a permis de distinguer 862
communes urbaines, regroupant 51 % de la population nationale et 10,7 % des com-
munes, 2815 communes semi-urbaines (23,7 % de la population et 34,8 % des commu-
nes), 2259 communes semi-rurales (6,8 % de la population et 27,9 % des communes)
et 2150 communes rurales (18,5 % de la population globale et 26,6 % des communes
totales).

Il existe des classifications similaires en France, où depuis 1962 l'Insee distingue les
"communes-centres" (villes isolées ou communes qui donnent le nom à une agglomé-
ration urbaine multi-communale), les "communes de banlieue", les "communes rurales
appartenant à des Zones de Peuplement Industriel et Urbain" et les communes rurales
en déclin ou en stagnation désignées comme "communes rurales profondes". En
Espagne et en Grèce, où on regroupe la population en zones urbaines (avec plus de
10000 hab), semi-urbaines (entre 2000 et 10000 hab.) et rurales. Aux Pays-Bas où on
classifie les communes comme rurales, rurales urbanisées, communes-dortoir et com-
munes urbaines, ainsi que dans d'autres pays avec des classifications parfois complexes,
comme le Danemark qui regroupe les communes en trois typologies et douze classes
selon la dimension du noyau urbain principal (Pumain D., 1991).

Par conséquent, chaque classification caractérise plusieurs sous-ensembles territoriaux.


Sont également des sous-ensembles les Zones Transfrontalières, les Communauté
Montagnardes, les Zones de Destination des Fonds Structuraux CEE, ainsi que les Aires
de District Industriel des PMI, qui constituent un exemple canonique de construction
d'un zonage territorial correspondant à un objectif spécifique, de politique industrielle
régionale pour les PMI.

5. Les réseaux territoriaux


Il existe une troisième modalité de découpage des fonctions qui est de type réticulaire.
Un réseau est fondamentalement une paire G = (X,R), où X est l'ensemble des noeuds
du réseau et R l'ensemble des relations qui les relient. A la différence d'un graphe, R
ne représente pas une relation en termes de flux entre deux noeuds. Etant donné cette
définition, on peut expliciter une série de conditions relatives aux réseaux et parler de
sous-réseau, de réseau complet, de réseau hiérarchique ou arbre, de parcours du réseau,
de longueur du parcours et de son optimatisation, de réseau fortement ou faiblement
connexe, etc. En matière de territoire, les réseaux sont classés en trois types : réseaux
à hiérarchie déterminée, réseaux multipolaires et réseaux équipotentiels (Dematteis,
1991).

Les premiers, les réseaux à "hiérarchie déterminée", sont des systèmes territoriaux en
équilibre de type hiérarchique, dans lequel les relations entre les noeuds sont dissymé-

La géographie administrative régionale 181


triques et définies entre les valeurs de seuil et portée qui lient les noeuds aux aires
complémentaires respectives.

Les "réseaux multipolaires" agissent sur plusieurs noeuds en une combinaison de


relations, basées principalement sur la complémentarité, qui structurent des processus
cumulatifs de développement local spécialisé. Ils n'ont pas de centre ou de limites
définies.

Les "réseaux équipotentiels" ne différent des réseaux multipolaires que par le fait qu'ils
ne sont pas sujets aux processus cumulatifs orientés à la spécialisation territoriale mais
sont à tendancielle indifférence de localisation.

Lors du travail de systématisation par un hypertexte que l'IRES-Piemonte a conduit,


afin d' illustrer à travers des techniques multimédia la géographie administrative de la
région, a été privilégié l'aspect zonal grâce auquel on explicite, en général, la structure
même de l'organisation administrative. L'aspect réticulaire a déjà été l'objet d'un travail
"ad hoc" du CSI (Consorzio per il Sistema Informatico del Piemonte - Consortium pour
le Système Informatique du Piémont). Celui-ci, dans une recherche sur plusieurs
consortiums communaux existant dans la région, a abordé les services à réseau tels que
les réseaux "Télécom" (téléphones), "ENEL" (énergie électrique), "ANAS" (rues),
"Italgas" (gaz), "Ferrovie" (Chemins de fer), qui concernent en général le contexte
national et qui sont, à l'heure actuelle, en phase de réaménagement profond, passant de
régies de droit public à régies de droit privé.

6. L'étude de l'IRES-Piémonte et ses résultats


Trois motivations sous-tendaient l'étude de la géographie administrative de la région
Piémont :

- le débat sur le fédéralisme et/ou la décentralisation administrative implique en


premier lieu une connaissance exhaustive du moteur de l'organisation régionale ;

- une réorganisation des petites communes et la tentative de la Région Piémont d'en


réduire le nombre, à travers des formes de participation ou d'agrégation, qui
requièrent une connaissance spécifique des structures existant sur le territoire
régional

- les politiques, qui nécessitent toujours de nouveaux découpages alors que la con-
naissance des anciens pourrait aider à en réduire la redondance et à se concentrer sur
certains d'entre eux. En effet, on pourrait définir des cas optimaux en regard des
divers thèmes et des diverses politiques à réaliser.

182 Insee Méthodes n° 76-77-78


Le débat sur le fédéralisme est une question qui n'est pas encore résolue dans le cadre
national. Pour le moment, il y a un réel processus de décentralisation - vers les régions,
les provinces et les communes - de très nombreuses fonctions publiques relatives à
l'environnement, à la gestion des ressources territoriales et à la protection du sol, à la
protection civile, aux ouvrages publics et au cadastre, à la viabilité et aux transports, et
des autres secteurs administratifs ne concernant pas l'armée, la justice et la finance.
Cette décentralisation a pour objectif l'assouplissement et une plus forte organisation
de la machine administrative publique, qui conserve la définition des adresses et des
critères généraux, la décentralisation de la gestion de l'appareil administratif et des
services collectifs qui sont souvent peu rentables et à coût élevé de gestion.

Toutefois, certaines questions restent ouvertes, à savoir celles relatives au rôle, désor-
mais dépassé ou en voie d'expiration après la constitution de l'Europe Unie, des régions
avec un statut spécial ou les questions relatives à l'harmonisation de la taille des Régions
(Pacini M. et al., 1993).

De notre point de vue, l'étude de la géographie administrative de la région Piémont


visait simplement à répondre à une question de connaissance et à fournir un instrument
utile au décideur public : combien y a-t-il et quelles sont les divisions administratives
présentes dans la Région Piémont ? Voici la question initiale.

La seconde question concerne la problématique de l'organisation institutionnelle que


la Loi 142 de 1990 devait résoudre et qui est encore aujourd'hui à l'ordre du jour. En
effet, si les rôles de gouvernement et les fonctions des régions et provinces se sont
précisés ou, de toute façon, sont en train de se préciser, subsistent deux problèmes de
contexte local, qui concernent, d'une part, la formation des aires métropolitaines et la
définition d'une politique stratégique des grandes aires urbaines et, d'autre part,
l'agrégation des communes de petite dimension. Ce dernier problème se pose surtout
pour les régions proches de la France et de la Suisse (Piémont et Lombardie), où la
fragmentation de la grille communale est majeure.

Ces questions requièrent des instruments et des moyens adaptés, tant législatifs que
financiers, qui vont au-delà de notre compétence. Avec notre travail, qui est une sorte
d'atlas multimédia de l'administration territoriale de la Région, nous avons tenté de
mettre en évidence les appartenances communes qui intéressent les différents bassins
de communes limitrophes et qui, souvent, sont là pour démontrer l'absence de fonde-
ment, le gaspillage et l'incohérence de quelques divisions qui forment la grille admi-
nistrative communale de la Région. Bon nombre de communes qui appartiennent aux
mêmes unités administratives dans chaque champ et secteur peuvent à notre avis
constituer des "réseaux locaux administratifs" et des services qui optimiseraient tant la
gestion que la fonctionnalité du service en question.

Qu'émerge-t-il de l'étude sur la géographie administrative du Piémont ? Il nous semble


important de mettre en évidence certains points analytiques.

La géographie administrative régionale 183


En premier lieu, dans la plupart des cas, les principes de coïncidence entre territoire des
collectivités locales et territoire des administrations fonctionnelles et d'exhaustivité
sont respectés : c'est le cas pour les Archives Notariées, les Forces Armées. C'est aussi
le cas des Communautés Montagnardes, des Agences locales pour l'emploi, découpages
fonctionnels administratifs définis par l'Etat.

Cependant, on remarque que le principe de coïncidence est de moins en moins respecté


et respectable, parce que nombre de fonctions économiques et sociales dépassent les
cadres territoriaux définis par l'article 114 de la Constitution (la République se répartit
en Régions, Provinces et Communes). Cela se produit sur l'ensemble des trois ordres
territoriaux, mais plus particulièrement au niveau :

- provincial, qui n'est pas respecté par exemple pour les Secteurs Sanitaires, pour les
Districts Scolaires, pour le Système Bibliothécaire Régional, pour les Aires de
Gestion de la Construction Résidentielle Publique, pour les Aires de Préservation
du Patrimoine Boisé, pour les aires de District Industriel de PMI. On pourrait penser
qu'étant donné ces découpages de compétence de la région, il y a une intention
institutionnelle, mais alors comment expliquer les Tribunaux de compétence minis-
térielle, Ministère de la Justice ;

- au sujet de la Vallée d'Aoste. Nombre de découpages publics comprennent égale-


ment la région d'Aoste. Ils vont des compétences territoriales de la Cour d'Appel
de Turin au Commandement Régional de la Gendarmerie, au Commandement des
Forces Armées, à la Surintendance scolaire, aux Ouvrages Publics du Ministère des
Travaux Publics, ex Génie Civil, aux compétences régionales INPS, etc. Cette
situation suggère quelque chose pour une réforme fédérale et/ou pour la décentrali-
sation des fonctions publiques.

Enfin, le principe de coïncidence n'est pas respecté dans le cadre des politiques de
l'Union Européenne (même au niveau du découpage élémentaire communal : l'objectif
2 ne concerne qu'une partie de Turin) ; par conséquent, on est en dessous du NUTS5
qui est la base minimale UE. Cela en ce qui concerne la morphologie institutionnelle.

En ce qui concerne la question de l'agrégation des communes avec une élaboration


ultérieure, à partir de ces données de base, nous avons vérifié la redondance des
découpages. En pratique, nous avons sommé divers découpages pour déterminer les
bassins minimum d'agrégation. C'est comme si nous avions mis un transparent sur un
autre et donc, découpé les bassins communs. Les bassins qui résultent de cette
désagrégation encore en cours d'élaboration - qui peut donc être entachée de petites
erreurs numériques (mais ce sont des ordres de grandeur très intéressants) -. Ce seront
des entités communales proches qui auront toutes les mêmes correspondances admi-
nistratives et de services, n'ayant donc aucune raison de rester séparées, ni en termes
fonctionnels ni en termes de services et d'appartenance. On a subdivisé les différents
découpages en trois niveaux :

184 Insee Méthodes n° 76-77-78


- les collectivités locales : 8 Provinces et 36 Communautés Montagnardes pour un
total de 44 collectivités de niveau supérieur ;

- les collectivités nationales ;

- les collectivités régionales.

D'autre part, on a subdivisé les différents découpages en trois secteurs :

- l'un relatif à la demande et donc aux services ;

- l'un relatif à l'offre et donc à la gestion du territoire

- et enfin, un secteur à faible impact opérationnel tant sur la demande que sur l'offre.

II en ressort la situation suivante :

COLLECTIVUES LOCALES

••
MANA
SERVICES Ga,10N,
NATIONAUX: 417 ADMINISTRATIONS
NATIONALES :127
FAIBLE
IMPACT
OPERA-
MANAGEMENT ET TIONNEL
SERVICES GESTION, 458
RÉGIONAUX : 277 ADMINISTRATIONS
RÉGIONALES 74

ENSEMBLE ENSFMBLE
DEMANDES : 677 OFFRE.(GESTION) : 279

LE DES BASSINS AVEC LES MÊMES


COUPAGES RÉGIONAUX : 924

La géographie administrative régionale 185


Comme on peut le noter, il existe une grande marge opérationnelle d'agrégation
communale qui va d'une grille étendue de 924 unités communales, qui réduirait de toute
façon la grille actuelle communale de 24 %, à la grille de maximisation intensive de
458 unités de base, qui réduirait la grille actuelle de plus de 60 %. Ces résultats sont
théoriquement possibles, ils requièrent toutefois pour être atteints une politique de
déploiement des réseaux locaux administratifs et des instruments législatifs ponctuels
qui en favorisent la mise en œuvre.

En matière de territoire, le paysage institutionneLS'organise entre des thémati-


ques et des découpages (maillages ou sous-enserribles).:: Cette double approche
structure l'hypertete relatif' à la géographie administrative du:Piémont qui a
été réalisé par l'IRES

Thimatiques :

Ressources territoriales et environnementales


Culture et formation
Fonctions économiques
Obligations et lois territoriales
Caractéristiques orographiques et. Morphologiques.
Réseaux de communication et des niveaux d'accessibilité
Services à la personne
Travaux publics
Gestion du territoire
Défense, sécurité et justice
Comptabilité et finance

186 Insee Méthodes n° 76-77-78


Maillages et sous-ensembles :

Altimetrie e Zone Agrarie ISTAT Altimétries et zones agraires ISTAT


Montagna, coltina, coltina depressa e Montagnes, collines, collines
pianura déprimées et plaines
Comunita montane Communautés montagnardes
Piani Agricoli Zonali Régions agricoles
Aree Protette et dei Parchi Aires protégées et parcs
Vincolo Paesaggistico Aires de sauvegarde du paysage
Aree Boscate Aires boisées
Fasce Montane Bandes de montagne
Distretti Industriali di PMI Districts industriels de PMI
Bacini di Trasporto Bassins de transport
Zoni di Indirizzo dei Fondi Strutturali Zones de destinations des fonds structurels
Aree di Declino Industriale, obiettivo 2 Aires de déclin industriel (objectif 2)
Area metropolitana Aire métropolitaine
Sistemi Locali del Lavoro Systèmes locaux du travail - Bassins d'emploi
Aree Ecologiche Bassins de vie
Comprensori Zones de vie (zones de chalandise)
Aree Programma Aires de programme
Provincia Provinces (correspondent aux départements)
Regioni Régions
Communi Communes
Zone Circoscrizionali per l'Impiego Agences locales pour l'emploi
Aziende Sanitarie Locali Secteurs sanitaires
Zone Transfrontaliere Zones transfrontalières
Distretti Scolastici Districts scolaires
Sistema Bibliotecario Regionale Système bibliothécaire régional
Ambiti di Gestione dell'Edilizia Aires de gestion de la construction
Residentiale Pubblica résidentielle publique
Zonizzazione per la Difesa del Aires de préservation du patrimoine
Patrimonio Boschivo boisé
Preture Circondariali Tribunaux de compétenceministérielle
Corte d'Appello di Torino Cour d'appel de Turin
Commando Regionale dei Carabinieri Commandement régional des carabiniers
Commando delle Forze Armate Commandement des forces armées
Sovraintendenza scolastica Surintendance scolaire


La géographie administrative régionale 187
BIBLIOGRAPHIE

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188 lnsee Méthodes n° 76-77-78


DE LA DIFFICILE ÉMERGENCE
D'UN MAILLAGE SUPRACOMMUNAL
EN RHÔNE-ALPES
Françoise Gerbaux,
CNRS-CERAT, Université Pierre Mendes France, Grenoble
Frédéric Giraut,
Institut de géographie alpine, Université Joseph Fourier, Grenoble

La Région Rhône-Alpes n'est pas en reste dans le mouvement général de complexifi-


cation de la carte de l'intercommunalité de projet. Le conseil régional, avec quelques
autres, a introduit une politique territoriale pionnière (ou de nouvelle génération).
Celle-ci se traduit par une contractualisation unique et systématique avec des espaces
de projet supracantonaux qui divisent l'ensemble du territoire régional On dénombre
ainsi une cinquantaine d'espaces de Contrat Global de Développement (CGD). Les
pays voulus par la Datar, un temps accrochés au gabarit de l'arrondissement, se sont
rangés (momentanément) derrière ce moule régional de dimension plus réduite.

Ce mouvement s'effectue de manière simultanée à un mouvement plus général de


progression :

- des structures intercommunales à fiscalité propre (150 en Rhône-Alpes) ;

- des structures de protection/valorisation de l'environnement dans les espaces ruraux,


notamment quatre Parcs naturels régionaux (PNR) et une candidature avancée en
Rhône-Alpes ;

- des structures associatives porteuses de projets ruraux stimulés par les politiques
communautaires (Initiative communautaire Leader, Opérations locales agri-environ-
nementales).

Ce sont donc à l'heure actuelle quatre types de territoires de projet inter ou supracom-
munaux qui se superposent, s'emboîtent ou se chevauchent en Rhône-Alpes. (voir
cahier des cartes en couleurs, p.V, VI).

Pour être complet, il faudrait ajouter les espaces des associations et syndicats de
développement local, mais aussi ceux des nombreuses politiques sectorielles territoria-

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 189


usées : Programmes Intégrés de Développement Agricole, Contrats de Rivière (SAGE),
comités de bassins d'emploi, pays d'arts et d'histoire.

Une nouvelle carte complexe émerge donc. Parmi les nombreux problèmes posés, deux
questions centrales sont examinées dans cette communication. Comment se construi-
sent ces territoires, autour de quel type de négociation sont-ils élaborés ?L'État. la
Région et l'Europe sont impliqués dans ces procédures. Un chef de file se dégage-t-il
pour tenter d'organiser et de coordonner les différentes initiatives ?

1. La genèse des découpages, entre cohérence politique


et cohérence spatiale

1.1. L'idéal-type des "bailleurs de fonds". A chacun ses


fantasmes
Chaque politique ou procédure à l'origine de ces maillages dispose d'une doctrine et
d'un idéal-type territorial sous-jacent.

L'idéal type régional. Les seules règles imposées par la Région pour les périmètres
des nouveaux contrats globaux qu'elle propose sont celles du gabarit nécessairement
intercantonal, de la complémentarité ville-campagne, et de la continuité territoriale.
Mais les indications contenues dans le Schéma, puis les explications qui accompagnent
la mise en place du nouveau contrat, précisent le projet.

L'objectif de la Région est de couvrir tout l'espace en territoires supracommunaux à un


gabarit moyen qui relève à la fois de la proximité et de la fonctionnalité économique.
Une sorte d'optimum territorial dimensionnel émerge donc avec un maillage en 50
unités (la réflexion de la direction de l'Environnement pour sa politique des parcs partait
également d'une division de l'espace régional en 50 "petites régions") soit un demi-ar-
rondissement, qui apparaissait en filigrane avec les "espaces du quotidien" du Schéma
d'aménagement et de développement de Rhône-Alpes de 1992 intitulé "Réinventons la
proximité". Parallèlement, une grande liberté est laissée aux acteurs locaux sur la
cohérence qui doit être liée au projet ; ainsi l'esquisse de carte des espaces du quotidien
recensait autant de villes que d'unité géographiques s'apparentant à des massifs ou des
vallées. Cependant, le primat affiché de l'économique et des services plaide pour une
logique de bassin, de vallée ou d'axe.

L'idéal type de l'État. Ici la notion d'idéal type est plus appropriée tant les différentes
explications et interprétations des textes (Avant projet du SNADT, textes de la mission
Pays de la Datar, ou du Sgar Rhône-Alpes pour application des politiques communau-

190 Insee Méthodes n° 76-77-78


taires en milieu rural) vont dans le même sens et constituent une véritable doctrine. Le
pays ou territoire de projet voulu par l'État et ses services a une dimension approxima-
tive, celle de l'arrondissement, et une fonctionnalité économique qui permet une
rationalisation de la distribution des services dans le monde rural. Il associe donc une
ville ou un réseau de bourgs à un arrière-pays. La combinaison de ces deux critères fait
des 348 zones d'emploi dont 27 pour Rhône-Alpes, la référence implicite. Rappelons
que ce maillage réalisé par l'Insee propose un découpage relativement homogène et
respectueux des limites régionales, qui s'éloigne donc considérablement de la carte
rigoureuse des bassins d'emploi.

L'idéal type de la Commission européenne concerne davantage l'origine du projet


que les configurations du territoire qui le porte (un territoire local de moins de 100 000
hab. pour Leader). Un bon territoire pour les services de la communauté est celui où se
rencontrent des acteurs non institutionnels issus des milieux associatifs, syndicaux et
plus généralement socio-professionnels impliqués, avec si possible un rôle moteur, dans
un projet partenarial et innovant.

Parallèlement à ces cadres conceptuels de l'action territoriale des principaux pour-


voyeurs de politiques publiques, État et Région acceptent et même encouragent l'auto-
nomie des politiques d'arrière-pays sur base environnementale avec les PNR. C'est
ainsi qu'en Rhône-Alpes, après l'individualisation des massifs voisins des grandes
agglomérations (Vercors, Pilat, Chartreuse, Bauges), les nouvelles candidatures (Châ-
taigneraie ardéchoise, Monts de la Madeleine) ou projets d'extension (Livradois-Forez,
Vercors) soutenus par la région concernent les confins montagneux qui pourraient ainsi
être dotées de structures propres éventuellement interrégionales, à l'image du Haut-
Jura. Les critères de constitution relèvent ici de la qualité paysagère et patrimoniale
d'un milieu cohérent mais fragile sur un plan socio-économique. Les recommandations
de la fédération des PNR concernent une dimension approximative (100 000 ha), soit
une étendue proche de celle d'un arrondissement.

Nous venons de parler de doctrine et d'idéal-type, mais l'heure est au partenariat, à la


subsidiarité et au développement participatif. Les a priori et les références des bailleurs
de fonds ne sont donc que des indications signifiées aux acteurs de terrain, seuls
habilités à élaborer des projets de territoire qui devront séduire plusieurs bailleurs pour
bénéficier de financements croisés. La constatation' de l'existence de territoires de
projet nés d'une dynamique de terrain et présentant une cohérence géographique est

1. Constatation par le Conseil régional après un protocole particulier pour les parcs naturels régionaux et
pour les espaces de contrats globaux de développement. Constatation par les Commissions Départementales
de Coopération Intercommunale pour les Établissements Publics de Coopération Intercommunale à fiscalité
propre et pour les pays de la Datar. Constatation par les services de la Commission européenne des projets
territorialisés retenus par les États membres. Projets et territoires associés qui sont consignés dans les
programmes soumis à la Commission pour approbation et qui ont été élaborés à partir des objectifs ou des
"initiatives" communautaires (type Leader), ou enfin à partir du règlement des opérations locales
agri-environnementales.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 191


devenu le maître mot et le terme juridique consacré pour leur reconnaissance et leur
labélisation officielle.

Malgré le caractère conciliateur supposé de la démarche du constat, l'émergence de ces


différents découpages s'avère souvent difficile et chaotique. Si constatation il y a,
celle-ci est parfois soumise à des forces politiques et entérine l'existence de fiefs. Dans
d'autres cas, une négociation s'instaure. Si ses enjeux sont éminemment politiques, les
arguments relèvent d'expertises sur la cohérence spatiale et économique de l'entité et
des possibilités d'extension d'un projet initial ou de référence. Par ailleurs, certains
échelons peuvent tenter de s'introduire dans la négociation en anticipant la procédure
pour proposer une carte pré-négociée.

1.2. Négociation des découpages et familles de territoires


Ainsi, différentes familles de territoires sont issues de ce jeu complexe.

Il y a d'abord ceux dont la cohérence est exclusivement politique, mais qui peuvent,
par là même, revendiquer une véritable volonté de travail en commun.

Il s'agit du critère principal de regroupement dans les Établissements Publics de


Coopération Intercommunale hors des milieux métropolitains`. Ainsi nombre de com-
munautés de communes apparaissent comme des coalitions périphériques contre un
chef-lieu, ou comme une simple fédération cantonale. Quant aux districts et à de
nombreux Sivom, ils sont souvent les héritiers des procédures passés (PAR, Contrat de
pays, Charte intercommunale). Ils trouvent donc également leur cohérence dans une
volonté de travail en commun, mais cette fois éprouvée par des réalisations qui se sont
concrétisées dans les contrats thématiques lancés par la Région préalablement.

A une autre échelle, il est possible de lire certains périmètres de Contrats globaux de
développement comme l'extension du ressort de la collectivité territoriale d'un élu par
ailleurs parlementaire ou conseiller régional. Dans la plupart des cas, il ne s'agit
cependant pas d'un territoire politique au sens étroit du terme (espace de contrôle
politique où peut se déployer une politique clientéliste), mais davantage d'un espace
politique de démonstration. Démonstration de la capacité d'un élu à fédérer et à
promouvoir des projets d'origine différentes, et à s'entendre avec les élus représentant

de la coopération intercommunale correspondent alors approximativement aux contours


gglomérations. Ils s'affranchissent donc des contraintes administratives et surmontent en règle générale
clivages politiques. Les contraintes de gestion d'équipements et de services, et de planification sont telles
en milieu métropolitain que la question de l'appartenance aux structures intercommunales ne se posent qu'à
la périphérie. Ce sont donc les marges des communautés de communes, districts, communauté urbaine ou
encore syndicat mixte pour l'élaboration des schémas directeurs qui sont fluctuantes et où l'on enregistre des
doubles appartenances propre au milieu périurbain.


192 Insee Méthodes n O 76-77-78
les communautés de base, la présence de plusieurs couleurs politiques étant alors plutôt
un avantage.

En règle générale, il y a un pôle de projet, une communauté qui se distingue par


l'antériorité de son projet de territoire validé par plusieurs générations de contrats. Le
Contrat global de développement se propose alors de manière implicite d'étendre cette
dynamique à un territoire plus vaste. Trois cas s'offrent à nous :

- le CGD Ondaine-Haut-Pilat s'appuie sur la structure et l'expérience produite par un


Contrat de développement économique de bassin limité à la seule vallée industrielle
de l'Ondaine3 ;

- le CGD de Bièvre-Valloire4 apparaît comme une extension de l'expérience de


développement rural en milieu périurbain initié par le district de la Côte Saint-An-
dré ;

- le CGD de l'Ardèche méridionale5 s'est d'abord appuyé sur la dynamique du bassin


de la Beaume et de la Drobie autour de Joyeuse, qui fut de tous les contrats récents
offerts au rural profond (contrat de pays, contrat culturel et contrat de rivière).

Les limites de ce double processus cuménique de promotion de territoires politiques


composites, d'une part, et de diffusion de dynamiques locales à tout un pays, d'autre
part, sont cependant vite atteintes. Les territoires politiques de démonstration voient
alors leur légitimité quelque peu contestée. Soit que les configurations du pays et les
revendications de ses différentes sous-parties n'autorisent finalement pas un prolonge-
ment du projet local initial, soit que l'englobement de projets locaux antérieurs soit
vécu par la ou les structures intercommunales motrices comme une caporalisation. Il
en est ainsi dans le Diois avec le CGD du Val de Drôme qui réunit Crest à deux districts
porteurs de nombreuses initiatives en milieu rural.

Cependant, les CGD, territoires politiques avant tout, sont également dans un certain
nombre de cas de véritables "pays-bassins" dont la cohérence spatiale est basée sur
la polarisation d'un centre ou l'existence d'un axe structurant et relève d'un modèle
spatial qui est également celui des pays voulus par la Datar. La dimension politique se
retrouve dans l'amputation de bassins constitués autour de villes moyennes : Annonay,
Roanne, Aubenas, Bourg-en-Bresse. Dans ces cas, l'amputation ou la subdivision s'est
opérée selon diverses modalités, mais elle a permis de se caler sur un gabarit conforme

3. CHAPPOZ Y., 1996, "Dynamique de l'action concertée et reconfiguration du jeu des acteurs. L'exemple
du contrat de développement économique du bassin de l'Ondaine", Revue de Géographie de Lyon 71 (3),
251-259.
4. VANIER M., 1995, "La petite fabrique de territoire en Rhône-Alpes : acteurs, mythes et pratiques" in
Les nouvelles mailles du pouvoir local, Revue de Géographie de Lyon 70 (2), 93-103.
5. GIRAUT F., 1996, "L'Ardèche méridionale aux prises avec ses pays" in IFRESI (Équipe "Discontinuités
et développement"), Pays, bassins de vie et discontinuités, Travaux et Documents du L.G.H. (série études)
13, 259-285.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 193


aux vux des Conseils régionaux et généraux en évitant la constitution d'entités trop
vastes, de la dimension de l'arrondissement ou d'une circonscription pour l'élection
d'un député.

Une autre famille de territoires de projet relève cette fois d'une cohérence spatiale basée
sur l'homogénéité du milieu et de ses problèmes de développement. On peut alors parler
de légitimation par une "logique de massif', qui n'est évidemment pas exclusive de
logiques politiques.

Certains CGD la revendiquent également, plutôt sur des vallées, mais ils ne recouvrent
pas alors exactement les périmètres spécialisés des contrats de rivière qui épousent les
limites des bassins-versants. En effet, les départements chefs de file des actions liées à
l'eau et au tourisme ne souhaitent pas mettre tous leurs ufs dans le même panier en
confortant les périmètres CGD.

Le noyau dur des CGD de vallées une fois identifié, les hésitations et la négociation
concernent les marges et notamment les débouchés dans les couloirs. S'expriment alors
les solidarités métropolitaines et agricoles, les aires urbaines de l'Insee pouvant prendre
une valeur de frontière (Saint-Perray et le district des deux rives rejoignent le pays
valentinois), ou au contraire s'effacer derrière les limites départementales (Tournon, la
sous-préfecture séparée du "Rovaltain", devient ainsi la tête de pont urbaine de la Vallée
du Doux).

Il en est même pour certaines limites de zonage de politiques publiques, surtout si elles
correspondent également aux limites de circonscriptions électorales. Les limites du
CGD de l'Ardèche rhodanienne méridionale correspondent ainsi au cumul des limites
cantonales, départementales, électorales et des politiques communautaires. Au sud,
elles opposent ainsi les cantons agricoles selon leur éligibilité aux aides, mais elles
coupent l'agglomération de Montélimar à l'est, et les gorges de l'Ardèche à l'ouest.

Si la cohérence par homogénéité du milieu est à l'origine des parcs naturels régionaux,
leur périmètre n'est pourtant pas si naturel et fait l'objet de négociations serrées, compte
tenu des contraintes urbanistiques supposées ou réelles que l'adhésion fait peser sur les
communes, et compte tenu de l'afflux relatif de financements que l'appartenance et le
label peuvent engendrer dans certains arrière-pays.

Pour le parc périurbain et transdépartemental de Chartreuse6, ont ainsi été enregistrés


des mouvements de désengagement puis de retour de communes de piémont effrayées
par "la sauvegarde du front visuel". Dans le cas du futur parc de la Châtaigneraie et des

6. FRANCONIE M.-0., 1993, "Comment délimiter un Parc naturel régional ? L'exemple du futur Parc
naturel de Chartreuse", Revue de Géographie Alpine 81(1), 33-46. et LAJARGE R., 1997, "Environnement
et processus de territorialisation. Le cas du Parc naturel rgional de la Chartreuse", Revue de Géographie
Alpine 85(2), 131-144.

194 lnsee Méthodes n° 76-77-78


sucs ardéchois, les négociations de détail actuelles pour un tracé infracommunal au pied
des pentes font suite à de grandes manuvres pour étendre une proposition initialement
thématique et circonscrite à un ensemble d'arrière-pays départementaux (au passage
on "récupère" même les quelques communes égarées, avant la Décentralisation, dans
la zone périphérique du Parc national des Cévennes). La "résistance" actuelle au
"parcage" se focalise sur un site industriel qui n'entend pas adhérer à un projet rural
d'arrière-pays sur base patrimoniale et environnementale.
Les quatre temps de la délimitation des Parcs Naturels Régionaux
D'après R. Lajarge7

Le processus de construction territoriale des. PNR.relève des rapports dialecti-


ques entre les positionnements des acteurs publics et privés, entre bailleurs de
fonds et acteurs territorialisés et entre les logiques de structure, de procédure
et de projet. Cette construction s'effectue en quatre temps :

I. Définition du périmètre d'étude

Il fait l'objet. d'une évaluation technique par les services de la Région après
validation d'un projet par des leaders politiques locaux. Sont alors concernés
un ensemble large d'entités intercommunales et les villes portes potentielles.

2. Négociation du contenu de la charte

Une adhésion de principe est nécessaire pour participer à la réflexion. C'est le


temps de i'entrce en lice des futurs partenaires du syndicat mixte, et de la
négociation "éthique" qui transforme souvent radicalement la teneur du projet.
On enregistre quelques entrées symboliques et quelques sorties de dépit.

3. Spatialisation (plan de parc) et concrétisation des contraintes (programme


d'actions)

Les élus poussés par des acteurs locaux se positionnent par appropriation ou
rejet. C'est le temps des délibérations communales souvent difficiles et des
retraits nombreux.

4. Institutionnalisation

Le mythe du nouveau territoire fait place à un nouveau mode d'action territo-


riale. C'est le temps des retours et des nouvelles candidatures attirées par la
dynamique plus que par le détail du projet.

7. À paraître en 1998 dans Montagnes Méditerranéennes n° 7.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 195


Les territoires Leader, enfin, sont de bons indicateurs des enjeux liés aux délimitations
d'espace de projets. Le jeu est ici plus complexe, les services de l'État jouant un rôle
dans la détermination des périmètres au même titre que la Commission en amont ou
que des acteurs non institutionnels qui peuvent s'immiscer plus facilement dans un jeu
où dominent habituellement les collectivités territoriales. Cette procédure vient surtout
à la rencontre d'espaces qui répondent essentiellement à une logique de massif ou qui
revendiquent une certaine homogénéité. Elle révèle en fait l'état de santé de certaines
structures d'arrière-pays qui peuvent s'affranchir de tutelles pesantes par ailleurs, et
elle autorise l'expression de solidarités spatiales non reconnues par d'autres procédures.
Ainsi, les confins des hauts plateaux ardéchois, rebaptisés "montagne", retrouvent leur
unité du contrat touristique et parviennent à amputer le périmètre du futur parc de 15
communes, alors que le comité d'étude pour la création du parc fait également partie
des heureux élus de Leader II.

Carte : Le Diois : Territoire d'enjeux

Le Diois: Territoire d'enjeux

Drôme

I 1 District du Diois
E3 Cantons concernés par la procédure LEADER

rra Communes.du Diois adhérentes au Parc Naturel du Vercors


M Cantons concernés par le Contrat Global de Développement

Source: DDRD
LAMA.CNns


196 Insee Méthodes n° 76-77-78
Le PNR du Vercors8 se trouve paradoxalement reconnu institutionnellement avec
l'obtention de la coordination d'un programme, tandis que son périmètre est démantelé
par amputation de ses versants drômois. La partie iséroise (majoritaire) se retrouve ainsi
associée à l'ensemble du Sud isérois (Trièves et Matheysine), tandis que le Diois
s'autonomise à nouveau comme chef de file d'un territoire constitué des arrière-pays
du département et se débarrasse par la même occasion des tutelles de Crest et du parc.
Enfin, le Royans se retrouve annexé au plateau du Chambaran, ce qui est tout à fait
cohérent d'un point de vue économique et permet à cette entité de peser de quelque
poids face notamment au nouveau pays de Bièvre-Valloire qui englobe sa partie
septentrionale.

Où l'on voit donc poindre les effets des appartenances départementales et plus généra-
lement les stratégies de neutralisation ou de défense de frontières dans un jeu d'acteurs
territorialisés éminemment complexe.

2. Quel " chef de file " pour ces nouveaux maillages ?


Le sentiment de confusion qui ressort est le reflet de la complexité des enjeux
institutionnels. Les initiatives sont certes concurrentes, mais l'analyse révèle des
différences importantes tant dans les stratégies et les moyens intellectuels et financiers
dont disposent les institutions pour proposer leur nouveau maillage, que dans les
conditions dans lesquelles les acteurs locaux au niveau infrarégional reçoivent, "mettent
en musique", voire instrumentalisent ces initiatives.

Ces nouveaux découpages apparaissent en fait comme la traduction concrète, dans le


contexte de crise économique, de la recherche d'un cadre pertinent pour des négocia-
tions "localisées" entre instances politico-administratives et milieux économiques, avec
en toile de fond l'émergence problématique d'une gouvernance locale.

D'un point de vue historique, la recherche d'un cadre territorial adapté à l'action
économique des institutions politiques et administratives est une constante en France
sous la cinquième république. Comme le souligne François d'Arcy, deux logiques se
sont combinées, à partir de la fin de la quatrième République, pour transformer
l'administration territoriale : une logique économique, présente surtout dans les années
soixante, et une logique administrative qui prévaut dans les années soixante-dix, et
enfin, toujours de manière implicite, une logique politique9. Cette constante remonte
même à la Révolution française, et se distingue par un conflit latent entre l'État et des

8. GERBAUX F. et PAILLET A., 1996, ""Les pays" : entre politique, secteur et territoire" in Le pays :
échelle d'avenir pour le développement territorial ?, Montagnes Méditerranéennes 3, 49-54.
9. D' ARCY F., 1997, Les institutions politiques et administratives de la France, Paris : Economica.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 197


collectivités locaies i°. Les remises en cause des cadres d'intervention se sont toujours
produites dans des contextes particuliers de bouleversements économiques11.

Aujourd'hui, la multiplication des lieux de décision, avec l'intégration européenne et


la Décentralisation, ont rendu plus complexes encore les enjeux. "En théorie", le
polycentrisme12 ne permet pas à une institution de jouer un rôle leader dans cette
reconfiguration. Pourtant, dans le processus en cours, la question d'une institution
mieux à même de coordonner les initiatives se pose. Elle se pose d'autant plus que les
débats à propos de la recherche d'un cadre infra national adapté, qui se sont jusqu'à
présent déroulés dans un contexte très franco-français, posent en toile de fond une
double question dans un cadre maintenant européen. Le premier point est celui de la
survie de la spécificité française13 : pourrons-nous garder longtemps ce double système
d'administration territoriale avec d'un côté une administration d'État et de l'autre une
administration des collectivités territoriales ? Leur rôle aujourd'hui diffère-t-il fonda-
mentalement pour justifier ce double système ? Le deuxième point est celui de la
convergence éventuelle entre les différents modes d'administration territoriale en
Europe. De nombreuses démocraties occidentales se sont en effet engagées dans le
chemin des réformes locales lel.

L'intégration européenne et l'intervention de la Commission apparaissent pour de


nombreux analystes comme des facteurs ayant déclenché ou accéléré les réformes des
maillages dans l'ensemble des pays européens. La lecture de divers textes de la
Commission européenne ne laisse subsister aucun doute quant au souhait de l'Union
de peser sur le développement de la coopération entre collectivités locales. Cependant
les intentions de la Commission ne sont-elles pas plus larges ?

L'examen de la politique régionale et l'analyse de la mise en oeuvre des programmes


Leader montrent que l'accent est mis non seulement sur la coopération intercommunale
mais surtout sur le renouvellement des modes d'intervention publique. La Commission
propose un modèle de développement local basé sur les initiatives locales15. Elle met
en avant le partenariat avec les acteurs de la société civile. Elle s'inspire du modèle
"bottom-up" et met implicitement en cause le modèle "top-down" traditionnel en
France. La priorité donnée aux initiatives locales conduit de nouveaux acteurs sur les
scènes de négociation. Ce faisant, le système politique local et les modes de relations

10. DEYON P., 1995, L'État face au pouvoir local, un autre regard sur l'Histoire de France, Paris :
Éditions locales de France.
1 I . DEYON P, op. cit.
12. GAUDIN 1.-P., 1996, Les politiques urbaines, Paris : PUF (Que sais-je?).
13. MULLER P., 1992, "Le modèle français d'administration face à la constitution d'un espace public
européen" in L'administration Française est-elle en crise ? , Paris : L' Harmattan.
14. DELCAMP A., 1997, "La coopération intercommunale en Europe", in L'intercommunalité, bilan et
perspectives, CURAP, Paris : PUF, pp. 91-112.
15. SMITH A., "La Commission, le territoire et l'innovation : la mise en place du programme LEADER"
in Les politiques publiques en Europe , Muller P., Mény Y. et Quermonne J.-L. (dirs.), Paris : L'Harmattan.

198 lnsee Méthodes n° 76-77-78


entre les administrations centrales, les collectivités territoriales et la société civile en
France s'en trouvent bousculés16. Ces bouleversements sont d'autant plus forts que le
modèle "bottom-up", ou plus précisément le souhait d'un véritable partenariat, répond
en partie, tout au moins en Rhône-Alpes, à une aspiration réelle de différents acteurs
non institutionnels. Si ce programme s'adresse, au nom de la cohésion économique et
sociale, aux zones dites "rurales fragiles", il en résulte que par différents mécanismes,
dont celui d'une bonne communication par la Commission dans les milieux et les
réseaux du développement local, les effets dépassent de loin les seuls territoires Leader.
Enfin, la modification de l'agenda du Conseil régional en matière de développement et
d'aménagement est un effet non négligeable de l'intervention européenne. L' inscription
de certains thèmes dérive plus ou moins directement des questions soulevées dans le
cadre des programmes européens. Citons par exemple la question du tourisme rural,
qui a été portée au rang de préoccupation régionale, en grande partie parce qu'elle tient
une bonne place dans les programmes d'initiative communautaire Leader.

L'intégration européenne et les transferts de compétences opérés dans le cadre des


politiques économiques par la décentralisation ont donné un temps le sentiment que les
services de l'État étaient relégués au second plan dans certaines négociations. La loi
d'orientation pour l' aménagement et le développement du territoire, grâce à l'initiative
de la politique des pays, a fait prédire un retour de l'État. Or, qu'il s'agisse de la relance
des pays, ou de la nouvelle gestion des crédits européens assurée désormais en totalité
par les services de l'État en région, ce retour est pour le moins problématique.

La gestion des crédits européens n'a pas conduit à une véritable reprise en main étatique.
En effet, il ne semble pas que le rôle des services régionaux s'inscrive dans le cadre
d'une expertise intellectuelle mais dans celui plus limité d'une ingénierie financière des
dossiers européens. Cette tâche les cantonne à gérer (contrôler la légalité et la conform-
ité des dossiers, ou assurer les relations d'interface) et non à penser les découpages ou
tracer les lignes d'une politique liée à ces crédits dans le cadre national ou même
régional.

En ce qui concerne la politique des pays, les changements de gouvernements et leurs


hésitations n'ont pas encore conduit à l'expression d'une forte volonté politique.

Enfin, se pose la question de la pertinence des contrôles exercés par les services de l'État
sur les politiques économiques. Le manque d'expertise du point de vue de la compta-
bilité des activités privées pour évaluer les programmes de développement économique
de ces projets de territoire est un handicap certain. Par exemple, les services des
trésoriers payeurs généraux sont-ils armés pour expertiser les projets de développement
économique des entreprises privées qui proposent des actions dans le cadre d'un contrat
global de développement ?

