REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

SYSTEME DES NATIONS UNIES

REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES ET DE L’AIDE EXTERIEURE POUR LES SERVICES SOCIAUX DE BASE

( Mise à jour de l’étude 20/20 )

Décembre 2001

COMITE TECHNIQUE DE PILOTAGE
Coordonnateur : Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, DGPBD, MBDPA Ministères : Ministère du Budget et du Développement des Provinces Autonomes : Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base : Ministère de la Santé :
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Alexandre Randrianasolo Paul Edmond Rakotondramanana Hery Randrianasolo Albert Rafalimanana Arsène Ravelo Dieudonné Robert Rabeson Viviane Raharolahy Didier Ramanana-Rahary Jean Herivelo Rakotondrainibe W. H. Randriamanga Marcel Rakotomavo Joséphine Ravelojaona

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Ministère de l’Energie et des Mines :

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Agences des Nations Unies : PNUD : BIT : FAO : FNUAP : OMS : PAM : UNICEF : Programme MAG/97/007 :
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Gilbert Aho Salohy Irodia Farah Razafiarisoa Sophie de Coninck Pierre Robinson Fenosoa Ratsimanetrimanana Guy Andriantsara Alfred Andriantianasolo Bashige Bashizi Zazaravaka Randriamialisoa Patrick Ramanantoanina Ialy Rasoamanana Oumar Kassogué Ambroise Kafando

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Consultants internationaux :

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LISTE DES PERSONNES RENCONTREES DANS LE CADRE DE L’ETUDE
Ministères : Ministère des Finances et de l’Economie : Ministère du Budget et du Développement des Provinces Autonomes : Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base : Ministère de la Santé : Ministère de l’Energie et des Mines : Secrétariat Technique à l’Ajustement/ Primature : Système des Nations Unies : PNUD : BIT : FNUAP : OMS : Banque Mondiale : FMI : Programme MAG/97/007 :
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Armand Randrianarivony, Secrétaire Général Guy Razafinony, Directeur Général, DGEP Jocelyn Rafidinarivo, Secrétaire Général Alexandre Randrianasolo, Directeur Général Albert Rafalimanana, Directeur de la Planification de l’Education Ranjalahy Rasolofomanana, Secrétaire Général Marguerite Ramarozaka, Secrétaire Général Daniel Ramarokoto, Président

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Adama Guindo, Représentant résident Catherine Hein, Représentant Bernard Coquelin, Représentant Guy Imboua-Bogui, Représentant Jesko Hentschel, Economiste principal Gregory Dahl, Représentant résident Narisoa Rajaonarivony, Coordonnateur national

Bailleurs de fonds : Union Européenne : SCAC/France : USAID :

Amadou Traore, Conseiller économique Gilbert Wernert, Conseiller économique Stephen Haykin, Directeur adjoint

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LISTE DES PARTICIPANTS AUX ATELIERS D’INTERNALISATION DES RESULTATS DE L’ETUDE 20/20
SECTEUR « BUDGET & FINANCES PUBLIQUES », 29 NOVEMBRE 2001 SECTEUR « EDUCATION », 21 DECEMBRE 2001 SECTEUR « SANTE », 05 DECEMBRE 2001 SECTEUR « EAU & ASSAINISSEMENT », 30 NOVEMBRE 2001

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Secteur « Budget et Finances Publiques »
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Jocelyn Rafidinarivo, Secrétaire Général, MBDPA Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, MBDPA/DGPBD Hery Randrianasolo, Chef de service, MBDPA/DGPBD Andrianaivolambo Rahaja, Directeur, MBDPA/DPFE Bien Aimé Ravelojaona, MBDPA/DB Edmond Rakotondramanana, MBDPA/DB Andriamavoarivony Ratsitovah, MBDPA/DGD/SSC Armand Randrianarivony, Secrétaire Général, MFE Lantoniaina Rasoloelison, Directeur, MFE/SPPM Modeste Raveloson, Directeur, MFE/DGEP/DPGE Pamphile Randriamahafehy, MFE/DCP/SCP Claude Rakotoarisoa, Macroéconomiste, Primature/STA Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Arsène Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE Dieudonné Rabeson, Directeur, MINSAN/DEP Didier Ramanana Rahary, MINSAN/SF Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM Parfait Ralamboson, Consultant, DB

Secteur « Education »
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Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Roger Andriamahenina, SE, MINESEB/DPE Arsène Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE Harimanana Rakotoarisoa, MINESEB/DPE/SSE Joseph Ramadison, MINESEB/DEP Julien Rakotosalama, MINESEB/DRH Fils Roger Andrianaivoson, MINESEB/DSF/SFB Jacqueline Ralisiarisoa, MINESEB/Sce Stat Marc Rabemananjara, MINESEB/DIRESEB Jean Baptiste Ratalata, Directeur, DIRESEB/Tana Etienne Lema, DIRESEB/Toamasina M. J. Ravaoarinivo, SP, DPE Roland Rabeson, DPE/SPE Andriamihaja Razafimanjato, Personnel admin., ONEP Christophe Samuel, Commissaire Général, Gouvernorat/Mahajanga Kompe Serily, Commissaire Général, Gouvernorat/Toliara

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Secteur « Santé »
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Dieudonné Rabeson, Directeur, MINSAN/DEP Jeannine Ravaomanarivo, Chef de service, MINSAN/Santé familiale Bakolalao Randriamanalina, Chef de service, MINSAN/Vaccination Désirée Rasamilalao, Chef de service, MINSAN/Lutte contre le paludisme Mamy Ralamboson, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la tuberculose Jean Andriambeloson, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la lèpre Damase, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la peste Nicole Mahavany, Chef de service, MINSAN/Surveillance épidémiologique Josué Andriamanantsoa, Chef de service, MINSAN/Pharmacies-médicaments Jocelyn Rakotomalala, Chef de service, MINSAN/SEPE Hery Randrianasolo, Chef de service, MINSAN/DGB Didier Ramanana Rahary, MINSAN/SF Viviane Raharolahy, MINSAN Osée Ralijaona, MINSAN/DES Josée Sahondrasoa, MINSAN/DLMT Lucie Ramanandraibe, MINSAN/DDDS Hermas Andrianarisoa MINSAN/DPL Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, MBDPA Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM

Secteur « Eau & assainissement »
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Marguerite Ramarozaka, Secrétaire Général, MEM Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM Pamphile Rakotoarimanana, Directeur, MEM Jean Randrianaivoson, DAF, MEM Rakotoarimanana, Directeur, MEM/DEA M. E. Razanamihaja, SBDHH, MEM/DEA Marcel Rakotomavo, Chef de service, MEM/Service ressources Henri Razananirina, Directeur, MEM/Fianarantsoa François Xavier Rakotozafy, Chef de service, MEM/Fianarantsoa Justin Randrianarison, Directeur, MEM/Toliara Jean Tsiresy Tila, Directeur, MEM/Mahajanga Said M’Ze, Directeur, MEM/Antsiranana Juin Sylvain, MEM/Toamasina Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, MBDPA Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE Arsène Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE William R. Mahasolo, Chef de service, AES Henri Paul Belahy, CG, IAEM/Toamasina

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SOMMAIRE RESUME.................................................................................................................................VI I. CONCEPT DE L'INITIATIVE 20%-20% : OBJECTIFS ET ENJEUX POUR MADAGASCAR....................................................................................................................... 1 1.1. CONTEXTE ET PORTEE DE L’INITIATIVE 20/20 .................................................................. 1 1.2. OBJECTIFS ET DEMARCHE METHODOLOGIQUE DE L’ETUDE ............................................... 2 II. APERCU GENERAL SUR LES DEPENSES PUBLIQUES .......................................... 5 2.1. STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES ..................................................... 5 2.2. REPARTITION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES .................................................... 5 2.3. REPARTITION INTER SECTORIELLE (FONCTIONNELLE) DES DEPENSES PUBLIQUES............. 6 2.4. FINANCEMENT INTERIEUR DES DEPENSES PUBLIQUES (STRUCTURE ET EVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES)............................................................................................................. 7 III. ANALYSE SECTORIELLE DES DEPENSES PUBLIQUES..................................... 9 3.1 ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A L’EDUCATION .................................. 9 3.1.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires ......................................................... 9 3.1.2. Allocations au titre de l’aide extérieure................................................................. 10 3.1.3. Impact et incidence des dépenses publiques d’éducation ...................................... 11 3.2. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A LA SANTE...................................... 12 3.2.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires ....................................................... 12 3.2.2. Allocations au titre de l’aide extérieure................................................................. 14 3.2.3. Impact et incidence des dépenses publiques de santé sur les pauvres................... 14 3.3. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A L’EAU ET A L’ASSAINISSEMENT ......................... 16 3.3.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires ....................................................... 16 3.3.2. Allocations au titre de l’aide extérieure................................................................. 17 3.3.3. Impact & incidence des dépenses publiques d’eau et d’assainissement sur les pauvres ............................................................................................................................. 18 IV. PERSPECTIVES ET PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES EN FAVEUR DES SSE .................................................................................................................................................. 19 4.1. RECAPITULATIF SUR LA SITUATION A MADAGASCAR DES DEPENSES PUBLIQUES EN FAVEUR DES SSE................................................................................................................... 19 4.2. PROGRAMMATION FUTURE DES DEPENSES PUBLIQUES AU PROFIT DES SSE .................... 21 4.3. INDICATEURS ET MODALITES DE SUIVI DU PROCESSUS.................................................... 22 4.4. PROPOSITION D’UN PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES ....................................................... 24 V. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ............................................................... 26 5.1. ENSEIGNEMENTS GENERAUX .......................................................................................... 26 5.2. RECOMMANDATIONS EN VUE D’AMELIORER L’OFFRE DES SSE ...................................... 27 DOCUMENTS ANNEXES
ANNEXE I ANNEXE II ANNEXE III ANNEXE IV

: SECTEUR “FINANCES PUBLIQUES” : SECTEUR « EDUCATION » : SECTEUR « SANTE » : SECTEUR « EAU & ASSAINISSEMENT »
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RESUME

1.D’une manière générale, les efforts du Gouvernement en matière de politique

économique depuis 1997 se sont avérés payants si l’on se réfère aux indicateurs économiques et financiers. Ainsi, la croissance économique est revenue depuis 1997 grâce aux réformes entreprises dans les différents segments de l’économie et la mise en oeuvre du Programme d’Ajustement Structurel a eu plusieurs impacts tant sur les finances publiques que sur les secteurs sociaux.

2 .En matière de recettes publiques, la politique adoptée par le Gouvernement avec l’appui des bailleurs de fonds traditionnels a considérablement renforcé les ressources de l’Etat grâce à l’amélioration du recouvrement des recettes. Pour ce qui est des dépenses publiques en général, des mesures ont été prises pour les contenir, dont entre autres l’application d’une nouvelle méthode d’allocation budgétaire, l’adaptation du volume des dépenses à celui des recettes et l’assainissement du fichier de la solde ayant permis la maîtrise de la masse salariale. 3 .Une plus grande ouverture du pays vers l’extérieur a permis d’attirer des capitaux pour le financement des secteurs productifs et renforcer les échanges commerciaux avec les pays tiers. La gestion de la monnaie et du crédit, devenue efficace, a permis de stabiliser les prix et ainsi lutter contre l’inflation. L’assainissement du fichier de la dette publique a soulagé les finances de l’Etat grâce à la réduction du fardeau de la dette rendu possible par la mise en œuvre de mécanismes classiques d’allègement renforcés en cela par l’admission du pays à l’initiative PPTE. 4.Objectivement, les indicateurs ont une réelle tendance à l’amélioration, ce qui permet
au Gouvernement de s’attaquer actuellement à la lutte contre la pauvreté par le biais de l’amélioration des conditions de vie de la couche la plus défavorisée.

5.En ce qui concerne les secteurs sociaux, l’accent a été mis sur l’amélioration de la

qualité des services de santé ainsi que sur la valorisation du capital humain par le développement de l’enseignement primaire. Mais, l’analyse des dépenses publiques, d’une part, et celle de l’aide extérieure, d’autre part, a permis de se rendre compte que le pays est loin du double objectif 20-20 des proportions des dépenses budgétaires et de l’aide extérieure à consacrer aux services sociaux essentiels. 7.Si la part des dépenses publiques consacrées à l’éducation primaire et à l’alphabétisation a atteint 7% en 2000 contre 5% en 1997, celle de la santé est passée de 2% à 4% tandis que celle de l’eau et l’assainissement est demeurée constante sur la période à 1%.

8. Les dépenses des SSE ont été respectivement en 2000 de 12% et 10% pour les

dépenses budgétaires et celles de l’aide extérieure. La tendance observée plaide donc en faveur d’un redéploiement progressif des crédits au profit de ceux-ci.

9.En dehors de l’analyse des allocations financières aux services sociaux de base,

l’exercice a consisté à l’évaluation de l’efficacité et de l’équité des dépenses. Il revient alors que l’efficacité des dépenses a été proportionnelle à la faiblesse des allocations et aussi fonction de la dynamique interne à chaque secteur.

10.Au titre de l’éducation, l’impact des dépenses varie suivant les différentes catégories

socio-économiques. Globalement cependant, l’augmentation des dépenses de l’enseignement primaire a profité progressivement aux pauvres. Les 20% les plus pauvres ont pu profiter de 19%% des dépenses tandis que 17% revenaient aux plus riches. C’est aussi au niveau des plus démunis que la hausse des taux de scolarisation a été la plus

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significative pour la période 1997-1999, traduisant ainsi le fait que la plupart des nouveaux entrants dans l’enseignement primaire proviennent des familles pauvres.

11.Les mêmes tendances favorables au pauvres sont observées également au niveau des

dépenses SSE de santé. Ainsi, les 20% les plus pauvres bénéficient de 20% des dépenses publiques consacrées aux SSE santé sur la période alors que les 20% les plus riches n’en recevaient que 13% en 1997 contre 20% en 1999. Les dépenses réalisées pour les consultations de base sont donc bien réparties au bénéfice des populations défavorisées, mais leurs niveaux sont encore très faibles. riches de la population ont bénéficié de la plus forte proportion des dépenses publiques y relatives en 1997 (soit 33%) et ont pu enregistrer un gain de 10 points en 1999 (43%). En revanche, les 20% les plus pauvres de la population n’ont bénéficié que de 15% desdites dépenses, proportion qui s’est amenuisée au fil du temps avec une perte de 8 points. En réalité, les pauvres (quintiles 1 et 2) ont perdu de leur parts, déjà faibles, au profit des riches (quintiles 4 et 5). Cette situation peut être imputable à la complexité et aux coûts des ouvrages réalisés dans les villes comparativement à ceux qui sont exécutés dans les zones rurales. quelques recommandations ont été formulées visant la poursuite et le renforcement des efforts déjà engagés dans le sens de la lutte contre la pauvreté en général, et en particulier le renforcement des allocations budgétaires aux SSE afin d'atteindre pleinement l'objectif de 20% à l’horizon 2005. Pour atteindre ce résultat, l'Etat devra poursuivre la mise en œuvre des réformes économiques et d'assainissement financier dont les grandes lignes sont fixées dans le DSRP. Il devra également opérer un meilleur ciblage des pauvres, dans la mise en œuvre effective des plans directeurs nationaux en matière d'éducation et de santé. Après l’adoption du code de l'eau, il lui reste à élaborer une stratégie opérationnelle dans le domaine.

12 .En ce qui concerne l’eau et l’assainissement, l’étude montre que les 20% les plus

13.En vue d’améliorer les performances et le montant des dépenses en faveurs des SSE,

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I. CONCEPT DE L'INITIATIVE 20%-20% : OBJECTIFS ET ENJEUX POUR MADAGASCAR

1.1. Contexte et portée de l’initiative 20/20 Les efforts d’ajustement engagés par la presque totalité des pays en développement depuis maintenant presque deux décennies ne sont pas parvenus à juguler la crise de croissance et le recul grandissant des conditions économiques et sociales qui ont contribué à accentuer la paupérisation des populations. Un bilan critique des actions de développement effectué au début des années 90, notamment lors du sommet mondial de Copenhague de mars 1995, a permis à la communauté internationale de se convaincre que l’accès des populations aux services sociaux essentiels (SSE) constitue l'un des moyens les plus rentables et les plus efficaces dans la lutte contre la pauvreté. Pour traduire cette nouvelle perspective en actes, les pays en développement et leurs partenaires ont pris l’engagement de: • • Porter à 0,7% du PNB l’Aide Publique au Développement (APD) ; Consacrer en moyenne 20% des dépenses budgétaires et 20% de l’aide publique au développement au financement des services sociaux essentiels (SSE).

L’initiative 20-20 est donc un outil de lutte contre la pauvreté. Bien que mise en œuvre depuis plus d’un quinquennat, la démarche méthodologique qu’elle préconise, reste encore relativement faible ; d’où l’importance d’en rappeler les contours.

- L’Initiative 20/20 : Un instrument de programmation des dépenses sociales
L’initiative 20-20 est un moyen de cadrage des dépenses sociales. Elle vise l’accroissement et l’amélioration de l'offre des services sociaux essentiels (SSE) grâce notamment à un effort financier accru en faveur des dépenses y afférentes. Il s'agit-là de la dimension « quantitative » de cet exercice qui recommande un niveau souhaitable à la fois pour les allocations budgétaires aux SSE par les Etats et pour l’aide fournie par leurs partenaires extérieurs. Le budget de l'Etat constitue l’un principaux outils de pilotage de la politique économique. En effet, c’est à travers essentiellement les opérations budgétaires que l’Etat exerce ses fonctions principales d'allocation des ressources, de stabilisation de l'économie et de redistribution des revenus. L'engagement du secteur public dans la promotion des services scolaires et sanitaires de base, d’eau et d’assainissement, passe donc par des dotations conséquentes permettant de rendre possible un meilleur accès des populations les plus démunies à ces services, en corrigeant les déficiences du marché, en particulier lorsqu'il existe des externalités significatives1. C’est dans ce sens que l’Initiative 20/20 recommande aux Etats d’allouer au moins 20% de leurs dépenses budgétaires aux SSE. Quant à leurs partenaires extérieurs, ils sont encouragés à porter à 20% le montant total de l'aide publique au développement consacrée aux SSE, sachant que dans la plupart des pays en développement, l'aide au développement contribue fortement au financement des activités publiques.

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Banque mondiale: Education primaire et Santé, aider les populations les plus démunies, Revue des Dépenses Publiques, Madagascar 1998
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Il convient de préciser que le niveau des 20% d’allocation des dépenses au profit des SSE ne doit pas être perçu comme un objectif figé et définitif. C’est un indicateur financier dont le niveau varie en fonction des réalités de chaque Etat. Ce niveau sera d’autant plus élevé que le niveau des ressources publiques totales sera faible. Il sera d’autant plus bas que les administrations publiques seront efficaces ou encore que les dépenses des ménages pour les services sociaux seront élevées.

- L’Initiative 20/20 : Un instrument d’analyse de l’efficacité et de l’équité des dépenses publiques
Les indicateurs de performance des dépenses publiques ne s’arrêtent pas uniquement aux 20% réalisés au profit des services sociaux de base. Il s’agira également de savoir si les dépenses publiques sont allées véritablement vers les plus pauvres (incidence) et si elles ont contribué à l'amélioration des indicateurs sociaux (impact). Dans le sens ou elle s’intéresse à l’incidence des dépenses publiques sur les populations les plus pauvres ainsi qu’à leurs impacts sur le niveau des indicateurs sociaux, l’initiative 20/20 est également un outil pour analyser l’efficacité et l’équité des dépenses sociales. La réduction durable de la pauvreté exige l'équité dans les dépenses publiques et n'est envisageable qu’à condition que les pauvres puissent accéder aux services sociaux de base. Pour permettre de toucher immédiatement et rapidement les personnes les plus pauvres et les plus démunies, une liste des SSE (encadré n° 1) a été établie à partir des expériences de nombreux pays ou les stratégies de réduction de la pauvreté ont donné des résultats probants. Ces expériences ont montré que si les dépenses publiques sont en grande partie consacrées à l'enseignement primaire et à l’alphabétisation, à la santé de base, à l’eau potable et à l’assainissement, les possibilités deviennent plus grandes d'améliorer le bienêtre des pauvres et d’assurer l’équité dans la répartition des ressources publiques. Pour être plus efficaces, les politiques d’offre des SSE doivent reposer en outre sur "le ciblage géographique" de la pauvreté, et sur le ciblage des groupes sociaux défavorisés. A titre d’exemple, La plupart des études et enquêtes menées à Madagascar ou ailleurs révèlent que le niveau d'éducation de la mère influe sur les niveaux de la mortalité infantile, la malnutrition des enfants, le taux de fécondité, le taux de scolarisation, et par conséquent sur le taux de pauvreté. 1.2. Objectifs et démarche méthodologique de l’étude Dans le but d’évaluer les progrès réalisés depuis le précédent Sommet de Copenhague, une nouvelle rencontre internationale,a été organisée en juin 2000 (Conférence de Copenhague +5). Au vu des résultats mitigés, les pays participants ont donc décidé de renforcer leurs efforts en affirmant leur volonté de consolider le processus 20-20 et de placer ainsi la lutte contre la pauvreté au centre de leurs priorités. C'est en réponse à ces nouvelles recommandations et aux engagements de la Déclaration du Millénaire (Septembre 2000) ainsi qu’aux exigences de l’Initiative des pays pauvres très endettés (PPTE) qu'il a été convenu de procéder à une mise à jour de la première étude 20-20 réalisée par Madagascar en 1999 avec l’appui du Système des Nations-Unies.

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Encadré N° 1 : Liste des Services Sociaux Essentiels retenus dans le cadre du 20/20 Le rappel de la typologie des services sociaux essentiels (SSE) prémunit de toute confusion à laquelle il est donné d'assister dans la mise en œ u vre de l'exercice 20-20. Cette confusion tient d'une assimilation à tort de l'ensemble des dépenses sociales à celles affectées aux services sociaux essentiels. A Madagascar, comme dans beaucoup d’autres pays en développement, il n’est pas rare d’entendre que le pays a atteint voire dépassé les 20% des dépenses budgétaires alloués aux services sociaux. La rencontre d'Oslo en Avril 1996 organisée dans le cadre de l'exercice 20%-20%, a clairement déterminé cinq catégories bien précises de SSE relevant des domaines de la Santé, de l'Education et de l'Eau et l'Assainissement. 1) - Santé de base: soins curatifs et préventifs de base • Prévention et lutte contre les maladies endémiques et/ou spécifiques ( SIDA, Paludisme, maladies diarrhéïques ) et vaccination ( PEV); • Santé maternelle et infantile; • Education sanitaire; • Accroissement de la qualification du personnel sanitaire; • Renforcement des services de santé par l'amélioration de l'accès et la qualité des soins. 2) - Santé génésique: • Information, éducation et communication (IEC) en matière de santé et Planification familiale; • Education et services de soins prénatals, accouchements sans risque, allaitement maternel et soins aux mères et aux nourrissons. 3) - Education de base: • enseignement préscolaire et primaire; • alphabétisation des adultes et surtout des femmes; • apprentissage et activités d'éveil du jeune enfant; 4) - Eau et assainissement: • approvisionnement en eau et assainissement à coût réduit en zone rurale et périurbaine; • éducation en matière d'hygiène et formation. 5) - Nutrition: • • • • • programmes d'alimentation directs; systèmes d'information sur la nutrition; malnutrition due aux carences en micronutriments; alimentation de l'enfant; sécurité alimentaire des ménages.

Globalement, le présent exercice 20-20 a pour objet de fournir aux décideurs nationaux et leurs partenaires des informations de base : (i) nécessaires à la réflexion sur les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté en engageant les gouvernements dans un dialogue sur le financement des services sociaux, en particulier les services de base auxquels ont accès les pauvres ; (ii) utiles pour accroître la transparence dans les budgets nationaux et dans l’utilisation de l'aide extérieure concernant le financement des services sociaux essentiels en suggérant des solutions aux nombreux problèmes conceptuels et de données.

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Plus spécifiquement, la présente étude pour Madagascar, qui couvre la période allant de 1997 à 2000, vise les objectifs suivants : Objectifs généraux : v mesurer et apprécier les progrès accomplis depuis 1997 en matière de services sociaux de base v formuler des recommandations et identifier des mesures aptes à permettre un accès des pauvres à des services sociaux, de manière plus grande et de meilleure qualité. Objectifs spécifiques : • déterminer les proportions des dépenses sur ressources budgétaires et sur aides extérieures consacrées aux services sociaux essentiels • mesurer l’impact et l’incidence de ces dépenses par une analyse de l’efficacité de l’offre de services sociaux de base • évaluer la nature et le volume des ressources financières additionnelles nécessaires pour qu’à terme, 20% des dépenses budgétaires soient consacrées aux services sociaux de base. Le présent exercice de revue « ciblée » des dépenses publiques a pour objet de contribuer au développement de l'offre des services sociaux essentiels à Madagascar. Ces services sont composés des soins de santé primaire (incluant les soins préventifs et curatifs de base et la planification familiale),des services d'éducation de base (constituée de l'enseignement préscolaire et primaire ainsi que de l'alphabétisation et l'apprentissage), et ceux liés à l'eau, l'assainissement à faible coût dans les zones rurales et périurbaines et la nutrition. La démarche globale de la présente étude a consisté à tirer le plus grand profit des enseignements de l’étude 20-20 réalisée en 1999, en cherchant particulier à comprendre les raisons pour lesquelles les objectifs d’alors n’ont pas pu être atteints, et à faire une revue des mesures proposées à la lumière des événements récents. C’est ainsi qu’une équipe composée de quatre groupes sectoriels a été mise en place, lesquels ont été chargés respectivement des questions concernant : i) les finances publiques ; ii) l’éducation de base ; iii) la santé ; et iv) l’eau et l’assainissement. Chacun de ces groupes sectoriels a eu pour tâches de: i) réaliser une étude diagnostique mettant en exergue les contraintes de développement du secteur; ii) analyser l’impact et l’efficacité des dépenses publiques en liaison avec les stratégies de développement mises en œuvre dans les secteurs respectifs ; et iii) évaluer le volume des ressources financières additionnelles permettant d’atteindre l’objectif 20-20 dans le cadre d’un horizon temporel à moyen terme. Les travaux des groupes sectoriels ont bénéficié de la contribution d’experts internationaux du Pnud, qui ont surtout appuyé les cadres de chacun des ministères sectoriels sur des aspects méthodologiques afin de favoriser chez ces derniers une meilleure maîtrise du processus. Les groupes sectoriels ont été confrontés à des difficultés inhérentes à la non-disponibilité des données financières y relatives. En effet, l’absence d’un cadre informatique intégrant le circuit de la dépense depuis les administrateurs des crédits (ministères sectoriels) jusqu’aux structures de centralisation (Dépenses et Trésor public) a fortement pesé sur l’analyse. Par ailleurs,les données sur les SSE se sont avérées souvent incomplètes et variables selon les périodes et les sources, en particulier celles relatives à l’eau potable et à l’assainissement, en raison de leur insertion dans dans le secteur énergie et mines. Il

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s’est ainsi posé, à plusieurs niveaux, un problème de cohérence et d’homogénéité qui a eu pour conséquence l’utilisation de sources diverses et des calculs d’ajustement
II. APERCU GENERAL SUR LES DEPENSES PUBLIQUES

2.1. Structure et évolution des dépenses publiques En terme nominal, les dépenses globales de l’Etat n’ont cessé d’augmenter sur la période sous revue, de 3 048,7 milliards en 1997 à 4 252,6 milliards en 2000,(soit une croissance moyenne de 8,7% par an) représentant 16,2% du PIB. Mais en termes réels, la croissance annuelle moyenne de ces dépenses n’est plus que de 1,7% seulement.
Tableau 1 : Structure et évolution des dépenses (en milliards de FMG) RUBRIQUES 1997 Var° Var° 1998 1999 Ann. Ann. 29,82% 2.724,10 7,01% 2.915,00 13,39% 12,47% 73,15% 66,70% 185,70 5,65% 196,20 15,63% 0,05% 4,49% 814,40 54,58% 1.258,90 3,13% 21,87% 28,81% 22,16% 3.724,20 17,34% 4.370,10 Var° Ann. 35,63% Tx de Xce moyen 3.953,50 17,16% 15,07% 92,97% 258,70 12,66% 6,08% 40,40 -52,44% 0,95% 4.252,60 8,68% 2000

• Dép. budgétaires 2.098,40 % du PIB 11,62% %des dép.pub.tot. 68,83% 160,60 • Dép.budg (CPT et BA) % des dép. pub. tot. 5,27% 789,70 • Dép. extrabudg. % des dép.pub.tot. 25,90% TOTAL 3.048,70

31,86% -96,79% -2,69%

Source : Opérations Globales du Trésor (base en,gagement)

Dans la pratique, des écarts importants subsistent entre les prévisions budgétaires et les paiements effectifs. En effet, en moyenne 81 % des dépenses prévues sont engagées et 78,1 % de celles engagées sont effectivement payées. Ce qui justifie au final que les dépenses effectives des secteurs de développement social soient insuffisantes malgré les bonnes intentions affichées dans les prévisions budgétaires. En outre, le niveau des dépenses extrabudgétaires, exagérément élevé (en moyenne 25% des dépenses totales entre 1997et 1999), suscite des interrogations et laisserait à penser que ces sorties non programmées de fonds l’ont été au détriment des services sociaux. Il y a là certainement des possibilités supplémentaires pour les services sociaux si une gestion plus rigoureuse était observée, comme cela a été le cas en 2000. 2.2. Répartition économique des dépenses publiques Les dépenses de fonctionnement ont représenté en moyenne 57,4% de l’ensemble de dépenses de l’Etat, du fait principalement des dépenses de salaires. Ces dernières ont augmenté à un rythme moyen de 13 % en moyenne au cours de la période à cause des recrutements massifs d’instituteurs, l’intégration de nouvelles promotions de gendarmes et les mesures d’accroissement des salaires. Les biens et services quant à eux, ont progressé de 16,2 % alors que les transferts courants et subventions ont connu un recul de 7,5%.

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Tableau 2 : Classification économique des dépenses publiques (en milliars de FMG)

RUBRIQUES • DEP. COURANTES % des dépenses totales - Salaires et trait. % des dép. cour. - Biens et Services % des dép. cour. - Transfert et Subv. % des dép. cour. - Intérêts de la dette % des dép. cour. • DEP. EN CAPITAL % des dépenses totales • AUTRES DEPENSES TOTAL

1997 1.549,0 53,65% 696,60 44,96% 269,70 17,41% 368,50 23,78% 214,60 13,85% 1239,10 42,90% 99,60 2.888,1

Var° Ann.

1998

Var° Ann.

1999

Var° Ann. 7,57% 13,46% 17,87% -2,53% -10,24% -8,70% -90,35% -8,66%

29,56% 2.007,4 58,47% 18,65% 826,50 41,17% 16,76% 314,90 15,69% 42,25% 524,20 26,11% 59,27% 341,80 17,03% 0,14% 1415,90 41,24% 9,90 -90,06% 18,87% 3.433,2

5,10% 2.109,8 51,84% 21,08% 1.000,7 47,43% 32,55% 417,40 19,78% -47,20% 276,80 13,12% 21,39% 414,90 19,67% 8,84% 1.541,0 37,87% 4129% 418,70 18,53% 4.069,5

Tx de Xce moyen 2.269,6 10,01% 61,06% 1.135,4 12,99% 50,03% 492,00 16,22% 21,68% 269,80 -7,50% 11,89% 372,40 14,77% 16,41% 1.407,0 3,23% 37,85% 40,40 -20,19% 3.717,0 6,51% 2000

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement)

La dette extérieure demeure encore un fardeau pour l’économie avec un encours représentant 93,3% du PIB au 31 décembre 1999. Malgré les importantes réductions concédées en 1997 et en 2000 par le Club de Paris et la France, le paiement des intérêts équivaut en moyenne à 15% des dépenses courantes entre 1997 et 2000. Toutefois, il est attendu à compter de l’année 2001, une baisse importante du service de la dette avec la mise en œuvre de l’initiative PPTE à laquelle le pays a été admis. Les dépenses consacrées aux investissements ont peu progressé( 3,2 %) au cours de la période sous revue et ont représenté en moyenne 42,6% des dépenses globales de l’Etat. Il faut relever que ces dépenses n’ont été possibles que grâce aux financements de la communauté internationale qui représentent 66,7% des investissements, traduisant la forte dépendance du pays vis-à-vis de ses partenaires extérieurs. 2.3. Répartition inter sectorielle (fonctionnelle) des dépenses publiques Dans l’ensemble, les dépenses consacrées aux services économiques représentent la plus grande part des dépenses de l’Etat (en moyenne plus de 50,8 %). En terme de fonctionnement, cette catégorie de services bénéficie en moyenne par an de 38,4% des dépenses courantes de l’Etat.
Tableau 3 : Répartition des dépenses publiques suivant les fonctions (en milliards de FMG)

Var° Var° 1998 1999 Ann. Ann. SERVICES PUB .GEN. 854,00 8,26% 924,50 -4,74% 880,70 % du total 29,57% 29,00% 21,10% SERVICES ECON. 1369,8 32,72% 1818,0 21,88% 2215,7 % du total 47,43% 57,02% 53,08% SERVICES SOCIAUX 664,4 -32,9% 445,8 141,7% 1077,5 % du total 23,00% 13,98% 25,82% TOTAL 2888,2 10,39% 3188,3 30,91% 4173,9 RUBRIQUES 1997

Var° 2000 Ann. 1,29% 892,10 22,34% -7,58% 2047,8 51,27% -2,17% 1054,1 26,39% -4,31% 3994,0

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement), nos propres calculs

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Les services publics généraux constituaient en 1997 et 1998 le deuxième poste de consommation budgétaire avec un peu moins de 30 % des dépenses publiques totales ( 42 % et 13 % des dépenses de fonctionnement et d’investissement respectivement). Cette catégorie de services, restée stationnaire entre 1999 et 2000 avec la suppression définitive des dépenses interministérielles en 2000,est passée en troisième rang après les services sociaux. Les services sociaux, sont passés en deuxième position à compter de 1999, avec une moyenne de 26 % des dépenses publiques( 28 % de dépenses de fonctionnement et 22 % des dépenses d’investissement). Cette catégorie de dépenses a connu une forte croissance de près de 28 % par an au niveau des investissements. Il est utile de préciser à ce stade, que cette proportion de 26 % des dépenses budgétaires n’est pas celle recherchée dans le cadre de l’exercice du 20-20, lequel ne concerne que les services sociaux essentiels.
Tableau 4: Classification fonctionnelle de dépenses publiques (en milliards de Fmg)

RUBRIQUES SERVICES PUB. GEN. % du Total SERVICES ECON. % du Total SERVICES SOCIAUX % du Total FONCTIONNEMENT SERVICES PUB. GEN. % du Total SERVICES ECON. % du Total SERVICES SOCIAUX % du Total INVESTISSEMENT

Tx de Xce moyen 702,00 0,46% 705,20 -1,43% 695,10 -5,58% 656,30 -1,67% 42,57% 42,30% 27,49% 28,41% 490,00 50,84% 739,10 47,31% 1088,8 -5,98% 1023,7 20,22% 29,71% 44,33% 43,06% 44,32% 457,00 -51,2% 222,90 234,1% 744,60 -15,3% 630,00 8,36% 27,71% 13,37% 29,45% 27,27% 1649 1,10% 1667,2 51,66% 2528,5 -8,64% 2310 8,79% 152,00 44,2% 219,30 -15,3% 185,60 27,1% 235,80 11,6% 12,27% 14,42% 11,28% 14,00% 879,80 22,63% 1078,9 4,45% 1126,9 -9,12% 1024,1 3,87% 71,00% 70,93% 68,49% 60,84% 207,40 7,47% 222,90 49,35% 332,90 27,40% 424,10 19,58% 16,74% 14,65% 20,23% 25,18% 1239,2 22,75% 1521,1 8,17% 1645,4 2,35% 1684,0 7,97% 1997 Var° Ann. 1998 Var° Ann. 1999 Var° Ann. 2000

Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)

2.4. Financement intérieur des dépenses publiques (structure et évolution des recettes publiques) Depuis 1997, l’économie malgache affiche des indicateurs macroéconomiques assez satisfaisants, comparé aux données de la décennie antérieure. En effet, le pays a renoué avec la croissance qui a atteint un taux moyen de 3,6 % entre 1997 et 2000, ce qui correspond à un accroissement du PIB par tête d’habitant de 0,7%. Cette reprise de l’activité économique a permis à l’Etat d’améliorer les niveaux de ses recettes. Ainsi, de l’ordre de 12 % en moyenne entre 1995-1997, le taux d’accroissement moyen des recettes courantes (yc. dons) a atteint 14,28 % au cours de la période 1997-2000, soit en moyenne 15 % du PIB nominal. Ces performances fiscales ne s’expliquent pas seulement par celles de l’activité économique, mais également grâce aux efforts accomplis en matière de recouvrement et du renforcement de l’Administration fiscale et douanière, dans le cadre global de la politique d’assainissement des finances publiques. Ces mesures ont permis d’atteindre chaque année un niveau de recouvrement plus élevé tournant aujourd’hui autour de 88% des prévisions, de même que les recettes budgétaires se sont accrues en moyenne de 15,12% au cours de ces quatre années.

