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La getion ondes ressources
humaines dans les
organissations publicques
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LOUISE LEMIRE
YVES-CHANTAL GAGNON

La ges tion des ressources


humainnes dans les
organissation publiques

Etudes de cas et facteurs critiques de succès

LES PRESSES DE L'UNIVERSITÉ DE MONTRÉAL


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Données de catalogage avant publication (Canada)
Lemire, Louise, 1948-
La gestion des ressources humaines dans les organisations publiques
(Paramètres)
Comprend des réf. bibliogr.
ISBN 2-7606-1832-3
1.Fonction publique - Personnel - Direction.
2. Changement organisationnel.
3. Personnel — Direction.
I. Gagnon, Yves-Chantal.
II. Titre.
III. Collection.
JF1601.L45 2002 352.6 C2001-941775-6

Dépôt légal : Ier trimestre 2002


Bibliothèque nationale du Québec
© Les Presses de l'Université de Montréal, 2002

Les Presses de l'Université de Montréal remercient le ministère du Patrimoine


canadien du soutien qui leur est accordé dans le cadre du Programme d'aide au
développement de l'industrie de l'édition.

Les Presses de l'Université de Montréal remercient également le Conseil des Arts du


Canada et la Société de développement des entreprises culturelles du Québec
(SODEC).

IMPRIMÉ AU CANADA
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Table des matrires

Avant-propos et remerciements 9

La gestion des ressources humaines


dans les administrations publiques 15

Thème 1 La planification
des ressources humaines 29
Facteurs critiques de succès
1.1 La planification des ressources humaines
à la ville de l'Avenir 34
1.2 La planification de la relève dans le diocèse
de la Sainte-Trinité 39

Thème 2 Le recrutement, la sélection


et la socialisation 47
Facteurs critiques de succès
2.1 Le recrutement de nouveaux enseignants
à Saint-Laurent 51
2.2 Un nouveau directeur général au centre
d'accueil Jeanne-Mance 57
2.3 Un programme d'orientation et de socialisation
pour les jeunes enseignants 63

Thème 3 La gestion du rendement 67


Facteurs critiques de succès
3.1 L'évaluation du rendement à l'hôpital du Bon Secours 71
3.2 La Société de transport de la Rive Gauche 76
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Thème 4 Le développement des compétences 81
Facteurs critiques de succès
4.1 Révision du programme de formation
du Grand Ministère 85
4.2 Un programme de développement des compétences
pour le personnel en soins infirmiers 90

Thème 5 La gestion des carrières 95


Facteurs critiques de succès
5.1 Un programme de gestion des carrières
pour cadres intermédiaires 99
5.2 Surplus d'effectifs au Service de police
de la région du Lac 104

Thème 6 La mobilisation
des ressources humaines 113
Facteurs critiques de succès
6.1 La mobilisation des policiers de Papineauville 117
6.2 L'évaluation du rendement comme
outil mobilisateur — Le cas de Saint-Effort 121

Thème 7 La modification de la culture


organisationnelle 125
Facteurs critiques de succès
7.1 Fusion des municipalités de Sainte-Marguerite
et de Val-des-Champs 129
7.2 Un ambitieux projet de fusion —
Le cas du Nouveau Ministère 136

Thème 8 La gestion des changements


organisationnels 143
Facteurs critiques de succès
8.1 Changements organisationnels
et soutien aux employés 149
8.2 Départs volontaires
au Centre hospitalier Le Frontalier 154
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Avant-propos