16. SMITH A. et SMYRL M.,1995, "À la recherche d'interlocuteurs. La commission européenne et le


développement territorial", Sciences de la Société n° 34, pp. 41-58.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 199


Les mêmes remarques peuvent être faites à l'adresse des services départementaux de
l'État. Plusieurs faiblesses rendent leurs interventions peu pertinentes :

- les relations de travail entre les directions départementales, notamment celle de


l'Équipement et de l'Agriculture, sont faibles. La coordination qui doit être assurée
par le préfet depuis la loi sur la déconcentration de 1992 n'est pas encore intégrée
dans les pratiques administratives ;

- la vision et donc les pratiques très sectorielles qu'elles conservent limitent leurs
interventions. Notamment le partage trop rigide du territoire entre rural et urbain,
qui est toujours privilégié, n'est plus judicieux ;

- le cadre départemental, qu'elles ne peuvent bien sûr remettre en cause, est un


handicap pour une approche véritablement transversale et territoriale des questions
de développement économique au cur des nouveaux maillages proposés.

Toujours au niveau départemental, les Conseils généraux ne sont pas à l'origine de


nouveaux découpages. Dans la région Rhône-Alpes, à la différence d'autres régions
françaises, telle la Bretagne ou Midi-Pyrénées, ils n'ont pas été amenés à proposer de
manière concertée une politique de développement de l'intercommunalité. Cependant,
face aux différentes initiatives, ils tentent de s'interposer ou d'arbitrer. Mais ils agissent
en ordre dispersé, les uns développent une stratégie offensive alors que les autres
s'arc-boutent sur une stratégie défensive. Ici, c'est le Conseil général qui propose par
anticipation sa carte des "bassins de vie" 17, là c'est un conseiller général, voire le
président de l'assemblée lui-même, qui prend la tête d'une candidature de CGD
périphérique pour neutraliser celle, plus évidente, d'un grand bassin. Au moins deux
raisons expliquent les fortes différences de stratégies : les départements rhônalpins
n'ont pas les mêmes cultures politiques, ni les mêmes assises économiques. Qu' y-a-t-il
de commun entre le département de la Haute-Savoie, traditionnellement à droite, riche
et prospère tant par son industrie que par son tourisme blanc, et celui de l'Ardèche, qui
doit gérer une agriculture en perte de vitesse, de vastes aires rurales en voie de déprise
et un tourisme vert en plein développement ?

Le Conseil régional ne sort-il pas en définitive "chef de file" d'une opération de maillage
de son territoire grâce au rôle charnière qu'il est amené à jouer ? Au départ le président
du Conseil régional de Rhône-Alpes avait accompagné le souhait de construire de
nouveaux maillages par une volonté politique forte. Cette intention concrétisait une
série de réflexions alimentées par plusieurs études18. Un rapport de travail pour
promouvoir de nouveaux bassins de vie et de proximité fut notamment à la base d'une
refonte de son intervention, abandonnant les contrats sectoriels, pour une intervention
"globale et intersectorielle".

17. Conseil Général de l'Ardèche, 1994, Bassins de vie et développement, Privas, 25 p.


18. VANIER M., op. cit.

200 Insee Méthodes n° 76-77-78


Cette politique a rencontré un large succès car les moyens financiers qui l'accompa-
gnent ne sont pas négligeables. Nous avons vu qu'un nouveau maillage encore en
négociation, émerge sur l'ensemble de la région. Mais six ans après la première
19
déclaration d'intention , les conseillers régionaux et les services administratifs peinent
à suivre et à assumer pleinement l'ensemble des négociations en cours. De plus, une
certaine prudence apparaît aujourd'hui. De sérieuses entorses au projet initial sont
désormais tolérées (rigidité des limites départementales, étroitesse de certains périmè-
tres, absence de candidatures sur certains périmètres pourtant délimités).

Mais le rôle charnière du Conseil régional joue parce que les crédits des contrats
globaux de développement servent de contrepartie régionale aux financements issus
des fonds structurels communautaires au titre des interventions locales en zones rurales
fragiles ou en zones de reconversion industrielle. Ainsi l'approche européenne et
l'approche régionale se conjuguent. Quant à la concurrence entre l'initiative des
contrats globaux et la politique des pays menée par la Datar, une convergence apparaît.
L'État s'est finalement rallié au moule régional en retenant l'ensemble des périmètres
de CGD comme pays "en voie de constatation" par les commissions départementales
de coopération intercommunale (CDCI).

Conclusion Primat de l'économique territorialisé et recherche


d'une division des compétences par niveau
Il serait prématuré d'analyser la manière dont les acteurs locaux se saisissent de ces
nouveaux cadres, tant le processus est inachevé. Cependant, l'analyse des modes
d'articulation et de coopération entre les différentes collectivités et entre les territoires
économiques, politiques et administratifs suggère l'hypothèse de l'ébauche d'une
répartition implicite des tâches entre les différents niveaux. Il semble que les élus locaux
se rangent vers une répartition des compétences non plus par blocs, telles qu'elles sont
proposées dans les textes législatifs, mais en termes d'articulation de niveaux et
d'échelles géographiques, celle-ci s'organisant à partir des enjeux propres à chaque
contrat global.

Plusieurs thématiques sont cependant récurrentes dans le contexte de crise économique,


celle de l'emploi, de la formation, du patrimoine notamment. Chaque territoire met en
avant ses propres priorités avec ses points forts et ses points faibles. Pour les uns, la
tâche essentielle laissée au supracommunal se concentrera sur la question industrielle :
c'est le cas de la vallée de l'Ondaine20. Dans le cadre des procédures contractuelles qui
se sont succédées et se terminent par un contrat global de développement, les acteurs
économiques locaux se sont engagés bien au-delà de ce que souhaitaient les élus locaux.

19. Région Rhône-Alpes, 1992, Rhône-Alpes, réinventons la proximité, Schéma d'Aménagement et de


développement régional, Lyon, 122 p.
20. CHAPPOZ Y., op. cit.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 201


Après plusieurs péripéties liées à la période d'apprentissage, un partenariat s'est établi
entre les industriels locaux, regroupés en Club des entrepreneurs locaux21, et les élus.
Il conduit aujourd'hui à une production collective territorialisée d'actions locales
centrée sur l'emploi et la formation au niveau supracommunal. La même situation se
retrouve autour des questions de recherche/formation22. Le pays du Cheylard (Ardèche)
ou la région d'Oyonnax (Ain) en témoignent. Cependant, dans le cas d'Oyonnax, les
acteurs buttent sur les limites du découpage administratif (les limites départementales)
qui continuent de s'imposer ou d'être imposées. Dans d'autres zones, c'est autour des
questions de patrimoine et d'environnement que s'organise une mobilisation collec-
tive23. Mais ces thématiques peuvent aussi être sources de difficultés et conduire à
l'éclatement. Les difficultés actuelles du parc naturel du Vercors en attestent24.

Chaque contrat met donc en avant ses propres priorités à partir de ses points forts. Le
niveau supracommunal peut ainsi se voir confier la question industrielle, ou celle du
tourisme, ou encore des services, tandis que l'intercommunalité de base sera dans ces
domaines cantonnée dans un rôle d'exécutant, les communes étant alors définitivement
marginalisées.

Ainsi les frontières, très fortes jusqu'à ces dernières années, entre l'économique et le
politique25 s'estompent quelque peu avec ces initiatives qui visent à réarticuler l'éco-
nomique et le politico-administratif. Cependant, la réticence des agents économiques
est vive face à des projets caporalisés par le politique.

En résumé, les enjeux qui sont au cur des négociations des nouveaux maillages
s'organisent autour de trois questions :

celles des perspectives de développement économique. Mais le partenariat entre


milieux économiques et milieux politiques n'est pas réglé, quel que soit le niveau et
la maille dont il est question : quelle forme de gouvernance inventer pour un
développement économique en co-responsabilité ?

celles de la perspective d'un nouveau découpage administratif. L'État, même s'il


tente de contrôler les dynamiques en cours, est mal placé pour innover, car il
s'arc-boute sur des échelles connues et maîtrisées : arrondissement et département.
Or ces deux échelles ne sont pas systématiquement les plus pertinentes lorsque
l'enjeu économique est dominant ;

21. CHAPPOZ Y, 1997, "Les clubs et réseaux d'entrepreneurs : espace de formation de relations de
proximité, le cas du club des entrepreneurs de l'Ondaine" in Colloque Proximité et coordination économique.
22. (GANNE B., 1996, Pays, PME et nouvelles territorialités, Vers de nouveaux modes d'action publique ?,
Programme DATAR, GLYSI.
23. LAJARGE R., op. cit.
24. GERBAUX F. et PAILLET A., op. cit.
25. "Rares sont les entités politiques qui exercent réellement des compétences économiques" (GANNE B.,
op. cit.,p. 37)

202 lnsee Méthodes n° 76-77-78


celle de la représentation politique : si les départements, ou au moins leurs cantons,
sont sur la sellette au nom d'une adaptation institutionnelle et fonctionnelle des
territoires, la perspective de faire converger intercommunalité de projet et élection
au suffrage universel direct semble loin de régler tous les problèmes de légitimité
d'un niveau supracommunal ainsi rigidifié, et peut-être toujours éloigné d'un cadre
territorial adapté à l'action économique.

De la difficile émergence d'un maillage supracommunal 203


LES AGGLOMÉRATIONS URBAINES
DU QUÉBEC ET LA RECHERCHE
D'UN DÉCOUPAGE PERTINENT
François Hulbert,
Département de géographie, Université Lavai, Québec

La mosaïque territoriale des agglomérations urbaines au Québec est variée et complexe.


Elle se compose d'abord de municipalités découpées en quartiers, districts électoraux,
secteurs de planification ou de voisinage et d'entités supra municipales : les commu-
nautés urbaines dans le cas de Montréal, Québec et Hull et les MRC (municipalités
régionales de comtés), qui organisent les autres agglomérations comme Trois-Rivières
et Sherbrooke et l'ensemble du territoire québécois (on en compte 96). D'autres
découpages doivent aussi être considérés : les circonscriptions électorales provinciales
et fédérales (elles sont respectivement 125 et 75) et les commissions scolaires, dont le
gouvernement prévoit de réduire de moitié le nombre, de 156 à 64. Parallèlement, le
découpage des régions administratives, dont le nombre est passé de 10 à 17, affectent
les agglomérations urbaines, puisque celles-ci peuvent appartenir à plus d'une région.

Périodiquement les découpages territoriaux sont modifiés, des fusions et annexions


municipales se réalisent, des modifications surviennent dans la taille et le nombre des
circonscriptions et des districts électoraux. Ces découpages et les entités qu'ils délimi-
tent peuvent parfois s'emboîter, mais le plus souvent ils se recoupent et se chevauchent.
Les conséquences sont suffisamment importantes pour qu'une restructuration semble
devoir s'imposer et les gouvernements s'y emploient depuis quelque temps I .

Le découpage et les acteurs


Le schéma actuel résulte de négociations entre des acteurs nombreux qui s'affrontent
sur le terrain. Ce sont les municipalités, mais aussi la Commission de la Représentation
électorale, qui interviennent pour tous les découpages électoraux, parfois à la demande
des élus locaux ou sous la pression des citoyens qui peuvent se faire entendre lors de
consultations publiques ; ce sont les commissions scolaires qui découpent leur territoire
1. Le renforcement des institutions municipales, la politique de consolidation des communautés locales,
Gouvernement du Québec, 7 mars 1997, 45 pages.

Les agglomérations urbaines du Québec... 205


pour élire leurs commissaires et délimiter les zones de desserte des écoles ; ce sont les
gouvernements qui interviennent pour redécouper les circonscriptions électorales ;
c'est le Gouvernement du Québec qui crée les communautés urbaines et plus tard les
MRC. Si des fusions municipales se réalisent à partir d'initiatives et de négociations au
niveau local, parfois c'est le gouvernement qui les impose. C'est le cas dans certaines
zones périurbaines comme Mirabel (Montréal) et Bécancour (Trois-Rivières) où, à la
faveur de grands projets, des villages éparpillés en milieu rural sont regroupés dans des
entités municipales sans grande cohésion, même si elles sont traitées comme des villes
à la seule vue de leur poids démographique. Ainsi Mirabel, avec ses 20 000 habitants,
se trouve dans le premier tiers des villes de l'agglomération montréalaise alors qu'en
fait elle est composée de dix secteurs nettement séparés les uns des autres dont les deux
principaux sont des morceaux de banlieue avec 8000 habitants (Saint-Janvier) et 5000
habitants (Saint-Augustin).

À partir de 1981, le découpage des municipalités en quartiers électoraux va être imposé


par la loi et donner lieu à des débats et des négociations entre les municipalités et les
citoyens sous l'arbitrage de la Commission de la Représentation électorale. Ainsi, à
Sainte-Foy, en banlieue de Québec, un comité de citoyens élabore un projet sous la
direction de l'auteur. La municipalité cherche à limiter le nombre de quartiers à 14 en
proposant un découpage ne remettant pas en cause les choix passés en matière de
localisation d'équipements et les équilibres politiques qui s'y rattachent ; de son côté,
le groupe de citoyens soumet un projet de 16 quartiers qui, tout en prenant en compte
les réalités vécues et les revendications passées, permettrait d'engager une nouvelle
politique d'aménagement et de développement équilibré des quartiers. Finalement la
Commission va retenir le nombre de 14 quartiers proposés par la Ville, mais en adoptant
un découpage différente.

Sous la pression de députés, maires ou préfets de MRC, de nouvelles régions peuvent


être créées : en 1997, la région administrative de Trois-Rivières se coupe en deux
nouvelles régions séparées par le fleuve, alors que le pont ouvert en 1969 a pourtant
fait entrer la rive sud avec Bécancour dans l'agglomération3. Le dédoublement de la
région s'est également produit de la même façon à Québec, 10 ans plus tôt. Ce type
d'opération vise essentiellement à amener le gouvernement à implanter de nouveaux
bureaux régionaux de ministères et de services de l'État et à s'attirer les faveurs de ce
dernier en fonction du rapport de force que les élus concernés peuvent réussir à imposer

2. Face aux pressions des municipalités, le Gouvemement va réduire le nombre de quartiers et donc de
conseillers municipaux qu'il avait d'abord prévu dans son projet de loi ; pour les municipalités de 10 000 à
100 000 habitants, le nombre autorisé d'abord fixé entre 16 et 20 va être ramené entre 12 et 16. L'opération
de définition des quartiers à Sainte-Foy a été analysée par l'auteur dans deux articles parus dans «Les Cahiers
de géographie du Québec» : «Pouvoir municipal et développement urbain : le cas de Sainte-Foy en banlieue
de Québec», décembre 1981 ; «La restructuration des quartiers de Sainte-Foy et le rôle du géographe»,
septembre 1982.
3. Requête au ministre responsable du développement des régions, monsieur Guy Chevrette pour la création
d'une nouvelle région administrative. Comité chargé de l'étude d'une nouvelle région administrative 04-sud,
1 1 juillet 1996. À partir de l'ancienne région Mauricie-Bois-Francs se créent les régions de Mauricie au nord
du fleuve et Centre du Québec au sud.

206 Insee Méthodes n° 76-77-78


à un moment donné. Cette multiplication des régions a particulièrement affecté la région
de Montréal, qui s'est trouvée divisée en cinq nouvelles régions depuis 1988. Mais
peut-on parler de région quand l'île de Montréal, c'est-à-dire la CUM, et la ville de
Laval, sont ainsi désignées (figure 1)? Cette ville, résultant de la fusion en 1965 d'une
dizaine de municipalités de l'île-Jésus, est aussi considérée comme une MRC, tout
comme la ville de Mirabel. L'ancienne région de Montréal comprend également deux
nouvelles régions sur la rive nord (Lanaudière et Laurentides) ; enfin toute la banlieue
de la Rive-sud et la plaine de Montréal à l'est forment la Montérégie ; ces trois régions
issues de l'ancienne région sont formées de morceaux de grande banlieue et d'un
immense territoire rural ou forestier4. Plusieurs intervenants demandent aujourd'hui la

Fig.1
La mosaïque territoriale de la région de Montréal

LAU NTIDES ES-Ma INS


.R.C4DE
VALUE-
0-,RICHeLIEU
M.R.C. DE MIRABEL M4.14.C. E 9
(municipalité) RAIS

VAL
nictelite, IVIRC,régle

.JIONTE4FIÉGIE

M.R.C. DE BEALII-1ARNOleSki:ABERRY

PARC efejeageafr, Région métropolitaine

Limite municipale babelIMISOIReen Région administrative


****
Villa de Montreal Centra urbanisé polarisant
fS
(rayon de 20 Km)

4. Ces banlieues constituent le poids démographique majeur de leur région respective. Celles de la couronne
sud, avec plus de 700 000 habitants, représentent 57% de la population de la Montérégie, les banlieues de la
couronne nord, avec près de 500 000 habitants, représentent 56% de la population de Lanaudière (plus de
200 000 habitants) et 66% de la population des Laurentides (près de 300 000 habitants).

Les agglomérations urbaines du Québec... 207


réunification de ce puzzle régional montréalais. Il est en voie de restructuration sous la
houlette du ministère de la Métropole, créé par le gouvernement actuel en janvier 1996
et où deux ministres se sont déjà succédés pour se pencher sur le fonctionnement de
celle-ci et sur sa réorganisation territoriale. Celle-ci est d'autant plus à l'ordre du jour
que la rivale de Montréal, Toronto, avec laquelle la métropole du Québec s'est toujours
comparée, vient de donner le ton en imposant la fusion de ses municipalités centrales,
faisant de la ville-centre une municipalité qui passe d'un seul coup de 650 000 habitants
à 2,4 millions5.

À Montréal, la première difficulté réside dans la définition même du territoire de la


métropole, qui entraîne la déstabilisation des structures territoriales en place. En 1991
le Comité ministériel permanent de développement du Grand Montréal6 étendait son
action sur la CUM, 137 municipalités et 12 MRC, débordant assez largement la RMR
(Région métropolitaine de recensement) de manière à incorporer des MRC complètes.
En décembre 1993, le Groupe de travail sur Montréal et sa région (GTMR) reconnaît
comme territoire de la région métropolitaine celui de la RMR de 1991 (102 municipa-
lités) 7. Il considère que le périmètre est appelé à évoluer comme la RMR elle-même
en fonction des recensements ; il recommande aussi de recourir à une seule région
administrative pour éviter la division actuelle des forces et pour favoriser l'émergence
d'un leadership régional sous l'égide d'un seul Conseil régional de développement. Le
territoire métropolitain proposé ne tient pas compte du découpage des MRC dont
l'abolition est recommandée, afin d'éviter entre autres un aménagement du territoire
conçu MRC par MRC autour de la CUM. Il s'agit de prendre en compte le fait que les
territoires des MRC montréalaises «ont fait l'objet de marchandages locaux qui ne
respectent pas la réalité d'urbanisation, pas plus que les besoins réels de coopération
intermunicipale»8. Constatant l'existence de nombreuses ententes entre municipalités
de MRC différentes, la GTMR envisage des fusions municipales et propose la mise en
place d'organismes intermunicipaux de services (OIS) : deux pour les banlieues de la
couronne sud et un pour celles de la couronne nord ; avec la CUM qui devient un OIS
et la ville de Laval, l'agglomération montréalaise se trouve divisée en 5 entités au lieu
des 14 actuelles (12 MRC + la CUM et Laval).

5. À partir du ler janvier 1998, malgré un référendum où le non à la fusion l'a emporté largement, les 6
municipalités de Toronto (654 000 habitants), North-York (590 000), Scarborough (549 000), Etobicoke
(329 000), York (147 000) et East-York (108 000 habitants), n'en feront plus qu'une. Suite à l'élection
récente, c'est l'ancien maire de la plus importante ville de banlieue (North-York) qui devient le maire de la
nouvelle ville de 2,4 millions d'habitants.
6. Pour un redressement durable, plan stratégique du Grand Montréal, gouvernement du Québec, Comité
ministériel permanent de développement du Grand Montréal (CMPDGM), 70 pages. Le territoire du
CMPDGM regroupe 3,2 millions d'habitants : 1,8 pour la CUM et 1,4 pour les MRC périphériques.
7. Montréal, une ville-région, Groupe de travail sur Montréal et sa région (rapport Pichette), décembre 1993,
147 pages.
8. Coopération et concurrence, stratégies et pratiques d'organisation municipale dans la région
métropolitaine de Montréal, C. Dubuc, A. Dupré, P. Letartre, D. Pichette, P. Prévost, Guérin éditeur, 1996,
360 pages (voir pp. 93-94).

208 Insee Méthodes n° 76-77-78


OIS Nombre de municipalités Nombre d'habitants
1-CUM 29 1 800 000
2- Laval 1 330 000
3- OIS nord 25 357 000
4- OIS sud-est 29 560 000
5- OIS sud-ouest 18 122 000
Total 102

Les propositions du GTMR vont rester lettres mortes et en 1996 le ministre de la


Métropole définit son territoire sur la base de la RMR du recensement de 1996 (111
municipalités, 3 343 700 habitants), mais maintient les MRC ; 8 d'entre elles sont ainsi
coupées en deux par cette nouvelle délimitation. On cherche à régler ce problème
l'année suivante en modifiant une fois de plus le territoire de la métropole qui devient
plus étroit que la RMR au nord, au sud et à l'est, mais s'agrandit nettement hors de
celle-ci au nord-est pour englober complètement deux MRC étirées nord-sud, dont
seule la partie sud fait pourtant réellement partie de l'agglomération. Refusant de
remettre en cause les structures territoriales existantes (MRC et régions) et leurs limites,
ce nouveau territoire va servir de cadre à la mise en place d'une Commission de
développement de la métropole qui va chercher à orchestrer les actions de décideurs
nombreux ancrés dans des structures territoriales inchangées.

Ce qui est vrai pour Montréal l'est aussi à des degrés divers pour les autres agglomé-
rations du Québec qui n'ont pas su créer de modes de fonctionnement à l'échelle de
leur espace urbanisé et des problèmes qui s'y posent.

Dès sa création en 1970, en refusant d'inclure la rive sud, la Communauté urbaine de


Québec (CUQ) se définit un territoire nettement plus étroit que l'espace urbanisé réel
de l'agglomération ; depuis, les élus locaux ont toujours empêché tout ajustement de
ce territoire aux réalités de l'urbanisation qui s'étale dans les MRC adjacentes à la
CUQ ; la RMR s'est considérablement agrandie au fil des années (figure 2). Les MRC
créées au début des années 80 établissent comme un «verrouillage territorial» autour
de la CUQ, qui perd régulièrement de son poids démographique dans l'agglomération
(la CUQ, qui représentait 87 % de la population de l'agglomération à sa création, n'en
représente plus que 75 % aujourd'hui). Seules des fusions et annexions municipales
vont se réaliser, faisant passer le nombre de municipalités de 27 à 13 au sein de la CUQ.
La coupure de la région en deux va accentuer l'inadaptation des structures politiques
et administratives aux réalités de la capitale et de sa zone d'influence.

À Trois-Rivières comme à Sherbrooke, ce sont les MRC qui tentent de donner une
certaine unité territoriale à l'agglomération, mais aucune d'entre elles ne correspond à
la délimitation de celle-ci, telle que définie par le recensement (RMR). À Trois-Rivières,
l'agglomération s'étend sur deux parties de MRC, de chaque côté du fleuve, incorporant
des villages et des parties rurales de l'est de Bécancour, alors que Nicolet, petite ville

Les agglomérations urbaines du Québec... 209


Fig.2
Québec: évolution de la région métropolitaine de recensement

1 97T.

de 8000 habitants plus proche du centre-ville de Trois-Rivières, este`-^e9 ; à Sher-


brooke, l'agglomération déborde le cadre de la MRC du même nom en empiétant sur
plusieurs MRC adjacentes (figures 3 et 4).

Dans l'Outaouais, après l'échec de la fusion entre Hull, Aylmer et Gatineau en 1991,
la Communauté régionale de l'Outaouais (CRO) créée en )970 se divise en deux
entités : la communauté urbaine de l'Outaouais (CUO), partie urbanisée étirée le long
de la rivière et la MRC des Collines de l'Outaouais, partie rurale qui l'encadre au nord
et à l'Ouest (figure 5). Dans cette agglomération, la combinaison de l'évolution
démographique de type banlieue et la fusion dans les années 70 de sept municipalités
ont contribué au fil des années à faire de Gatineau une ville de 100 000 habitants
dépassant largement la ville-centre (Hull), peuplée de 60 000 habitants. Cette évolution
crée des rapports de force nouveaux au sein de la communauté urbaine. Le territoire de
celle-ci, restée à l'étroit dans ses limites, correspond exactement à celui de la circon-
scription électorale provinciale, alors qu'à l'est et à l'ouest d'autres circonscriptions se
partagent les banlieues ; un tel schéma contribue à accroître l'opposition entre celles-ci
et la ville-centre. Dans l'est de la CUO actuelle, des fusions municipales ont été
reconsidérées : en 1980, on a démembré le territoire de Buckhingham, formé en 1975
par la fusion de 8 municipalités, pour en reconstituer 4.

9. La carte touristique 1996-1997 de la région réunit cet ensemble sous l'appellation «Trois-Rivières
métropolitain, Bécancour, Nicolet».

210 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Fig.3
L'agglomération de Trois-Rivières
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Région mêtropoiltains du recensera. Limita des MRC

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(layon da L5 Ion)

Fig.4

L'agglomération de Sherbrooke

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Les agglomérations urbaines du Québec... 211


Fig.5
L'agglomération de Hull

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Limite municipale
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engem= Limite do lo Conenunaula urbaine de l'Ouraouars

Découpage, urbanisation et territoire d'appartenance


Les rapports de force politiques à l'origine des découpages territoriaux ont parfois créé
des configurations territoriales aberrantes, une mosaïque curieuse truffée de territoires
enclavés et de secteurs éloignés non contigus aux municipalités dont ils dépendent. À
Québec comme à Montréal, des territoires de lointaine banlieue ont été annexés par la
ville-centre par delà les autoroutes, les parcs industriels et les grands centres commer-
ciaux, abandonnant à leur autonomie relative des municipalités encerclées qui dévelop-
pent une mentalité d'assiégées et qui font de la résistance à la fusion la principale
motivation de leur action.

À Montréal la municipalité est divisée en 9 arrondissements, 16 quartiers et 51 districts ;


le plus souvent chaque quartier comprend 3 ou 4 districts électoraux. Dans les années
70, la ville a connu un système à 19 districts avec chacun trois conseillers municipaux.
Au début des années 80, 57 conseillers ont été élus sur une base individuelle dans le
cadre d'un découpage en 57 districts qui a été par la suite ramené à 51. Pour la police
de quartier, en cours d'implantation à l'échelle de la CUM, un autre découpage en 49
secteurs va être mis en place.

La désignation même d'une entité territoriale met aussi en cause l'identité attachée à
celle-ci. Le même nom peut désigner en effet des territoires différents selon qu'il s'agit
d'une MRC, d'une circonscription électorale ou d'une commission scolaire. C'est le
cas par exemple à Montréal, où le nom d'un quartier est souvent celui d'un district qui

212 Insee Méthodes n° 76-77-78


n'est qu'une partie de ce quartier. Ainsi le quartier Rosemont comprend 3 districts
électoraux dont l'un d'eux s'appelle aussi Rosemont ; la même chose s'observe pour
les quartiers Notre-Dame-de-Grâce ou Saint-Michel. Dans un tel système, le conseiller
dit de quartier ne représente en fait que le district, c'est-à-dire le tiers du quartier. Le
sentiment d'appartenance est aussi affecté quand un nouveau découpage fait apparaître
un nom inusité auparavant pour désigner un territoire.

À Laval à partir de 1969, 8 quartiers fort inégaux découpent la municipalité et élisent


21 conseillers (2 quartiers ont un élu chacun, 5 en ont trois et un en a quatre) ; à partir
de 1981, la ville est divisée en 24 quartiers et aujourd'hui en 21. Elle est par ailleurs
découpée en 6 secteurs d'aménagement, 5 circonscriptions électorales provinciales et
3 circonscriptions fédérales ; seul le secteur Chomedey correspond à la circonscription
provinciale du même nom.

À Gatineau, en banlieue de Hull, la municipalité est divisée en 12 districts électoraux,


7 secteurs de planification et 34 secteurs de voisinage. À Sainte-Foy, en banlieue de
Québec, le nombre de districts électoraux passe de 14 à 12 en 1993, et à 10 en 1997 ;
à Chicoutimi, le nombre de districts et de conseillers passe également de 12 à 10.

À Québec, en mai 1996, la Ville adopte un découpage en 21 districts électoraux, mais


la Commission de la Représentation électorale intervient suite à l'opposition de plus
de 500 citoyens ; elle tient une assemblée publique de consultation et décide d'un
redécoupage à 20 districts pour l'élection de novembre 1997. Dans son plan directeur
intitulé «une ville sur mesure», la ville de Québec retient un tout autre découpage
puisqu'elle définit 15 quartiers I° ; mais ceux-ci ne sont pas nécessairement le cadre de
référence pour la population.

Dans les années 60, les services municipaux distinguaient deux parties : Limoilou-est
et Limoilou-ouest. Par la suite, à fins d'aménagement et d'urbanisme, cet ensemble est
divisé en trois parties (Maizerets, Lairet et Vieux-Limoilou) ; il a aussi été découpé en
7 secteurs, puis en 6 aujourd'hui, pour l'élection d'autant de conseillers municipaux,
dits conseillers de quartiers. Limoilou désigne aussi une circonscription électorale
provinciale qui s'étend largement plus à l'est au delà du quartier du même nom sur une
partie de la municipalité adjacente de Beauport. Un petit secteur est même rattaché à la
circonscription voisine de Vanier ; celle-ci comprend la municipalité du même nom, à
laquelle s'ajoute un territoire beaucoup plus vaste appartenant à la ville de Québec suite
aux annexions des années 70.

À Montréal, la circonscription provinciale Notre-Dame-de-Grâce n'intègre pas au


complet le quartier municipal du même nom, mais englobe la municipalité voisine de
Montréal-ouest. Ces réalités et ces remaniements, toujours conçus plus ou moins au

10. Une ville sur mesure, plan directeur d'aménagement et de développement de la Ville de Québec, 1988,
260 pages.

Les agglomérations urbaines du Québec... 213


nom du concept d'appartenance et d'identité territoriale, ne font que le remettre sans
cesse en cause en le rendant peu opérationnel.

Parfois les circonscriptions électorales s'emboîtent précisément dans le cadre des


découpages municipaux. Ainsi en banlieue de Montréal, la ville de Brossard correspond
exactement à la circonscription provinciale qui porte cependant un autre nom : La
Pinière. C'est le cas aussi à Trois-Rivières et Chicoutimi, où la circonscription a gardé
le même nom que celui de la municipalité. Il arrive qu'une ville soit divisée en deux
moitiés à peu près égales par deux circonscriptions électorales, comme à Longueuil. Il
arrive aussi qu'une circonscription électorale soit l'addition d'un nombre exact de
municipalités ; c'est le cas de celle de Lionel-Groulx qui réunit en banlieue nord de
Montréal trois municipalités : Boisbriand, Rosemère et Sainte-Thérèse.

À Trois-Rivières, le territoire municipal correspond à celui de la commission scolaire,


tandis qu'à Asbestos c'est la MRC qui cadre avec le territoire de la commission scolaire
de l'Asbesterie. Le projet actuel de remaniement de la carte scolaire cherche à amener
celle-ci à épouser au mieux le territoire d'une ou plusieurs MRC ; c'est déjà le cas depuis
1992 sur la rive sud de Trois-Rivières, où trois commissions scolaires se sont regroupées
en une seule (La Riveraine), correspondant à l'addition de deux MRC (Bécancour et
Nicolet-Yamaska).

L'emboîtement des territoires est assez remarquable autour de Drummondville. La


MRC de Drummond, dont Drummondville occupe le centre, cadre exactement avec la
circonscription fédérale du même nom, alors que la circonscription provinciale, plus
petite, s' inscrit à l'intérieur de la précédente (figure 6). Ces exemples constituent plutôt
des exceptions, car le plus souvent les découpages électoraux ne s'emboîtent pas dans
les découpages municipaux ou scolaires mais les chevauchent, chaque territoire ayant
sa propre logique géopolitique. L'harmonisation des territoires scolaires et municipaux
est régulièrement demandée par certains acteurs locaux pour tenter de définir des
stratégies communes de planification des équipements et infrastructures dans les
agglomérations, mais les rencontres entre les deux collectivités territoriales sont rares,
plutôt récentes et n'aboutissent guère. C'est le cas en 1993 quand la Commission des
écoles catholiques de Québec (CECQ) envisage d'annexer le territoire de Lebourgneuf
qui, bien qu'étant sur Québec, dépend de la commission scolaire de Charlesbourg.
L'enjeu est important car les commissions scolaires perçoivent des taxes sur leur
territoire et Lebourgneuf constitue à cet égard un potentiel substantiel grâce à un secteur
résidentiel en expansion ! 1 .

Évoquons le cas de la rive sud de Québec où, au nom du principe d'appartenance


territoriale, deux MRC ont été découpées en s'étirant du fleuve vers l'intérieur des
terres, divisant ainsi cette banlieue en deux parties. C'est en s'appuyant sur ce même

1 1. Les réactions sont vives ; voir les articles de Vincent Cliche dans Le Soleil, 27 octobre 1993 («La CECQ
lorgne le quartier Lebourgneuf : une guerre de dessine è l'horizon») et 28 octobre 1993 («Volonté de la CECQ
d'annexer le quartier Lebourgneuf : colère de la commission scolaire de Charlesbourg»).

214 Insee Méthodes n° 76-77-78


principe qu'en 1985 une circonscription électorale étroitement littorale réunit ces
mêmes deux parties ; quelques années plus tard, toujours au nom du même principe, le
découpage est modifié pour créer deux circonscriptions comparables aux deux MRC.
En fait la véritable appartenance, sans cesse refoulée par les élus locaux dans leur refus
de s'intégrer à la CUQ sur l'autre rive, est celle liée à l'agglomération.

Pour les agglomérations urbaines, où la continuité de l'urbanisation est souvent


interrompue artificiellement par une limite de MRC, l'appartenance d'un morceau de
banlieue à telle ou telle MRC est parfaitement contestable.

Les découpages territoriaux ne sont pas sans impact sur les formes prises par l'urbani-
sation. Les municipalités ayant annexé des territoires périphériques y développent des
secteurs résidentiels qui, par la suite, réclament services et équipements, même si
ceux-ci existent souvent dans une municipalité voisine toute proche restée autonome et
autour de laquelle ces secteurs s'étaient greffés.

Avec la multiplication des centres de décision, la forme de la mosaïque municipale


explique souvent la localisation des zones urbanisées, leur éparpillement et leur

Fig. 6
L'agglomération de Hull

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Clrconscrinnon moctorsie prwlnclalo Limite municipal*,

Les agglomérations urbaines du Québec... 215


sous-équipement relatif. L'agglomération de Québec fournit de bons exemples de cette
urbanisation éclatée et de type parasitaire autour des municipalités de Cap-Rouge, de
Loretteville ou de l'Ancienne Lorette par exemple. À Sainte-Foy, suite à l'annexion en
1971 d'un vaste territoire essentiellement rural, deux secteurs résidentiels se greffent
aux limites de l'Ancienne-Lorette et en relation avec cette municipalité ; un troisième
secteur appartenant à Québec se situe entre celle-ci et l'autoroute (figure 7).

Dans toutes les agglomérations, les exemples ne manquent pas de boulevards inachevés
ou détournés, car il butent ou ont buté ici ou là sur des limites municipales12. On peut

Fig.7
Greffes résidentielles

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009

Zone activités
Base de plein air 'nu
i
AINTE-FOY

Zones urbanisées

100 000 1100 HM Limite municipale

12. Dans son livre sur Montréal paru en 1965, La bataille des annexions, Éditions du jour, 213 pages, Roger
Bédard signale que «de grands boulevards s'arrêtent en cul-de-sac aux frontières de banlieues récalcitrantes»
(page 81).

216 Insee Méthodes n° 76-77-78


même observer une déhiérarchisation du réseau de voirie suite à l'implantation de zones
résidentielles qui empêche le prolongement d'un axe routier issu d'une municipalité
voisine ou qui modifie la vocation d'un boulevard existant, le long duquel ces zones
résidentielles viennent se greffer13.

À Trois-Rivières, la forme du territoire municipal, très étiré vers le nord, résultat de


l'annexion de 1961, et le maintien d'une municipalité à l'ouest (Trois-Rivières-Ouest)
imposent une urbanisation peu favorable à un aménagement équilibré de l'aggloméra-
tion. C'est Trois-Rivières-Ouest, localisée entre le centre-ville de Trois-Rivières et le
pont vers la rive sud, qui va recueillir l'essentiel de la croissance urbaine. Des
municipalités forment parfois des îlots au sein d'autres municipalités comme Outre-
mont et Westmount à Montréal ; elles peuvent faire obstacle au développement continu
de l'urbanisation. Vanier et Loretteville apparaissent aussi comme des bouchons dans
les goulots d'étranglement qui séparent les quartiers centraux de Québec des quartiers
périphériques (figure 8).

Fig.8
Municipalités enclavées

13. « La politique municipale du chacun pour soi : la déhiérarchisation du réseau de voirie », pages 441-454,
Essai de géopolitique urbaine et régionale. F. Hulbert, éditions du Méridien, 1994, 654 pages.

Les agglomérations urbaines du Québec... 217


Dans l'agglomération de Sherbrooke, le cas de Fleurimont est particulièrement évoca-
teur des formes d'urbanisation résultant du découpage du territoire. En 1937, un groupe
d'à peine 1000 citoyens obtient du gouvernement le droit de créer sa propre municipalité
à partir du canton d'Ascot : Fleurimont est née. Elle forme aujourd'hui la banlieue
nord-est de Sherbrooke. L'urbanisation s'est localisée sur les axes routiers issus de la
ville-centre et en continuité avec l'urbanisation de celle-ci ; il s'agit d'îlots inégaux
séparés les uns des autres et qui totalisent aujourd'hui plus de 15 000 personnes.
Comment assurer une représentation politique en six quartiers dans un tel espace
urbain ? Certaines limites ne peuvent être qu'artificielles. Lorsqu'il s'est agi d'implan-
ter des équipements (centre communautaire et arena), ils ont été placés au centre de cet
ensemble disparate, c'est-à-dire en plein champ. La municipalité cherche maintenant à
réunir les pièces de ce puzzle par une urbanisation de type bouche-trou. (figure 9).

Fig. 9
Fleurimont : des morceaux de banlieue à la recherche d'un centre

Zone urbanisée Ltratte de district électoral

«- Limite municipale Route et autoroute

Conclusion
Le problème des découpages en milieu urbain pose la question de savoir comment
recoller les morceaux éparpillés des agglomérations. Comment repenser le découpage
de l'espace ? Les agglomérations urbaines sont pour l'essentiel construites à partir d'un


218 Insee Méthodes n° 76-77-78
découpage territorial qui précédait l'urbanisation, même si celui-ci a pu être à l'occasion
modifié.

Avant de s'engager dans une réforme territoriale, il paraît nécessaire de définir claire-
ment les objectifs visés pour envisager une construction géopolitique plus stable. Nous
sommes en présence d'un vaste projet mobilisateur possible pour les populations
concernées ; celui-ci exige une entreprise d'explication auprès des citoyens et leur
participation active.

Il n'y a pas de découpage idéal. Il n'en demeure pas moins que des formes d'occupation
de l'espace et du cadre bâti, des continuités et des discontinuités dans l'urbanisation,
des zones de déplacements quotidiens des personnes et des zones d'accès à des services
et équipements peuvent être délimitées et servir de base à une certaine recomposition
géopolitique des agglomérations. Un tel exercice appliqué à Québec découperait
l'agglomération en une vingtaine d'entités soit la moitié du nombre actuel de munici-
palités. De plus la communauté urbaine pourrait étendre son territoire en particulier sur
la rive sud, où la population a doublé en 25 ans, passant de 60 000 à plus de 120 000
habitants. Ce faisant, la région devrait retrouver son unité passée, comme cela a été
recommandé à plusieurs reprises par différents intervenants au fil des années.

À Montréal, les banlieues des deux régions (Laurentides et Lanaudière) se sentent loin
de Montréal et de ses problèmes. Dans l'état actuel des choses, elles refusent plus ou
moins toute collaboration véritable avec le reste de l'agglomération. Il en va un peu de
même des parties sud et nord-est. Par contre la ville de Laval au nord et la MRC de
Champlain située sur la rive-sud, mais proche du centre-ville de Montréal avec la ligne
de métro qui y conduit, se sentent plus pleinement appartenir à l'agglomération. On
peut ainsi définir un centre urbain qui polarise l'organisation de la métropole ; ce coeur
urbain de Montréal ne correspond pas à la CUM, car il s'étend plus sur un axe nord-sud
de Laval à Longueuil (MRC de Champlain) que sur l'axe traditionnel est-ouest qui
définit la CUM actuelle. Partir des acquis, des espaces vécus et des réalités géopolitiques
permet de constituer une unité urbaine forte ; elle est formée d'un pôle majeur, Montréal
et la CUM, où les villes composantes sont déjà habituées à collaborer depuis de
nombreuses années (1,8 million d'habitants) et deux pôles secondaires, Laval (335 000
habitants) et la MRC de Champlain (330 000 habitants). Cet ensemble regroupe près
de 2,5 millions d'habitants et pourrait même dépasser ce chiffre si on y ajoutait quelques
municipalités adjacentes de la rive sud ayant facilement accès à Montréal par les ponts,
le métro et les bus.

Chaque agglomération peut ainsi être l'objet d'une reconstruction géopolitique où le


géographe, de par la nature même de sa discipline, est sans doute le mieux placé pour
participer au débat et élaborer des propositions prenant en compte l'ensemble des forces
en présence sur le terrain.

Les agglomérations urbaines du Québec... 219


LE PRUCESSUS DE RÉGION SATION
AU N U SUPRA-C ONAL EN SUISSE :
quel déco page NUTS ?
Martin Schuler
Institut de recherche sur l'environnement construit (IREC),
École polytechnique fédérale, CH-1001 Lausanne

En 1953, la Communauté européenne se dotait d'un office de statistique, Eurostat.


Conçu dans le but de recueillir et de fournir des données démographiques et
économiques au niveau national, ce service publie dès les années 60 des données
régionales touchant à divers découpages géographiques. Depuis 1971, les publica-
tions statistiques régionales relatives aux unités spatiales créées durant la décennie
précédente reposent sur des unités spatiales administratives. Celles-ci constituent
jusqu'à nos jours la base de la statistique régionale. Le processus de régionalisation
des NUTS "nomenclature des unités statistiques territoriales" a connu plusieurs
phases, se situant d'abord sur un système à deux, puis, dès 1980, à trois niveaux.
Depuis quelques années, Eurostat a ajouté deux échelons supplémentaires à l'échelle
locale, le niveau V correspondant aux communes.