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Les recettes fiscales constituent la première ressource de l’Etat avec un niveau compris en moyenne entre 68% et 75% des recettes publiques et 9% à 11% du PIB respectivement pour les périodes 1997/1998 et 1999/2000. Celles-ci sont en outre largement tributaires de la fiscalité externe, en ce sens que les recettes provenant de l’importation, principalement celles réalisées par l’administration des douanes en constituent l’essentiel (56.5%).
Tableau 5 : Evolution des recettes publiques (en milliards de FMG)

RUBRIQUES • RECETTES BUDG. % du PIB - Recettes fiscales % des recettes budg. % du PIB - Recettes non fisc. % des recettes budg. • DONS % des recettes totales • RECETTES D'INVEST. % des recettes totales TOTAL % du PIB

1997 1746,80 9,68% 1687,90 96,63% 9,35% 58,90 3,37% 156,60 6,31% 578,80 23,32% 2.482,2 13,76%

Var° Ann.

1998

Var° Ann.

1999

18,89% 2076,80 10,21% 17,57% 1984,40 95,55% 9,75% 56,88% 92,40 4,45% -61,8% 59,80 2,09% 11,97% 648,10 22,63% 15,40% 2.864,5 14,08%

28,41% 2666,80 11,41% 29,99% 2579,50 96,73% 11,03% -5,52% 87,30 3,27% 66,39% 99,50 2,90% 3,47% 670,60 19,51% 19,98% 3.436,9 14,70%

Tx de Xce moyen 15,03% 3067,70 15,12% 11,69% 15,22% 2972,10 15,19% 96,88% 11,33% 9,51% 95,60 12,87% 3,12% 79,80% 178,90 3,38% 4,51% 7,22% 719,00 5,57% 18,13% 15,38% 3.965,6 12,43% 15,11% Var° Ann. 2000

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement) *dont 79,8 milliards de FMG représentant les AONT (Autres Opérations Nettes du Trésor)

Dans l’immédiat, certaines des réformes engagées dans le secteur, notamment celles relatives à la politique de désarmement tarifaire induite par les accords de coopération régionale, ont entraîné des manques à gagner souvent importants. Ce qui a entraîné un net regain des impôts internes soutenu par de bonnes performances des impôts sur biens et services grâce à la politique de réforme et de modernisation de l’administration fiscale, l’élargissement de l’assiette fiscale par l’intégration progressive du secteur informel, la mise en effectivité de l’impôt synthétique perçu à partir des activités lucratives, la promotion des exportations et diverses incitations fiscales. Globalement, les effets conjugués de ce train de mesures ont eu une incidence favorable sur le taux de pression fiscale (recettes fiscales / PIB) qui a ainsi régulièrement progressé pour passer de 9,3 % en 1997 à 11,3 % en 2000. Ce niveau reste cependant inférieur à ceux de la plupart des pays similaires qui oscille entre 12 et 15 %. Par rapport à l’ensemble des recettes de l’Etat, les recettes non fiscales ont stagné autour de 2,4 % du PIB environ entre 1997 et 2000. Bien qu’il ait progressé, ce taux ne représente que 3,4 % des recettes budgétaires en 1997 et 3,1 % en 2000 (0,4% du PIB). La progression des dons a été plus faible comparativement aux autres types de recettes, allant de 156,6 milliards en 1997 à 178,9 milliards en 2000, représentant une croissance moyenne de 3,4 %. Ils ont ainsi contribué à hauteur de 4 % en moyenne aux recettes publiques et ont représenté 0,6 % du PIB au cours de la période. La faiblesse de ce taux d’accroissement dénote des lenteurs dans les procédures de mobilisation des ressources extérieures. Bien entendu, les procédures de décaissement avec certains partenaires sont complexes et lourdes, mais des dispositions devront être prises au niveau des structures en charge de ces opérations (gestionnaires de projets) afin de les réglementer et de mieux suivre leur exécution.

8

Les recettes en capital sont constituées exclusivement, du moins pendant la période considérée, par les contributions extérieures. D’une année à l’autre, ces recettes se sont accentuées en volume avec un rythme moyen de 5,6%, caractérisé par une contribution exceptionnelle des partenaires du pays en 2000. Cependant, leur apport dans les recettes publiques globales a diminué régulièrement pour ne représenter que 18,2 % en 2000 ou encore 2,7 % seulement du PIB. Grâce notamment à l’instauration d’un système de régulation des dépenses en fonction de la rentrée de recettes, lequel a permis d’éviter tout dérapage budgétaire, on constate que, depuis 1997, la balance courante accuse régulièrement un excédent plus ou moins important, situation jamais vécue depuis 1992. Par contre, la balance des opérations d’investissement demeure chroniquement déficitaire. Ce solde déficitaire a atteint -3,7% du PIB en 2000 et se trouve à l’origine du déficit global qui varie entre -2,2% et -0,1% du PIB de 1997 à 2000, déficit financé principalement par les conversions de dette, les allégements ou l’accumulation d’arriérés de paiement de dettes, les recettes de privatisation.
III. ANALYSE SECTORIELLE DES DEPENSES PUBLIQUES

Les analyses présentées dans cette section ont été limitées par les difficultés liées à la non- concordance de certaines données en provenance du Budget avec celles issues des ministères sectoriels. Ces différences sont surtout le fait du retard dans la prise en compte des engagements sectoriels au niveau de l’organisme de centralisation. Ceci implique que le circuit de la dépense publique doit être rapidement intégré de façon à fournir des statistiques sur les dépenses budgétaires en temps réel. 3.1 Analyse des dépenses publiques consacrées à l’éducation
3.1.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires

La période 1997-2000 est marquée par des résultats encourageants au niveau du secteur de l’Education dont le budget a connu une croissance régulière. La part des dépenses budgétaires consacrées à l’éducation primaire et secondaire est passée de 1,6% du PIB en 1997 à 2,4% en 2000, taux encore inférieur à la moyenne de l’Afrique subsaharienne (3,6 %). Par tête, ces dépenses ont atteint 41 473 FMG en 2000, soit environ 6$. Par rapport au volume global des dépenses de l’Etat, celles consacrées à l’Education ont progressivement augmenté pour passer de 10,1 % en 1997 à 15,7 % en 2000. Cet accroissement a été essentiellement bénéfique pour l’enseignement primaire qui dispose d’un grand nombre d’enseignants et d’élèves et utilise beaucoup plus d’infrastructures et d’équipements. Cette orientation dans les dépenses vont dans le sens des recommandations de l’Initiave 20/20. Il est apparu cependant que la plus grande partie de ces dépenses est consacrée au fonctionnement (68 % du total en 2000 contre 84% en 1997), en raison de la composante salaire qui représente 75% du budget de fonctionnement en 2000 et 81 % en 1997. Cette hausse des dépenses du personnel s’explique par la relance du recrutement des instituteurs devenu nécessaire après un gel de presque dix ans. Peu de ressources restent donc pour financer les besoins liés à l’amélioration de la qualité de l’enseignement.

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Tableau 6 : Répartition des dépenses budgétaires d'Education (milliards de FMG)

RUBRIQUES • FONCTIONNEMENT % du Total - Personnel % du fonction. - Biens & Serv. % du fonction. • INVESTISSEMENT % du Total TOTAL EDUCATION Education en % PIB Education per Capita Education / Dép.Pub. SSE Educ. en % PIB SSE Educ. per capita
SSE Educ. / Dép. pub.

1997

Var° Ann.

1998

Var° Ann.

1999

Var° Ann.

2000*

Tx de Xce moyen 16,11% 14,26% 25,30% 36,45% 21,03%

234,20 36,55% 319,80 31,80% 421,50 29,25% 298,20 80,23% 84,56% 77,45% 68,03% 191,00 45,29% 277,50 16,68% 323,80 0,56% 325,60 81,56% 86,76% 76,83% 74,49% 40,60 49,51% 60,70 19,44% 72,50 38,07% 100,10 17,34% 18,98% 17,20% 33,57% 57,70 1,2% 58,40 110,1% 122,70 63,9% 200,00 19,77% 15,44% 22,55% 31,97% 291,90 29,56% 378,20 43,89% 544,20 14,96% 625,60 1,60% 1,90% 2,30% 2,40% 21 152 26 634 37 274 41473 10,10% 10,70% 13,00% 15,70% 0,70% 0,90% 1,00% 1,10% 9 433,0 12 192,0 16 309,0 19 794,0
4,50% 4,90% 5,70% 7,50%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINESEB (base engagement) * Ajusté avec les données du MINESEB pour prendre en compte le retard dans la régularisation au niveau de l'OGT

En ce qui concerne les investissements, leurs niveaux demeurent très bas même s’ils ont connu une croissance moyenne annuelle de près de 37 %. Cette situation est à la base des difficultés de l’Etat à engager la construction normalisée d’écoles, la distribution de manuels en nombre suffisant aux élèves, l’amélioration des activités pédagogiques de suivi, contrôle … et l’octroi d’aides scolaires.
Tableau 7 : Allocatrion budgétaire au SSE Education (en milliards de FMG)

RUBRIQUES Dép. Fonct. SSE Education Dép.d'Invest. SSE Education TOTAL SSE Education Fonct. SSE / Dép. Fonct. Educ. Invest. SSE / Dép. Invest. Educ. SSE Education / Dép. Educ.

Var° Var° Var° 1998 1999 2000 Ann. Ann. Ann. 93,00 45,16% 135,00 17,78% 159,00 6,29% 169,00 37,00 0,03% 38,00 1,11% 80,00 62,50% 130,00 130,00 33,08% 173,00 38,15% 239,00 25,10% 299,00 39,71% 42,21% 37,72% 56,67% 64,12% 65,07% 65,20% 65,00% 44,54% 45,74% 43,92% 47,79% 1997

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement), MINESEB (base engagement), nos propres calculs

Les dépenses publiques consacrées aux SSE -c’est-à-dire, à l’éducation de base et à l’alphabétisation- se sont accrues de 23% entre 1997 et 2000 et se sont situées à 19 794 FMG par tête ou 3$ environ. Il est à noter que les dépenses du préscolaire et de l’alphabétisation sont très marginales malgré leur appartenance aux SSE. En définitive, les SSE de l'éducation ont reçu au total des ressources équivalentes à 7,5 % des dépenses budgétaires de l'Etat en 2000 contre seulement 4,5 % en 1997.
3.1.2. Allocations au titre de l’aide extérieure

Au cours de la période étudiée, l'aide extérieure à l’éducation primaire et secondaire a représenté en moyenne à peu près 60% des ressources mobilisées au profit du système éducatif dans son ensemble. En ce qui concerne plus spécifiquement les montants
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consacrés aux SSE, ils n’ont pas cessé de croître entre 1997 (17,6 millions USD) et 1999 (23,2 millions USD). Il est à noter toutefois que les financements extérieurs pour les SSE Education en 2000 ont connu une baisse drastique de plus de 40%, due essentiellement aux faibles capacités de décaissement des services éducatifs. En terme d’aide aux SSE de l’éducation, le volume des investissements s’est situé à 4,6% contre 2,4% en 1997. Ce qui correspond à environ 6 000 FMG ou à peu près 1$.
Tableau 8 : Evolution de l’aide extérieure à l’Education

RUBRIQUES Aide SSE( millions de USD) Aide Mineseb / Aide totale Aide Mineseb per capita en USD Aide Mineseb per capita en FMG

1997 17,6 5,48% 2,7 13 773

1998 21,7 10,81% 2,5 13 528

1999 23,2 9,26% 2,4 15 081

2000 13,5 6,33% 1,2 8 121

Source: MINESEB et Rapport sur la Coopération pour le développement. MFE/PNUD 3.1.3. Impact et incidence des dépenses publiques d’éducation

Entre 1997 et 1999, la faible augmentation des dépenses publiques ( de 130 milliards de Fmg en 1997 à 239 milliads en 1999) en faveur de l’enseignement primaire a relativement profité aux pauvres. En effet, au cours de la période, c’est au niveau des plus démunis que la hausse des taux de scolarisation a été la plus significative, traduisant ainsi le fait que beaucoup des nouveaux entrants dans l’enseignement primaire sont issus des familles pauvres. Il apparaît toutefois, que les taux de scolarisation des enfants des ménages les plus démunis sont encore nettement inférieurs à ceux des ménages les plus riches, appellant le gouvernement à accroître de facon plus rapide les ressources qu’il consacre aux SSE.
Tableau 9 : Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999

1997 1999 Hausse

TNS par quintile de dépenses 20% plus pauvres 20% plus riches 29,30 59,60 53,20 77,70 23,90 18,10

Zone Rurale Urbaine 42,80 77,80 61,20 76,90 18,40 - 0,09

Source: INSTAT- EPM-1997-1999

Par ailleurs, l’examen du tableau ci-après montre que les 40% des ménages les plus pauvres bénéficiaient de 42% des dépenses publiques d’éducation en 1999 alors que le poids des enfants à scolariser dans leur catégorie était de 45% du total. Par contre, les 40% des ménages les plus riches ont eu accès à 36 % des dépenses publiques pour 35% d’enfants scolarisables. Ce déséquilibre dans la répartition des ressources publiques en défaveur des pauvres (si l’on tient compte du nombre d’enfants scolarisables) n’a pratiquement pas changé depuis 1997, malgré le fait que le montant des dépenses d’éducation ait été pratiquement doublé sur la période. Bien que nécessaire, l’accroissement substantiel des ressources SSE ne suffira pas pour corriger cette situation. Des mesures spécifiques devraient donc être prises en faveur des ménages pauvres, notamment pour accroître chez leurs enfants, les taux d’admission et réduire les taux d’abandon.

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Tableau 10 : Incidence des dépenses publiques d’éducation suivant les catégories de ménages par quintile

QUINTILE Les 20% les plus pauvres Q2 Q3 Q4 Les 20% les plus riches

1997 Enfants Incidence(%) scolarisables 23 19 22 22 20 21 19 20 15 17

1999 Enfants Incidence(%) scolarisables 24 21 21 21 20 21 19 19 16 17

Source : EPM-1999 * Les coûts unitaires par élèves sont estimés à 132 000FMG

3.2. Analyse des dépenses publiques consacrées à la santé
3.2.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires

Au niveau des dépenses budgétaires de santé, l’analyse montre une évolution régulière au cours de la période (20,7%). L’augmentation des dépenses du secteur est liée à la mise en œ uvre des recommandations de l’étude 20-20 de 1998 et à la volonté de l’Etat malgache de renforcer la lutte contre la pauvreté en accroissant l’offre publique de soins de santé.
Tableau 11 : Répartition des dépenses budgétaires de santé (milliards FMG) RUBRIQUES 1997 Var° Ann 3,80% 1,6% 5,80% 18,50% 8,90% 1998 123,30 62,15% 58,10 47,12% 65,20 52,88% 75,10 37,85% 198,40 1,00% 13 972 5 60% 7,40% 4,90% 0,50% 7 437,00 3,00% Var° Ann 37,10% 39,40% 35,10% 68,80% 49,10% 1999 169,10 57,15% 81,00 47,90% 88,10 52,10% 126,80 432,85% 295,90 1,30% 20 267 7,10% 6,70% 7,70% 0,60% 8 815,00 3,10% Var° Ann Tx de Xce moyen 198,54 13,70% 17,40% 51,38% 24,70% 101,00 15,30% 50,87% 10,70% 97,50 12,15% 49,11% 187,90 31,21% 48,20% 48,63% 386,40 20,60% 30,60% 1,50% 25 618 9,70% 8,60% 11,20% 0,60% 10 010,00 3,80% 2000*

• FONCTIONNEMENT 118,80 % du Total 65,20% - Personnel 57,20 % du fonct. 48,15% - Biens & Services 61,70 % du fonct. 51,94% • INVESTISSEMENT 63,40 % du Total 34,80% TOTAL SANTE 182,20 Santé en % du PIB 1,00% Santé per capita 13 203 Santé / Dép. Pub. 6,30% Fonc. Santé / Fonc. Etat 7,20% Invst. Santé / Invst. Etat 5,10% SSE Santé en % du PIB 0,40% SSE Santé per capita 4 965,00 SSE Santé / Dép. Pub. 2,40%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement) * Ajusté avec les données du MINSAN pour prendre en compte le retard dans la régularisation au niveau de l'OGT

Cette volonté s’est traduite par l’augmentation de la part des dépenses consacrées à la santé, qui sont passées en proportion des dépenses publiques globales, de 6,3% en 1997 à 9,7% en 2000, permettant aux dépenses par tête d’évoluer de 13 203 FMG (2,6$) à 25 618 FMG (3,8$). Toutefois, la faiblesse de ces montants ne permet pas d’induire une allocation consistante aux services sociaux essentiels. En effet, en considérant qu’environ 3,5$ seraient dépensés pour les soins de santé dans le secteur privé (CREDES 1995), les dépenses de santé per capita seront de 7,3$ US, un montant largement insuffisant pour

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couvrir le coût du paquet minimum de soins de santé estimé par la Banque mondiale entre 9 et 12 $ US par tête d’habitant et par an2.
Tableau 12 : Allocation budgétaire aux SSE de la santé (en milliards de francs)

RUBRIQUES Dép. Fonct. SSE Santé Dép.d'Invest. SSE Santé TOTAL SSE Santé Fonct. SSE / Dép. Fonct. Santé Invest. SSE / Dép. Invest. Santé SSE Santé / Dép.Santé

Var° Var° 1998 1999 Ann. Ann. 66,30 52,19% 100,90 18,43% 119,50 2,20 113,6% 4,70 95,74% 9,20 68,50 54,16% 105,60 21,88% 128,70 55,81% 81,83% 70,67% 3,47% 6,26% 7,26% 37,60% 53,23% 43,49% 1997

Var° 2000 Ann. 23,60% 147,70 -73,9% 2,40 16,63% 150,10 74,39% 1,28% 38,85%

Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement), nos propres calculs

Au cours de la période sous revue, les allocations de fonctionnement ont dépassé la moitié des dépenses de santé dont plus de 50% ont servi à l’achat de biens et services. Pour permettre une qualité suffisante de soins avec une maintenance suffisante des équipements adéquats et un approvisionnement en médicaments fonctionnel et efficace, elles devraient atteindre un taux de 70%. Toutefois, les recettes relatives au recouvrement de coûts ont été d’un apport précieux en permettant l’acquisition supplémentaire de biens et services et des recrutements de personnel au profit des centres de santé de base. Ces recettes ont globalement atteint 19,8 milliards de FMG en 2000 alors qu’elles étaient de 13,2 milliards en 19973. Cette hausse est imputable surtout au taux élevé du recouvrement dans les centres de santé de base (9,2 milliards en 1998 contre 15,7 milliards en 2000), traduisant du même coup l’augmentation de la fréquentation dans les CSB suite à l’amélioration de la confiance des usagers vis à vis des prestations. Les dépenses d’investissement du Ministère, bien qu’ayant triplé entre 1997 (63,4 milliards de fmg) et 2000 (187,9 milliards de fmg) demeurent faibles en comparaison des investissements totaux de l’Etat (5,1% en 1997 et 11,2% en 2000). Il y a donc un besoin d’accroissement à ce niveau, eu égard à la nécessité impérieuse d’augmenter les infrastructures sanitaires surtout de base afin de rapprocher davantage les populations des structures de soins. Les dépenses budgétaires allouées aux SSE de Santé ont enregistré une hausse moyenne de 21,8% par an entre 1997 et 2000, occasionnant un doublement des dépenses par tête (4 965 FMG à 10 010 FMG). Cependant, les gains de ressources sur le recouvrement des coûts, à partir de 1999, semblent avoir entraîné une légère baisse de ces dépenses. Les autorités de tutelle devraient donc redoubler de vigilance afin d’éviter un effet d’éviction des SSE dans la répartition des crédits hors solde à la faveur de ces recettes spéciales. En effet, les dépenses consacrées aux SSE ne représentent qu’environ 4% des dépenses publiques. Ce qui est très insignifiant et ne peut permettre une amélioration rapide de l’offre de SSE. Qui plus est, en considération des 78% de la population (pauvres et ruraux) les plus concernés par les SSE, la dotation doit être considérablement accrue afin d’espérer un bon niveau de couverture sanitaire et un accroissement de l’accès aux soins de santé de base. En outre, compte tenu de la faiblesse des dépenses d’investissement au profit des SSE, une nouvelle répartition en faveur des SSE serait nécessaire, cela en
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Non compte tenu du coût des services secondaires et tertiaires, l’administration centrale et régionale. Annuaires statistiques du secteur santé (98,99) et SISG MINSAN pour les données 2000

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diminuant la part des ressources allouées pour l’appui institutionnel et l’appui au système hospitalier de référence.
3.2.2. Allocations au titre de l’aide extérieure

Au niveau des allocations de l’aide extérieure, la santé en a perçue un montant décroissant d’année en année pour se situer en 2000 à 7,8% du volume globale de l’aide publique au développement, soit 10 273 FMG (1,5$). Ce financement extérieur, en grande partie constitué d’aide non remboursable (82% en 2000), a été essentiellement (76%) consacré à des projets d’investissement concernant la planification familiale et les centres de santé. Les projets financés entrent dans le cadre des objectifs du Plan Directeur Santé 1998-2000 qui visent principalement à réduire les niveaux de morbidité et de mortalité, en particulier celles des mères et des enfants. Ce qui signifie que l’orientation des dotations au secteur santé se fait de plus en plus vers les services sociaux essentiels. Il revient ainsi que la part de l’aide aux SSE sur l’aide totale s’accroît sur la période, allant de 2,4% en 1997 à 4,6% en 2000.
Tableau 13 : Evolution de l’aide extérieure à la Santé

RUBRIQUES SSE Santé (en milliards de FMG) SSE Santé / Aide totale Aide Santé / Aide totale Aide Santé per capita en USD Aide Santé per capita en FMG

1997 68,50 2,4% 3,8% 1,2 6 122

1998 105,60 4,9% 8,4% 1,1 5 953

1999 128,70 3,9% 8,1% 1,0 6 284

2000 150,10 4,6% 7,8% 0,9 6 091

Source : Base de données : Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère du Plan / PNUD 3.2.3. Impact et incidence des dépenses publiques de santé sur les pauvres

Au niveau de l’amélioration de l’offre de santé, l’éloignement a été un facteur qui a agit contre la fréquentation des centres de santé. Environ 60% de la population vivent dans un rayon de 5 km ou à une heure de marche d’un service de santé. En milieu rural cette distance est portée à 10 km4. A cela, il faut ajouter la faiblesse des revenus des populations qui constitue un facteur limitant dans la fréquentation des centres de santé. Cette situation est aggravée par le coût relativement élevé de la consultation qui représente 5% du revenu moyen des plus pauvres et 2% pour les riches5. Dans l’ensemble, les indicateurs progressent lentement vers les normes requises et des améliorations sont constatées au niveau des indicateurs globaux mais ceux-ci se situent encore à un niveau légèrement inférieur à la moyenne déjà faible de ceux des pays d’Afrique subsaharienne, traduisant un faible impact des dépenses publiques en matière de santé à Madagascar. Le taux brut de mortalité a régressé, suite à l’amélioration du taux de mortalité infantile qui a baissé de 96 pour mille (ENDS 1997) à 88 pour mille (MICS 2000) et à celui de la mortalité infantilo-juvénile, passé de 159 pour mille (ENDS) à 142 pour mille (MICS 2000). Cette régression pourrait être imputable à la réforme entreprise par le secteur de la santé avec ses partenaires nationaux et extérieurs dont la promotion de l’Allaitement maternel exclusif (0 à 6 mois), la mise en place progressive du programme de Prise en Charge Intégrée des Maladies de l’Enfant (PCIME), les Journées Nationales de Vaccination et campagne de lutte contre le Poliomyélite.
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DSRP-I Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999 , INSTAT

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L’augmentation des dépenses publiques consacrées aux SSE a permis au gouvernement de participer de plus en plus à l’achat des vaccins. En 2000, cette participation couvre les 45% des besoins en vaccin au niveau national et touche aussi le fonctionnement de la chaîne de froid par l’achat du pétrole pour les réfrigérateurs. Ainsi, l’accès aux services offerts par le Programme Elargi de Vaccination s’est nettement amélioré en 2000 avec un taux de couverture vaccinale au BCG de 101%. Toutefois, le taux de couverture vaccinale au DTC3 n’atteint pas encore le niveau optimal de 80%. Cette évolution favorable a été possible grâce à une couverture en chaîne de froid en progression. Ensemble, ces efforts ont permis d’améliorer l’espérance de vie à la naissance qui a progressé de 54 ans selon ENDS 1997 à 55,1 ans en 1999. Toutefois, la lutte contre la malnutrition chronique ou retard de croissance chez les enfants de moins de 3 ans reste d’acuité, le taux a connu une légère dégradation (48.3% à 48.6).
Tableau 14 : Incidence des dépenses publiques en santé

Dépenses en SSE Dépenses du santé secteur santé 1997 (%) 1999 (%) 1997 (%) 1999 (%) Les 20% les plus pauvres 20 20 19 15 Q2 23 25 22 20 Q3 18 22 18 22 Q4 19 19 19 23 Les 20% les plus riches 20 13 23 20 TOTAL 100 100 100 100 Quintiles de revenu
Source: INSTAT/EPM, nos calculs

Globalement, les dépenses publiques de santé profitent aux plus riches. En effet, les 20% les plus riches de la population malgache bénéficient d’au moins 20% des dépenses publiques de santé. Même si cette part diminue entre 1997 et 1999, la baisse profite surtout à la catégorie des riches car revenant aux populations du quatrième quintile. En revanche, les 20% les plus pauvres ne bénéficient que de 19% des dépenses en 1997, part qui baisse à 15% en 1999, dénotant une détérioration de la profitabilité des dépenses publiques de santé par les pauvres, surtout que les populations de deuxième quintile voient leur part également diminuer. Cependant, les tendances sont meilleures en considérant les dépenses SSE de santé et la fréquentation des formations sanitaires de base dans lesquelles la consultation des pauvres est plus élévée. En effet, les 20% les plus pauvres bénéficient de 20% des dépenses publiques consacrées aux SSE santé. Cette situation est restée constante sur la période. Toutefois en 1999, les plus riches ont perdu 7% sur les dépenses allouées aux SSE, leur part s’étant reportée au niveau de la catégorie médiane. Les deux premiers quintiles ont bénéficié de 43% à 45% des dépenses des services de soins primaires. Les dépenses réalisées pour les consultations de base sont donc bien réparties au bénéfice des populations défavorisées, ce qui montre l’importance d’accroître les ressources consacrées aux SSE si l’on veut que les pauvres aient davantage accès aux soins de santé. Il faut noter par ailleurs que l’utilisation des centres de santé de base ainsi que des hôpitaux de district reste faible avec un taux de consultation médicale à 0,46 (SISG 99). Cela revient à dire qu’une amélioration du taux de consultation à 0,58 (objectif 2001 PAS/UE) nécessitera une augmentation proportionnelle du budget alloué aux SSE Santé pour supporter les dépenses supplémentaires.

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3.3. Analyse des dépenses publiques consacrées à l’eau et à l’assainissement
3.3.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires

Il convient de rappeler que les services relatifs à l’eau, et en partie ceux de l’assainissement, relèvent du ministère de l’énergie et des mines. D’autres services de l’assainissement dépendent du ministère de la santé. Cette situation a engendré des difficultés dans la collecte des données financières et a constitué une sérieuse contrainte dans l’analyse des dépenses publiques y afférentes. Au cours de la période sous revue, les dépenses budgétaires du Ministère de l’énergie et des mines ont connu une croissance régulière jusqu’en 1999. Cependant, leur poids dans les dépenses de l’Etat n’a jamais atteint les 3%. Il a même reculé en 2000 pour descendre à 1,5%. En proportion du nombre d’habitant, les dépenses du secteur se sont élevées de 4652 FMG à 7836 FMG entre 1997 et 1999 avant de baisser à 3958 FMG, soit environ un dollar seulement. En pourcentage du PIB, celles-ci n’ont pas pu atteindre 1% pendant la période observée.
Tableau 15 : Répartition des dépenses budgétaires du MEM ( en milliards de FMG)

RUBRIQUES • FONCTIONNEMENT % du Total - Personnel % du Fonction. - Biens & Serv. % du Fonction. • INVESTISSEMENT % du Total TOTAL MEM MEM en % PIB MEM per capita MEM / Dép. Pub. Eau & Ass. / Dép. MEM Eau & Ass. en % du PIB Eau & Ass.per capita Eau & Ass. / Dép. Pub.

Tx de Xce moyen 7,20 7,96% 5,30 3,8% 5,50 61,8% 8,90 -19,1% 8,00% 6,00% 8,00% 12,00% 0,70 23,80% 0,86 21,60% 1,05 247,2% 3,64 51,19% 13,00% 16,00% 12,00% 51,00% 4,60 0,7% 4,60 69,3% 7,85 -54,7% 3,56 -6,22% 86,86% 84,32% 88,22% 49,44% 58,90 50,6% 88,70 18,9% 105,50 -50,2% 52,50 -2,83% 92,00% 94,00% 92,00% 87,94% 64,20 46,7% 94,20 21,4% 114,40 -47,8% 59,70 -1,80% 0,40% 0,50% 0,50% 0,20% 4 652 6 634 7 836 3 958 2,23% 2,66% 2,74% 1,49% 6,50% 8,80% 8,40% 18,50% 0,02% 0,04% 0,04% 0,04% 301,09 584,93 660,89 733,51 0,10% 0,20% 0,20% 0,30% 1997 Var° Ann 1998 Var° Ann 1999 Var° Ann 2000*

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM/DEA (base engagement)

L’importance de l’eau dans le développement et l’amélioration des conditions de vie des populations n’est plus à démontrer. Pourtant, le secteur de l’eau et de l’assainissement souffre actuellement non seulement de la modicité des ressources mais aussi des difficultés de mobilisation de celles-ci, et des faibles capacités d’absorption des crédits. Ce faible niveau des allocations pourrait traduire le peu d’intérêt qu’ont les pouvoirs publics dans le développement du secteur alors qu’il est, à travers les exportations des produits du sous-sol riche, pourvoyeur de devises pour le pays.

