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DECISÃO:

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO.


CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA.
INSPEÇÃO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
DO DISTRITO FEDERAL E DOS
TERRITÓRIOS. DETERMINAÇÃO DE
CUMPRIMENTO DE ATO DO TRIBUNAL
DE CONTAS DA UNIÃO (ACÓRDÃO N.
621/2010-TCU-PLENÁRIO): SUPRESSÃO
DE VANTAGENS PESSOAIS E
RESTITUIÇÃO AO ERÁRIO DE PARCELAS
REMUNERATÓRIAS. INTERPOSIÇÃO DE
RECURSOS COM EFEITO SUSPENSIVO
EX LEGE. SUSPENSÃO DOS EFEITOS DO
ATO DETERMINADO (ACÓRDÃO N.
3.094/2012-TCU-PLENÁRIO): AUSÊNCIA
DE LESIVIDADE DO ATO IMPUGNADO.
JORNADA DE TRABALHO DOS
SERVIDORES NO CARGO DE AGENTES
DE SEGURANÇA. CUMPRIMENTO DA
JORNADA DE 40 HORAS SEMANAIS
(ITEM 1.1.6 DO ACÓRDÃO N. 621/2010).
DETERMINAÇÃO AUTÔNOMA.
INOCORRÊNCIA DE OFENSA AO
DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO
POSTULADO DA SEGURANÇA JURÍDICA.
PRECEDENTES. MANDADO DE
SEGURANÇA DENEGADO.

Relatório

1. Mandado de Segurança coletivo, impetrado em 7.7.2010 pelo


Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e Ministério Público da
União no Distrito Federal - SINDJUS/DF contra ato do Presidente do
Conselho Nacional de Justiça, que, no Auto Circunstanciado de Inspeção
Preventiva-Portaria n. 231/2009 (Processo n. 0005425-23.2009.2.00.0000),
teria determinado a supressão de vantagens pessoais pagas aos
substituídos do Impetrante e a restituição ao erário de parcelas
remuneratórias.
O caso

2. O Sindicato Impetrante relata ter o Tribunal de Contas da União


realizado auditoria no Tribunal de Justiça do Distrito Federal e
Territórios, de 21.1.2008 a 6.2.2009, para verificar a higidez no pagamento
a magistrados e servidores (processo n. 001.205/2008-6), resultando no
Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, no qual determinados o desfazimento
e a revisão de algumas situações, “tudo de forma cogente e sem garantir o
contraditório e a ampla defesa dos interessados” (fl. 6).

Noticia ter oposto embargos de declaração contra esse acórdão. A


Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e
Territórios – Assejus apresentou pedido de reexame ao Plenário do
Tribunal de Contas da União.

Rejeitados os embargos no Acórdão-TCU n. 1.246/2010, o Sindicato


Impetrante também interpôs pedido de reexame, cujo efeito suspensivo,
previsto nos arts. 48, da Lei n. 8.443/1992, e 285 e 286, do Regimento
Interno do Tribunal de Contas da União), impediu “a administração do
Tribunal de Justiça (...) de aplicar as determinações do Tribunal de Contas da
União” contidas no Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário (fl. 7).

Segundo o Impetrante, tomando conhecimento do resultado da


fiscalização do Tribunal de Contas da União no âmbito do Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios, o Conselho Nacional de Justiça
teria determinado que este informasse à Corregedoria Nacional de
Justiça, a cada trinta (30) dias, sobre as providências adotadas para o
cumprimento do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, e, ainda, que o
Tribunal distrital regularizasse a escala de trabalho dos Agentes de
Segurança, de forma a cumprir jornada de trabalho igual à dos demais
servidores do quadro do Tribunal (Auto Circunstanciado de Inspeção
Preventiva-Portaria n. 231, de 30.9.2009).

As determinações alegadamente extraídas do Acórdão n. 621/2010


do Tribunal de Contas da União consistiriam na ordem de restituição de
valores relativos ao pagamento irregular de recomposição salarial,
quintos/décimos incorporados, gratificações e da inobservância do teto
constitucional remuneratório.
3. Daí o presente mandado de segurança, no qual o Sindicato
Impetrante afirma que a “decisão do Conselho Nacional de Justiça, a exemplo
do acórdão do Tribunal de Contas da União, promove o desfazimento e a
revisão de vários direitos constituídos em favor dos servidores ativos e
inativos e pensionistas, bem como a revogação e a anulação dos diversos
atos, a cobrança e a adoção de outras providências, tudo de forma
cogente, nos termos do artigo 103-B, § 4º, II, da Constituição da República. Ou
seja, mediante apreciação de ofício, o Conselho Nacional analisou atos
administrativos de órgãos do Poder Judiciário, desconstitui alguns, reviu outros
e fixou prazo para adoção de providências, sem prejudicar a competência do
Tribunal de Contas da União” (fl. 10-11, grifos no original).