Sur le plan politique, la nomenclature NUTS a connu un grand essor puisque cette
classification a été partiellement retenue à des fins de politique régionale. En effet,
depuis 1989, cinq objectifs forment la trame de l'encouragement au développement
régional ; en 1996, une sixième clause a complété cette politique. Quatre de ces
objectifs se réfèrent au moins partiellement à la régionalisation mentionnée, tandis
que d'autres mesures s'adressent à l'ensemble du territoire de l'UE. Le but 1, qui
encourage le développement et l'adaptation structurelle des régions les moins
développées, a pour cible les régions NUTS II, tandis que les régions NUTS III
servent en principe aux objectifs 2, 5b et 6, à savoir la reconversion des régions
gravement touchées par le déclin industriel, l'encouragement du développement
dans les zones rurales et dans les régions à densité de population extrêmement
faible.

La Suisse, en tant que non-membre, n'est pas impliquée dans la politique régionale de
l'Union, mais elle reste officiellement aussi absente de la statistique régionale comparative.
Pourtant, à travers des accords entre les pays de l'UE et de l'AELE, la collaboration
statistique a été assez largement développée. Une régionalisation en sept unités vient
d'aboutir, dont les débuts remontent à la fin des années 80.

Le processus de régionalisation 221


Cet article décrit les procédés mis en oeuvre dans quelques pays lors de leur adhésion
à l'UE1 . Ces exemples servent de modèles possibles pour la Suisse. Par la suite,
quelques considérations sur les structures régionales suisses et les politiques s'y référant
sont traitées avant de présenter le processus de la régionalisation des "régions du
territoire national" depuis 1989 jusqu'à ce jour.

1. Le processus de régionalisation européen

1.1. Les débuts de la régionalisation NUTS


Les origines de la régionalisation européenne ont eu un cheminement relativement
pragmatique. Dans divers domaines, on a eu recours très tôt à des statistiques régiona-
lisées ; en 1961 ont été publiés les documents issus d'une conférence portant sur
l'économie régionale qui mettaient à jour, pour l'ensemble des six pays concernés, 98
"unités de base administratives". Ces entités devaient correspondre aux régions définies
dans le cadre des politiques régionales nationales2. Une agrégation de ces unités de base
sur le niveau de la communauté avait été proposée par la conférence précitée, "en vue
notamment d'étudier les conséquences de la réalisation de l'Union douanière et de
l'intégration économique sur les espaces immédiatement inférieurs aux territoires
nationaux3". Toutefois, ce découpage ne correspondait à des critères économiques et
sociaux (concernant p. ex. l'homogénéité, la complémentarité et la polarisation écono-
mique et régionale) qu'en France, en Italie et aux Pays-Bas, alors que l'on avait dû
procéder selon des critères institutionnels en Belgique et en Allemagne. Dans ce dernier
cas, le choix des "Regierungsbezirke" s'est porté en l'occurrence sur des entités dotées
de peu de pouvoir. Le premier annuaire de statistique, paru en 1971, qui se réfère pour
l'essentiel à des données des années 1967/68 et qui, dans son introduction, présente les
découpages spatiaux en question, déplore pour cette raison que la "délimitation de ces
espaces se soit avérée malaisée".

Les deux échelons de la régionalisation proposés en 1961/71 correspondent aux


régions NUTS 1 et 2 actuelles ; depuis lors, la définition de ces espaces n'a subi aucun
changement conceptuel ou méthodologique. À part, bien sûr, l'intégration des régions
de l'ancienne RDA, les délimitations n'ont connu, dans les six États, que des retouches

1.Cette partie de l'article est développée à partir de Schuler, Martin, Le système statistique régional européen,
in : Vie économique, 10/94, p.30-38.
2. "Régions de programme" en France, "Regioni" en Italie, "Provincies" aux Pays-Bas, "Provinces" en
Belgique, le Grand-Duché de Luxembourg ainsi que les "Regierungsbezirke" des "Linder" allemands ; il
faut préciser qu'en Allemagne ces derniers ne représentent pas des unités spatiales statistiques privilégiées,
et qu'ils ne font pas office non plus de régions d'aménagement, mais qu'ils présentent des structures
semblables aux autres unités quant à leurs dimensions spatiales.
3. Eurostat, Annuaire de statistique régionale 1971, p. Il.

222 Insee Méthodes n° 76-77-78


minimales4. La pratique officielle en vigueur dans la régionalisation se révèle être une démarche
pragmatique orientée sur les lignes de conduite - explicites ou implicites - suivantes :

- régionalisation sur plusieurs niveaux selon un ordre hiérarchique (l'échelon inférieur


s'emboîte dans le supérieur ; les espaces se recouvrent entièrement)5. Dans la mesure
du possible, les territoires ainsi formés ne comportent aucune enclave ;

- prise d'appui sur des entités territoriales institutionnelles pour des raisons pragma-
tiques liées à la production des données et à des considérations relevant de la
politique (régionale) ;

- recours à des schémas conceptuels renvoyant à une "régionalisation idéale", toute-


fois sans s'y référer explicitement. La comparabilité internationale, exprimée en
termes de proportions démographiques, a constitué un argument pratique important
dans ce sens ;

pour chaque État une solution individuelle lors du choix des régions "institutionnel-
les" à retenir sur les divers niveaux : la ou les unités institutionnelles déterminantes
dans les divers États peuvent se situer sur n'importe quel niveau NUTS. Les
agrégations ou les subdivisions effectuées ne doivent - comme indiqué - pas
forcément correspondre à un échelon politiquement significatif6.

Par la suite, ces caractéristiques sont restés les éléments porteurs de la régionalisa-
tion-NUTS au moment de l'introduction de niveaux spatiaux supplémentaires, en
particulier lors de l'application de la nomenclature aux États nouvellement entrés
dans l'Union.

1.2. L'introduction de nouveaux niveaux spatiaux

En 1980, Eurostat a introduit un troisième échelon simultanément avec la désignation


des trois niveaux de la NUTS. Cet élargissement a été justifié par l'intensification des
mesures de politique régionale, l'adhésion de nouveaux États dotés de structures

4. Suppression de cinq "Regierungsbezirke" allemands et création d'un Regierungsbezirk dans le sillage des
réformes territoriales des années 70. En 1986, les polders du Flevoland se sont constitués comme douzième
province des Pays-Bas. En France, les départements d'outre-mer (DOM) ont été pris en considération.
5. La systématique de la NUTS a connu une seule exception à cette règle : en Belgique, la province de Brabant
(NUTS 2), a été subdivisée en trois sur l'échelon supérieur (la région bruxelloise ainsi qu'une partie flamande
et une wallonne). Avec l'actualisation de 1995, ce cas particulier a disparu avec la création de trois régions
NUTS 2 dans le Brabant.
6. Un certain nombre de régions n'ont été délimitées explicitement que pour les besoins de la CE, comme
les regroupements régionaux en Grèce, en Italie et en Autriche sur le niveau NUTS 1, les "groups of counties"
britanniques et les regroupements de provinces en Finlande et en Suède (NUTS 2), ainsi que les districts
autrichiens (NUTS 3).

Le processus de régionalisation 223


spatiales plutôt petites, ainsi que par la dynamique du processus de régionalisation -
qui s'articulait de plus en plus sur un niveau microrégional - perceptible aussi bien
au sein que hors de l'Union. Dans les années 1990, cette classification a connu une
nouvelle extension par l'introduction de deux échelons locaux7. Les communes ont
été attribuées au niveau inférieur (5), alors que celui de rang supérieur (4) a été
formé par les unités administratives régionales les plus petites (arrondissements,
districts ou associations intercommunales). Les grandes banques de données per-
mettent d'effectuer toutes les agrégations spatiales désirées et, ainsi, de former des
découpages alternatifs, tels que la définition d'unités urbaines8 ou des bassins
d'emploi9.

1.3. Les régionalisations sous l'égide de la NUTS


dans les nouveaux États membres
Comme indiqué, la systématique NUTS existait déjà au moment du premier élargisse-
ment de la Communauté en 1973 (Grande-Bretagne, friande, Danemark) ; le dévelop-
pement de la politique régionale a alors connu de nouvelles impulsions et s'est encore
accéléré au moment de l'adhésion de la Grèce (1981) et plus particulièrement de
l'Espagne et du Portugal (1986). Lors de l'adhésion de l'Autriche, de la Suède et de la
Finlande (1995), Eurostat a imposé plus clairement ses visions sur la régionalisation
appropriée au système NUTS.

Le tableau 1 reprend les trois niveaux supérieurs de la régionalisation NUTS pour les
15 pays en mars 199510.

2. La régionalisation dans certains pays européens

Dans les lignes qui suivent, nous esquissons l'activité d'Eurostat en liaison avec
l'application de la systématique-NUTS dans le contexte institutionnel et poli-
tique dans un choix de pays ; nous ne traitons que les États de taille plus petite,
comparables avec la Suisse sur le plan de la régionalisation. Nous nous appuyons
en particulier sur des entretiens que nous avons menés avec les responsables de

7. Cf. les documents de la journée de travail du 29.10.1993, à Luxembourg, sur l'"European infra-regional
Information System", ainsi que les deux volumes d'Eurostat, Proceedings of the Seminar on Regional
Statistics, Baden, 1996, Luxembourg, 1997.
8. N.U.R.E.C., Atlas of Agglomerations in the European Union, 3 volumes, Duisburg, 1994, ainsi que Pumain
Denise et al., Le concept statistique de la ville en Europe, Eurostat, 3 E, Luxembourg, 1992.
9. Eurostat, Study on Employment Zones, Document /LOC/20, Luxembourg, avril 1992.
10. Eurostat, Régions, Systématique des unités territoriales NUTS, Luxembourg, mars 1995.


224 Insee Méthodes n° 76-77-78
Tableau 1
Délimitations-NUTS actuelles des quinze États de l'Union européenne

NUIS 1 NUIS 2 NUIS 3


Belgique 3 Régions 11 Provinces 43 Arrondissements

Danemark DK DK 15 Amter

Allemagne 16 Lânder 38 Regierungsbezirke 445 Kreise

4 Groups of dev. 13 Development


Grèce regions regions 51 Nomoi

7 Agr. de com. 17 Comunidades + 50 Provincias + Ceuta


Espagne autonomas Ceuta y Melilla y Melilla

Finlande Manner-Suomi + Aland 6 Suuralueet 19 Maakunnat

96 Départements
France 8 Z.E.A.T. + 1 DOM 22 Régions + 4 DOM + 4 DOM

8 Regional Authority
Irlande IRL IRL Regions

Italie 11 Gruppi di regioni 20 Regioni 103 Provincie

Luxembourg LUX LUX LUX


Pays-Bas 4 Landsdelen 12 Provincies 40 COROP-regio's

3 Gr. von 35 gruppen von


Autriche Bundeslândern 9 Bundeslânder politischen Bezirken

30 Grupos de
Portugal 1 Continente + 2 RA 5 Comissaoes + 2 RA Concelhos

Suède S 8 Riksomraden 24 Lén

65 Counties/Local
Grande-Bretagne 11 Standard Regions 35 Groups of counties authority reg.

Total unités 77 206 1031

la politique régionale au sein d'Eurostat l I . Les brefs survols proposés contiennent


des renseignements relatifs aux structures institutionnelles et spatiales des pays
12
concernés (avec quelques renvois aux réformes spatiales) .

11. Nos interlocuteurs ont été, en 1990, Hubert Charlier, Joachim Recktenwald et Michel Tillieut, et, depuis
1994 Yves Franchet et Fausto Cardoso. 1994 Yves Franchet et Fausto Cardoso.
12. Pour la rédaction de ces petites monographies, nous nous sommes référés aux annuaires statistiques des
pays traités et aux lexiques encyclopédiques usuels et aux deux ouvrages suivants :
- Mény, Yves, La réforme des collectivités locales en Europe, La Documentation française, Paris, 1984.
- Bennett, Robert (ed.), Territory and Administration in Europe, Pinter Publishers, London and New York,
1989.
- Assemblée des régions d'Europe, Etude comparée des statuts et compétences des régions en Europe,
Strasbourg, mai 1989.

Le processus de régionalisation 225


2.1. Irlande (1/1/9)13
La division du pays en quatre provinces (Leinster, Connaught, Munster et Ulster) n'a
plus qu'une signification historique. Depuis 1926, les 26 "counties" de la République
ne disposent plus de structure politique. Dans les régions urbaines seulement, les
counties sont subdivisées administrativement ("county borroughs").Pour les besoins de
la politique régionale européenne, un premier regroupement de counties en neuf
"Planning Regions" a été remplacé par un autre composé de huit "Regional Authority
Regions" au niveau NUTS 3. Pour le niveau 2, Eurostat avait proposé une division du
pays en quatre parties, ce contre quoi les interlocuteurs irlandais se sont opposés. En
effet, le bas revenu moyen du pays permet que l'ensemble du pays profite du versement
de subventions s'il forme une seule unité, tandis qu'une région "Leinster" dominée par
la capitale Dublin, ne remplirait pas les conditions requises.

2.2. Danemark (1/1/15, auparavant 1/3/15)


Les quatorze provinces du Danemark ("Amter") qui ont vu le jour en 1970 après une
réforme territoriale en profondeur sur les niveaux régional et local, de même que les
deux communes urbaines de Copenhague et Frideriksberg prises ensemble, se trouvent
placées sur le niveau NUTS 3, alors que le pays dans sa totalité forme une région NUTS
1. Pour le second niveau, on avait, suivant en cela une proposition d'Eurostat, dégagé
trois unités (Jutland, les îles et Copenhague). Le Danemark accepta cette solution sous
réserve de ne pas devoir remplir les exigences statistiques qui y étaient liées. Depuis
1990 toutefois, les trois regroupements spatiaux ne figurent plus dans les statistiques.

2.3. Grèce (4/13/51)


Le découpage historique du pays en "nomoi" (départements), comme unités de l'admi-
nistration décentralisée, a été modifié par une loi de 1986 qui encourage les fusions
communales ou les regroupements en syndicats intercommunaux, accorde aux régions
une administration préfectorale autonome, et prévoit la création d'associations régio-
nales devant faire office d'unités administratives sans droit d'imposition.

Grâce à l'adoption des "nomoi", l'intégration dans la systématique de la NUTS ne pose


aucun problème sur le niveau inférieur. Durant les années qui ont suivi l'adhésion on
avait retenu, pour le second échelon, initialement neuf, puis - parallèlement au processus
de régionalisation en cours - dix, onze et finalement treize unités. Le découpage des
îles égéennes et le statut de la région d'Athènes ont longtemps fait l'objet de contro-
verses. Les quatre entités selon NUTS 1 n'ont d'usage que pour Eurostat.
13. Les chiffres entre parenthèses renvoient aux nombres de régions de chaque niveau NUTS.

226 Insee Méthodes n° 76-77-78


2.4. Portugal (1+2/5+2/30)
De façon générale, le Portugal présente le cas le plus difficile de régionalisation. La
constitution établie en 1976, au lendemain de la révolution, prévoit d'abolir les districts
hérités de l'ère libérale de la première moitié du 19e siècle, et de leur substituer de
nouvelles unités à élaborer dans le cadre d'une vaste refonte territoriale. Toutefois,
jusqu'à maintenant aucun accord n'a pas pu être trouvé quant aux lignes directrices, à
la méthodologie et au calendrier.

Le découpage actuel comprend environ 4 200 "freguesias" en tant qu'unités locales,


305 "concelhos" remplissant les fonctions communales proprement dites mais présen-
tant des délimitations peu satisfaisantes du point de vue socio-économique, ainsi que
22 districts dont 18 sur la terre ferme et 4 sur les archipels.

À défaut de régions institutionnalisées, l'on recourt, pour le niveau NUTS 2, aux cinq
"comissaoes de coordenaçao regional" ainsi qu'aux deux régions autonomes (insulai-
res) en tant qu'organes périphériques de l'administration centrale. Pour le niveau 3, on
a constitué un regroupement des "concelhos" en trente unités, procédé qui semble avoir
gagné en signification au Portugal même. Toutes les régions portugaises ont droit au
soutien financier européen selon le but 1.

2.5. Autriche (3/9/35)


Selon la loi fondamentale de 1929, l'Autriche est un État fédéraliste ; cependant, la
justice est organisée de façon centralisée. Le découpage en trois niveaux comprend,
au-dessous des neuf "Bundeslânder", 99 districts ("Bezirke" ; dont 15 sont urbains) et
187 circonscriptions juridiques ("Gerichtsbezirke"), ainsi qu'environ 2 300 communes
dont le nombre est depuis peu en légère augmentation (1960 : 4 000 communes).

En 1989, l'Autriche a soumis, parallèlement au dépôt de sa demande d'adhésion, une


proposition en vue d'un découpage NUTS du pays. Comme critères de délimitation,
celle-ci a énuméré la comparabilité démographique, la cohérence des unités sur le plan
géographique, ainsi que les conditions nécessaires à un soutien par le Fonds de
développement. En 1995, une proposition légèrement modifiée a été retenue qui
regroup au niveau NUTS I les 9 Bundeslânder en 3 unités. Sur l'échelon moyen, on
retrouve les "Bundeslânder" eux-mêmes, alors que pour NUTS 3 on a procédé à des
rassemblements de districts politiques voire, dans des cas particuliers, de circonscrip-
tions juridiques. Un bon nombre de ces 35 régions remplit les conditions nécessaires
pour pouvoir figurer parmi les régions soutenues par les fonds européens.

Le processus de régionalisation 227


2.6. La Suède et la Finlande (1/8/24 et 2/6/19)
Lors des tractations entre les candidats nordiques à l'adhésion et Eurostat, les États
scandinaves ont proposé de placer leurs provinces (19 fylker en Norvège, 24 lén en
Suède et 19 provinces en Finlande) sur le niveau NUTS 2 et de procéder, pour
l'échelon NUTS 3, à des regroupements communaux. De son côté, Eurostat était
opposé à la création d'unités ayant trop peu d'habitants. La Commission a finale-
ment décidé de façon définitive que les provinces seraient placées sur le niveau
NUTS 3. Sur le niveaux II, la Suède et la Finlande ont opéré des regroupements de
provinces en 8 et 6 unités ; au niveau NUTS I, la Suède entière figure comme une
région, tandis qu'en Finlande le "continent" forme une région et les îles Aland une
autre région. Cette dernière ne compte que 25'000 habitants mais elle jouit d'un
statut d'autonomie prononcé.

3. Synthèse
L'histoire de la régionalisation statistique NUTS montre le succès et l'ambiguïté de ce
processus dynamique. Conçu comme outil d'observation statistique, il démontre dès le
départ les difficultés de relier les intérêts de production d'information avec des exigen-
ces conceptuelles, à savoir trouver des unités comparables et obéissant aux mêmes
critères de définition. Si, dans les années 70, les responsables d'Eurostat se sont excusés
de ne pas avoir trouvé une solution idéale, les contraintes se sont multipliées par la
suite : par l'introduction de niveaux hiérarchiques supplémentaires, par les considéra-
tions et les particularités des nouveaux pays membres et surtout par l'impact croissant
de la politique régionale de l'Union. Pourtant, la trame initiale a été largement
maintenue et la systématique NUTS et même la délimitation de la plupart des région
n'ont pas subi de changements.

Lors de l'adhésion de nouveaux membres, les services statistiques nationaux et d'autres


instances politiques des adhérents ont exprimé leur point de vue. Dans les négociations
bilatérales, Eurostat a fait valoir sa conception et ceci avec toujours plus d'insistance.
La régionalisation NUTS a ainsi gagné non seulement en importance, mais également
en homogénéité. Actuellement, les reproches quant au manque de comparabilité
s'adressent surtout aux découpages de pays fondateurs de la Communauté et notam-
ment aux pays fédéralistes (l'hétérogénéité de taille des Lânder allemands au niveau
NUTS I et la multitude des Kreise au niveau 3).


228 Insee Méthodes n° 76-77-78
4. Implications du système-NUTS pour la Suisse

4.1. Les nouvelles données de l'aménagement


territorial en Suisse
L'intérêt pour les questions de politique régionale s'est à nouveau attisé depuis quelques
années. Dans ce contexte, on n'assiste pas seulement à un réexamen de la pertinence des
instruments de la politique régionale mis en place par la Confédération dans les années 60
et 70, mais à des conceptions nouvelles. En 1994, la prolongation de l' arrêté fédéral de 1978
sur "l'aide financière en faveur des régions dont l'économie est menacée" a été approuvée ;
en 1997, la révision de la loi "sur l'aide aux investissements dans les régions de montagne"
datant de 1974 a été approuvée de même que, la même année, un programme en faveur des
espaces ruraux (Regio Plus)14. Le rôle de l'aménagement du territoire prôné par la
Confédération a également été révisé et le Conseil fédéral a nommé un Conseil pour
l'aménagement du territoire. Ceci dans un contexte où le fonctionnement fédéraliste semble
de plus en plus mis en cause. Des clivages apparaissent entre les compétences politiques et
le potentiel économique des cantons. Dans divers domaines, de forts processus de concen-
tration sont en cours. Il suffit de citer la fusion de deux des trois grandes entreprises de la
chimie à Bâle (Novartis, 1996) ou de deux des trois grandes banques suisses (UBS, 1997).
La presse régionale aussi se trouve en forte restructuration, ainsi que les domaines de la
santé et de la formation, les transports publics et les télécommunications, les aires de
distribution, etc. La collaboration intercantonale s'intensifie, et un processus similaire est à
l'uvre au niveau transfrontalier. Ces évolutions semblent privilégier nettement les grands
centres (Zurich en tête), au détriment des villes moyennes et petites pour autant qu'elles
ne se trouvent pas dans l'aire métropolitaine de ceux-ci.

Ainsi, le débat sur la régionalisation, qui, en Suisse, se situait traditionnellement sur le niveau
"microrégional", c'est-à-dire entre les cantons et les communes, a changé d'échelle pour se
déplacer vers le niveau "macro", à savoir supracantonal. Il est d'ailleurs intéressant de
noter que la Suisse est le seul pays européen qui n'ait connu de réforme institutionnelle
ni au niveau local .15 ni à l'échelle régionale. Cette stabilité est d'autant plus surprenante

14.Quelques ouvrages choisis dans l'abondante littérature consacrée à la situation récente de la politique
régionale en Suisse :
- OCDE, Les problèmes régionaux et les politiques régionales en Suisse, Paris, 1991.
- OFIAMT, EG/CE 92, Neue Anforderungen an die Regionalpolitik ?, Berne, 1991 (Beitrâge zur
Regionalpolitik Nr. 2).
- Société suisse d'études pour l'Organisation de l'Espace et la Politique Régionale (OEPR), A l'heure de l'Europe
de 1993 : Propositions pour une approche stratégique de la politique régionale en Suisse, Lang, Berne, 1992.
- Thierstein, Alain et Urs Karl Egger, Integrale Regionalpolitik, Riiegger, Coire et Zurich, 1994.
- Office fédéral de l'aménagement du territoire, Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse, Berne, 1996.
15. Le nombre de communes a diminué légèrement depuis 1850 (3 205) : il s'élevait à 3 157 en 1910 et à
3 021 en 1990. En 1998, la Suisse compte encore 2 915 communes.

Le processus de régionalisation 229


si on tient compte des grandes différences de taille entre les unités. Pourtant, depuis le
début de cette décennie, des propositions de fusion de cantons ont resurgi : entre les
deux Appenzell, les demi-cantons d'Ob- et de Nidwald, entre Neuchâtel, le Jura et le
Jura bernois, voire même entre Genève et Vaud. Toutes ces propositions semblent pour
le moment bien utopiques.

Au moment de son essor dans les années 60 et 70, le mouvement régionaliste n'a touché
la Suisse que dans le cadre du conflit jurassien (qui a abouti à la création du nouveau
canton en 1978). Ailleurs, la structure fédéraliste du pays a été un garant suffisant pour
la sauvegarde de la spécificité culturelle de ses diverses parties. C'est sous une forme
nouvelle que l'on voit émerger depuis peu un régionalisme d'un autre type, situé à plus
grande échelle. Il se présente sous diverses facettes parmi lesquelles le facteur linguis-
tique est le plus actif. Ce dernier s'exprime avant tout à travers les tensions entre Suisse
romande et Suisse alémanique résultant de la question de l'ouverture du pays (et pas
seulement en regard de l'Europe) ; l'antagonisme ville-campagne, de même que les
formes de collaboration à vocation économique au sein de "macrorégions", parfois
transfrontalières, sont d'autres composantes de ce phénomène.

4.2. Les prémisses à l'introduction


du système NUTS en Suisse
Quelles sont les exigences européennes et helvétiques posées par l'introduction du
système de la NUTS en Suisse ?

il faut constater en premier lieu que les implications économiques sur la régionali-
sation retenue devraient être faibles. Même si, pour le moment, les calculs nécessai-
res du revenu régional moyen par tête ne sont pas encore être établis pour les régions
suisses, il est fort probable que peu d'entre elles atteindraient un chiffre inférieur au
seuil fixé à 75 % du revenu par tête moyen de l'Union européenne nécessaire pour
l'obtention de fonds de soutien16. Ainsi, la Suisse est probablement peu soumise -
comme c'est le cas pour plusieurs autres pays - à la tentation d'entreprendre une
régionalisation selon des critères de maximisation des subventions ;

à l'inverse, les régions suisses pourraient fort bien se profiler comme partenaires
dans le cadre de la collaboration interrégionale ; on songe en premier lieu aux
cantons 17 , bien que, dans le cadre de la collaboration transfrontalière ou de la
représentation à Bruxelles, on puisse aussi imaginer des regroupements cantonaux ;

16.En 1995, le PNB par tête a atteint 15225 ECU dans l'Europe des 15 et 25154 ECU en Suisse, cf. Eurostat,
Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, ESVG, Aggregate, 1970-1995, p.69.
17.Conseil fédéral, "Rapport sur la coopération transfrontalière et la participation des cantons à la politique
étrangère", Berne, 7 mars 1994.

230 lnsee Méthodes n° 76-77-78


- les exigences de la statistique régionale posées au niveau NUTS 2 portent sur les
calculs du PIB, une opération qui n'est, pour le moment, pas possible à l'échelle
cantonale, mais figure sur le programme de l'Office fédéral de la statistique ;

- l'exposé des processus de régionalisation présenté dans cette contribution, révèle,


pour les États retenus, que pratiquement chaque pays constitue un cas particulier.
Apparemment, il existe donc une certaine marge de manuvre dans les négociations
à mener avec Eurostat, si bien que la situation suisse n'a, dans ce domaine, rien
d'extraordinaire ;

- pour sa part, la statistique suisse a également intérêt à la création de "macrorégions",


avant tout dans une perspective analytique en vue d'une définition de découpages
spatiaux homogènes et, pour des considérations méthodologiques, dans l'optique de
la création d'unités de sondage plus vastes ;

- il ne fait aucun doute que la question "macrorégionale" captive de plus en plus en


Suisse ; toutefois, le découpage (institutionnel) entrepris sous l'égide de la NUTS
ne couvre pas les intérêts économiques et aménagistes ;

- les implications politiques possibles résultant de la création de "macrorégions"


(statistiques) suisses sont certes de peu d'importance, mais elles ont trait à une
problématique politiquement délicate qui ne sera pas sans retombées sur les relations
futures de la Suisse avec l'Europe ;

- le problème fondamental demeure le fort écart existant, comparativement au reste


de l'Europe, entre les larges compétences politiques des cantons et leur petitesse, de
même que leur hétérogénéité. Dès lors, faut-il mettre sur un même pied Appenzell-
Rhodes-Intérieures (13 000 habitants) avec la Bavière (12 millions d'habitants) ou
plutôt le canton de Zurich (1,2 million) avec le petit "Landkreis" de Waldshut de
l'Allemagne voisine ?

La création de "macrorégions" pose donc également la question de l'intégration dans


la hiérarchie de la systématique NUTS. L'éventail des solutions envisageables est
illustré dans le tableau 2 qui fait référence aux procédés décrits pour divers États
européens. Nous parlons en l'occurrence de "modèles".

Les solutions préconisées par les pays fédéralistes placeraient les cantons sur le niveau
NUTS 1 (Allemagne) ou 2. Suivant le modèle autrichien, les "macrorégions" seraient
constituées à partir d'un regroupement de cantons, alors que le modèle belge opérerait
selon les régions linguistiques. En toute logique, le niveau 3 devrait être formé par les
districts ou par des regroupements de ces derniers. Pour des raisons tenant à la taille
des cantons et des districts, ces approches ne seraient absolument pas compatibles avec
la systématique NUTS.

Le processus de régionalisation 231


Tableau 2
Applications à la Suisse des divers modèles
de régionalisations NUTS

Si la Suisse appliquait le " modèle " elle devrait situer ses 26 cantons (ses 4 régions
linguistiques ; ses 7 grandes régions ; ses 184 districts, voire des regroupements ad hoc)
aux niveaux suivants :

NUTS 1 NUTS 2 NUTS 3


Modèles des États fédéralistes
Modèle allemand 26 26 184
Modèle autrichien 7 26 40
Modèle belge 4 26 184
Modèles des États centralisés
Modèle irlandais 1 1 26
Modèle danois 1 7 26
Modèle grec 3 7 26
Modèle finlandais 2 7 26
Modèle portugais 1 6 17

Les "modèles" des États centralisés placent les cantons sur le niveau 3. Suivant l'optique
irlandaise, la Suisse resterait indivise sur les niveaux 1 et 2, selon (l'ancien) modèle
adopté au Danemark seulement sur le premier, alors que le second serait constitué par
des "macrorégions". Les formules grecque et finlandaise impliqueraient des regroupe-
ments cantonaux tant pour le premier que pour le second échelon selon une logique
plutôt fonctionnelle ou culturelle. Enfin, suivre le modèle portugais signifierait s'ap-
puyer sur des regroupements de districts.

5. Les étapes de la régionalisation suisse


En 1989 déjà, l'Office fédéral de la statistique (OFS) réalisait un rapport interne portant
sur une délimitation d'aires supracantonales18, qui prévoyait l'élaboration d'une régio-
nalisation sur deux niveaux comportant respectivement cinq et neuf régions ; par la
suite, l'OFS a eu recours à ces unités dans plusieurs publications19. Afin de répondre
aux exigences d'Eurostat, elles ont été conçues comme agrégats de cantons à deux
niveaux avec 5 et 9 unités. Pour ce faire, l'orientation macrorégionale a été conçue, à
part par la prise en considération de critères de taille, selon un concept de centralité,
dans lequel les pôles du Moyen-Pays que sont Zurich, Bâle, Berne, Genève-Lausanne,

18.Office fédéral de la statistique, Einteilung der Schweiz in Grossregionen, décembre 1989 (document inteme).
19. Première publication dans l'Annuaire statistique de la Suisse 1990, puis dans les fascicules relatifs au
recensement fédéral de la population de 1990.

232 lnsee Méthodes n° 76-77-78


de même que St-Gall et Lucerne, soit des centres moyens encore partiellement repliés
sur eux-mêmes, ont été choisis comme points de cristallisation ; s'y ajoutent, en zone
de montagne, Sion, Lugano et Coire. Lors de l'attribution de certains cantons aux aires
préalablement dégagées, les points de vue institutionnels tels que la collaboration
politique entre cantons dans le cadre de concordats ou autres conférences intergouver-
nementales ont été privilégiés par rapport aux interdépendances économiques20. La
régionalisation conçue en deux variantes se distinguait au niveau supérieur. Tandis que
la première variante regroupait les trois grands cantons alpins des Grisons, du Tessin et
du Valais en une région, la deuxième variante attribuait les Grisons à la Suisse orientale
et le Valais à la Suisse occidentale, laissant ainsi le Tessin former seul une région. Une
approche transculturelle (dans les trois cantons, les quatre langues nationales sont
représentées) soulignant le caractère "périphérique" de l'arc alpin suisse s'affrontait
donc à une conception polarisée.

Cette double régionalisation de 1989 a été discutée lors de l'assemblée annuelle de


l'Union des Offices Suisses de Statistique (UOSS) qui s'est tenue en septembre
1992 à Bellinzone21, en présence de représentants d'Eurostat, de statisticiens des
cantons et de spécialistes de l'administration fédérale. Tandis que les membres
d'Eurostat ont attesté une bonne compatibilité des deux variantes avec les principes
de la régionalisation européenne, les participants suisses ont émis des réserves à
l'égard de la variante "alpine" et ils ont insisté pour que la régionalisation fasse
l'objet d'une consultation.

Suite au refus populaire du 6 décembre 1992 concernant la participation de la Suisse à


l'Espace économique européen (EEE), la question régionale a été mise en veilleuse. En
1994, lors de la demande d'Eurostat de participer à la présentation des régions dans le
"Portrait des Régions"22, la Suisse n'a donc pas encore eu de classification territoriale
approuvée. En 1995 pourtant, l'Office fédéral de la statistique a procédé à une consult-
ation officielle des mêmes deux variantes de régionalisation en s'adressant à divers
offices fédéraux ayant des intérêts territoriaux, ainsi qu'aux offices de statistique et
d'aménagement du ten-itoire des cantons.

Les réponses furent très partagées : la variante "alpine" a obtenu l'accord de la plupart
des répondants fédéraux, tandis que cette solution a été refusée catégoriquement par les
cantons et notamment par les cantons concernés. La région alpine a d'ailleurs été
assimilée à l'aire que revendiquait l'Italie fasciste lors d'une proposition de partage de
20. C'est ainsi que le canton de Zoug, situé dans les sphères d'influence de Zurich et de la Suisse centrale,
a été attribué à cette demière suite à des considérations historiques et culturelles ; de même le canton du Jura
a été rattaché à la Suisse occidentale et non à la Suisse du nord-ouest, et Glaris à la Suisse orientale et non à
la Suisse centrale.
21. Assemblée annuelle de l'Union des Offices Suisses de Statistique, cf. Forum Statisticum, 31, décembre
1992, et plus particulièrement l'article de Werner Haug, "Statistische Regionen (NUTS) für die Schweiz,
Vorschliige und Implikationen", pp. 39-52.
22. Commission européenne, Eurostat, Portrait des Régions, Tome 4, Luxembourg, 1996. Dans cet ouvrage,
la Suisse n'apparaît qu'en tant que pays.

Le processus de régionalisation 233


la Suisse entre les deux partenaires de l'Axe23. Plusieurs cantons ont opté pour une
consultation au niveau politique, arguant qu'il reviendrait aux gouvernements canto-
naux de décider d'une régionalisation dont la base est bien statistique, même si elle a
des implications politiques. Une lettre commune de cinq cantons — Berne, Fribourg,
Soleure, Neuchâtel et Jura — a exigé que leur région, créée en 1992 sous la dénomination
bilingue d'"Espace Mittelland", soit retenue dans cette régionalisation.

Les instances chargées de traiter ce dossier ont accepté de suivre les demandes qui ont
émané des cantons, ce qui a impliqué l'élaboration d'une nouvelle régionalisation en
tenant compte du fait que les cinq cantons de l'Espace Mittelland avaient appartenu à
deux régions différentes. En plus, étant donné que le concept de l'Espace Mittelland se
veut expressément transculturel, l'optique même de la régionalisation a dû être révisée.
L' impact le plus direct sur la régionalisation s'est fait en Suisse romande où les cantons
de Vaud, de Genève et du Valais devaient former une unité à eux seuls.

Sous la direction de l'Office fédéral de la statistique, le groupe de travail chargé de cette


mission a élaboré une nouvelle régionalisation. Après avoir contacté les cantons
directement concernés par le changement (Genève, Vaud et Valais), la démarche
privilégiait, pour autant que l'agrégation d'unités institutionnelles le permette, les
considérations métropolitaines (Genève-Lausanne, Berne avec ses partenaires de l'Es-
pace Mittelland, Bâle et l'aire urbaine tessinoise étant des régions ; le cur de la
métropole zurichoise reste isolé car entouré par les centres secondaires de St-Gall et de
Lucerne). La démarche reprend en outre assez largement les formes de collaborations
intercantonales (notamment en Suisse orientale et Suisse centrale, tandis que l'Espace
Mittelland se superpose à des régions telles que la Suisse romande et la Suisse du
Nord-Ouest). Par contre, la régionalisation coupe volontairement les aires linguistiques
(à l'exception du Tessin). Un atout supplémentaire de cette approche réside dans son
intégration dans la régionalisation transfrontaliêre24.

En été 1997, le Département de l'Intérieur s'est adressé aux gouvernements cantonaux


en leur soumettant cette nouvelle régionalisation. Contrairement à la première version,
elle consiste d'un seul niveau ayant sept unités25 qui correspond au niveau 2 du système
NUTS. La Suisse entière doit figurer au niveau NUTS I. Cette régionalisation est
composée des cantons suivants (cf carte)

23. Cf. Domaine public 1/95, p.2.


24. Le Conseil du Léman regroupe les cantons de GE, VD et VS ainsi que l'Ain et la Haute-Savoie ; la "
Communauté du travail du Jura " est composée des cantons de BE, JU, NE et VD ainsi que de la
Franche-Comté ; le Tessin forme avec une partie de la Lombardie la " Regio insubrica ", les cantons de Suisse
orientale sont liés à des régions allemandes, autrichiennes et le Liechtenstein par la participation à la "
Bodenseekonferenz ", tandis que la régionalisation très ancienne de la vallée du Rhin (Regio basiliensis de
1963) ne se réfère pas au limites cantonales suisses (y font partie les deux Bâle et quatre districts des cantons
de Soleure et d'Argovie).
25. À vrai dire, la proposition ne contenait que 6 régions, Zurich et Bâle étant réunis dans une seule région.
La réaction des cantons concernés (cf. chapitre 1.6) a conduit à séparer ces deux pôles.

234 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Suisse : les 7 grandes régions (1997)

Suisse: les 7 grandes régions (1997)


en grise: limées cantonales

Sources: Umar. cantonales, OFS GEOSTAT/S-FT


Cartographie: IREC-EPFL

Cantons Habitants 1996 2


Région Superficie en km
qui la composent en milliers
Région lémanique VD, VS, GE 1 282 8 718
Espace Mittelland BE, FR, SO, NE, JU 1 653 10 062
Suisse du Nord-Ouest BS, BL, AG 980 1 959
Zurich ZH 1 194 1 729
Suisse orientale GL, SH, AR, AI, SG, GR, TG 1 037 11 521
Suisse centrale LU, UR, SZ, OW, NW, ZG 659 4 485
Tessin Tl 301 2 812
Suisse 7 105 41 285

Légende
Al Appenzell Rhodes-Intérieures NW Nidwald
AG Argovie OW Obwald
AR Appenzell Rhodes-Extérieures SG Saint-Gall
BE Berne SH Schaffhouse
BL Bâle-Campagne SO Soleure
BS Bâle-Ville SZ Schwytz
FR Fribourg TG Thurgovie
GE Genève Tl Tessin
GL Glaris UR Uri
GR Grisons VD Vaud
JU Jura VS Valais
LU Lucerne ZG Zoug
NE Neuchâtel ZH Zurich


Le processus de régionalisation 235
6. Les prises de position des cantons en 1997
Lors de cette consultation, les cantons étaient invités à se prononcer sur le projet de
régionalisation et sur le rattachement de leur canton à une région donnée et à faire
éventuellement d'autres propositions. Nous citons quelques-unes de leurs remarques
afin de montrer les intérêts et considérations exprimés26'

Tous les cantons, à l'exception d'un seul, ont répondu à l'invitation de la Confédération,
et la plupart d'entre eux ont exprimé un vif intérêt pour la question. La majorité a non
seulement approuvé l' idée de créer des régions du territoire national, mais aussi le projet
même de subdivision ainsi que le rattachement proposé pour leur canton. Pourtant, les
cantons retenus pour constituer la région de Suisse septentrionale (Zurich, Argovie,
Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Schaffhouse) se sont opposés au découpage prévu dans leur
cas. Après entente avec le canton d'Argovie, le seul à soutenir cette régionalisation, il
a été décidé de subdiviser la Suisse septentrionale en deux unités (Zurich seul ; Argovie
et les deux Bâle ensemble et attribution du canton de Schaffhouse à la Suisse orientale).

Les remarques des cantons expriment d'abord un soutien au projet statistique de cette
régionalisation. En effet, la régionalisation devrait apporter un certain gain d'information à
l'intérieur même de la Suisse, surtout grâce à la possibilité d'opérer des échantillonnages
régionaux. Le canton d'Obwald approuve "la proposition de combler, grâce à ces
régions, la lacune qui existe, dans le domaine de la statistique, entre le niveau du canton
et celui de la Confédération". Le Canton du Valais "a pris connaissance avec intérêt du projet
de constitution de régions du territoire national à des fins de comparaison dans le
domaine de la statistique", ou encore "la création de régions statistiques correspond à
un besoin impérieux" (Genève) ; quant au Tessin, il dit avoir étendu la consultation à l'ensemble
de l'administration cantonale, compte tenu de l'importance politique du projet.

Plusieurs cantons se sont référés expressément dans leurs réponses à la consultation


précédente de 1995. Presque tous ont exprimé leur satisfaction de voir leurs objections
d'alors prises en compte, tels que les cantons alpins (Valais, Tessin, Grisons) qui
mentionnent qu'ils s'étaient prononcés à l'époque contre la constitution d'une région
intitulée "Suisse méridionale" ; le canton de Berne rappelle qu'il s'était engagé en
faveur de "l'Espace Mittel land". Glaris, par contre, aurait préféré la solution de 1995
avec une Suisse orientale englobant Zurich. Les deux Bâle, situés dans un espace
coupé par de multiples frontières nationales (les territoires français et allemand se
rapprochent de deux kilomètres du centre historique de la ville) et cantonales "ne
peuvent pas s'enthousiasmer pour un découpage territorial qui ne tient pas compte du
processus de régionalisation entamé depuis 30 ans dans la région". En effet, la
consigne de constituer les régions NUTS à partir des unités institutionnelles se relève
particulièrement inapte dans cette partie du pays.

26. Office fédéral de la statistique, Rapport présentant les résultats de la procédure de consultation de 1997
sur les régions du territoire national, Conférence de presse, janvier 1998.

236 Insee Méthodes n° 76-77-78


En 1992, la régionalisation supracantonale suscitait quelques craintes politiques. À
l'époque, à l'aube de la votation sur l'EEE, les responsables statistiques veillaient à ce
que tous ceux qui étaient craintifs devant l'intégration européenne de la Suisse ne soient
pas effarouchés par l'idée que le système cantonal puisse, à son tour, subir des
changements. Bien que les réserves exprimées lors du colloque de Bellinzone se soient
dirigées davantage sur la régionalisation elle-même et non pas sur sa portée politique,
ces considérations sont restées sous-jacentes et elles se sont exprimées clairement lors
de la prise de position qui a eu lieu en 1995. La demande de traiter la question au niveau
politique, c'est-à-dire par les gouvernements cantonaux, a pu être interprétée soit
comme le souhait de renvoyer une question politique aux instances compétentes, soit
comme la volonté de repousser un projet non désiré.