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Tableau 16 : Allocation budgétaire au SSE de l’Eau et Assainissement (en milliards de FMG)

Var° Var° Var° 1998 1999 Ann. Ann. Ann. Dép. Fonct. SSE Eau et Ass. 2,87 13,94% 3,27 3,06% 3,37 43,32% 4,83 Dép.d'Invest. SSE Eau et Ass. 1,28 293,7% 5,04 24,60% 6,28 -0,80% 6,23 TOTAL SSE Eau et Assainis. 4,15 100,2% 8,31 16,13% 9,65 14,61% 11,06 Fonct. SSE / Dép. Fonct. Eau. & Ass. 54,15% 59,45% 37,87% 67,08% Invest. SSE / Dép. Invest. Eau. & Ass. 2,17% 5,68% 5,95% 11,87% SSE Eau & Ass./ Dép.MEM 6,50% 8,80% 8,40% 18,50% RUBRIQUES 1997
Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM / DEA (base engagement), nos propres calculs

Cette faiblesse des allocations pèse sur le développement et l’exploitation des ressources en eau du pays, dont le potentiel est assez estimable. En effet, le volume global des dépenses en eau et assainissement qui a certes connu une croissance moyenne de 27,7% sur la période étudiée ne s’est situé que seulement entre 6,5% (1997) et 18,5% (2000) des dépenses du MEM. Ce qui représente la modique somme de 301 FMG à 733,5 FMG per capita, soit moins de la moitié d’un dollar de 1997 à 2000, à peine le prix d’un fût de 200 litres d’eau. L’accès à l’eau potable est pourtant un des objectifs programmés du Sommet du millénaire. Cette insuffisante dotation du secteur se répercute sur l’eau et l’assainissement dont les parts se situent dans une fourchette de 0,1% à 0,3% des dépenses publiques. C’est un constat amer qui traduit parfaitement un manque d’intérêt pour ces questions pourtant importantes en raison des effets induits sur l’état de santé de la population, notamment les maladies d’origine hydrique. Aussi, face à l’ampleur des efforts restants à fournir, les prochaines dotations budgétaires devraient refléter la volonté politique dans la lutte contre la pauvreté, à travers une révision radicale de la clé de répartition des crédits. Le pari d’accroître l’accès à l’eau potable et à l’assainissement ne pourra être tenu qu’à ce prix.
3.3.2. Allocations au titre de l’aide extérieure

Au titre de l’aide extérieure, la mobilisation des financements au profit de l’eau et l’assainissement a connu une croissance moyenne annuelle décélérée de -33,4%, ramenant le niveau de cette aide à 0,7% en 2000. C’est la résultante du manque de coordination au niveau du déblocage des crédits, entraînant l’inefficacité dans l’utilisation des fonds nationaux de contrepartie qui servent uniquement à assurer le fonctionnement des projets, en l’absence de toute réalisation concrète.
Tableau 17 : Evolution de l’aide extérieure à l’Eau et à l’Assainissement

RUBRIQUES SSE Eau. et Ass. (en milliards de FMG) SSE Eau. et Ass. / Aide totale Eau et Ass. / Aide totale Eau. et Ass. per capita en USD Eau. et Ass. per capita en FMG

1997 4,15 0,2% 1,5% 0,7 3 571

1998 8,31 0,4% 3,3% 0,8 4 329

1999 9,65 0,3% 1,0% 0,3 1 885

2000 11,06 0,3% 0,7% 0,1 677

Source : Base de données Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère du Plan / PNUD

C’est une situation on ne peut plus critique qui affecte négativement les possibilités d’investissements dans lesdits domaines. Des actions doivent donc être entreprises urgemment pour inverser rapidement cette tendance afin de ne pas compromettre un pan social important de la vie. Le gouvernement devra alors élaborer au plus vite une stratégie
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nationale en matière de développement dans le domaine afin de se donner les moyens d’investissement par une contribution plus qu’à l’accoutumée des ressources internes et un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds. En effet, avec le rythme de croissance démographique du pays, cette tendance à la baisse est une catastrophe pour une large majorité de la population vivant en milieu rural, exposée aux maladies d’origine hydrique.
3.3.3. Impact & incidence des dépenses publiques d’eau et d’assainissement sur les pauvres

En milieu urbain, la société nationale de production et d’exploitation d’eau (JIRAMA) n’a pas été à même de démultiplier ces installations d’eau courante. En effet, le nombre de bornes fontaines réalisées pendant les quatre années n’est que de 313 unités tandis que celui des branchements particuliers est de 5248. En raison de ce faible rythme de réalisation, conjugué avec l’accroissement de la population, le taux de desserte en milieu urbain a évolué à la baisse, passant de 72,9% en 1997 à 59,4% en 2000. En milieu rural, les ouvrages exécutés concernent les puits et forages ainsi que les adductions d’eau. Sur les quatre années, le nombre de puits et forages réalisés est de 826 ouvrages alors que celui des adductions d’eau gravitaires est de 267. Ce faisant, le taux de desserte a connu une hausse de 2 points.
Tableau 18 : Evolution du taux de desserte

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000 Taux de desserte urbaine 72,95% 60,27% 56,81% 59,49% Taux de desserte rurale 7,56% 7,98% 8,55% 9,85%
Sources : Tableau de Bord Social, JIRAMA – PAEPAR

En matière d’assainissement, il y a encore 49,8 % des ménages à Madagascar en 1999, qui ne disposent pas d’installations d’évacuation d’excréta avec une distribution favorable au milieu urbain. Dans la province de Antananarivo, du fait de l’influence de la capitale, la proportion des ménages ne disposant pas d’installation n’est que de 16% contre 86,5% pour la province de Toliary. Cette inégalité se constate également en matière d’évacuation des eaux usées, les couvertures urbaine et rurale étant respectivement de 49% contre 5%6.
Tableau 19 : Incidence des dépenses publiques en eau et assainissement sur les pauvres

Quintiles de revenu Les 20% les plus pauvres Q2 Q3 Q4 Les 20% les plus riches
Source: INSTAT (EPM 1997, 1999), Nos calculs

INCIDENCE (%) 1997 1999 15 7 16 12 15 13 21 25 33 43

L’étude montre que les 20% les plus riches de la population ont bénéficié en 1997 de la plus forte proportion des dépenses publiques relatives à l’eau et l’assainissement (33%) et ont pu enregistré un gain de 10 points en 1999. En revanche, les 20% les plus pauvres de la population n’ont bénéficié que de 15% desdites dépenses (en 1997), proportion qui s’est amenuisée au fil du temps pour tomber à 7%. En réalité, les pauvres (deux premiers quintiles) ont perdu de leur parts, déjà faibles, au profit des riches (deux derniers quintiles). Cette situation peut être imputable aux coûts élevés des ouvrages réalisés dans

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Comme il n’y a jamais eu d’investissements en la matière depuis, ces données de 1994 restent valables.

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les villes, bien que leur nombre soit faible, comparativement à ceux qui sont exécutés dans les zones rurales. En outre, le nombre de personnes ayant accès à l’eau potable a diminué entre 1993 et 1999 pour le quintile le plus pauvre7. Ceux qui ont accès à l’eau potable sont en grande majorité des résidents en zones urbaines : moins de 10% de la population rurale avait accès à l’eau potable alors qu’environ 60% de la population urbaine en bénéficiait. IL est donc impératif, non seulement d’accroître les ressources financières affectées à ces secteurs mais également que la stratégie soit basée sur la réalisation des infrastructures hydrauliques en milieu rural, plus précisément les puits et forages équipés de pompes manuelles qui sont moins onéreuses et touchent en plus un maximum de personnes. D’une manière générale, les difficultés rencontrées dans l’analyse de l’incidence portent sur l’absence de données détaillées sur l’accès et les populations bénéficiaires par catégories de revenu. Il est donc utile d’associer, pour les prochaines études, l’INSTAT à cette analyse particulière. Des dispositions devront être prises pour que l’EPM 2000 tienne compte des besoins précis des sectoriels en la matière.
IV. PERSPECTIVES ET PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES EN FAVEUR DES SSE

4.1. Récapitulatif sur la situation à Madagascar des dépenses publiques en faveur des SSE De facon globale, les services sociaux (éducation, santé, eau et assainissement) ont bénéficié de près de 26% des dépenses publiques de l’Etat entre 1999 et 2000. Sur ce total, les montants consacrés aux services sociaux de base, bien qu’ayant été multipliés par plus de deux entre 1997 et 2000, ne représentent que 43 %, soit environ 12 % des dépenses publiques totales (environ 30 537 FMG par malgache en 2000, soit l’équivalent de 5$ à peine), proportion encore très éloignée du 20% recommandé dans le cadre de l’initiative 20-20. Cette situation explique sans doute le fait que la répartition des dépenses publiques ne soit pas favorable aux pauvres. En effet, les 20% des malgaches les plus pauvres ne bénéficient que de 7% des dépenses publiques d’eau et d’assainissement, 20% des dépenses publiques pour l’éducation primaire et l’alphabétisation (alors qu’ils ont les plus grands nombres d’enfants à scolariser) et 20% des dépenses pour les soins de santé de base (y compris la nutrition et les services de planification familiales).
Tableau 20 : Allocation budgétaire aux Services Sociaux Essentiels (en milliarde FMG) RUBRIQUES 1997 Var° Ann 1998 Var° Ann 1999 Var° Ann 2000 Tx de Xce moyen

• Santé de base/Nutr°/Plan.Fam. 68,50 • Ens. Prim. et Educ. Extrasc. 130,20 • Eau potable et Assainissement 4,20 TOTAL Dép . Budg. aux SSE 202,80 Dép. Pub. SSE / Dép. Sociales 30,34% Dép. Pub. SSE / Dép. Pub. 7,02% Dép. Bud. SSE per capita (FMG) 14 699,0 Dép. Bud. SSE en % du PIB 1,12%

54,14% 105,60 21,86% 128,70 32,99% 173,10 37,54% 238,10 99,90% 8,30 16,17% 9,60 41,50% 287,00 31,15% 376,50 63,21% 34,63% 9,00% 9,02% 20 213,8 25 784,6 1,41% 1,61%

17,33% 151,00 21,84% 25,40% 298,60 23,07% 14,68% 11,10 27,75% 22,37% 460,70 22,76% 43,25% 11,53% 30 537,2 1,76%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), nos propres calculs

7

Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Avril 2001

19

L’analyse a montré que la part des dépenses allouées aux services sociaux essentiels qui avoisine les 12% du budget de l'Etat en 2000, reste encore insuffisante face à l’ampleur du déficit observé en terme d’accès des pauvres aux SSE et compte tenu de la structure de financement de ces dépenses. En effet, les 12 % des dépenses publiques dont il est question , incluent les financements extérieurs. Ce qui signifie que si l’on devait déduire la contribution de l’aide extérieure, l’engagement de l’Etat sur ses propres ressources internes ne représenterait que 8,4%. De prime à bord, il serait tentant d’examiner la possibilité d’une restructuration inter sectorielle et intra sectorielle pour dégager des ressources internes en faveur des SSE. Or, les services publics de Madagascar, dans leur ensemble, souffrent d’une insuffisance chronique de moyens et les exigences d’une consolidation du processus démocratique ne semblent pas permettre des coupes au niveau des services publics généraux. De même, des prélèvements dans les ressources des services économiques seraient fatals aux investissements publics, déterminants majeurs de la croissance au stade actuel du développement du pays et dans un contexte où la mise en place de l’infrastucture économique est nécessaire pour soutenir les investisseurs privés, toute origine confondue. Il faut donc nécessairement mobiliser plus de ressources autant internes qu’externes et les redistribuer selon une nouvelle clé de répartition qui favorise les secteurs sociaux prioritaires. Une projection des ressources globales de l'Etat pour la période 2001 - 2003 serait de l’ordre de 21,2%.
Tableau 21 : Estimation des recettes attendues (en milliards de FMG)

RUBRIQUES

Réal. 2000 2001

Estimation 2002 2003

Xce 01-03 23,40% 23,40% 21,70% 21,10% 11,80% 21,20% 14,60% -

Xce 97-00 20,80% 20,90% 20,30% 28,10% 7,60% 16,60% 13,30% -

3 068,00 3 673,00 4 513,00 5 765,00 • Recettes budgétaires - Recettes fiscales 2 972,00 3 557,00 4 372,00 5 592,00 - Recettes non fiscales 96,00 116,00 141,00 173,00 179,00 211,00 257,00 318,00 • Dons 719,00 796,00 891,00 1 005,00 • Recettes d’investis. RECETTES TOTALES 4 131,00 4 870,00 5 886,00 7 338,00 PIB 26 242,0029 575,0033 775,0039 483,00 Pression fiscale 11,30% 12,00% 12,90% 14,10%
Source: Opérations Globales du Trésor

La méthodologie utilisée pour l’estimation des recettes a été celle dit de "l'ajustement à la base" qui consiste à appliquer à l'année de base retenue (ici l'année 2000) : • un taux moyen pondéré des 3 à 5 années précédentes de réalisations, reflétant l'impact des mesures acquises, corrigé d'un coefficient tenant compte des évènements et situations exceptionnelles le cas échéant, • l'incidence financière des mesures nouvelles découlant des mesures de réformes économiques et financières, et corrigée le cas échéant par l'impact d'événement ou de situation à prévoir en cours d'année. En dépit d'un accroissement important des recettes publiques, comme le montrent les prévisions sur la période 2001-2003, il est peu probable que celles-ci soient entièrement affectées aux SSE en raison des besoins de financement importants pour soutenir les autres secteurs retenus dans la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

20

Dans ces conditions, la répartition de l’aide extérieure en faveur des SSE devient un élément majeur du financement de la stratégie de réduction de la pauvreté. Or, l’aide extérieure accordée aux SSE n’a représenté en 1999 que 11,1% et en 2000 9,8% de l’aide publique au développement, au lieu des 20% recommandés. Cette contre-performance de l’aide dont la part consacrée aux SSE était de 14,8% en 1998, trouve en grande partie sa source dans les faibles taux d’absorption constatés au niveau des projets d’éducation et de santé.
Tableau 22 : Allocation de l'aide extérieure aux Services Sociaux Essentiels ( en millions de USD) RUBRIQUES 1997 Var° Var° 1998 Ann Ann -4,40% 15,90 -7,90% 23,10% 21,70 6,80% 6,40% 10,70 -64,70% 9,00% 48,30 -13,90% 57,40% 14,80% 3,40 18 494 1,30% Tx de Xce Var° 2000* moyen Ann 14,60 -7,90% 13,50 -5,10% 23,20 -41,60% 13,50 -6,40% 3,80 -47,60% 2,00 -33,40% 41,60 -30,30% 29,00 -10,10% 44,20% 53,40% 11,10% 9,80% 2,80 1,90 17 892 13 003 1,10% 0,70% 1999

• Santé de base/Nutr°/Plan.Fam. 16,06 • Ens. Prim. et Educ. Extrasc. 17,60 • Eau potable et Assainissement 10,00 TOTAL Aide Ext. aux SSE 44,30 Aide SSE / Aide Sect. Sociaux 52,80% Aide SSE / Aide extérieure 6,40% Aide SSE per capita (USD) 3,20 Aide SSE per capita (FMG) 16 370 Aide SSE en % du PIB 1,30%

Source: Base de données: Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère du Plan/PNUD, nos popres calculs

4.2. Programmation future des dépenses publiques au profit des SSE Pour construire un scénario d’accroissement des allocations futures au profit des SSE, il a semblé nécessaire de formuler des hypothèses de programmation des dépenses avec une clé de répartition pouvant soutenir l’objectif d’amélioration rapide de la part des dépenses publiques consacrées à ces services de base.
Tableau 23 : Programmation budgétaire au profit des SSE (milliards FMG) RUBRIQUES Réal. 2000 Estimations 2001 4 393,40 615,07 14,00% 2002 4 832,7 724,90 15,00% 2003 5316,1 850,58 16,00%

-DEPENSES TOTALES 3994,00 SSE Dép. Bud. SSE / Dép. pub. Totales 461,00 11,50%

Les hypothèses retenues sont les suivantes : • • Application de l’hypothèse d’une augmentation annuelle des dépenses de 10%, à peu près le taux d’accroissement moyen de la période 1999-2000. Ce taux semble raisonnable eu égard aux prévisions des recettes. Les montants des dépenses consacrées aux SSE ont été calculés à partir des objectifs-cibles de 14% des dépenses totales en 2001, 15% en 2002 et 16% en 2003.

Les prévisions qui en découlent sont supposées contenir les réaménagements internes dans les différents secteurs ainsi que l’aide au développement et les ressources PPTE. On note par ailleurs que la part des dépenses consacrées aux SSE aurait atteint 19,7% des dépenses publiques en 2000, si un montant additionnel de près de 325 milliards de FMG ( l’intégralité des ressources PPTE par an ), leur avait été consacré, en plus des dotations

21

ordinaires de l’Etat. Cette hyposèse extrème montre l’ampleur des défis à relever en la matière par l’Etat malgache. En effet, cela signifie qu’à court terme, non seulement la plus grosse part des ressources PPTE devrait revenir spécialement aux SSE ( en plus desquels l’on devrait inclure les services économiques de base auxquels les pauvres ont directement accès, comme par exemple les pistes rurales et les machés) mais qu’en outre, l’Etat devrait également y consacrer une plus grande proportion de ses ressources propres. A ce propos, un plan d’utilisation des ressources du PPTE doit être clairement affiché dans un exercice de prévision afin que soient connues d’avance les allocations dont les SSE des différents secteurs pourraient bénéficier. Dans cette perspective, l’élaboration d’un Budget-programme dans chaque département ministériel et surtout dans les ministères en charge de l’éducation, de la santé, de l’eau et de l’assainissement, de même que les infrastructures de base comme les pistes rurales, s’avère une impérieuse néccessité. Cette orientation dans la méthodologie d’élaboration du budget à travers la définition d’une vision à moyen terme de la politique budgétaire, permettra de fixer davantage l’adéquation entre la programmation des dépenses publiques et la recherche d’un meilleur impact et d’une plus grande incidence de celles-ci sur les pauvres. Les objectifs-clés d’un tel budget programme sont de : • • • mettre en place un système d’allocation des ressources en phase avec les priorités stratégiques sectorielles ; assurer la prévisibilité des dépenses par la détermination des enveloppes financières sectorielles connues d’avance par les ministères afin de leur permettre de mener des actions en cohérence avec leurs stratégies ; promouvoir une utilisation plus efficace des ressources par des structures administratives jouissant d’une autonomie mais dans le cadre d’une discipline budgétaire globale rigoureuse ; favoriser une meilleure lisibilité des intentions à moyen terme concernant l’accès aux services sociaux essentiels.

4.3. Indicateurs et modalités de suivi du processus L’appropriation du processus 20-20 au niveau des ministères sectoriels doit se traduire par une maîtrise de l’exercice et l’organisation de chaque secteur en vue de suivre et évaluer régulièrement la mise en œuvre de l’initiative qui s’inscrit dans la stratégie plus globale de suivi de la réduction de la pauvreté. Cette double exigence pour le suivi, nécessite d’une part, de retenir un nombre minimun d’indicateurs pertinents (objectifs, incidence et impact) et d’autre part, de proposer des modalités institutionnelles appropiées compatibles avec le cadre administratif existant. En ce qui concerne, les modalités de suivi, trois niveaux de concertation sont envisagés : un groupe de travail, constituée d’une équipe légère représentative des différents services et coordonnée par le DEP, pourrait à l’intérieur de chaque ministère aurait pour rôle de sensibiliser les différents responsables sur la gestion de l’initiative 20-20 et de produire un mémorandum qui fait état annuellement de la situation du 20-20 (niveau des allocations et leur incidence). Ce mémorandum pourra être un document d’argumentation lors de l’élaboration du budget et de plaidoyer auprès des bailleurs de fonds. un Comité de pilotage présidé par la Direction Générale de la Programmation Budgétaire et des Dépenses sera chargé de dresser une situation globale des dépenses en SSE sur la base de données confrontées et validées entre les ministères chargés du Budget, des Finances, de l'Education, de la Santé, de l'Eau et de l'Assainissement. Les

-

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principaux partenaires d’appui (PNUD,UNICEF,OMS,BM,FMI) pourraient participer aux travaux de ce comité, en vue de faciliter la coordination des interventions des secteurs et les différentes sources de financement. A un niveau supérieur, les résultats de l’évaluation du proccessus pourront être examinés dans le cadre de l’évaluation plus générale du DSRP.

Le tableau ci-après propose les indicateurs de base pour l’exercice 20/20. Parmi ceux-ci, un nombre minimum (en majuscules et/ou en caractères gras dans le tableau 24) devrait permettre de suivre les progrès enregitrés chaque année dans la réduction de la pauvreté dans le pays.
Tableau 24 : Indicateurs pour le suivi de l’exercice 20-20 Indicateurs de ressources Dépenses budgétaires • • • • • • • • • Taux de Pression fiscale Dép. fonct. / Dép. totales Dép.salaires / Dép.fonc. Dép. invest. / Dép. totales Service de la dette (% PIB) DEP. DEP. DEP. DEP. SOCIALES /DEP. TOTALES SANTE / DEP. TOTALES EDUCAT° /DEP. TOTALES EAU&ASS. / DEP. TOTALES Indicateurs d’impact Education • TAUX DE SCOLARISATION • • • • • • • • • Taux d’admission Taux de redoublement Taux d’encadrement Taux d’abandon Taux de réussite au CEPE Tx de scolarisat° zone rurale Tx de scolarisation des filles Rayon d’action Ratio nombre d’élèves/classe Indicateurs d’incidence Incidence des dépenses SSE

Aide extérieure Aide Santé/ Aide totale Aide Educ./ Aide totale Aide E&A / Aide totale AIDE SSE / AIDE TOTALE Services sociaux essentiels • Dépenses des SSE • DEP.SSE / DEP. TOTALES • SSE EDUCAT°/ DEP. EDUCAT° • SSE SANTE / DEP. SANTE

• Q1 : Dépenses pour les 20% les plus pauvres • Q2 • Q3 • Q5 : Dépenses pour les 20% les plus riches

Santé • TAUX DE FREQUENTAT° DES CSB • Tx de couverture obstétricale • Tx d’accouchem. Assisté • RATIO MEDECIN/HABITANT • Ratio paramédical/Habitant • Tx de vacccination au DTC3 • Distance moyenne parcourue Eau & Assainissement • • • • • Tx desserte en milieu rural Tx desserte en milieu urbain Distance de portage Accessibilité aux latrines Quantité d’eau par jour/pers.

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4.4. Proposition d’un plan d’actions prioritaires Dans l’objectif d’accélérer l’amélioration de l’accès des pauvres aux SSE et tenant compte des enseignements tirés plus haut, des actions prioritaires ont été retenues pour chacun des secteurs. Ces actions se trouvent dans le tableau 25 ci-après :
Tableau 25 : Plan d’actions prioritaires

ACTIVITES 1. FINANCES PUBLIQUES Accroissement des recettes • Simplification des taux d’imposition • Relèvement de la prime de performance des agents du fisc • Recrutement et formation des agents des impôts • Informatisation des régies de recettes Suivi de l’exécution • Intégration du circuit des dépenses • Mise en place d’un système de pénalisation des agents défaillants de la chaîne des dépenses • Avancer le calendrier de préparation budgétaire à fin premier trimestre • Elaboration budget-programme dans les ministères sociaux Contrôle des dépenses • Recrutement d’effectifs complémentaires pour les organes de contrôle • Allocation de prime de rendement pour les agents du contrôle Centralisation des données • Equipement en matériel de la cellule de synthèse budgétaire • Recrutement d’informaticiens et macro-économistes 2. SECTEUR DE L’EDUCATION Opération préscolaire • Etudes de faisabilité sur la vulgarisation du préscolaire en zone rurale • Formation des formateurs du préscolaire • Construction de salles spécialisées • Appui en matériel didactique Action d’IEC en direction • Acquisition de matériel des plus démunis • Campagne de sensibilisation Opération acte d’état civil • Sensibilisation • Confection • Construction et équipement de salles de cours • Construction de logements de maître • Recrutement d’enseignants • Indemnité et prime d’incitation en milieu rural • Mise en place du programme NEUM Amélioration de la rétention • Acquisition de matériel scolaire • Recherche et collecte des données, Mise en oeuvre Renforcement de • Construction de centres d’alphabétisation l’alphabétisation • Formation des formateurs • Acquisition de matériel didactique Mise en place mécanisme de • Collecte de données suivi • Elaboration carte éducative de la pauvreté • Mobilisation des parents et de la communauté 3. SECTEUR DE LA SANTE • extension de l’utilisation des moustiquaires imprégnées d’insecticides sous une Lutte contre le Paludisme couleur autre que le blanc. • mise en place du système d’alerte sur les Hautes Terres Centrales et dans la zone intermédiaire du sud • recherche en système de santé. • sensibilisation/supervision des médecins des CSB2 pour la prise en main Lutte contre la Tuberculose concomitante du « traitement directement observé » [TDO], de la et la Lèpre polychimiothérapie [PCT] et le suivi des malades riverains des centres de santé.

RUBRIQUES

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RUBRIQUES

Lutte contre la peste

Programme Elargi de Vaccination

ACTIVITES • Institution (projet) d’un mécanisme d’incitation en fonction du niveau des indicateurs de performance/résultats. • Renforcement des compétences managériales par des formations spécifiques en gestion et en méthodologie de suivi/évaluation. • Elaboration de plan de médiatisation pour une meilleure mobilisation sociale • Maintient du taux zéro de rupture de stock en médicaments à tous les niveaux. • mise à disposition de la communauté du document sur l’algorithme communautaire • constitution d’équipe d’intervention rapide au niveau de la communauté • plaidoyers auprès des autorités pour la promotion des dispositifs de rat proofing] • recherche en système de santé. • renforcement du PEV par la stratégie avancée et par l’introduction du vaccin antihépatite B soutenue par la mobilisation sociale

• renforcement des capacités gestionnaires et techniques à tous les niveaux • renforcement de la surveillance et la promotion de la croissance à tous les niveaux • poursuite soutenue de la promotion de l’allaitement maternel exclusif (enfants de 0 à 6 mois) • apport adéquat en micronutriments aux enfants et aux femmes • renforcement de la prise en charge des malnutris sévères au niveau du Centres Hospitaliers de District et des Centres de Santé de Base niveau 2. • Renforcement de la participation multisectorielle et de l’IEC en nutrition/alimentation 4. SECTEUR DE L’EAU ET L’ASSAINISSEMENT Mise en œuvre du code de • Elaboration de la politique nationale de l’eau l’eau • Formation et recrutement d’agents Augmentation des • Construction de puits et forages infrastructures • Adduction d’eau potable gravitaire • Extension du réseau de JIRAMA Restructuration du secteur • Ouverture du capital de JIRAMA eau • Décentralisation de la gestion du secteur au niveau des province autonomes et des communes Lutte contre la malnutrition

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V. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

5.1. Enseignements généraux Dans la pratique, la collecte des statistiques financières à Madagascar est une épreuve extrêmement difficile car les circuits financiers sont littéralement bouchés et désarticulés. En fait, la difficulté ne provient pas de l’absence des données et informations, ces dernières sont disponibles au niveau des services mais de façon disparate. D’où l’importance qu’il y a à intégrer les circuits financiers de manière à ce qu’ils permettent d’assurer la nécessaire fluidité dans la circulation des statistiques. D’une manière générale, les efforts du Gouvernement en matière de politique économique depuis 1997 se sont avérés payants si l’on se réfère aux indicateurs économiques et financiers. Pour autant, des gros efforts restent à accomplir pour une croissance soutenue et durable. Le potentiel fiscal existe encore et demande à être mieux exploiter afin d’assurer plus de moyens au gouvernement pour sa politique d’investissement. Cependant les gains supplémentaires de ressources doivent servir à accroître en priorité le financement des secteurs sociaux et en particulier les services sociaux essentiels. Pour ce faire, une révision de la clé de répartition des dépenses en faveur desdits services s’avère nécessaire. Par exemple, tant que les dépenses des services publics généraux ne seront pas maîtrisées, elles empêcheront les opportunités d’accroissement des ressources au profit de la lutte contre la pauvreté. Malgré ces contraintes, un financement accru des SSE a été accordé dans l’ensemble et les indicateurs sociaux progressent lentement vers les normes requises. En effet, la part des dépenses publiques consacrées aux SSE est près de doubler entre 1997 (7%) et 2000 (12%) et l’incidence de ces dépenses sur les pauvres s’est globalement améliorer au fil du temps. Toutefois, le coût des services offerts, parfois hors de portée des plus pauvres, contribue à en limiter l’accès. Par ailleurs, la question plus particulière de l’alphabétisation et de l’eau potable et assainissement mérite d’être repensée, tant leur financement par le budget de l’Etat est insignifiant. C’est une situation on ne peut plus critique qui affecte négativement les possibilités d’investissements dans lesdits domaines. Des actions doivent donc être entreprises urgemment pour inverser rapidement cette tendance afin de ne pas compromettre un pan important de la vie sociale. Le gouvernement devra alors élaborer au plus vite une stratégie nationale en matière de développement dans ces domaines et libérer les moyens par une contribution plus qu’à l’accoutumée des ressources internes et un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds. Toutefois, de la mise en œuvre des mesures d’amélioration du recouvrement des recettes et de maîtrise des dépenses, il est attendu une nette amélioration des ressources destinées au financement des SSE, y compris les ressources attendues de l’IPPTE. Par ailleurs, la recherche active d’autres ressources intérieures telles que l’action participative de la population dans le cadre de la décentralisation, le recouvrement des coûts, la sensibilisation des opérateurs économiques nationaux peut améliorer l’élan de solidarité en faveur des pauvres. Le renforcement de la mobilisation de l’aide extérieure reste également un élément clé dans la stratégie d’augmentation des ressources au profit du financement des SSE.

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5.2. Recommandations en vue d’améliorer l’offre des SSE En vue d’améliorer l’efficacité des dépenses publiques et des aides extérieures consacrées aux SSE, et un plus grand accès des pauvres aux services de base, quelques propositions de mesures ont été recommandées. Celles-ci devraient lui permettre de progresser rapidement vers l'objectif de 20% que le pays pourrait atteindre à l’horizon 2005. Il s’agira pour l’ Etat de poursuivre la mise en œuvre des réformes économiques et d'assainissement financier dont les grandes lignes sont fixées dans le DSRP et de mettre véritablement en œ uvre les plans directeurs nationaux en matière d'éducation et de santé ainsi que le code de l'eau. Dans le domaine des finances publiques en particulier, le renforcement du financement des SSE va exiger : • l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d'informatisation de la sphère des finances par l’intégration du circuit de la dépense. Ce qui va permettre l’amélioration de la chaîne de gestion des dépenses et faciliter l’analyse des opérations relatives aux SSE • la maximisation du recouvrement des impôts et taxes par la poursuite de la reforme du système fiscal afin de le rendre plus efficient et plus équitable, mais également renforcer les capacités des services par la mise en œuvre de programme de formation • l’achèvement du processus de privatisation déjà en cours pour réduire davantage les déficits publics et avoir ainsi, plus de ressources disponibles à consacrer aux SSE • l’achèvement dans un délai raisonnable, des formalités au titre de l'IPPTE, c’est-àdire élaborer un DSRP Complet opérationnel et le mettre efficacement en oeuvre Au niveau de l’éducation, les actions viseront : • l’accroissement des ressources de l'Education, notamment par une amélioration du niveau des dépenses publiques et une plus grande part des ressources PPTE qui lui sont consacrées • l’amélioration de l'efficacité et de l’incidence des dépenses de l'Education de Base par le développement de la participation communautaire, le renforcement des compétences des gestionnaires des structures décentralisées et l’accroissement du budget de fonctionnement des écoles publiques à travers le renforcement du PADEPP • l’élaboration d’un programme national d’évaluation Au niveau de la santé, prendre des mesures pour permettre : • • • • • • • l’extension de l’utilisation des moustiquaires imprégnées sous une couleur autre que le blanc et la mise en place du système d’alerte sur les Hautes Terres Centrales et dans la zone intermédiaire du sud l’élaboration d’un plan de médiatisation pour une meilleure mobilisation sociale la consolidation du taux zéro de rupture de stock en médicaments essentiels le plaidoyer auprès des autorités pour la promotion des dispositifs de rat proofing dans la lutte contre la peste le renforcement du PEV par la stratégie avancée et par l’introduction du vaccin anti-hépatite B et l’institution d’un mécanisme d’incitation en fonction du niveau des indicateurs de performance/résultat le renforcement des capacités techniques et de gestion le renforcement de la prise en charge des malnutris sévères au niveau des Centres Hospitaliers de District et des Centres de Santé de Base niveau 2 ainsi qu’un
27

• •

renforcement de la participation multisectorielle et de l’IEC en nutrition/alimentation le renforcement de la planification familiale qui a largement contribué à réduire la mortalité maternelle, entre les années 1997-2000 la décentralisation de la table ronde au niveau de chaque province autonome, intégrant les partenaires financiers, la société civile et l’Etat

Au niveau du secteur eau et assainissement, entreprendre : • La restructuration du secteur de l’eau et de l’assainissement en relation avec la mise en œuvre du nouveau code de l’eau • Le renforcement des capacités par le recrutement et la formation de ressources humaines supplémentaires afin d’accroître les compétences de suivi et de gestion • La mise en œuvre d’actions IEC en direction des ménages ruraux et des communes pour la mise en place des infrastructures d’assainissement • L’intégration effective des populations bénéficiaires dans l’identification, la réalisation, la gestion des projets. En direction des bailleurs de fonds, l’amélioration de l’offre de services sociaux essentiels va impliquer : • un accroissement du volume de l'aide avec un accent particulier sur les secteurs prioritaires définis dans la stratégie de réduction de la pauvreté, notamment les SSE • la poursuite et l’accélération de l'allégement de la dette extérieure afin de permettre au pays de dégager des ressources additionnelles pour le financement des SSE • l’allégement des formalités et des procédures de décaissement des fonds accordés dans le sens du renforcement de la mobilisation de l'aide extérieure au profit des secteurs sociaux.

28

Documents annexes

Finances Publiques - Education - Santé - Eau & Assainissement
-

REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DU BUDGET ET DU DEVELOPPEMENT DES PROVINCES AUTONOMES

Mise à jour de l’étude 20/20
Document

Annexe I

Finances Publiques

Secteur

Rédigé par :

- Alexandre RANDRIANASOLO - Paul Edmond RAKOTONDRAMANANA - Hery RANDRIANASOLO

Décembre 2001

SOMMAIRE
I. TENDANCES ECONOMIQUES ET SOCIALES MAJEURES DEPUIS 1997........3 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. II. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. III. 3.1. 3.2. 3.3. IV. 4.1. 4.2. 4.3. RESULTATS MACRO-ECONOMIQUES ............................................................................3 SECTEUR BUDGETAIRE ................................................................................................4 SECTEUR MONETAIRE..................................................................................................4 SECTEUR EXTERIEUR...................................................................................................5 LES INDICATEURS SOCIAUX.........................................................................................6 APERCU GENERAL DES FINANCES PUBLIQUES............................................7 STRUCTURE ET EVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES ...............................................7 CONTRAINTES EN TERMES DE RECETTES PUBLIQUES ...................................................8 STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES ...............................................9 LE DEFICIT BUDGETAIRE ET SON FINANCEMENT ........................................................10 ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES......................................................11 REPARTITION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES .............................................11 REPARTITION INTER SECTORIELLE (FONCTIONNELLE) DES DEPENSES PUBLIQUES .....12 CONTRAINTES AYANT PESE SUR LES DEPENSES PUBLIQUES ......................................13 RECOMMANDATIONS ..........................................................................................15 EN MATIERE DE RECETTES ........................................................................................15 EN MATIERE DE DEPENSES ........................................................................................15 PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES ................................................................................17

CONCLUSION

LISTE DES GRAPHIQUES GRAPHIQUE 1 : EVOLUTION DU PIB ET DE L’ACCROISSEMENT DEMOGRAPHIQUE GRAPHIQUE 2 : EVOLUTION DU DEFICIT BUDGETAIRE (HORS DONS) GRAPHIQUE 3 : EVOLUTION DU FMG FACE AUX PRINCIPALES DEVISES GRAPHIQUE 4 : EVOLUTION DES OPERATIONS EXTERIEURES LISTE DES TABLEAUX TABLEAU 1 : EVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES TABLEAU 2 : STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES TABLEAU 3 : EQUILIBRE GLOBAL TABLEAU 4 : CLASSIFICATION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES TABLEAU 5 : CLASSIFICATION FONCTIONNELLE DES DEPENSES

1

LISTE DES ABREVIATIONS

ACCT AES CDE COI COMESA DSRP FER IPPTE ITF OGT PADR PAEPAR PIB PNAE PNER PNG PRR STA TBS TNS

: Agence comptable centrale de trésorerie : Alimentation en eau dans le Sud : Contrôle des dépenses engagées : Commission de l’Océan Indien : Marché commun de l’Afrique orientale et australe : Document de stratégie de réduction de la pauvreté : Fonds d’entretien routier : Initiative pour les pays pauvres très endettés : Initiative Transfrontalière : Opérations globales du Trésor : Plan d’action pour le développement rural : Projet pilote d’alimentation en eau potable et d’assainissement en milieu rural : Produit intérieur brut : Plan national pour l’amélioration de l’éducation : Programme national d’entretien routier : Position nette du Gouvernement : Projet régional routier : Secrétariat technique à l’Ajustement : Taux brut de scolarisation : Taux net de scolarisation

2

I.