L A SINGULARITÉ DES ORGANISATIONS PUBLIQUES fait


aujourd'hui l'unanimité. Qu'il suffise de penser au fait que
leurs actions sont d'abord orientées vers les services aux citoyens et
non vers les profits, ou, encore, de constater que leurs structures et
leur fonctionnement prennent assise sur un modèle bureau-
cratique, et enfin, que l'obligation d'agir en transparence et de
rendre des comptes sur la gestion des deniers publics est plus que
jamais omniprésente. Tout cela ne va pas sans avoir un impact
important sur les différentes activités reliées à la gestion des
ressources humaines. D'ailleurs, le chapitre qui suit est précisé-
ment consacré à cette importante question de la gestion des
ressources humaines dans le contexte particulier du secteur public.
Cela étant dit, il existe déjà plusieurs excellents livres qui décri-
vent avec force détails les différentes activités reliées à la gestion des
ressources humaines (GRH). Cependant, la majorité d'entre eux
ne considèrent pas cette gestion spécifique dans le contexte précis
de l'administration publique. Quant à ceux qui le font, à notre
connaissance, aucun ne s'attarde à privilégier la dimension prag-
matique de l'exercice de chacune de ces activités et à identifier les
facteurs critiques de succès qui leur sont spécifiques. C'est donc à
cette tâche, à la fois complexe et délicate, que va s'attaquer le
présent ouvrage.
Les objectifs poursuivis dans ce volume, qui repose sur la
présentation d'études de cas, sont multiples et diversifiés. D'abord
et avant tout, nous voulons fournir aux étudiants1 des premier,
deuxième et troisième cycles universitaires l'occasion de mettre en

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pratique les concepts théoriques étudiés dans le cadre de cours en
GRH. Deuxièmement, nous souhaitons mettre à la disposition
des professeurs concernés un outil pour soutenir la didactique des
cours qu'ils ont à donner, grâce aux notes pédagogiques qui ont été
élaborées particulièrement à leur intention. Troisièmement,
l'ensemble du volume permet aux gestionnaires et aux consultants
associés aux organisations publiques d'avoir un laboratoire d'expé-
rimentation, où ils peuvent développer leurs aptitudes à gérer les
activités des ressources humaines. Finalement, en établissant une
série de facteurs critiques de succès pour chacune de ces activités,
nous présentons une forme de grille d'évaluation de la façon dont
ces activités se réalisent dans une organisation publique.
Par ailleurs, chaque chapitre qui suit est structuré en rapport
avec une activité liée à la fonction ressources humaines dans les
organisations publiques. Ainsi, il est possible d'utiliser tout le
contenu du volume comme ouvrage de référence, ou encore de
s'intéresser à l'une ou l'autre activité selon le choix, ou encore de
prendre un seul cas par rapport à plusieurs ou par rapport à
chacune des activités. Il s'agit donc d'un contenu à utilisation
variable qui devrait permettre un usage adapté aux objectifs
particuliers de chaque auditoire.
Au début de chaque chapitre, est toujours présenté un ensemble
de facteurs critiques de succès spécifiques sur la façon dont
l'activité de GRH traitée devrait être réalisée. Par facteurs critiques
de succès, on entend ces éléments auxquels une attention spéciale
doit être accordée, si l'on veut que l'activité réalisée atteigne le
succès escompté. En d'autres mots, il s'agit d'actions qu'il faut
nécessairement entreprendre dans la réalisation d'une activité de
gestion des ressources humaines, afin d'obtenir les bénéfices
prévus. Ces derniers ont été déterminés à partir d'une recension
exhaustive de la littérature spécialisée, tant au niveau des nom-
breux volumes parus, qu'au niveau des articles présentant des
concepts théoriques ou des analyses de cas vécus par rapport à la
fonction ressources humaines. De plus, les nombreuses années
d'expérience en GRH, cumulées par les auteurs au cours de leur