On aurait pu s'attendre à ce que cette consultation du Département fédéral de


l'Intérieur suscite quelques craintes. Or, comparés aux prises de position plutôt
prudentes de 1995, les avis émis par les gouvernements cantonaux en 1997 ne
laissent pas apparaître une telle méfiance. Le canton de Vaud remarque certes que
"le projet, malgré son apparence purement technique, comporte certains enjeux de
politique nationale". Le canton de Genève, par contre, constate que "en aucun cas,
la création de régions statistiques ne doit constituer un préalable à l' instauration de
régions institutionnelles sans décision préalable". Les réponses de plusieurs cantons
semblent exprimer la volonté d'un renforcement de la collaboration au-delà de la
seule statistique. Ainsi le canton de Lucerne souhaite "une intensification de la
collaboration interrégionale", et le canton du Tessin souligne "que le projet de
régionalisation n'a pas seulement une dimension statistique, mais qu'il peut aussi
avoir des répercussions politiques importantes, au niveau de l'appartenance canto-
nale et donc aussi du fédéralisme traditionnel".

7. Considérations finales
La régionalisation au niveau supracantonal en Suisse est le fruit d'intérêts différents :
comparabilité statistique et organisation de quelques enquêtes en ce qui concerne les
intérêts "technocratiques" internes, mais aussi intégration dans le système de la statis-
tique régionale européenne. En outre, les processus économiques en cours favorisent
l'émergence d'entités spatiales de plus grande taille. Ces considérations ont amené la
statistique suisse à se pencher sur cet objectif tout en gardant en vue le caractère
éminemment politique de la démarche.

Après un processus de huit ans, la régionalisation supracantonale en Suisse a abouti à


un compromis helvétique "eurocompatible". Cet accord est le fruit de tendances
convergeantes du type technocratique d'en haut et d'intérêts cantonaux. Ainsi, le
processus de régionalisation semble être le plus participatif qu'ait connu la régionali-
sation NUTS — au moins à l'intérieur du pays.

Le processus de régionalisation 237


Le fait qu'une régionalisation d'apparence statistique puisse avoir des répercussions
politiques a d'abord été plutôt un frein à sa réalisation, mais s'est avéré de plus en plus
comme un atout : un outil d'observation, certes, mais aussi un moyen d'afficher la
volonté de collaboration, d'obtenir une visibilité extérieure et de montrer ainsi que les
gouvernements savent réagir par rapport à des changements de situation.

En même temps, cette régionalisation n'implique que peu les cantons. D'une part, elle
n'est évidemment pas officielle pour Eurostat et n'a pas d'impact sur le travail
statistique des cantons. Dans cette optique, l'approbation d'une régionalisation ne peut
guère être refusée, d'autant plus si elle correspond aux vux évoqués deux ans aupara-
vant. Pourtant, les réserves de Zurich et des deux Bâle sont importantes. Le désintérêt
que Bâle exprime face à une régionalisation institutionnelle souligne les limites d'un
découpage institutionnel, tandis que le constat de Zurich, que son aire métropolitaine
dépasse largement les limites cantonales, montre les intérêts divergents du pôle et de
son arrière-pays. En effet, les autres cantons souhaitaient qu'il n'ait pas d'unités trop
fortes et trop hétérogènes. Un désavantage certain de cette classification réside dans le
fait qu'elle a créé plusieurs enclaves.

La base conceptuelle de la régionalisation retenue ne se justifie qu'a posteriori, vu le


fait qu'elle a changé deux fois. Pour autant qu'une démarche de régionalisation qui doit
tenir compte des limites cantonales puisse satisfaire les exigences, le découpage
finalement retenu correspond assez largement à une approche de centralité. Seule la
métropole zurichoise, qui aujourd'hui recouvre presqu'entièrement la partie occiden-
tale du Moyen-Pays (entre Olten et St-Gall), est réduite plus ou moins à son agglomé-
ration morphologique. Une autre qualité de la régionalisation réside dans le fait qu'elle
s'inscrit bien dans la sphère des régions transfrontalières. La régionalisation tient, en
outre, compte au maximum des collaborations intercantonales, à l'exception de la
Suisse romande. L'intervention des cinq cantons de l'Espace Mittelland en 1995 en
faveur de leur régionalisation a volontairement créé une région bilingue.

Cette régionalisation a finalement abouti tardivement si on se réfère aux besoins de


comparaison statistique, mais prématurément d'un point de vue institutionnel. Néan-
moins, le moment était propice pour arriver à une solution consensuelle et démocrati-
quement approuvée.


238 Insee Méthodes n° 76-77-78
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT ET
DÉCOUPAGE TERRITORIAL
AU QUÉBEC:
logique fonctionnelle et processus identitaire
Richard Morin,
département d'études urbaines, Université du Québec, Montréal

Les restructurations économiques et la remise en cause de l'État-Providence que l'on


connaît depuis la fin des années 70 ont influencé les modes de gestion du développement
économique et social qui se trouvent davantage territorialisés, les acteurs régionaux et
locaux se voyant confier de plus grandes responsabilités en la matière. Les politiques
de développement régional se veulent moins centralisées et reposent de plus en plus,
en France comme au Québec, sur les dynamiques propres aux différents territoires
régionaux. Elles rejoignent ainsi les stratégies de développement local qui misent sur
la mobilisation des acteurs locaux.

Les territoires régionaux et locaux se trouvent donc au coeur d'une nouvelle approche
du développement, ce qui soulève nécessairement la question de leur découpage. Cette
question met généralement en lumière, d'une part, une logique fonctionnelle plutôt
déductive qui vise à assurer à un territoire un minimum de ressources pour se développer
et, d'autre part, un processus identitaire plutôt inductif sur lequel se construit un
sentiment d'appartenance à un territoire.

Le présent texte fera ressortir comment cette logique fonctionnelle et ce processus


identitaire s'opérationnalisent au Québec lorsqu'il s'agit de délimiter des territoires
d'intervention pour des institutions régionales dont la mission consiste à susciter des
dynamiques de développement en favorisant une forme de gouvernance territoriale. Par
gouvernance territoriale, nous entendons un mode de régulation des dynamiques
socio-spatiales qui se fonde sur la coordination et la collaboration d'une pluralité
d'acteurs issus des diverses instances politico-administratives, du marché et de la
société civile (Benko et Lipietz, 1995 ; Gilly et Pecqueur, 1995 ; Le Gales, 1995).

Le Québec se trouve morcelé en plusieurs types de découpage territorial (Bérubé, 1993 ;


Hulbert, 1997), mais en matière d'aménagement du territoire et de développement
régional, il y a aujourd'hui deux catégories de régions dont l'origine relève respective-

Politiques de développement et découpage territorial 239


ment d'une logique fonctionnelle et d'un processus identitaire : d'une part, les régions
administratives, au nombre de 17, dont la première délimitation, en 1966, découlait
d'une démarche déductive autour de la notion de pôle de développement ; d'autre part,
les municipalités régionales de comté (MRC), au nombre de 96, dont l'instauration, au
début des années 80, s'est appuyée sur une démarche plutôt inductive autour de la notion
de région d'appartenance (cartes 1 et 2).

Carte 1
Découpage du territoire québécois en fonction des régions
administratives et des municipalités régionales de comté

Carte 1
Découpage du territoire québécois en fonction des
régions administratives et des
municipalités régionales de comté

Municipalités régionalesde comté

Régions administratives

01 - Bas-Saint-Laurent
02 - Saguenay - Lac-Saint-Jean
03 - Québec
04- Mauricia
05 - Estrie
06- Montréal
07 - Outaouais
08 -Abitibi -Temiscamingue
08- Cote-Nord

10- Nord-du-Québec
11 - Gaspésie -
îles-de-la-Madeleine
12- Chaudière-Appalaches
13 - Laval
14 - lanaudiere
15 - Laurentides
18- Montérégie
17 - Centre-du-Québec

13
300 km 6 Cartographie INRS-Lkberlitodon, 1997

Insee Méthodes n° 76-77-78


240
Nous nous pencherons sur ces deux types de régions en présentant un bref historique
de leur mise en place et en les situant par rapport aux politiques d'aménagement du
territoire et de développement régional. Nous montrerons que, bien que les régions
administratives correspondent, à l'origine, à une logique fonctionnelle, elles sont de
plus en plus associées, par le Gouvernement du Québec, à un processus identitaire, alors
que les MRC, dont le découpage original découle d'un processus plutôt identitaire, sont
appelées, par l'État québécois, à s'inscrire davantage dans une logique fonctionnelle.

Carte 2
Découpage du territoire québécois en fonction des régions
administratives, des municipalités régionales de comté
et des communautés urbaines

10
02

Carte 2
Découpage du territoire québécois en fonction des
régions administratives, des
municipalités régionales de comté 01
et des communautés urbaines
Régions administratives
Municipalités régionales de comte
Communautés Urbaines
08
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4

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le
Communauté urbaine Communauté urbaine
de l'Outaouais de Montréal Rartugrachte INFeUrbertlentlon, 19e7

Politiques de développement et découpage territorial 241


1. Les régions administratives : du fonctionnel
à l'identitaire

1.1 Bref historique des régions administratives


C'est à l'époque de la Nouvelle-France (1608-1760) que les premières régions admi-
nistratives sont créées sur le territoire de ce qui sera le Québec. En effet, le régime
français instaure une division du territoire en trois "gouvernements", ceux de Québec,
Trois-Rivières et Montréal : "Divers administrateurs y exercent des fonctions reliées à
l'armée, à la justice, à l'intendance et à la voirie" (Harvey, 1996 ; p.115). Ces régions
sont constituées autour des trois premiers centres de peuplement que sont les "villes"
de Québec, Trois-Rivières et Montréal. Ces "villes" regroupent respectivement, en
1765, soit au début du régime anglais (1760-1840), 8 967, 800 et 5 733 habitants, pour
un total de 15 500 habitants, ce qui représente 22,3 % de la population totale du Québec
(Ibid ; p.116). C'est alors la région de Québec qui est la plus importante sur le plan
démographique avec 35 518 habitants, suivie de la région de Montréal avec 27 474
habitants et de la région de Trois-Rivières avec 6 510 habitants (Ibid). Le Québec
compte, en 1765, 69 502 habitants (lbid).

Au cours du XIXe siècle, les districts judiciaires constituent un autre important type de
découpage régional à caractère administratif. En 1857, leur nombre passe de sept à
dix-neuf (Ibid ; p.124). Au début du XXe siècle, d'autres types de découpage adminis-
tratif apparaissent en réponse à diverses considérations sectorielles : par exemple, en
1909, le ministère des Terres et Forêts délimite 14 districts de surveillance ; en 1916,
le ministère de la Colonisation gère 16 districts de surveillance ; en 1934, il y a 20
régions agricoles (lbid ; p.129).

Le début des années 60 marque le début de ce que l'on a appelé, au Québec, la


Révolution tranquille. L'État québécois se fait plus interventionniste dans pratiquement
toutes les sphères d'activités de la société québécoise et se construit un appareil
administratif plus complexe propre à assumer son nouveau rôle d'État-providence
(Simard, 1979) : de 1960 à 1968, sont ainsi mis sur pied 11 ministères, 12 conseils
consultatifs, 10 régies d'État, 13 entreprises publiques et 3 tribunaux administratifs.

C'est dans cette foulée que le Gouvernement crée, en 1966-1967, 10 régions adminis-
tratives afin, d'une part, de rationaliser les multiples découpages régionaux déjà
existants et, d'autre part, de se doter d'un cadre de référence pour planifier le dévelop-
pement de son territoire et lutter contre les disparités régionales. Il s'agit de régions
fonctionnelles, désignées par des noms et des numéros, qui sont définies de façon
centralisée suivant le repérage des pôles d'attraction et de leur zone d'influence (Robert,
1991). Quatre pôles sont alors distingués :

242 Insee Méthodes n° 76-77-78


le pôle principal dont la population dépasse 50 000 habitants et qui dispose d'une
gamme complète de services. C'est le centre de la région ; on en distingue 6 à
l'origine (...) ;

le pôle secondaire avec une population de 20 000 à 30 000 habitants a un rayonne-


ment moins étendu. Quelques services rares lui font défaut ;

le pôle tertiaire (autour de 10 000 habitants) a un rayonnement très limité, surtout


lié aux fonctions commerciales et à un embryon de services ;

- le petit centre n'exerce qu'une influence locale, (Manzagol et Sénécal, 1996 ; p.105).

Il est à noter qu'étant donné l'étendue du territoire québécois et la concentration de la


population dans sa partie méridionale, des territoires périphériques ont été constitués
en régions administratives même s'ils ne possédaient pas de pôle de "stature régionale",
par exemple la Côte-Nord (Ibid ; p. I06).

1.2 Régions administratives et politiques


de développement

1.2.1 Régions de planification centralisée (1960-1982)

Les 10 régions administratives servent notamment de territoires de référence pour


l'Office de planification du Québec, mis en place en 1968, et qui devient en 1969,
l'Office de planification et de développement du Québec (OPDQ). Cet organisme
possède des délégations dans chacune de ces régions, délégations qui ont pour mandat
d'y coordonner les interventions du gouvernement. C'est aussi sur la base des régions
administratives que le Gouvernement instaure, en 1970, les Conseils régionaux de
développement (CRD) afin d'associer les acteurs socio-économiques du milieu à la
démarche de planification régionale animée par l'OPDQ. C'est également en référence
aux régions administratives qu'à cette époque, le Gouvernement implante les Confé-
rences administratives régionales (CAR) qui regroupent les représentants de divers
ministères et qui, animées par le délégué régional de l'OPDQ, doivent permettre une
plus grande cohésion de l'intervention gouvernementale à l'échelle régionale.

Au cours des années 60 et 70, l'État québécois dote les régions administratives
d'équipements d'infrastructure (routes et éventuellement autoroutes) et de superstruc-
ture (écoles secondaires, collèges d'enseignement général et professionnel (CEGEP),
hôpitaux, centres locaux de services communautaires (CLSC), constituantes de l'Uni-
versité du Québec...) dans le but de soutenir la modernisation de l'économie et de
consolider les pôles de développement régionaux. Ces investissements en régions

Politiques de développement et découpage territorial 243


relèvent néanmoins d'une gestion centralisée (Québec, 1983) et procèdent d'une
approche du développement "du haut vers le bas", ce qui n'est pas sans susciter, dès les
années 70, une demande sociale de développement "par le bas" (Lévesque et Mager,
1992).

1.2.2 Régions de concertation (1983-1997)


La fin des années 70 est caractérisée par une remise en cause de l'État-providence qui
s'explique par la crise des finances publiques, la montée du néolibéralisme, la contest-
ation, par les milieux régionaux et locaux, des actions gouvernementales centralisées
et normalisatrices ainsi que par un espace économique mondialisé qui échappe de plus
en plus au contrôle des États-nations. Au tournant des années 80, l'État québécois
commence à couper dans ses dépenses et à redéployer ses activités. Il modifie également
son approche en matière de développement : l'État, en phase de repli, se veut graduel-
lement moins "interventionniste" et plutôt "accompagnateur" des acteurs régionaux et
locaux qu'il responsabilise davantage (Hamel et Klein, 1996). Se dessinera ainsi
progressivement, au cours des années 80 et 1990, une tendance au passage d'une gestion
"gouvernementale" du développement régional et local qui repose sur les fonctions
redistributives et régulatrices de l'État, à la "gouvernance" territoriale (Le Gales, 1995)
qui se fonde sur la concertation des acteurs publics, privés, syndicaux et associatifs
intervenant sur les territoires régionaux et locaux (Lévesque et Mager, 1995).

En 1983, dans un document de consultation sur le développement des régions intitulé


Le choix des régions, le Gouvernement du Québec établit le constat d'une "approche
gouvernementale trop centralisée" et souligne la nécessité du "passage d'une planifica-
tion centralisée à une approche qui tienne véritablement compte des spécificités
régionales" (Québec, 1983 ; p.39). Les régions administratives reçoivent l'appellation
de "régions de concertation" (Ibid ; p.66) et il est proposé que leur nombre passe à 14.
Le Gouvernement y instaure des conférences socio-économiques afin d'engager les
principaux acteurs régionaux dans une démarche de concertation visant à établir un
diagnostic et à élaborer des projets. Quinze sommets socio-économiques sont ainsi
tenus, de 1983 à 1989. Cette démarche suscite cependant des attentes auxquelles le
gouvernement n'arrive pas à répondre à la satisfaction des milieux régionaux (Gravel,
1996).

Bien qu'évoqué dès 1984, ce n'est qu'en 1987-1988 que le Gouvernement procède à
un remaniement de la carte des régions administratives, dont le nombre passe de 10 à
16. L'État québécois répond ainsi à la demande d'acteurs de sous-régions qui souhai-
taient voir conférer à ces dernières le statut de régions administratives et vise alors "à
mieux tenir compte des réalités socio-économiques des collectivités régionales" (Qué-
bec, 1995 ; p.12). Le nouveau découpage tient également compte des municipalités
régionales de comté que nous aborderons dans la seconde partie de ce texte.


244 Insee Méthodes n° 76-77-78
En 1988, le gouvernement adopte un plan d'action en matière de développement
régional intitulé A l'heure de l'entreprise régionale qui souligne, en conclusion, que le
dynamisme régional s'exprime, au niveau individuel, "par la qualité et le nombre
croissant des personnes qui prennent les moyens d'entreprendre" et, au niveau collectif,
"par l'intense exercice de concertation et de développement que sont les conférences
socio-économiques" (Québec, 1988 ; p.77).

En 1992, une autre réforme en matière de développement régional est rendue publique
dans le document Développer les régions du Québec (Québec, 1992). Le Gouvernement
cherche à responsabiliser davantage les milieux régionaux en modifiant les anciens
Conseils régionaux de développement (CRD) pour les transformer en Conseils régio-
naux de concertation et de développement (CRCD). La mission des CRCD, qui
rassembleront des élus municipaux et provinciaux, des représentants des institutions
publiques dispensatrices de services et des "agents de développement socio-économi-
que" (syndicats de travailleurs, organisations patronales, chambres de commerce,
institutions financières, syndicats de producteurs, organismes associatifs, etc.), consis-
tera à concerter les intervenants régionaux, à élaborer un plan stratégique de dévelop-
pement, à négocier une entente-cadre avec le Gouvernement, à gérer un fonds régional
de développement et à donner des avis au Gouvernement. L'État québécois qualifie
alors son approche en matière de développement régional de "démarche d'accompa-
gnement du dynamisme des régions" (Ibid ; p.37). Or, les régions ont été créées, dans
les années 60, suivant une logique "descendante". Le Gouvernement souhaite donc
favoriser, dans les années 1990, ce qu'il avait commencé à appuyer dans les années 80,
soit un processus plutôt "ascendant" de construction des régions. Bérubé (1993 ; p.95)
parle de "l'insistance du gouvernement à développer sur ces bases régionales des
solidarités nouvelles".

En 1997, le Gouvernement, dans son livre blanc intitulé Politique de soutien au


développement local et régional, confirme que le palier régional est un lieu de concer-
tation et annonce qu'il compte mettre "l'accent sur une revalorisation de la concertation
des intervenants régionaux" (Québec, 1997 ; p.26). Cette revalorisation de la concerta-
tion régionale implique que les divers intervenants régionaux s'identifient de plus en
plus à leur région administrative, la région fonctionnelle devant ainsi muer graduelle-
ment en région d'appartenance. Au cours de cette même année, la carte des régions
administratives est légèrement modifiée pour porter leur nombre à 17 afin de mieux
refléter les spécificités régionales, facilitant ainsi le sentiment d'appartenance des
acteurs régionaux.

Il est à signaler que le Québec compte, en 1997, un peu plus de 7 millions d'habitants
et que la plus populeuse des régions administratives est celle de l'île de Montréal, avec
1,8 million habitants et la moins populeuse, celle du Nord-du-Québec, avec 37 000
résidants, dont environ la moitié est composée d'autochtones, Inuits et Cris (Québec,
1997c ; p.40).

Politiques de développement et découpage territorial 245


2. Les municipalités régionales de comté :
de l'identitaire au fonctionnel

2.1 Bref historique des municipalités régionales de comté


C'est en 1855 qu'est instauré, au Québec, un "double système de gouvernement local
(Harvey, 1996 ; p.123) : d'une part, les municipalités locales qui empruntent les limites
des paroisses religieuses, dont l'origine remonte au Régime français, ou de certains
cantons, divisions territoriales implantées sous le Régime anglais ; d'autre part, les
municipalités de comté dont le périmètre se superpose à celui des comtés électoraux,
lesquels ont été créés sous le Régime anglais (Bérubé, 1993). Les municipalités de
comté qui regroupent des municipalités locales n'ayant pas le statut de ville ont pour
vocation "d'offrir des services inter-municipaux" et de "veiller à la gestion administra-
tive des territoires non municipalisés" (Québec, 1978 ; p. 6). Elles vont contribuer "à
l'apparition de petites régions d'appartenance", chacune d'elles représentant "un lieu
privilégié pour la discussion et la solution de problèmes auxquels les maires des
municipalités membres devraient faire face" et "le seul forum où les maires ont pu
confronter leurs expériences" (Ibid).

En 1979, avec la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, le Gouvernement prévoit la


création de municipalités régionales de comté (MRC) qui auront la responsabilité
d'élaborer un schéma d'aménagement régional. Le Gouvernement présidera ainsi, au
début des années 80, à la constitution de "petites régions" (Robert, 1991 ; p. 122-123)
associées à des "régions d'appartenance" (Municipalité, 1982 ; p. 9), "plus près des
communautés de base, là où peuvent s'établir des solidarités entre les gens des villes et
les gens des campagnes, et où peut s'instaurer un pouvoir politique décentralisé".
(Québec, 1978 ; p. 8). Les limites des MRC s'inspireront de celles des municipalités
de comté, ces dernières étant abolies. Ces limites seront toutefois ajustées pour intégrer
des municipalités qui ont le statut de ville ou pour tenir compte d'autres facteurs comme
celui d'être un territoire "trop petit" pour pouvoir exercer "une emprise réelle sur son
aménagement" (Municipalité, 1982 ; p. 9). Seules les villes faisant parties des trois
communautés urbaines de Montréal, Québec et Outaouais ne seront pas regroupées en
MRC, les communautés urbaines étant maintenues.

Contrairement aux régions administratives délimitées de façon déductive par le Gou-


vernement, les MRC sont définies de façon inductive, par le biais d'une démarche de
consultation. Dix-neuf comités dont chacun est composé d'un élu d'une municipalité
rurale, d'un élu d'une municipalité de ville et d'un président qui ne doit pas être un
maire ou un conseiller municipal, sont chargés de procéder à la consultation des maires
et de la population (Municipalités, 1982 ; p. 8). Cette démarche de consultation
comprend trois étapes : l'information des élus, des divers organismes du milieu et de
la population en général ; la délimitation de territoires provisoires de MRC à partir des

246 Insee Méthodes n° 76-77-78


données recueillies et des commentaires reçus ; l'obtention d'un consensus du conseil
des maires devant mener à la constitution de la MRC (Ibid ; p. 8-9). En fait, ce sont
surtout les maires et les organismes locaux qui participent à la démarche de consultation,
les assemblées d'information n'attirant que peu d'individus (Ibid).

Il n'en demeure pas moins que le découpage des MRC relève principalement d'un
processus identitaire ascendant. Ce processus, annoncé en 1979, s'étend dans le temps :
ainsi en 1982, 72 MRC sont constituées (Municipalité, 1982 ; p. 2) ; en 1983, il y en a
94 (Fortin et Parent, 1985 ; p. 59) ; aujourd'hui, leur nombre s'élève à 96. Plusieurs
formes d'appartenance sont invoquées par les acteurs consultés pour délimiter les
contours des MRC : l'appartenance "traditionnelle" associée aux anciennes municipa-
lités de comté ; l'appartenance à des "bassins de rivières" ; l'appartenance "insulaire" ;
l'identification à des "organismes de développement forts" déjà existants ; l'identifica-
tion à une "petite ville" ou à un "pôle majeur" (Id., 1983 ; p. 19-21).

2.2 MRC et politiques d'aménagement - développement

2.2.1 De l'aménagement et autres responsabilités... (1979-1982)

Le territoire des MRC est d'abord un référent spatial pour l'élaboration de schémas
d'aménagement. Chaque MRC est tenue de concerter ses municipalités membres et de
consulter leur population en vue de déterminer les grandes orientations de l'organisa-
tion de son territoire, les grandes affectations, le périmètre d'urbanisation, les zones de
contraintes naturelles, les sites d'intérêt d'ordre historique, culturel, esthétique ou
écologique, les équipements et infrastructures à caractère inter-municipal ainsi que les
équipements et infrastructures à être mis en place par le Gouvernement (LAU, 1979 ;
art.5).

Plusieurs MRC exercent également, dès les premières années de leur existence, d'autres
responsabilités dans le prolongement, notamment, de celles assumées par les anciennes
municipalités de comté. Ces responsabilités concernent les cours d'eau, les chemins et
ponts de comté, les territoires non organisés en municipalité locale, l'évaluation
foncière, les ventes pour non-paiement de taxes, la gestion des déchets, l'administration
d'un programme de réhabilitation de logements et le bureau d'enregistrement (Fortin
et Parent, 1985). D'autres fonctions sont aussi prévues : par exemple, la gestion d'un
site d'enfouissement sanitaire inter-municipal et l'administration d'une cour munici-
pale commune à l'ensemble des municipalités membres (Ibid).

Politiques de développement et découpage territorial 247


2.2.2 ...au développement (1983-1997)
En 1983, dans son document de consultation sur le développement des régions, le
Gouvernement du Québec considère les MRC comme "un premier lieu de développe-
ment" : "points d'appui pour la mise en valeur de projets qui pourront se concrétiser
par des contrats de développement avec le gouvernement ; "lieu de mise en valeur des
ressources locales" (Québec, 1983 ; p.76). Les Conseils de MRC sont appelés à
concerter les municipalités locales et les différents organismes de développement de
leur région (commissariats industriels, chambres de commerce, coopératives, groupes
forestiers, etc.) pour établir "des objectifs" et "une stratégie de développement" pour
l'ensemble de leur territoire (Ibid ; p. 78). Dans un contexte de désengagement de l'État
et de transfert de certaines de ses responsabilités aux instances régionales et locales, le
Gouvernement annonce également que les "MRC et les municipalités (locales) consti-
tueront dans l'avenir les structures d'accueil vers lesquelles diverses fonctions, actuel-
lement exercées par l'appareil gouvernemental, pourront être décentralisées" (Ibid).

Le Gouvernement signale, en 1983, l'existence de plus d'une soixantaine de commis-


sariats industriels ou de corporations de développement économique présents dans
autant de MRC (Québec, 1983, 82). Il importe également de noter la formation, à partir
de 1984, de Corporations de développement communautaire (CDC) sur des territoires
qui s'apparentent à ceux des MRC : en 1997, on compte une trentaine de CDC au
Québec (Lévesque et Ninacs, 1997), lesquelles regroupent des organismes communau-
taires intervenant dans divers champs d'activités et dont la mission consiste à "assurer
la participation active du mouvement populaire et communautaire au développement
socio-économique de son milieu" (Table nationale des CDEC du Québec, 1993, cité
par Favreau et Ninacs, 1993 : 12). 11 convient aussi de signaler, la création, dans le cadre
du programme fédéral d'aide au développement des collectivités (PDAC) instauré en
des Sociétés d'aide au développement des collectivités (SADC) : en 1996, on en
1986,
dénombre 52 au Québec, implantées sur des territoires ruraux ou semi-urbains qui
correspondent pour 60 % d'entre eux à ceux de MRC ; leur mission consiste à concerter
les intervenants locaux en provenance de divers milieux et à soutenir des initiatives
locales de développement afin de favoriser "la prise en charge de l'avenir de la
collectivité par cette dernière même" (Réseau des SADC, 1997 : 1).

Le plan d'action du Gouvernement en matière de développement régional de 1988


établit un diagnostic des régions suivant le découpage du territoire, non seulement en
régions administratives, mais aussi en MRC, et prévoit la négociation d'un "contrat de
relance" avec les Conseils des MRC qui paraissent en difficulté au niveau de leurs
activités économiques (Québec, 1988). Par contre, dans sa politique de développement
régional de 1992, le Gouvernement signale que

"Graduellement, les intérêts de territoires particuliers, principalement les MRC, ont fini
par supplanter une vision prenant en compte l'ensemble des intérêts du territoire
régional, c'est-à-dire celui des grandes régions administratives (Québec, 1992: 35) ".

248 Insee Méthodes n° 76-77-78


Malgré cette mise en garde, le Gouvernement dote, en 1994, les Conseils de MRC d'un
nouvel outil de développement. En effet, ces Conseils peuvent dorénavant participer
financièrement, jusqu'à concurrence de 500 000 $can, à des fonds d'investissements
locaux gérés par des organismes à but non lucratif. Puis, en 1995, le Gouvernement
permet également aux Conseils de MRC de fonder ou de maintenir un organisme sans
but lucratif dont le but est de fournir de l'aide technique à des entreprises situées sur
leur territoire. Et, en 1996, les MRC sont autorisées à donner directement de l'aide
technique aux entreprises par le biais d'agents de développement économique.

Enfin, en 1997, dans le cadre de sa Politique de soutien au développement local et


régional, le Gouvernement prévoit la création de Centres locaux de développement
(CLD) intervenant sur les territoires des MRC et ayant pour principales missions de
"mettre sur pied un guichet multi-services à l'entrepreneuriat" qui "devient la porte
d'entrée unique pour les entrepreneurs individuels ou collectifs "et "d'élaborer toute
stratégie locale liée au développement de l'entrepreneuriat des entreprises, incluant les
entreprises de l'économie sociale (...) " (Québec, 1997a : 18). Le Conseil de chaque
MRC se verra accorder une "compétence obligatoire en matière de promotion et de
développement économique de son territoire" (Ibid : 20) et sera ainsi tenu d'accréditer
et de soutenir financièrement un CLD opérant sur son territoire.

Par contre, le Gouvernement permettra la mise en place de "CLD couvrant plus d'un
territoire de MRC" (Québec, 1997b : 3), certaines MRC ayant trop peu de ressources
pour assumer le financement d'un CLD qui leur soit propre. Cette question de la taille
des MRC, notamment en terme de population, avait déjà été soulevée à la suite de la
publication d'un document de discussion intitulé Décentralisation : un choix de société
(Québec, 1995). En effet, il convient de signaler que la population des 96 MRC
existantes varie entre 4 800 habitants (MRC Caniapiscau) et 315 000 habitants (MRC
Champlain). Le Gouvernement souhaiterait que le transfert de responsabilités aux
Conseils de MRC et à d'autres organismes qui adopteraient le même territoire soit
accompagné de fusions de MRC, afin de rendre ces territoires plus fonctionnels. Leur
nombre pourrait ainsi être réduit jusqu'à 45, avec un seuil minimal de population
d'environ 25 000 personnes. Signalons que 45 MRC (soit 47 % du nombre total des
MRC) comptent moins de 25 000 résidants (BSQ, 1996 : 275-276). Toutefois, le milieu
municipal ayant vivement réagi à la volonté manifestée, en 1997, par le Gouvernement,
de transférer la responsabilité financière du transport scolaire aux municipalités, le
projet gouvernemental de fusion des MRC a été reporté, après les prochaines élections
provinciales.

Politiques de développement et découpage territorial 249


Conclusion
En matière de politiques de développement régional, il y a au Québec, deux types de
découpage territorial : celui des régions administratives et celui des municipalités
régionales de comté (MRC).

Le premier découpage, celui des régions administratives, relève, à l'origine, d'une


logique fonctionnelle répondant à des impératifs de planification centralisée. Toutefois,
le Gouvernement qui cherche à déconcentrer et à décentraliser ses activités, tend de
plus en plus à faire des régions administratives des régions de concertation, ce qui
nécessite chez les acteurs impliqués l'émergence d'un sentiment d'appartenance à ces
grandes régions, l'identification à ces dernières étant indispensable à la concertation
régionale. Le nombre de régions administratives est d'ailleurs passé de 10 à 17, facilitant
cette identification régionale.

Le second découpage, celui des MRC, s'est d'abord appuyé sur un processus identitaire,
les MRC étant considérées comme des régions d'appartenance. Cependant, en vertu
des nouvelles responsabilités qu'il souhaite transférer aux Conseils de MRC et aux
autres organismes intervenant sur leur territoire, le Gouvernement projette de fusionner
quelques-unes de ces "petites régions" pour en faire des territoires plus fonctionnels.
Le nombre de MRC serait ainsi réduit, pouvant passer de 96 à près de 45.

Ainsi, la logique fonctionnelle rejoint le processus identitaire et vice-versa. S'agit-il


d'une contradiction, d'un paradoxe ou tout simplement d'une complémentarité néces-
saire ? Étant donné, d'une part, que la fonction de développement régional repose de
plus en plus sur la concertation des acteurs qui s'identifient collectivement à une même
région et, d'autre part, que l'identité territoriale se construirait non seulement sur une
"une histoire commune" mais aussi sur le "faire ensemble" et le "projeter ensemble"
(Bassand, 1992, parle d'une identité patrimoniale, vécue et/ou projective), le fonction-
nel se combinerait ainsi à l'identitaire et inversement.

Est-il alors nécessaire de maintenir deux grands types de régions au Québec ? Ne


devrait-on pas inviter les acteurs régionaux à se concerter sur la délimitation de leur
territoire afin que soit adopté un seul type de découpage régional, correspondant à la
fois à une logique fonctionnelle et à un processus identitaire ?

Une telle démarche marquerait de façon significative le passage d'une gestion gouver-
nementale des régions à la gouvernante régionale. Cependant, même si l'État se veut
moins interventionniste et davantage accompagnateur, son repli en matière de dévelop-
pement régional reste limité. Bien qu'une tendance vers la gouvernante territoriale soit
manifeste, il n'en demeure pas moins que le Gouvernement reste encore un acteur
important du développement régional et du découpage du territoire national en régions.

250 Insee Méthodes n° 76-77-78


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254 Insee Méthodes n° 76-77-78


TABLE RONDE :
L'ÉLU
ET LES LIMITES DU TERRITOIRE
L'ÉLU ET LES LIMITES DU TE_ :?ITOIRE

Table-ronde avec :

• Jean Lallier, maire de Québec.

• Michel Thiers, maire de Brignais (Rhône), vice-président du conseil général du


Rhône.

• Robert Chapuis, maire du Teil (Ardèche), conseiller régional de Rhône-Alpes.

Animée par :

• Daniel Navrot, journaliste politique, Prospective Rhône-Alpes).

• Rémy Prud'homme, directeur de l'Oeil, université Paris.

Daniel Navrot : En France, il est de coutume de dire que l'organisation des périmètres
politico-administratifs qui structurent notre territoire est particulièrement complexe,
que ses niveaux, ses échelons, sont trop nombreux, et que leur empilement complique
la décision publique et la lisibilité, par l'électeur et le citoyen, du fonctionnement de
nos institutions. Multiplicité, complexité des échelons institutionnels, mais aussi com-
pétences croisées, enchevêtrées. Depuis longtemps, on réfléchit en France à une
simplification, et à vrai dire, l'empilement continue. Jean Lallier, avez-vous le sentiment
de rencontrer ce type de problèmes au Québec ?

Jean Lallier : Les problèmes que vous évoquez, s'ils sont cernés par la "lunette
française", sont en gros les mêmes chez nous et, je pense, les mêmes dans toutes les
agglomérations, dans tous les territoires, tous les pays. Lorsqu'on parle de limites de
territoire, tout dépend du point de vue où on se place.

Le territoire d'appartenance, c'est celui définit intuitivement par le citoyen, le territoire


où il vit, où il trouve à la fois ses services, son confort, sa sécurité, la qualité de la vie
pour sa famille. Cela correspond en gros à une commune, ou à une agglomération de
communes, c'est-à-dire aux autorités locales de premier niveau.

L'élu et les limites du territoire 257


Là où cela se complique, c'est que chacun, vu d'ailleurs, défini le même territoire
autrement. Il y a d'abord les territoires de gestion, par exemple pour la santé, qui ne
sont pas ceux de la gestion scolaire, qui sont différents de ceux du développement
économique, qui ont des différences profondes avec ceux de la protection de l'environ-
nement, qui ont des différences avec ceux de la gestion du transport en commun... On
est toujours dans la même pièce de tissu, mais c'est le même territoire découpé
différemment, selon que l'on s'occupe de transport, de santé, d'école, d'affaires
communautaires, etc.

Il y a ensuite les territoires de services : à l'intérieur de chaque catégorie précédente,


on redécoupe le territoire en fonction des besoins de l'émetteur de services. Mais le
citoyen à la base, c'est toujours le même : il voit arriver des choses chez lui, de gauche,
de droite, d'en haut, de plus bas, etc., et on veut toujours son bien à lui, et un jour on
l'aura, comme on dit.

Il y a encore les territoires de développement. C'est la rencontre des intérêts économi-


ques, gouvernementaux et administratifs, pour se développer. On ne peut plus se
contenter du territoire communal, régional, fédéral, il faut trouver nos champs d'appar-
tenance pour le développement.

Dans ce contexte-là, vous avez l'élu. S'il est élu fédéral, il est inféodé à une certaine
grille de territoire. S'il est élu provincial, il a une autre grille de lecture, plus fine. S'il
est élu communal, le principe de la fiscalité locale l'oblige à développer la concurrence
avec les autres communes. Au Québec, les ressources des communes dépendent à
environ 90 % d'une taxe locale unique et directe sur la propriété, la taxe foncière qui
nous donne à la fois une autonomie et une responsabilité assez grandes.

Finalement, quand on regarde la question du territoire, pour les élus c'est une question
de survie : ils protègent et développent les territoires qu'on leur a "assignés". Cela a
peu à voir avec le véritable développement avec la qualité des services, etc. Ce qui pose
un problème considérable : est-ce qu' on ne devrait pas regrouper les communes ? Est-ce
qu' on ne devrait pas inventer un nouveau profil de ville, où le système fiscal récompense
ceux qui travaillent ensemble et pénalise ceux qui se combattent ? Comment peut-on
mieux organiser la gestion fiscale pour que nous devenions des régions capables de
générer de la richesse, alors qu'actuellement nous sommes enchevêtrés dans des
structures locales qui n'en finissent pas de se subdiviser. Le développement anarchique
des cellules : j'imagine que c'est un peu la définition du cancer. Le territoire se
développe de manière anarchique. C'est un problème et un défi à relever.

Michel Thiers : Région, département, commune... Pour ce qui concerne la France,


j'estime que chacun de ces "étages" a sa responsabilité, et doit demeurer. Mais il faut
les redéfinir, redéfinir leurs responsabilités propres, et diminuer les financements
croisés. La région doit demeurer, mais à mon sens il y a peut-être un certain nombre de
régions à regrouper, huit à dix régions qui devraient se confondre pour faire en sorte de

258 Insee Méthodes n° 76-77-78


tomber à douze ou quinze au total. De même, il y a quinze à vingt départements qui
peuvent se regrouper. Enfin, il faut garder les communes, mais les 36 000 communes
peuvent très bien devenir une dizaine de milliers, en adoptant le système de la
fusion-association.

C'est une évolution, une révolution, mais en se donnant des délais, pour des décisions
inéluctables à échéance fixe (trois, quatre, cinq ans... un mandat, cela permet aux élus
qui le souhaitent de s'en aller sur la pointe des pieds), on arrivera à quelque chose.

Robert Chapuis : Nous sommes tous affrontés à une situation institutionnelle et


quotidienne difficile. On peut partir de trois points de vue : l'élu, l'expert et le citoyen,
qui est finalement celui autour duquel doit se constituer le système institutionnel, et
c'est vrai qu'aujourd'hui le citoyen n'y comprend plus rien. Qui le représente, et pour
quoi ? Nous sommes dans ce domaine, je l'espère, dans une période de transition,
c'est-à-dire à un moment où le terrain s'est embarrassé, où on commence à voir qu'il
faut se réorganiser, et on ne sait pas encore tout à fait quel va être le point final de cette
évolution.

Il faut bien voir que nous sommes dans un pays où la centralisation a été, et reste encore,
constitutive du système institutionnel lui-même. La décentralisation a moins de quinze
ans. Nous avons une longue expérience de la centralisation, mais fort peu encore de la
décentralisation. Au point que dans beaucoup de secteurs, on n'a pas osé aller jusqu'au
bout de la logique dans laquelle on est entré en 1982-83. Et c'est me semble-t-il, la
difficulté dans laquelle on se trouve. La France s'est voulue une nation où le pouvoir
était délégué par le centre aux territoires. Il y avait en fait LE territoire. Le découpage
des départements a été l' outil d'une république une et indivisible. Mais en même temps,
il y a eu, pour la République, la nécessité de négocier avec les citoyens dans leur forme
organisée, c'est-à-dire les communes. Seul élément de contrepoids par rapport au
pouvoir central : le maire, lié directement aux citoyens, sans passer par l'Etat - avec des
limites quand même, et des pouvoirs délégués. C'est pourquoi aujourd'hui, il est très
difficile de mettre en cause la réalité des communes.

Donc, il y a eu un choix au début des années 1980, qui était une espérance pour
beaucoup, depuis bien longtemps, et qui était de dire on ne peut plus vivre comme cela,
y compris dans la perspective européenne où l'on va avoir un dépassement de la nation.
Il fallait décentraliser. Mais en décentralisant, on a créé de nouveaux échelons et, par
le biais des compétences, on a fait en sorte de justifier la diversité de ces échelons. Le
président du conseil général a chaussé les bottes du préfet, etc. Le loi de février 1992 a
donné une série de possibilités dans la perspective du regroupement, mais seulement
des possibilités. je pense qu'il y a deux actes d'autorité qui seront nécessaires si on veut
avoir une évolution. Le premier est de dire qu'il pourra y avoir des évolutions
différenciées. On peut regrouper des départements, des régions... si c'est toujours le
même type de pouvoir qui s'y exerce, on aura les mêmes effets. L'Espagne a su faire
que ses grandes provinces n'ont pas nécessairement les mêmes compétences, pas

L'élu et les limites du territoire 259


obligatoirement les mêmes formes fiscales, pas toujours les mêmes découpages inter-
nes. Si en France on était capable de penser qu'une loi n'est pas nécessairement faite,
dans une république une et indivisible, pour que partout on puisse faire la même chose,
on aurait déjà fait un grand pas vers les citoyens, qui ne veulent pas nécessairement la
même chose au même moment, et la même chose que l'Etat.

Le deuxième acte d'autorité, on le sait bien, porte sur le problème fiscal. je penche en
faveur de quatre niveaux de responsabilité : communautaire avec des élus directs,
régional avec des élus vraiment régionaux, national, et européen avec des élus de
circonscription régionale. Nous n'avons pas qu'un territoire, nous avons plusieurs
appartenances, et cette multiplicité doit être une richesse. Il faut pour cela que ces
appartenances soient citoyennes, et donc une capacité de représentation forte des
citoyens, aux échelons les plus importants.

Daniel Navrot : Vous approuvez l'idée de "fédéralisme différencié" actuellement


avancée en Espagne ?

Robert Chapuis : Il ne s'agit pas de régler le problème en termes purement juridiques.