Sustenta a tempestividade da impetração, argumentando que,


“somente quando a Presidência do Tribunal de Justiça, ao receber a decisão do
Conselho Nacional de Justiça, determinou autuar o processo administrativo n.
10.921/2010 com cópia do Auto Circunstanciado e a Certidão de Julgamento do
CNJ (cópia inclusa), em 9 de junho de 2010, é que se tornaram conhecidas as
deliberações da inspeção” (fl. 11, grifos no original).

Alega ser “nítido que o conteúdo do Auto Circunstanciado, embora trate


de inspeção, tendo natureza objetiva, atinge interesses ou direitos subjetivos
individuais e concretos de terceiros, já que, a administração do TJDFT terá
de cumprir as determinações, no prazo estipulado, sem possibilidade de decidir de
modo diverso” (fl. 15).

Aduz violação ao devido processo legal, contraditório e ampla


defesa, “vez que não houve a prévia notificação dos interessados no
procedimento (servidores ativos e inativos e pensionistas vinculados ao TJDFT),
que ao final foram atingidos pelas várias deliberações oriundas da inspeção” (fl.
14), suscitando, ainda, desrespeito à Súmula Vinculante n. 3, que reputa
aplicável por analogia ao Conselho Nacional de Justiça.

Realça a possibilidade de identificação dos beneficiários em cada


situação abarcada pelo Acórdão n. 621/2010 do Tribunal de Contas da
União, afirmando que “todos os beneficiários indicados nos autos daquele
procedimento que tramita perante o TCU – a cujo conteúdo teve acesso o CNJ, já
que o auto de inspeção nele se baseia – têm a nítida condição de interessados,
tanto mais que contra eles houve o desfazimento e a revisão de vários direitos
constituídos. Notadamente, houve a revogação e a anulação de atos
administrativos que lhes beneficiavam, bem como a cobrança de valores que se
supõe devidos” (fl. 16).

Suscita violação ao princípio da segurança jurídica, “que imped[iria] o


desfazimento de atos administrativos reconhecedores de direitos, recebidos com
absoluta boa-fé” (fl. 21).

Afirma que “o cumprimento da determinação imposta ao TJDFT pelo ato


coator tem o condão de violar a coisa julgada, vez que o reajustamento dos
quintos e décimos incorporados pelos substituídos, na forma tida por ilegal pelo
CNJ, se deu em cumprimento de decisão judicial definitiva” (fl. 40), proferida
pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios no julgamento
do Mandado de Segurança n. 4.325.

Quanto à determinação de devolução dos valores discutidos,


assevera que “a previsão de reposição ou indenização ao erário contida no artigo
46 [da Lei n. 8.112/1990] não se enquadra nas possibilidades de desconto em
folha sem autorização, na disciplina do artigo 45” (fl. 31), alegando, ainda, ser
inexigível a devolução de parcelas alimentares recebidas de boa-fé.

Requer a concessão da ordem para “(e.1) anular os itens 1.1, 1.1.1,


1.1.2, 1.1.4, 1.1.5 e 1.1.6 do Auto Circunstanciado da Inspeção n. 0005425-
23.2009.2.00.0000, do Conselho Nacional de Justiça, aprovado em 1º de junho de
2010, ou, sucessivamente, anular apenas as determinações ali contidas que
impõe a reposição ao erário dos valores recebidos indevidamente; (e.2) determinar
que a autoridade coatora se abstenha de exigir da administração do TJDFT o
cumprimento desses itens, para deixar de adotar as determinações contra os
servidores das Justiças de Primeiro e Segundo Graus do Distrito Federal, ou,
sucessivamente, para determinar que se abstenha de exigir a reposição ao erário
dos valores recebidos indevidamente; e (e.3) determinar a restituição dos valores
eventualmente excluídos ou descontados das remunerações e proventos dos
substituídos processuais em razão do cumprimento do ato coator pela
administração do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios” (fl.
46).

4. Em 9.7.2010, o Vice-Presidente deste Supremo Tribunal, Ministro


Ayres Britto, deferiu parcialmente a medida liminar requerida nos autos
para: “a) sustar o corte das sobrepagas em questão; b) por igual, suspender a
devolução dos valores aparentemente objeto da decisão do CNJ” (fl. 591), tendo a
União interposto agravo regimental em 23.8.2010 (fl. 621).
5. Em 26.7.2010, o Presidente do Conselho Nacional de Justiça
prestou informações (fls. 610-612).

6. Em 27.9.2010, determinei vista ao Procurador-Geral da República.

7. Em 11.9.2013, o Sindicato Impetrante noticiou que, “após a


impetração, a Corte de Contas, no Acórdão 3.094/2012 (anexo), julg[ando]
pedido de reexame interposto contra o Acórdão 621/2010, suspendeu alguns dos
seus comandos que versavam sobre a devolução de verbas, mas não encerrou a
tramitação, pois pendia o julgamento de mérito” (Petição avulsa n.
45.134/2013).