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pratique dans de multiples organisations, en font ressortir et expri-
mer plusieurs de façon pragmatique et concrète.
Ces facteurs critiques de succès servent bien à identifier les
concepts théoriques qui sont pertinents à l'étude de chaque cas.
Non seulement, ils nous permettent de poser un diagnostic sur la
problématique présentée, mais aussi ils nous ouvrent des pistes de
solutions pour corriger la situation. De plus, ce sont des outils
intéressants pour les gestionnaires du secteur public qui veulent
apprendre à réaliser ou encore à évaluer la manière dont ils s'ac-
quittent des activités reliées à la gestion des ressources humaines.
Par la suite, pour chaque activité de GRH, nous présentons
quelques études de cas. Chacun d'entre eux colle à la réalité,
puisqu'il est tiré de situations réelles qui ont été analysées en
profondeur. Bien sûr, l'anonymat des personnages mis en situation
a été protégé. En fait, les noms des organisations et des divers
acteurs ont été complètement modifiés, de manière à ce que
personne ne soit reconnu de quelque façon. Chacun de ces cas a
aussi été testé en classe auprès de différents auditoires d'étudiants.
Afin de travailler plus efficacement avec tous ces cas, nous
recommandons au lecteur d'effectuer une première lecture rapide,
qui lui permettra d'appréhender le tout dans son ensemble. Par la
suite, dans une deuxième lecture, plus attentive, il notera les
éléments et les faits qui semblent les plus importants par rapport à
la situation problématique présentée. Ensuite, à partir de ces notes,
il s'agit de procéder à un premier regroupement et à une struc-
turation des informations disponibles, afin de poser un diagnostic
appuyé obligatoirement sur une présentation synthétique et opé-
rationnelle des données du cas, les éléments de l'environnement
(interne et externe) devant par la suite être clairement circonscrits.
S'ensuivra alors l'identification des concepts théoriques qui sont
pertinents à la situation. Finalement, il conviendra d'établir un
programme qui peut permettre de corriger la situation probléma-
tique présentée et d'éviter qu elle ne se reproduise. Ce programme
doit prévoir des objectifs opérationnels compatibles avec la
situation que l'on veut modifier, l'énoncé des stratégies ou des

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politiques recommandées et le choix des moyens à mettre en
œuvre, ainsi que la façon de les combiner, et ce afin d'atteindre les
objectifs du programme.
Voici donc un volume qui se veut un outil de travail polyvalent
intégrant la théorie et la pratique. Il est destiné tant aux étudiants
qui suivent des cours en gestion des ressources humaines qu'aux
professeurs qui ont à élaborer et à donner ces cours, voire aux
gestionnaires du secteur public qui gèrent des ressources hu-
maines. Il reste à souhaiter que le contenu présenté réponde aux
attentes des lecteurs et qu'il soit une aide efficace pour développer
les aptitudes et les compétences individuelles dans la prise en
charge des activités reliées, plus que jamais, à la stratégique
fonction ressources humaines dans les organisations publiques.

Note

1. La forme masculine est utilisée dans le seul but d'alléger le texte.

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Remerciements

L A RÉALISATION DE CET OUVRAGE ri aurait pas été possible sans


la collaboration de plusieurs personnes. Nous tenons à
remercier particulièrement les professionnels de recherche que
sont madame Danielle Turcotte et monsieur Laurent Audet, de
même que les assistants mesdames Linda Proteau, Anik Des
Marais, Marie-Josée Lavallée et monsieur Martin Lajeunesse. Leur
contribution dans l'élaboration des cas, la relecture des textes ou
encore la recension de la littérature spécialisée a été d'un précieux
apport pour les auteurs.

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La gestio des ressources
hitrnttines dans ks
/i/iT/yi l'Vucfy/7fff^î-'t

I L EXISTE UNE SPÉCIFICITÉ PROPRE au secteur public en matière


de gestion des ressources humaines. L'objectif de ce chapitre est
de situer le lecteur par rapport à l'importance et aux particularités
de la gestion des ressources humaines dans les administrations
publiques. Ce chapitre aborde également les principaux défis que
les administrations publiques auront à relever au cours des pro-
chaines années en matière de gestion des ressources humaines.