L'élan que donne la Catalogne reflète sa propre réalité. Il faut admettre qu'il y a des
réalités différentes, à construire progressivement.

Rémy Prud'homme : Ce qui me frappe dans les trois présentations qui ont été faites,
c'est la similitude du constat. Le sentiment d'insatisfaction et de blocage est partagé,
et ne porte pas uniquement sur un problème de découpage. Dans un découpage, il y a
trois "contenus" simultanés à garder en tête : une dimension politique, une dimension
fonctionnelle, une dimension fiscale. En Angleterre on dit "pas de taxation sans
représentation". Cependant en France, on voit de plus en plus de territoires où la fiscalité
est votée par des gens qui ne sont pas élus directement au suffrage universel.

Cette situation peu convenable qui dissocie les trois dimensions en question, peut-on
l'expliquer, peut-on la réformer ?

Je crois qu'il faut revenir sur les causes, qui ne sont pas toutes historiques. beaucoup
de découpages ont été créés après la décentralisation. Un certain nombre d'entre eux
sont ni plus ni moins des pièges à subventions : derrière chaque découpage aujourd'hui,
il y a une subvention, ou l'espoir d'une subvention. Il y a eu aussi la multiplication des
services qu'il faut fournir, ou que l'on croit qu'il faut fournir, aux citoyens.

Quant aux réformes, Robert Chapuis a parlé, avec beaucoup de prudence, de l'élimi-
nation du département, qui deviendrait une circonscription administrative de la région.
Une autre façon de faire de la clarté est celle des regroupements. N'y a-t-il pas là le
danger de la taxation sans la représentation ? je suis un peu inquiet devant ces formules
de regroupement, au dépens du plus vivace des instruments de démocratie en France.
Enfin, il y a une troisième idée qui a été avancée, celle de la diversité "à l'espagnole'

260 lnsee Méthodes n° 76-77-78


(quoiqu'en Espagne, il n'y a pas beaucoup d'impôts locaux, toutes les ressources
viennent largement du niveau central), avec la question de savoir ce qu'il y aurait à
gagner et ce qu'il y aurait à perdre dans un système politico-adminsitratif différencié
dans un même espace national.

Robert Chapuis : Il me semble qu'il faut rebâtir : il y a besoin de communautés de


communes et de communautés urbaines fortes, avec des conseils communautaires élus
au suffrage universel direct, il y a besoin d'un sénat départemental de ces communautés,
élu au deuxième degré, pour gérer et contrôler un certain nombre de services décentra-
lisés, et il y a besoin des assemblées régionales, élues au suffrage universel direct. Voilà
l'orientation qu'il me paraît possible d'inscrire dans le temps, en cette fin de siècle, au
moment où se constitue un ensemble politique nouveau en Europe, qui implique que
nous bougions sur le plan politique, comme on bouge sur le plan monétaire, ou
économique.

Rémy Prud'homme : Je voudrais aborder un point qui n'a pas été évoqué jusqu'à
présent, celui de la redistribution. Les budgets publics, d'une façon systématique, à tous
les niveaux, redistribuent beaucoup d'argent, non seulement entre les personnes, mais
entre les espaces, des espaces riches vers les espaces pauvres. C'est vrai du budget de
la Nation, du budget d'une région, d'un département, et peut-être même d'une com-
mune, entre ses différentes zones. Cette dimension de la redistribution est fondamentale,
dans un monde où les pressions vers l'inégalité, qui vont d'ailleurs main dans la main
avec celles pour l'efficacité, sont très fortes. D'où la nécessité d'avoir des mécanismes
de redistribution qui ont précisément une traduction dans les découpages, dans les
institutions, et dans les budgets.

Michel Thiers : Pour donner un exemple, sur un budget de 5,5 milliards de francs du
conseil général du Rhône, il y a 2,2 milliards de solidarité sociale et de formes de
redistribution, qui concerne les personnes âgées, la petite enfance, le RMI, et les
handicapés.

Robert Chapuis : Il y a un autre exemple, c'est l'Europe. L'Europe redistribue des


sommes tout à fait considérables à travers ses zonages. Nous avons là des processus
assez compliqués, mais qui ont deux intérêts. Le premier c'est que la redistribution se
fait sur projet, sur programme : il y a quand même identification d'acteurs. C'est très
important qu'il n'y ait pas d'automatisme. Le deuxième intérêt qui est un élément de
garantie, c'est l'évaluation. je constate que l'Europe est plus sévère que nous ne le
sommes parfois, pour, au moins, révéler un certain nombre de situations où la redistri-
bution ne va pas nécessairement à son but.

Jean Laitier : Vous avez posé la question "comment expliquer les chevauchements ?".
Les politiciens perçoivent assez bien, par le diagnostic, le besoin d'une structure
nouvelle pour faire face à des réalités nouvelles, mais ils n'ont jamais le temps, ou le
courage, d'aller jusqu'au bout en défaisant les structures qui sont en dessous, de sorte

L'élu et les limites du territoire 261


qu'on se retrouve par sédimentation avec des structures qui deviennent facilement
concurrentes, puisque la façon de travailler des politiciens, en tout cas chez nous, ce
sera de priver de ressources la structure à laquelle on ne croit plus, tout en la laissant
en place, et d'essayer d'augmenter ainsi les moyens de la structure à laquelle on croit...
et finalement d'ajouter aux problèmes plutôt qu'aux solutions.

Le temps est important. Les choses commencent, mais on ne les finit jamais, parce que
ce ne sont plus les mêmes personnes, on a changé de ministre, on a changé de cabinet
on a changé d'idées, etc. Comment réformer ? En revenant à des principes simples
d'équité, d'efficacité et de pertinence. L'équité dans l'effort comme dans le bénéfice,
sur le plan fiscal. L'efficacité : les gens ont la perception qu'ils n'en ont pas pour leur
argent, pour ce qui est des services publics, et de l'ensemble des prestations auxquelles
ils ont accès. La pertinence, c'est le besoin réel. On laisse en place une série de
programmes parce qu'on n'a pas le courage de les couper, et parce qu'ils correspondent
à des clientèles qui existent toujours. Si on veut trouver des solutions, une clé est dans
la fiscalité, qui doit récompenser la réussite et décourager les agents du chevauchements
et du triple emploi.

Christophe Terrier : Je voudrais venir au domaine des zonages dits d'intervention,


comme les zonages P.A.T., les zonages européens, les T.R.D.P., les Z.R.R., les Z.F.U.,
etc. J'ai la lourde tâche à la Datar d'être chargé de réformer cette affaire-là. J'aimerais
bien quelques échos d'élus. Théoriquement, l'Europe n'intervient pas dans les zonages,
mais par contre elle est maîtresse du jeu pour tout ce qui pourrait fausser la concurrence,
donc...

L'Europe souhaite faire converger tous les zonages pour ses différents objectifs struc-
turels. En 1989, on s'était basé sur les zones d'emploi pour l'objectif 2, et sur les cantons
pour le 5b. En 1993, on a voulu discuter avec les élus locaux, cela s'est terminé en
bouillie de chats, des territoires écartelés, des petits morceaux, des choses sans queue
ni tête. D'un côté, les règles européennes (ne pas zoner plus de 50 % de la population
nationale, et bientôt ce sera 35 %), de l'autre, les élus locaux qui créent des associations
des maires en Z.R.R., de ci de ça... Si on n'est pas cohérent si on n'a pas très vite un
discours cohérent, les discussions européennes, ou les non-discussions européennes,
vont nous imposer leurs règles. On a intérêt à avoir un langage très clair en face de la
D.G. V, la D.G. VI, la D.G. XVI, etc. Est-ce que vous avez des éléments pour cela ?

Robert Chapuis : Je suis d'accord avec Jean Lallier, il faut donner l'argent à ceux qui
savent le développer. Ce qui importe, ce sont les programmes. Qu'on élague du côté
des zones, certes, mais il faut aussi, du côté européen, clarifier les programmes. Je
répondrais à la demande de clarification des zonages par une demande clarification des
programmes et d'une meilleure définition des acteurs.

Michel Thiers : C'est le programme qui fait l'action, et donc la résolution territoriale.
Par exemple ma commune fait partie de l'ouest lyonnais, et pourtant nous ne sommes

262 Insee Méthodes n° 76-77-78


pas dans le Grand Lyon. Nous avons estimé que cette région, qui va de l'Arbreslois à
la vallée du Garon, par les Monts du Vaugneray, avait quelque chose à faire entre la
Loire et l'agglomération lyonnaise, comme zone de montagne et de pré-montagne.
Dans ces conditions, nous sommes mûrs pour travailler ensemble, dans une "pays', avec
l'aide de la région et de ses contrats de développement global lancés sur les huit
départements. Et là au moins, on tâchera de ne pas faire de la bouillie pour les chats.

Rémy Prud'homme : Je comprends bien l'intérêt qu'il y a à distribuer de l'argent en


fonction de programmes. D'un autre côté, substituer des programmes à des découpages,
c'est un petit peu botter en touche, cela revient à dire qu'on va jouer la carte de la
technocratie, de l'obscurité et de l'arbitraire. Cela revient à dire qu'on va essayer de se
vendre et que ce sera les technocrates de la Datar, ou pire encore ceux de la D.C. XVI,
qui décideront où et quand les subventions vont être allouées. je vois bien les vertus du
système, mais je vois aussi ses inconvénients.

François Hulbert (Université Laval, Québec) : J'avais l'impression qu'au Québec


comme en France le blocage des institutions territoriales venait plutôt des élus de base
- sauf ceux des grandes villes qui ont toujours intérêt à annexer des territoires voisins
pour leur développement. J'ai été heureux de vous entendre, à votre décharge, parce
que contrairement à ce qu'on a entendu ici de la part des experts et des administratifs,
qui ont semblé nous dire, pour un bon nombre, "c'est bien compliqué en France,
apprenons à vivre avec", on entend maintenant des élus qui nous disent au contraire,
"maintenant ça suffit, il faudrait que ça change !".

Robert Mériaudeau (maire de Brégnier-Cordon, Ain) : On a beaucoup fait allusion au


trop grand nombre de communes en France, en se référant à l'Allemagne, à la Suisse,
etc. Si nous avions le même nombre de communes que l'ex-RFA (puisqu'on n'a pas
touché aux nombreuses communes de l'ex-RDA, pour l'instant), nous en aurions
environ 18 000 en termes de superficie, et 12 à15 000 en termes de population. Quant
à la Suisse, qui est quand même le temple de la démocratie directe, elle a, relativement
à sa taille et son poids, autant de communes que nous. Et en outre, en Suisse, il y a plus
de syndicats intercommunaux que de communes. Si on veut toucher à cela en France,
il va falloir au moment des fusions, donner des sérieux coups de hache dans les cartes
départementales. Amusez-vous à regarder la carte du Rhône, depuis le Léman jusqu'à
la mer, et vous verrez des découpages départementaux un peu insensés !

Robert Chapuis : Nous avons là, c'est vrai, des systèmes de découpage administratif
qui s'explique par l'histoire, mais qui sont lourds, pesants, et qui ne sont plus signifi-
catifs. J'ai été, et je continue d'être, pour les "pays" à partir du moment où on peut ainsi
s'échapper des critères administratifs. C'est vrai que beaucoup d'élus sont en situation
de défense, de résistance, beaucoup plus que de mouvement, et c'est un problème. Je
ne suis pas sûr que les discours que nous avons tenus ici auraient eu du succès devant
l'association des maires de France, alors même que beaucoup dans la salle sentiraient
les choses de la même manière.

L'élu et les limites du territoire 263


Il faut reprendre et poursuivre inlassablement le débat démocratique sur l'aménagement
et le développement du territoire. Nous ne pourrons pas vivre éternellement en Europe
avec un schéma communal comme il l'est, et je crois qu'il faut être un peu courageux,
en gardant l'esprit communal, mais en voyant aussi les conditions de son dépassement
démocratique.

Daniel Navrot : Jean Lallier, vous êtes l'auteur de propositions de simplification de


l'organisation territoriale du Québec, est-ce que certaines vous sembleraient exporta-
bles chez nous ?

Jean Lallier : Non, je ne pense pas qu'il y ait des formules exportables. J'ai écouté
attentivement ce qui s'est dit, et je confirme l'intérêt des principes simples que
j'évoquais tout à l'heure.

Chez nous, en ce moment, on a le débat sur la fusion des municipalités : 1 500, on trouve
que c'est beaucoup pour sept millions d'habitants. D'autres provinces, à côté, on réduit
leurs municipalités à 3 ou 400, et, curieusement vous savez, les gens vivent, il n'y a pas
eu de mortalité, cela marche.

Le défi que cela nous pose, ce n'est pas de coller des villes ensemble pour dire "voilà
on a une structure nouvelle", mais bien de définir la ville nouvelle, et ses responsabilités
dans la stabilisation et le développement de l'emploi, la mise en commun des ressources
publiques, la recherche de l'efficacité et de la performance, pour jouer la concurrence
avec d'autres régions urbaines qui se situent sur d'autres continents. Donc il ne faut pas
avoir qu'un discours sur la structure, mais aussi, et surtout, sur le développement. je
viens en France depuis 25 ans, et je ne me suis jamais plaint qu'il y ait 36 000 communes,
je trouve cela très agréable. Mais si on veut s'atteler au développement, il faut le faire
solidement. A propos des 35 communes de la communauté urbaine de Québec,
quelqu'un disait récemment chez nous, "on est comme 35 lapins attelés à la charrette :
ça mange comme un cheval, ça fait les mêmes dégâts qu'un cheval, mais ça ne tire pas
comme un cheval".

Il faut se mettre ensemble pour le développement, et rester éclatés pour la qualité de la


vie.

264 lnsee Méthodes n° 76-77-78


COMPORTEMENTS
SOCIO-ÉCONOMIQUES FACE À UN ZONAGE
INTÉGRATION ÉCONOMIQUE
INTERNATIONALE ET COHÉSION
INTERRÉGIONALE EN EUROPE :
le problème de la gestion
des échelles géographiques
Laurent Davezies
L'OEIL, Institut d'Urbanisme de Paris, Université Paris 12

La question des découpages territoriaux, qui fait l'objet de ces Entretiens Jacques
Cartier, est généralement posée à l'intérieur des frontières nationales. Nous allons
aborder ici un genre de problème un peu à la limite - intérieure - du cadre de ces
Entretiens en évoquant la question des découpages territoriaux en Europe, et notamment
la difficulté que pose à l'analyse et aux politiques publiques la prise en compte
simultanée, sur un même territoire européen, de découpages nationaux et de découpages
régionaux. L'Europe aujourd'hui, c'est en effet en même temps quinze pays, 206
régions de niveau NUTS II et 1031 régions de niveau NUTS III.

Ce qui frappe ou devrait frapper quiconque s'intéresse aux politiques européennes est
le fait que le choix de travailler sur l'Europe à une échelle, nationale, ou à une autre,
régionale, semble induire des analyses, des conclusions et des orientations politiques
très différentes. D'une certaine façon, le cas européen, plus que beaucoup d'autres,
mène l'analyse territoriale elle-même à ses limites, révélant la mauvaise intégration, le
fossé mal comblé, qui sépare les analyses macro-économiques et les analyses spatiales.
Un découpage territorial induirait un découpage analytique voire disciplinaire.

Pour aller vite, l'Europe s'organise conceptuellement autour de quelques binômes


apparemment logiquement liés mais dont nous allons essayer de montrer le caractère
conventionnel et discutable : des objectifs, d'une part, d'intégration économique et
d'autre part de cohésion, on passe à des approches, d'une part, économiques et d'autre
part géographiques qui visent, d'une part, des nations et d'autre part des régions. La
DG II (Affaires économiques et Financières) et la DG XVI (Politiques Régionale et
Cohésion) se partagent assez formellement ces deux axes « logiques » : aux économis-
tes de la DG II l'intégration et la convergence des économies nationales, aux analystes
spatiaux, et pour dire vite aux géographes de la DG XVI, la cohésion (et d'ailleurs un
récent changement de libellé attribue explicitement la cohésion à la DG XVI) et les
régions.

Intégration économique internationale 267


Ce tempo binaire, plus efficace pour le bon rock n'roll que pour la bonne analyse, qui
rythme les travaux de l'Europe, procède d'une insuffisante maîtrise des découpages des
territoires, mais aussi des analyses et des politiques qui sont découpées avec la même
brutalité. Quels sont les oeufs, quelle est la poule ? Le macro-économiste, en Europe
comme ailleurs, s'intéresse à la nation, le géographe au sub-national. L'Irlande qui est
à la fois nation et région est un des beaux exemples, insuffisamment étudié comme tel,
des limites d'un tel découpage conceptuel, et fait apparaître ce cloisonnement discipli-
naire pour ce qu'il est : le reflet de la difficulté des économistes à intégrer les questions
territoriales (sinon par le biais de comptes nationaux déterritorialisés), et aussi celui de
la réticence des géographes à livrer le territoire à des analyses normatives, notamment
sous contraintes économiques.

La littérature européenne nous livre ainsi en filigrane une image, évidemment carica-
turée, d'une économie cruelle à laquelle s'opposerait une géographie égalitaire. L'Eu-
rope n'est pourtant pas la forêt de Sherwood, et personne -en tout cas pas l'auteur de
ces lignes- ne demande à nos amis géographes de se promener en collants verts dans
les couloirs de la Commission !

Intégration des nations et cohésion des régions,


un strabisme géographique
Les deux grands objectifs d'intégration économique et de cohésion que se fixe l'Europe
sont un objectif de moyens (l'intégration pour plus de croissance) et un objectif de fin
(la cohésion pour une meilleure diffusion et un meilleur partage de cette croissance).
Pour parler simplement, il s'agit d'avoir plus de croissance, mieux répartie. Ces deux
objectifs posent d'emblée une question d'échelle géographique. L'intégration écono-
mique est posée comme une affaire de « convergence » des économies des nations
impliquées qui, par la libération des mécanismes ricardiens, par la révélation de leurs
avantages comparatifs, seraient globalement et chacune gagnantes au jeu de l'intégra-
tion (via une plus grande mobilité des facteurs de production, des biens et de l'infor-
mation, toutes choses qui ont directement à voir avec la géographie et la gestion de
l'espace). En bref, plus de croissance pour l'Europe et pour chacun de ses pays. La
cohésion, quant à elle, est d'emblée posée en termes régionaux. Le Premier Rapport
sur la Cohésion (1996) est clair : la cohésion en Europe n'est pas une affaire d'inégalités
sociales (ou internationales) mais d'inégalités interrégionales.

Ce strabisme géographique, qui disjoint régions et nations (ou géographie et économie),


et que l'on retrouve dans tous les documents de la Commission, fait donc de la
croissance économique une affaire purement macro-économique (européenne ou na-
tionale), et de la cohésion une affaire régionale, de géographie. Mais ce strabisme est
tout aussi puissant, voire plus encore, dans des textes émanant du Conseil des Minis-
tres : témoin la première version du SDEC (Schéma de développement de l'Espace

268 Insee Méthodes n° 76-77-78


Communautaire, Juin 1997). Le SDEC qui est l'exercice en cours de réflexion sur la
géographie européenne de demain ne se pose strictement que des questions « d'équité
territoriale », de « développement territorial équilibré » (et aussi, il est vrai, de « déve-
loppement durable », les concepts flous marchant rarement seuls). A aucun moment, ce
document n'évoque la possibilité que des dispositifs territoriaux puissent être plus ou
moins efficaces ou productifs, que la géographie, maîtrisée, puisse être une condition
de croissance économique, qu'il y aurait des arbitrages, difficiles et parfois douloureux,
mais dont il convient de poser clairement les termes, entre plus de croissance et plus
d'équilibre territorial. On se croirait revenu, à l'échelle européenne, au bon vieux temps,
aujourd'hui révolu dans les nations industrielles, où la politique d'aménagement du
territoire permettait de répartir harmonieusement les fruits d'une croissance venue
d'ailleurs. Il n'est pas caricatural de dire que le SDEC, fruit de cette dichotomie
économie-géographie, se présente aujourd'hui comme une lettre au père Noël.

L'économie s'occuperait donc de la croissance, la géographie de l'équité (tellement


naïvement du reste qu'on peut craindre qu'elle ne s'occupe finalement de rien). La
croissance serait une affaire nationale, économique, la cohésion une affaire régionale,
géographique. On le voit, ces propositions sont commutatives. La boucle est bouclée,
à chacun son job pour fabriquer l'Europe.

On pourrait pourtant défendre une position radicalement opposée : aujourd'hui les


caractéristiques géographiques seraient d'abord des conditions de la croissance écono-
mique, alors que la cohésion procéderait de mécanismes essentiellement non spatiaux.

La nouvelle géographie de l'écot vomie


La « nouvelle géographie » qui est en train de naître nous apprend que les systèmes
productifs changent aujourd'hui leur rapport à l'espace. Pour aller vite, on peut dire
qu' hier les villes et les régions se développaient grâce aux systèmes productifs qu'elles
abritaient, aujourd'hui ce sont les systèmes productifs qui ont besoin du développement
des espaces qui les abritent. Hier les régions plus pauvres « vendaient » aux firmes leurs
bas coûts de main d'oeuvre, aujourd'hui ce sont les régions les plus riches qui vendent
les ressources coûteuses dont ont besoin les firmes modernes (main d'oeuvre qualifiée
et diversifiée, infrastructures, réseaux de sous-traitants,...). La croissance procède de
plus en plus de la mise en valeur de facteurs que l'on ne trouve que dans certaines zones
développées, riches, denses,... et fluides. La croissance nationale dépend plus qu'avant
des caractéristiques géographiques des territoires. Il s'agit d'une croissance polarisée
qui appelle plus de politiques territoriales visant particulièrement à gérer, aux échelles
interrégionales et intrarégionales, la disposition des facteurs de production et la fluidité
des échanges (et qui appellent plus de débat et de doctrine sur un certain nombre de
questions encore mal maîtrisées : densification vs étalement, amélioration des relations
domicile-travail par minimisation des distances ou par amélioration de l'accessibilité,

Intégration économique internationale 269


rentabilité des infrastructures de communication et de télécommunication, gestion des
congestions,...). L'intégration économique européenne vise explicitement des objectifs
ricardiens : plus de richesse grâce à plus de spécialisation et plus d'échanges, donc à
plus de mobilité sectorielle et géographique, à plus de mise en valeur des avantages des
différents territoires dans un monde en compétition. La géographie est donc, il faut le
répéter, au coeur du processus d'intégration économique européenne. Ce dont nous
avons besoin, c'est d'une doctrine de politique économique territoriale au moins autant
que de la politique sociale territoriale affective qui domine aujourd'hui. Qu'il y ait une
préférence politique généralisée pour plus d'équilibre territorial, soit, mais à condition
de bien mesurer les avantages économiques des déséquilibres territoriaux !

La cohésion sans politiques territoriales


La cohésion, telle qu'il faut la comprendre au fil des documents européens, renvoie à
une notion d'égalité de développement territorial, et concrètement à la réduction des
disparités de PIB par habitant des régions européennes (mesurés en parités de pouvoir
d'achat). Ce deuxième grand objectif, avec l'intégration économique, que s'assigne
l'Union Européenne doit être servi par les politiques régionales de la Commission, mais
aussi par le SDEC, oeuvre commune des pays membres. Il s'agit donc de mener des
politiques territoriales dans un cas (DG XVI), et de territorialiser les politiques
sectorielles dans l'autre (SDEC), afin d'aboutir à un « développement territorial euro-
péen équilibré ».

Pourtant, à l'examen (CCE [1977], Davezies [1992], Wishlade et alii [1996]), il apparaît
clairement que l'essentiel des effets de rééquilibrage territoriaux mis en oeuvre par les
politiques publiques en Europe provient de politiques aveugles sur le plan territorial.
Tandis que la Commission met en oeuvre 0,4 % du PIB européen dans ses politiques
régionales, l'ensemble des fonds publics des différents pays européens, beaucoup plus
de 50 % du PIB de l'Europe, opèrent involontairement de colossaux transferts de revenu
entre les régions, à l'intérieur des frontières nationales. Pour les sept grands pays
européens étudiés, pour l'année 1993 (Suède, Royaume Uni, Allemagne, France, Italie,
Espagne, Portugal), les 29 régions les plus riches, contributrices nettes aux budgets
publics nationaux, représentent 55 % de la population des sept pays, 69 % de leur PIB
total, et ont transféré en 1993 à leurs homologues moins développées 128 milliards
d'écus, soit 4 % de leur PIB ou 3 % du PIB des sept pays (Wishlade, 1996). On voit
que l'on a affaire là à des mécanismes de cohésion près de dix fois plus puissants que
ceux mis en oeuvre par la politique régionale européenne. La Commission l'admet
d'ailleurs en indiquant que la Cohésion est d'abord l'affaire des gouvernements
(Premier Rapport sur la Cohésion, 1996) !

D'où viennent ces transferts interrégionaux ? De politiques a-spatiales. Parce que la


plupart des pays mettent en oeuvre des politiques sectorielles visant à traiter également

270 Insee Méthodes n° 76-77-78


les besoins de tous les agents nationaux, indépendamment de leurs contributions
fiscales ou de leur localisation. Les régions les plus pauvres bénéficient automat-
iquement des mêmes services publics, ou presque, et de plus d'aides sociales que les
régions les plus riches, alors qu'elles contribuent moins qu'elles aux budgets publics.
L'écrasante majorité des politiques publiques menées dans les différents pays européens
n'orientent pas le développement territorial, mais le soutiennent passivement. Les
politiques sociales, de transport, d'éducation,... sont actives à l'égard de leurs seuls
objectifs sectoriels et ne font prévaloir que peu d'objectifs territoriaux, et c'est ce qui,
précisément, les rend puissantes en termes d'effets territoriaux !

L'ambition du SDEC consistant à stimuler une territorialisation, à l'échelle européenne,


des politiques sectorielles mises en oeuvre par les quinze gouvernements, afin d'assurer
un équilibre territorial européen, est d'une grande naïveté, dans la mesure où il s'agirait
de faire à quinze ce que pas un seul de ces gouvernements ne fait pour lui même... et
heureusement, du reste. Répétons-le, les gouvernements ne territorialisent pas leurs
politiques sectorielles, et c'est ce mécanisme apparemment négatif qui produit la forte
redistributivité interrégionale des politiques nationales. On peut même penser que cette
idée du SDEC d'ouvrir les « boîtes noires » territoriales que sont les politiques secto-
rielles des gouvernements pourrait produire un effet inverse de celui attendu par leurs
auteurs.

L'extraordinaire accéléré que constitue la construction européenne à laquelle nous


assistons actuellement révèle ainsi crûment la frontière qu'il y a entre la géographie et
l'économie et le caractère extraordinairement caricatural du Yalta qui donne à la
première la garde de la cohésion, de l'équité et de l'équilibre, à la seconde le soin de la
croissance économique. Ce qui devrait être dialectique reste binaire, les institutions
aidant. La foi aveugle de la DG II (Affaires Economiques et Financières) dans la
capacité des mécanismes de marché à opérer une réduction automatique des disparités
régionales en Europe, d'une part, et l'absolue ignorance de toute considération d'effi-
cacité économique de dispositifs spatiaux dans le projet de SDEC sont des exemples
de ce que peut produire ce dialogue de sourds. Plus précisément, on peut craindre que
la doctrine de la politique régionale européenne, qui se durcit actuellement dans le cadre
de l'Agenda 2000, ne se traduise par un renforcement de ce strabisme européen, en
accentuant le caractère « social géographique » de la politique régionale européenne.

Plus de convergence des nations,


moins de cohésion des régions
L'observation de l'évolution des inégalités de développement en Europe fournit des
éléments supplémentaires pour cette discussion : dans le même temps, les disparités
entre nations tendent à décroître quand les disparités entre régions (en Europe et dans
les pays) stagnent ou augmentent. Un double mécanisme est à l' oeuvre, contradictoire

Intégration économique internationale 271


selon les échelles auquel on peut l'observer. Les « pays de la Cohésion », qui sont les
quatre plus pauvres parmi les quinze, ont en effet globalement connu un rattrapage
significatif par rapport à la moyenne communautaire. L'Irlande, le Portugal et l'Espagne
ont enregistré depuis dix ans une croissance plus forte que la moyenne des autres pays
de l'Union. En revanche, les inégalités interrégionales en Europe et dans les pays ont
stagné ou se sont approfondies (la dégradation étant plus nette encore en PIB par actif
qu'en PIB par habitant). A la période de forte croissance d'après 1985 a correspondu
une échappée des régions les plus riches des pays membres, qui s'est traduite par plus
de déséquilibres territoriaux. On l'a bien vu en France, où le poids de Pile de France
dans le PIB national a pratiquement cru d'un point en quelques années (« au détriment »
des autres régions). Si l'Espagne et le Portugal ont convergé vers la moyenne euro-
péenne, c'est largement grâce à des régions plus développées comme Madrid, Barce-
lone ou Lisbonne, au détriment de l'équilibre régional dans ces pays.

On voit donc que l'analyse de la cohésion européenne pose un sérieux problème


d'échelle d'analyse. A travers les lunettes de la convergence nationale, le bilan n'est
pas si mauvais. Si l'on chausse les lunettes officielles de l'objectif de cohésion
européenne, le diagnostic devient inquiétant : les régions pauvres sont, relativement,
devenues plus pauvres. Il conviendrait donc de les soutenir, de les aider, grâce à la
politique régionale européenne, pour compenser ce handicap croissant dont elles
souffrent.

Pourtant, on ne peut pas ne pas se demander si la « convergence entre les pays » ne vaut
pas autant ou même mieux que la « cohésion entre les régions ». Et surtout si, à l'avenir,
ce qui finalement rapprochera le niveau de vie de Hambourg de celui de Faro, ne sera
pas simplement le fait que le Portugal aura partiellement ou totalement rattrapé
l'Allemagne plutôt que le fait d'un rattrapage spécifique d'une ville sur l'autre.
Plusieurs arguments vont dans le sens d'une préférence pour la convergence entre les
nations.

D'abord, pour des raisons politiques, parce que la convergence des économies natio-
nales est un bon résultat, acquis, et qu'il est toujours plus stimulant de mener et renforcer
une politique efficace qui donne des résultats (la convergence) que de développer une
politique visant un objectif impossible à atteindre, et dont, de plus, on a tendance à
s'écarter (la cohésion). Intégration économique et convergence vont de pair en Europe.

Ensuite, parce que l'on ne sait pas bien définir ce qu'est la cohésion, même dans cette
acception particulière qu'est la cohésion interrégionale. On l'a dit plus haut, la cohésion
en Europe est mesurée par les écarts de PIB par habitant mesurés en parités de pouvoir
d'achat. Il y aurait lieu de s'arrêter sur chacun de ces termes -PIB, par habitant, en PPA-
pour expliquer combien ils fournissent une représentation biaisée de la réalité du
développement des régions européennes (voir une critique détaillée dans Wishlade et
alii, 1997). L'idée de rattacher un produit à un territoire est, de façon générale, très
discutable et donne de toute façon des résultats très conventionnels (Yatta, 1997).

272 Insee Méthodes n° 76-77-78


Surtout, ces PIB ne renseignent pas sur la réalité du développement des régions. Ils ne
tiennent pas compte des transferts privés et publics qui viennent finalement alimenter
le revenu des régions. L'exemple de la région-nation irlandaise est intéressant à cet
égard : le PNB irlandais est inférieur de 10 % à son PIB, du fait des transferts privés
qui rémunèrent à l'étranger des facteurs de production mis en oeuvre en Irlande. Une
région à l'intérieur d'un pays voit aussi son revenu déterminé, outre par les flux positifs
ou négatifs de transferts privés, par les flux de transferts publics. Par exemple, deux
régions comme Lisbonne et le Brandebourg ont, en ECU, presque le même PIB par
habitant : le PIB par habitant de Lisbonne est en 1993 de 4 % inférieur à celui du
Brandebourg. Si l'on évalue leurs PIB respectifs nets des transferts publics, l'écart passe
à 25 % en défaveur de Lisbonne (Wishlade et alii, 1996). En effet Lisbonne est
contributrice nette aux fonds portugais alors que le Brandebourg est bénéficiaire net
aux fonds publics allemands.

Cet exemple, parmi des dizaines d'autres que l'on peut trouver en Europe, montre que
l'analyse des disparités régionales -des problèmes de cohésion- ne peut se limiter aux
seuls PIB par habitant, comme tous les experts le font aujourd'hui, car ce faisant, on
ignore totalement les effets régionaux des politiques publiques nationales. Il est absurde
de comparer comme on le fait deux régions de deux pays européens comme on compare
deux États aux USA. Et ces effets nationaux, ignorés par ceux qui mettent en oeuvre la
politique de cohésion en Europe, sont justement, comme l'ont montré les chiffres
fournis plus haut, les plus puissants mécanismes de cohésion européens ! Ce qui
caractérise d'abord, en terme de « cohésion », la situation d'une région européenne,
c'est son appartenance nationale et peu ou pas du tout européenne. Hambourg aide le
Brandebourg, Paris aide le Limousin, Madrid aide l'Andalousie... L'aide de Hambourg
en faveur de l'Andalousie, par exemple, reste une anecdote dans l'histoire des redistri-
butions interrégionales en Europe.

La cohésion contre la convergence ?


L'insuffisante prise en compte de cette réalité complexe, la double appartenance d'une
région à l'Europe et à un pays, conduit à des choix politiques discutables. Et peut même
finalement opposer cohésion et convergence, alors qu'il s'agit pourtant de la même
notion à deux échelles géographiques différentes.

Que nous dit l'Agenda 2000 ? Qu'il convient de resserrer les cibles territoriales des
aides régionales, de les rendre plus sélectives, au profit des régions les plus pauvres. Le
critère d'éligibilité de 75 % du PIB par habitant communautaire en PPAdevra désormais
s'appliquer rigoureusement pour les politiques de soutien au développement des
régions en retard (objectif 1). Finies les négociations politiques qui permettaient par
exemple à une région comme Lisbonne, non éligible sur le papier, de bénéficier quand
même de fonds structurels. L'argent devrait aller là où il paraît le plus nécessaire.

Intégration économique internationale 273


Mais ira-t-il pour autant là où il est le plus utile ? On peut se poser la question. D'abord
parce qu'un indicateur de problème régional n'est pas nécessairement un critère de
rentabilité d'investissement régional. On peut craindre que l'argent public européen
investi dans les régions les plus pauvres ne maximisera ni le développement de ces
régions ni celui de leurs pays d'appartenance, et cela d'autant moins que le critère
d'allocation des fonds structurels de l'objectif 1 est celui du taux de chômage dont on
sait qu'il est, à l'échelle européenne, un des moins bons critères objectifs de dévelop-
pement régional. Une région en retard de développement, éligible, mais laborieuse
(avec un faible taux de chômage), touchera moins qu'une autre région éligible avec un
taux de chômage beaucoup plus important. Ces différences de taux de chômage sont
d'abord liées à des différences nationales de gestion des marchés du travail (traitement
du chômage, salaire minimum, législation du travail...). Favoriser les régions, à PIB par
habitant égal, qui ont un taux de chômage plus élevé revient à ce que les politiques
régionales européennes se Osent en arbitre des modes nationaux de régulation de
l'emploi. Est-ce vraiment dans les compétences de la politique régionale européenne ?
Quel rapport ce critère a-t-il avec la rentabilité des investissements régionaux qui sont
effectués ?

Par ailleurs, focaliser sur les régions les plus pauvres, dans les pays les plus pauvres,
avec un taux de retour sur investissement à l'évidence très faible, c'est négliger
délibérément le fait que les mêmes investissements effectués dans les régions plus
riches des pays pauvres auraient une rentabilité beaucoup plus importante, stimuleraient
leur développement et contribueraient à la convergence. Et aussi, via les transferts
interrégionaux opérés par les budgets nationaux, permettraient un développement
solidaire des régions les plus pauvres. Financer Lisbonne, c'est peut-être mettre en
oeuvre l'aide la plus efficace au développement/rattrapage économique du Portugal, et
par là alimenter le mécanisme de contribution nette de Lisbonne vers l'Alentejo. Il faut
rester prudent dans cette affirmation, les études disponibles sont trop rares pour étayer
cette argumentation, mais ce qui est sûr, c'est que l'on ne peut ignorer cette option, qui
va bien entendu en sens inverse des options de l'Agenda 2000.

Le cas irlandais mériterait, à cet égard, d'être mieux étudié. L'Irlande a fait le choix
d'apparaître comme une seule région. Divisée en deux régions, par exemple, elle aurait
pu faire apparaître une zone plus développée, autour de Dublin, et des zones occiden-
tales très sous-développées. Deux stratégies de découpage territorial peuvent donner
lieu, dans le cadre de la politique régionale européenne, à deux stratégies de dévelop-
pement contrastées. Découpée en deux régions, l'Irlande aurait eu une orientation des
financements européens favorisant plutôt le développement de la partie occidentale. La
stratégie une nation-une région a probablement permis d'orienter les financements
européens vers les parties les plus productives du pays (le budget irlandais permettant
d'assurer des compensations vers les zones plus pauvres du pays). Les deux stratégies,
qu'il conviendrait de mieux modéliser, n'ont évidemment pas le même impact sur le
développement du pays. On peut penser - mais il conviendrait de le vérifier - que le
gouvernement irlandais, en choisissant un découpage plutôt qu'un autre, a clairement

274 Insee Méthodes n° 76-77-78


opté pour la stratégie de développement national plutôt que régional. Ce qui, à moyen
ou long terme, n'est pas forcément mauvais pour le développement économique et
social des régions les plus pauvres du pays ! Cet exemple irlandais montre la solution
de continuité étonnante, en terme d'analyse, de doctrine, de stratégie, qu'il peut y avoir
entre une stratégie de développement des 15 espaces nationaux européens et celle du
développement de ses 200 espaces régionaux.

Un dernier argument, enfin, en faveur des stratégies de développement national, tient


au fait que le rééquilibrage régional, la cohésion, dont on a vu qu'elle était d'abord mise
en oeuvre par les nations via les budgets publics, crée une autre sorte d'inégalité entre
les régions européennes. Prenons l'exemple de la Catalogne et du Languedoc Rous-
sillon. Ces deux régions voisines sont à peu près au même niveau de PIB par habitant.
Le Languedoc est un peu plus riche : 14 500 écus par habitant contre 12 700 en
Catalogne. Mais, ce qui distingue nettement leurs situations respectives, c'est que le
Languedoc, région pauvre en France, bénéficie de près de 10 670 de son PIB en transferts,
alors que la Catalogne, région riche en Espagne, subventionne pour près de 5 % de son
PIB les autres régions moins développées de l'Espagne. On retombe là encore sur cette
question du changement d'échelle d'analyse : une région peut être pauvre en Europe et
riche dans son pays, et vice versa. Des régions européennes apparemment égales en
niveau de développement se trouvent inégales face aux mécanismes de cohésion. La
politique régionale européenne, l'oeil rivé au seul indicateur de PIB par habitant, ne
tient évidemment pas compte de ce biais qui crée pourtant une véritable distorsion dans
la compétition économique des régions européennes. Si l'intégration économique était
achevée en Europe, si la Catalogne et le Languedoc travaillaient pour un même marché,
le fait que le principal mécanisme de cohésion soit national - le budget espagnol et le
budget français -, que la France soit plus riche que l'Espagne, que la Catalogne soit
contributrice nette au budget espagnol et le Languedoc bénéficiaire net au budget
français, tout cela fait que les agents barcelonais auraient plutôt intérêt à se déplacer
vers Montpellier pour améliorer, en moyenne, de 15 points de PIB leur bilan fiscal
(contributions-bénéfices des dépenses publiques) !

Force est de constater que nos deux objectifs européens, intégration et cohésion, tels
qu'ils sont mis en oeuvre, peuvent se révéler plus substituables que complémentaires.
Il y a fort à parier que plus d'intégration se traduira par moins de cohésion : parce que
plus d'intégration signifiera plus de mobilité des facteurs de production au profit des
régions qui auront le meilleur bilan fiscal (particulièrement les régions pauvres des pays
riches) et au détriment des régions qui ont un bilan déficitaire (les régions riches des
pays pauvres), qui sont justement celles qui subventionnent les régions pauvres de leurs
pays. L'autre risque de réduction des mécanismes de cohésion est de nature politique.
On voit tendanciellement aujourd'hui les conflits territoriaux pré-nationaux être abon-
dés par un nouveau type de conflit, post-national : les conflits pré-nationaux sont le fait
de régions qui ont eu des réticences à se rattacher à un ensemble national : la Corse,
l'Irlande du Nord, l'Écosse ou le pays Basque, pour aller vite. Les conflits post-natio-
naux sont le fait de régions, généralement riches et contributrices nettes, qui souhaitent

Intégration économique internationale 275


couper ou réduire le lien national : la Flandre, la « Padanie », la Catalogne, la Slové-
nie,... Conflit ne signifie évidemment pas guerre de sécession, mais fédéralisation
(Belgique), nouveau fédéralisme fiscal, régionalisation et décentralisation en général
(Italie, Espagne,..), c'est à dire moins de solidarité interrégionale au sein des nations.
Les prochaines années seront probablement marquées par cette montée de l'égoïsme
territorial -assez compréhensible au regard de la réalité des mécanismes que nous avons
décrits-, qui sera évidemment surtout le fait de régions riches dans des pays ayant des
régions très pauvres, qui ont en charge le triple exigence (i) d'être compétitives face à
des régions européennes voisines, souvent plus riches qu'elles, et dont elles n'ont à
attendre aucune solidarité - et qui, elles, sont subventionnées par leurs gouvernements
(ii) - d'être les locomotives de la croissance de leurs pays et d'assurer la convergence
entre les économies européennes, (iii) d'assurer des transferts très importants en faveur
des régions les plus pauvres de leur pays.

Il faut se demander s'il n'y a pas là, pour le moyen terme, une source de profonde
fragmentation structurelle du territoire européen. L'Europe, avec son modèle « d'éco-
nomie sociale de marché » veut se distinguer du modèle « libéral » des États-Unis.
Pourtant, la comparaison entre les deux dispositifs appelle à plus de modestie. De notre
côté de l'Atlantique, un projet enthousiaste, beaucoup de concepts nouveaux et un peu
fumeux, mais toujours généreux. De l'autre côté, des mécanismes. Aux États-Unis, les
disparités interrégionales sont moins importantes, la mobilité des facteurs beaucoup
plus forte qu'en Europe (et la croissance est plus forte) et surtout, il existe un budget
fédéral. Il n'y a pas de secrétaire d'état à la Cohésion à Washington, mais il y a, comme
dans tous les autres pays, une énorme machine à compenser les écarts de développement
régional et à absorber les chocs économiques localisés. En Europe, pas de budget
européen (ou presque pas : 1,2 % du PIB européen), mais une politique régionale
européenne en faveur des régions les moins développées, c'est-à-dire une aide aux
régions qui sont le moins susceptibles de porter la convergence économique des nations
européennes.