O Impetrante argumenta que esse fato não deve interferir na eficácia


da liminar concedida, enfatizando que “o objeto da impetração é ato do
Conselho Nacional de Justiça que, autônoma e coercitivamente,
determinou o desfazimento e a revisão de vários direitos constituídos em favor
dos servidores ativos e inativos e pensionistas, bem como a revogação e a
anulação de diversos atos administrativos, a cobrança e a adoção de outras
providências, nos termos do inciso II do § 4º do artigo 103-B da Constituição da
República”.

Requereu a manutenção da liminar e o processamento do mandado


de segurança.

8. Em 16.10.2013, a Procuradoria-Geral da República apresentou


parecer, opinando pela concessão parcial da ordem, “exclusivamente para
que se garanta aos servidores que tenham recebido valores de forma irregular,
conforme apontado pelo TCU, o direito ao contraditório e à ampla defesa em seu
processo administrativo individual” (fl. 655).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

9. Busca-se com a presente impetração a nulidade dos itens ns. 1.1,


1.1.1, 1.1.2, 1.1.4, 1.1.5 e 1.1.6 do Auto Circunstanciado de Inspeção n.
0005425-23.2009.2.00.0000, aprovado pelo Conselho Nacional de Justiça
em 1º.6.2010 (DJe 4.6.2010 – fl. 79) e resultante das irregularidades
administrativas e financeiras constatadas durante inspeção realizada pela
Corregedoria Nacional de Justiça, de 13 a 16.10.2009, na gestão de
unidades jurisdicionais de primeiro e segundo graus do Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios.

10. Conforme expresso no ato impugnado, “[a]o iniciar os trabalhos de


inspeção no Tribunal de Justiça do Distrito Federal, a equipe de inspeção tomou
conhecimento da Fiscalização 686/2007 realizada pelo Tribunal de Contas da
União no período de 24.11.2008 a 06.02.2009”, tendo esse órgão de controle
externo da Administração Pública Federal “identific[ado] diversas
irregularidades na folha de pagamento do TJDFT, em especial quanto a quintos,
VPNI, teto constitucional, cessão de servidores, parcelas indevidas a servidores,
magistrados e inativos”, resultando no Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário,
proferido no julgamento do Relatório de Auditoria em 31.3.2010 (Processo
n. 001.205/2008-8), no qual determinada a adoção de medidas por parte
do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios visando, dentre
outras, a revisão de “todos os valores pagos a título de VPNI, decorrente de
parcelas incorporadas de quintos ou décimos” (item 9.3.3 – fl. 102); a
revogação de “todos os atos que efetuaram reajustes em desacordo com o
parágrafo único do art. 62-A da Lei n. 8.112/90 e sobre os quais ainda não tenha
operado a decadência, a que se refere o art. 54 da Lei n. 9.784/99” (item 9.3.4); a
cobrança administrativa “das quantias recebidas a maior, devidamente
atualizadas, referentes ao incorreto reajuste das parcelas incorporadas de quintos
ou décimos” (item 9.3.4.2 – fl. 103); a apuração da correta atualização das
parcelas de quintos ou décimos incorporadas à remuneração dos
magistrados, verificando “se a vantagem foi totalmente absorvida pela
instituição do subsídio ou por seus aumentos posteriores” (item 9.3.5); a
cobrança administrativa das quantias recebidas no caso de a vantagem ter
sido totalmente absorvida pela instituição do subsídio ou por seus
reajustes posteriores, devidamente atualizadas (item 9.3.5.3); a
regularização dos pagamentos das remunerações que se situem acima do
teto constitucional, “qual seja, o subsídios mensal percebido pelos Ministros do
STF, e providencie, nos termos do art. 46 e 47 da Lei 8.112/90, o ressarcimento
dos valores pagos indevidamente desde a vigência da Resolução n. 14/2006”
(item 9.3.6).