L'importance de la gestion des ressources humaines


dans les administrations publiques

La gestion des ressources humaines dans les administrations


publiques constitue un enjeu majeur, pour trois raisons prin-
cipales1. Premièrement, l'importance des effectifs y est considé-
rable2, ce qui implique la gestion d'une grande proportion de la
main-d'œuvre active. Deuxièmement, les enjeux liés à la situation
économique ont placé les administrations publiques devant l'obli-
gation de s'adapter rapidement au bouleversement de leurs habi-
tudes de fonctionnement, et provoqué une forte tension sur les
effectifs puisque les dépenses en ressources humaines représentent
une proportion considérable de leurs budgets. Comme la marge
de manœuvre quantitative continuera d'être de plus en plus
réduite, la dimension qualitative, c'est-à-dire la gestion des com-

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pétences et des motivations des ressources humaines, deviendra de
plus en plus stratégique. Troisièmement, la légitimité du secteur
public est liée à l'efficacité et à la qualité de la prestation des ser
vices. Alors que les administrations publiques ont véhiculé
pendant un certain temps une image de progrès et de modernité,
elles souffrent aujourd'hui d'une image d'archaïsme et de rigidité.
Les citoyens s'attendent maintenant à un service sur mesure,
adapté à leurs besoins propres. La capacité des administrations
publiques à rendre des services de qualité au moindre coût sera
déterminante pour leur avenir.
La situation est donc complexe et les administrations publiques
devront prendre un certain nombre d'actions visant à améliorer
l'organisation et le fonctionnement des services publics. La gestion
des ressources humaines constitue un moyen, parmi d'autres, de
relever le défi.

Des situations particulières à traiter


L'une des particularités des
administrations publiques est L'une des particularités des administrations publi-
que la gestion des ressources
ques est que la gestion des ressources humaines y fait
humaines y fait l'objet d'un
encadrement exceptionnel. D
l'objet d'un encadrement exceptionnel3. En cette
matière, une question stratégique importante est celle
du statut du personnel de l'État appelé à soutenir les
gouvernements, c'est-à-dire la fonction publique. Au Québec, la
fonction publique s'est dotée d'un régime de carrière tel que le
gouvernement puisse s'appuyer sur un personnel compétent (parce
que recruté sur la base du mérite4), neutre (parce que dépolitisé) et
stable (parce que bénéficiant d'un engagement à durée indéter-
minée plutôt que pour un mandat fixe). Cette dernière carac-
téristique, qui fait en sorte que l'engagement d'un employé pour un
poste ne peut être remis en question du seul fait de la fin du
mandat qui y serait rattaché, reçoit diverses appellations selon les
systèmes juridiques : on parlera d'employé doté de la « perma-
nence» dans le cas du Québec, d'employé «à durée déterminée»
dans le cas du fédéral, ou d'employé « régulier » par opposition à

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« temporaire » pour désigner celui qui bénéficie du plein statut de
fonctionnaire prévu par la loi. Une particularité du régime qué-
bécois a consisté, partout dans le secteur public, à ajouter à la
permanence un régime de sécurité d'emploi quasi absolu. Ces deux
notions sont d'ailleurs souvent considérées comme équivalentes.
Dans l'administration publique québécoise, la sécurité d'emploi
offerte aux employés permanents leur attribue la forme la plus
poussée d'assurance qui puisse être accordée : l'employeur ne peut
en effet y procéder à des licenciements, au sens de cessations
d'emploi pour des motifs fondés sur les exigences du service ou les
conditions économiques de l'entreprise. Le fonctionnaire perma-
nent a donc l'assurance de conserver un emploi, même en cas de
pénurie de travail résultant, par exemple, de réduction d'effectifs
ou de réorganisation administrative. Cette protection constitue un
volet économique ajouté à la permanence, celle-ci comportant un
volet politique en protégeant le fonctionnaire contre les renvois
arbitraires, par exemple, pour des raisons partisanes. Comme leurs
collègues de la fonction publique, la presque-totalité des employés
permanents des réseaux de l'éducation et de la santé et des services
sociaux bénéficient de la sécurité d'emploi, laquelle est acquise
après vingt-quatre mois de service continu. La perspective de
carrière, la sécurité financière et le statut que sous-tend la sécurité
d'emploi constituent des facteurs d'attraction indéniables dans le
recrutement des meilleurs candidats.
Quant à la fonction publique fédérale, elle s'est développée
pendant de nombreuses décennies sans que la sécurité d'emploi soit
formellement accordée aux employés. La sécurité d'emploi n'aura
été accordée aux fonctionnaires fédéraux qu'au début des années
1990, au moment où leur gouvernement s'apprêtait à se réorganiser
et à réduire son effectif de façon importante. Cette protection a dû
être rapidement mise de côté par la loi et rachetée par les pro-
grammes destinés à indemniser les employés touchés par le perte de
cette protection. La règle n'aura eu finalement pour rôle que de pro-
téger les employés contre les initiatives gouvernementales de réduc-
tion des effectifs pouvant mener à leur licenciement. Cette