Avant de conclure, il faut préciser que les questions évoquées ici restent trop peu
étudiées, et qu'il conviendrait de mieux connaître les mécanismes, encore largement
ignorés, que nous avons évoqués ici avant de formuler les conséquences politiques que
ces analyses suggèrent. En clair, l'alternative européenne, pour rester fidèle à ses
objectifs économiques et sociaux, est soit la constitution d'un budget européen, le
transfert de fonctions publiques des nations à l'Europe, afin d'assurer un développe-
ment cohérent de ses territoires (le modèle américain). Le vent de l'histoire ne semble
pas souffler dans cette direction. L'autre voie, plus réaliste, et qu'il conviendrait
d'explorer, passerait par une réévaluation des objectifs européens aujourd'hui cloison-
nés au delà de ce qui est raisonnable. Les deux objectifs de croissance et de convergence
sont à la portée de l'Europe que nous fabriquons. En revanche, l'Europe n'est pas
constituée pour assurer la cohésion interrégionale. Elle n'a pas les moyens budgétaires
d'assurer un tel objectif dont on a vu qu'il est largement irréaliste. La politique régionale
est un curieux objet : mise en oeuvre explicitement par Bruxelles, implicitement et

276 Insee Méthodes n° 76-77-78


inégalement par les gouvernements nationaux. L'intérêt européen n'est-il pas au-
jourd'hui - à l'inverse de ce que suggère l'Agenda 2000 - plutôt d'aider les nations en
retard (sur le modèle, élargi du Fonds de Cohésion), et plutôt les régions motrices de
ces pays, en laissant le soin des rééquilibrages interrégionaux aux mécanismes mis en
oeuvre par les gouvernements nationaux et qui sont principalement financées, juste-
ment, sur les surplus de ces régions motrices ?

L'Europe, ce n'est pas tantôt des nations tantôt des régions, mais à la fois des nations
et des régions. Il conviendrait que cette lapalissade soit mieux comprise pour que
puissent être traitées au sein d'une stratégie intégrée les dynamiques nationales et
régionales de développement en Europe.

Intégration économique internationale 277


BIBLIOGRAPHIE

Commission of The European Communities (1977) Rapport du groupe de réflexion


sur le rôle des finances publiques sur l'intégration européenne, Série Économie et
Finances. Vol I et II, Brussels.

Davezies L (1992) Budgets Publics et redistribution spatiale. Les effets du budget de


l'Etat et de la sécurité sociale sur la répartition des revenus en 1989. Publié par
l'IAURIF. Région Ile de France (ISBN 2.7371.0412.2). 35 pages + annexes. Novembre
1992.

Wishlade F., Yuill D., Davezies L, Nicot B.H., Prud'homme R., Economic and social
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à la DGXVI, Commission Européenne. EPRC/Strathclyde Univ & ŒIL/Université
Paris XII. 159 pages + annexes. Mai 1996. (En cours de publication dans la collection
Regional development Studies, Commission Européenne, Luxembourg).

Wishlade F., Yuill D., Davezies L, Prud'homme R., European Union Cohesion
Policy : eligibility and allocation criteria. Rapport pour le Gouvernement Portugais.
EPRC/Strathclyde Univ &OEIL/Université Paris XII. 159 pages + annexes. Novembre
1997.

Yatta F. (1997) La sensibilité du calcul des Produits Intérieurs Bruts régionaux à


l'introduction du stock de capital productif : un essai de mesure. Communication au
33e congrès de l'ASRDLF, Lille Septembre 1997. CEIL/IUP/Université Paris XII.
Créteil.

278 Insee Méthodes n° 76-77-78


L'INFLUENCE D'UNE LIMITE
DÉPARTEMENTALE ET RÉGIONALE
SUR L4 MUTATION DES SYSTÈMES
DE PRODUCTION AGRICOLES :
l'exemple du contact Ille-et-Vilaine/
Mayenne entre 1955 et 1979
Ciaude Grasland,
CNRS - Equipe P.A.R.I.S. (URA 1243)

En contrepoint de la présentation relativement abstraite qui a été faite d'un cadre


théorique d'analyse des effets des maillages territoriaux situé aux confins de la géogra-
phie et de la sociologie, nous voudrions proposer une application empirique des
méthodes et des concepts proposés. L'exemple retenu est celui de la mise en place d'une
discontinuité dans les systèmes de production agricole de part et d'autre de la limite
Ille-et-Vilaine/Mayenne, entre 1955 et 1979. L'analyse de cette discontinuité s'est
fondée tout d'abord sur une analyse de morphologie spatiale utilisant un nombre limité
d'indicateurs tirés des recensements généraux de l'agriculture de 1955 et 1979, mais
une gamme très étendue de méthodes d'analyse spatiale. Cette élaboration de l'infor-
mation en laboratoire a permis de mesurer précisément les effets induits par les
maillages territoriaux et leur évolution au cours du temps. Elle a également permis de
repérer les traces spatiales induites par les transformations sociales ou économiques des
sociétés rurales concernées et d'en inférer un certain nombre d'hypothèses sur les
facteurs responsables des mutations. Enfin, elle a permis de réaliser une cartographie
inédite des discontinuités spatiales et des foyers hostiles ou favorables aux différentes
formes d'innovations.

Ce repérage précis des formes spatiales a considérablement facilité l'analyse de


morphologie sociale qui constitue le second volet de l'analyse. Une enquête de terrain
couplée avec l'utilisation d'une information statistique beaucoup plus précise que celle
qui avait été utilisée pour étudier la dynamique générale des formes spatiales a en effet
permis, dans un deuxième temps, de passer de la description à l'explication des formes
spatiales tout en remontant aux processus concrets qui ont abouti à la divergence des
comportements des agriculteurs d'Ille-et-Vilaine et de Mayenne face à l'innovation.

L'influence d'une limite départementale ... 279


Mise en évidence de la formation d'une discontinuité


Le terrain d'étude est constitué de 305 communes qui dessinent une sorte de rectangle,
de Rennes à Laval ; il englobe la quasi totalité de la limite séparant les départements
d'Ille-et-Vilaine et de Mayenne (figure I). Les indicateurs statistiques utilisés pour
décrire les communes sont les données de base des recensements généraux de l'agri-
culture de 1955 et 1979 (tableau 1).

Figure 1
Délimitation de l'espace étudié

(a) Localisation des 305 communes

(b) Organisation administrative

Limite de

— canton

- - arrond.

- dept. ou
région

Centre de
• Janze Canton
kleslay s‘,.
e 0 Arrondiss.
Ben i m Sel' ° m
Rétiers Gretz
Craon 0 DEPT.

Châ
Bier 17) REGION

280 Insee Méthodes n° 76-77-78


Tableau 1
Définition et code des variables utilisées dans l'étude

STH : part de la surface en herbe dans la surface agricole utile


CER : part des céréales dans la surface agricole utile
DIV : part des autres cultures (surtout fourragères 1 ) dans la surface agricole utile
SAU : surface moyenne des exploitations (en hectares de S.A.U)
SAL : nombre de salariés permanents par exploitation
POR : nombre de porcins par exploitation
BOV1 :nombre de bovins par exploitation
BOV2 :nombre de bovins par hectare

1. Les cultures fourragères ne sont pas individualisées dans le RGA de 1955.

L'analyse détaillée de ces indicateurs (figure 2) montre que les oppositions entre les
deux départements sont faibles en 1955, mais qu'elles tendent à apparaître en 1979 pour
plusieurs indicateurs (notamment les cultures fourragères, la surface en herbe, la densité
bovine, le nombre de porcins par exploitation). C'est toutefois sur les variables
décrivant l'évolution entre 1955 et 1979 que l'on observe les effets départementaux les
plus spectaculaires. Ainsi on constate que le nombre de bovins par hectare a été multiplié
par trois en Ille-et-Vilaine alors qu'il ne l'était que par deux en Mayenne.

Une classification synthétique des communes utilisant l'ensemble des indicateurs


montre tout d'abord l'importance des transformations (voir cahier des cartes en
couleurs, figure 3 p.VII) : les trois formes de polyculture présentes en 1955 ont
pratiquement disparu en 1979 et ont été remplacées par quatre formes d'agricultures
spécialisées dans l'élevage mais qui différent par leur degré d'intensification. En 1955,
une certaine différenciation opposait les deux départements, mais surtout dans la partie
méridionale, et sans suivre exactement la limite départementale. En 1979, l'opposition
est beaucoup plus nette et la limite départementale sépare nettement les communes
ayant choisi l'intensification (Bretagne) et celles qui ont choisi l'extensification
(Mayenne). Seule la région de Craon-La Guerche fait figure de zone de transition entre
les deux départements. Le couplage de cette classification avec une analyse en compo-
sante principale (voir cahier des cartes en couleurs, figure 4 p. VIII) met clairement en
évidence une bifurcation dans le comportement des agriculteurs des deux départe-
ments : dans un contexte général de modernisation de l'agriculture fondé sur le
développement des spéculations animales et l'abandon de la polyculture (facteur 1),
certaines communes ont opté pour une variante extensive et d'autres pour une variante
intensive (facteur 2).

Une variable semble résumer mieux que toute autre les différences d'évolution des
systèmes de production agricole dans la région étudiée : c'est la part de la surface
toujours en herbe dans la superficie agricole utile. Sur l'ensemble des 305 communes

L'influence d'une limite départementale ... 281


Figure 2
Cartographie des indicateurs et de leurs évolution de 1955 à 1980

Tontes les cartes smt établies selmme partition en 4 classes fondées sur lantoretere et l'écart-type clet 305 commîmes
de l'espace étudié, cette part est restée grosso modo la même en 1955 (42,3 %) et en
1980 (43,2 %). Mais l'analyse par départements montre qu'elle a nettement régressé
dans les communes d'Ille-et-Vilaine (passage de 37,3 % à 31,6 %) alors qu'elle
augmentait dans des proportions inverses pour les communes de Mayenne (passage de
46,8 % à 53,5 %). Nous avons donc choisi d'utiliser l'évolution de la surface en herbe
comme marqueur des choix opérés par les agriculteurs en faveur ou en défaveur de
l'intensification des systèmes de production agricoles. Au vu des cartes successives
(voir cahier des cartes en couleurs, figure 5 p.IX), la mise en place de la discontinuité
séparant les deux départements a été progressive et complexe.

De 1955 à 1970, on observe un fort accroissement de la surface en herbe sur l'ensemble


de l'espace étudié (passage de 42 % à 52 %), mais celui-ci se produit pour l'essentiel
en Mayenne, autour des pôles herbagers plus anciens (régions de Loiron ou d'Evron)
qui tendent à se renforcer et s'étendre, notamment vers le sud du département. En
Ille-et-Vilaine, on observe plutôt une stabilité de la part des surfaces en herbe. Ainsi, le
pôle herbager de la région de Saint-Aubin-du-Cormier se renforce mais, à la différence
de ce que l'on observe en Mayenne, il ne s'étend guère vers les communes voisines.
En fait, on observe dès cette époque une tendance très localisée à la diminution des
surfaces en herbe dans les régions de Fougères et de Janzé-Vitré-La-Guerche, qui
semblent être les premières à avoir adopté les cultures fourragères et le système de
production intensif.

De 1970 à 1979, le repli des surfaces en herbe se généralise (retour de 52 % à 43 % sur


l'ensemble de la zone d'étude), mais il est beaucoup plus rapide et beaucoup plus
systématique en Ille-et-Vilaine qu'en Mayenne. Pour autant que l'on puisse en juger,
le mouvement semble partir des marges orientales du département d'Ille-et-Vilaine,
notamment des régions de Fougères et de Vitré-La Guerche pour se propager vers
l'intérieur de celui-ci. Cette diffusion du comportement intensif semble s'opérer sans
heurt à l'intérieur du département (absence de discontinuité majeure), même si elle
rencontre quelques môles de résistance liés pour une large part aux conditions naturelles
(région de Saint-Aubin du Cormier). La réduction des surfaces en herbe s'accompagne
d'un très fort accroissement des cheptels bovins et porcins. La diffusion de ce modèle
intensif semble s' opérer beaucoup plus difficilement du côté de la Mayenne, notamment
dans la région centrale où une nette discontinuité apparaît entre Loiron et Vitré. Plus au
nord (région d'Ernée) ou plus au sud (région de Craon), on observe une certaine
réduction des surfaces herbagères mais celle-ci est dans l'ensemble moins rapide qu'en
Ille-et-Vilaine.

Le résultat est un renforcement très net des différences entre les deux départements,
tout au long de la limite départementale (voir cahier des cartes en couleurs, figure 6
p.X).Le mouvement global de renforcement des contrastes départementaux doit toute-
fois être nuancé quand on procède à une analyse détaillée à l'échelle des communes
(figure 7). Il apparaît alors que certaines communes frontalières bretonnes ont conservé
des pratiques relativement extensives (faible réduction de la surface toujours en herbe)

L'influence d'une limite départementale ... 283


Figure 7
Variation de la part de la STH dans la SAU (1955-1980):
coupes communales

a) Transect septentrional : Fougères-Mayenne

Ille-et-Vilaine M ay enne
2.50
1.50
050
-050
-150
-250
Fougères Errée Mayenne

b) Transect central : Rennes-Laval

Ille-et-Vilaine M ayenne
2.50
1.50
o.513-
-050
-150
-250
Reenes Vètré Lava.,

c) Transect méridional : La Guerche-Château-Gontier

Ille-et-Vilaine M ayenne
2.50
1.50
0.50
-050
-150
-250
LaGuerche Craon Château-G.


284 Insee Méthodes n° 76-77-78
qui les apparentent plus aux communes voisines de la Mayenne qu'à celles de leur
propre département. Inversement, tout un groupe de communes situées dans l'angle
sud-ouest du département de la Mayenne semble avoir suivi le comportement intensif
breton, ce qui induit un décrochement entre le tracé de la discontinuité principale et
celui de la limite départementale. Il s'agit de communes qui, pour la plupart, sont situées
dans l'aire d'attraction de la ville de La Guerche (voir cahier des cartes en couleurs,
figure 9 p.XT). Des situations comparables s'observent dans le nord des deux départe-
ments, entre Fougères et Ernée.

Trois hypothèses pour expliquer la formation


de la discontinuité.
Pour autant que l'on puisse en juger à partir des informations fournies par la première
phase de l'analyse, trois hypothèses principales pouvaient être invoquées pour rendre
compte de l'apparition de la discontinuité opposant les comportements des agriculteurs
d'Ille-et-Vilaine et de Mayenne.

L'influence des conditions initiales (situation en 1955) est la première explication des
différences de comportement observées de part et d'autre de la limite départementale.
Les conditions naturelles (voir cahier des cartes en couleurs, figure 8 p.X) étant
globalement homogènes sur l'ensemble de la zone étudiée (climat, relief, qualité des
sols...), ce sont des facteurs économiques et sociologiques de longue durée qui doivent
être privillégiés. La variable clé est ici la taille des exploitations en 1955 qui a
conditionné le choix des exploitants vers l'intensification ou l'extensification. En effet,
le choix de l'extensification permettait de limiter les risques financiers (faible investis-
sement) mais il n'était possible que dans la mesure où l'exploitant disposait d'une
surface de pacage suffisante pour nourrir un troupeau important de bovins. Dans le cas
contraire, la seule possibilité d'adaptation de l'exploitation était le choix de l'intensifi-
cation qui impliquait un investissement financier beaucoup plus considérable (motori-
sation, construction pour la stabulation, engrais...) et le développement de cultures
fourragères permettant l'élevage du bétail hors sol (ensilage de maïs, luzerne, légumi-
neuses). Dans cette hypothèse, la bifurcation vers l'un ou l'autre système productif est
liée au seuil de rentabilité de l'exploitation qui dépend fondamentalement de sa taille.
Il faut ajouter à ceci le rôle des structures d'exploitation et l'influence résiduelle du
métayage en Mayenne. Outre la taille de l'exploitation et le type de propriété, des
facteurs secondaires peuvent influer sur le choix de l'intensification ou de l'extensifi-
cation. En particulier, l'importance initiale de l'élevage et de la surface toujours en herbe
peuvent faire pencher vers la solution de l'extensification, puisqu'elles impliquent un
coût moindre de transformation à court terme. Inversement, une situation initiale de
polyculture céréalière peut inciter au développement de l'intensification puisque le
matériel de labour existe déjà et peut être réinvesti dans le développement des cultures
fourragères.

L'influence d'une limite départementale ... 285


L'influence des institutions territoriales constitue le second facteur explicatif. Les
départements et les régions correspondent à un niveau important de structuration des
activités agricoles, à la fois sur le plan institutionnel (chambres d'agriculture, directions
départementales de l'agriculture) et sur le plan économique (champ d'action des
coopératives, des entreprises agro-industrielles, des filiales bancaires). On peut donc
supposer que des incitations économiques ou institutionnelles différentes ont pu influer
sur le choix des acteurs en fonction de leur appartenance départementale et régionale.
À ces facteurs, il convient sans doute d'ajouter le rôle des organismes de formation et
des syndicats qui ont été beaucoup plus actifs en Bretagne qu'en Mayenne (Jeunesses
Agricoles Chrétiennes, Groupements de Vulgarisation Agricole, etc.). Les risques liés
au choix de l'intensification ont peut-être été mieux acceptés en Ille-et-Vilaine qu'en
Mayenne car les exploitants étaient mieux formés et mieux organisés. Les structures de
coopération (G.A.E.C., C.U.M.A., banques de travail) ont notamment permis la mise
en commun de matériels et de ressources sans lesquels il aurait été impossible à de petits
exploitants de se spécialiser dans l'élevage intensif. Enfin, il faudrait examiner quelles
stratégies spatiales ont été développées par les coopératives agricoles et les industries
agro-alimentaires afin de déterminer si elles ont pu contribuer à accroître les contrastes
inter-départementaux ou, dans certains cas, les réduire.

L'hypothèse d'une diffusion spatiale des innovations agricoles se fonde enfin sur
l'influence des effets de contexte et de proximité au niveau infra-départemental. Outre
l'influence des processus d'imitation locale (observation de "bout du champ"), il
convient sans doute de faire une part aux lieux de rencontre tels que les foires ou les
marchés qui permettent l'échange d'idées et d'expérience entre les agriculteurs d'un
même canton. Les innovations qui réussissent sont progressivement imitées par de
nouveaux adoptants qui les transmettent à leur tour. À ce processus cumulatif initial
s'ajoute ensuite un effet de contexte qui incite les adoptants tardifs des innovations à
se conformer au modèle social et économique en vigueur dans le "pays" (influence des
coopératives, des syndicats agricoles). Si cette dernière hypothèse est exacte, on devrait
donc observer la formation de pôles d'innovation d'échelle intercommunale ou canto-
nale qui finissent par fusionner dans des entités plus vastes. Toutefois, des discontinuités
ou des gradients peuvent apparaître, soit lorsqu'il y a rencontre entre deux fronts
d'innovation différents, soit lorsqu'un front d'innovation rencontre un obstacle. À cet
égard, on peut supposer que la frontière départementale a pu jouer le rôle d'une barrière,
ce qui expliquerait l'apparition de différences et de discontinuités dans les comporte-
ments des agriculteurs situés de part et d'autre.

286 Insee Méthodes n° 76-77-78


réactions des spécialistes universitaires
aux premiers résultats
N'étant pas spécialiste de géographie rurale, il nous est apparu nécessaire de soumettre
les résultats obtenus aux chercheurs spécialistes de la question puis aux acteurs directs
des transformations du milieu rural.

Le premier volet de l'expérience consistait à soumettre les résultats de nos premières


analyses aux spécialistes du domaine concerné, à la fois sur le plan thématique de
l'analyse des espaces ruraux et sur le plan empirique de la connaissance des sociétés
de l'Ouest français. Il s'agissait d'une part de déterminer si les méthodes de mesure et
de représentation cartographique des discontinuités spatiales apportaient des éléments
nouveaux de connaissance aux personnes connaissant parfaitement l' information utili-
sée, d'autre part de tester auprès d'eux la validité ou tout au moins la cohérence avec
leur propres interprétations, des hypothèses suggérées par les premiers résultats. Il
s'agissait enfin de prendre conseil auprès d'eux sur la meilleure manière de poursuivre
l'analyse, tant sur le plan statistique (sélection des variables pertinentes, sources
disponibles, etc.) qu'en ce qui concerne l'étude de terrain (personnes à contacter,
méthodes d'entretien, etc.). À notre grande surprise, le résultat principal de ce contact
avec les universitaires ou les chercheurs spécialistes du mode agricole et des sociétés
rurales de l'Ouest français fut l'intérêt suscité, moins par les méthodes et les hypothèses
que par le choix de l'espace de référence et du niveau de collecte de l'information. Le
simple fait de juxtaposer ces informations sur des cartes établies à l'échelle communale
et de placer la frontière au centre de l'espace d'étude plutôt qu'en périphérie était en
soi une information véritablement nouvelle. Il existe en effet des couvertures cartogra-
phiques des données issues du RGA (Recensement général agricole) à l'échelle de
l'ensemble de l'Ouest français, mais celles-ci sont établies le plus souvent dans le cadre
des départements ou des petites régions agricoles, plus rarement dans celui des cantons,
et pour ainsi dire jamais à l'échelle communale.

Les grands contrastes de l'agriculture à l'intérieur de l'Ouest français étaient connus


depuis longtemps, tout comme les contrastes locaux à l'intérieur des régions ou des
départements (Macé G., 1982 ; Canévet C., 1972, 1976, 1991, 1992). Mais une
cartographie d'échelle communale de l'espace transdépartemental n'avait apparem-
ment jamais été tentée et soulevait de multiples interrogations. En brisant les cadres
habituels de réflexion, régionaux ou départementaux, l'espace retenu conduisait en effet
à relativiser certaines situations locales et à émettre de nouvelles hypothèses sur les
rôles de la diffusion spatiale et des politiques territoriales dans la réorganisation des
systèmes de production agricole. Ainsi, le Craonnais et le nord-ouest mayennais, qui
ressortiraient comme des pôles de modernisation et d'intensification dans le cadre d'une
étude départementale, ne se distinguaient plus guère du reste de la Mayenne, dès lors
qu'on prenait en compte l'évolution singulièrement plus rapide des communes voisines
d'Ille-et-Vilaine. Tel foyer innovateur majeur pouvait apparaître dans le cadre transdé-
partemental comme une simple excroissance d'une zone beaucoup plus vaste dont le

L'influence d'une limite départementale ... 287


cœur était situé dans le département voisin, tandis que telle discontinuité majeure
apparaissait comme un simple palier dans une transition spatiale de portée plus vaste.

Cette responsabilité des organismes producteurs d'information statistique mais aussi


des chercheurs scientifiques dans le renforcement des clivages mentaux associés aux
limites territoriales est bien mise en évidence par le témoignage suivant d'un respon-
sable ADASEA d'Ille-et-Vilaine :

" Vous savez, je n 'ai pas grand chose à dire sur la Mayenne. Parce que toutes les
statistiques qui me parviennent sont produites par le CNASEA et sont faites par régions
en se limitant aux quatre départements bretons. Donc, autant on peut percevoir les
évolutions et ce qui se fait dans les départements des Côtes d'Armor, du Morbihan et
du Finistère, autant effectivement alors, sur l'évolution de la Mayenne.. rien ! "

Mise en oeuvre d'une enquête de terrain


et principaux résultats
Faute de disposer des moyens nécessaire à la réalisation d'une enquête approfondie,
nous avons utilisé une méthodologie plus simple, fondée sur l'expertise croisée des
connaissances détenues par le chercheur en sciences sociales et les membres de la
société concernée par l'étude. L'idée centrale, dérivée des méthodes de type DELPHI,
consiste à voir dans les personnes enquêtées un groupe d'experts qui disposent indivi-
duellement d'informations très précises sur chacun des aspects particuliers du phéno-
mène étudié mais ne possèdent pas nécessairement une vision d'ensemble de son
fonctionnement global. On suppose également que le croisement des avis des différents
experts permet, par recoupement des témoignages et confrontation des opinions des uns
et des autres avec les informations apportées par le chercheur, de produire une connais-
sance collective supérieure à la somme des connaissances individuelles (Linstone H.A.
& Turoff M., 1975).

L'objectif de l'enquête de terrain n'était pas de constituer un échantillon statistiquement


exploitable des différentes catégories d'acteurs ayant pu intervenir dans le processus
de formation de la discontinuité séparant les deux départements, mais plutôt d'évaluer
la convergence ou la divergence de leurs points de vue et d'examiner quelles questions
pourraient faire l'objet par la suite d'un traitement plus systématique. Il était donc
essentiel de couvrir un champ aussi diversifié que possible, tant sur le plan des activités
professionnelles et des responsabilités qu'en terme de localisation géographique par
rapport à la frontière. Il fallait également, dans la mesure du possible, essayer de
confronter des points de vue divergents tant sur le plan territorial que sur le plan
idéologique. Enfin, il fallait disposer d'interlocuteurs connaissant bien leurs terrains,
disponibles au moment de l'enquête et acceptant de se prêter à celle-ci. Compte tenu
de l'ancienneté de la période concernée par l'étude (1955-1979) il s'est agit pour

288 Insee Méthodes n° 76-77-78


l'essentiel de personnes de 50 à 70 ans qui étaient à la retraite ou proches de celle-ci,
ce qui leur conférait un certain recul par rapport aux événements.

Tout en confirmant les trois hypothèses qui avaient été formulées au terme de l'étude
de laboratoire pour expliquer l'apparition de la discontinuité, l'enquête de terrain a
permis de pondérer le rôle de chacune dans l'explication des transformations observées
et, surtout, elle a mis en lumière un certain nombre de processus sociologiques,
économiques ou politiques qui étaient sous-jacents aux dynamiques spatiales observées
à l'échelon agrégé des 305 communes.

Discontinuités statiques et discontinuités dynamiques


L'apparition d'une discontinuité est souvent le résultat de la présence d'autres discon-
tinuités qui lui préexistent et qui sont activées ou réactivées à la faveur d'une mutation
globale du système. Pour se limiter à un exemple, il est apparu que la coïncidence entre
la limite départementale et la ligne de partage des eaux (figure 8) avait eu un impact
non négligeable sur l'absence de relation entre les instances agricoles des deux
départements (puisque les mesures agro-environementales s'opèrent dans le cadre des
bassins versants) et que les messages constitués par la pollution des cours d'eaux n'ont
pas constitué ici un facteur de circulation de l'information entre les agriculteurs des
deux départements. Les limites d' aires d'influence urbaine (figure 9) peuvent également
expliquer certains décrochements entre le tracé de la limite départementale et celui de
la discontinuité des comportements des agriculteurs, en particulier dans le sud-ouest de
la Mayenne.

Mise en évidence de logiques spatiales spécifiques

Le modèle du ghetto urbain (François J.C., 1995 ; Grafmeyer Y., 1994) semble trans-
posable en géographie rurale où nous avons mis en évidence des processus très
similaires de formation d'aires marginalisées entourées par des discontinuités et qui
subissent des phénomènes cumulatifs d'exclusion. Une situation initiale défavorable
(terres de mauvaise qualité) peut être le point de départ d'une boucle de rétroaction
positive conduisant à l'abandon de certaines portions d'espace par les acteurs les plus
dynamiques (agriculteurs, coopératives), surtout lorsque la zone concernée est entourée
de zones plus dynamiques qui captent l'essentiel des innovations et des investissements.

L'influence d'une limite départementale ... 289


Morphologie sociale et morphologie spatiale
Transposant au contact Ille-et-Vilaine/Mayenne certaines hypothèses de Durkheim
(1893) sur l'influence croisée des proximités spatiales et des proximités sociales, nous
avons pu montrer que la densité agricole constituait une variable explicative fondamen-
tale pour la compréhension du processus de diffusion et d'adoption des innovations
agricoles au cours des années 1955-1980. Cette relation s'explique par les caractéristi-
ques sociologiques des zones denses (taille des exploitation) mais aussi par leurs
caractéristiques spatiales (distance entre les exploitations).

Réseaux sociaux et diffusion spatiale des innovations


Les géographes et les sociologues ont longtemps développé une approche monoscalaire
de la diffusion des innovations, les premiers se centrant sur l'analyse macroscopique
de la diffusion, les second sur sa dimension microscopique. Or, ce n'est qu'en articulant
les deux approches que l'on peut comprendre les processus concrets qui lient les
décisions des individus et les phénomènes de contexte territorial. En spatialisant la
théorie sociologique des liens forts et des liens faibles (Granovetter M.S., 1973 ;
Degenne A. & Forsé M., 1994), on peut montrer que les liens forts assurent l'homogé-
néisation des zones conquises par l'innovation (ou rétive à celle-ci) tandis que les liens
faibles assurent sa propagation sur des portions d'espace plus ou moins étendues.
L'analyse du réseau de relations des agriculteurs est donc une clé indispensable pour
comprendre l'apparition de discontinuités de comportements face à l'innovation qui
sont souvent liées à des discontinuités ou des barrières dans les champs sociaux et les
réseaux de relation.

Maillages territoriaux et intermédiaires sociaux


Si, comme le pense H. Mendras (1995), ce sont les notables qui assurent le succès ou
l'échec de la généralisation d'une innovation à l'intérieur des communautés villa-
geoises, il faut s'interroger sur les liens faibles que nouent les notables, puisque ce sont
ces derniers qui assurent la circulation des innovations à plus longue distance. Il apparaît
alors clairement que les maillages administratifs (cantons, départements, régions)
constituent le lieu privilégié de formation de réseaux d'influence et de pouvoir et que
les notables sont non seulement des intermédiaires sociaux mais aussi des intermé-
diaires territoriaux qui assurent la propagation des influences nouvelles à l'intérieur de
zones aux limites bien définies.

290 Insee Méthodes n° 76-77-78


Maillages territoriaux et champs de pouvoir
Les maillages territoriaux sont par ailleurs un cadre politique où se superposent de
nombreuses compétences et où s'opère la résolution des conflits entre les différents
acteurs du système agricole. Le département qui, en matière d'agriculture, concentre
les pouvoirs syndicaux, administratifs et économiques, constitue dans les années
1955-80 un cadre majeur d'organisation des décisions ; la discontinuité observée entre
les deux départements est, dans une large mesure, la conséquence de l'existence de deux
champs de pouvoir obéissant à des logiques et des temporalités différentes. L'efficacité
de l'agriculture bretonne est, pour une large part, la conséquence de l'autonomie du
champ agricole par rapport aux autres champs de pouvoir départementaux ou régio-
naux. En Mayenne, au contraire, la soumission des questions agricoles à d'autres enjeux
économiques ou politiques est largement responsable des blocages observés.

Interdépendance des niveaux territoriaux


L'organisation hiérarchique des maillages territoriaux (emboîtement strict des cantons,
départements ou régions) aboutit à un renforcement de l'effet de chacun des niveaux
selon un processus cumulatif. Les exceptions qui peuvent apparaître à un niveau sont
en général soumises à la pression des autres niveaux d'organisation territoriale et les
tensions ainsi créées aboutissent le plus souvent à une liquidation des exceptions. Une
commune bretonne limitrophe de la Mayenne qui avait développé des liens très étroits
avec ses homologues mayennaises — et qui avait adopté le même comportement face à
l'innovation agricole — a fini par "rentrer dans le rang" au moment de la mise en place
des "pays". Bien que ces nouvelles structures territoriales aient en théorie vocation à
transgresser les rigidités administratives, elles ont paradoxalement contribué dans le
cas présent à les renforcer. Car les "pays" se sont moulés dans les circonscriptions
électorales des députés ou des conseillers généraux et elles sont devenus un relais obligé
pour l'obtention de subventions nationales ou européennes qui transitent par les niveaux
régionaux ou départementaux.

Maillage territoriaux et identité territoriale


Les maillages territoriaux constituent enfin non seulement des réalités administratives
ou fonctionnelles, mais aussi des lieux d'appropriation mentale où se forgent les
sentiments d'identité et d'altérité. Les discontinuités qui apparaissent le long des
maillages territoriaux sont ainsi à la fois cause et conséquence de barrières psycholo-
giques qui se modifient très lentement et peuvent être brutalement réactivées. De ce
point de vue, le développement depuis quelques années d'une stratégie conquérante des
producteurs de porcs bretons vers la Mayenne a eu pour conséquence une liquidation

L'influence d'une limite départementale ... 291


de la discontinuité des systèmes de production agricole mais un accroissement des
sentiments de hostilité ou de mépris entre les agriculteurs des deux régions.

Conclusion
Dépassant le simple cadre de la monographie des effets d'une limite administrative,
l'exemple des mutations agricoles de part et d'autre de la limite Ille-et-Vilaine/Mayenne
au cours des années 1955-1979 nous semble constituer un archétype car il met en jeu
toute une série de processus sociaux, économiques, politiques, historiques et spatiaux
qui se retrouvent dans les études que nous avons pu mener à d'autres échelles (frontières
internationales, limites de régions ou de républiques) et dans d'autres contextes terri-
toriaux (Belgique, Tchécoslovaquie, Cameroun, Europe, ).

Approfondir cet exemple en lui adjoignant de nouvelles dimensions de la vie en société


(démographie, comportements politiques, fréquentation des services, etc.) et en pour-
suivant l'étude de la dynamique actuelle des comportements agricoles devrait apporter
des renseignements précieux non seulement au chercheurs en sciences sociales mais
aussi aux aménageurs et aux décideurs.

Car avant de chercher à tracer sur une carte les limites d'un mythique " maillage
optimal ", ne faudrait-il pas s'interroger sur les effets positifs ou négatifs induits par la
présence de toute partition sans reste de l'espace et de la société ? Et n'y aurait-il pas
lieux alors d'examiner, au moins à titre d'hypothèse, la possibilité de proposer des
modes de gestion du territoire fondés sur des maillages chevauchants et des zonages
flous ?

292 Insee Méthodes n° 76-77-78


BIBLIOGRAPHIE

L'essentiel de cette communication est extraite des chapitres 3 et 4 du volume A de


notre mémoire d'habilitation à diriger des recherches en géographie :

Grasland C., 1998, Contribution à l'analyse géographique des maillages territoriaux,


vol. A : bilans et perspectives de recherche, H.D.R., Université Paris 1, soutenue le 7
février 1998, 372 p.

Canevet C., 1972, La coopération agricole en Bretagne, Thèse de 3e cycle, P.U.B., 297 p.

Canevet C., 1976, Approche géographique de l'agriculture de l'ouest de la France,


Chambre régionale d'agriculture des Pays-de-loire / UER de géographie et d'aména-
gement de Haute-Bretagne, 139 p.

Canevet C., 1991, 40 ans de révolution agricole en Bretagne, Institut Culturel de Bret.,
Skol Uhel av Vro, 295 p.

Canevet C., 1992, Le modèle agricole breton, P.U.R., coll. Sociétés, Rennes, 397 p.

Durkheim E., 1895 (1993), Règles de la méthode sociologique, Quadrige-PUF, Paris

Degenne A., Forsé M., 1994, Les réseaux sociaux, Masson, Paris

François J.C., 1995, Discontinuités dans la ville : l'espace des collèges de l'agglomé-
ration parisienne, Thèse de doctorat, Université Paris 1, dir. T. Saint-Julien, 276 p.

Grafmeyer Y., 1994, Sociologie urbaine, Nathan Université, 1994.

Granovetter M.S., 1973, " The strength of weak ties ", American Journal of Sociology,
78, 1360-1380

Linstone H.A. & Turoff M. (eds), 1975, The Delphi Method, Techniques and Appli-
cations, Massachussets

Macé G., 1982, Un département rural de l'Ouest, la Mayenne : L'homme, l'espace, le


temps, les pouvoirs, J. Floch ed., Mayenne, 1011 p.

Mendras H., 1995, Les sociétés paysannes, Folio-Histoire, Paris, pp. 261-262.

L'influence d'une limite départementale ... 293


DÉCOUPAGE ET DÉRGGATION :
LES ZONES FRANCHES ÉCONOMIQUES
Sylvain Lefebvre
INRS Montréal-Urbanisation

Du territoire au micro-territoire
De tout temps, les découpages administratifs, institutionnels ou politiques ont été au
service d'une rationalité économique pour guider l'action territoriale. Mais il existe
aussi des micro-découpages, des délimitations territoriales qui vont plutôt circonscrire
des lieux économiques, des sites d'activités, des espaces que l'on voudrait "économi-
ques". Les pôles, les zones, les parcs, les sites, les friches sont autant d'appellations qui
interpellent des formes et des "découpes" spatiales variables. A l'heure de la mondia-
lisation économique, le redéploiement très complexe des activités productives, finan-
cières et tertiaires entraîne de nouvelles logiques de localisation des emplois et des
investissements qui s'y rattachent. De cette complexité, une forme de découpage
économique bien particulière profite des distorsions et des dysfonctionnements récur-
rents entre, d'une part, l'action politique spécifique aux activités économiques et,
d'autre part, les logiques marchandes du système économique mondial. Ces nouveaux
territoires "dérogatoires" ont la particularité de posséder un caractère d'exemption sur
une ou plusieurs dimensions du système de régulation publique de l'économie. Quali-
fiés de zones franches, de zones de non-droit, de périmètres "hors-la-loi" ou "paria",
ces micro-territoires sont l'exception qui permet une stabilité relative d'un système plus
global. Véritables soupapes économiques, elles constituent un vaste ensemble d'inter-
ventions à la marge (les zones d'entreprises et les technopoles), en retrait (les zones
franches) et même gardées secrètes (les paradis fiscaux).

Le choix des mots pour qualifier un territoire dérogatoire est symptomatique du malaise
entretenu par une ambiguïté de fond provenant de leur statut. D'une part, des images
très négatives (dans les zones franches industrielles d'exportation : les barbelés qui
protègent le site, l'exploitation des employés, les conditions de travail inhumaines, le
non-respect de l'environnement, etc.) et d'autre part, des images très positives (le
"paradis" fiscal : une île au soleil, l'intangibilité du produit financier, la liberté écono-
mique, les économies du "Duty-Free", etc.).

Découpage et dérogation 295


Le "territoire d'exception" ou le "périmètre dérogatoire" revient surtout en force depuis
le début des années 80 pour accommoder ces nouvelles logiques et dynamiques de
localisation des activités. Plus communément, ce sont les concepts de zone franche et
de zone d'entreprises qui sont les plus représentatifs de ces découpages dérogatoires.
Ils sont aussi ceux qui sont les plus utilisés. Des actitivés économiques bénéficient
généralement d'une foule de privilèges, d'exemptions ou d'assouplissements réglemen-
taires dans ces périmètres bien délimités et circonscrits à la marge des territoires de
référence et du cadre légal normatif. Malgré les nombreuses définitions et l'incroyable
diversité propres à ce type de découpage, trois caractéristiques de base méritent d'être
soulignées. Tout d'abord, le territoire dérogatoire est une intervention relativement
simple dans ses fondements et demeure une réalité facile à comprendre. Dans un
deuxième temps, la mise en oeuvre d'une zone dérogatoire est proportionnellement
aussi efficace et aisée que la coordination et la concertation des paliers de gouverne-
ments concernés par son implantation. Finalement, il est très difficile d'évaluer avec
précision les impacts économiques, sociaux et politiques d'une telle intervention qui
s'inscrit, on l'aura compris, dans un univers économique volatile et ouvert.

La zone dérogatoire canadienne : une politique virtuelle


à la remorque de l'expérience étrangère
En octobre 1992, le Comité spécial chargé d'étudier la Loi sur les douanes pour
l'établissement de zones franches au Canada remettait son rapport au ministre des
Finances et du Revenu national de l'époque, et concluait qu'il n'y avait pas de preuve
irrésistible qu'il soit justifié de proposer que des zones franches soient établies au
Canada, dans la mesure où les principales caractéristiques associées à la zone franche
traditionnelle existaient déjà en vertu des pratiques ou des politiques douanières. Cette
conclusion résume bien l'attitude des décideurs politiques tant canadiens que québécois
face au phénomène des zones franches : un mélange à la fois d'attirance et de méfiance.

La popularité croissante d'un autre type de territoires économiques, les zones d'entre-
prises et les zones d'activités, ne sont pas sans doute pas étrangères à cette fascination.
Or, le Canada demeure l'un des seuls pays au monde, et certainement le seul membre
du G-7, à ne pas avoir de politique intégrée de zones franches ou de zones d'entreprises.
Pour l'instant, l'ensemble des mesures (exonérations d'impôts, allégements, déroga-
tions, assouplissements administratifs et réglementaires) qui tiennent lieu de quasi-po-
litique reste éparpillé dans de multiples textes de lois, règlements et mémorandums.
Quand on sait que la simplicité et l'unicité sont deux des avantages offerts par les zones
franches, on reste songeur devant une telle complexité. Le Canada doit être un des seuls
pays au monde où la création de quasi-zones franches, appuyée sur une volonté d'en
créer mais sans en avoir l'air, a compliqué plutôt que simplifié les choses.

296 /nsee Méthodes n° 76-77-78


Cette quasi-politique qui s'ignore tient davantage de la politique du "point franc" où
chaque entreprise, peu importe sa localisation, a accès à un certain nombre de privilèges
dérogatoires, du moins ceux qui sont de la compétence de l'État. À cela se sont ajoutés
des encouragements locaux plus spécifiques à quelques endroits où l'on a voulu attirer
des investissements. Ce fut le cas de Sydney en Nouvelle-Écosse, Stephenville à
Terre-Neuve et de Calgary en Alberta. Seule la "zone" de Calgary est demeurée active.
Pour l'instant, la réalité canadienne des zones franches se limite à celle de "zones
d'entreposage" à Halifax, Winnipeg, Hamilton, Vancouver et Edmonton. Comme ce fut
le cas pour les Centres bancaires internationaux, il semble bien que la complexité de
l'univers politique et économique du Canada et la multiplicité des centres de décision
ont abouti à la pire des situations, c'est-à-dire celle où le Canada possède plusieurs des
désavantages entourant l'existence de zones franches, mais sans profiter des avantages
qui pourraient en découler'.

L'absence de politiques de développement local au Canada, politiques locales qui


seraient effectivement coordonnées par un seul gouvernement, est l'un des handicaps
sévères auxquels fait face l'économie canadienne qui arrive mal à faire profiter ses
économies "locales" de sa participation dans l'un des espaces économiques mondialisés
les plus attrayants, l'ALÉNA2.

L'ouverture des économies rend caduques les distinctions traditionnelles entre les
différents moyens dont disposent les États pour venir appuyer leurs économies. Par delà
une tendance générale vers une baisse des politiques d'aide à l'investissement, on
constate que les États ont de plus en plus de difficultés à trouver des pôles fédérateurs
pour leur action en faveur de leurs entreprises. La Recherche-Développement est l'un
de ses pôles. L'ancrage territorial en est un autre.