Fundado na premissa de descumprimento do que assentado pelo


Tribunal de Contas da União, com a “continuidade de pagamentos
considerados ilegais, trazendo prejuízos ao erário” (fl. 105), o Plenário do
Conselho Nacional de Justiça, com base no inc. II do § 4º do art. 103-B da
Constituição da República, determinou que o Tribunal de Justiça do
Distrito Federal e Territórios informasse à Corregedoria Nacional de
Justiça as providências adotadas para: o cumprimento das determinações
do Tribunal de Contas da União no Acórdão n. 621/2010, até que fossem
completamente atendidas (item 1.1); a restituição dos valores pagos
indevidamente a título da recomposição salarial concedida pela Medida
Provisória n. 1.953/1995 (atual Lei 10.192/2001), nos termos da deliberação
do Tribunal de Contas da União nos Acórdãos ns. 582/2003 e 1.006/2005
(item 1.1.1); “conformar à lei os valores pagos a título de quintos/décimos
incorporados, bem como para o ressarcimento dos valores indevidamente pagos,
com planilha detalhada dos valores por servidor” (item 1.1.2 – fl. 14);
suspender “no pagamento de proventos dos notários, tabeliães e oficiais de
registro, titulares de serventias extrajudiciais do Distrito Federal, admitidos
antes da Lei n. 8.935/1994 e aposentados com proventos à conta da União”, a
“inclusão do adicional de tempo de serviço, aplicação de índices do APJ e da GAJ
sobre o valor da função, em desobediência à lei”, conforme constatado pelo
Tribunal de Contas da União no Acórdão n. 633/2007 (item 1.1.4 – fl. 15);
“a observância do teto remuneratório, bem como para o ressarcimento dos valores
pagos indevidamente” (item 1.1.5).

Como realçado pelo Sindicato Impetrante na petição inicial deste


mandado de segurança (fl. 9), das determinações impugnadas, a única
não lastreada no Acórdão n. 621/2010 do Tribunal de Contas da União é a
jornada de trabalho dos servidores ocupantes do cargo de Agentes de
Segurança, tendo o Conselho Nacional de Justiça imposto o cumprimento
“igual à dos demais servidores do quadro do Tribunal [distrital], respeitadas as
escalas decorrentes de plantões noturnos, observados os preceitos da Resolução 88
do CNJ” (item 1.1.6 – fl. 16).

11. No julgamento dos pedidos de reexame interpostos pelos


magistrados do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, pela
Associação dos Servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e
Territórios – Assejus e pelo ora Impetrante, o Tribunal de Contas da
União suspendeu os efeitos dos itens 9.2.1, 9.2.2, 9.2.3, 9.2.4, 9.2.5, 9.3.1,
9.3.3, 9.3.4, 9.3.5, 9.3.5.1, 9.3.5.2, 9.3.5.3, 9.3.6, 9.3.7, 9.3.8, 9.3.9, 9.3.14 e 9.5
do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, até a apreciação do mérito dos três
recursos administrativos (Acórdão n. 3.094/2012-TCU-Plenário, fl. 739),
cujos julgamentos foram sobrestados até a conclusão do Mandado de
Segurança n. 28.935/DF (Acórdão n. 2.286/20013-TCU-Plenário, fl. 743).
Pelo que julgado nesses pedidos de reexame, foram suspensos os
itens do Acórdão n. 621/2010-TCU relacionados ao presente mandado de
segurança, pelo que a determinação do Conselho Nacional de Justiça para
o seu cumprimento não pode subsistir, sob pena de desconsideração do
efeito suspensivo atribuído ao recurso administrativo pelo caput do art. 48
da Lei n. 8.443/1992, que dispõe:

“Art. 48. De decisão proferida em processos concernentes às


matérias de que tratam as Seções III e IV [fiscalização de atos e
contratos] deste capítulo caberá pedido de reexame, que terá efeito
suspensivo.”

Ainda sobre o pedido de reexame, consta o seguinte no Regimento


Interno do Tribunal de Contas da União:

“Art. 286. Cabe pedido de reexame de decisão de mérito


proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a
fiscalização de atos e contratos.
Parágrafo único. Ao pedido de reexame aplicam-se as disposições
do caput e dos parágrafos do art. 285.”

O art. 285 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União


determina que “[d]e decisão definitiva em processo de prestação ou tomada
contas, inclusive especial, cabe recurso de reconsideração, com efeito suspensivo,
para apreciação do colegiado que houver proferido a decisão recorrida, podendo
ser formulado uma só vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministério Público
junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados na forma prevista no
art. 183”.

O § 1º do dispositivo mencionado estabelece que, “[s]e o recurso


versar sobre item específico do acórdão, os demais itens não recorridos não sofrem
o efeito suspensivo, caso em que deverá ser constituído processo apartado para
prosseguimento da execução das decisões”.