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caractéristique de la fonction publique fédérale, réputée
Une deuxième particularité de
pour son professionnalisme5, n'a pas empêché celle-ci
la gestion des ressources
humaines au sein des adminis- d'être dotée d'un personnel neutre, compétent et stable.
trations publiques réside dans Une deuxième particularité de la gestion des
l'exigence d'une gestion du ressources humaines au sein des administrations
patrimoine humain.
publiques réside dans l'exigence d'une gestion du
patrimoine humain, puisque les flux d'entrée et de
départ y sont, sauf exception comme dans les cas de réduction des
effectifs des années 1990, assez faibles. Ainsi, les administrations
publiques n'ont pas comme tradition de recruter massivement sur
le marché du travail pour s'adapter aux évolutions de l'environ-
nement qui ont un impact sur le contenu des emplois. Par
conséquent, les administrations publiques ont traditionnellement
transformé les compétences existantes sans s'occuper d'en acquérir
de nouvelles, s'efforçant donc de gérer par les stocks et non pas par
les flux6. L'adaptabilité des structures publiques doit ainsi s'effec-
tuer par l'interne plutôt que par l'externe, ce qui rend fondamen-
tale la gestion de leur patrimoine humain ou, en d'autres termes, le
renouvellement des compétences des ressources humaines.
Cette situation implique, entre autres, que le développement
des compétences des ressources humaines revêt une importance
stratégique, que les processus de recrutement et de sélection sont
fondamentaux, et que la mobilité fonctionnelle constitue une
assurance contre l'incapacité d'adaptation future. Non seulement
est-il nécessaire de fournir un effort de développement des com-
pétences qui soit significatif, mais encore faut-il faire évoluer
l'ensemble des ressources humaines, quelles que soient leurs
capacités d'apprentissage. Quant à l'efficacité des processus de
recrutement et de sélection, elle est essentielle en ce sens que les
erreurs dans ces domaines sont difficiles à réparer. Enfin, si la
mobilité fonctionnelle est aujourd'hui une réalité dans certaines
administrations publiques, il existe encore de nombreux individus
qui occupent le même poste pendant 10, 15 ou même 25 ans,
souvent sans que le contenu de l'emploi se soit transformé et les ait
obligés à évoluer au même rythme.