TENDANCES ECONOMIQUES ET SOCIALES MAJEURES DEPUIS 1997

D’une superficie de 592 000 km2, Madagascar compte plus de 15 millions d’habitants, dont 79% vivent en milieu rural. La population est très inégalement répartie sur l’ensemble du territoire. Le taux d’accroissement annuel moyen de la population est de 3%. Son caractère insulaire et son éloignement des grands courants migratoires mondiaux limitent ses échanges avec l’extérieur. Cette situation fait de Madagascar une zone écologiquement fragile, très dépendante des facteurs climatiques, sujette à des intempéries souvent très ravageuses, principalement les cyclones. Madagascar présente aujourd’hui le visage d’une économie en pleine restructuration et en cours de libéralisation. Cependant, malgré ses atouts naturel, environnemental et culturel, il est classé parmi les pays les plus pauvres avec un revenu par tête de l’ordre de 260 US$. Ainsi, une bonne partie du potentiel économique, humain, historique, géographique et touristique doit encore être valorisée.

1.1.

Résultats macro-économiques

Durant la période 1997-2000, l’économie malgache a affiché des indicateurs macroéconomiques satisfaisants. En effet, le pays a renoué avec la croissance qui a atteint un taux annuel moyen de 4,5%, en 2000. Cependant, comparé au taux d’accroissement démographique de la période (estimé à 3 %), ce taux de croissance économique, bien qu’encourageant, reste encore assez faible pour avoir un impact assez sensible sur le niveau de vie de la population. En effet, un accroissement annuel moyen du PIB par tête d’habitant de 1,3% seulement a été enregistré en 2000. GRAPHIQUE 1 : Evolution du PIB et de l'accroissement démographique
6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 1.0% 0.0% 1997 E v o lu tio n d u P IB 1998 1999 2000

A c c r o is s e m e n t d é m o g r a p h iq u e

Il est cependant réconfortant de constater que désormais les bases d’une croissance durable sont jetées. En effet, les mesures prises ont eu pour effets d’agir sur la structure de l’économie et ont permis de maintenir une croissance positive du PIB en termes réels, couplée avec une inflation maîtrisée à 9,7%. La reprise économique a été soutenue par une forte augmentation du taux brut d’investissement, qui est passé de 11,9% à 17,1% du PIB entre 1997 et 2000, les investissements publics demeurant cependant supérieurs aux investissements privés. Pour ce qui est de l’épargne publique, son niveau a atteint 6,8 % du PIB en 2000 contre 3,6 % en 1997. La croissance ainsi affichée a généré un accroissement de l’emploi et du revenu, ce qui a stimulé la demande intérieure. Ceci a eu pour effet de renforcer les capacités de production en particulier dans les secteurs secondaire et tertiaire, à la faveur des
3

nouveaux investissements. Les capacités de production de ces secteurs ont augmenté respectivement de 2,4% et 0,6%. Les apports des trois secteurs économiques au PIB au cours de la période ont été respectivement de 24,6 % pour le primaire, 2,5 % pour le secondaire et 51,1 % pour le tertiaire. Sous les effets de conditions naturelles défavorables (sécheresse, cyclones, invasions acridiennes), les activités du secteur primaire ont connu une baisse sensible de 11,6%. La part prépondérante du secteur tertiaire d’explique par le développement du tourisme, des transports, des télécommunications et des travaux publics.

1.2.

Secteur budgétaire

Tout au long de la période sous revue, les efforts d’assainissement financier et de restructuration économique, appuyés par les partenaires multilatéraux et bilatéraux au développement ont été poursuivis. Une plus grande ouverture de l’économie au secteur privé a été favorisée. La situation financière de l’Etat s’est réellement améliorée au cours de la période ; mais elle demeure difficile en raison de la faiblesse des capacités de gestion dans ce domaine. GRAPHIQUE 2 : Evolution du déficit budgétaire (hors dons) (milliards FMG)

4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 -500 -1000

1997 RECETTES

1998 DEPENSES

1999 DEFICIT Bre (hors dons)

2000

Sur le plan budgétaire, les recettes publiques, bien que connaissant des performances toujours croissantes en terme de recouvrement, ne sont toujours pas parvenues à couvrir les dépenses. Le déficit budgétaire, hors dons, est ainsi passé de –1.9% du PIB en 1997 à – 2.8% en 1998, à cause de l’importance de l’augmentation des dépenses d’investissement, avant de retomber à –1.8% en 2000. Il a été couvert principalement par, d’une part, des financements exceptionnels, essentiellement constitués par des conversions de dette, des allégements et des reports de paiement de dettes et, d’autre part, par le recours au système bancaire, à l’emprunt public (bons de trésor) et aux recettes des privatisations. Quant à la dette extérieure, son encours s’est fortement accru au cours de la période considérée (+39,1%) en raison de l’accroissement de la dette intérieure et des nouveaux engagements étrangers. Le service de la dette continue de peser lourdement. Cependant, les perspectives de l’accès du pays à l’initiative PPTE donnent beaucoup d’espoir pour un allègement sensible de la dette pour les années à venir.

1.3.

Secteur monétaire

Au titre du secteur de la monnaie, le Franc malagasy (Fmg) s’est relativement déprécié par rapport au DTS et au Dollar américain durant la période observée. La dépréciation

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nominale du Franc malagasy par rapport à ces deux devises a été respectivement de 27,6% et 32,7%. Par contre, par rapport au Franc Français, le Fmg a été stable. La politique monétaire à moyen terme a été caractérisée par l’application d’une politique prudentielle en matière de gestion monétaire grâce à des normes rigoureuses de contrôle du système bancaire et la maîtrise de l'inflation. GRAPHIQUE 3 : Evolution du FMG face aux principales devises.

10000 8000 6000 4000 2000 0 1997 1998
DTS

1999
Franc Français US$

2000

L’amélioration attendue de la position nette du gouvernement (PNG) devrait permettre d’améliorer le niveau des réserves extérieures du pays et d’accroître la masse monétaire grâce à une allocation suffisante du crédit des banques commerciales à l'économie.

1.4.

Secteur extérieur

La mise en œuvre des mesures structurelles et sectorielles visant une grande ouverture de l’économie et la remise en ordre des activités de production ont permis d’améliorer l’efficacité économique. Madagascar a fait des progrès sensibles dans le sens de l’ouverture économique au cours de la période 1997-2000. Le commerce extérieur, ainsi que les échanges avec les groupements régionaux, ont été libéralisés. Le pays a adhéré à la Commission de l’Océan Indien (C.O.I), au Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe (COMESA) et à l’Initiative Transfrontalière, marquant ainsi sa volonté d’accéder à des espaces économiques plus ouvertes. Cependant, au cours de la période sous revue, les tendances du commerce extérieur de Madagascar ont été relativement marquées par une évolution soutenue, bien que faible, des exportations (41,1%) conjuguée avec une expansion des importations (40,9%), entraînant des déficits de la balance commerciale dont le solde est passé de -128,9 millions de DTS en 1997 à -180,8 millions de DTS en 2000, soit une aggravation de 40,3%. Les recettes d’exportation ont accusé le contrecoup de la baisse des cours mondiaux des produits traditionnels (vanille, café, girofle, poivre et cacao) tandis que les importations ont subi l’effet de la hausse du prix du pétrole et des biens d’équipement.

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GRAPHIQUE 4 : Evolution des opérations extérieures (millions DTS)

700 600 500 400 300 200 100 0 -100 -200 1997 1998 1999 2000

EXPORTATIONS

IMPORTATIONS

SOLDE CCIAL

SOLDE COURANT

Quant à la balance courante, elle est restée déficitaire tout au long de cette période. Le déficit s’est nettement aggravé allant de –2,4% du PIB en 1997 à –4,2% du PIB en 2000, à cause principalement de la baisse significative des transferts publics et privés.

1.5.

Les indicateurs sociaux

Des efforts appréciables ont été consentis à ce niveau et un financement accru des secteurs sociaux a été enregistré. Dans l’ensemble, les indicateurs sociaux progressent lentement vers les normes requises. Des améliorations sont constatées au niveau des indicateurs globaux de santé, au cours de la période sous revue, tels que le taux brut de mortalité (18‰ à 13‰), l’espérance de vie à la naissance (52,3 à 58 ans), la couverture vaccinale, ainsi que les indicateurs relatifs à la santé de la mère et de l’enfant (96‰ à 88‰ pour la mortalité infantile) qui, après avoir évolué de manière plus qu’inquiétante jusqu’en 1997, commencent à amorcer une tendance nettement plus favorable. Ceci étant, les indicateurs sur l’état de santé de la population malgache se situent globalement à un niveau légèrement inférieur à la moyenne déjà faible des pays d’Afrique subsaharienne. Par ailleurs, d’une manière générale, le niveau d’éducation de la population s’est améliorée. Ainsi, les taux de scolarisation ont évolué positivement (97,3% à 107,3%), renforcé en cela par une bonne tenue du taux d’admission (TBS : 103,6-107,3% et TNS : 68,2-72,0%), malgré une légère détérioration du taux d’encadrement (ratio élèves/maître : 51 à 53). En matière d’eau potable, le taux de desserte s’est amélioré en milieu rural, grâce à une politique d’investissement exceptionnelle dans le secteur. Cependant, en milieu urbain, ce taux a évolué à la baisse.

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II.

APERCU GENERAL DES FINANCES PUBLIQUES

Dans la pratique, la collecte des statistiques financières à Madagascar est une épreuve extrêmement difficile car les circuits financiers sont littéralement bouchés et désarticulés. Cependant, la difficulté ne provient pas de l’absence de données et d’informations. En effet, ces dernières sont disponibles au niveau des services mais de façon disparate. D’où l’importance qu’il y a à intégrer les circuits financiers de manière à ce qu’ils permettent d’assurer la nécessaire fluidité dans la circulation des statistiques financiers afin de les drainer à bonne date et dans de bonnes conditions vers un centre de traitement désigné dans la sphère des finances qui sera véritablement responsabilisé pour la centralisation et le traitement des données.

2.1.

Structure et Evolution des recettes publiques

L’analyse des recettes montre une nette amélioration des résultats au cours de la période 1997-2000. De l’ordre de 12 % en moyenne entre 1995-1997, le taux d’accroissement moyen des recettes courantes (y compris dons) a atteint 19,5 % au cours de la période 1997-2000, soit en moyenne 11 % du PIB nominal. Dans l’ensemble, le taux de réalisation des recettes est satisfaisant car elle tourne autour de 88% de la prévision. TABLEAU 1 : Evolution des recettes publiques (milliards de Fmg)
RUBRIQUES 1997 Variation annuelle 1998 Variation annuelle 1999 2666.8 11.41% 2579.5 96.73% 75.05% 11.03% 87.3 3.27 2.54% 99.5 2.90% 0.43% 670.6 19.51% 2.87% 436.90 Variation annuelle 15.03% 15.22% Taux de croissance moyenne (%) 3067.7 19.71 11.69% 2972.1 20.75 96.88% 74.95% 11.33% 95.6 17.52 3.12% 2.41% 178.9 4.54 4.51% 0.68% 719.00 7.50 18.13% 2.74% 3 965.60 16.90 2000

Recettes budgétaires 1746.8 23.46% 2156.6 23.66% % du PIB 9.68% 10.60% Recettes fiscales 1687.9 17.57% 1984.4 29.99% % des recettes budgétaires 96.63% 92.02% % des recettes totales 68.00% 69.28% % du PIB 9.35% 9.75% Recettes non fiscales 58.9 192.36% 172.2 -49.30% % des recettes budgétaires 3.37% 7.98% % des recettes totales 2.37% 6.01% Dons 156.6 -61.81% 59.8 66.39% % des recettes totales 6.31% 2.09% % du PIB 0.87% 0.29% Recettes d'investissement 578.8 11.97% 648.1 3.47% % des recettes totales 23.32% 22.63% % du PIB 3.21% 3.19% TOTAL 2 482.20 15.40% 2 864.50 19.98% 3 Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)

9.51%

79.80%

7.22%

15.38%

2.1.1 Les recettes budgétaires propres de l’Etat Dans le cadre global de la politique d’assainissement des finances publiques, les efforts accomplis en matière de recouvrement et de renforcement de l’Administration fiscale et douanière, ont permis d’atteindre chaque année un niveau de recouvrement plus élevé. Les recettes budgétaires se sont accrues en moyenne de 19,71% par an au cours des quatre années considérées. Les recettes fiscales constituent la ressource principale de l’Etat avec un niveau compris en moyenne entre 68% et 75% des recettes publiques, soit 9% à 11% du PIB. Celles-ci sont
7

en outre largement tributaires de la fiscalité externe, en ce sens que les recettes provenant de l’importation, principalement celles réalisées par l’administration des douanes en constituent l’essentiel (56.5%). L’on devra toutefois noter qu’en 2000, l’inversion du ratio des recettes douanières sur les recettes fiscales totales a été réalisée fin 2000 (51% à 49%). Ceci est du fait des engagements pris dans le cadre de la coopération régionale (COMESA, ITF, COI…). Cependant, dans l’immédiat, les réformes engagées dans le secteur se sont traduites par des manques à gagner souvent importantes, suite à la politique de désarmement tarifaire induite par les accords de coopération régionale. Ce qui a entraîné un net regain des impôts internes, soutenu par de bonnes performances des impôts sur les biens et services grâce à la politique de réforme et de modernisation de l’administration fiscale, l’élargissement de l’assiette fiscale par l’intégration progressive du secteur informel, la mise en effectivité de l’impôt synthétique perçu à partir des activités lucratives, la promotion des exportations et diverses incitations fiscales. Les effets de ce train de mesures ont eu une incidence favorable sur le taux de pression fiscale (recettes fiscales / PIB) qui a ainsi régulièrement progressé pour passer de 9,3 % en 1997 à 11,3 % en 2000. Ce niveau reste cependant inférieur à ceux de la plupart des pays similaires qui oscille entre 12 et 15 %. Les recettes non fiscales représentent 3,37% des recettes budgétaires en 1997 et 3,12% en 2000, soit 0,4% du PIB. Par rapport à l’ensemble des recettes de l’Etat, ce taux a été en moyenne de l’ordre de 3,3% environ entre 1997 et 2000. 2.1.2 Les dons Pendant l’ensemble de la période, la progression des dons a été plus faible comparativement aux autres types de recettes, allant de156.6 milliards en 1997 à 178.9 milliards en 2000, représentant une croissance moyenne de 3,38%. Ils ont ainsi contribué à hauteur de 4 % en moyenne aux recettes publiques, surtout en 2000 (4,5%), et ont représenté 0,6 % du PIB au cours de la période. La faiblesse de ce taux d’accroissement dénote les lenteurs dans les procédures de mobilisation des ressources extérieures. Bien entendu, les procédures de décaissement avec certains partenaires sont complexes et lourdes, mais des dispositions devront être prises au niveau des structures en charge de ces opérations (gestionnaires de projets) afin de les réglementer et de mieux suivre leur exécution. 2.1.3 Les recettes en capital (ou d’investissement) Les recettes en capital sont constituées principalement, du moins pendant la période considérée, par les contributions extérieures. D’une année à l’autre, ces recettes se sont accentuées en volume avec à un rythme moyen de 5,57%, caractérisé par une contribution exceptionnelle des partenaires du pays en 2000. Cependant, leur apport dans les recettes publiques globales a diminué régulièrement pour ne représenter que 18,13% en 2000, soit encore 2,74% seulement du PIB.

2.2.

Contraintes en termes de recettes publiques

Malgré ces résultats encourageants, l’augmentation des recettes reste encore entravée par de nombreuses difficultés organisationnelles dont principalement : - l’insuffisance des rencontres techniques entre l’ensemble des directions et services techniques relevant de la sphère des finances et du budget (y compris la banque centrale) pour une politique fiscale plus dynamique et plus efficace ;
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- l’absence d’un recensement fiscal périodique et les difficultés liées à l’informatisation des opérations de la chaîne des recettes. - l’insuffisance de l’effectif des Directions Générales des Douanes et de l’Impôt due à la politique de gel net appliquée en matière de recrutement.

2.3.

Structure et Evolution des dépenses publiques

Les dépenses publiques comprennent les dépenses budgétaires, celles des budgets annexes et fonds spéciaux du Trésor, ainsi que les dépenses extrabudgétaires. TABLEAU 2 : Structure et évolution des dépenses (milliards FMG)
RUBRIQUES 1997 Variation annuelle 22,52% 1998 Variation annuelle 17,96% 1999 Variation annuelle -4,31% 2000 Taux de croissance moyenne 11,41%

Dépenses budgétaires % du PIB % des Dépenses publiques Dépenses CPT et BA % du PIB % des Dépenses publiques TOTAL

2 888,10 16,00% 94,73% 160,60 0,89% 5,27%

3 538,50 17,39% 95,01% 185,70 0,91% 4,99%

4 173,90 17,85% 95,51% 196,20 0,84% 4,49% 4 370,10

3 993,90 15,22% 93,92% 258,70 0,99% 6,08% 4 252,60

15,63%

5,65%

31,86%

17,22%

3 048,70 22,16% 3 724,20 Source : Opérations Globales du Trésor (OGT)

17,34%

-2,69%

11,73%

En terme nominal, les dépenses de l’Etat n’ont cessé d’augmenter sur la période sous revue, de 3048,7 milliards en 1997 à 4252,6 milliards en 2000 soit en moyenne une évolution de 11,7% et représentant 17,6% du PIB. En terme réel, les dépenses totales se sont élevées à 368,9 milliards en 2000 contre 345,5 milliards en 1997, indiquant une croissance annuelle moyenne de 2,2% et représentant par rapport au PIB une proportion de 17,5%. Dans la pratique, des écarts importants subsistent entre les prévisions budgétaires et les paiements effectifs. En effet, en moyenne 81% des dépenses prévues sont engagées et 78,1% de celles engagées sont effectivement payées. Les paiements au titre des dépenses budgétaires se sont également accrus en moyenne de 23,5% au cours de la période, soit un rythme plus élevé que celui des recettes budgétaires qui a été de 20,8% durant la même période. Des dépassements sont parfois observés par rapport aux prévisions en ce qui concerne les dépenses de personnel. Ce qui appelle à une maîtrise plus accrue des effectifs de la fonction publique et un renforcement des capacités de prévisions budgétaires. Quant aux dépenses des budgets annexes et comptes spéciaux, elles ont évolué en moyenne à un rythme de 17,2% par an entre 1997 et 2000.

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2.4.

Le déficit budgétaire et son financement

La couverture du déficit budgétaire est très importante pour l'équilibre économique d'ensemble. D'où toute l'importance de maintenir ce déficit à un niveau soutenable exprimé en pourcentage du PIB. Grâce notamment à l’instauration d’un système de régulation des dépenses en fonction de la rentrée de recettes, lequel a permis d’éviter tout dérapage budgétaire, on constate que, depuis 1997, la balance courante accuse régulièrement un excédent plus ou moins important, situation jamais vécue depuis 1992. TABLEAU 3 : Equilibre global (en milliards de FMG)
RUBRIQUES 1997 Variation annuelle 1998 Variation annuelle Variation annuelle 15,03% 79,80% -8,64% 447,87% 293,86% 7,22% 2,34% -1,02% -75,22% -96,15% 2000 3067,7 178,9 2310 757,7 2,9 936,6 3,6 719 1684 -965 -3,7 -207,3 -0,8 -28,4 -0,1 Taux de croissance moyenne 9,21% 31,52% 3,45% 52,72% 47,27% 2,63% 2,58% 2,54% -27,09% -54,69%

Recettes courantes 1746,8 23,46% 2156,6 23,66% 2666,8 Dons 156,6 -61,81% 59,8 66,39% 99,5 Dépenses courantes 1649 22,33% 2017,3 25,34% 2528,5 Balance courante hors Dons 97,8 42,43% 139,3 -0,72% 138,3 % du PIB 0,5 0,7 0,6 Balance courante (yc. Dons) 254,4 -21,74% 199,1 19,44% 237,8 % du PIB 1,4 1 1 Recettes d'investissement 578,8 11,97% 648,1 3,47% 670,6 Dépenses d'investissement 1239,1 22,75% 1521 8,19% 1645,5 Balance opération d'investiss. -660,3 32,20% -872,9 11,69% -974,9 % du PIB -3,7 -4,3 -4,2 Balance globale hors Dons -562,5 30,42% -733,6 14,04% -836,6 % du PIB -3,1 -3,6 -3,6 Balance globale (yc. Dons) -405,9 66,00% -673,8 9,39% -737,1 % du PIB -2,2 -3,3 -3,2 Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT) Balance globale = Balance courante + balance opération d'investissement

Par contre, la balance des opérations d’investissement demeure chroniquement déficitaire. Ce solde déficitaire en matière d’investissement qui a atteint 3,7% du PIB en 2000 est à l’origine du déficit global qui varie entre 2,2% et 0,1% du PIB de 1997 à 2000. Le déficit a été financé principalement par les conversions de dette, les allégements ou l’accumulation d’arriérés de paiement de dettes, et les recettes de privatisation.

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III.

ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES

D’une manière globale, les dépenses publiques n’ont pas été maîtrisées avant 1997. Aussi, des mesures, articulées autour du suivi et du contrôle budgétaire, ont été prises en 1998 puis renforcées en 1999. Ces mesures ont influencé l’évolution des allocations de crédits et le ratio dépenses publiques/PIB.

3.1.

Répartition économique des dépenses publiques

TABLEAU 4 : Classification économique des dépenses publiques (en milliards de FMG)(*)
RUBRIQUES Dépenses courantes % des dépenses Salaires et trait. % des dépenses courantes Hors solde : Biens et Services % des dépenses courantes Transfert et Subv % des dépenses courantes Intérêts de la dette % des dépenses courantes Dépenses en capital % des dépenses Financement local Financement ext. Autres dépenses TOTAL 1997 1 549,40 0,54 696,60 0,45 638,37 269,70 0,17 368,50 0,24 214,60 0,14 1 239,10 0,43 337,00 902,10 99,60 2 888,10 variation annuelle 29,56% 18,65% 31,47% 16,76% 42,25% 59,27% 14,27% 6,97% 16,99% -90,06% 18,87% 1998 2 007,40 0,58 826,50 0,41 839,26 314,90 0,16 524,20 0,26 341,80 0,17 1 415,90 0,41 360,50 1 055,40 9,90 3 433,20 variation annuelle 5,10% 21,08% -17,26% 32,55% -47,20% 21,39% 8,84% -1,61% 12,40% 4129,29% 18,53% variation annuelle 2 109,80 7,57% 0,52 1 000,70 13,46% 0,47 694,40 9,74% 417,40 17,87% 0,20 276,80 -2,53% 0,13 414,90 -10,24% 0,20 1 541,00 -8,70% 0,38 354,70 72,74% 1 186,30 -33,04% 418,70 -90,35% 4 069,50 -8,66% 1999 2000 2 269,60 0,61 1 135,40 0,50 762,02 492,00 0,22 269,80 0,12 372,40 0,16 1 407,00 0,38 612,70 794,30 40,40 3 717,00 Taux de croissance moyenne 10,01% 12,99% 4,53% 16,22% -7,50% 14,77% 3,23% 16,12% -3,13% -20,19% 6,51%

Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT) (*) Dépenses sans IPPTE

3.1.1 Les dépenses de fonctionnement Les dépenses de fonctionnement ont représenté en moyenne 57,4% de l’ensemble de dépenses de l’Etat, du fait principalement des dépenses de salaires (34,5%) et de biens et services (34,3%). Le volume global des dépenses de solde s’est accru de 15,2% en moyenne à cause des recrutements massifs d’instituteurs, l’intégration de nouvelles promotions de gendarmes et les mesures d’accroissement du solde indiciaire. Les biens et services quant à eux, ont progressé de 22,4%, alors que les transferts courants et subventions ont connu un recul de 2,4%. La dette extérieure demeure encore un fardeau pour l’économie avec un encours représentant 93,3% du PIB au 31 décembre 1999 et le service de la dette, bien qu’en diminution (-22,2%), atteint 12,3% des recettes fiscales et 8,6% des recettes d’exportation. Les intérêts représentent 53,7% du service de la dette et 1,4% du PIB en 2000. Toutefois, le paiement net de la dette tend à baisser au cours de la période étudiée (39,2% en 1999) grâce aux importantes réductions de dette extérieure en 1997 et en 2000 notamment dans le cadre du Club de Paris et de la 7ème Commission mixte franco-malgache de mai 2000. Cette tendance devrait encore se renforcer avec la mise en œuvre de l’initiative PPTE à laquelle le pays a été admis. Globalement, la tendance continuelle à la hausse des dépenses courantes est essentiellement due : i) à l’accroissement des dépenses du personnel consécutif à l’augmentation et à la décompression des salaires des fonctionnaires en 1998 ; ii) à
11

l’augmentation des dépenses relatives à la lutte antiacridienne ; iii) aux importants règlements des arriérés de paiement des intérêts de la dette ; iv) aux charges supplémentaires engendrées, en 1999, par le retard du rapatriement de personnels des ambassades en service dans les représentations extérieures de Madagascar ; v) aux dépenses consacrées aux réformes de la justice, et vi) aux moyens de fonctionnement alloués aux Provinces Autonomes et leurs démembrements. 3.1.2 Les dépenses d’investissement Les dépenses consacrées aux investissements n’ont cessé de croître au cours de la période sous revue et ont représenté en moyenne 42,6% des dépenses globales de l’Etat. Il faut relever que ces dépenses se sont conjuguées avec l’effort de la communauté internationale qui représente 66,7% des investissements, traduisant là encore la forte dépendance du pays vis-à-vis de ses partenaires extérieurs. L’évolution plus ou moins importante des dépenses en capital s’explique en partie par l’afflux des financements extérieurs, mais est aussi liée à la politique de réduction de la pauvreté qui a favorisé une série de dépenses à travers : i) les dépenses du secteur social par le renforcement des crédits alloués aux divers projets ayant une incidence directe sur le niveau de vie de la population (le PNAE, le Plan directeur de la santé, le PAEPAR, l’AES et le projet d’électrification rurale) ; ii) les dépenses du secteur « Infrastructures », comprenant d’une part les travaux d’aménagement du territoire, d’assainissement et de développement urbain (Plaine d’Antananarivo, réhabilitation des Ports et Aéroports...), et d’autre part les projets routiers (PNER, FER,PRR, etc.) ; iii) les dépenses du secteur productif liées aux projets de développement rural, dont le PADR (Programme d’Action pour le Développement Rural) ; et iv) les dépenses du secteur administratif qui contribuent essentiellement aux efforts du Gouvernement en matière de bonne gouvernance, notamment la mise en place des Provinces Autonomes et l’assainissement des finances publiques.

3.2.

Répartition inter sectorielle (fonctionnelle) des dépenses publiques

Dans l’ensemble, les dépenses consacrées aux services économiques représentent la plus grande part des dépenses de l’Etat (en moyenne plus de 50,8%) et varient de 15,7% par an. En terme de fonctionnement, cette catégorie de services bénéficie en moyenne de 38,4% des dépenses courantes de l’Etat par an. En terme d’investissement, leur part représente 67,8%, soit 4,7% du PIB. Les services publics généraux, bien qu’en diminution en raison de la suppression définitive des dépenses interministérielles en 2000, constituent le deuxième poste de consommation budgétaire avec 24,8% des dépenses publiques totales et 33,4% des dépenses courantes. En matière d’investissement, ces services sont dotés à concurrence de 13%, représentant seulement 0,9% du PIB. Cela s’explique par le fait que ce sont des services beaucoup plus administratifs.

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TABLEAU 5 : Classification fonctionnelle des dépenses (en milliards de Fmg)
variation annuelle 0,46% variation annuelle -1,43% variation annuelle -5,58% -5,98% -19,10% -15,39% -9,40% -29,25% -8,64% 27,05% -9,12% -50,24% 27,40% 48,19% 27,87% 2,35% Taux de sroissance moyenne -1,67% 20,22% 7,96% 8,36% 6,56% 6,23% 8,79% 11,60% 3,87% -2,83% 19,58% 31,21% 28,41% 7,97%

1998 RUBRIQUES 1997 SERVICES PUBLICS GENERAUX 702 705,2 % du Total 42% 42% SERVICES ECONOMIQUES 490 50,84% 739,1 47,31% % du Total 29% 44% Ressources naturelles et énergie 5,3 3,77% 5,5 61,82% SERVICES SOCIAUX 457 -51,23% 222,9 234,05% % du Total 27% 13% Santé 118,8 3,79% 123,3 37,15% Education de base 234,2 36,55% 319,8 31,80% TOTAL FONCTIONNEMENT 1649 1,10% 1667,2 51,66% SERVICES PUBLICS GENERAUX 152 44,28% 219,3 -15,37% % du Total 12% 14% SERVICES ECONOMIQUES 879,8 22,63% 1078,9 4,45% % du Total 70% 70% Ressources naturelles et énergie 58,9 50,59% 88,7 18,94% SERVICES SOCIAUX 207,4 7,47% 222,9 49,35% % du Total 16% 14% Santé 63,4 18,45% 75,1 68,84% Education de base 57,7 1,21% 58,4 110,10% TOTAL INVESTISSEMENTS 1239,2 22,75% 1521,1 8,17% Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)

1999 695,1 27% 1088,8 43% 8,9 744,6 29% 169,1 421,5 2528,5 185,6 11% 1126,9 68% 105,5 332,9 20% 126,8 122,7 1645,4

2000 656,3 28% 1023,7 44% 7,2 630 27% 153,2 298,2 2310 235,8 14% 1024,1 60% 52,5 424,1 25% 187,9 156,9 1684

Les services sociaux, dotés en moyenne de 24,4% de crédits, demeurent toujours moins dotés que les services publics généraux et les services économiques, même si les ressources qui leur sont consacrées sont en progression d’une année à l’autre (évolution de 17,7% contre 12,7% pour l’ensemble des dépenses). En terme de dépenses de fonctionnement, ces services représentent 28,2% des dépenses courantes de l’Etat. Les dépenses consacrées aux investissements dans ces secteurs représentent 19,2%, atteignant 1,3% du PIB. Ainsi, l’allocation aux Services Sociaux Essentiels (SSE), par l’intermédiaire des secteurs ressources naturelles et énergie, santé et éducation de base, tend progressivement à augmenter. Il faut cependant remarquer que la répartition des crédits au sein d’un département ministériel, qu’il soit à caractère social ou non, s’effectue le plus souvent d’une manière plus ou moins systématiquement égalitaire. Mais à noter qu’un grand pas a été franchi en 1999 quand les autorités budgétaires ont décidé de restructurer la répartition des dépenses en faveur des secteurs sociaux, notamment l’éducation et la santé. Cette restructuration a permis l’allocation en 2000 d’un crédit de fonctionnement de 47 milliards et un transfert aux communes de 21 milliards de Fmg au profit de ces secteurs.

3.3.

Contraintes ayant pesé sur les dépenses publiques

La procédure d’exécution des dépenses publiques rencontre beaucoup des difficultés malgré tous les efforts réalisés et ceux en cours. En effet, l’inexistence d’une structure pour la centralisation des données et l’absence d’une comptabilité administrative régulière des dépenses budgétaires posent des problèmes de collecte d’informations et de données relatives aux dépenses budgétaires. Par ailleurs, la lenteur du processus d’informatisation du circuit d’exécution des dépenses, ainsi que la défaillance constatée au niveau de la confrontation des chiffres relatifs à l’exécution des dépenses budgétaires entre le chargé du contrôle financier, les ordonnateurs et les comptables entravent la
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bonne marche du suivi des opérations des dépenses de l’Etat. Enfin, d’une manière générale, les contrôles a priori et a posteriori prévus par les textes ne fonctionnement pas efficacement, d’autant plus que la mission de contrôle financier est exercée de façon très diffuse entre les dépenses engagées et les comptables assignataires du trésor. En tout état de cause, le Gouvernement malgache s’était engagé à améliorer la transparence, la responsabilisation et l’efficacité dans l’exécution du Budget et de la gestion de la Trésorerie. Aussi, des mesures d’assainissement des finances publiques ontelles été prises dès 1996 et ont connu leur plein effet en 1998-1999, ces mesures sont focalisées sur les axes suivants : - la réforme législative et réglementaire, financière et comptable des Etablissements Publics Nationaux, - la réforme de la réglementation sur les marchés publics, - la déconcentration budgétaire par la création des bureaux de sousordonnancement, la mise en œuvre du système de délégation des crédits et le renforcement de la gestion budgétaire au niveau excentrique, - la mise en chantier et la mise en application effective du Plan Comptable des Opérations Publiques pour 2000, - le recensement du personnel de l’Etat à partir duquel on a pu mettre à jour les effectifs budgétaires qui ont passé de 117.131 agents en 1997 à 131.363 agents en 2000. Le nombre d’emploi dans la fonction publique s’est par conséquent accru de 12,2%. - la mise en place d’un système de suivi des ordonnancements et des aménagements de crédits, - la confection d’un tableau de bord périodique pour le suivi des recettes et des dépenses, en relation avec la situation de la Trésorerie.

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IV.

RECOMMANDATIONS

Globalement, la maîtrise effective des Finances Publiques suppose le strict respect de l’orthodoxie financière tant en matière de recettes qu’en termes de dépenses. Pour ce faire, le renforcement et l’amélioration des recettes de l’Etat doivent être accompagnés par une meilleure utilisation desdites ressources. Vu le caractère prioritaire et urgent de chacune des recommandations, il serait souhaitable que la réalisation des mesures préconisées ci-après soit effective dans les trois prochaines années:

4.1.