12. Essa regra evidencia que a inexequibilidade e a inoperatividade


da decisão recorrida se dá a partir da interposição do recurso, sendo
despicienda, para a ocorrência do efeito suspensivo ex lege, a análise de
sua admissão pelo órgão competente para o seu julgamento.
Nesse sentido, a lição de Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz
Arenhart:
“Na realidade, quando se afirma que determinado recurso possui
efeito suspensivo, não se permite que a decisão que por ele possa ser
recorrida produza efeitos após sua publicação. Uma decisão
impugnável por recurso que possui efeito suspensivo somente pode
produzir efeitos após escoado o prazo recursal, ou a partir do momento
em que a parte aceitar a decisão ou renunciar ao direito de recorrer.
É preciso notar que o chamado efeito suspensivo deve ser
pensado como algo que deve conciliar dois polos: o da segurança –
evitando que a decisão impugnada produza efeitos na pendência de
recurso que pode revertê-la, e o da tempestividade – que objetiva
impedir que o tempo do processo prejudique a parte que tem razão, e
assim estimular a interposição de recursos sem qualquer fundamento.
Se o efeito suspensivo privilegia a segurança, sua não previsão serve
para dar ênfase à necessidade de tempestividade. São as circunstâncias
de direito substancial que devem iluminar a eventual dispensa do
efeito suspensivo. Porém, como muitas vezes é necessário considerar
as particularidades do caso concreto, costuma-se também deixar ao
juiz a possibilidade de conferir efeito suspensivo ao recurso. Nesse
caso, o efeito suspensivo é denominado ope iudicis (por exemplo, a
possibilidade de o juiz dar efeito suspensivo ao agravo – art. 558 do
CPC), em oposição ao efeito suspensivo que é atribuído pela lei a
determinado recurso (efeito suspensivo ex lege, por exemplo, o efeito
suspensivo atribuído ao recurso de apelação – art. 520 do CPC)” (in
Processo de Conhecimento. Vol. 2, 10ª ed. – São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2012, p. 515).

13. Nesses termos, quando exarado o ato do Conselho Nacional de


Justiça (em 1º.6.2010), o acórdão do Tribunal de Contas da União em que
se fundava não produzia efeitos, pois interpostos recursos com efeito
suspensivo ex lege pelo Sindicato Impetrante (Embargos de Declaração em
16.4.2010 – fl. 380 e ss.) e pela Associação dos Servidores do Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios – ASSEJUS (Pedido de Reexame
em 22.4.2010).

A despeito do que assentado pelo Conselho Nacional de Justiça no


ato impugnado, as determinações do Tribunal de Contas da União objeto
dos recursos administrativos interpostos não podiam ser cumpridas pelo
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, porque inoperantes e
inexequíveis por força de lei (arts. 34, § 2º, e 48 da Lei n. 8.443/1992).
14. Apesar de os órgãos de controle mencionados terem atribuições
constitucionais distintas, é inegável que a atuação do Conselho Nacional
de Justiça na espécie está pautada pelo resultado da inspeção realizada
pelo Tribunal de Contas da União no Tribunal de Justiça do Distrito
Federal e Territórios, não havendo cogitar de autonomia do objeto desta
impetração, conforme asseverou o próprio Sindicato Impetrante na
petição inicial:
“Além de tratar doutras questões impertinentes a esta lide, o
auto circunstanciado aprovado pelo Plenário, da lavra do Corregedor
Nacional de Justiça, determina várias providências à administração do
Tribunal de Justiça, contra os interesses dos servidores do órgão,
quase todas tomadas de empréstimo do acórdão n. 621, de 2010, do
Tribunal de Contas da União. (...)
Daí se seguem outras determinações específicas para a
administração do Tribunal de Justiça, as quais, com exceção da última
(item 1.1.6), são todas extraídas do acórdão n. 621, de 2010, do
Tribunal de Contas (p. 10 a 13 do Auto Circunstanciado)” (fl. 9 da
petição inicial, grifos nossos).

O acerto da conclusão do Impetrante é comprovado pela


circunstância de o Conselho Nacional de Justiça não especificar as
providências a serem adotadas pelo Tribunal de Justiça do Distrito
Federal e Territórios para sanar as ilegalidades constatadas pelo Tribunal
de Contas da União, tendo-se limitado a determinar a prestação de
informações à Corregedoria Nacional de Justiça sobre as providências
adotadas para o cumprimento das determinações exaradas pelo Tribunal
de Contas da União, até que fossem atendidas.

A vinculação entre as decisões dos órgãos de controle também está


reconhecida no Acórdão n. 3.094/2012-TCU-Plenário, quando analisada a
admissibilidade dos pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão n.
621/2010-TCU-Plenário. Afirmou, então, o Ministro Revisor:

“27. Por oportuno, registro que, na véspera da Sessão de


26/09/2012, o procurador da Assejus distribuiu memorial ao meu
Gabinete informando que, com base na decisão do TCU ora recorrida,
o Conselho Nacional de Justiça teria instaurado o Auto
Circunstanciado de Inspeção Preventiva n. 0005425-23.2009.2.00.000
exigindo do TJDFT o cumprimento integral do Acórdão n. 621/2010-
TCU-Plenário, ora recorrido (fls. 127/130, anexo 23).
28. Contudo, no mesmo memorial há a informação de que essa
deliberação do CNJ fora suspensa por decisão liminar proferida no
Mandado de Segurança n. 28.935/DF, em trâmite no STF. Em razão
disso, a Assejus propôs a este Tribunal que sobrestasse o julgamento
deste processo até que o STF decida o mérito daquele.
29. Sem embargo, verifico que nas minutas de relatório, voto e
acórdão, previamente disponibilizadas aos gabinetes pela nobre
Relatora na Sessão de 26/09/2010, tais informações não foram
suscitadas no mérito, porém tal fato não causou qualquer prejuízo aos
interessados. Primeiro, porque memoriais não vinculam o relator;
segundo, porque o processo sequer chegou a ser julgado, em razão do
meu pedido de vista.
30. Contudo, o que há de relevante nas informações do processo
do CNJ, que foram confirmadas pela minha assessoria, é o fato de a
decisão do TCU estar temporariamente com sua eficácia suspensa,
ante a decisão liminar do STF. Em outras palavras, mesmo que este
Tribunal negue provimento a todos os recursos ora sob análise, a
eficácia de sua decisão dependerá do que sobrevier da decisão de mérito
do STF no referido mandado de segurança” (fl. 735, grifos nossos).

Não é juridicamente plausível, portanto, que, ao ser informado da


suspensão dos efeitos do Acórdão n. 621/2010-TCU pela interposição de
recursos administrativos com efeito suspensivo por disposição expressa
de lei, o Conselho Nacional de Justiça mantivesse a determinação de seu
cumprimento.

15. Nesses termos, a inexequibilidade e a inoperatividade das


determinações do Tribunal de Contas da União retiraram do ato do
Conselho Nacional de Justiça, na parte que mantém relação com o
Acórdão n. 621/2010-TCU, a coercitividade capaz de alterar a situação
jurídica dos substituídos pelo Impetrante.

Concluir de forma diversa possibilitaria o surgimento de decisões


administrativas conflitantes sobre os mesmos fatos, gerando situação de
insegurança jurídica.
16. Não se há de alegar que o sobrestamento do processo
administrativo no Tribunal de Contas da União até a conclusão do
julgamento do Mandado de Segurança n. 28.953/DF (Acórdão n.
2.286/2013-TCU-Plenário), impetrado pela Associação dos Servidores do
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – Assejus contra o ato
impugnado (Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário), serviria para prevenir o
risco mencionado.

A adoção desse procedimento heterodoxo importou na transferência


do julgamento das teses submetidas nos recursos administrativos,
dotados de efeito suspensivo, a este Supremo Tribunal, em instrumento
processual de cognoscibilidade estreita e vocacionado a afastar lesão ou
ameaça real e iminente a direito líquido e certo, o que se mostra
descabido, não somente pela ausência de lesividade no ato impugnado,
mas também porque a liminar deferida neste e no Mandado de Segurança
n. 28.935/DF não alcançou o TC 001.205/2008-8, como afirmado no
Acórdão n. 3.094/2012-TCU-Plenário.

No ponto, reproduzo o que assentado pelo Ministro Ayres Britto, no


exercício da Presidência deste Supremo Tribunal, quando deferiu em
parte a liminar requerida no Mandado de Segurança n. 28.935/DF:

“5. Diante dessa leitura, e num juízo prefacial, próprio das


decisões cautelares, não estou plenamente convencido de que o
Conselho Nacional de Justiça compareça nestes autos como autoridade
coatora, para os fins da impetração. Todavia, diante das alegações de
que o direito à percepção das verbas remuneratórias questionadas tem
a respaldá-lo decisões judiciais, e considerando o caráter alimentar de
tais verbas, concedo parcialmente a liminar. O que faço, tão-somente,
para: a) sustar o corte das sobrepagas em questão, exceção feita ao item
1.15 da decisão impetrada; b) por igual, suspender a devolução dos
valores aparentemente objeto da decisão do CNJ. Provimentos, esses, a
ser reavaliados após o recebimento das informações” (DJe 2.8.2010,
grifos nossos).
Percebe-se, então, que naquela oportunidade Sua Excelência
manifestou dúvida sobre a lesividade do ato do Conselho Nacional de
Justiça, tendo deferido a liminar pela plausibilidade de argumento
submetido à análise do Tribunal de Contas da União nos pedidos de
reexame interpostos contra o Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário, a saber,
a existência de coisa julgada favorável aos servidores do Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios.

O deferimento da liminar pelo Ministro Ayres Britto também se


justificava diante da decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do
Distrito Federal e dos Territórios de 10.6.2010, pela qual determinada a
adoção de “medidas necessárias e adequadas ao estrito cumprimento das
determinações e recomendações do Conselho Nacional de Justiça”, realçando
que, “[i]nclusive quanto a algumas questões que atualmente estão sob a
jurisdição administrativa do Tribunal de Contas da União, o Auto
Circunstanciado de Inspeção Preventiva, invocando a competência própria do
Conselho Nacional de Justiça acerca de matérias administrativas no âmbito do
Poder Judiciário, traz deliberações autônomas e desvinculadas daquelas
emanadas da Corte de Contas” (fl. 212).