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Une troisième particularité des administrations
Une troisième particularité des
publiques réside dans le fait qu'une partie importante
administrations publiques réside
de l'appareil gouvernemental est formé d'organismes dans le fait qu'une partie
centraux, tels que le Conseil du Trésor et le Bureau du importante de l'appareil
conseil privé, ce qui rend complexe la gestion des gouvernemental est formé
ressources humaines. Ces organismes constituent le d'organismes centraux, tels que
le Conseil du Trésor et le Bureau
lien entre les politiciens et la bureaucratie, et exercent
du conseil privé, ce qui rend
une influence directe sur d'importantes initiatives complexe la gestion des
d'orientation et sur l'élaboration des politiques gou- ressources humaines.
vernementales en matière de gestion des ressources
humaines. Par exemple, les organismes centraux du gouvernement
du Québec sont chargés de nombreuses responsabilités, dont les
suivantes : établir, au nom du gouvernement, une politique géné-
rale de gestion des ressources humaines et en évaluer la réalisation ;
fixer l'effectif maximal pour chaque ministère et organisme, ainsi
que la classification des emplois et de leurs titulaires ; définir les
modes de dotation pour combler des emplois et réglementer le
recrutement et la promotion des fonctionnaires ; préciser les con-
ditions et modalités pour le recensement, la mise en disponibilité
et le placement des fonctionnaires en surnombre ; déterminer la
rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de
travail des fonctionnaires ; négocier les conventions collectives, en
surveiller et en coordonner l'application ; établir des programmes
d'accès à l'égalité ; fournir des conseils en matière de gestion et
d'organisation administrative; faire des recherches, études et
enquêtes en matière de gestion des ressources humaines, les coor-
donner avec celles effectuées par les ministères et organismes, et en
assurer la diffusion ; instaurer et maintenir, en collaboration avec
les ministères et organismes, un système de planification et de
développement de la carrière du personnel d'encadrement ; mettre
sur pied un système intégré d'information pour la gestion des res-
sources humaines ; vérifier le caractère impartial et équitable des
décisions qui touchent les ressources humaines; s'assurer de
l'observation de la loi et de ses règlements relativement au système
de recrutement et de promotion des employés7.

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Enfin, une quatrième particularité est celle du
Pour autant que le principe
de l'annualité budgétaire ne
principe de l'annualité budgétaire, lequel renvoie à la
constitue pas un prétexte à notion de poste ou d'emploi budgétaire. Ceci pose le
l'immobilisme, la planification défi de la réalisation de la planification des ressources
des ressources humaines est humaines. Toutefois, la contrainte de l'annualité
non seulement utile mais
budgétaire n'est que quantitative. Elle ne joue donc
indispensable comme outil de
changement dans les pas sur les choix qualitatifs qui constituent aussi une
administrations publiques. dimension fondamentale d'une démarche de planifi-
cation des ressources humaines. Pour autant que le
principe de l'annualité budgétaire ne constitue pas un prétexte à
l'immobilisme, la planification des ressources humaines est non
seulement utile mais indispensable comme outil de changement
dans les administrations publiques.

Des valeurs propres à véhiculer

Les valeurs traditionnelles fondamentales des administrations


publiques sont la responsabilisation, la neutralité, la justice,
l'équité, la représentativité, la responsabilité, la capacité de rende-
ment, l'efficacité et l'intégrité. Depuis une vingtaine d'années, de
nouvelles formes organisationnelles et de nouvelles approches en
gestion ont été adoptées dans les administrations publiques, en
grande partie sous l'effet de plusieurs tendances telles que la
mondialisation, les progrès technologiques, la dette publique et la
demande des citoyens pour des services plus nombreux et de
meilleure qualité, faisant ainsi émerger de nouvelles valeurs, parmi
lesquelles celles qui se rattachent au service professionnel, à
l'innovation, au travail d'équipe et à la qualité8.
Deux valeurs particulièrement importantes pour la gestion des
ressources humaines, la justice et l'équité, ont vu leur importance
relative augmenter considérablement depuis les années 1960. Bien
que ces deux valeurs soient étroitement liées et souvent utilisées
comme synonymes, la justice est une valeur plus large et plus
fréquemment invoquée que l'équité. La justice constitue une
grande préoccupation dans le processus de dotation, c'est-à-dire