En matière de recettes

Les efforts entrepris en matière d’amélioration de recettes doivent être poursuivis, notamment : : l’allocation de façon rationnelle d’une prime selon les performances des agents du fisc ; : le renforcement des ressources humaines des Administrations fiscale et douanière ; : la formation des agents du fisc tant au niveau de l’Etat qu’au niveau des Provinces Autonomes ; : l’élargissement de l’assiette fiscale par l’exploitation systématique des gisements fiscaux ; : l’étude d’une politique fiscale scolaire et sanitaire. En outre, à court ou moyen terme, il faudrait procéder à: : l’allégement des procédures de paiement par les contribuables (exemple réduire le nombre de taux d'imposition – regrouper dans la mesure du possible le paiement de toutes les taxes) ; : renforcement, par l'allocation de crédit de fonctionnement assez consistant, des services du fisc ayant effectué des efforts sur le recouvrement ; : l’achèvement de l'informatisation des régies financières, : la création d’un fichier unique d’identification des contribuables ; : Renforcement des moyens de contrôle pour éviter toute diminution d’entrée de recette douanière ; : l’accessibilité du futur fichier unique dans les services des douanes, des impôts et du Trésor et mise à jour régulière par un service reconnu par les ministères chargé du budget et chargé des finances ; : la lutte contre l’incivisme fiscal et la fraude fiscale .

4.2.

En matière de dépenses

Pour que les procédures de gestion budgétaire soient davantage performantes, il est recommandé la poursuite, voire même le renforcement, des mesures déjà entamées et la mise en application des solutions déjà envisagées par les autorités budgétaires, notamment :

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: le renforcement du Tableau de bord de suivi des recettes, des dépenses et de la trésorerie ; : l’urgence de l’opérationnalisation du Conseil de Discipline Budgétaire et Financière ; : le renforcement des institutions d’inspection et de contrôle par le biais notamment du recrutement d’effectif et d’augmentation de l’allocation budgétaire ; : le renforcement de la capacité institutionnelle par le développement des ressources humaines notamment pour les Secteurs Sociaux Essentiels (SSE) dans le cadre de la décentralisation ; : la mise en place d’un groupe de travail pour assurer le suivi du tableau de bord social ; : la reprise de la revue des dépenses publiques. Hormis ces mesures qui sont déjà en cours, d’autres mesures méritent également d’être engagées, dont entre autres: : l’adoption et la promulgation à temps de la Loi de Finances Initiale pour permettre une exécution normale du Budget. : le renforcement du respect du principe de l’annualité budgétaire, par la limitation des dérogations sur les dates de clôture es opérations budgétaires, par la réduction de la période complémentaire et par la maîtrise des reports de crédits. : la conception et la mise en œuvre d’une réglementation rigoureuse pérenne et stable en matière d’exécution du budget. : la sensibilisation et la formation continue des intervenants dans le système d’exécution budgétaire (gestionnaires, contrôleurs, sous ordonnateurs et comptables, usagers de l’Administration) et la professionnalisation de la fonction budgétaire. : la mise à disposition de documentation appropriée (manuels de procédures budgétaires et comptables, d’exécution et de contrôle du budget). : Assurer le strict respect du calendrier de préparation et d’exécution budgétaire et arrêter la durée de la période complémentaire.

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4.3.
Rubriques

Plan d’actions prioritaires
Activités - Simplification du taux d’imposition, Date Observations

Accroissement des recettes

- Relever la prime de performance des agents du fisc et de la Douane, - Recrutement et formation des agents du fisc et de la Douane - Informatisation des Régies financières. - Intégration du circuit des dépenses, - Mise en place d’un système de pénalisation des agents défaillants de la chaîne des dépenses, - Avancer la calendrier de préparation budgétaire à fin premier trimestre, - Elaboration budget-programme dans les ministères sociaux. - Allocation suffisante de budget de fonctionnement et d’investissement y compris le budget de mission - Recrutement d’effectifs complémentaires : Inspecteurs d’Etat, Contrôleur d’Etat, personnel de cadre A (catégorie 8, ingénieur informaticiens, ingénieurs de travaux de bâtiment - Révision à la hausse du taux des indemnités de déplacement à l’instar de celle accordée à la Brigade d’Inspection du Trésor et aux agents du Secrétariat Technique à l’Ajustement (STA) : 175.000 Fmg par jour - Amélioration du taux des primes de rendement. - Equipement en matériel adapté au logiciel existant y compris le serveur, - Liaison en réseau avec le CDE, le Trésor et l’ACCT, - Formation en macro-économie à l’extérieur.

Effective pour la Douane mais application après sensibilisation pour les impôts. Effectif mais toujours en fonction de la réalisation de l’objectif. Au moins 1.500 agents pour la Douane pendant les 3 prochaines années. A besoin de l’appui des partenaires. 14 régies financières En 2004 En 2004 En 2004 En 2004

Suivi de l’exécution

En cours d’étude. En cours de réalisation pour les inspecteurs et contrôleurs d’Etat mais au stade d’étude pour le personnel de cadre A. En cours d’étude.

Contrôle

des

dépenses

En cours d’étude.

Centralisation des données

Année 2003. Année 2003. Au cours de l’année 2002.

Les 3 ont besoin de l’appui du PNUD et/ou des autres partenaires.

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CONCLUSION
Les efforts du Gouvernement pour améliorer la situation des Finances publiques ont été axés d’une part sur le renforcement des ressources de l’Etat, notamment par l’amélioration du recouvrement des recettes, et d’autre part sur la maîtrise des dépenses publiques. D’une manière générale, une amélioration significative de l’économie malgache est palpable à travers les indicateurs et laisse prévoir une perspective meilleure, et ce, malgré quelques faiblesses constatées dans certains domaines, comme la baisse de la capacité d’absorption des crédits relevée en matière d’exécution des dépenses. Cette situation traduit la ferme volonté du Gouvernement à aller toujours de l’avant. Cependant, des gros efforts restent à accomplir pour une croissance soutenue et durable. Les secteurs sociaux, notamment l’éducation et la santé, figurent parmi les grands bénéficiaires de ces mesures, et l’allocation de crédits au profit des services sociaux essentiels s’est nettement améliorée. Cette volonté du Gouvernement en matière de renforcement des services sociaux avait déjà été explicitement affichée dans le Document Intérimaire de Stratégie de Réduction de la Pauvreté. Bien que les résultats soient très encourageants, il faut reconnaître que la situation financière de l'Etat demeure encore très fragile et que les ressources allouées aux SSE sont encore insuffisantes pour une lutte efficace contre la pauvreté . Priorité absolue doit donc être accordée à la lutte contre la pauvreté, à travers les SSE, et pour venir à bout de ce fléau, il est nécessaire de parvenir à une croissance solide. C’est la raison pour laquelle les programmes de réformes économiques doivent être poursuivis et même renforcés, afin de permettre à l'Etat plus de ressources au financement des services essentiels de base.

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REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SECONDAIRE ET DE L’EDUCATION DE BASE

Mise à jour de l’étude 20/20
Document

Annexe II

Education

Secteur

Rédigé par :

- Albert RAFALIMANANA - Arsène RAVELO

Décembre 2001

SOMMAIRE

Pages

Introduction .............................................................................................................................. 2 I Analyse des dépenses budgetaires concacrées à l’éducation............................................. 3 1.1 Structure et évolution des dépenses budgétaires de l’éducation ...................................... 3 1.2 Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation ........................................................ 4 1.3 Aides extérieures .............................................................................................................. 5 1.4 Analyse d’impact de l’offre d’éducation.......................................................................... 5 1.5 Incidence des dépenses d’éducation................................................................................. 6 II Perspectives et recommandations..................................................................................... 9 2.1 Les besoins de ressources additionnelles pour l’éducation de base ................................. 9 2.2 Programme d’actions à entreprendre dans le cadre d’un financement additionnel.......... 9 2.3 Programmation des activités et coûts estimatifs ............................................................ 13 2.4 Recommandations ............................................................................................................ 9 ANNEXE : Evolution du budget de l’Etat de 1997 à 2000................................................. 17
LISTE DES TABLEAUX Tableau 1: Indicateurs de ressources du MINESEB................................................................................3 Tableau 2: Répartition des dépenses budgétaires d’éducation de 1997 à 2000 .......................................4 Tableau 3: Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation ..............................................................4 Tableau 4: Evolution des parts des aides extérieures...............................................................................5 Tableau 5 : Evolution des effectifs et du budget de le SSE de 1997 à 2000............................................6 Tableau 6: Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999 .....................................6 Tableau 7: Distribution des dépenses d’éducation des ménages par élève ..............................................7 Tableau 8: Dépenses scolaires moyennes annuelles des ménages par enfant scolarisé du primaire en 1997 et 1999 (en Fmg).............................................................................................................................7 Tableau 9: Incidence des dépenses d’éducation sur les dépenses des ménages ......................................7 Tableau 10: Incidence des dépenses publiques suivant les catégories socio-économiques.....................8 Tableau 11: Etudes sur la demande .......................................................................................................13 Tableau 12: Information-éducation-communication à l’attention des communautés et parents défavorisés sur l’importance de l’éducation ..........................................................................................13 Tableau 13: Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à relever pour la scolarisation des enfants les plus pauvres..................................................................................13 Tableau 14: Opération d’acte de naissance............................................................................................13 Tableau 15: Augmentation de la capacité d’accueil ..............................................................................14 Tableau 16: Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplet..............................................................14 Tableau 17: Recrutement des enseignants .............................................................................................14 Tableau 18: Mise en place d’un programme spécial pour améliorer la participation des enfants les plus démunis (NEUM) et développement de préscolaire ..............................................................................14 Tableau 19: Renforcement du système de motivation à l’instar des indemnités d’éloignement ...........14

i

Tableau 20: Construction de logements des enseignants et bureaux .....................................................14 Tableau 21: Amélioration de la compétence des enseignants................................................................15 Tableau 22: Augmentation du nombre d’écoles de formation initiale (Ecoles normales niveau 1 : un EN1 par ex-préfecture............................................................................................................................15 Tableau 23: Renforcement des 37 CRPP :.............................................................................................15 Tableau 24: Dotation de manuels scolaires et guides pour les enseignants...........................................15 Tableau 25: Développement et amélioration de la capacité managériale des directeurs des EPP dans le domaine de suivi et encadrement...........................................................................................................15 Tableau 26: Institution de structures d’incitation appropriée pour un meilleur ciblage des zones rurales ...............................................................................................................................................................16 Tableau 27: Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base ..........................................16 Tableau 28: Coût relatif à l’alphabétisation...........................................................................................16

ii

LISTE DES ABREVIATIONS CEG CiSco CRESED CRPP DCPE DIRESEB DPE DSRP EBE EPP ENNI EPM EPP EPT FID IEC MINESEB MINETFP MINESUP PADEPP PIB PNAE SSE TNS ZAP : Collège d’ Enseignement Général : Circonscription Scolaire : Crédit pour le Renforcement du Secteur Educatif : Centre de regroupement et de perfectionnement pédagogique : Document Cadre de Politique Economique : Direction Inter-Régionale de l'Enseignement Secondaire et de l'Education de Base : Direction de la Planification de l'Education : Document de stratégie de réduction de la pauvreté : Education de base essentielle : Ecole Primaire Publique : Ecole Normale Niveau 1 : Enquête auPrès des Ménages : Ecole Primaire Publique : Education Pour Tous : Fonds d'Investissement pour le Développement : Information Education Communication : Ministère de l'Enseignement Secondaire et de l'Education de Base : Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle : Ministère de l'Enseignement Supérieur : Partenariat pour le Développement des Ecoles Primaires Publiques : Produit intérieur brut : Programme National pour l'Amélioration de l'Enseignement : Services sociaux essentiels : Taux net de scolarisation : Zone d'Administration pédagogique

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INTRODUCTION Le présent rapport s’inscrit dans le cadre du suivi de la mise en oeuvre de l’initiative 20% 20% recommandée par le Sommet mondial de développement social tenu à Copenhague, en Mars 1995. L’objectif de cette initiative est de parvenir à réduire la pauvreté qui sévit dans les pays sous développés et ce, en misant sur une restructuration des budgets nationaux et de l’aide extérieure. Cette restructuration sera orientée principalement vers l’augmentation des financements consacrés aux services sociaux essentiels dispensés par l’éducation, la santé, et l’eau et l’assainissement. Consacré à l’ éducation de base essentielle (EBE) – préscolaire, primaire et alphabétisation –, le présent rapport vise à mesurer l’évolution de la situation pour la période 1997-2000 tant au point de vue de son financement que du point de vue de l’impact des réformes entreprises. L’objectif principal de ce rapport consiste à avoir une vision la plus exhaustive possible des dépenses publiques consacrées à l’éducation de base, qu’ils proviennent des ressources publiques internes ou de l’aide extérieure. Par conséquent, ce rapport analysera l’évolution, l’efficacité et l’équité des ces dépenses, aussi bien dans leur provenance que dans leur répartition. Dans le cadre de la réduction de la pauvreté et aux fins d’ améliorer les impacts de ces dépenses et favoriser ainsi l’accès des pauvres aux services sociaux essentiels de l’éducation, des propositions de mesures et actions à prendre pour rendre effectif cet objectif chiffré de 20% des dépenses publiques consacrées aux SSE, seront données à la fin de ce document. On ne saurait aussi passer sous silence l’opportunité de cette étude dans le contexte politique global du pays caractérisé par la préparation sous forme participative du document de stratégie pour la réduction de la pauvreté à Madagascar (DSRP). Ce document confirme la justesse de l’approche contenue dans l’initiative 20% - 20%. Le rapport de l’initiative 20-20 pourrait contribuer à enrichir le contenu du DSRP. Diverses sources ont été utilisées pour collecter les informations nécessaires à ce rapport. On peut citer notamment le Ministère des Budgets pour les données macro-économiques, et le MINESEB pour les analyses au niveau micro, en matière de dépenses engagées. D’autres sources d’information ont été aussi utilisées notamment les annuaires statistiques de la DPE-MINESEB, les rapports EPT 2000, les enquêtes prioritaires auprès des ménages EPM 1997 et 1999. L’étude s’est cependant heurté à la non disponibilité d’information pour le préscolaire et l’alphabétisation. Ceci a posé de difficulté pour l’estimation des coûts d’éducation et de la formation. En effet, comme les budgets du préscolaire public et les Ecoles Primaires Publiques (EPP) sont en général constitués d’un seul document, il serait alors difficile d’isoler les dépenses réservées uniquement pour le préscolaire. Concernant l’alphabétisation, seul le budget de fonctionnement entre en ligne de compte dans ce rapport.

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I ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES CONSACREES A L’EDUCATION L’année 1997 a été marquée par le lancement des reformes de l’économie malgache dans le cadre de l’application du programme DCPE1 1996-1999 et par la sortie du PNAE.22 pour le secteur de l’éducation. Afin de soutenir et de renforcer la mise en œ uvre du PNAE.2, il a été recommandé de réaffecter les dépenses publiques de fonctionnement hors salaires au profit des ministères à vocation sociale notamment du secteur de l’éducation. Pour mieux concrétiser la volonté du Gouvernement de donner la priorité à l’enseignement primaire, cette recommandation allait aussi dans le sens d’une réallocation des crédits de l’enseignement supérieur au profit de l’enseignement primaire (cf Annexe). 1.1 Structure et évolution des dépenses budgétaires de l’éducation Le tableau ci- après illustre l’évolution des dépenses du MINESEB depuis 1997. TABLEAU 1: Indicateurs de ressources du MINESEB
1997 Fonct Education en % d'Etat Invest Education en % Etat TOTAL Education en % PIB TOTAL Education per Capita TOTAL Education en % d'Etat 14,20% 4,66% 1,62% 21 152,2 10,13% 1998 19,18% 3,84% 1,86% 26 633,8 10,69% 1999 16,67% 7,46% 2,33% 37 274,0 13,04% 2000 18,42% 11,88% 2,38% 41 471,7 15,66%

Source : Opérations générales du Trésor, MINESEB

Les dépenses publiques du Mineseb ont augmenté de 1997 à 2000. En 2000, elles s’élèvent à 2,38% du PIB contre 1,62% en 1997. Malgré cet accroissement raisonnable des dépenses, ces taux restent encore inférieurs à la moyenne de 3,6% du PIB de l’Afrique Subsaharienne et aux taux d’accroissement du PIB réel de 3,7 % en 1997 et 4,7% en 1999. Par ailleurs, même si le niveau des dépenses d’éducation par rapport aux dépenses de l’Etat se compare favorablement à la moyenne pour l’Afrique Subsaharienne, il reste encore faible. Concernant la structure des dépenses du MINESEB, elles comportent deux grandes catégories: les dépenses de fonctionnement et l’investissement. Les dépenses de fonctionnement elles mêmes se subdivisent en deux parties à savoir le salaire et les biens et services. L’examen des dépenses de fonctionnement et d’investissement du MINESEB met en évidence l’existence d’un déséquilibre entre ces deux catégories de dépenses et à l’intérieur de chacune d’elles. Le niveau des dépenses d’investissements a connu une croissance continue sur la période étudiée. Toutefois, son niveau reste inférieur à 37% des dépenses totales du MINESEB. En dépit d’un accroissement annuel en volume, le taux de croissance moyen y afférent est nettement supérieur à celui du fonctionnement, traduisant ainsi l’effort du Gouvernement pour augmenter les dépenses d’investissement.

1 2

Document Cadre de Politique Economique Programme National pour l’Amélioration de l’Education – phase II

3

Au niveau des dépenses de fonctionnement, la composante salaire occupe une place prépondérante dans le budget de fonctionnement depuis 1997. Le niveau de ces dépenses salariales par rapport aux dépenses de fonctionnement reste toujours supérieur 77% en dépit de la baisse enregistrée en 2000. L’accroissement de la part des dépenses du personnel dans les dépenses de fonctionnement du MINESEB en 1999, s’explique par la relance de recrutement de nouveaux instituteurs après un gel de presque dix ans. Les ressources restantes, consacrées aux biens et services, sont insuffisantes pour financer les besoins liés à l’amélioration de la qualité de l’enseignement. TABLEAU 2: Répartition des dépenses budgétaires d’éducation de 1997 à 2000
EDUCATION 1997 Variation annuelle 1998 Variation annuelle 1999 Variation annuelle 2000 Taux de croissance moyenne 16,11% 14,26% 25,30% 36,45%

FONCTIONNEMENT % du Total Personnel % du fonc. Biens & Services % du fonc. INVESTISSEMENTS % du Total

234,2 80,23% 191,0 81,56% 40,6 17,33% 57,7 19,77%

36,5% 45,3% 49,4% 1,2%

319,8 84,56% 277,5 86,76% 60,7 18,97% 58,4 15,44%

31,8% 16,7% 19,6% 110,1%

421,5 77,45% 323,8 76,83% 72,5 17,21% 122,7 22,55%

1,0% 0,5% 38,0% 63,0%

425,6 68,03% 325,6 76,49% 100,1 23,51% 200,0 31,97%

Source : Opérations générales du Trésor, MINESEB

1.2 Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation (base engagement) En ce qui concerne les dépenses de l’Education de Base Essentielle (préscolaire, primaire et alphabétisation), force est de constater l’intérêt croissant qu’on lui accorde. La part du budget consacrée à ces secteurs par rapport au PIB a augmenté de façon systématique, passant de 0.7% en 1997 à 1.1% en 2000. Cependant, cette croissance a surtout bénéficié à l’enseignement primaire, qui dispose d’un grand nombre d’enseignants et d’élèves et utilise beaucoup plus d’infrastructure et d’équipement. En dépit du manque de données récentes sur le préscolaire (effectifs des scolarisés, coûts,…), on peut toutefois affirmer, sans risque d’ erreur, que les dépenses à ce niveau sont minimes par rapport à celles du primaire en raison de l’absence flagrante d’infrastructures de base. Par ailleurs, le tableau ci-dessous indique que le taux d’accroissement annuel moyen des dépenses consacrées à l’alphabétisation de 1997 ne représente que 1% du budget de SSE. TABLEAU 3: Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation
INDICATEURS TOTAL SSE Education en % PIB TOTAL SSE Education per capita (FMG) SSE Education /Dép. TOTALES Etat Fonct. SSE/SSE Education Invest. SSE/ SSE Education Salaires SSE/ Fonct. SSE 1997 0,72% 9 433,2 4,52% 71,21% 28,79% 84,38% 1998 0,85% 12 191,6 4,89% 78,09% 21,91% 84,05% 1999 1,02% 16 309,1 5,70% 66,53% 33,47% 83,71% 2000 1,14% 19 793,8 7,48% 56,50% 43,50% 79,03%

Source : Opérations générales du Trésor, MINESEB

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Dépenses par tête de l' EBE Les dépenses par tête de SSE de l’éducation ont augmenté considérablement. Elles sont passées de 9433 fmg en 1997 à 19794 fmg en 2000. Cette hausse est due à un accroissement progressif des dépenses, tant les dépenses de fonctionnement que celles d’investissement. Un déséquilibre au niveau de ces deux catégories de dépenses -fonctionnement et investissement—est enregistré. Ce déséquilibre peut entraver le développement durable des SSE de l’éducation. En effet, à moins de trouver un mécanisme pour réduire les dépenses salariales de l’éducation (ce qui n’est pas à conseiller à cause du manque d’enseignants à l’heure actuelle), il serait impossible de satisfaire les besoins requis par le développement qualitatif et quantitatif du système éducatif malgache. Avec le peu de ressources d’investissements et de fonctionnement hors solde actuellement disponibles, force est de reconnaître les limites de l’Etat dans: • la construction normalisée d’écoles devant permettre d’augmenter l’accès scolaire pour pouvoir accélérer la mise en œuvre de notre politique d’universalisation l’enseignement primaire et le préscolaire la réduction des taux d’analphabétisme la distribution de manuels en nombre suffisant aux élèves l’amélioration des activités pédagogiques de suivi, contrôle … l’octroi d’aides scolaires.

• • • •

1.3 Aides extérieures Les bailleurs de fonds étrangers qui participent aux aides extérieures dans le domaine de l’éducation sont essentiellement des organismes bilatéraux et multilatéraux qui offrent des prêts concessionnels. Le tableau ci-après illustre qu’il y a une tendance à la baisse des aides notamment dans le secteur de l’éducation. La part des aides extérieures aux SSE de l’éducation demeure insuffisante et tourne autour de 8% de l’aide totale par an, ce qui est encore insuffisant pour atteindre les 20% de l’initiative 20/20. TABLEAU 4: Evolution des parts des aides extérieures
INDICATEURS Aide Mineseb % Aide totale Aide Mineseb % Aide sociale Aide Mineseb per capita SSE / TOTAL AIDE 1997 5,48% 44,95% 1998 10,81% 41,95% 2,7 2,5 2,57% 6,67% 1999 2000 9,26% 6,33% 36,89% 34,39% 2,4 1,2 6,23% 4,61%

1.4 Evolution des indicateurs relatifs à l’éducation Le tableau ci-après illustre le fait que les indicateurs relatifs à l’éducation ont connu une évolution positive tout au long de la période étudiée. En effet, l’effectif n’a cessé d’augmenter avec un taux d’accroissement annuel moyen de 8,01% qui dépasse la prévision du PNAE2. Remarquons que cette augmentation va de concert avec l’accroissement du budget, des ressources humaines et des infrastructures.

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TABLEAU 5 : Evolution des effectifs et du budget de le SSE de 1997 à 2000
Variation Variation 1997/98 annuelle 1998/99 annuelle 1999/00 1 892 943 6,6% 2 018 707 9,4%2 208 321 1 468 211 424 732 429 205 334 555 94 650 499 000 900 52 52 383 293 7,0% 5,3% 8,8% 5,5% 20,5% 1 571 282 447 425 466 982 352 962 114 020 8,8%1 708 835 11,6%499 486 7,1%500 000 6,2%375 000 9,6%125 000 39,4%310 295 928 1000 383 293 Taux de croissance moyenne 8,01% 7,88% 8,44% 7,93% 5,87% 14,92% 30,04%

INDICATEURS Effectif d'élèves dont - Public - Privé

Nouveaux entrants dont - Public - Privé Budget du primaire * (en milliers de Fmg) 183 Enseignants nouvellement recrutés Nombre d'écoles créées par les projets Don Japonais CRESED II FID

21,3% 222 600 371 -

1.5 Incidence des dépenses d’éducation L’ incidence des dépenses d’éducation actuelles varie suivant les différentes catégories socio-économiques de la population. A la lecture des deux tableaux ci-après, on peut dire que l’augmentation des dépenses de l’enseignement primaire profite progressivement aux pauvres. C’est au niveau des plus démunis que la hausse des taux de scolarisation a été plus significative pour la période 1997-1999, traduisant ainsi le fait que la plupart des nouveaux entrants dans l’enseignement primaire sont issus des familles pauvres. Toutefois, étant donné le faible taux de scolarisation des enfants des familles rurales démunies, l’incidence des dépenses publiques en éducation est très biaisée en faveur des ménages urbaines des plus riches. TABLEAU 6: Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999
TNS par quintile de dépenses 20% plus pauvres 20% plus riches 29.3 59.6 53.2 77.7 23.9 18.1 Rurale 42.8 61.2 18.4 Zone Urbaine 77.8 76.9 - 0.9

1993 1999 Hausse

Source: Instat- EPM-1997-1999

Par ailleurs, le tableau ci-après semble illustrer l’impact positif des dépenses publiques de l’Etat sur les dépenses des ménages. En effet, la période durant laquelle les dépenses d’éducation par élève des ménages ont en général diminué, coïncide avec celle de l’augmentation significative des budgets de l’enseignement primaire.

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TABLEAU 7: Distribution des dépenses d’éducation des ménages par élève
Dépenses des ménages pour l’ éducation primaire Antananarivo Fianarantsoa Toamasina Mahajanga Toliary Antsiranana Madagasikara Source : EPM-1997-1999 1993 42 006 13 613 18 015 20 247 22 595 24 632 27 789 1997 24 017 18 015 17 402 18 693 18 406 21 890 20 400

Toutefois, il faut reconnaître que les dépenses des ménages pour l’éducation constituent des charges pour les ménages les plus pauvres, en dépit de la faiblesse des coûts unitaires relatés dans le tableau suivant. En effet selon les données de l’EPM 1999, ces charges atteignaient 4,6% du budget pour les ménages pauvres, alors qu’elles n’étaient que 2,7% pour les ménages des plus riches. TABLEAU 8: Dépenses scolaires moyennes annuelles des ménages par enfant scolarisé du primaire en 1997 et 1999 (en Fmg)
Ratio Riche/pauvre 1997 Quintile le plus pauvre Quintile plus riches Source: EPM-97-1999 12 600 30 000 1999 23 000 133 000 1997 2.4 1999 5.8

Il faut noter toutefois que l’incidence des dépenses publiques n’est pas encore en faveur des plus pauvres depuis 1997. Le tableau ci-après montre en effet qu’en 1997, le quintile les plus pauvres bénéficient seulement de 19% (respectivement 21% en 1999) des prestations fournies alors que le poids des enfants à scolariser était de 23% (respectivement 24% en 1999) du total. Pour le quintile des plus riches ce rapport était de 17% (respectivement 17% en 1999) des prestations publiques pour seulement 15% (respectivement 16% en 1999) d’enfants scolarisables. TABLEAU 9: Incidence des dépenses d’éducation sur les dépenses des ménages
Parts de scolarisables en 1997 (%) 23 22 20 19 15 Parts de scolarisables en 1999 24 23 20 18 15 Incidence en 1999 (%) 20 23 20 19 18

Quintile 20% plus pauvres Q2 Q3 Q4 20% plus riches

Incidence en 1997 19 22 21 20 17

7

TABLEAU 10: Incidence des dépenses publiques suivant les catégories socioéconomiques ventilées par quintile
Quintile Enfants scolarisables du primaire Total (%) 564.812 525.798 472.923 417.725 345.942 24 23 20 18 15 Enfants scolarisés du primaire 300.487 340.906 302.483 284.117 268.891 Coûts unitaires En millier Fmg Dépenses Incidence % 39.664.284 44.999.592 39.927.756 37.503.444 35.493.612 20 23 20 19 18

Plus pauvres 2 3 4 plus riches

132 132 132 132 132

Source: EPM-1999

Par ailleurs nous avons vu que plus de 75% des dépenses de fonctionnement de l’enseignement primaire sont consacrés aux salaires. Par conséquent, le peu qui reste ne suffirait à améliorer les conditions d’étude et d’enseignement dans les zones les plus démunies qui, par exemple, n’ont même pas de logements à louer aux enseignants. Pour conclure, nous pouvons dire qu’il y a une évolution progressive des dépenses publiques vers les couches les plus démunies. Toutefois, nous devons reconnaître qu’à cause des écarts importants qui séparent les riches des pauvres et aussi des besoins énormes requis pour améliorer l’éducation des enfants les plus démunis, les dépenses ne sont encore suffisantes pour les pauvres.

8

II PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS 2.1 Les besoins de ressources additionnelles pour l’éducation de base Les précédentes analyses relatives aux dépenses publiques de l’éducation de base ont montré la prédominance de la part réservée aux salaires. Le peu de ressources directes qui reste ne suffirait pas pour permettre la poursuite des objectifs qualitatifs et quantitatifs. Cela expliquerait les difficultés actuelles des ministères responsables des SSE éducation (alphabétisation, primaire, préscolaire) d’assurer pleinement des activités de suivi, encadrement et/ou de renforcement des compétences des enseignants, et cela au moment même où la demande en fournitures et équipement pédagogiques, livres scolaires, encadrement et remise à niveau des enseignants se fait de plus en plus pressante. Par ailleurs, et aussi contradictoire que cela puisse paraître, l’éducation de base nécessite encore un financement additionnel pour permettre le recrutement , la remise à niveau et la motivation du stock d’enseignants existants. Les indicateurs de résultats ont en effet montré l’insuffisance flagrante d’enseignants dans le primaire (environ trois enseignants par école au lieu de cinq) surtout en milieu rural. A cela il faut ajouter le stock d’enseignants qui n’ont pas les niveaux soit académique soit pédagogique requis. Enfin, le renforcement de l’amélioration de l’accès aux SSE en matière d’éducation chez les pauvres vont requérir des efforts supplémentaires, notamment en terme de stimulation de la demande et d’amélioration de l’offre. 2.2 Programme d’actions à entreprendre dans le cadre d’un financement additionnel Objectif : Améliorer la demande, l’accès et la participation des couches défavorisées aux SSE de l’éducation. Axes d’intervention A. Améliorer la demande, l’accès et la participation scolaires des enfants des plus démunis ; B. Améliorer la qualité de l’éducation de base pour ramener et maintenir les abandonnants en âge scolaire à l’école notamment chez les couches pauvres C. Améliorer l’efficacité de l’appareil administratif des écoles et des centres de formation des adultes 2.3 Recommandations Par respect de l’esprit du DSRP, la mise en oeuvre de ces axes d’intervention devrait se faire en réservant la priorité à l’amélioration de la demande d’éducation primaire chez les couches les plus démunies ensuite renforcer l’amélioration de la qualité de l’éducation qui est déjà en cours dans le secteur éducatif notamment l’éducation primaire. De ce fait, les recommandations suivantes s’imposent : § § § § Etablir une carte scolaire éducative aux fins d’identifier les enfants des plus démunis au sein de la communauté: Définir les indicateurs relatifs à la pauvreté en matière d’éducation en insérant dans le questionnaire d’enquête la variable niveau d’éducation des parents. Etudier l’institution de la taxation et déterminer les taxes et subventions à chaque niveau : national, régional et au niveau de la base en faveur de l’éducation. La taxation n’entrera pas dans le budget de l’état Tenir compte de l’année scolaire lors de l’allocation du budget pour PADEPP

9

§ § § § §

§ § § § § § § § § § § § § § § §

§

§

Rendre effectif la subvention remise à la commune pour l’éducation et la santé au bénéfice des EPP et des centres de santé de base Entreprendre auprès de la communauté, et plus particulièrement auprès des parents ciblés, des actions d’IEC en faveur de l’éducation primaire Assurer la participation et la rétention des enfants dans l’éducation primaire de manière à ce qu’il y ait un changement sensible de perception de l’école chez les parents pauvres Généralisation des contrats-programmes de réussite scolaire et révision des procédures d’évaluation des apprenants. Mettre en place un système d’apprentissage souple respectant l’adéquation entre calendrier scolaire et calendrier cultural, entre les programmes scolaires et les besoins locaux de la communauté. Ce qui se fait déjà dans le cadre du projet NEUM en cours d’expérimentation. Effectuer une recherche-action au niveau des régions où les enfants sont peu scolarisés Accroître d’une manière sensible les dépenses octroyées à l’éducation de base essentielle et s’assurer que les pauvres en bénéficient Améliorer les systèmes d’information dans les domaines de l’alphabétisation et du préscolaire Assurer un suivi permanent du phénomène de la déscolarisation et réagir en conséquence pour l’amélioration continue de la demande d’éducation Renforcer les compétences des acteurs de l’éducation, et ce à tous les niveaux, en matière de collecte de données, d’analyse , de traitement et de gestion. Renforcer la formation des encadreurs et des enseignants nouvellement recrutés par le biais de formation initiale, continue et à distance, Re dynamiser l’entrée des élèves-enseignants à l’école normale (ENNI) Favoriser les sortants des ENNI lors du recrutement d’ enseignants Développer les dialogues avec le Ministère des Finances et du Budget ; Asseoir un système d’alphabétisation solide permettant de réduire rapidement le nombre des analphabètes Alléger les procédures et/ou les conditionnalités d’emprunt, compte tenu de la situation. Mettre en place une structure pour un plate-forme de discussion avec la participation des bailleurs de fonds afin de fixer les conditionnalités selon la demande des régions. Discuter en haut lieu de la non application de conditionnalités pour les pays pauvres Etudier l’apport bénéficiaire de la communauté selon les zones (urbaine, rurale) et selon sa possibilité Démultiplier le nombre de circonscriptions financières Renforcer le système de délégation de crédit : o Rendre effective la décentralisation de la programmation et de la gestion du crédit (DIRESEB, CISCO) avec la mise en place du transfert de compétence au niveau des provinces autonomes o mettre en place une circulaire pour balisage de la gestion du crédit (DIRESEB, CISCO) Systématiser le système de dialogue entre Ministère des Finances et du Budget et MINESEB pour : o Le financement de programme des actions du SSE o Le débat sur les moyens appropriés et rapides aux fins d’une meilleure redistribution de subvention aux démunis o La recherche de système adéquat devant permettre au MINESEB l’exécution du budget dans le meilleur délai imparti. Consacrer des efforts aux investissements

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§ § §

Réviser le taux d’indemnité d’éloignement Etudier la construction des établissements scolaires les zones défavorisées Construire des logements pour enseignants, des chefs CISCO ET chefs ZAP au niveau des écoles et zones défavorisées.