Essa decisão, entretanto, não considerou a impossibilidade de se


observar a determinação do Conselho Nacional de Justiça para cumprir o
Acórdão n. 621/2010 do Tribunal de Contas da União pela suspensão dos
seus efeitos, sendo certo que o advento do Acórdão 3.094/2012-TCU-
Plenário enfatizou essa circunstância.

17. Não se há de ignorar o vínculo entre o ato impugnado neste


mandado de segurança e os pedidos de reexame mencionados, pois
eventual provimento desses tornaria aquele prejudicado, pela
impossibilidade jurídica de a Administração Pública cumprir
determinação que deixou de existir, sob pena de afrontar o princípio da
legalidade.

Quanto ao tema, leciona Hely Lopes Meirelles, na obra Direito


Administrativo Brasileiro, 19ª ed.:

“A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37,


caput), significa que o administrador público está, em toda a sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do
bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de
praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e
criminal, conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa
está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública
não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração
particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.”

Importante realçar que a mesma relação de dependência não se


verifica quanto aos recursos administrativos em relação ao ato do
Conselho Nacional de Justiça, pois, se eventualmente concedida ordem
neste mandado de segurança, essa decisão serviria apenas como
precedente jurisprudencial para o Tribunal de Contas da União,
considerado o objeto da impetração.

18. Nem se cogite da inclusão do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário


como objeto deste mandado de segurança, pois, além da inviabilidade da
medida nessa fase processual, ter-se-ia a incidência do óbice previsto no
inc. I do art. 5º da Lei n. 12.016/2009, que dispõe:

“Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se


tratar:
I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito
suspensivo, independentemente de caução;”

Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles esclarece:

“Quando a lei veda se impetre mandado de segurança contra


‘ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo
(...)’, não está obrigando o particular a exaurir a via administrativa
para, após, utilizar-se da via judiciária. Está, apenas, condicionando a
impetração à operatividade ou exequibilidade do ato a ser impugnado
perante o Judiciário. Se o recurso suspensivo for utilizado, ter-se-á que
aguardar seu julgamento, para atacar-se o ato final; se transcorre o
prazo para o recurso, ou se a parte renuncia à sua interposição, o ato
se torna operante e exequível pela Administração, ensejando desde
logo a impetração. O que não se admite é a concomitância do recurso
administrativo (com efeito suspensivo) com o mandado de segurança,
porque, se os efeitos do ato já estão sobrestados pelo recurso
hierárquico, nenhuma lesão produzirá enquanto não se tornar
exequível e operante. Só então poderá o prejudicado pedir o amparo
judicial contra a lesão ou ameaça a seu direito. O que se exige sempre
– em qualquer caso – é a exequibilidade ou a operatividade do ato a ser
atacado pela segurança: a exequibilidade surge no momento em que
cessam as oportunidades para os recursos suspensivos; a operatividade
começa no momento em que o ato pode ser executado pela
Administração ou pelo seu beneficiário” (Mandado de Segurança.
29ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 43-44, grifos
nossos).

Na mesma linha, são precedentes as seguintes decisões


monocráticas: Mandado de Segurança n. 26.737/DF, de minha relatoria,
DJ 8.8.2007; Mandado de Segurança n. 27.681/DF, Relatora a Ministra
Ellen Gracie, DJ 20.11.2008; Mandado de Segurança n. 26.290/DF, Relator
o Ministro Celso de Mello, DJ 10.5.2007; Mandado de Segurança n.
26.077/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ 2.4.2007; Mandado de
Segurança n. 26.165/DF, Relator o Ministro Eros Grau, DJ 14.2.2007;
Mandado de Segurança n. 26.002/AP, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJ
9.11.2006; Mandado de Segurança n. 25.740, Relator o Ministro Cezar
Peluso, DJ 5.4.2006; Mandado de Segurança n. 25.755/DF, Relator o
Ministro Joaquim Barbosa, DJ 10.2.2006; e Mandado de Segurança n.
25.597/DF, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 2.2.2006.

19. Mostra-se, portanto, inócua a determinação do Conselho


Nacional de Justiça para que o Tribunal distrital cumpra as
determinações constantes do Acórdão n. 621/2010-TCU-Plenário,
notadamente pela sua reforma pelo Acórdão n. 3.094/2012, ficando, assim,
prejudicado o presente mandado de segurança no ponto.

Nesse sentido, decisão proferida no Mandado de Segurança n.


28.920, transitada em julgado em 12.8.2013 e com a seguinte ementa:

“MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CONSELHO


NACIONAL DE JUSTIÇA QUE SUSPENDEU O PAGAMENTO
DE VANTAGEM A MAGISTRADOS E PENSIONISTAS DO
TJDFT, COM BASE EM JULGADO DO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO, POSTERIORMENTE REFORMADO.
PERDA DE OBJETO. MANDADO DE SEGURANÇA
PREJUDICADO.” (DJe 27.6.2013).