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dans le recrutement, la promotion et la mutation des employés.
Par exemple, il y a eu de nombreux débats au sujet du caractère
juste du traitement des employés qui, à tous les niveaux d'admi-
nistrations publiques, ont fait l'objet de la diminution de la taille
de l'administration publique. Tout comme la justice, l'équité,
notamment dans le domaine de l'équité en emploi, constitue une
valeur prédominante dans la gestion des ressources humaines. Un
aspect particulièrement important de la vaste question de l'équité
en emploi est celui de l'équité salariale, les administrations publi-
ques ayant pris des mesures pour s'assurer que les individus
reçoivent un salaire égal pour un travail égal.
La recherche de l'équité en emploi peut être vue comme un
moyen d'atteindre une autre valeur importante en matière de
gestion des ressources humaines, celle de la représentativité. Une
administration publique représentative est celle qui reflète la com-
position de l'ensemble de la société au point de vue, par exemple,
de la langue, de la religion, de la race, du sexe, de la classe sociale,
de l'éducation et de la région d'origine. La plupart des adminis-
trations publiques ont pris des initiatives pour devenir plus repré-
sentatives, particulièrement pour certains groupes désignés
comme les femmes, les minorités visibles, les peuples autochtones
et les personnes handicapées. Bien qu'il reste encore beaucoup à
faire en cette matière, la représentativité est toutefois devenue plus
difficile ces dernières années à cause de la réduction de la taille des
administrations publiques.

Des atouts à exploiter

Bien que les administrations publiques doivent faire face à des


contraintes particulières en matière de gestion des ressources
humaines, elle bénéficient d'atouts que ne possède pas le secteur
privé9.
Sauf pour les organisations publiques en situation concur-
rentielle, le secteur public bénéficie d'une stabilité relative qui la
distingue du secteur privé. Stabilité des missions fondamentales

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qui, même si elles évoluent et s'ajustent avec le temps, restent
toujours ancrées autour des mêmes finalités, telles que celles
d'éduquer, de soigner, de surveiller, de juger, de défendre et de
protéger. Stabilité des ressources humaines qui, encore aujour-
d'hui, peuvent souvent espérer faire carrière dans l'administration
publique qui les a recrutées. Cette stabilité permet, entre autres, de
donner un sens aux investissements dans les ressources humaines,
comme dans le développement des compétences, et de simplifier
les démarches de planification des ressources humaines.
Par ailleurs, contrairement à de nombreuses idées
Par ailleurs, contrairement à de reçues, il n'est pas nécessairement plus difficile de
nombreuses idées reçues, il n'est
motiver les ressources humaines du secteur public
pas nécessairement plus difficile
que celles du secteur privé. On oublie souvent que la
de motiver les ressources
humaines du secteur public que notion même de service public constitue une réelle
celles du secteur privé. h source de motivation pour bon nombre d'individus
aux yeux desquels il est plus motivant, par exemple,
de contribuer directement à l'éducation, à la protection, à la
défense et à la santé des concitoyens que de participer à la
fabrication ou à la commercialisation d'un produit dans le but
principal de faire des bénéfices.
À l'avenir, on pourrait donc faire carrière au service du bien
public parce qu'on se sent investi, comme par le passé, d'une
mission, et parce qu'une telle carrière n'est comparable à aucune
autre en raison de la diversité, de la complexité et de la portée des
expériences qu elle permet de vivre10.

Des défis à relever

Certains facteurs conditionnent l'évolution des administrations


publiques, et constituent autant de défis à relever11. Au plan de la
population, des changements majeurs ont marqué sa composition
au cours des dernières décennies. Dans les prochaines décennies, la
baisse prévue de l'indice de fécondité et l'augmentation de
l'espérance de vie se traduiront par un vieillissement accentué de la
population, une diminution de la main-d'œuvre disponible et un