2.2 Actions à entreprendre 2.2.1 Amélioration de la demande et l’accès et la participation scolaires chez les pauvres Quoique l’amélioration de la demande et l’accès scolaires figure déjà dans le PNAE2, la mise en œuvre du DSRP élargit la perspective de cette amélioration de l’accès au profit des couches défavorisées. Pour ce faire, il faut envisager les activités suivantes : 1. Demande : 2. Accès : Opération d’acte de naissance Etude avant généralisation du préscolaire développement du préscolaire Augmentation de la capacité d’accueil (réhabilitation et/ou construction de salles de classe équipées) Sensibilisation, information, éducation et communication à l’attention des communautés et parents défavorisés sur l’importance de l’éducation de base Mobilisation sociale pour le recensement des enfants scolarisables Préparation d’une carte scolaire éducative Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à relever pour la scolarisation des enfants le plus pauvres

3. Participation : Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplètes Développement du préscolaire répondant aux réalités locales – prime enfance – Recrutement des enseignants mise en place d’un programme spécial pour améliorer la participation des enfants les plus démunis. Le MINESEB envisage d’appliquer un programme d’enseignement plus souple –le système Nouvelle Ecole Unitaire – dans les zones où les activités socio-économiques obligent les parents à retirer précocement leurs enfants Instauration d’un système de motivation à l’instar des indemnités d’éloignement Construction de logements enseignants et bureaux.

-

2.2.2 Améliorer la qualité de l’éducation de base pour ramener les abandonnants à l’é cole notamment chez les plus pauvres - Formation continue des enseignants - Augmentation progressive du nombre d’écoles de formation initiale (Ecoles normales niveau 1) pour les enseignants et encadreurs du primaire - Formation à distance des enseignants surtout pour les nouveaux recrutés - dotation de manuels scolaires et de guides pour les enseignants - études du type recherche- actions tenant compte des réalités locales aux fins de réduire le redoublement et les abandons scolaires - Généralisation de contrat de réussite scolaire - Renforcement des CRPP.

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2.2.3 Amélioration de l’efficacité de l’appareil administratif des écoles et des centres de formation des adultes 1. Amélioration de la gestion intégrée des écoles • Développement et amélioration de la capacité managériale des directeurs, notamment dans les domaines de suivi et d’encadrement pédagogiques des enseignants, et aussi de coopération avec les parents et la communauté • Institution de structures d’incitation appropriée pour un meilleur ciblage des zones rurales 2. Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base • • Etude et institution d’un système de meilleure redistribution de subvention (taxe partagée) plus favorable aux pauvres Mise en place d’un programme pour un meilleur ciblage des groupes vulnérables mais répondant à un souci de coûts –efficacité (NEUM, gestion de classe multigrades). Renforcement des compétences locales dans la préparation de budget réalistes et sur l’analyse de coût et financement de l’éducation Etude sur les impacts de dépenses publiques d’éducation au niveau micro et macro.

• •

3. Mise en place d’un mécanisme de suivi de la scolarisation des enfants des plus démunis • • • • • • • Mobilisation de la communauté locale pour le suivi de l’éducation des enfants ciblés reconnus pauvres aux fins de leur apporter soutien et assistance par le biais de l’aide de l’Etat ou des partenaires potentiels ; Collecte des données sur la participation scolaire des enfants pauvres Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à relevés pour la scolarisation des enfants des plus pauvres ; Initier des études relatives aux besoins de scolarisation aux fins de rechercheaction Etablir la carte scolaire éducative des zones les plus pauvres (carte scolaire et d’alphabétisation) Mobiliser et appuyer les parents pauvres et les communautés à scolariser leurs enfants ; Informer les différents partenaires de l’éducation sur les modalités pertinentes pour l’amélioration de l’accès et la participation scolaire des zones cibles

4. Renforcement de l’alphabétisation • • • • • Sensibilisation auprès de la communauté Création et extension de centres d’alphabétisation Acquisition de matériels et d’équipements Formation des alphabétiseurs Développement des infrastructures post alphabétisation : bibliothèque, centre de presse

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2.3 Programmation des activités et coûts estimatifs Les stratégies mentionnées ci-dessus ont prévu des actions à entreprendre pouvant résoudre les problèmes dégagés lors de nos analyses. Une programmation financière dans le temps de ces actions s'avère alors nécessaire pour bien mener le projet/programme: 2.3.1 Amélioration de la demande et de l’accès scolaires chez les pauvres 1. Demande TABLEAU 11 : Etudes sur la demande
Activités De la généralisation de préscolaire Recherche-action sur l’adéquation calendrier scolaire et calendrier cultural Elaboration de politique de langue d’enseignement Carte Scolaire (Nombre CISCO touchées) 2002 X 2 regions socioéconomiques Recherche 12 Cisco 2003 X 2 regions socioéconomiques Recherche 24 Cisco 2004 X 2 regions socioéconomiques 9 ateliers nationaux et régionaux, validation 48 Cisco

TABLEAU 12 : Information-éducation-communication à l’attention des communautés et parents défavorisés sur l’importance de l’éducation
Activités Sensibilisation de parents dans les zones défavorisées : Affichage Communication à la radio/Tv Mobilisation sociale pour le recensement des enfants scolarisables 2002 X X X X 2003 X X X X 2004 X X X X

TABLEAU 13 : Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à relever pour la scolarisation des enfants les plus pauvres
Activités Collecte d’information sur les besoins d’éducation pour la scolarisation des enfants les plus pauvres Saisie, traitement et analyse d’information aboutissant au défis de scolarisation des enfants des pauvres 2002 X X 2003 X X 2004

X

2. Accès TABLEAU 14 : Opération d’acte de naissance
Activités Nombre de Cisco touchées 2002 X 2003 X 2004 X

13

TABLEAU 15 : Augmentation de la capacité d’accueil
Activités Construction de salles de classe supplémentaires Pour les EPP Pour les CEG3 Pour les lycées4 Réhabilitation de salles de classe Pour les EPP Pour les CEG Pour les lycées 2002 X X X X X X 2003 X X X X X X 2004 X X X X X X

3. Participation TABLEAU 16: Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplet5
Activités Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplet 2002 20 points de pourcentage 2003 20 points de pourcentage 2004 20 points de pourcentage

TABLEAU 17: Recrutement des enseignants
Activités Recrutement des enseignants EPP Recrutement des enseignants CEG Recrutement des enseignants Lycées 2002 X X X 2003 X X X 2004 X X X

TABLEAU 18 : Mise en place d’un programme spécial pour améliorer la participation des enfants les plus démunis (NEUM) et développement de préscolaire
Activités Nombre des EPP touchées 2002 104 2003 208 2004 312

TABLEAU 19 : Renforcement du système de motivation à l’instar des indemnités d’éloignement
Activités Renforcement du système de motivation Suivi du mécanisme mis en place 2002 X X 2003 X X 2004 X X

TABLEAU 20 :Construction de logements des enseignants et bureaux
Activités Construction de logements des enseignants Construction des bureaux CISCO Construction des bureaux chef ZAP
3 4

2002 10 établ touchés 5 cisco touchées 220 ZAP touchés

2003 20 établ touchés 10 cisco touchées 220 ZAP

2004 40 établ touchés 20 cisco touchées 220 ZAP

Calcul découlant du diagnostic de l’enseignement secondaire du 1er cycle Calcul découlant du diagnostic de l’enseignement secondaire du second cycle 5 Cela pourrait résoudre en partie le problème de classe multigrade et il faut tenir compte des résultats de l’étude sur la Carte Sclolaire.
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2.3.2 Améliorer la qualité de l’éducation de base pour ramener les abandonnants à l’école notamment chez les plus pauvres TABLEAU 21 : Amélioration de la compétence des enseignants
Activités Formation continue des enseignants Formation initiale des futurs enseignants Formation à distance 2002 X X X 2003 X X X 2004 X X X

TABLEAU 22: Augmentation du nombre d’écoles de formation initiale (Ecoles normales niveau 1 : un ENN1) par ex-préfecture
Activités Nombre de préfectures touchées 2002 4 2003 7 2004 7

TABLEAU 23: Renforcement des 37 CRPP
Activités Réhabilitation et extension des CRPP 2002 10 CRPP 2003 17 CRPP 2004 10 CRPP

TABLEAU 24: Dotation de manuels scolaires et guides pour les enseignants Objectif : un manuel par élève/enseignant et un guide par enseignant
Activités Manuels pour les élèves et maîtres : Achats Réédition Conception des livres Guide de maîtres : Réédition Conception des guides 2002 X X X X X X 2003 X X X X 2004 X X X X

2.3.2 Amélioration de l’efficacité de l’appareil administratif des écoles et des centres de formation des adultes 1. Amélioration de la gestion intégrée des écoles : TABLEAU 25: Développement et amélioration de la capacité managériale des directeurs des EPP dans le domaine de suivi et encadrement
Activités Formation des formateurs Formation managériale des directeurs des EPP 2002 X X X X 2003 2004

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TABLEAU 26 : Institution de structures d’incitation appropriée pour un meilleur ciblage des zones rurales
Activités Mise en place d’une structure pour un meilleur ciblage des zones défavorisées dans les milieux ruraux 2002 X 2003 X 2004

2. Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base TABLEAU 27 : Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base
Activités Etude et institution d’un système de redistribution de subvention plus favorable aux pauvres Mise en place d’un programme pour un meilleur ciblage des groupes vulnérables mais répondants à un souci de coût-efficacité Renforcement des compétences locales dans la préparation de budget Etude sur les impacts de dépenses publiques d’éducation 2002 X 2003 X X X X 2004

X X X

3. Mise en place d’un mécanisme de suivi de la scolarisation des enfants des plus démunis
Activités Mise en place de cellule de suivi de la scolarisation Opérationalisation de la cellule 2002 X X 2003 X 2004 X

4. Renforcement de l'alphabétisation TABLEAU 28: Coût relatif à l’alphabétisation
Activités Sensibilisation Création/extension de centre d'alphabétisation Matériels et équipements des centres Recrutement et formation des alphabétiseurs Infrastructures de post-alphabétisation: bibliothèque, centre de presse... 2002 X X X X X 2003 X X X X X 2004 X X X X X

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EVOLUTION DU BUDGET DE L’ETAT DE 1997 A 2000
TAUX DE CROISS. MOYEN 2000 97-00 620 979 733 868 28,1% 021 491 31,3% 048 806 26,7% 663 571 13,6% 214 061 21,1% 561 708 19,5% 850 150 33,8% 802 203 31,5% 406 372 23,7% 052 205 35,1% 858 842 15,7% 495 325 11,2% 113 435 46,6% 407 578 60,3% 339 814 26,3% 366 043 -6,5%

ANNEXE

1998 1999 Engagement de 1997 Dépenses totales de l;Etat 2 915 415 710 2 129 424 002 3 742 394 180 5 067 Dépenses en éducation 387 052 694 510 422 419 639 912 841 812 Minseb 284 824 395 413 532 441 496 439 036 645 Technique 31 472 052 20 410 526 37 253 548 64 Minsup 70 756 247 76 479 452 106 220 257 103 Solde 215 448 809 305 494 750 356 544 585 382 Minseb 191 013 232 277 471 947 323 839 019 325 Technique 8 705 652 11 229 691 13 106 234 20 Minsup 15 729 925 16 793 112 19 599 332 35 Hors solde 87 408 958 114 249 306 134 889 711 165 Minseb 40 589 336 60 655 946 72 521 440 100 Technique 5 716 400 6 003 040 8 685 470 8 Minsup 41 103 222 47 590 320 53 682 801 56 Inestissement 84 194 927 90 678 363 148 478 545 265 Minseb 53 221 827 75 404 548 100 078 577 219 Technique 17 050 000 3 177 795 15 461 844 34 Minsup 13 923 100 12 096 020 32 938 124 11 Source : Opérations Globales du Trésor

17

REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DU BUDGET ET DU DEVELOPPEMENT DES PROVINCES AUTONOMES

Mise à jour de l’étude 20/20

Document

Annexe III

Secteur

Santé

Rédigé par :

- Dieudonné Robert RABESON - Viviane RAHAROLAHY - Didier RAMANANA-RAHARY

Décembre 2001

SOMMAIRE
INTRODUCTION

1. 1.1. 1.2. 1.3.

ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR SANTE Organigramme du Ministère de la Santé Structure et Evolution des dépenses budgétaires allouées au secteur Santé Les dépenses budgétaires consacrées aux SSE Santé

6 6 6 9

2. 2.1. 2.2.

ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE A LA SANTE Structure et Evolution de l’aide à la Santé L’aide consacrée aux services sociaux essentiels de Santé

10 10 11

3. 3.1. 3.2. 3.3.

EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A LA SANTE Offre de services de santé Evolution de l’état de santé de la population La lutte contre les maladies endémo-épidémiques

11 11 14 15

4.

INCIDENCE DES DEPENSES DE SANTE SUR LES PAUVRES

16

5. 5.1. 5.2.

RECOMMANDATIONS

17

Contraintes et mesures actuellement mises en oeuvre dans le secteur Santé (en matière de SSE) 17 Recommandations 22

CONCLUSION

1

LISTE DES ABREVIATIONS

AFD APD CHD CHR CREDES CRENI CSB DIP DTI DTC3 EDS EPM FAC FAD GTZ HS IDA IEC KFW LFR MINSAN IST OMS PEV PIB PIP RDP RPI SF SIG SISG

: agence française pour le développement : aide publique au développement : centre hospitalier de district : centre hospitalier régional : Centre de recherche et d’étude pour le développement de la santé : Centre de récupération et d’éducation nutritionnelle intensive : centre de santé de base : direction des investissements publics : droits et taxes à l'importation : Diphtérie, tétanos, coqueluche, troisième injection : Enquête démographique et sanitaire : Enquête permanente auprès des ménages : fonds d'aide à la coopération : fonds africains pour le développement : deutsche gesellschaft für technische zusammenarbeit : crédits de fonctionnement hors solde : international development association : information, éducation, communication : kreditanstalt für wiederaufbau (agence de coopération allemande) : loi de finance rectificative : Ministère de la Santé : Infections sexuellement transmissibles : Organisation Mondiale de la Santé : Programme élargi de vaccination : produit intérieur brut : programme d'investissement public : revue des dépenses publiques : ressources propres internes : service financier du Ministère de la Santé : système d'information pour la gestion (MINSAN) : Service des inforamtions sanitaires pour la gestion (Min San)
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SSD SSE TVA UE

: Service de Santé de District : services sociaux essentiels : taxes sur la valeur ajoutée : Union Européenne

3

INTRODUCTION
Dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de l'initiative 20-20, la présente étude constitue la mise à jour de l'étude entreprise en 1999. Elle vise ainsi à mesurer l’évolution de la situation dans le secteur santé depuis 1997, tant du point de vue de son financement (budgétaire et aide extérieure) que du point de vue de l’évolution des indicateurs sur la santé, et de l’incidence de ces financements. Cette étude se focalisera sur les Services sociaux essentiels, dans la mesure où ce sont les services qui touchent le plus la population démunie. Pour le cas de la santé, sont considérés comme étant des services sociaux essentiels : i) Santé de base :

Toutes les activités qui sont menées dans le cadre des soins de santé primaires: ii) iii) Activités de prévention et de lutte contre certaines maladies endémiques et/ou spécifiques (paludisme,maladies diarrhéiques, IST/ SIDA, etc) Santé maternelle et infantile Amélioration des qualifications du personnel sanitaire Renforcement des services de santé dans les zones rurales et urbaines, en s'attachant à améliorer l'accès et la qualité des soins Education sanitaire Santé génésique : Conseils informations, éducation, planification et services en matière de planification familiale Education et services de soin prénatals, accouchement sans risques, allaitement maternel et soins aux mères et aux nourrissons, etc Nutrition Programmes d'alimentation directe Systèmes d'information sur la nutrition Malnutrition due à une carence en micronutriments Sécurité alimentaire des ménages Alimentation de l'enfant

L'étude procédera ainsi à l’analyse des allocations budgétaires et de l'aide extérieure au secteur santé avec un accent sur la structure et l’évolution de ces dépenses ainsi que les allocations aux SSE. Par ailleurs, l’évolution des indicateurs relatifs à la santé et l’incidence des dépenses publiques de santé sur les couches les plus pauvres de la population seront également analysées. Sur la base de ces analyses, des recommandations pouvant permettre d’aplanir les difficultés rencontrées et d’atteindre les objectifs d'amélioration de l'état de santé de la population et de l’initiative 20-20, seront émises. Diverses sources ont été utilisées pour la collecte des informations et données chiffrées, notamment les indicateurs. Il s’agit du document d’Enquête Démographique et de Santé (EDS 1997), du rapport principal d’Enquête Prioritaire auprès des Ménages (EPM 1999), du rapport complet de l’enquête à indicateurs multiples 2000 ou Multiple Indicator Cluster Survey (MICS 2000), de l’enquête effectuée par l’Institut National de la Statistique en collaboration avec les
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Ministères Sectoriels, l’UNICEF et l’USAID et, enfin, des Annuaires des Statistiques du Secteur Santé de Madagascar 1998 et 1999. Si les trois premiers documents sont bien connus par tous les partenaires et utilisés sur le plan international, l’Annuaire des Statistiques du Secteur Santé n’aspire qu’à devenir un outil d’information et de travail mettant annuellement à disposition des demandeurs nationaux et internationaux des renseignements multithèmes relatifs au Secteur de la Santé. En effet, cet Annuaire n’est qu’à sa phase de démarrage et la version 2000 est actuellement mise sous presse (septembre 2001).

5

1.

ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR SANTE

1.1. Organigramme du Ministère de la Santé 1.1.1 Le niveau central Les services centraux du Ministère de la Santé sont regroupés autour du Cabinet du Ministre et comprennent outre le Secrétariat Général, les Directions centrales chargées chacune dans son domaine de compétence, de la conception, de la coordination, de la planification stratégique, de la mise en œuvre et de l’évaluation de la politique de santé. 1.1.2 Le niveau intermédiaire Il est constitué par les six Directions Inter-Régionales de Développement Sanitaire et a pour principales attributions d’apporter un appui technique aux districts sanitaires dans la réalisation de leurs activités, de coordonner et superviser la mise en œuvre des plans d’actions de ces districts sanitaires, ainsi que de planifier les besoins de la province. 1.1.3 Le niveau périphérique (district sanitaire) Le district sanitaire constitue la pièce maîtresse de la politique de décentralisation en cours de mise en œuvre. Il comprend 112 000 habitants en moyenne, un Centre Hospitalier de District (à l’exception des districts sanitaires implantés dans les chefs lieux de Province et celui de la Capitale) et 9 à 25 Centres de Santé de Base, soit 17 en moyenne. Il assure les activités opérationnelles de développement sanitaire au niveau périphérique à travers l’offre de services essentiels avec la participation des communautés et veille à la qualité des prestations curatives et préventives, menées par les centres de santé et les hôpitaux publics et privés se trouvant dans sa zone de compétence. Etant l’unité de gestion la plus périphérique, le budget géré à ce niveau est de facto le “budget alloué pour la base”. 1.2. Structure et Evolution des dépenses budgétaires allouées au secteur Santé1 TABLEAU 1 : Les dépenses budgétaires allouées au secteur santé
RUBRIQUES
DEPENSES PUBLIQUES TOTALES SANTE (en milliard de Fmg)

1997

variation annuelle

1998

variation annuelle

1999

variation annuelle

2000 386,44 1,5% 25 618 9,7%

8,9% 198,4 49,1% 295,9 30,6% 182,2 SANTE en % PIB 1,0% 1,0% 1,3% SANTE Per Capita 13 203 13 972 20 267 SANTE / dép. publiques 6,3% 5,6% 7,1% Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement)

Les dépenses budgétaires du secteur de la santé sont passées de 182,2 milliards de Fmg à 386,4 milliards, soit une augmentation moyenne de 20,7% par an. En pourcentage du PIB, ces dépenses sont passées de 1% à 1,5%, et leur part dans les dépenses publiques totales est passé de 6,3% à 9,7%. Cette augmentation des dépenses du secteur est liée à la volonté de l’Etat malgache de renforcer la lutte contre la pauvreté, par le biais de l’amélioration de l’état sanitaire de la
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Toutes les données sont sur base engagement.
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population. A cet effet, des objectifs précis ont été fixés (cf encadré 1), et des mesures telles que l’accroissement de l’offre publique de soins de santé sont mises en oeuvre.

ENCADRE 1 : LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE NATIONALE DE SANTE
La République de Madagascar s’est engagée pour qu’en 2015 : • le taux de mortalité infantile et celui des enfants de moins de 5 ans soient respectivement rabaissés à 35 et à 45 pour 1000 ; • le taux de mortalité maternelle soit réduit à 165 pour 100 000 naissances vivantes, • la prévalence de l’infection à VIH/SIDA au niveau de la population soit maintenue à moins de 1%, • le taux d’accessibilité de la population aux soins de qualité soit augmenté de 50% à 90%. A moyen terme, la République de Madagascar s’est engagée pour qu’en 2003 : • le taux de mortalité infantile et celui des enfants de moins de 5 ans soient respectivement rabaissés à 75 et à 111 pour 1000 ; • le taux de mortalité maternelle soit réduit à 288 pour 100 000 naissances vivantes, • la prévalence de l’infection à VIH/SIDA au niveau de la population soit maintenue à moins de 1%, • le taux d’accessibilité de la population aux soins de qualité soit augmenté de 50% à 65% • les troubles dus à la carence en iode soient réduits de 50% chez les enfants de moins de 5 ans, • la morbidité par maladies diarrhéiques soit réduite de 50%, • la morbidité par infections respiratoires aiguës soit réduite de 30%, • la morbidité par MST soit réduite de 50%, et • certains problèmes de santé/maladies soient éliminés en tant que problème de santé publique (lèpre, tétanos néonatal, poliomyélite, épidémies de paludisme).

Par tête d’habitant, ces allocations à la santé ont progressé de 13203 FMG (2,6$) à 25618 FMG (3,8$), soit 94% de hausse. Mais en termes constants, la hausse enregistrée n’est plus que de 12,9% en moyenne annuelle. La dépense de santé par tête d’habitant en 2000 (25 618Fmg) est légèrement supérieure à la dépense moyenne des ménages pour les soins qui est de 22 955Fmg. Mais vu que les ménages ne peuvent consacrer qu’à peine 2% de leurs ressources pour les soins, ce niveau de dépense est encore largement insuffisant. Par ailleurs, en considérant qu’environ 3,5$ seraient dépensés pour les soins de santé dans le secteur privé (CREDES 1995), les dépenses de santé per capita seront de 7,3$ US, un montant largement insuffisant pour couvrir le coût du paquet minimum de soins de santé estimé par la Banque mondiale entre 9 et 12 $ US par tête d’habitant et par an2.

2

Non compte tenu du coût des services secondaires et tertiaires, l’administration centrale et régionale.
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TABLEAU 2 : Répartition fonctionnelle des dépenses budgétaires de santé (Milliards Fmg)
RUBRIQUES FONCTIONNEMENT % du Total Personnel % du fonct. Biens & Services % du fonct. INVESTISSEMENTS % du Total 1997 118,8 65% 57,2 48% 61,7 52% 63,4 35% variation annuelle 3,8% 1,6% 5,8% 18,5% 1998 123,3 62% 58,1 47% 65,2 53% 75,1 38% variation annuelle 37,1% 39,4% 35,1% 68,8% 1999 169,1 57% 81,0 48% 88,1 52% 126,8 43% variation annuelle 17,4% 24,7% 10,7% 48,2% 2000* 198,54 51% 101,0 51% 97,5 49% 187,9 49%

TOTAL SANTE 182,2 8,9% 198,4 49,1% 295,9 30,6% 386,44 Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement) • Le fonctionnement en 2000 a été ajusté avec les données du Min San pour prendre en compte le retard dans la régularisation au niveau de l’OGT.

Les allocations de fonctionnement ont dépassé la moitié des dépenses de santé sur toute la période. Cependant, leur part dans les dépenses totales suivent une tendance à la baisse. Ces dépenses de fonctionnement s’avèrent encore insuffisantes, elles devront atteindre un taux de 70%, pour permettre une qualité suffisante de soins avec une maintenance suffisante des équipements adéquats et un approvisionnement fonctionnel et efficace en médicaments. Plus de 50% de ces allocations ont servi à l’achat de biens et services. Les recettes relatives au recouvrement des coûts ont été d’un apport précieux au niveau des Centres de Santé de Base en permettant l’acquisition supplémentaire de biens et services par les formations sanitaires. Ces recettes ont globalement atteint 19,8 milliards de FMG en 2000 alors qu’elles étaient de 13,2 milliards en 19973. Cette hausse est imputable surtout au taux élevé du recouvrement dans les centres de santé de base (15,7 milliards en 2000 contre 9,2 milliards en 1998). Elle traduit également l’augmentation de la fréquentation dans les CSB suite à l’amélioration de la confiance des usagers vis à vis des prestations. Au titre des investissements, les dépenses du Ministère de la santé ont triplé entre 1997 (63,4 milliards FMG) et 2000 (187,9 milliards FMG). Cette augmentation des dépenses résulte de l’effort de réalisation de l’objectif présidentiel de disposer d’un CSB 2 (centre tenu par un médecin Diplômé d’Etat) par Commune. Cependant, ces dépenses demeurent faibles (ils ne représentent que 5 à 11% des investissements totaux de l’Etat sur la période). Il est nécessaire d’allouer plus de dépenses aux investissements, eu égard à la néc essité impérieuse d’augmenter les infrastructures sanitaires surtout de base afin de rapprocher davantage les populations des structures de soins. L’objectif suivant du Gouvernement est d’atteindre l’objectif de l’OMS qui est de permettre à la population d’accéder à un Centres de Santé dans un rayon de 5Km.

3 Annuaires statistiques du secteur santé (98,99) et SISG MINSAN pour les données 2000
8

1.3. Les dépenses budgétaires consacrées aux SSE Santé4 TABLEAU 3 : Les dépenses budgétaires allouées aux SSE Santé (Milliards Fmg)
RUBRIQUES 1997 variation annuelle 1998 variation annuelle 1999 variation annuelle 2000 150,1 44,0% 10 010 3,8% 0,6%

TOTAL SSE SANTE 68,5 54,1% 105,6 21,9% SSE santé / Dép. santé 37,6% 53,2% SSE santé per capita 4 965 7 437 SSE / Dép. publiques 2,4% 3,0% SSE en % du PIB 0,4% 0,5% Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base

128,7 17,3% 43,5% 8 815 3,1% 0,6% engagement)

En termes courants, les dépenses budgétaires allouées aux SSE de Santé ont enregistré une hausse moyenne de 21,8% par an entre 1997 et 2000. Mais à prix constants, cette hausse moyenne n’est plus que de 14%. Par rapport aux dépenses totales de santé, ces dépenses représentent moins de 50%, soit 0,5%du PIB en moyenne. Ces dépenses ramenées par tête d’habitant ont quasiment doublé, passant de 4965 FMG à 10010 FMG, soit 1-1,5$. Ce qui est très insignifiant et ne peut permettre une amélioration rapide de l’offre de SSE. TABLEAU 4 : Répartition fonctionnelle des dépenses budgétaires aux SSE santé (Milliards Fmg)
RUBRIQUES Fonct. SSE Personnel SSE % fonct. Biens & Services SSE % fonct. Invest. SSE 1997 66,3 29,4 44,3% 36,9 55,7% 2,2 variation annuelle 52,2% 80,7% 29,5% 114,0% 1998 100,9 53,1 52,6% 47,8 47,4% 4,7 variation annuelle 18,4% 16,6% 20,3% 97,2% 1999 119,5 62,0 51,9% 57,5 48,1% 9,2 variation annuelle 23,6% 33,4% 13,0% -63,8% 2000 147,7 82,7 56,0% 65,0 44,0% 2,4 150,1 74,4% 1,3%

TOTAL SSE SANTE 68,5 54,1% 105,6 21,9% fonct. SSE / fonct. Santé 55,8% 81,9% invest. SSE / invest. Santé 3,4% 6,2% Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base

128,7 17,3% 70,7% 7,3% engagement)

D’une manière générale, les crédits de fonctionnement alloués aux services sociaux essentiels du secteur Santé sont essentiellement utilisés pour assurer : i) l’appui à la politique pharmaceutique incluant les services en charge des laboratoires, de la pharmacie, de la pharmacopée ; ii) l’appui aux districts sanitaires ; iii) l’appui aux programmes de lutte contre les maladies transmissibles, au développement du bien être de la famille, au renforcement de la prévention des maladies et à la promotion de la santé communautaire. Les allocations au titre du fonctionnement des SSE santé enregistrent une hausse régulière sur la période considérée avec une moyenne supérieure aux taux de croissance des dépenses de fonctionnement du secteur (22,1% contre 13,7%). Elles représentent entre 56% et 82% des dépenses de fonctionnement du secteur santé. Alors que pour les années antérieures, le niveau d’absorption des crédits de fonctionnement alloués aux SSE avoisinait les 95% (99% en 1997 et 1999 et 90,5% en 1998), exceptionnellement en 2000, ce niveau était de 84%. Il faudrait donc que le Ministère de la Santé reste vigilant pour que le niveau d’utilisation des crédits se maintienne aux alentours de 99%. La mise en
4

Les analyses seront faite sur la base des dépenses publiques sur base engagement
9

place très précoce des crédits (mois de février), ainsi que la mise en place d’une cellule interne de suivi de l’exécution budgétaire, seraient des mesures favorables. Par ailleurs, la hausse des dépenses sur recouvrement des coûts, à partir de 1999, semble avoir entraîné une légère baisse de ces dépenses de fonctionnement des SSE par rapport aux dépenses de fonctionnement du secteur. En effet, la répartition des allocations au profit des biens et services est favorable à l’achat de médicaments et fournitures techniques mais diminue progressivement de 55,7% en 1997 à 44,0% en 2000, en raison du fait que le système de recouvrement des coûts est fonctionnel et commence à combler progressivement une partie des dépenses publiques en médicaments. Les autorités de tutelle devraient donc redoubler de vigilance afin d’éviter un effet d’éviction dans la répartition des crédits hors solde en faveur des SSE dû à la mobilisation des ressources au titre du recouvr ement des coûts. Qui plus est, en considération des 78% de la population (pauvres et ruraux) les plus concernés par les SSE, la dotation en fonctionnement doit être consolidée autour des 80% afin d’espérer un bon niveau de couverture sanitaire et un accroissement de l’accès aux soins de santé de base. Les dépenses afférentes au frais de personnel ont subi une hausse continue d’une année à l’autre (44% à 56%) du fait des recrutements d’environ 1000 médecins et de 300 paramédicaux au profit des CSB entre 1997 et 2000. Dans un tel contexte, les possibilités de réaménagement budgétaire au profit des dépenses hors solde sont hypothétiques. Au niveau des investissements SSE, les dépenses budgétaires y afférentes, après une hausse régulière jusqu’en 1999, ont connu une chute brutale pour ne se situer qu’à 2,4 milliards de FMG en 2000 à cause surtout d’un taux de décaissement très bas de 6,8%. Rapportés aux dépenses d’investissement dans le secteur, les investissements SSE sont passés de 3,4% à 1,8%. Une nouvelle répartition en faveur des SSE serait nécessaire, cela en diminuant la part des ressources allouées pour l’appui institutionnel et l’appui au système hospitalier de référence.

2.

ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE A LA SANTE

2.1. Structure et Evolution de l’aide à l a Santé TABLEAU 5 : Evolution de l'aide à la Santé (millions USD)
RUBRIQUES POLITIQUES ET PLANIFICATION SECTORIELLES SOINS DE SANTE PRIMAIRES (y compris NUTRITION) VACC./LUTTE Ctre les MALADIES PLANIFICATION DE LA FAMILLE HOPITAUX ET DISPENSAIRES 1997 7,4 5,5 2,0 8,3 2,9 variation annuelle 26,8% -20,0% -52,3% 17,1% 0,5% 1998 9,4 4,4 1,0 9,7 2,9 Variation annuelle 30,3% 6,3% 39,2% -18,6% 43,7% 1999 12,2 4,7 1,3 7,9 4,2 Variation annuelle -55,3% 15,8% 4,4% -15,8% -5,6% 2000 5,5 5,4 1,4 6,6 4,0

Total SANTE 26,1 4,8% Aide SANTE/ AIDE TOTALE 3,8% Aide Santé per capita en USD 1,9 Aide Santé per capita en FMG 9 649 Source: Base de données: Rapport sur la coopération pour l’économie/PNUD

27,4 10,9% 30,3 -24,5% 22,9 8,4% 8,1% 7,8% 1,9 2,1 1,5 10482 13055 10273 le développement, Ministère des Finances et de

Globalement, le volume de l’aide extérieure en termes courants consacrée au secteur de la santé a augmenté de 1997 à 1999, avant de diminuer de près de 25% en 2000. Cette diminution peut s’expliquer par la tendance globale à la baisse de l’aide extérieure reçue par le pays, d’autant plus que cette aide a été principalement allouée à l’appui budgétaire. Ainsi, malgré cette baisse, l’aide à la santé est passée de 3,8% en 1997 à 7,8% du volume globale de l’aide publique au développement en 2000.
10

L’aide à la santé per capita représente sur la période entre 9649 FMG (1,9$) en 1997 et 13055 FMG (2,1$) en 1999. Ce financement extérieur est en grande partie constitué d’aide non remboursable qui avoisine 82% des ressources allouées au secteur. Cette concession est en phase avec les préoccupations financières liées à la maîtrise de la dette et le caractère social du secteur. 2.2. L’aide consacrée aux services sociaux essentiels de Santé TABLEAU 6 : Evolution de l'aide à la Santé (millions USD)
RUBRIQUES SSE EN SANTE Total SANTE 1997 16,6 26,1 variation annuelle -4,4% 4,8% 1998 15,9 27,4 Variation annuelle -7,9% 10,9% 1999 14,6 30,3 Variation annuelle -7,9% -24,5% 2000 13,5 22,9

SSE SANTE /Aide SANTE 63,6% 58,0% SSE SANTE/ AIDE TOTALE 2,4% 4,9% SSE SANTE per capita en USD 1,2 1,1 SSE SANTE per capita en FMG 6 143 6087 Source: Base de données: Rapport sur la coopération pour le développement, de l’Economie/PNUD

48,2% 58,9% 3,9% 4,6% 1,0 0,9 6299 6046 Ministère des Finances et

Le fait que les aides extérieures, finançant les constructions des CHD2, sont classées dans la partie « développement du système hospitalier de référence » ,fausse les données sur la partie de l’aide extérieure allouée aux SSE.En effet, le développement du système hospitalier de référence n’est pas considéré comme un service essentiel alors que les CHD2 (hôpitaux de référence de premier niveau), bénéficiaires de ce financement, offrent des services sociaux essentiels (césariennes pour les grossesses à risques). Les allocations aux SSE santé ont représenté plus de 50% des dotations au secteur santé. La part de l’aide aux SSE sur l’aide totale s’accroît sur la période, allant de 2,4% en 1997 à 4,6% en 2000. Par habitant, en termes nominaux, l’allocation des aides publiques pour les SSE Santé s’élève en moyenne à environ 6 000 FMG de 1997 à 2000. Cette quasi stagnation s’explique par la chute de l’aide aux SSE d’année en année. En effet, l’aide aux SSE a baissé plus vite que l’aide totale consacrée au secteur, soit –5,1% contre –3,2%. En 2000, l’essentiel de l’aide à la santé (76%), portant principalement sur des projets d’investissement, concerne la planification familiale et les centres de santé. Les projets financés entrent dans le cadre des objectifs du Plan Directeur Santé 1998-2000 qui visent principalement à réduire les niveaux de morbidité et de mortalité, en particulier celles des mères et des enfants. Cependant, il faut assurer une bonne répartition des ressources afin d’éviter leur concentration au niveau d’un ou de deux SSE seulement.