20. Examino, então, a única determinação constante do ato


impugnado desvinculada do Acórdão 621/2010 do Tribunal de Contas da
União, a saber, o item 1.1.6 do acórdão do Conselho Nacional de Justiça
na Inspeção n. 2009.10.00.005425-0, de 1º.6.2010, exarado nesses termos:

“1.1.6 – Carga horária de agentes de segurança


Há Técnicos Judiciários, área Administrativa,
especialidade Segurança, cumprindo jornada de trabalho em
escalas de 12h x 60h. A exemplo, os servidores de matrículas
310650, 314597 e 313510, que foram indicados para cumprir
jornada de 12 x 60, diurna, no Fórum Júlio Leal, a partir de
08/10/2009. A modalidade de jornada adotada pelo Tribunal de
Justiça do Distrito Federal e Territórios impede o cumprimento
da jornada semanal de quarenta horas de trabalho determinada
pela lei.
DETERMINAÇÃO: o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e
Territórios deve, no prazo de trinta dias, regularizar a escala de
trabalho dos Agentes de Segurança, de forma que cumpram jornada
igual à dos demais servidores do quadro do Tribunal, respeitadas as
escalas decorrentes de plantões noturnos, observados os preceitos da
Resolução 88 do CNJ” (fl. 109).

Esses fundamentos não foram refutados pelo Sindicato Impetrante


no presente mandado de segurança, tendo-se limitado a suscitar, de
forma genérica, violação ao devido processo legal e desrespeito à
segurança jurídica.

21. Contudo, o ato impugnado, consubstanciado na determinação do


cumprimento da lei, sem averiguação das especificidades de casos
concretos, traz matéria unicamente de direito, inexistindo questões fáticas
que pudessem requerer a instauração de contraditório e ampla defesa de
forma individualizada.

Nessa linha, o Ministro Ayres Britto, ao indeferir requerimento de


liminar no Mandado de Segurança n. 27.733, asseverou que “[p]osição
diversa significaria negar às leis o atributo da auto-executoriedade” (DJe
2.2.2009).

Fundado nesse entendimento, o Ministro Luiz Fux afastou a


pretensa violação ao devido processo legal suscitada no Mandado de
Segurança n. 31.259/DF, impetrado pela Associação dos Servidores do
Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – ASSEJUS contra atos
praticados pelo Tribunal de Contas da União no processo TC
000.947/2004-9 (decisão monocrática, DJe 25.9.2013).

22. Quanto à alegada ofensa à segurança jurídica, não se tem, no


ponto discutido, ordem de devolução de valores recebidos de boa-fé
pelos servidores nos cargos de Técnicos Judiciários – Área
Administrativa, Especialidade Segurança, mas apenas a determinação de
observância da jornada de trabalho fixada na legislação aplicável, sem
retroação de efeitos da determinação.
Mostra-se, assim, descabida a invocação de boa-fé na espécie, sendo
inadmissível a utilização do princípio da segurança jurídica, de forma
genérica e impessoal, para persistência de situações contrárias ao que
expressamente estipulado em lei.

23. Tampouco o Impetrante indicou existirem decisões judiciais


reconhecendo o alegado direito à manutenção da carga horária alterada,
sendo legítimo, assim, o exercício da autotutela pela Administração
Pública, a qual, constando ilegalidade, tem o dever de anular seus
próprios atos sem que isso importe em desrespeito aos princípios da
segurança jurídica ou da confiança. Esse entendimento está pacificado
nesta Suprema Corte, estando consubstanciado nas Súmulas STF nºs 346 e
473:
“A administração pública pode declarar a nulidade dos seus
próprios atos” (Súmula 346).

“A administração pode anular seus próprios atos, quando


eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial” (Súmula 473).

24. Realço que, com a edição da Emenda Regimental n. 28, de


18.2.2009, este Supremo Tribunal delegou expressa competência ao
Relator da causa para, monocraticamente, denegar ou conceder mandado
de segurança, quando a matéria versada na impetração constitua objeto de
jurisprudência consolidada do Tribunal (art. 205 do Regimento Interno do
Supremo Tribunal Federal).

25. Pelo exposto, na esteira da consolidada jurisprudência sobre a


matéria, denego a segurança (arts. 6º, § 5º, da Lei n. 12.016/2009, c/c art.
205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), cassando a
liminar antes parcialmente concedida, tornando, por óbvio, prejudicado o
agravo regimental contra ela interposto.

Publique-se.

Comunique-se ao Tribunal de Contas da União.


Brasília, 9 de junho de 2014.

Ministra CÁRMEN LÚCIA


Relatora