Retrouver le territoire en redécoupant


L'un des effets inattendus de la mondialisation et de la libéralisation des échanges aura
été de tourner l'attention des acteurs et des décideurs économiques à la fois vers
l'identification des espaces économiques mondialisés les plus susceptibles de profiter
aux acteurs et aux entreprises locaux (zones de libre-échange, union douanière, etc.) et
vers la délimitation de "territoires" susceptibles de profiter de ces espaces mondialisés.
Alors qu'en politique, on ne cesse de proclamer la "fin des territoires" et la "disparition
des frontières", en économie, on investit passablement d'efforts, des commissaires
industriels aux négociateurs commerciaux, pour trouver la configuration idéale de

I. Pour un aperçu " prospectif " en matière de zones franches, voir Michael Goldrick, " The Impact of Global
Finance in Urban Structural Change : The International Banking Centre Controversy ", dans Jon Caulfield
et Linda Peake (dirs), City Lives & City Forms. Critical Research and Canadian Urbanism, Toronto,
University of Toronto Press, 1996, 195-214.
2. ALÉNA : Accord de Libre-Échange Nord-Américain

Découpage et dérogation 297


territoires dont on sait maintenant qu'ils sont bien davantage qu'un simple support
spatial.

Dans cette perspective, le territoire cesse d'être uniquement une plate-forme susceptible
d'accueillir des activités économiques et de les répartir de façon optimale dans l'espace
pour devenir une structure active de développement. Le problème - et c'est aussi l'une
des principales responsabilités des autorités publiques - est d'identifier les échelles
pertinentes pour délimiter et organiser ces territoires. Par ailleurs, l'un des problèmes
importants auxquels sont aussi confrontées les zones dérogatoires est l'image négative
qu'elles véhiculent. Un exemple, l'Administration américaine a choisi de faire réfé-
rence aux "Empowerment Zones" (zones d'habilitation) pour briser cette image plutôt
que d'utiliser le concept de "zones franches" dans les quartiers en difficulté.

Pour une majorité de personnes, les zones franches sont associées à ces nombreux
"Duty-Free" aéroportuaires où des touristes en mal de temps à perdre cherchent
désespérément des prétextes pour écouler leurs derniers pesos. L'image est juste, mais
aussi fort révélatrice. Non seulement il s'agit d'une industrie fort prospère - et dont la
disparition prochaine en Europe éliminera plus de 5 000 emplois - mais aussi d'une
composante essentielle de l'expérience du voyage. La zone dérogatoire, même la plus
discrète d'entre toutes, c'est le territoire mystérieux et idéal à la fois, sorte de caverne
d'Ali-Baba où les bras tentaculaires des impôts et le regard inquisiteur du douanier ne
pénètrent pas.

Dans cette chasse aux images et aux souvenirs, le nom de Singapour revient souvent
comme symbole de ces territoires où le concept même de taxation n'existe pas et où,
en conséquence, il n'existe aucune protection sociale. De cette image, le pas est vite
franchi en direction de ces mystérieux paradis fiscaux où des financiers corrompus, de
mèche avec les barons de la drogue, inventent des façons toujours plus ingénieuses de
contourner les lois. D'autres images ne manquent pas de surgir, celle de ces territoires
sans-lois où le travail des enfants et la dégradation de l'environnement sont choses
courantes. Ce sont des cas extrêmes qui, même s'ils ne correspondent pas à la réalité
(les maquiladoras par exemple) influencent encore largement les perceptions. Dans
l'environnement nord-américain et européen, le respect des lois du travail, de l'envi-
ronnement et des droits des travailleurs est une donnée fondamentale qui n'a jamais été
remise en question au fil des années.

Contrairement à une image répandue, les zones franches et les zones d'entreprises ne
sont ni des inventions américaines, ni des inventions récentes. La zone dérogatoire
possède près de 2 000 ans d'histoire mais on parle de zones d'entreprises et de zones
franches aux États-Unis et en Europe depuis le déclin des politiques d'industrialisation
s'appuyant sur la substitution aux importations. Le principe de la zone dérogatoire a pu
s'y concrétiser dans plusieurs "appellations" : zones industrielles, parcs industriels,
périmètres d'activités économiques. Catégoriser ou classer ces différentes "zones" en
zones franches commerciales, zones franches industrielles d'exportation, zones d'em-

298 Insee Méthodes n° 76-77-78


plois, zones de relance et autres ne nous avance guère puisqu'il existe probablement
autant de "zones" qu'il existe des "types" ou des particularités de "zones". On ne
retiendra ici que le dénominateur commun à tous ces micro-découpages du territoire :
le statut dérogatoire.

La généralisation des politiques libérales à l'ensemble des pays industrialisés ne pouvait


que faciliter la diffusion d'une intervention de l'État qui prenait étrangement l'allure
d'une "non-intervention" en matière de développement économique. La détérioration
des centres-villes, la désertification des anciennes zones manufacturières ou encore la
désaffectation des infrastructures de transport ont été autant de prétextes à la superpo-
sition d'une intervention "zone dérogatoire" (périmètres de renaissance et zones de
liberté économique dans les années 1980, zones d'emplois en Belgique, zones écono-
miques spéciales en Chine).

Zone franche, zone d'entreprises : même combat !


Les emprunts à la chirurgie accommodent le discours en matière de zones dérogatoires.
Coupe au laser sur le territoire, maillage, découpe, incision, opération curative, les mots
ne manquent pas pour mettre en valeur la qualité thérapeutique de l'intervention. Cette
dilution terminologique nous amène d'ailleurs à faire un retour historique sur la zone
d'entreprises, version moderne de la zone franche traditionnelle qui, comme on le verra,
laisse place au fil des années à de nouveaux labels distinctifs.

À l'origine, la zone d'entreprises britannique devait surtout pallier le déclin des vieilles
régions industrielles et celui des territoires les plus affectés par le redéploiement
international des activités productives. Contrairement aux zones franches classiques,
les multinationales et les firmes transnationales étaient beaucoup moins visées que les
entreprises locales/régionales et les nouveaux entrepreneurs. L'émergence d'une nou-
velle base industrielle fondée sur l'innovation technologique devait par la suite suivre
son cours normal dans l'évolution de ce périmètre industriel. La volonté de reproduire
les conditions économiques de Singapour, de Hong Kong ou des maquiladoras mexi-
caines dans des zones industrielles en déclin a évidemment connu quelques ratés. En
effet, la récupération de sites et de bâtiments déjà existants a imposé des compromis et
des investissements de la part des nouvelles entreprises qui n'étaient en rien comparables à
ceux associés à l'occupation d'un terrain industriel vierge ou à la construction d'un nouvel
édifice. De plus, les variables socio-économiques souvent défavorables des milieux d'ac-
cueil, les marchés de l'emploi en transition et la faible disponibilité de main-d'uvre qualifiée
ont été des facteurs qui ont retardé ou ralenti le développement de certaines zones3. Peter Hall

3. À ce sujet, l'expérience de la région bruxelloise et celle de Londres ont illustré à quel point la mise en
place de stratégies efficaces pouvait poser un certain nombre de problèmes, notamment en termes de
partenariat public-privé. Reynald-Bavay, " La difficile application des politiques de régénération urbaine ;
Comparaison entre la région Bruxelloise et l'Est de Londres ", Hommes et Terres du Nord, 1, 1997, 47-55.

Découpage et dérogation 299


lui-même reconnaissait les limites du modèle de la zone franche asiatique dans sa
transposition en pays industrialisé. La différence fondamentale souvent relevée pour
distinguer la zone franche de la zone d'entreprises est que cette dernière s'intéresse à
tous les types d'entreprises et d'établissements, qu'ils aient des activités d'exportation
ou non. La seule restriction imposée à la zone d'entreprises concerne la taille de
l'établissement qui ne doit pas, dans certains cas, dépasser les 200 employés, et ce, afin
d'éviter tout dérapage abusif ou détournement de l'aide publique au profit de la très
grande entreprise. Il aurait été assez difficile, juge-t-on avec raison, de soutenir des
objectifs de relance économique durable et de soutien aux entreprises locales et
régionales (les PME) avec des implantations industrielles massives relevant des straté-
gies globales de l'investissement direct étranger (IDE).

Aux États-Unis, la crise profonde que suscitera le déclin des villes industrielles
traditionnelles dans les années 1960 et 1970, amènera l'économiste Stuart Butler de la
Heritage Foundation à récupérer l'expérience britannique pour pallier "la fiscalité trop
lourde, une bureaucratie envahissante et une réglementation excessive"4. Dans les
années 1980, le gouvernement Reagan aux États-Unis intégrera l'idée de la zone
d'entreprises à sa politique urbaine. Les remous politiques des années subséquentes
viendront retarder l'adoption d'un plan à l'échelle du pays, ce qui n'empêchera pas les
États de la fédération américaine de légiférer afin de créer des zones d'entreprises dans
plusieurs enclaves industrielles. En 1987, le Congrès adopte l'article 7 du Housing and
Community Development Act, qui désignera 100 zones d'entreprises (dont 33 en milieu
rural) avant janvier 1989. Assez curieusement, ces zones ne bénéficient d'aucune aide
fédérale, laissant le soin aux États d'offrir des incitations fiscales. Au fil des années, 37
États adopteront des lois qui mènent alors à la création de plus de 1 500 zones
d'entreprises5. Contrairement à la Grande-Bretagne, les États-Unis ne limiteront pas
leurs implantations de zones d'entreprises aux régions en déclin ou en reconversion. La
prolifération des zones d'entreprises sera systématique à tel point qu'on peut parler de
cannibalisation ou de remplacement du traditionnel parc industriel.

Si on exclut le cas un peu particulier de l'expérience américaine dans ce domaine, la presque


totalité des interventions de type "zone d'entreprises" sont généralement associées à des
objectifs de relance ou de croissance de secteurs géographiques en déclin.

En France, le succès des trois premières zones d'entreprises (La Ciotat, Dunkerque, La
Seyne) fut apparemment incontestable6. Les effets négatifs de la fermeture de chantiers
navals ont été effacés par la création de près de 7 000 nouveaux emplois, par la réduction
significative du chômage dans les trois secteurs de ces villes, par la diversification des
économies locales et par une distribution équilibrée entre le nombre de PME et le

4. C. Heurteux, Ibid. p. 30.


5. Michel Boisvert, " Le concept de zone d'entreprises et son applicabilité à Montréal ", Revue canadienne
des sciences régionales, 15, 3, automne 1992, p. 420.
6. On lira plus particulièrement les travaux de J.N. Tuppen et I.B. Thompson, " Industrial Restructuring in
Contemporary France : Spatial Priorities and Policies ", Progress in Planning part 2, 42, 1994, 99-172.

300 Insee Méthodes n° 76-77-78


Tableau 1
Développement des trois zones d'entreprises françaises
1987-1992

Emplois perdus
Nouvelles Nouveaux Total des
à la fermeture
Zones entreprises emplois créés, emplois créés
des chantiers
actives, 1992 1992 et projetés
en 1987
Dunkerque 1 567 33 1 515 2 680
La Ciotat 3 036 78 1 500 2 265
La Seyne 2 272 34 1 035 1 630

Source : Datar, cité dans j. Tuppen, Ibid., 1993.

nombre de grandes entreprises. L'expérience française semble suggérer que les zones
d'entreprises sont des interventions efficaces pour favoriser la reconversion et la
restructuration industrielles7. Le tableau 1 témoigne du remplacement quasi intégral
des emplois pour les trois zones en question8. La zone de Dunkerque a fait l'objet d'une
attention particulière avec des emplois créés qui représentent près du double de ceux
qui avaient été perdus en 1987.

Cette première génération de zones franches a bénéficié d'une attention particulière et


d'efforts considérables de la part des autorités françaises. Le conservatisme des politi-
ques économiques de la France ne pouvait se permettre une erreur de parcours. La zone
d'entreprises était une intervention de l'État qui se mettait en porte-à-faux avec une
tradition plutôt rigide en matière d' impulsions économiques locales. Au même moment,
une vague importante secouait les politiques territoriales en matière de développement
économique. En effet, de façon parallèle, les technopoles et autres technoparcs se
multipliaient à un rythme étonnant dans les principales villes régionales. En 1993, les
zones d'entreprises françaises ont été rebaptisées "zones d'investissement privilégié" (ZIP).

Et les technopoles
On pourrait penser que les parcs technologiques, technoparcs et autres technopoles sont
des espaces économiques qui n'ont strictement rien à voir avec les zones dérogatoires.

7. J. Tuppen, " Enterprise Zones in France : Developments and Impacts ", Regional Studies, 27, 3, 1993,
260-264.
8. Les zones d'entreprises sont apparues comme des outils puissants de localisation d'activités pour des
bassins d'emplois possédant déjà des atouts de localisation. De plus, pour certains analystes, le nombre réduit
de zones a grandement contribué au succès de chacune d'entre elles. Voir : Serge Wachter (dir.),
Redéveloppement des zones en déclin industriel, Datar, Collection études et recherches, Paris, La
Documentation française, 1991, pp.50 et ss.

Découpage et dérogation 301


La réalité est toute autre. Ces parcs industriels hautement spécialisés qui regroupent des
activités dans des secteurs de production à forte valeur ajoutée, des entreprises dans les
hautes ou "basses" technologies, des établissements de recherche-développement (R-D),
des centres de recherche publics ou privés et des activités complémentaires à ce profil
"Hi-Tech", connaissent une forte popularité à travers le monde depuis le début des années
1980. En Europe, cette technopolisation a pris la forme d'un urbanisme promotionnel
mettant en vitrine le potentiel des nouvelles technologies et de l'innovation de certains
milieux en croissance. Cette image de marque prenait racine sur une structure d'incubation
des activités de recherche-développement, sur la recherche d'effets de synergie, sur le
développement de réseaux endogènes et exogènes et sur la mise en place de partenariats
privés-publics, entrepreneurs-chercheurs, investisseurs-universitaires, etc9. Certains au-
teurs ont mis en évidence le fait que la proximité ou l'éloignement d'une ville centrale
pouvait jouer sur la reconversion des emplois et des activités I°. Ainsi, la réussite de certaines
zones technopolitaines pouvait passer par un climat de travail propice et peu revendicateur,
ce qui défavorisait les vieux bassins d'emplois traditionnels à forte tradition de solidarité
ouvrière au profit des territoires nouveaux et vierges d'antécédents industriels. En France,
certains espaces technopolitains ont d'abord été des zones d'entreprises : la technopole de
Haute-Alsace, le parc d' innovation d' Illkirch près de Strasbourg et Innov Espace à Orléans.

Au même titre que la zone d'entreprises, la technopole mettait en évidence cette "signature"éco-
nomique ou entreprenariale s'appuyant sur l'innovation 11. La recherche d'une meilleure
intégration au système économique mondial, pour plusieurs pays d'Europe, passait donc à la
fois par les territoires tournés vers l'avenir et les secteurs productifs à forte valeur ajoutée (les
technopoles) et aussi par le maintien dynamique de zones industrielles en reconversion
s'appuyant sur les PME et les forces vives d'une région (la zone d'entreprises) 12. Le contexte

9. Bernard Dezert, " Technopolisation et métropolisation en Europe occidentale ", Revue Belge de
Géographie, 120e année, fascicules 1-2-3, 1996, 99-103.
10.Jacques Malézieux, " Hautes technologies, nouveaux espaces d'activités, développement local et régional
: apparences et réalités ; réflexions sur les aménagements français ", Revue Belge de Géographie, 120e année,
fascicules 1-2-3, 1996, 105- I I 1 ; Christian Longhi, Michel Quéré, " La technopole comme système industriel
localisé : éléments d'analyse et enseignements empiriques ", Économies et Sociétés, 25, 8, 1991, 21-41 ;
Jean-Yves Faberon, " Technopoles et développement ", Revue française de science politique, 40, 1990, 46-63.
I 1 . Alain Rallet, " Théorie de la polarisation et technopoles ", Economies et Sociétés, 25, 8, 1991, 43-64 ;
Jacques-Laurent Ravix, André Torre, " Pôles de croissance et technopoles : une lecture en termes
d'organisation industrielle ", Économies et Sociétés, 25, 8, 1991, 65-81.
12. Les impacts et les retombées du phénomène technopolitain n'ont pas été mesurés ou comptabilisés à
l'échelle d'un ou de plusieurs pays. Il existe toutefois plusieurs monographies et articles sur des cas
spécifiques ou des éléments communs à plusieurs de ces interventions : Manuel Castells, Peter Hall,
Technopoles of the World ; The Making of 21st Century Industrial Complexes, Londres, Routledge, 1994 ;
Michel Bemardy de Sigoyer, Pierre Boisgontier, La technopole ; une certaine idée de la ville ; Paris,
L'Harmattan, 1996 ; Loïc Grasland, " The Search for an International Position in the Creation of a Regional
Technological Space : The Example of Montpellier ", Urban Studies, 29, 6,1992, 1003-1010 ; Daniel Dufourt,
" Innovations technologiques et structures d'organisation : les technopôles comme vecteurs de la
transformation des fonctions des agents de la création technique " ; Économies et Sociétés, 25, 8, 1991,
83-116. Les grandes agglomérations qui veulent ranimer leurs zones centrales en favorisant les échanges et
le commerce international sur la base des services aux entreprises sont dénommées " mercapoles " : Jean
Philippe, " Mercapoles : Un enjeu métropolitain pour les services aux entreprises ", Economies et Sociétés,
25, 8, 1991, 149-162.

302 Insee Méthodes n° 76-77-78


français offre par ailleurs la zone d'activité d'entreprises de haute technologie (Business
Park) qui représente une intervention à mi-chemin entre la zone d'entreprises et la
technopole. On y trouve notamment un plus grand souci pour la qualité de l'environ-
nement, la faible densité des activités et la minimisation des temps de transport avec
une accessibilité optimale aux principaux nuds intermodals (aéroports, échangeurs
d'autoroutes, etc.). Un peu comme les zones d'entreprises, les conditions de réussite
des technopoles sont liées aux efforts d'ajustement structurel régional, aux modalités
d'attribution des aides publiques et enfin à l'émergence d'une mobilisation et d'une
prise en charge des acteurs privés et publics13.

La simultanéité des interventions sur les zones industrielles en déclin et sur les
nouveaux espaces du savoir et de l'innovation technologique rend bien compte d'une
même volonté de soutenir et relancer le développement économique local. En Europe
et aux États-Unis, la zone d'entreprises et la technopole se complètent dans la "reterri-
torialisation" de l'économie.

Les nouvelles zones dérogatoires de la politique


urbaine française
En France, la Loi d'orientation pour la ville de février 1993 avait fixé une liste de 546
quartiers - "grands ensembles et quartiers d'habitat dégradés connaissant un déséquili-
bre accentué entre l'emploi et l'habitat" - afin de rendre priotaire l'intervention de l'État14.
En février 1995, la nouvelle Loi d'orientation pour le développement et l'aménagement du
territoire renommait ces quartiers "zones urbaines sensibles". Suite à une actualisation des
données socio-économiques propres à certaines villes en déclin, 700 "zones urbaines
sensibles" (ZUS) ont été retenues aux fins d'affectation de mesures de nature sociale, de
mesures sur l'emploi, de mesures spécifiques à la fonction publique, d'exonération de
surloyers, etc15. Qualifiées de "discriminations territoriales positives", un certain nombre
d'interventions dérogatoire sont prévues dans ces zones16 :

- nouvelle bonification indiciaire pour les fonctionnaires affectés dans ces quartiers,

13.Jean-Paul de Gaudemar souligne le danger d'une mauvaise intégration régionale de ces interventions
dans : " Technopôles et politiques régionales : Les risques d'un développement hors-sol ", Économies et
Sociétés, 25, 8, 1991, 127-147.
14.Le " quartier prioritaire " de la politique de la ville renvoyait à la notion préexistante du texte de Loi
d'orientation pour la ville de juillet 1991 (article 1466 A 1 du code général des impôts). La révision de cette
notion avec la Loi d'orientation pour la ville de février 1993 reprenait pour l'essentiel les sites bénéficiaires
de conventions de développement social des quartiers dans le Xème Plan.
15.Les quartiers en déclin ont été sélectionnés sur la base de critères statistiques et de caractéristiques
urbaines et socio-économiques. Le tout est évalué avec un indicateur d'écart de leur situation par rapport à
la ville ou à l'agglomération d'appartenance.
16.Consultat Général de France, Ibid., p. 5.2

Découpage et dérogation 303


- exonérations de charges sociales pour l'embauche des 2e et 3e salariés,

- bonification des contrats emplois consolidés ou accès dérogatoire à ces contrats pour
les jeunes résidant dans ces quartier,

- création d'emplois de ville,

- dérogation aux plafonds de ressources du Prêt Locatif Aidé et exonération des


surloyers,

- renforcement des effectifs de police,

- développement du programme école ouverte,

- extension des zones d'éducation prioritaire.

A noter au passage, que la "discrimination territoriale positive" - expression pour le moins


inusitée - vient encore une fois illustrer ce paradoxe de la zone dérogatoire qui ballotte entre
le bien et le mal, le bon et le mauvais, le positif et le négatif. Au sein de ces 700 zones
urbaines sensibles (ZUS), 350 "zones de redynamisation urbaine" (ZRU) sont sélectionnées
sur la base de critères relatifs à la proportion de jeunes, au taux de chômage et à la proportion
de personnes sorties sans diplôme du système scolaire. Créées par la Loi d'orientation pour
le développement et l'aménagement du territoire (février 1995), les ZRU bénéficient de
dispositifs renforcés afin de relancer l'activité économique. Ces dispositifs se traduisent par
des exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises qui viennent s'y implanter.
De plus, une mesure d'exonération de taxe professionnelle compensée par l'État est étendue
aux entreprises qui y sont déjà installées.

Enfin, au sein de ces 350 ZRU, 38 "zones franches" en métropole et six en territoire
outre-mer ont été sélectionnées sur la base de difficultés majeures que connaissent les
quartiers les plus défavorisés et les plus touchés par l'exclusion urbaine17. Les critères
d'éligibilité sont précis : population supérieure à 10 000 habitants, taux de chômage
supérieur à 14 %, proportion de jeunes supérieure à 36 %, taux de non-diplômés
dépassant les 29 % et potentiel fiscal inférieur à 3 800 francs par habitant. Dans chacune
des zones, les entreprises doivent s'engager, si elles embauchent, à réserver au moins
20 % des emplois créés aux habitants du quartier.

Des mesures d'exonérations fiscales et sociales renforcées sont applicables à ces zones
franches urbaines. Compte tenu de l'importance des privilèges accordés aux entreprises,

17. En fait, les quartiers retenus pour ces 38 zones franches ont été choisis en fonction des même critères que
les zones de redynamisation urbaine, mais de façon plus sélective et restrictive. Ces zones franches peuvent
d'ailleurs s'étendre dans certaines limites vers des espaces fonciers libres limitrophes.
18. Les termes de l'agrément de la Commission de Bruxelles notifié le 23 avril 1996 indique que ces zones
franches représentent moins de 1 % de la population française totale. Décret no 96-1154 du 26 décembre
1996 portant sur la délimitation des zones franches urbaines dans certaines communes.

304 Insee Méthodes n° 76-77-78


la Commission de l'Union Européenne a exercé son droit de regard sur le choix des
sites retenus et le régime des privilèges qui leur sont applicables18. Les modalités quant
au choix et au fonctionnement de ces zones ont fait l'objet d'une convention entre l'État
et les collectivités concernées. Les zones franches doivent recouvrir au minimum la
ZRU qui justifie leur éligibilité.

Ainsi, en janvier 1996, le premier ministre français, M. Alain Juppé, a présenté


officiellement le "Pacte de relance pour la ville", une stratégie de relance des zones
urbaines en difficulté pour l'ensemble du territoire national19. Ce sont évidemment ici
les fameuses "banlieues" en difficulté qui ont été visées par l'action du gouvernement
français. Issu de la promesse électorale de Jacques Chirac pendant la campagne
présidentielle de 1995 de doter les villes d'un véritable "Plan Marshall" pour la relance
économique, le Pacte de relance pour la ville (PRV) est l'aboutissement de plusieurs
versions remaniées du Plan national d'intégration urbaine commandé alors à Eric
Raoult et Jean-Claude Gaudin, ministres en charge de la ville. Les 38 zones urbaines
les plus problématiques deviennent donc les 38 zones franches où l'État accordera une
exonération massive de toutes les charges fiscales et sociales (zéro impôt, zéro charge)
pour toutes les entreprises existantes ou nouvelles jusqu'à l'an 2000.

Cette deuxième génération de "zones dérogatoires" a changé de nom et de contenu pour


s'adapter aux nouvelles réalités urbaines et aux défis de la relance et ce, en fonction
d'une hiérarchie de territoires bien circonscrite. Il va sans dire que le Plan Juppé est allé
beaucoup plus loin que ses prédécesseurs dans la dimension sociale des interventions20.
Les actions en matière d'éducation, de mobilisation, de partenariat et de renforcement
de la sécurité publique viennent ajouter une dimension nouvelle mais directe dans ses
intentions. Ce sont 3,8 milliards de francs qui vient s'ajouter à la politique de la ville.
Au total, le Pacte de relance représente une dépense de 5 milliards de francs par année
pour les trois premières années de mise en uvre, le tout provenant essentiellement des
redéploiements financiers au sein du budget de l'État.

Le Pacte de relance pour la ville est encore récent. Il est prématuré de parler de bilan
exhaustif ou de mesurer son efficacité par rapport aux objectifs poursuivis. Toutefois,
depuis leur mise en vigueur le I er janvier 1997, les zones franches urbaines françaises
auraient attiré I 123 entreprises représentant 5 489 emplois directs créés21. Sur ce

19. Ce plan s'est d'ailleurs appuyé sur un rapport réalisé en 1994 par Renaud Muselier (Député des
Bouches-du-Rhône) pour le Premier ministre : Amélioration de la création d'emploi en zone urbaine,
Collection Rapports officiels, Paris, La Documentation française, 1996. On y propose de créer des zones
d'entreprises (exonération d'impôt sur les sociétés pour deux ans, obligation de recruter la moitié du personnel
dans les quartiers d'accueil) et des zones franches (exonération de l' impôt sur les sociétés et droits de douanes
pour fins d'exportation).
20. François Idrac, " Le Pacte de relance pour la ville ", Regards sur l'actualité, juin 1996, La Documentation
française, 19-34 ; Problèmes politiques et sociaux, no.784, 9 mai 1997, La Documentation française, " Le
Pacte de relance pour la ville ", 55-67.
21. Nathalie Mlekuz, " Les zones franches urbaines créent une nouvelle dynamique ", Le Monde, 4 juin 1997 ; voir
aussi : Béatrice Wettstein, " Les premiers pas des zones franches ", Le Figaro, 6 mars 1997.

Découpage et dérogation 305


nombre, 68 % des emplois auraient été des créations nettes sur des territoires désertés
par les investisseurs. Ces 3 473 emplois nets correspondent pour la première année
d'opération entre 40 % et 60 % de l'ensemble des 5 000 à 7 000 emplois que le
programme se donnait comme objectif initial pour une période de cinq années22.

"Alors que l'étude d'impact remise au gouvernement en septembre 1996 estimait que
les ZFU devaient permettre de maintenir dans ces zones 20 000 emplois et devaient
en amener sur cinq ans entre 5 000 et 7 000, (on) parle désormais de 10 000 emplois
supplémentaires d'ici la fin de l'année23."

Il n'est pas inutile de rappeler ici que l'ambition et l'originalité du Pacte de relance se
démarquent sensiblement de la tradition conservatrice de l'État français en matière de
politique économique territoriale. Ce plan n'a pas été accueilli avec une polémique ou
de grands débats existentiels. La stratégie gouvernementale a délibéremment misé sur
la mobilisation des intervenants locaux et régionaux - c'est la raison pour laquelle on
a utilisé le mot "pacte" plutôt que "plan", "stratégie" ou "politique" - et sur la nécessité
de rechercher des consensus et une prise en charge du développement parmi ces acteurs.
Les intervenants concernés par le Pacte de relance, les décideurs publics et les investis-
seurs semblent avoir bien accueilli l'initiative compte tenu de résultats positifs et
concrets mais surtout de la forte mobilisation déjà en cours dans plusieurs milieux
d'accueil24. D'ailleurs, l'Association nationale des villes "zones franches urbaines",
qui regroupe des maires de toutes les tendances politiques, se dit "satisfaite du dispositif
d'exonération fiscale" contenu dans le programme et juge comme très positif le peu de
cas de "cannibalisme" et de simples déplacements d'activités que plusieurs d'entre eux
avaient craint au lancement du programme25.

Un bilan

Pour plusieurs chercheurs, le bilan en matière de zones dérogatoires en Europe et aux


États-Unis est un succès mitigé. En effet, certains estiment que la création de nouveaux
emplois a été discrète et que dans la moitié des cas, les établissements sont des cas de
relocalisation dans une même région26. Il semble aussi que les mesures d'aide aux
entreprises n'aient pas été nécessairement garantes d'une plus grande capacité d'inno-
vation pour les petites et moyennes firmes mais qu'elles aient été largement utilisées
par les grandes entreprises capables de posséder et de développer la propriété27. En

22. Source : Délégation interministérielle à la ville, Première évaluation des zones franches urbaines (ZFU),
Paris, DIV-Ministère de l'Equipement, 1997.
23. N. Mlekuz, Ibid.
24. Philippe Baverel, " L'objectif marseillais : 1 800 emplois ", Le Monde, 4 juin 1997 ; Jean Valbay, " Nord :
la nouvelle séduction ", Le Figaro, 6 mars 1997.
25.Le Monde, 28 novembre 1997.
26.W. D. Gunther, C.G. Leathers, Ibid., 888.
27. J. Talbot, Ibid., p. 507 et ss.

306 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Angleterre, les quelques études effectuées dans les années 1980 font clairement ressortir
que les interventions dérogatoires n'ont pas été des sources de croissance et d'innova-
tion exceptionnelles et qu'elles ont plutôt soutenu des tendances lourdes à la reconver-
sion et au développement de nouveaux secteurs industriels28. L'intervention publique
a soutenu la création de nouveaux emplois pour les petites entreprises indépendantes
et le maintien des établissements de plus grande taille-9. D'ailleurs, Harrison et Riposa
soutiennent que ce sont les grandes entreprises qui ont surtout bénéficié des exemptions
fiscales et que par conséquent, la croissance des PME et l'émergence d'une nouvelle
classe d'entrepreneurs n'ont pas été véritablement rencontrées30.

Malgré les nuances apportées quant à leur évolution et la perplexité qu'ont suscité les
zones dérogatoires, la création d'emplois et la venue de nouvelles entreprises dans les
premières zones d'entreprises établies sous le gouvernement de Margaret Thatcher en
1981 sont des réalités incontournables. En effet, entre 1981 et 1986, le nombre
d'emplois a augmenté de 25 % passant de 2 700 à 3 300 dans la seule zone de Dudley
et ce, dans un contexte de stagnation de tout le reste des West Midlands3 . Plus de 160
établissements se sont localisés dans cette zone et près de 700 000 nouveaux pieds carré
d'espaces industriels ont été ajoutés aux espaces déjà disponibles. En fait, les onze
premières zones d'entreprises britanniques ont été relativement performantes compte
tenu des objectifs de départ. Le nombre total des emplois créés est passé de 22 880 à
36 900 sur cette période de cinq ans (une augmentation de 60 %) et le nombre total
d'entreprises est passé de 954 à 1 645 (une augmentation de 70 %) 32. La relocalisation
de certaines entreprises déjà existantes dans les nouveaux périmètres de zone déroga-
toire laisse entrevoir un déplacement d'établissements qui auraient de toute façon été
localisés dans le même milieu d'insertion local ou dans la même région. On reproche
ainsi à certains bilans de gonfler artificiellement le nombre "net" des nouveaux emplois
ou des nouvelles entreprises33. Ce déplacement "intra-muros" dans une région n'est pas
une anomalie en soi. Il est tout à fait normal d'observer une relocalisation et une
restructuration des activités économiques avec la venue d'un projet de découpage
dérogatoire. Cette zone permet la mise en place d' une nouvelle cohérence territoriale
des entreprises locales, cohérence qui fait parfois cruellement défaut à une ville ou à

28. C'est ce qui se dégage notamment des travaux de Rosemary D.F. Bromley et Richard H. Morgan qui ont
travaillé sur une des zones d'entreprises les plus connues : Swansea. " The Effects of Enterprise Zone Policy :
Evidence from Swansea ", Regional Studies, 19, 5, 1985, 403-413.
29. Rosemary D.F. Bromley, Joan C.M. Rees, " The First Five Years of the Swansea Enterprise Zone : An
Assessment of Change ", Regional Studies, 22, 4, 1988, 263-275.
30. B. Harrison, " The Politics and Economics of the Urban Enterprise Zone Proposai : A Critique ", International
Journal of Urban and Regional Research, 6, 422-428 ; G. Riposa, " State Urban Enterprise Zones : Origin, Policy
Context and Administrative Constraints ", International Journal of Public Administration, 12, 1, 19-44.
31. John E. Schwarz, Thomas J. Volgy, " Experiments in Employment ; A British Cure ", Harvard Business
Review, mars-avril 1988, 104-112.
32. J.E. Schwarz, T.J. Volgy, Ibid., p. 105.
33. Cette nuance est d'ailleurs apportée pour l'exemple des zones américaines Benjamin M. Hawkins, "
The Impact of the Enterprise Zone on Urban Areas ", Growth and Change, 15, 1, 1984, 36-40 ; Barry M.
Rubin, Margaret G. Wilder, " Urban Enterprise Zone ; Employment Impacts and Fiscal Incentives ", APA
Journal, automne 1989, 418-431.

Découpage et dérogation 307


une région. Territorialiser une zone d'activités économiques implique donc de capter
des établissements qui auraient de toute façon été localisés à proximité du nouveau
périmètre et par effet d'entraînement, d'attirer de nouvelles entreprises de l'extérieur.

Est-ce qu'il peut y avoir un déplacement d'entreprises d'une autre région limitrophe
dépourvue de zones dérogatoires vers celle qui vient tout juste d'implanter de telles
zones ? Sans l'ombre d'un doute. Il n'existe pas d'études à l'échelle nationale qui
permettent de mesure sérieusement ce phénomène mais encore une fois, il serait pour
le moins étonnant d'éviter une concentration d'activités au détriment de régions plus
éloignées ou moins organisées du point de vue de la territorialisation des activités
économiques. On sait, par exemple, que pour la zone d'entreprises de Pile aux Chiens
(Isle of Dogs) près du centre de Londres, 79 % des entreprises installées dans la zone
sont nouvelles contre 21 % de transferts d'activités en provenance d'autres quartiers de
la ville34. L'objectif de la zone dérogatoire dans un milieu d'accueil n'est-il pas
justement de doter ce milieu d'un avantage concurrentiel sur d'autres milieux ? Une
telle stratégie, on le voit bien ici, nécessite une vision globale d'insertion de découpages
exemplaires dans un contexte national qui puisse minimiser les effets de cannibalisation
et les disparités régionales.

Peu de zones dérogatoires ont entraîné des transferts d'activités au point de désertifier
la région environnante de son tissu industriel. La diminution des investissements et le
déclin de certains secteurs productifs sont plus souvent liés à une conjoncture régionale
défavorable et non pas à la présence d'une zone d'entreprises qui viendrait accentuer
les disparités ou les inégalités dans la répartition régionale de l'emploi. C. Heurteux
souligne d'ailleurs que, dans certains cas, la présence d'une zone aurait permis un
développement et une croissance plus rapides de la périphérie immédiate de la zone
que du périmètre de la zone elle-mêmê5. Plusieurs parcelles de territoire ont, par
exemple, été "tirées" par le développement de certaines zones d'entreprises créant un
véritable effet d'entraînement sur l'économie locale ou régionale.

D'un point de vue "développement régional", il a été démontré que l'établissement de


zones dérogatoires représente une politique publique qui peut s'avérer bénéfique et très
efficace pour réduire le chômage en milieu urbain et accentuer la promotion et la
croissance économiques36. La création de ces zones viendrait créer des emplois directs
et indirects dans la région d'accueil et l'échelle globale des secteurs productifs serait
élargie au point d'augmenter sensiblement le rayonnement des établissements de la
région.

La combinaison des mesures dérogatoires ou des privilèges peut varier sensiblement


d'une zone à une autre. Dans tous les cas cependant, le processus de concertation entre

34. C. Heurteux, Ibid., p. 62.


35. C. Heurteux, Ibid., p. 65.
36. C'est du moins ce que les résultats du modèle économique et les analyses de Wei Ge tendent à démontrer.
" The Urban Enterprise Zone ", Journal of Regional Science, 35, 2, 1995, 217-231.

308 lnsee Méthodes n° 76-77-78


tous les intervenants privés et publics contribue à l'émergence d'une prise en charge
dynamique du développement local et régional.

"La plupart des observateurs en viennent par ailleurs à la conclusion que les incitatifs,
fiscaux ou autres, importent sans doute moins que la mobilisation des organisations
locales et la prise de conscience individuelle qui accompagnent la désignation des zones
d' entreprises"37.

Une analyse plus approfondie de D.K. Belasich insiste davantage sur le fait que les
zones d'entreprises sont d'abord des interventions "géographiques" ou "territoriales"38.
L'examen des expériences britanniques et américaines démontre clairement que cette
territorialisation des activités économiques permet une variété de découpages, de
caractéristiques et de modes de gestion très diversifiés. La zone dérogatoire devient à
la fois un prétexte et un déclencheur pour mobiliser les acteurs locaux autour d'un projet
de relance économique39. Elle devient aussi la traduction organisée, la mise en cohé-
rence, des acteurs et du tissu économique du milieu d'insertion. La zone d'entreprises
américaine représente l'exemple parfait de la conjonction d'activités économiques
mutuellement renforcées dans un périmètre spatial délimite. Aux États-Unis, l'évo-
lution de la zone d'entreprises est venue confirmer ce qui déjà était observable en
Europe : le développement d'un outil de promotion et de mise en valeur économique.
Les interventions "zones dérogatoires" permettent la mobilisation et le regroupement
des forces vives du développement économique local et régional. Elles permettent leur
"mise en vitrine" et une visibilité efficace en termes de promotion économique. Elles
structurent la localisation spatiale de ces activités dans des zones géographiques
nécessitant de nouvelles impulsions de développement.

Dans l'exploration des nombreuses possibilités de localisation qui s'offrent à lui,


l'investisseur n'a pas d'autres choix que de comparer les avantages et privilèges offerts
pour chacun des territoires pressentis. Parfois, une seule exemption suffit pour choisir
entre plusieurs localisations d'une même région. C'est la raison pour laquelle Gunther
et Leathers constatent que, pour plusieurs zones d'entreprises en Angleterre, la réduc-
tion d'impôt foncier a été une des principales mesures affectant leur décision d' implan-
41 42
talion . Les expériences américaines viennent d'ailleurs appuyer cette observation .

37. M. Boisvert, Ibid., p. 422.


38. Deborah K. Belasich, Enterprise Zones ; Policy Perspectives of Economic Development, New York,
Garland Publishing, 1993.
39. Comme en témoigne l'exemple de la zone d'entreprises de Clydebank en Ecosse. William F. Lever, "
Local Authority Responses to Economic Change in West Central Scotland ", Urban Studies, 29, 6, 1992,
935-948.
41. W.D. Gunther, C.G. Leathers, " British Enterprise Zones : Implications for U.S. Urban Policy ", Journal
of Economic Issues, 21, 2, 885-893. Cette conclusion est reprise par R.J. Bennett : " The Incentives to Capital
in the UK Enterprise Zones " Applied Economics, 22, 1990, 387-402.
42. Richard Funkhouser, Edward Lorenz, " Fiscal and Employment Impacts of Enterprise Zones ", Atlantic
Economic Journal, 15, 2, juillet 1987, 62-76. On lira aussi l'excellent article de Peter S. Fisher et Alan H.
Peters, " Tax and Spending lncentives and Enterprise Zones ", New England Economic Review, mars-avril
1997, 109-130.

Découpage et dérogation 309


Mais au-delà de l'impôt foncier, encore faut-il que cet investisseur ait eu l'occasion
d'identifier cette région et les nombreux sites disponibles. Capter l'attention des
entreprises et des établissements à la recherche d'une nouvelle localisation - ou qui
pourraient potentiellement se relocaliser - reste le principal défi de tout promoteur dans
l'immobilier d'entreprise, prospecteur et autre commissaire industriel

Une lente implosion de l'intervention étatique


On pourrait faire la démonstration que le découpage territorial induit par la mise en
place d'une ou plusieurs zones dérogatoires sur un territoire national représente bel et
bien une intervention active et déterminante de l'État, qui non seulement tranche et
découpe ce territoire, mais aussi y subventionne, aide directement et indirectement, y
facilite et accompagne les diverses activités pressenties pour occuper ledit périmètre.
Tout le contraire d'un retrait de la présence de cet État en matière de développement
économique diront certains. Perte de légitimité en matière d'intervention économique
diront les autres, puisque la régulation et le contrôle de cet état sont des fonctions
affaiblies à même une telle zone. Que conclure ?

Il apparaît dans un premier temps, que le retrait de l' interventionnisme économique accompagne
le retour en force de l'interventionnisme "physico-spatial". Jamais les critères de sélection d' ilôts
privilégiés, d'archipels ou de zones définies n'auront été aussi vagues, flous et arbitraires. La
"découpe" économique se transforme en mise en valeur singulière d'un espace pré-établi. Ces
nouveaux laboratoires font généralement du sens pour les décideurs publics préoccupés par les
besoins des investisseurs et des firmes. Accommoder, faciliter et faire confiance au marché sont
des directives qui collent bien aux impératifs de la mondialisation économique telle qu'elle se
manifeste dans les zones urbaines problématiques. La diffusion de ce mode d'intervention vient
aussi chercher des compromis pour le moins inusités auprès de certaines activités qui débondent
du champ de l'économie traditionnelle. Ainsi, les législations de plus en sévères en matière de
publicité sur les produits du tabac en Europe et en Amérique du Nord viennent compromettre
la tenue d'événements culturels et sportifs ayant une incidence économique importante sur leur
milieu d'accueil. Il en va ainsi pour les nombreux festivals de prestige, pour les événements
sportifs ou pour la tenue de spectacles à grand déploiement télévisuel. Dans ce contexte, on voit
donc apparaître des "découpages temporels" de zones dérogatoires qui permettent le maintien
de ces événements sur de courtes durées. Un Grand Prix de Formule 1 ou un Festival International
de Jazz peuvent ainsi contourner un cadre réglementaire contraignant pour une durée de trois
jours ou une semaine et ce, dans un périmètre territorial bien circonscrit.

43. Les américains utilisent l'expression " Identifiable Something " pour mettre en évidence cette " signature
territoriale " créée par une zone dérogatoire.
44. En 1997, ce fut le cas pour le Grand Prix du Luxembourg (Formule 1) qui a eu lieu à Nürbürbring en
Allemagne. Pour permettre la tenue de l'événement, le site fut déclaré zone franche pour une durée de trois
jours. Notons par ailleurs que les 15 ministres de la santé de l'Europe ont récemment été unanimes sur le
maintien des lois anti-tabac tout en accordant un statut dérogatoire d'une durée de neuf ans à l'industrie de
la Formule 1 pour le maintien de ses activités !