3.

EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A LA SANTE

3.1. Offre de services de santé Dans le but d’atteindre l’objectif central du Gouvernement, en ce qui concerne la lutte contre la pauvreté, un processus de réforme du secteur a été entrepris par le Ministère de la Santé à partir du second trimestre 1997.

11

1) L’évolution du taux de couverture Ressources humaines : évolution des ratios par catégorie dans le secteur public

1997 1998 1999 Ratio médecin pour 10.000hb 7,2 8,5 8,6 Ratio Infirmier pour 10.000hb 21,9 20,6 20,4 Ratio Sage-femme pour 10.000hb 10,6 10,0 9,8 Source : Appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté -décembre 2000

Du fait du recrutement d’environ 1000 médecins de 1997 à 1999, on constate une augmentation progressive du ratio médecin pour 10 000 habitants au cours de cette période. Ces médecins ont été principalement affectés au niveau des communes. Concernant les personnels paramédicaux (infirmiers, sages femmes) la légère régression était subsidiaire au gel de recrutement des personnels de l’Etat. Cependant, après levée de ce gel, le Gouvernement a octroyé au Ministère de la Santé 300 postes budgétaires pour cette catégorie de personnel. évolution des infrastructures sanitaires :
1997 Madagascar 1948 * 1998 2071 * 1999 2270 *

2000 2402 *

Source : Service de la Médecine Communautaire du District * il s’agit de chiffres cumulés d’une année à l’autre et l’augmentation correspond au nombre de CSB nouvellement construits

Dans la mesure où l’éloignement est un facteur qui agit contre la fréquentation des centres de santé, le principal objectif du Ministère de la Santé est d’assurer la mise en place d’au moins un CSB par commune en fin 2000. Le nombre des CSB publics a par conséquent augmenté régulièrement. Par ailleurs, une nette augmentation du nombre des CHD2 a été notée : 24 CHD2 en 1999 à 32 CHD2 en 2000. En effet, un des plus grands défis du Ministère de la Santé est de réduire le taux de mortalité maternelle très élevée : 488 pour 100 000 naissances vivantes en 1999 – EPM 2000. Aussi, dans le cadre de la promotion de la Maternité Sans Risque et, partant, de la diminution significative de la mortalité maternelle et néonatale, les hôpitaux de district, notamment les CHD2 chargés d’assurer la prise en charge des cas référés (grossesses à risque et celles nécessitant une opération césarienne, ainsi que les chirurgies d’urgence), ont été développés. 2) La politique des médicaments L’état des lieux entrepris en 1997 par le Ministère de la Santé a fait état d’une carence en médicaments au niveau des formations sanitaires. En réponse, la réforme du secteur pharmaceutique a été entreprise, avec comme objectif, d’assurer la disponibilité des médicaments à tous les niveaux notamment au niveau des CSB et CHD. Pour cela, une Centrale d’Achats de Médicaments Essentiels denommée « SALAMA » a été créée afin d’assurer à des prix abordables l’approvisionnement en médicaments essentiels sous nom générique et en consommables, des formations sanitaires publiques et privées à but non lucratif.

12

Par ailleurs, des Pharmacies de Gros de Districts (PhaGDis) ont été mise en place depuis 1999 au niveau des chefs – lieux des Districts Sanitaires pour assurer l’approvisionnement en Médicaments Essentiels des CSB de chaque District. Les PhaGDis s’approvisionnent auprès de la SALAMA. Au niveau de la base, tous les CSB sont dotés d’une Pharmacie à gestion Communautaire (PhaGeCom) et tous les centres hospitaliers d’une unité de pharmacie sous contrat de concession avec une ONG privée. Ces mesures ont été soutenues par la mise en œ uvre de la participation financière des usagers sur la consultation et l’achat des médicaments. Les ressources dégagées servent à alimenter la caisse des centres de santé pour l’achat des médicaments et autres fournitures nécessaires à son fonctionnement. TABLEAU 7 : Participation financière des usagers au niveau des CSB publics
1998 Taux de satisfaction des ordonnances prescrites Coût moyen d’une ordonnance médicaments Source : SISG 86% 2384 Fmg 1999 86,3% 2416 Fmg

3) Le recours aux centres de santé TABLEAU 8 : Taux de couverture par les différentes activités de prestations
Taux d’utilisation de la consultation externe Taux d’utilisation de la consultation ND prénatale Taux d’accouchements assistés dans les 46% Formations Sanitaires Taux de couverture vaccinale en anti77% rougeoleux Taux de couverture en DTC3 73,5% Source : Annuaire des Statistiques du secteur santé 1997 35% 1998 38% 58,2% 30,5% 61,5% 1999 41,7% 59,9% 27,4% 72,9%

53,8% 70,8% ND :non disponible

Le taux d’utilisation de la consultation externe a augmenté grâce à l’implantation des CSB2 équipés et disposant de Médecin et d’une pharmacie à gestion communautaire au niveau des communes. En ce qui concerne la promotion et la protection de la santé, le taux d’utilisation de la consultation prénatale, le taux de couverture contraceptive ont augmenté de 1998 à 1999, grâce à l’octroi des postes budgétaires pour les paramédicaux. Cependant, le taux d’accouchements assistés dans les Formations Sanitaires est en régression. En effet, après s’être assurées que la grossesse n’a pas de risque, les femmes se font accoucher chez elle ou par les accoucheuses traditionnelles ; l’insuffisance numérique des paramédicaux du sexe féminin, surtout en milieu rural, constitue un achoppement d’ordre culturel. La couverture vaccinale (DTC3 et anti-rougeoleux) a mentionné une nette augmentation grâce à la stratégie des journées nationales de la vaccination (1997 à 1999) en appui aux séances de vaccinations de routine.

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3.2. Evolution de l’état de santé de la population 1) L’espérance de vie à la naissance L’espérance de vie à la naissance a progressé, passant de 54 ans selon ENDS 1997 à 55,1 ans en 1999 (INSTAT - Evolution de la pauvreté à Madagascar 1993 – 1999). Ce gain en espérance de vie est dû à l’amélioration de facteurs tels le taux de couverture vaccinale, le taux de mortalité infantile , la baisse de la mortalité infanto-juvénile ou tout simplement le taux brut de mortalité grâce aux diverses actions entreprises dans le domaine des soins primaires préventifs et curatifs. 2) Le taux brut de mortalité Le taux brut de mortalité a régressé de 18 pour mille à 13 pour mille de 1980 à 1997. Cette baisse de la mortalité est liée entre autres à l’amélioration des mortalités infantile et infanto-juvénile. 3) Le taux de mortalité infantile et le taux de mortalité infantilo-juvénile Le taux de mortalité infantile est passé de 96 pour mille en 1997 (ENDS 1997) à 88 pour mille en 2000 (MICS 2000). Le taux de mortalité infanto-juvénile a diminué au cours de la période observée, passant de 159 pour mille (ENDS 1997) à 142 pour mille (MICS 2000). Cette régression pourrait être imputable à la réforme entreprise par le secteur de la santé avec ses partenaires nationaux et internationaux. Parmi ces réformes, on peut citer la promotion de l’Allaitement maternel exclusif (0 à 6 mois) avec les initiatives Hôpitaux et Entreprises Amis des Bébés (IHAB et IEAB), la mise en place progressive du programme de Prise en Charge Intégrée des Maladies de l’Enfant (PCIME), l’intégration des activités des centres de récupération nutritionnelle au niveau des CHD, et l’implantation des sites NAC (Nutrition à Assise Communautaire) au niveau des services de santé de district. Ces mesures ont permis l’augmentation du taux d’utilisation de la surveillance de la croissance de 0 à 3 ans. Les maladies justiciables de la prévention par la vaccination telles la rougeole, la poliomyélite, le tétanos, la coqueluche et la diphtérie ont une part importante dans la mortalité des enfants qui est encore très élevée à Madagascar. Le programme Elargi de vaccination (Journées Nationales de Vaccination et campagne de lutte contre le Poliomyélite, amélioration de la couverture nationale en chaîne de froid, amélioration de l’accès aux services PEV) a alors été mis en œuvre. Des progrès notables ont été enregistrés. L’accès aux services offerts par le Programme Elargi de Vaccination s’est nettement amélioré en 2000 avec un taux de couverture vaccinale au BCG de 101%. Toutefois, le taux de couverture vaccinale au DTC3 (Diphtérie , tétanos et Coqueluche 3° injection) chez les enfants de moins de 1 an n’atteint pas encore le niveau optimal de 80%. En 1999, le taux moyen de couverture vaccinale DTC3 est de 70.8% avec un niveau plus élevé pour à Antananarivo (83.6%) et plus faible à Toliara (48.7%). Cet écart est certainement dû au paramètre accessibilité géographique des sites de vaccination tant du côté secteur santé que du côté communautaire. D’où l’impérieuse nécessité de prendre des mesures permettant de lever cette contrainte régionale. L’augmentation des dépenses publiques a permis au Gouvernement, entre autres, de participer de plus en plus à l’achat des vaccins. En 2000, cette participation couvre les 45% des besoins en vaccin au niveau national et touche aussi le fonctionnement de la chaîne de froid par l’achat du pétrole pour les réfrigérateurs (le taux de couverture en chaîne de froid a atteint 72%).

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4) Le taux de mortalité maternelle Le taux de mortalité maternelle est de 488 décès pour 100 000 naissances vivantes (ENDS 1997).5 Ce taux très élevé est expliqué par l’insuffisance des infrastructures de référence pour les grossesses à risques. Cela a poussé le Ministère de la Santé à prioriser l’implantation de nouvelles unités laparo-césariennes pour renforcer les CHD2 déjà existants. Le nombre des CHD2 est ainsi passé de 18 en 1997 à 32 , en fin 2000. La planification familiale a largement contribué à la réduction de la mortalité maternelle. En effet, le taux de prévalence contraceptive moderne est passé de 3,5% en 1992 à 7,3% en 1997 et 9,5% en 1999. 5) La malnutrition chronique ou retard de croissance La malnutrition chronique ou retard de croissance chez les enfants de moins de 3 ans était de 48.3% en 1997 (ENDS 1997). En 1999, elle est, chez les enfants de 3 à 59 mois, de 48.6% (EPM 1999). Quant à l’émaciation, mesurée par l’indicateur poids-taille, elle est passée de 7.4% (ENDS 1997) à 13.7% (EPM 1999). Pour l’insuffisance pondérale, mesurée par l’indicateur poids-âge, elle concerne les 40% des enfants de moins de 3 ans selon l’ENDS 1997 et 33.1% des enfants de 3 à 59 mois selon l’EPM 1999. D’une façon globale, il est tentant de dire que la malnutrition protéino-énérgetique constitue encore la toile de fond de la morbidité et de la mortalité des enfants de moins de cinq ans en particulier. Pour y remédier, des projets ont été mis en œuvre, notamment les projets : i) Nutrition à Assise Communautaire (NAC) ; ii) Lutte contre les carences en micro-nutriments ; iii) Promotion de l’Allaitement Maternel Exclusif (AME) ; et iv) Prise en charge des enfants malnutris : Centres de Récupération Nutritionnelle Intensive (CRENI). 3.3. La lutte contre les maladies endémo-épidémiques Parmi les maladies endémo-épidémiques qui semblent être l’apanage de la population démunie, nous avons retenu quatre dont les impacts sont les plus spéctaculaires au niveau des ménages. Dans la lutte contre le paludisme, la prophylaxie conseillée en termes d’utilisation des moustiquaires imprégnées ou non d’insecticide a connu un certain succès. L’utilisation de la moustiquaire a été vulgarisée dans les zones côtières et les marges des hautes terres centrales. Depuis 1997 à fin 1999, 73% des moustiquaires livrées dans le cadre du Projet Moustiquaires Imprégnées d’Insecticide sont vendues. Cependant, des études ont permis de se rendre compte que le succès de l’opération a été limité par des facteurs sociologiques liés aux us qui considèrent la moustiquaire blanche comme un objet mortuaire. D’où la réticence de certaines couches sociales à l’utiliser. La stratégie de changement de la couleur du tissu moustiquaire autre que le blanc en vue de faciliter l’acceptation de la population a ainsi été mise en œuvre. Par ailleurs, les 5 cycles du projet lutte anti-vectorielle (OPID) ont été achevé depuis novembre 1999 et consolidés par des Campagnes d’Aspersion Intra Domiciliaire (CAID) d’insecticide. Au titre de la lutte contre la tuberculose, le Programme National Tuberculose a noté une nette amélioration en matière d’indicateurs. Ainsi, en 1999 le nombre de laborantins formés en matière de tuberculose a augmenté de 55.7% en même temps que le nombre de laboratoires
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Le taux de mortalité maternelle n’évolue pas trop rapidement, la référence reste pour l’année 2000 le résultat de l’ENDS 1997 avec 488 décès pour 100 000 naissances vivantes, l’enquête MICS 2000 n’ayant pas permis de l’évaluer.
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équipés pour le diagnostic (9.5%). Ce renforcement des capacités a permis de réaliser les dépistages adéquats, permettant de prendre la mesure des défis à relever en la matière. En ce qui concerne la lèpre, la Campagne d’Elimination de la Lèpre de 1997 à 1999 a intéressé un nombre de 44 SSD sur 111 (39,64%), soit 14 SSD en 1997, puis 20 autres SSD en 1998 et 10 nouveaux en 1999. Le taux de prévalence est passé de 4,5 cas pour 10000 habitants en 1996 à 6 cas en 1997 et 8,9 cas en 1998. Cette hausse enregistrée peut s’expliquer par un dépistage plus actif. Cependant et c’est l’attente du Programme , un début de fléchissement est enregistré en 1999 (5,8 cas pour 10000 habitants). Au niveau de la peste, le Programme de lutte contre la Peste a fait un grand progrès. En effet, si en 1995 les cas de peste pulmonaire – indicateurs du retard dans la prise en charge correcte d’un cas suspect de peste – représentent les 12.1% des cas de peste toute forme confondue, de 1996 à 2000 ce pourcentage a oscillé entre 3.7% et 0.3%. La diminution de 1998 à 2000 est de 56%. Ces résultats sont à mettre à l’actif de la forte implication de la communauté concrétisée par l’augmentation du nombre des Centres de Santé de Base déclarants (89 en 1999 et 294 en 2000).

4.

INCIDENCE DES DEPENSES DE SANTE SUR LES PAUVRES6

TABLEAU 8 : Incidence des dépenses publiques en santé
1997 Quintile Fréquentation Q1 112 098 Q2 128 592 Q3 104 452 Q4 111 961 Q5 135 605 Source: INSTAT/EPM, Nos calculs Incidence 19 22 18 19 23 1999 Fréquentation 83 161 108 943 118 988 122 055 108 549 Incidence 15 20 22 23 20

Globalement, la fréquentation des formations sanitaires par les plus riches est supérieure à celle des pauvres7. Les 20% les plus pauvres ne bénéficient que de 19% des dépenses en 1997, part qui baisse à 15% en 1999. Par ailleurs, les populations de deuxième quintile voient diminuer également leur bénéfice. Les dépenses publiques de santé profitent ainsi aux plus riches. En effet, les 20% les plus riches de la population malgache bénéficient d’au moins 20% des dépenses publiques de santé, même si cette part diminue entre 1997 et 1999. Par ailleurs, la baisse enregistrée au niveau de l’incidence des dépenses en faveur des couches les plus pauvres et de la couche la plus riche est revenue aux populations du quatrième quintile considérées comme riches, et aux populations de la couche intermédiaire.
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Les documents qui ont été utilisés pour réaliser cette étude sont l’EPM 97 et 99, le rapport SISG 99 et le MICS 2000. Il a pu y être extraits les populations utilisant les différents services essentiels (consultation de base, planification familiale, consultation pré-natale, vaccination), les pourcentages par quintile de l’utilisation de ces services et les différents indicateurs d’impact. 7 Il s’agit de personnes ayant utilisé un service de santé tout niveau confondu (Primaire, Secondaire et Tertiaire).

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TABLEAU 9 : Incidence des dépenses publiques en SSE santé
1997 Quintile Fréquentation Incidence Q1 76 291 20 Q2 85 213 23 Q3 66 741 18 Q4 70 159 19 Q5 73 916 20 Source: INSTAT/EPM, Nos calculs 1999 Fréquentation 62 637 79 402 68 221 60 571 41 686 Incidence 20 25 22 19 13

Les 20% les plus pauvres bénéficient de 20% des dépenses publiques consacrées aux SSE santé. Cette situation est restée constante sur la période. Toutefois en 1999, l’incidence des dépenses publiques en favuer des plus riches a baissé de 7%. Cette baisse s’est reportée au niveau de la catégorie médiane. Les dépenses aux SSE profitent aux catégories pauvres car ensembles les deux premiers quintiles ont bénéficié de 43% à 45% de l’incidence de ces dépenses. En prenant en compte la catégorie médiane, l’incidence s’élève à 61% et 67%. Les dépenses réalisées pour les consultations de base sont donc bien réparties au bénéfice des populations défavorisées. Par conséquent, les tendances sont meilleures en considérant les dépenses SSE de santé et la fréquentation des formations sanitaires de base dans lesquelles la consultation des pauvres est plus élevée. En effet, les taux de contact des groupes les plus démunis sont les plus élevés au niveau des structures de base, les plus riches fréquentant certainement les structures secondaires et tertiaires ou encore les cliniques privées. Cette situation revient à dire que les pauvres ne peuvent pas encore accéder aux services de santé autres que les services de base, notamment les centres de référence. Pour améliorer cette situation, l’augmentation du nombre des CHD2 est la première solution apportée par le Ministère de la Santé afin de réduire le coût d’approche de la population en cas de référence ; la deuxième solution est la sensibilisation de la population pour qu’elle crée des mutuels pouvant financer leurs frais d’hospitalisation. Cependant, il faut noter qu’en réalité, l’utilisation des centres de santé de base ainsi que des hôpitaux de district reste faible avec un taux de consultation médicale à 0,46(EPM 99). . Si on considère la situation par province, 3 groupes peuvent être constitués : Antananarivo et Mahajanga, où plus de la moitié (55,7% et 50,3%) des malades et blessés sont allés en consultation, Toliara et Fianarantsoa (47,8% et 42,9%) et enfin Antsiranana et Toamasina (39,8% et 37,4%). Par rapport au milieu de résidence, l’EPM 99 montre un taux décroissant de consultation au fur et à mesure de l’éloignement par rapport à la Capitale (de 76,5% à 42,3% en milieu rural). Cela revient à dire qu’une amélioration du taux de consultation à 0,58 (objectif PAS/UE) nécessitera une augmentation proportionnelle du budget alloué aux SSE Santé pour supporter les dépenses supplémentaires. Cette augmentation budgétaire devrait être orientée beaucoup plus vers les provinces en retard, et vers les Districts à proportion rurale élevée.

5.

RECOMMANDATIONS

5.1. Contraintes et mesures actuellement mises en oeuvre dans le secteur Santé (en matière de SSE)

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PROGRAMME Lutte contre le Paludisme

CONTRAINTES • • Sur le plan lutte antivectorielle : Ø la durée de l’efficacité des insecticides à effet rémanent à appliquer dépend de la température, de l’humidité relative de l’atmosphère, du type de la surface d’application, de la taille des molécules de matière active Ø l’acceptation des moustiquaires imprégnées ou non d’insecticides à effet rémanent est, dans les hautes terres centrales, affaiblie par un obstacle d’ordre culturel. Cette limite se traduit par l’usage traditionnel des toiles moustiquaires pour couvrir un mort pendant la • veillée funèbre. • Sur le plan prise en charge précoce des cas : Ø la couverture géographique encore faible du système de santé public • et la concertation du système de santé privé dans les zones accessibles. S’agissant de maladies dont les traitements, en prises supervisées des médicaments, durent quelques mois, les contraintes sont : • Liées à l’accessibilité difficile : Ø due à la faiblesse de la couverture géographique des centres de santé associée à l’insuffisance d’infrastructure routière et à la mauvaise condition climatologique (saison de pluie) ; Ø due au coût du transport dépassant les possibilités financières des ménages, associé aux frais de restauration/d’hébergement des accompagnateurs Ø due aux paramètres socio-culturels tels que l’analphabétisme, la forte pression des croyances et des coutumes, le faible accès à l’information et à l’éducation en milieu rural • liées à l’insuffisance qualitative et quantitative en personnels de santé due au gel de recrutement, actuellement levé pour le secteur santé En matière de lutte contre la lèpre, les contraintes sont liées au positionnement mitigé du partenariat dans certains cas. •

MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE renforcement du plateau technique des Provinces pour mettre effectivement en œuvre les stratégies prioritaires du Programme « Roll Back malaria » et qui sont la prise en charge à base communautaire et l’extension de l’utilisation des moustiquaires imprégnées d’insecticides sous une autre couleur que le blanc. renforcement et mise en place du système d’alerte sur les Hautes Terres Centrales et dans la zone intermédiaire du sud développement de la recherche opérationnelle.

Lutte contre la Tuberculose et la Lèpre

• •

• •

sensibilisation/supervision des médecins des CSB2 pour la prise en main concomitante du « traitement directement observé » [TDO/Tuberculose], de la polychimiothérapie [PCT/Lèpre] et le suivi des malades riverains des centres de santé. Institution (projet) d’un mécanisme d’incitation en fonction du niveau des indicateurs de performance/résultats. Renforcement des compétences managériales des 2 programmes par des formations spécifiques en gestion et en méthodologie de suivi et d’évaluation des programmes tuberculose/lèpre. Elaboration de plan de médiatisation pour une meilleure mobilisation sociale Maintien de la situation d’absence de rupture de stock en médicaments à tous les niveaux.

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PROGRAMME

CONTRAINTES •

MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE mise à disposition de la communauté du document sur l’algorithme communautaire pour renforcer la prise en charge communautaire de la peste [détection précoce des cas, intervention précoce, déclaration de toute situation anormale, constitution d’équipe d’intervention rapide au niveau de la communauté, plaidoyers auprès des autorités pour la promotion des dispositifs de rat proofing] développement de la recherche opérationnelle. renforcement du PEV par la stratégie avancée et par l’introduction du vaccin anti-hépatite B soutenue par la mobilisation sociale

Lutte contre la peste S’agissant d’une urgence médicale qui nécessite la précocité et l’efficacité de la prise en charge de tout cas suspect, la lutte contre la peste doit faire face : • à la lourdeur du processus du déblocage des fonds et du processus administratif face aux urgences épidémiologiques. • à la mémoire négative que forge la communauté autour de ce qu’était la prise en charge des cas suspects de peste, générant ainsi la peur et, partant, l’attitude timorée favorisant l’extension de proche en proche de l’épidémie. Programme Elargi de • Vaccination • • • renforcement de la surveillance épidémiologique nécessitant un fonds complémentaire maintien des appuis financiers alloués pour certaines stratégies d’amélioration des taux de couverture vaccinale augmentation de l’appui financier provenant du Gouvernement pour achat des vaccins en vue de l’indépendance vaccinale formation des responsables en procédure de dédouanement pour accélérer la réception des matériels/équipements nécessaires à l’avancement du Programme Elargi de Vaccination

• •

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PROGRAMME Lutte contre les IST/VIH-SIDA

CONTRAINTES en matière de prise en charge des maladies IST et de leurs partenaires: - mettre à niveau les nouveaux prestataires à la prise en charge (PEC) des IST selon l'approche syndromique - mettre à jour les médicaments IST figurant dans la liste des Médicaments Essentiels Génériques en matière de connaissances sur le SIDA: - renforcer le niveau de connaissances des femmes sur le SIDA. - renforcer le niveau de connaissances des adolescents, surtout du sexe masculin, sur le SIDA. en matière de connaissances des moyens de prévention: - poursuivre les efforts de sensibilisation sur les moyens de prévention, surtout les thèmes concernant "la fidélité à un seul partenaire" et "l'utilisation des préservatifs" en matière de comportement et attitude envers les séropositifs: - poursuivre les efforts de sensibilisation de la population à adopter les attitudes non discriminatoires vis-à-vis des personnes vivant avec le VIH

• •

MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE organisation de la PEC médicale et psychosociale des personnes vivant avec le VIH. opérationalisation des Centres d'Information et de Diagnostic Anonyme/VIH – SIDA

développement de la recherche opérationnelle : - dans la surveillance de la sensibilité aux antibiotiques des agents des infections sexuellement transmissibles - dans la définition des déterminants des comportements sexuels - dans la recherche thérapeutique basée sur la pharmacopée traditionnelle suivi/évaluation continu de l'approche syndromique au niveau des SSD.

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PROGRAMME Lutte contre la malnutrition • •

CONTRAINTES concentration des actions sur les 3 premières années de la vie de l’enfant recherche de la synergie avec les autres interventions de développement – menées dans le domaine de l’agriculture, de l’épargne–crédit, de l’environnement… – lors de l’implantation des sites de nutrition communautaires. développement de la prise en charge des enfants sévèrement malnutris par la mise en place de CRENI au niveau des CSB2 des régions nutritionnellement vulnérables ainsi qu’au niveau des CSB2 de rattachement des sites de nutrition communautaires. mise en place d’un système de pérennisation de l’iodation du sel dans le pays et d’apport adéquat en vitamine A pour les groupes défavorisés par campagne de supplémentation de masse ciblant les enfants. • • • • • •

MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE élaboration/révision et vulgarisation des textes législatifs sur la nutrition et l’alimentation renforcement des capacités gestionnaires et techniques à tous les niveaux renforcement de la surveillance et la promotion de la croissance à tous les niveaux poursuite soutenue de la promotion de l’allaitement maternel apport adéquat en micronutriments [vitamine A, Fer et acide folique, iodation du sel] aux enfants et aux femmes renforcement de la prise en charge des malnutris sévères au niveau du Centres Hospitaliers de District et des Centres de Santé de Base niveau 2. Renforcement de la participation multisectorielle et de l’IEC en nutrition/alimentation

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5.2. Recommandations En matière de gestion financière : Pour permettre un meilleur suivi de l'utilisation du budget de fonctionnement du Ministère de la Santé, surtout pour mieux identifier la part du budget réellement allouée pour les centres de santé de base, une cellule chargée de l'analyse exhaustive de l'exécution budgétaire au niveau de tous les gestionnaires du Ministère a été crée. Elle prend en compte, entre autres analyse, la part des dépenses allouées aux CSB. Le principal problème s'observe au niveau de la répartition interne du budget qui se fait généralement en défaveur des structures périphériques. Cette cellule se charge normalement du suivi de la normalisation de cette répartition vers les structures périphériques. Pour le même objectif et afin de rendre plus efficace le suivi de l'exécution budgétaire, en terme d'analyse des budgets réellement utilisés pour la population de base et dans le cadre de la décentralisation, il est suggéré que les centres de santé au niveau des chefs lieux de commune soient considérées comme des unités périphériques de gestion. Au niveau des décaissements de l’aide extérieure, la simplification et l’harmonisation des différentes procédures, par l’élaboration d’un guide unifié s’appliquant à l’ensemble des bailleurs de fonds dans le cadre de la gestion des différents projets d'investissements, s’avèrent utiles dans le but d’améliorer le taux d’absorption et optimaliser les investissements. Les autres mesures recommandées sont : 1. Alléger les procédures de dédouanement afin d’éviter le retard de dotation en équipement et matériels qui entrave l’ouverture des sites de prestations appuyer par une diminution des frais d’emmagasinage 2. Afin d’améliorer l’impact auprès de la population, réorienter davantage l’allocation du budget vers les investissements par la dotation en équipement pour l’amélioration des plateaux techniques, la réhabilitation et les nouvelles constructions, d’une part, et dans l’approche communautaire à travers le développement du système de référence et des alternatives de prestations de service à b ase communautaire, d’autre part. 3. Instaurer le système de suivi financier périodique et l’audit au niveau des Provinces et des Districts selon les procédures en vigueur en vue d’une gestion rationnelle des ressources. 5. Décentraliser la table ronde au niveau de chaque province autonome, intégrant les partenaires financiers, la société civile et l’Etat dans la mise en œ vre du Plan de u Développement de la Province et des Districts. En matière de gestion de programme de Santé de la Reproduction et PCIME 1. Assurer la mise en œ uvre des autres composantes de la SR en considérant la PF comme porte d’entrée. 2. Renforcer les activités de SR et PCIME en faveur des groupes défavorisées à travers les ONG et association/groupement. 3. Augmenter le nombre de centres d’accueil multi fonctionnels pour adolescents et jeunes au niveau des chefs lieux de district y compris les zones enclavées, en collaboration avec le Ministère de la Jeunesse et des Sports. 4. renforcer l’IEC de proximité pour cibler les groupes illettrés et les ruraux.
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5. Développer le partenariat et la convergence des interventions multisectorielles 6.Renforcer le mécanisme de coordination à tous les niveaux y compris le niveau communautaire. En matière de nutrition : Une intervention qui s’attaque aux causes sous-jacentes, au niveau même des communautés, s’avèrera plus efficace et la stratégie doit consister à prévenir la chute de croissance du nourrisson durant les deux ou trois premières années, période critique de sa vie. Il est également nécessaire de rechercher la synergie dans les interventions au niveau des diverses régions cocernant le domaine de l’agriculture, de l’épargne-crédit, de l’environnement … de manière à en minimiser l’impact sur l’état nutritionnel de la population. Devant l’ampleur de la prévalence de la malnutrition sévère, il convient d’améliorer la prise en charge des enfants sévèrement malnutris par la mise en place de CRENI’S au niveau des CSB2 des régions nutritionnellement vulnérables ainsi que des CSB2 de rattachement des sites de nutrition communautaires. Concernant les carences en micro nutriments, il est recommandé de mettre en place un système de pérennisation de l’iodation du sel dans le pays et d’assurer un apport adéquat en vitamine A des groupes défavorisés par l’organisation de campagne de supplémentation de masse en vitamine A des enfants. En matière de vaccination : 1. renforcement de la surveillance épidémiologique nécessitant de la part des partenaires un fonds supplémentaire 2. consolidation des stratégies telles que la campagne de mobilisation sociale, les stratégies avancées et les revues mensuelles pour améliorer le taux de couverture vaccinale 3. réaliser l’indépendance vaccinale en augmentant la part du Gouvernement pour l’achat des vaccins. En matière de santé de la famille : 1. Assurer la mise en œ uvre des autres composantes de la Santé Reproductive en considérant la Planification familiale comme porte d’entrée. 2. Renforcer les activités de Santé Reproductive et Prise en charge intégrée des maladies de l'enfant (PCIME) en faveur des groupes défavorisés à travers les ONG et association/groupement. 3. Augmenter le nombre de centres d’accueil multi-fonctionnels pour adolescents et jeunes au niveau des chefs lieux de district y compris les zones enclavées, en collaboration avec le Ministère de la Jeunesse et des Sports. 4. Renforcer l’IEC de proximité pour cibler les groupes illettrés et les ruraux. 5. Développer le partenariat et la convergence des interventions multisectorielles 6. Renforcer le mécanisme de coordination à tous les niveaux y compris le niveau communautaire.

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En matière de lutte contre les IST/SIDA : En ce qui concerne les Infections Sexuellement Transmissibles (IST) et les infections à VIH, les problèmes de santé liés à la sexualité, à la procréatio n et aux produits sanguins, il a été d’abord relever la précocité de l’âge à la première naissance avec, en 1997, 36% des jeunes de 15 – 19 ans sont déjà mères contre 29% en 1992 : ensuite la forte prévalence des IST avec 1282 pour 100 000 habitants ou 2,6% des consultations externes en 2000. Les IST étant la porte privilégiée des infections à VIH, la population malagasy dont une de ses caractéristiques est « sa grande jeunesse » avec 55,87% de moins de 20 ans (selon le RGPH 1993) est fortement menacée par le SIDA. De l’autre côté, selon les experts au niveau mondial, Madagascar figure parmi les rares pays à faible prévalence pour le SIDA et, partant, dispose encore suffisamment de chance pour échapper à une explosion épidémique. C’est ainsi que l’un des objectifs spécifiques du pays, d’ici 2015, est de « maintenir à moins de 1% la prévalence de l’infection du VIH/SIDA au niveau de la population [DSRP] La réussite d’un tel défi serait fonction d’un élargissement soutenu de la riposte nationale par une mobilisation de toutes les entités exerçant une influence certaine sur le comportement du public. C’est ainsi que depuis 1997, conformément aux principes fondamentaux de la réforme entreprise au sein du Ministère de la Santé, les activités de soins ont été confiées aux prestataires qui sont les Services de Santé de District. Et en novembre 2000, la Cellule multisectorielle de coordination a été créée au niveau de la Primature. Sous la direction d’un Point Focal pour la lutte multisectorielle contre le SIDA, cette Cellule est soutenue par un Comité Technique composé des représentants des différents Départements ministériels. Pour le Ministère de la Santé, le Secrétaire Général est membre de la Cellule de Coordination et le Directeur de la Lutte contre les Maladies Transmissibles est membre du Comité Technique.

CONCLUSION
L’augmentation de la part des ressources allouée aux SSE Santé tant sur le plan des dépenses budgétaires avec 2,4% à 3,8% des dépenses publiques, que sur le plan des aides extérieures, avec 2,4% à 4,6% de l’aide totale, a permis d’apporter une amélioration de la situation sanitaire de la population malgache : amélioration des différents indicateurs d’impact au niveau de la population, amélioration de l’incidence des dépenses par rapport au quintile des plus pauvres. Mais cette augmentation reste insuffisante car même si une amélioration a été constatée au niveau des impacts, ces derniers se situent encore globalement à un niveau inférieur à la moyenne déjà faible de ceux des pays d’Afrique s ubsaharienne. En outre, l’objectif d’augmenter le taux de consultation à 0,58 nécessite une augmentation proportionnelle des budgets de fonctionnement et d’investissement alloués aux SSE. Cependant, même si des allocations importantes sont allouées aux SSE, le suivi des exécutions budgétaires, par contre, reste insuffisant, donc le niveau de décaissement reste faible.Ce qui réduira de beaucoup l’éfficacité attendue sur l’amélioration de l’état de santé de la population. Ainsi, il est primordial d’insister sur le renforcement de la cellule de suivi budgétaire du Ministère de la Santé.