310 Insee Méthodes n° 76-77-78


Découper le temps et l'espace pour créer l'exception est une pratique — doit-on s'en
étonner ? - qui crée un certain malaise dans l'opinion publique. Les questions soulevées
sont nombreuses et complexes. La discrimination territoriale est-elle la seule solution
au maintien d'une légitimité régulatrice des instances publiques ? Jusqu'où le pragma-
tisme économique doit-il s'imposer face aux critères qui portent le lourd fardeau de la
justice sociale, de l'équité, de la démocratie ? Comment réfléchir et redéfinir les critères
d'admissibilité à la dérogation ? Signe des temps, la légitimité de l'État s'effrite
lentement et sûrement sous la pression de la concurrence mondiale. La dérogation,
comme principe organisateur de l'action territoriale économique, ne pourra peut-être
pas très longtemps maintenir cette contradiction.

Découpage et dérogation 31 I
DÉCOUPER ET TISSER
Les dispositifs d'emploi et d'insertion
en Ille-et-Vilaine
Raymonde Séchet, Ronan Le Délézir
UMR ESO.6590, Université Rennes 2

L'essor des politiques de l'emploi et de l' insertion ainsi que les modalités de leur gestion
publique ont abouti à concevoir de nouvelles mailles de gestion et d'intervention sur le
territoire. Bien que devant en principe répondre au devoir d'égalité d'accessibilité entre
citoyens, ces mailles sont en réalité le résultat d'arbitrages entre recherche de l'efficacité
gestionnaire, commodité par adéquation avec des découpages déjà existants qui ne sont
pas nécessairement pertinents, visées électoralistes, etc. L'action sociale implique
aujourd'hui les principaux échelons politico-administratifs du pays : les élus des
différentes circonscriptions territoriales sont tous, peu ou prou, par délégation de
compétence ou par choix et contrainte du moment, mobilisés en faveur de l'insertion.
Elle implique aussi de multiples acteurs en charge de gestion. À cette complexité
organisationnelle, s'ajoute la question de la correspondance à établir ou non entre les
mailles d'intervention et les circonscriptions électorales ou les espaces de fonctionne-
ment des marchés locaux du travail, qui ne sont pas les mêmes que ceux de l'insertion.
Entre la zone d'emploi, le bassin de vie, la « commune bassin d'emploi » proposée par
Bernard Brunhes', quel est le cadre le plus efficace pour l'animation de la politique
d'emploi ? Les découpages peuvent-ils permettre de concilier le niveau de la cohésion
sociale, c'est-à-dire l'insertion de proximité, avec un niveau plus large à créer et que
ses promoteurs imaginent comme espace de projet, de développement et d'efficacité
économique2 ?

C'est en partant du cas de l'Ille-et-Vilaine3 que nous apporterons des éléments de


réponse à ces questions. Le niveau départemental est celui qui permet le mieux de
montrer les incohérences en matière d'administration de l'emploi et de l'insertion. Par
les spécificités de sa géographie, l'Ille-et-Vilaine présente un intérêt particulier pour
1.Bernard Brunhes, Les habits neufs de l'emploi, NIL éditions, 1996, 209 p.
2. Jean-Louis Guigou, « Un jeu de rôles », Pouvoirs locaux, 1996, n° 29, pp. 101-104.
3. Ce texte est issu d'une recherche financée par la Datar sur le Pays-arrondissement comme cadre
d'organisation et d'exercice des pouvoirs publics.

Découper et tisser 313


notre propos. En effet, le poids et l'extension de l'aire d'influence rennaise viennent
perturber la carte de découpages plus ou moins organisés à une échelle de l'ordre de
l'arrondissement. La première partie du texte présentera la mise en uvre des dispositifs
relevant de l'insertion. Dans une seconde partie, nous verrons que l'incohérence
apparente des découpages peut être le résultat du dynamisme de certaines collectivités
locales, ce qui suggère que la nécessité d'harmoniser les découpages est peut-être
secondaire par rapport à l'organisation interne de chacune des mailles.

Quand l'insertion impose ses découpages


Pour assurer le fonctionnement du marché du travail, de la politique de lutte contre le
chômage, et plus largement de la lutte contre l'exclusion, l'administration est présente
au plan local à travers ses directeurs du travail et de l'emploi, ses directeurs de l'ANPE,
ses coordonnateurs emploi-formation, ses commissaires à l'emploi. À ces multiples
représentants de l'état, il faut ajouter divers acteurs déconcentrés tels que les ASSEDIC,
mais aussi divers dispositifs mis en place à partir de 1982 dans le cadre de l'action en
faveur de l'insertion : Missions locales, Programmes locaux d'insertion par l'économi-
que (PLIE), Commissions locales d'insertion (CLI), Commissions locales de l'habitat
(CLH) qui, par leur intervention dans l'insertion par l'habitat, peuvent contribuer
indirectement à la réinsertion dans l'économie. L'émergence de la référence aux espaces
dans les politiques de l'emploi, de lutte contre la pauvreté, du logement, a imposé la
question des découpages d'intervention.

L'émergence du local dans les politiques d'insertion


Avec le recul, il semble que ce soit le colloque « Une stratégie locale pour l'emploi »
organisé en février 1983 par le ministère de l'Emploi qui ait consacré officiellement
l'irruption du local dans le champ des politiques de l'emploi4. Après les lois de
décentralisation de 1982, il s'agit d'améliorer le fonctionnement du marché du travail
par la mobilisation des initiatives de terrain et la recherche de l'adaptation de la
main-d' u vre aux nouvelles qualités requises par les entreprises. Dans la seconde moitié
des années 80, la faible sensibilité du chômage de longue durée aux effets de la reprise
de l'emploi et l'importance du chômage récurrent des jeunes actifs favorisent l'émer-
gence de la notion de chômage d'exclusion. Dès lors, se développent des « politiques
"au pluriel" conçues pour faire face à une multitude de situations différentes et non plus
pour résoudre le problème de l'emploi de façon structurelles », politiques qui ont une
fonction de plus en plus évidente de régulation sociale.

4. Simon Wuhl, Insertion : les politiques en crise, PUF, 1996, coll. Sociologie d'aujourd'hui, 285 p.
5. Marie-Thérèse Join-Lambert, Politiques sociales, Presses de la FNSP & Dalloz, 1994, p. 181.

314 Insee Méthodes n° 76-77-78


L'évolution des réalités sociales, des représentations de la pauvreté et des politiques qui
en découlent ont sous-tendu l'évolution vers une territorialisation croissante et un
ancrage dans le milieu local des dispositifs de lutte contre la pauvreté. Le consensus
autour de l'instauration du RMI est une reconnaissance officielle de l'existence de
situations de pauvreté et des phénomènes de précarisation. Au nom de l'impératif
national, le législateur a compté sur le dynamisme des pouvoirs et des acteurs locaux
(élus, associations, entreprises) pour faire de l'insertion un véritable outil de recons-
truction du lien social. Les discours glissent progressivement de la pauvreté à l'exclu-
sion en même temps que le ciblage des interventions en faveur de ceux qui en ont le
plus besoin évolue des personnes vers les espaces. Ce terme polysémique et flou renvoie
pour beaucoup à la privation d'un emploi stable, à temps complet, c'est-à-dire à une
exclusion économique qui se nourrirait de l'insécurité croissante de l'emploi. Mais être
exclu, c'est d'abord "être privé d'accès à", "être chassé de" ou "être assigné à". Dans
ce cas, l'exclusion est d'abord géographique : elle découle des mécanismes de fonc-
tionnement du marché du logement et signifie relégation des populations vivant dans
des poches de pauvreté.

En matière d'insertion par le logement, la loi Besson du 31 mai 1990 vise plus
explicitement encore que la loi Quillot de 1982 à mettre en uvre le droit au logement
en favorisant l'accès au logement des personnes qui en sont privées et en contribuant
au maintien dans leur logement de ceux qui pourraient en être chassés. Obligation
est faite aux préfets et aux présidents de conseils généraux de concevoir des plans
départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées qui tiennent
compte des besoins et des caractéristiques locales du parc. Le versant social de la
politique du logement s'articule donc fortement avec les autres politiques publiques
centrées sur le traitement de la pauvreté : insertion, politiques de l'emploi, politique de
la ville.

Les espaces de l'insertion professionnelle


On pourrait espérer qu'une grande cohérence de l'organisation locale vienne corri-
ger les risques inhérents au partage des compétences en matière de gestion et de
traitement du chômage. L'observation des découpages relatifs à l'insertion économi-
que, sociale, et par le logement en l'Ille-et-Vilaine montre clairement qu'il n'en est rien.
L'action se fait toujours surtout selon une logique sectorielle sans qu'il y ait eu
véritablement recherche d'une harmonisation des aires d'intervention. Dans la
mesure où l'ANPE est bien, en tant qu'opérateur public des mesures pour l'emploi,
au cur du dispositif de lutte pour l'emploi, l'observation repose sur une analyse du
degré d'adéquation des différentes agences locales pour l'emploi (ALE) avec les zones
d'emploi (en tant que zones de migrations domicile/travail) et les arrondissements, et
sur une confrontation entre la carte des ALE et celles des antennes ASSEDIC et des
Missions locales (cartes 1 à 3).

Découper et tisser 315


Carte 1

Périmètre des zones d'emploi et des agences locales pour l'emploi

Périmètre de la zone d'emploi

Périmètre de l'ANPE en agence locale pour l'emploi

Non-coïncidence.

Source INSEE-ANPE, 1997.


Le Délézir R. - Séchet R.

316 Insee Méthodes n° 76-77-78


Carte 2

Périmètre des agences locales pour l'emploi et de l'ASSEDIC

Périmètre de l'ASSEDIC

Périmètre de l'ANPE en agence locale pour l'emploi

Non-chevauchement des aires de compétence.

Source : INSEE-ANPE, 1997.


Le Délézir R. - Séchet R

Découper et tisser 317


Carte 3

Périmètre des agences locales pour l'emploi et des missions locales

Périmètre de la misssion locale

eaSSUMÉMOMIM Périmètre de l'ANPE en agence locale pour l'emploi

B11.11 Non-chevauchement des aires de compétence.


Source : INSEE-ANPE, 1997.
Le Délézir R. - Séchet R.

318 Insee Méthodes n° 76-77-78


Les aires d'intervention des antennes ASSEDIC et des agences locales pour l'emploi
ne se superposent que pour les ALE et les antennes ASSEDIC de Fougères et de Vitré.
Au nord, l'ALE de Saint-Malo épouse les limites de l'arrondissement alors que
l'antenne ASSEDIC s'arrête aux limites de la zone d'emploi. L'ALE de Redon présente
la particularité de s'étendre sur trois départements et deux régions puisque les cantons
morbihannais d'Allaire et de La Gacilly et le canton de Saint-Nicolas de Redon en
Loire-Atlantique en dépendent.

Alors que l'ANPE est un des principaux partenaires impliqués dans le fonctionnement
des Missions locales, force est de constater que les aires d'intervention des ALE et des
Missions locales ne se superposent que pour Saint-Malo et Fougères. La Mission locale
de Vitré s'étend sur l'ALE de Vitré et sur les cantons de Janzé et Retiers qui dépendent
de l'ALE de Rennes-Poterie. La Mission locale de Redon recoupe les aires d'intervention
des ALE de Redon et de Rennes-Poterie, ainsi que celles de Vannes et de Chateaubriant en
Loire-Atlantique. L'aire d'intervention de la Mission locale de Rennes ne correspond
ni aux découpages des ALE ni aux limites de la zone ASSEDIC, ni d'ailleurs à celles
du Comité de développement économique et social du Pays de Rennes (CODESPAR).

Les territoires de l'insertion sociale : Commissions


locales d'insertion et Commissions locales de l'habitat
Les textes de mise en application du RMI prévoyaient que les CLI soient délimitées
selon des aires géographiques cohérentes sur les plans économique et social plutôt qu'en
rapport avec des découpages administratifs préexistants. Dans la réalité, l'Ille-et-Vi-
laine n'a pas échappé aux arbitrages entre logique fonctionnelle et logique gestionnaire
de délimitation en fonction des circonscriptions d'action sociale ou des limites d'arron-
dissements (carte 4). Alors que la CLI de Vitré empiète sur deux ALE, les CLI de
Fougères et du Pays malouin ont été calquées sur les limites d'arrondissements, qui
sont aussi celles des ALE, et débordent sur la zone d'emploi de Rennes. Dans la mesure
où le département est le cadre de mise en uvre du RMI, la CLI de Redon ne pouvait pas
coïncider avec l'ALE, qui s'étend partiellement sur les départements du Morbihan et
de Loire-Atlantique.

De même, les CLH pouvaient être organisées sur la base des arrondissements, des
circonscriptions d'action sociale, des CLI, mais aussi en fonction des bassins d'habitat
(carte 5). Leur délimitation en Ille-et-Vilaine illustre bien le pouvoir d'intervention de
certains acteurs locaux. En effet, l'hypothèse première lors de la préparation du Plan
départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, qui était de faire
coïncider les CLH avec les CLI, a d'emblée été battue en brèche par le District de
Rennes. Celui-ci a imposé que la CLH de Rennes corresponde à son territoire. Si les
CLH de Vitré, Redon, Saint-Malo coïncident bien avec les CLI, les CLH voisines de
Rennes ont été construites

Découper et tisser 319


Carte 4

Périmètre des agences locales pour l'emploi et des CLI

Périmètre de la CLI

Périmètre de l'ANPE en agence locale pour l'emploi

Non-chevauchement des aires de compétence.

Source INSEE-ANPE, 1997.


Le Délézir R. - Séchet R.

320 Insee Méthodes n° 76-77-78


Carte 5

Périmètre des CLI et des CLH en Ille et Vilaine

Périmètre des CLI

Périmètre des CLH

Non-chevauchement des aires de compétence.

Source : INSEE-ANPE, 1997.


Le Délézir R. - Séchet R.

Découper et tisser 321


- soit en ajoutant à d'autres CLI des communes de CLI rennaises ne faisant pas partie
du district (la CLH de Vitré regroupe ainsi les communes de la CLI de Vitré et sept
communes de la CLI de Rennes-sud) ;

- soit à partir des restes de CLI amputées de leurs communes du district (par exemple,
la CLH de Saint-Aubin-d'Aubigné réunit les communes de la CLI de Rennes-nord
non comprises dans le district de Rennes) ;

Comment, dans ce second cas, répondre aux conditions nécessaires à un fonc-


tionnement efficace des Commissions locales de l'habitat : coïncidence avec un
bassin d'habitat, masse critique du parc immobilier spécifique mobilisable,
compétences ?

Au total, les circonscriptions administratives et les périmètres d'intervention des


différents dispositifs relevant de l'insertion professionnelle et sociale ne coïncident
que très imparfaitement. Autour de chaque ville importante du département, se
dessinent des « centres » qui correspondent aux aires de recouvrement des antennes
ASSEDIC, ALE, Missions locales, CLI, CLH. La confrontation entre les différents
découpages révèle tout aussi clairement l'existence de « marges » qui peuvent être
rattachées à plusieurs villes de gestion. On peut faire la double hypothèse que, d'une
part, ces aires de non-recouvrement sont moins bien connues des institutions faute de
ces échanges et circulations d'informations qui permettent de dépasser la. stricte
logique sectorielle pour déboucher sur une vision plus globale des territoires, et que,
d'autre part, les habitants peuvent y rencontrer une plus grande difficulté à accéder au
bon guichet et à maîtriser l'information.

e réels progrès dans la territorialisation

Le partage des compétences et l'accumulation d'aires d'intervention qui ne se super-


posent pas rendent l'ensemble du dispositif de lutte contre l'exclusion compliqué et peu
lisible. Cette situation, qui pose un réel problème de réponse aux besoins, est en partie
corrigée par l'implication du milieu local dans un contexte de passage à des politiques
sociales territorialisées. Cette notion de territorialisation doit être bien différenciée de
l'idée de localisation qui désigne simplement le fait d'inscrire l'action dans des espaces
délimités. Alors que la localisation n'est qu'une question de maille, la territorialisation
suppose un véritable tissage pour que l'action s'appuie sur les réseaux, les dynamiques
et les projets du territoire local.

322 Insee Méthodes n° 76-77-78


Harmoniser les mailles ?
L'existence d'un référent territorial unique et stable déboucherait sur une meilleure
efficacité6. Le gain serait direct par une amélioration de la connaissance de l'espace et
de ses habitants, de la qualité des diagnostics et des évaluations. Les orientations
nationales pourraient ainsi être mises en uvre de manière plus proche des réalités
locales. Le gain serait aussi indirect grâce à une meilleure lisibilité des projets et actions
menées par l'État. Cette maille unique pourrait ne pas être seulement cadre d'interven-
tion localisée et déconcentrée, mais aussi espace où l'habitude prise par les différents
acteurs de travailler ensemble permettrait le croisement de politiques descendantes et
ascendantes dans une perspective de développement économique et social local.

La question des bases sur lesquelles repenser des découpages unifiés est grosso modo
une alternative entre circonscriptions administratives et institutionnelles déjà existantes
et espaces fonctionnels. Ce débat a déjà opposé Louis Maurel et Christian Lefevre :
pour le premier, la recherche d'un ajustement entre mailles du système administratif et
territoires vécus devrait permettre de corriger les dysfonctionnements nés de l'inadé-
quation croissante entre des territoires vécus évolutifs et des mailles administratives
héritées et figées ; mais c'est précisément parce que les territoires vécus évoluent au rythme
des migrations que Christian Lefevre considère la recherche de l'adéquation entre territoire
fonctionnel et territoire institutionnel comme relevant de la course sans fin7.

Quelle que soit l'option choisie, celle-ci ne viendrait pas résoudre les inégalités dans
l'offre d'insertion et les inégalités entre citoyens en matière d'accès à l'offre. Le débat,
classique en géographie, entre région fonctionnelle et espaces vécus, a clairement
démontré les limites de la notion de pratiques spatiales : les bassins de vie et les zones
d'emploi sont des représentations statistiques produites sur la base des comportements
dominants mesurés par des statistiques de flux et qui, de ce fait, ne sont pas adaptées à
beaucoup des populations concernées par les politiques de l'emploi et de l'insertion.

Une résidence en milieu urbain peut être un avantage en matière d'accès à l'information
et de retour vers le marché de l'emploi. Ainsi, en janvier 1995, Rennes regroupe 46 %
du total des employeurs de Contrats emploi-solidarité dans la zone d'emploi de Rennes
et toutes les communes du district embauchent des personnes en contrats emploi-soli-
darité contre seulement 54 % des communes de la zone d'emploi hors district8. À cet
avantage quantitatif, la grande ville ajoute l'atout qualitatif, c'est-à-dire la diversité de
l'offre d'activités d'insertion tant dans les structures d'insertion par l'économique que
dans les activités de type social ou culturel (Ville de Rennes, Conseil général, Centre

6. Ronan Le Délézir, Les "pays" en Bretagne. Sur la pertinence d'une nouvelle organisation territoriale,
Thèse de doctorat Géographie-Aménagement de l'espace, Université de Rennes 2, 1998, 503 p.
7. « La recompositon territoriale en questions : positions d'acteurs », Revue de Géographie de Lyon, vol. 70,
1995, n° 2, pp. 159-168.
8. Laurence Eydoux, Chômage de longue durée et mesures d'insertion : une étude des contrats
emploi-solidarité dans la région de Rennes, Mémoire de maîtrise en géographie sous la direction de
Raymonde Séchet, Université Rennes 2, 1995.

Découper et tisser 323


hospitalier régional et Centre hospitalier spécialisé, CROUS et Universités). À l'in-
verse, dans les communes hors district, les principaux employeurs sont les mairies et
les écoles primaires pour des activités d'entretien des locaux, de la voirie, des espaces
verts ou d'espaces naturels : en janvier 1995, les mairies représentent 47 % des
employeurs de personnes en Contrats emploi-solidarité dans les communes de la zone
d'emploi de Rennes hors district contre seulement 10% dans les communes du district.

La concentration de l'offre d'insertion dans les villes peut paraître répondre à l'inégale
densité des besoins dans la mesure où la pauvreté est aujourd'hui avant tout urbaine.
Les situations de pauvreté n'en sont pas moins réelles en milieu rural où les acteurs de
l'insertion sont, comme ceux des villes, confrontés au chômage et aux difficultés
d'insertion des jeunes. D'autant plus que les dispositifs mis en uvre dans le cadre de la
politique du logement des plus démunis peuvent donner lieu à des mobilités de la ville
vers la campagne. Les logements proposés à des ménages aux ressources limitées et
peu mobiles, soit par absence de moyens de locomotion, soit parce que les déplacements
sont coûteux, sont souvent éloignés des services, des circuits de transports en commun,
et surtout des zones principales d'emplois. L'insertion par le logement de personnes
mal intégrées dans les solidarités et les réseaux sociaux locaux pourrait bien alors
solidifier des situations d'exclusion professionnelle.

Au total, l'apparente nécessité d'harmoniser les découpages comporte donc beaucoup


d'incertitudes et de limites. Pour Jean-Louis Guigou, l'idée du pays pensé comme « lieu
d'expression d'une communauté d'intérêts économiques et sociaux et de solidarités
réciproques entre la ville et l'espace rural » s'impose dans la mesure où des découpages
différents compliquent largement voire obèrent quasi totalement toute idée de partena-
riat autour de la lutte contre l'exclusion et laisseraient les espaces ruraux à l'écart de la
mobilisation pour l'emploi9. Une dose de scepticisme est pourtant nécessaire car le
développement local peut n'être qu'un repli frileux accroissant les inégalités. Le
passage de la localisation à la territorial isation ne sera possible que si le souci d' inventer
un découpage unique n'occulte pas la réflexion sur le sens du contenu des mailles et
les modalités de leur fonctionnement.

D'abord tisser
La mobilisation locale pour l'insertion est intense parce que, après leurs passages
obligés à l'ANPE, la Mission locale ou dans les autres services d'assistance, les
chercheurs d'emplois se tournent vers les mairies. Les apparents dysfonctionnements
observés en Ille-et-Vilaine peuvent, dès lors qu'ils sont analysés comme le reflet de la
mobilisation des acteurs locaux, être interprétés de manière positive, comme des
preuves de dynamisme territorial.

9. Jean-Louis Guigou, Une ambition pour le territoire. Aménager l'espace et le temps, Datar, Éditions de
l'Aube, 1995, p. 100.

324 Insee Méthodes n° 76-77-78


La confusion des découpages autour de Redon est le produit d'un effort de mise en
adéquation des découpages avec les territoires fonctionnels. Mais les modalités du
partage des compétences — base départementale du RMI, organisation régionale de la
formation professionnelle et des ASSEDIC par exemple—et la multiplicité des acteurs
créent alors de nouvelles incohérences : le Pays de Redon et de Vilaine est partagé entre
quatre arrondissements, cinq circonscriptions législatives, cinq CLI, six ALE, cinq
antennes ASSEDIC10 (carte 6) !

O. Christèle Alain, Le Pays de Redon et de Vilaine et les services publics : vers une gestion coordonnée,
Université Rennes 2, mémoire de maîtrise sous la direction de Guy Baudelle, 1997.

Carte 6

Périmètre des agences locales pour l'emploi du Pays de Redon

A.L.E de Rennes-Sud

A.L.E de Rennes-Poterie

>E de Châteaubriant

A.L.E de Vannes A.L.E de Saint-Nazaire

Limites de départements

Source INSEE-ANPE, 1997.


Le Délézir R. - Sécher R.

Découper et tisser 325


L'apparente incohérence de la carte des CLH en Ille-et-Vilaine découle de l'effort en matière
de droit au logement mené dans le cadre du District de Rennes. En fait, l'ensemble des
dispositifs d'insertion bénéficie du « dynamisme territorial Il » rennais. Outre les
acteurs classiques (CLI, ANPE, Mission locale), le CODESPAR et le PLIE (Programme
local d'insertion par l'économique) interviennent dans la politique d'insertion. Créés
respectivement en 1984 à l'échelle du bassin d'emploi et en 1993 au niveau du district
de Rennes, le CODESPAR et le PLIE sont certes venus ajouter de la complexité
organisationnelle dans la mesure où aucune des aires de compétence ne se superpose,
mais ils ont permis d'améliorer la connaissance des besoins (création d'un observatoire
de l'emploi) et de considérablement étoffer l'offre d'insertion (soutiens à la création
d'associations intermédiaires, d'entreprises d'insertion). Au risque de renforcer les inéga-
lités entre Rennes et les espaces ruraux de sa périphérie car on voit mal comment pourrait
émerger un PLIE dans la partie du bassin de Rennes non comprise dans le PLIE de Rennes.

Les communes rurales n'échappent pas au dynamisme territorial, même si, à la


mobilisation tous azimuts des milieux urbains, les campagnes ne peuvent opposer qu'un
dynamisme associatif répondant à un double objectif de maintien d'une vie sociale
active et de prise en charge de services à la population. Le plus souvent, les initiatives
s'appuient sur des dispositifs intercommunaux. Par exemple, à l'exception de la ferme
d'insertion de Parcé, l'intercommunalité est présente dans tous les dispositifs d'inser-
tion en milieu rural de la zone d'emploi de Fougères car elle permet d'en supporter le
poids financier en le partageant. L'employabilité dépend des conditions du marché du
travail et des effets néfastes d'une privation prolongée d'emploi, mais aussi des
capacités à la mobilité qui peut constituer un véritable frein à l'entrée sur le marché du
travail. C'est dans l' intercommunalité que peut s'organiser la mise en uvre de transports
collectifs et que peuvent être envisagées des solutions de proximité pour résoudre les
problèmes de garde des jeunes enfants qui limitent l'accès des femmes à l'emploi.

Pour des raisons qui ne sont pas seulement matérielles, des personnes, souvent en milieu
rural, ont une approche spécifique du marché du travail en ce sens où, dans leur quête
d'emploi, la distance par rapport au domicile passe avant la nature de l'activité. Entre
le bassin de vie quotidienne et le bassin d'emploi, c'est-à-dire entre la solidarité et
l'efficacité économique, Jean-Louis Guigou choisit l'emploi et donc le pays-arrondis-
sement V). Les objectifs de nature macro-économique ne doivent cependant pas faire
oublier les besoins d'insertion de proximité des personnes qui sont restées à l'écart des
formes modernes de mobilité et dont les bassins d'emploi personnel sont singulièrement
étroits. Pour cela le pays doit s'appuyer sur les regroupements intercommunaux,
c'est-à-dire avec le bassin de vie, « niveau de gestion écologique et sociale des rapports
de voisinage 13 », et donc niveau de la cohésion sociale. Ce niveau pourrait aussi être
celui de l'organisation de l'accès à l'information.
I I . Augustin Jean-Pierre, Pailhé Joël, Dupouey-Bordenave Jeanne, Bernard Marie-Christine, «À la recherche
des dynamiques sociospatiales », Le RMJ à l'épreuve des faits. Territoires, insertion et société,
Syros-Alternatives, 1991, pp. 173- I 82.
12.Jean-Louis Guigou, « Un jeu de rôles », op. cit.
13.Jean-Louis Guigou, Une ambition pour le territoire...

326 lnsee Méthodes n° 76-77-78


Diverses expériences de déconcentration des services et des modes d'intervention
relèvent déjà de cette stratégie d'émergence de relais au contact de la population. En
1992, le CODESPAR a notamment proposé de revoir l'organisation des services
d'accueil des demandeurs d'emploi en favorisant l'accueil de proximité par la mise en
place dans plusieurs communes du bassin d'emploi de « points relais » en collaboration
avec l'ANPE, les Centres d'information et d'orientation, la Mission locale. Au-
jourd'hui, même si des disparités subsistent en faveur du bassin de Rennes, toutes les
agences locales de l'emploi ont déconcentré leurs services pour assurer un service de
proximité (carte 7). Ces déconcentrations, partielles mais néanmoins indispensables,
nécessitent la volonté d'implication des communes ou communautés de communes.
D'une part, parce que les services de proximité ont un coût. D'autre part, parce qu'ils
fonctionnent en étroite relation avec les secrétariats de mairie et qu'ils supposent donc
que soient surmontées des résistances catégorielles. Une systématisation harmonisée
de la déconcentration de proximité, indispensable à la mise en cohérence des politiques
de l'emploi, implique en effet un décloisonnement des compétences sur la base du
principe du guichet unique.

Cette redéfinition de la rencontre entre de l'organisationnel horizontal et de l'adminis-


tratif vertical est un préalable à une réelle articulation de l'échelon de la décision, de la
gestion, de la réorganisation des services, avec les villages, les bourgs, les quartiers.
L'ensemble pourrait alors déboucher sur la conception au niveau local d'un « système
d'insertion » capable d'établir la cohérence des politiques d'insertion, la bonne défini-
tion de l'espace local étant « celle qui permet au plus grand nombre de partenaires de
construire un projet fédérateur, susceptible d'aborder les problèmes de l'exclusion dans
une démarche globale, et autant que possible intégrée dans un projet de développement
local »14.

Parmi les problèmes posés par une telle territorialisation, nous en retiendrons deux. Le
premier renvoie aux métamorphoses de la question sociale car la substitution d'une
approche centrée sur les initiatives locales à une approche par publics-cibles risque de
faire réemerger des pratiques tutélaires. Le fait est particulièrement sensible en milieu
rural. Quand le chantier d'insertion de Saint-Aubin du Cormier (16 salariés en 1996),
qui est la seule structure d'insertion professionnelle du canton, n'embauche que des
personnes domiciliées sur les communes adhérentes au projet, quand la moitié des
RMIstes ruraux bénéficiaires d'un contrat emploi-solidarité travaillent dans leur com-
mune de résidence et que, au total, les deux-tiers d'entre eux exercent leur activité dans
leur canton de résidence, l'hypothèse de pratiques cl ientélistes émerge aisément. Il faut
dire que ces pratiques de sélection des bénéficiaires par la domiciliation ne sont pas
spécifiques aux campagnes puisque, par exemple, le PLIE du District de Rennes ne
s'adresse qu'aux résidents de la zone d'application. Que la commune ou le groupe de
communes soient ainsi redevenus le niveau auquel se traite le non-emploi et se gère la

14. Jangui Le Carpentier, « Repenser la cohérence des dispositifs d'insertion. Réflexions autour du rapport
du Conseil national des missions locales », in Bouillaguet Patricia & Guitton Christophe (Dir.), Le chômage
de longue durée. Comprendre, agir, évaluer, Syros Alternatives, 1992, p. 707-716.

Découper et tisser 327


Carte 7

Proximité et accès à l'information :


Les « points Accueil-Emploi » en Ille et Vilaine

Périmètre de la zone d'emploi

Périmètre de l'ANPE en agence locale pour l'emploi


Lieux Points Accueil Emploi

Source : INSEE-ANPE, 1997.


Le Délézir R. - Séchet R.


328 Insee Méthodes n° 76-77-78
cohésion sociale pourrait bien être un retour à ce que Robert Castel définit comme « une
protection rapprochée »15.

Le second est celui du pilote à bord. Pour que les découpages harmonisés ne soient pas
seulement des espaces de gestion dénués de capacité d'initiative mais qu'ils soient le
support à une réelle priorité à la lutte contre l'exclusion, il convient de faire émerger
une tête de réseau. La question du leadership dans les politiques de l'emploi ne se pose
plus seulement au niveau national mais aussi, et d'abord, au niveau local. Bernard
Brunhes a récemment reformulé ce besoin d'un véritable responsable : « Il manque
l'Hercule suffisamment motivé pour s'attaquer aux administrations d'Augias. Un
Monsieur ou une Madame Emploi au niveau de chaque bassin d'emploi, disposant de
tous les moyens de faire vivre, de gérer, d'animer le marché du travail, de verser les
indemnités, de financer les formations, d'enquêter dans les entreprises afin d'anticiper
les besoins, un Monsieur ou une Madame Emploi, plus secourable aux employeurs
comme aux salariés que bureaucrate contrôleur, un Monsieur ou une Madame Emploi
auquel les pouvoirs publics feraient confiance et qui remplacerait toutes ces adminis-
trations locales qui passent plus de temps à se coordonner ou à se marquer qu'à animer
le marché. Qui remplacerait et non pas qui s'ajouterait à ce qui existe. I6 »

Conclusion
L'observation des multiples découpages liés à l'insertion en Ille-et-Vilaine suggère que
la lutte contre l'exclusion passe par une mise en cohérence des aires d'intervention.
Cependant, l'acte de découper compartimente l'espace au risque de produire de
nouvelles contraintes morphologiques. La situation actuelle dessine des marges dans
lesquelles les habitants doivent multiplier les déplacements vers des villes différentes
pour remplir des dossiers administratifs ou accéder à l'information en matière d'inser-
tion. Ces marges sont aussi des marches, des espaces ruraux non directement métropo-
lisés dont les populations s'orientent vers plusieurs villes. Pour qu'un découpage unique
n'entraîne pas une perte de porosité de l'espace, il faut surimposer à la logique de
mailles conçues comme cadres d'exercice de pouvoirs ou de compétences sectorielles
à défendre, une logique de points et de relais hiérarchisés articulant les différents
niveaux d'administration, de gestion, de projet afin de parvenir à une réelle territoria-
lisation des politiques publiques. Or comment maintenir la perméabilité des limites si
le pilote est un acteur politique pour qui le territoire est d'abord cadre d'exercice d'un
pouvoir personnel ? Il ne faut cependant pas se méprendre sur la portée de la territoria-
lisation des politiques publiques car il n'est pas de thérapeutiques spatiales qui puissent
suffire à résoudre des problèmes de société. Malgré tout, les découpages sont le produit
de jeux d'acteurs où il devrait être possible de concilier efficacité et équité.

15. Robert Castel, Les métamorphoses de la question sociale..., op. cit, p. 42.
16. Bernard Brunhes, Les habits neufs de l'emploi, op. cit, p.168.

Découper et tisser 329


ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX
ET DÉCOUPAGES TERRITORIAUX
LE DISCOURS ENVIRONNEMENTAL,
AU SERVICE DE QUELS DÉCOUPAGES ?
Philippe Auger
Directeur du Syndicat mixte pour l'élaboration
et le suivi du schéma de la région grenobloise

Les organisateurs de ces journées ont souhaité débattre avec des acteurs de l'action
publique locale des conditions de prise en compte des enjeux environnementaux dans
le découpage des territoires.

Fondée sur une activité professionnelle au sein des Parcs Naturels Régionaux ou
d'organismes d'élaboration de schéma directeur d'aménagement, mon intervention
s'attachera à mieux cerner comment le discours environnemental devient un élément
du dispositif de légitimation des acteurs qui mettent en oeuvre ce découpage du
territoire.

De prime abord il faut bien reconnaître que cette question peut paraître peu en lien avec
ces pratiques professionnelles : le territoire qui est la matière de ces pratiques est plus
souvent perçu comme "déjà là", donné, plutôt que construit. Son découpage est la
résultante de processus multiples bien développés par ailleurs au cours de ces journées.
Ce maillage du territoire pourrait ainsi avoir acquis un statut d'évidence. Et pourtant
voilà bien une évidence qui n'en est pas une.

En effet, loin d'être une réflexion sans prise sur la réalité des pratiques du développe-
ment territorial, cette question amène à s'interroger sur la délimitation des territoires
sur lesquels se déploient les projets publics dont nous avons la charge et en particulier
sur le rôle tenu par les discours sur l'environnement en ce domaine.

1. Les parcs naturels régionaux français se caractérisent par leur projet de fonder une politique de
développement sur la protection et la valorisation des caractères patrimoniaux exceptionnels de leurs
territoires. Ils se distinguent en particulier des parcs nationaux par cette visée d'impulser une politique de
développement sur leurs territoires rejoignant dès les années 70 quelques idées-force des discours
contemporains sur le développement durable.

Le discours environnemental 333


Une question à préciser
Cette question est susceptible d'être abordée sous divers angles et il importe d'en
préciser le sens.

Découpage : du champ fonctionnel


au champ du sens de l'action publique
— Champ du fonctionnel :

C'est un mot qui relève de prime abord du registre fonctionnel et renvoie aux pratiques
usuelles de zonage spatial (cf. schémas directeurs, plans d'occupation des sols).

— Champ du sens de l'action publique :

Le découpage est alors entendu comme acte contribuant à la légitimation de l'action


publique et à l'affirmation identitaire des acteurs. Le découpage du territoire peut être
ce "déjà là" que les acteurs de l'action publique entérinent comme espace validé de leur
action dont la remise en cause serait d'un coût trop fort (cf. les limites administrativo-
politiques françaises).

Mais d'autres découpages ne peuvent se prévaloir de cette légitimité et leur élaboration


accompagne un processus de légitimation de l'acteur. C'est pourquoi les débats sur la
définition du périmètre lors de la mise en oeuvre de projets publics territoriaux
deviennent parfois si aigus lorsque les acteurs s'éloignent des découpages fondateurs
(par exemple des limites françaises usuelles des cantons ou départements).

Ce point est bien illustré par les débats qui entourent la définition d'un périmètre de
futur parc naturel régional, d'un pays ou d'un document d'aménagement comme les
schémas directeurs.

Les découpages issus des pratiques républicaines (département, canton) n'offrant pas
le cadre de référence nécessaire, la définition d'un nouveau périmètre est alors un des
enjeux autour duquel vont se nouer les négociations sur lesquelles reposent la légitimité
du projet lui-même et de l'acteur qui le met en oeuvre.

Cette approche du découpage nous éloigne ainsi du premier sens qui le rattachait à une
mesure fonctionnelle visant à faciliter les conditions de mise en œuvre d'un projet. Il
importe alors de s'interroger sur l'émergence des questions de l'environnement dans
cet acte de découpage.

334 Insee Méthodes n° 76-77-78


Enjeux environnementaux : des outils pour l'action
publique à la légitimation et l'affirmation identitaire
— Champ du fonctionnel : outil pour l'action publique

Les procédures publiques mises en oeuvre sur ce registre en France sont maintenant
bien connues (cf. inventaires environnementaux comme les "ZNIEFF", études d'impact
etc.) et alimentent le travail de zonage spatial en faisant apparaître des zones de plus ou
moins grande sensibilité.

Ce savoir fragmenté répond aux attentes d'un projet de découpage fonctionnel qui reste
cependant à l'état de document descriptif peu stratégique : la délimitation d'une zone
naturelle dans un schéma directeur peut certes garantir le maintien de cette zone en état
mais ce découpage ne signifie pas que le territoire concerné soit effectivement engagé
dans une démarche qui, au delà de la protection de zones, est le gage d'un aménagement
du territoire conforme à des objectifs plus larges de gestion "durable".

— Champ du sens de l'action publique : légitimation et affirmation identitaire :

Le savoir fragmenté et le découpage fonctionnel ne suffisent pas à fonder une démarche


stratégique de gestion du territoire qui implique une action forte sur le territoire. Ce
savoir n'offre pas non plus une légitimité accrue aux acteurs qui ont la visée d'asseoir
une politique de développement durable dont le découpage de zones à des fins de
protection n'est qu'un des aspects.

A cette étape, l'enjeu environnemental est loin de se limiter à un inventaire scientifique


des caractéristiques écologiques du territoire fondant un découpage des zones à proté-
ger. Sortant du cadre strict de l'évaluation scientifique des données environnementales,
cette approche organise au sein d'un discours du "développement durable" plusieurs
registres : données scientifiques, économiques et sociales, politiques et administratives.

Ce premier travail de définition nous permet, sur ces deux champs, de cerner comment
les enjeux environnementaux contribuent à l'acte de découpage des territoires.

Le fonctionnel : la prise en com2x des données


environnementales par le découpage
— Diagnostic :

Le diagnostic environnemental est maintenant une phase incontournable de la mise en


oeuvre de projets publics. Cela donne lieu à un travail d'inventaire permettant de repérer

Le discours environnemental 335


les caractéristiques des milieux naturels et les zones de conflits potentiels entre usages
de l'espace.

Première et souvent unique étape dans la prise en compte des données environnemen-
tales, cette phase permet d'asseoir un découpage du territoire selon les caractéristiques
des milieux naturels sans pour autant suffire à dégager les lignes d'une politique. Le
découpage reste descriptif sans autre perspective que de donner à voir l'état d'un
territoire et asseoir la mise en oeuvre de politiques spécialisées.

— Politiques spécialisées :

Les politiques de l'environnement sont devenues un champ autonome de l'action


publique. Assises sur un découpage issu de diagnostics environnementaux, ces politi-
ques déploient en matière d'organisation du territoire des projets publics de protection
et de gestion sur des zones limitées (par exemple mise en place d'une réserve naturelle).

L'inventaire, le diagnostic, qui suscitent un découpage territorial fonctionnel, contri-


buent à ajouter des couches à une stratification de savoirs sur le territoire, voire à mettre
en place des projets publics spécialisés sur le thème de la protection /gestion des espaces
considérés comme les plus fragiles et à enjeux environnementaux forts.

Le développement rapide des systèmes d'information géographique a permis de mettre les


acquis de la numérisation des données au service de ces approches manifestant parfois un
syndrome de l'encyclopédisme local : l'accumulation des strates d'information sur le
territoire suppose que la qualité du projet public ne peut qu'être proportionnelle à la masse
d'informations recueillies et tient bien souvent lieu de contenu du projet...

C'est ne pas voir que la stratification des savoirs et des politiques spécialisées mises en
oeuvre par un découpage de zones qualifiées d'intérêt environnemental ne suffit pas à
construire un projet public dans lequel l'enjeu environnemental prend toute sa place.

Les enjeux environnementaux, le découpage du territoire


et la légitimité des acteurs
Un découpage du territoire qui se borne à la délimitation de zones à protéger relève
ainsi d'une approche encore insuffisante, bien que nécessaire, des enjeux environne-
mentaux dans la gestion d'un territoire.

Ce point peut être illustré par la pratique des parcs naturels régionaux.

Un parc naturel régional fondant ses politiques de développement sur la prise en compte
des enjeux environnementaux ne peut estimer avoir atteint son but uniquement par le

336 Insee Méthodes n° 76-77-78


zonage du plus grand nombre d'espaces naturels à des fins de protection ou de gestion :
son but est d'être légitimé à agir dans la sphère plus large du "développement" sur fond
parfois de "concurrence" avec d'autres échelons politiques et administratifs : le rappel
incantatoire au principe de subsidiarité ne suffit guère, hélas, à pacifier les pratiques
françaises en ce domaine...

L'émergence de projets territoriaux est bien le lieu où apparaissent clairement les enjeux
d'un découpage du territoire (qui fait exister l'espace de ce projet) et la place des enjeux
environnementaux dans les discours et pratiques qui fondent ce découpage.

L'acte fondateur d'un parc naturel régional (sa charte constitutive qui permet au
Ministère de l'Environnement d'apprécier la pertinence de l'attribution du label "parc
naturel régional") porte en particulier sur son périmètre au sein duquel seront mises en
oeuvre les mesures de la charte.

Il y a là un enjeu pour le futur parc :

— se faire reconnaître au côté d'autres acteurs locaux parfois enracinés depuis long-
temps (départements) ou dotés de compétences importantes (groupements de com-
munes). Le discours