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REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DE L’ENERGIE ET DES MINES

Mise à jour de l’étude 20/20
Document

Annexe IV

Eau et Assainissement

Secteur

Rédigé par :

-

Jean Herivelo RAKOTONDRAINIBE W. H. RANDRIAMANGA Marcel RAKOTOMAVO Joséphine RAVELOJAONA

Décembre 2001

SOMMAIRE
INTRODUCTION

1. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
1.1. STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES BUDGETAIRES DU MINISTERE DE L’ENERGIE ET DES MINES 1.2. LES DEPENSES BUDGETAIRES CONSACREES AUX SERVICES SOCIAUX ESSENTIELS DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT

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6 7

2. ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
2.1. 2.2. STRUCTURE ET EVOLUTION DE L’AIDE AU DEVELOPPEMENT SOCIAL L’AIDE CONSACREE AUX SSE EAU ET ASSAINISSEMENT

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3. EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A L’EAU ET L’ASSAINISSEMENT

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4. INCIDENCE DES DEPENSES EN EAU ET ASSAINISSEMENT SUR LES PAUVRES

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5. RECOMMANDATIONS
5.1. 5.2. CONTRAINTES ET PERSPECTIVES DANS LE SECTEUR DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT RECOMMANDATIONS

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CONCLUSION LISTE DES TABLEAUX
TABLEAU 1 : REPARTITION DES DEPENSES BUDGETAIRES DU MEM TABLEAU 2 : DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES AUX SERVICES SOCIAUX ESSENTIELS EAU ET ASSAINISSEMENT TABLEAU 3 : EVOLUTION DE L’AIDE AU DEVELOPPEMENT SOCIAL TABLEAU 4 : EVOLUTION DU TAUX DE DESSERTE EN MILIEU URBAIN TABLEAU 5 : EVOLUTION DU TAUX DE DESSERTE EN MILIEU RURAL TABLEAU 6 : SITUATION DE L’ACCES AUX INSTALLATIONS D’EVACUATION DES EXCRETA TABLEAU 7 : INCIDENCE DES DEPENSES PUBLIQUES EN EAU ET ASSAINISSEMENT SUR LES PAUVRES TABLEAU 8 : PROGRAMME D’ACTIONS PRIORITAIRES TABLEAU 9 : RECAPITULATION DES COUTS

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LISTE DES ABREVIATIONS

AEPG AES BF BP DEA DSRP EPM INSTAT JIRAMA MEM PAEPAR SAGS SAMVA SSE TBS

: Alimentation en eau potable de groupe : Alimentation en eau dans le Sud : Borne fontaine : Branchements particuliers : Direction de l’eau et de l’assainissement : Document de stratégie de réduction de la pauvreté : Enquête prioritaire auprès des ménages : Institut national de la statistique : Jiro sy Rano Malagasy (eau et électricité de Madagascar) : Ministère de l’Energie et des Mines : Projet pilote d’alimentation en eau potable et d’assainissement en milieu rural : Service de l’assainissement et du génie sanitaire : Service autonome pour la maintenance de la ville d’Antananarivo : Services sociaux essentiels : Tableau de bord social

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INTRODUCTION
S’il est vrai que l’argent est le nerf de la guerre, il est tout aussi vrai que l’eau, c’est la vie. Il n’est en effet plus besoin de démontrer l’importance du rôle que joue l’eau dans le développement et la compétitivité de l’économie, ainsi que dans l’amélioration des conditions de vie des populations. Cette réalité met donc en évidence la nécessité de mener une politique rationnelle d’approvisionnement en eau potable et en assainissement, et de mettre en place une politique de gestion de ce secteur. Madagascar dispose d’un important potentiel de ressources aussi bien en eaux souterraines qu’en eaux de surface pérennes. Les ressources apparaissent très largement supérieures aux besoins. Elles sont estimées à 355 milliards de m3 d’eaux de surface et 140 milliards de m3 en eaux souterraines. Cependant, la question de l’eau potable demeure toujours une préoccupation nationale. En effet, les ressources en eau sont inégalement réparties sur le territoire et surtout très insuffisamment exploitées, dans la mesure où le secteur souffre énormément non seulement de la modicité des ressources financières qui lui sont allouées, mais aussi des difficultés de mobilisation de celles-ci. En janvier 2001, le Code de l’eau a été adopté. Ce code fixe les grandes orientations de l’exploitation et de la gestion des ressources en eau du pays telles que : i) la participation des communautés aux aménagements ; ii) la limitation des institutions à un rôle de promoteur et d’encadrement technique ; iii) l’implication des structures décentralisées ; iv) la fixation d’un cadre juridique adapté aux conditions locales ; et v) la responsabilisation du secteur privé dans les systèmes de gestion des réseaux d’adduction d’eau, avec une implication de l’Etat au niveau de l’encadrement technique, juridique et financier. Le Code de l’Eau montre l’engagement du gouvernement malgache à assurer aux populations un accès universel, efficace et durable à l’eau potable et aux installations d’assainissement. Du point de vue organisationnel, le secteur de l’eau et de l’assainissement qui est dépendante du Ministère chargé de l’Energie et des Mines (MEM), est organisé autour des quatre grands départements suivants. (i) (ii) la Direction de l’exploitation de l’eau du Ministère de l’Energie et des Mines, direction centrale en charge de la conception, la mise en œuvre et la gestion de la politique gouvernemental d’approvisionnement en eau potable, l’Alimentation en Eau dans le Sud (AES), Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial, placé sous la tutelle du MEM, chargé de l’approvisionnement en eau potable dans la région du sud par distribution d’eau par camions-citernes, exploitation d’un pipe-line, impluvia, et 5 petites adductions d’eau par pompage. Cet établissement intervient en milieu rural en général, et dans les villes d’Ambovombe et de Beloha le Service Autonome pour la Maintenance de la Ville d’Antananarivo (SAMVA), Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial, placé sous la tutelle du Ministère de l’aménagement du territoire et du développement des Villes (MINATV), chargé de la gestion de l’assainissement d’Antananarivo (eaux usées, ordures) et, le Service de l’Assainissement et du Génie Sanitaire (SAGS), sous tutelle du Ministère de la Santé, chargé des actions de développement des latrines en milieu rural.

(iii)

(iv)

La présente étude se situe dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de l’initiative 2020. Elle vise à mesurer l’impact et l’incidence des dépenses de l’Etat et des dépenses en matière d’aide extérieure en eau et assainissement sur la population et à émettre des recommandations pour en améliorer l’accès. L’étude se consacrera principalement aux services

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sociaux essentiels (SSE) dans le secteur de l’eau et de l’assainissement. Ces SSE concernent l’accès à l’eau potable, et aux installations d’évacuation des excréta (latrines) et des eaux usées domestiques en milieux urbain et rural. Dans un premier temps, l’étude portera sur l’analyse des dépenses budgétaires pour ce secteur afin d’en déterminer la structure et l’évolution. Ensuite, elle se consacrera à l’analyse particulière de l’aide extérieure à l’eau et l’assainissement. Elle portera par la suite sur le suivi de l’évaluation de l’impact et de l’incidence de ces dépenses sur l’accès des populations, en particulier les plus pauvres, à l’eau potable et à l’assainissement. Enfin, la dernière partie sera consacrée à la formulation de recommandations.

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1.

ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT1

Il convient de rappeler que le secteur de l’eau et l’assainissement constitue un sous secteur au sein du Ministère chargé de l’énergie et des mines. Le dit Ministère est également amené à s'occuper d’actions de latrinisation et d'éducation à l'hygiène. En outre, l’assainissement dispose d’un volet à l’intérieur du Ministère de la santé. La multiplicité des sources de données a eu pour conséquence les difficultés liées à la collecte de l’information financière. Ces difficultés ont été une contrainte majeure dans l’analyse des dépenses publiques y afférentes. 1.1. Structure et Evolution des dépenses budgétaires du Ministère de l’Energie et des Mines TABLEAU 1 : Répartition des dépenses budgétaires du MEM (milliards FMG)
variation annuelle 3,8% 23,8% 0,7% 50,6% 46,7% variation annuelle 61,8% 21,6% 69,3% 18,9% 21,4% variation annuelle -19,1% 247,2% -54,7% -44,0% -50,2% -47,8% Taux de croissance moyenne 7,96% 51,19% -6,22% -2,83% -1,80%

RUBRIQUES FONCTIONNEMENT % du Total Personnel % du Fonct. Biens & Services % du Fonct. INVESTISSEMENTS % du Total TOTAL MEM Fonct MEM / Fonct.Etat Invest MEM / Invest. MEM en % PIB MEM Per Capita (Fmg) MEM / Dép. publiques

1997 5,3 8% 0,70 13% 4,60 86,86% 58,90 92% 64,2 0,39% 4,7% 0,4% 4 652 2,23%

1998 5,5 6% 0,86 16% 4,64 84,32% 88,70 94% 94,2 0,31% 5,9% 0,5% 6 634 2,66%

1999 8,9 8% 1,05 12% 7,85 88,22% 105,50 92% 114,4 0,40% 6,4% 0,5% 7 836 2,74%

2000 7,20 12% 3,64 51% 3,56 49,44% 52,50 59,7 0,28% 14,1% 0,2% 3 958 1,49%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM/DEA (base engagement)

Au cours de la période sous revue, les dépenses budgétaires du Ministère de l’énergie et des mines ont connu une croissance régulière jusqu’en 1999. Cependant, leur poids dans les dépenses de l’Etat n’a guère atteint les 3%. Ces dépenses affichent même une chute d’environ 2% en moyenne annuelle, à cause principalement de la très faible dépense constatée en 2000, lié à la faible capacité d'absorption de crédits alloués (moyenne 50 à 80% de taux d'engagement). En effet, en 2000, on a enregistré une faiblesse au niveau des capacités d'exécution des projets, du fait que la plupart des projets, objets des requêtes de financement présentées antérieurement par le secteur eau et assainissement, n'étaient qu'en phase de démarrage.

Les données sur les dépenses publiques examinées sont issues de la Direction de l’exploitation de l’eau du Ministère de l’Energie et des Mines (MEM), de l’AES (Alimentation en eau du Sud) de la SAMVA (Service autonome pour la maintenance de la ville d’Antananarivo) et du SAGS (Service de l’assainissement et du génie sanitaire) du Ministère de la Santé.
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En proportion du nombre d’habitant, les dépenses du secteur se sont élevées de 4652 FMG à 7836 FMG entre 1997 et 1999 avant de baisser à 3958 FMG, soit environ un dollar seulement. En pourcentage du PIB, celles-ci n’ont pas pu atteindre 1% pendant la période observée. La répartition globale des dépenses du secteur montre que plus de 90% des dépenses sont consacrées aux investissements contre moins de 10% au fonctionnement. La raison en est que le secteur est un secteur d’investissement dans la mesure où il s’agit d’exploitation de ressources naturelles. Cette répartition est aussi le reflet d’une insuffisante dotation du secteur en personnel. En effet, les dépenses en personnel ne consomment qu’en moyenne 20% des ressources allouées au fonctionnement. Par rapport au budget de fonctionnement de l'Etat, le fonctionnement du secteur Energie et mines ne représente que 0,35% en moyenne pendant les quatre dernières années pour des investissements qui vont de 5% à 14% des investissements publics. Le faible niveau des allocations pourrait traduire le peu d’intérêt qu’ont les pouvoirs publics dans le développement du secteur de l’Energie et des Mines, alors qu’il est, à travers les exportations des produits du sous-sol, pourvoyeur de devises pour le pays. La faiblesse de l’allocation des ressources va également peser sur le développement et l’exploitation des ressources en eau du pays, mais également sur les efforts d’assainissement. 1.2. Les dépenses budgétaires consacrées aux services sociaux essentiels de l’eau et de l’assainissement La faible allocation des dépenses publiques se répercute automatiquement sur le financement de l’eau et de l’assainissement. En effet, le volume global des dépenses dans ces domaines qui a certes connu une croissance moyenne de 27,7% sur la période étudiée ne s’est situé qu’à seulement 6,5% à 18,5% des dépenses du MEM. Ce qui représente la modique somme de 301 FMG à 733,5 FMG, per capita par an, soit moins de la moitié d’un dollar de 1997 à 2000, à peine le prix d’un fût de 200 litres d’eau. Cette situation est assez préoccupante en raison de l’importance des effets induits sur l’état de santé de la population, notamment les maladies d’origine hydrique. La répartition de ces dépenses entre fonctionnement et investissements indique une relative prépondérance des investissements (plus de 50% en moyenne) au cours de la période. Cependant, les salaires absorbent au mois la moitié de ces dépenses de fonctionnement et les investissements dans l’eau et l’assainissement ne représentent que 2,2 à 11,9 % des investissements déjà reconnu comme étant très faible dans le MEM. Ceci peut s’expliquer par la non prise en compte du fait que des réalisations concrètes, notamment les infrastructures d’approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural, peuvent être entièrement financées par les fonds nationaux si une allocation suffisante à partir du budget national pouvait être disponible.

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TABLEAU 2 : Dépenses publiques consacrées aux Services sociaux essentiels Eau et Assainissement (milliards FMG)
variation annuelle 13,9% 39,6% -7,6% 292,2% 160,4% 99,9% variation annuelle 3,0% -7,4% 16,1% 24,7% 4,9% 16,2% variation annuelle 43,5% 16,5% Taux de croissance moyenne 13,9% 10,8% 16,3% 48,4% 52,8% 27,7%

1.2.1.1.1 RUBRIQUES Fonct. EAU & ASS. % du total Pers. EAU & ASS. % du fonct. B et Sces EAU & ASS. % du fonct. Invest. EAU & ASS. % du total TOTAL EAU & ASS.

1997 2,87 69,1% 1,31 45,6% 1,56 54,4% 1,28 2,2% 4,16

1998 3,27 39,4% 1,83 55,8% 1,44 44,2% 5,04 5,7% 8,31

1999 3,37 34,9% 1,69 50,2% 1,68 49,8% 6,28 6,0% 9,65

2000 4,83 43,7% 1,97 40,8% 2,86 59,2% 6,23 11,9% 11,07

-0,8% 99,4% 14,7%

fonct. E&A / fonct. MEM 54,2% invest. E&A / invest. MEM 2,2% Eau & Ass. / Dép. MEM 6,5% Eau & Ass.per capita(Fmg) 301,09 Eau & Ass. / Dép. pub. 0,1% Eau & Ass. en % du PIB 0,02% Source : Opérations générales du Trésor (base

59,5% 37,8% 67,1% 5,7% 6,0% 11,9% 8,8% 8,4% 18,5% 584,93 660,89 733,51 0,2% 0,2% 0,3% 0,04% 0,04% 0,04% engagement), MEM/DEA (base engagement)

Globalement, les dépenses publiques consacrées à l’eau et l’assainissement se situe dans une fourchette de 0,1% à 0,3% des dépenses publiques totales. Il apparaît donc évident que l’impact d’un niveau aussi bas de financement ne peut être assez important pour permettre d’accroître l’accès à l’eau potable et l’assainissement à la majorité de la population, y compris les populations pauvres. Elle est la traduction du fait que le secteur de l'eau et de l'assainissement n'a pas été mis dans les priorités nationales. Aussi, face à l’ampleur des efforts restants à fournir, les prochaines dotations budgétaires devraient refléter la volonté politique dans la lutte contre la pauvreté, à travers une révision radicale de la clé de répartition des crédits. Le pari d’accroître l’accès à l’eau potable et à l’assainissement ne pourra être tenu qu’à ce prix. Une part de 6% des dépenses publiques totales doit être consacrée au secteur de l'Eau et de l'Assainissement, en vue de respecter la mobilisation de 20% des ressources publiques pour les secteurs sociaux. Par conséquent, un complément de financement de 5,7% des dépenses publiques totales est nécessaire.

2.

ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT

2.1. Structure et Evolution de l’aide au développement social Il est à noter que la classification fonctionnelle (par secteur) du Rapport sur la coopération pour le développement diffère de celle du budget national. Ainsi, l’eau et l’assainissement est contenu dans le secteur du développement social plutôt que dans celui des ressources naturelles et énergie, tel que existant dans la nomenclature budgétaire. Ceci s’explique par le caractère effectivement social de l’eau et l’assainissement. D’une manière générale, l’aide extérieure consacrée au Développement social a largement baissé en terme courant de 1997 à 2000, soit une régression moyenne de 10,7%. En termes constants, cette baisse a atteint en réalité 16,6%. Cette situation est due à la diminution en 2000 des financements extérieurs au développement urbain dont la part dans
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l’aide au développement social est la plus conséquente, dans la mesure où elle représente environ 67% des financements totaux. TABLEAU 3 : Evolution de l'aide au Développement social (millions USD)
Variation annuelle -1,90% 20,29% 6,42% Variation annuelle 17,18% 157,24% -64,71% Variation annuelle -1,35% -62,51% -47,62% Taux de croissance moyenne 3,19% 3,78% -33,40% -27,99% -33,84% -33,40% -10,79%

2.1.1.1.1.1.1 RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000 LEGISLATION ET ACTION SCIALES 1,7 1,7 2,0 2,0 DEVELOPPEMENT URBAIN 7,4 8,9 22,9 8,6 EAU POTABLE ET ASSAINISSEMENT 10,0 10,7 3,8 2,0 LOGEMENT 0,0 CULTURE 0,5 -87,20% 0,1 124,31% 0,1 -6,39% 0,1 PREVENTION CRIME ET DROGUES 0,4 -67,31% 0,1 78,52% 0,2 -67,17% 0,1 SSE Eau & Assainissement 10,0 6,42% 10,7 -64,71% 3,8 -47,62% 2,0 Total Dvt Scial 20,1 6,87% 21,5 35,18% 29,0 -56,16% 12,7 Aide Dvt. Social / Aide totale 2,9% 6,6% 7,7% 4,3% Aide Dvt. Social per capita (USD) 1,5 1,5 2,0 0,8 Aide Dvt. Social per capita (FMG) 7 426 8 227 12 491 5 708 Aide Dvt. Social ( % PIB) 0,6% 0,6% 0,8% 0,3% Eau & Ass. / Aide totale 1,5% 3,3% 1,0% 0,7% Eau & Ass. ( % du PIB) 0,3% 0,3% 0,1% 0,1% Eau & Ass.per capita ( USD) 0,7 0,8 0,3 0,1 Eau & Ass.per capita ( FMG) 3 711 4 094 1 623 886 Source: Base de données: Rapport sur la coopération au développement, Ministère du Plan/PNUD

L’aide au développement social per capita représente sur la période 7426 FMG (1,5$) en 1997 et 5708 FMG (0,8$) en 2000. Malgré cette baisse au niveau de l’aide par capita, l’aide au secteur est passée de 2,9% à 4,3% du volume globale de l’aide publique au développement. Cette aide est très concessionnelle car constituée à plus de 60% de don, l’aide non remboursable ayant atteint 91% en 2000. Ceci traduit nettement le caractère hautement social de ce secteur et profite au financement des volets eau et assainissement. 2.2. L’aide consacrée aux SSE eau et assainissement Après avoir constitué plus de la moitié de l’aide au développement social en 1997 et 1998, l’aide consacrée à l’eau et l’assainissement a connu une inflexion en 1999 qui s’est poursuivie en 2000. Le taux de croissance moyenne annuelle a été donc de -33,4%. Elle est la résultante du manque de coordination au niveau du déblocage des crédits, entraînant l’inefficacité dans l’utilisation des fonds nationaux de contrepartie qui servent à assurer le fonctionnement des projets. Cette baisse a contribué à faire décroître le rapport aide à l’eau et l’assainissement sur aide totale qui passe de 1,5% à 0,7%. Ce niveau de financement extérieur équivaut à 3711 FMG (0,7$) par habitant en 1997 et seulement 886 FMG (0,1$) par habitant en 2000. Pour arriver aux 6% de l’aide totale, pour le secteur de l'Eau et de l'Assainissement, qui doivent permettre de respecter la mobilisation de 20% des ressources extérieures pour les secteurs sociaux, ce secteur a besoin d'un complément de financement de 5,3% de l’aide totale.

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3.

EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A L’eau et L’assainissement

Cette analyse va être faite, pour le milieu urbain, par l’étude de l’évolution des infrastructures de la JIRAMA (la société nationale de production et d’exploitation d’eau à l’échelle industrielle), c’est-à-dire les bornes-fontaines (BF) et branchements particuliers (BP), et pour le milieu rural, par l’examen de l’évolution des adductions, des puits et forages. TABLEAU 4 : Evolution du taux de desserte en milieu urbain
RUBRIQUES 1997 Bornes Fontaines 2 574 Branchements Particuliers 84 042 Population desservie 500 pop/BF 1 287 000 Population desservie 10pers./BP 840 420 Pop. totale desservie par JIRAMA 2 127 420 Population urbaine 2 916 000 Pop.dess par BF/Pop. Urb. 44,136% Pop.dess par BP/Pop. Urb. 28,821% Taux de desserte 72,957% Source : Tableau de Bord Social, JIRAMA - PAEPAR 1998 2 523 88 550 1 261 500 885 500 2 147 000 3 562 000 35,415% 24,860% 60,275% 1999 2 557 84 690 1 278 500 846 900 2 125 400 3 741 000 34,175% 22,638% 56,814% 2000 2 887 89 289 1 443 500 892 890 2 336 390 3 927 000 36,758% 22,737% 59,496%

En milieu urbain, la JIRAMA n’a pas été à même de démultiplier ces installations d’eau courante. En effet, le nombre de bornes fontaines réalisées pendant les quatre années n’est que de 313 unités tandis que celui des branchements particuliers est de 5248. En raison de ce faible rythme de réalisation, conjugué à l’accroissement de la population, le taux de desserte en milieu urbain a évolué à la baisse, passant de 72,9% en 1997 à 59,4% en 2000. TABLEAU 5 : Evolution du taux de desserte en milieu rural
RUBRIQUES Nombre de Puits et Forages Pop. desservie (200 pers./Puits ou Forages) Nombre d'AEPG & d'AEPP Population desservie (500 pers./AEPG) Population Totale desservie Population totale Rurale Pop dess par Puits ou forage/Pop. Rur. Pop dess par AEPG/Pop. Rur. Taux de desserte Source : Tableau de Bord Social, JIRAMA -PAEPAR 1 997 1 723 344 600 912 456 000 800 600 10 584 000 3,26% 4,31% 7,56% 1 998 1 787 357 400 986 493 000 850 400 10 661 000 3,35% 4,62% 7,98% 1 999 1 884 376 800 1 111 555 500 932 300 10 909 000 3,45% 5,09% 8,55% 2 000 2 549 509 800 1 179 589 500 1 099 300 11 158 000 4,57% 5,28% 9,85%

En milieu rural, les ouvrages exécutés concernent les puits et forages ainsi que les adductions d’eau. Sur les quatre années, le nombre de puits et forages réalisé est de 826 ouvrages alors que celui des adductions d’eau gravitaires est de 267. Ce faisant, le taux de desserte a connu une hausse de 2 points.

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TABLEAU 6 : Situation de l’accès aux installations d'évacuation des excréta
Type de toilette Antananarivo Fianarantsoa Toamasina Mahajanga Toliary Antsiranana Madagascar avec chasse d'eau 2,7 1,8 1,7 2,1 0,2 1,8 1,8 latrines creusées 80,2 33,8 51,7 19,9 21,7 27,1 43,9 Tinette 1,1 1 16,7 0,8 0,6 12 4,4 Total disposant d'installation 84 36,6 70,1 22,8 22,5 40,9 50,1 3.1.1.1.1.1.1.1.1 Autres 2,3 2 0,5 0,8 2,6 0,1 1,6 dans la nature 13,7 61,4 29,4 76,5 83,9 59 48,2 Sans installation 16 63,4 29,9 77,3 86,5 59,1 49,8 Source : EPM 1999 (dans TBS Déc.2000)

Ce tableau montre qu’il y a encore 49,8 % des ménages à Madagascar en 1999, qui ne disposent pas d’installations d’évacuation d’excréta, le milieu urbain étant plus favorisé que le milieu rural. Dans la province d’Antananarivo, du fait de l’influence de la capitale, la proportion des ménages ne disposant pas d’installation n’est que de 16% contre 86,5% pour la province de Toliary. Cette inégalité se constate également en matière d’évacuation des eaux usées, les couvertures urbaine et rurale étant respectivement de 49% contre 5%2.

4.

INCIDENCE DES DEPENSES EN EAU ET ASSAINISSEMENT SUR LES PAUVRES

TABLEAU 7 : Incidence des dépenses publiques en eau et assainissement sur les pauvres
Quintiles de revenu 1997 Les 20% les plus pauvres Q2 Q3 Q4 Les 20% les plus riches TOTAL Source: INSTAT (EPM 1997, 1999), Nos calculs 15 16 15 21 33 100 INCIDENCE 1999 7 12 13 25 43 100

L’étude montre que les 20% les plus riches de la population ont bénéficié de la plus forte proportion des dépenses publiques relatives à l’eau et l’assainissement en 1997. Cette catégorie a enregistré un gain de 10 points en 1999. Dans le même temps, les 20% les plus pauvres de la population n’ont bénéficié que de 15% desdites dépenses, proportion qui s’est amenuisée au fil du temps avec une perte de 8%. En réalité, les pauvres (deux premiers quintiles) ont perdu de leurs parts, déjà faibles, au profit des riches (deux derniers quintiles). Cette situation peut être imputable aux coûts des ouvrages réalisés dans les villes comparativement à ceux qui sont exécutés dans les zones rurales. En outre, le nombre de personnes ayant accès à l’eau potable a diminué entre 1993 et 1999 pour le quintile le plus pauvre3. Ceux qui ont accès à l’eau potable sont en grande
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Il s’agit de chiffres cités en 1994 montrant une situation très préoccupante. Mais comme il n’y a jamais eu d’investissements mobilisés pour entreprendre des travaux, cette situation est restée la même jusqu’à présent. Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Avril 2001
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majorité des résidents en zones urbaines : moins de 10% de la population rurale avait accès à l’eau potable alors qu’environ 60% de la population urbaine en bénéficiait. Des actions doivent donc être entreprises urgemment pour inverser rapidement cette tendance en vue de ne pas compromettre un plan social important de la vie. Il est donc impératif de non seulement accroître les ressources financières affectées à ces secteurs mais la stratégie doit être basée sur la réalisation des infrastructures hydrauliques en milieu rural, plus précisément les puits et forages équipés de pompes manuelles qui sont moins onéreuses et touchent en plus un maximum de personnes. Le gouvernement devra alors élaborer au plus vite une stratégie nationale en matière de développement dans le domaine afin de se donner les moyens d’investissement par une plus grande contribution des ressources internes et un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds. En effet, avec au rythme de croissance démographique actuelle du pays, cette tendance à la baisse constitue un problème majeur pour une large majorité de la population, notamment ceux vivant en milieu rural, qui est la plus exposée aux maladies d’origine hydrique.

5.

RECOMMANDATIONS

5.1. Contraintes et perspectives dans le secteur de l’eau et de l’assainissement En termes de plan d’actions, les activités à réaliser sont les suivantes: 1. Poursuivre la réalisation des projets actuellement en cours dans les meilleures conditions possibles, en vue d’accélérer la mise en place de nouvelles infrastructures; 2. Mettre en application le Code de l’eau pour que les intervenants du secteur de l’eau et de l’assainissement puissent travailler dans un cadre légal, réglementaire et institutionnel, sécurisants, favorables et incitatifs. Ceci implique notamment la mise en place de l’Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement 3. Obtenir les financements nécessaires, notamment par l’accroissement des contributions financières des investisseurs privés, des agences de financements extérieurs, et de l’Etat ainsi que des bénéficiaires, par le système de recouvrement des coûts. 4. Développer les actions d’IEC, de mobilisation communautaire, de renforcement des capacités nationales et locales, de valorisation et de motivations des ressources humaines. 5. Renforcer les outils et structures de suivi/évaluation du secteur de l’eau et de l’assainissement, pour permettre d’évaluer les efforts entrepris et d’apprécier objectivement les impacts obtenus. 6. En matière d’assainissement, mener des actions spécifiques qui consisteront à éduquer et mobiliser : - les ménages à se doter d’infrastructures d’évacuation des excrétas, si possible les fosses septiques, au moins les latrines, - les communes pour la mise en place des infrastructures d’évacuation des eaux usées domestiques dans le cadre d’un service public efficace ou par le développement des initiatives privées pour les fosses septiques.

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Le programme d'actions prioritaires et récapitulation des coûts TABLEAU 8 : Programme d'actions prioritaires En cours Activités Mise en Application du Code de l'Eau Augmentation des infrastructures • Puits et Forages • Adductions d'Eau Potable Gravitaire • Extension Réseau JIRAMA Restructuration du Secteur • Ouverture du Capital de la JIRAMA • Décentralisation de la Gestion du secteur aux Provinces Autonomes Recouvrement des coûts Nouvelles mesures Renforcement de la Capacité Nationale • Formation des Agents • Recrutement complémentaire 2002 * * * * * * * * * 2003 * * * * * * * * * 2004 * * * * * * * * *

TABLEAU 9 : Récapitulation des coûts ( en milliards de FMG) Activités Mise en application du Code de l'Eau Augmentation des infrastructures • Puits et Forages • Adductions d'Eau Potable Gravitaire • Extension Réseau JIRAMA Restructuration du Secteur Recouvrement des coûts (Développement des actions d'IEC - suivi et évaluation) Nouvelles mesures Renforcement de la Capacité Nationale • Formation des Agents • Recrutement complémentaire 5.2. Recommandations Au vu de l’analyse des contraintes ci-dessus et en concordance avec le DSRP(document de stratégie pour la réduction de la pauvreté), dans le but d’atteindre l’objectif de l’initiative 20-20, en vue d’une réduction effective de la pauvreté à Madagascar, dans les horizons définis dans le DSRP, les propositions de mesures suivantes sont faites : 1. Augmenter le montant des ressources allouées au secteur de l’eau et de l’assainissement. Le secteur de l’eau et de l’assainissement doit bénéficier d’un complément d’allocation budgétaire de 5,7% pour le budget national, et 5,3% pour les crédits extérieurs. Il faut signaler que les dépenses en coûts locaux (acquisition de matériaux de construction et de tuyauterie, carburant, main d’ œuvre) peuvent suffire pour réaliser les AEPGs
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En cours

2002

PM 212

2003

PM 220

2004

PM 228

134 75 45

142 75 45

150 75 45

rurales et les puits, sans recourir aux fonds extérieurs, dans le cadre d’actions basées sur la participation communautaire. Cette approche pourrait rapidement permettre de développer l’accès des populations pauvres du milieu rural à l’eau potable. 2. Restructurer le secteur de l’eau et de l’assainissement pour résoudre le problème de faible capacité d’absorption de crédit en favorisant l’approche communautaire Le faible développement du secteur a été dû au fait que l’administration était trop engagée dans certaines activités opérationnelles, d’une part et d’autre part, avait une approche trop centralisée dans l’exécution des projets. La nouvelle loi portant entre autres sur la réorganisation du secteur (Code de l’eau) a fixé les nouvelles orientations des interventions tracées par le désengagement de l’Etat, la décentralisation, l’intervention du secteur privé et des ONGs, et surtout la participation communautaire. Il faut donc assurer la mise en application effective du Code de l’eau. 3. Recruter et former les ressources humaines.

Il s’agirait à la fois de recruter et de former des cadres, au niveau central et dans les provinces dans le cadre de la décentralisation et de la déconcentration. Il faut développer les capacités de l’administration pour une organisation efficace dans l’exécution des projets. Pour cela, il faudrait arriver à assurer la décentralisation de l’exécution des projets, une augmentation des budgets de fonctionnement pour la mise en place de bureau de projet par province et améliorer la motivation du personnel administratif. Cela peut être obtenu par la révision de la répartition du budget de fonctionnement par un accroissement du montant global, et de l’augmentation des dépenses en salaires par rapport aux dépenses hors salaires. 4. Alléger les procédures de déblocage et de décaissement des fonds

Il faut arriver à mettre les crédits suffisants en place le plus tôt possible dans l’année budgétaire. Il faudra aussi alléger les procédures de passation de marchés. 5. Améliorer et renforcer la coordination des actions menées dans le secteur.

Les allocations financières pour les services sociaux essentiels du secteur eau et assainissement sont éparpillés dans plusieurs départements et organismes et la situation pour le secteur assainissement est encore pire puisqu’à Madagascar il n’existe pas de département officiellement responsable du dit secteur dans son ensemble. Il est très difficile d’organiser une utilisation rationnelle des crédits. Il est donc proposer de regrouper sous la responsabilité d’une seule institution les actions de développement du secteur de l’eau et de l’assainissement. 6. Dans la programmation des travaux, se baser sur les demandes réelles venant des populations et s’appuyer sur l’intégration effective des populations bénéficiaires dans l’identification, la réalisation, la gestion des projets. Les projets à mettre en priorité sont ceux ayant des impacts directs et rapides sur l’amélioration des conditions de vie des populations. Ils sont caractérisés par une intégration des populations bénéficiaires dans toutes les phases d’exécution. Cette approche permet aussi d’assurer la pérennisation des installations mises en place. 7. Rationaliser et prioriser les allocations budgétaires.

Il faut arriver à mettre plus de financements issus des Ressources Propres Internes dans la réalisation d’infrastructure d’eau et d’assainissement pour les plus pauvres, c’est-à-dire les

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AEPG et les puits et forages en milieu rural, et les Bornes Fontaines et les branchements particuliers sociaux (subventionnés) pour le milieu urbain.

CONCLUSION
Pour conclure, l’objectif de l’Initiative 20-20 est d’arriver à mobiliser 20% des ressources intérieures et 20% des ressources extérieures pour les 3 secteurs, à savoir Santé, Education, Eau et assainissement, c’est à dire qu’il faut allouer au moins 6 % pour l’eau et l’assainissement à partir de chaque type de ressources. Pourtant les allocations budgétaires destinées jusqu'à présent, aux Services Sociaux Essentiels ( eau et assainissement) sont encore très faibles ce qui expliquent l'évolution des impacts sur la population, surtout les plus pauvres. Toutefois, cette affectation de crédit doit se faire en même temps que la mise en place de mesures institutionnelles et de restructuration. Ces mesures portent notamment sur les points ci-après : • • • • • • Augmenter le montant alloué pour le secteur de l’eau et de l’assainissement. Restructurer le secteur de l’eau et de l’assainissement pour résoudre le problème de faible capacité d’absorption de crédit Renforcer les capacités nationales par la formation et recrutement complémentaire au niveau central et dans les provinces. Alléger les procédures de déblocage et de décaissement des fonds Améliorer et renforcer la coordination des actions menées dans le secteur. Dans la programmation des travaux, se baser sur les demandes réelles venant des populations et s’appuyer sur l’intégration effective des populations bénéficiaires dans l’identification, la réalisation, la gestion des projets. Rationaliser et prioriser les allocations budgétaires.

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