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impact considérable sur certains programmes de dépenses gou-
vernementales, particulièrement dans les domaines de la santé et
des services sociaux, de l'éducation et de la sécurité du revenu. La
diversité ethnique et culturelle pose également la question du
nécessaire dialogue entre les différentes communautés. On doit
également noter l'émergence de citoyens de plus en plus informés
et exigeants à l'égard des services publics.
Au plan économique et social, la mondialisation
Au plan économique et social,
des marchés exerce des pressions de plus en plus fortes
la mondialisation des marchés
sur l'accroissement de l'efficacité des administrations exerce des pressions de plus en
publiques. Le marché de l'emploi s'est aussi trans- plus fortes sur l'accroissement
formé, et est maintenant caractérisé par une forte de l'efficacité des administra-
progression de la participation des femmes et une tions publiques.
augmentation de la proportion des emplois précaires.
On assiste également à une marginalisation de certaines régions et
de certains quartiers urbains où une partie importante de la popu-
lation apte au travail bénéficie de l'assistance sociale.
Mentionnons également qu'au cours des dernières décennies, la
volonté des administrations publiques de réduire les coûts, d'allé-
ger la bureaucratie et d'améliorer la qualité des services aux
citoyens s'est principalement traduite par des compressions budgé-
taires répétées qui ont entraîné des gels et des réductions de salaires
et des baisses massives d'effectifs, et par la limitation du nombre de
paliers de gestion. Compte tenu de la complexité des dossiers à
gérer, l'allégement des structures a mené, entre autres, à une
certaine recentralisation — par exemple, en matière de gestion des
ressources humaines, toutes les responsabilités centrales ont été
confiées au Conseil du Trésor du gouvernement du Québec — et
à une foule d'autres mesures telles que la rationalisation, la
privatisation, la sous-traitance, le transfert des responsabilités, la
restructuration, la gestion par résultats, de nouvelles formes
d'organisation du travail, des contrats et des mesures de perfor-
mance, etc. La notion même de carrière au sein de l'administra-
tion publique semble vouloir être abandonnée. On propose
maintenant différentes alternatives à la carrière traditionnelle,

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comme l'affectation à divers postes dans diverses organisations
publiques, la participation simultanée à divers projets spéciaux
dans plusieurs administrations publiques ou départements, et les
prêts au secteur privé12.
Il faut également noter que la redéfinition du rôle des adminis-
trations publiques et leur modernisation ont entraîné une trans-
formation du travail, qui est devenu nettement plus axé sur la
connaissance au fur et à mesure qu'on a éliminé, transféré ou
confié à l'extérieur des tâches moins complexes. La nature des
tâches continue aussi d'évoluer: les tâches clairement définies,
prévisibles et répétitives cèdent graduellement la place à des tâches
associées à des objectifs généraux; le souci d'efficacité à celui
d'innovation ; les structures et les voies de communication verti-
cales à des structures horizontales, faites d'équipes et de réseaux.
Sur le plan de l'organisation du travail, les responsabilités sont de
plus en plus fréquemment assumées par des équipes plutôt que
par des personnes, et on s'attend à ce que les employés soient res-
ponsabilisés et créatifs. Les fonctions associées à l'élaboration des
politiques et à la prestation des services convergent de plus en
plus : les services fournis par les administrations publiques sont
maintenant davantage axés sur la connaissance, de sorte qu'ils
exigent des aptitudes poussées dans les domaines de l'analyse et du
conseil stratégique autrefois exigées uniquement des responsables
de politiques. L'apprentissage continu devient, par consé-
quent, une stratégie clé en matière de gestion des ressources
humaines13.
On peut également imaginer que les adminis-
trations publiques devront accroître l'allégement des
Toutes les énergies nécessaires
règles en matière de gestion des ressources humaines
doivent être déployées pour
bien gérer la cohérence entre de façon à donner plus d'autonomie aux organi-
l'évolution des administrations sations14. Mais des efforts sont encore nécessaires
publiques, les changements pour que les préoccupations relatives aux ressources
dans l'organisation du travail,
humaines pénètrent toutes les couches de la culture
les ressources humaines et les
compétences.
organisationnelle. Toutes les énergies nécessaires doi-
vent être déployées pour bien gérer la cohérence entre

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l'évolution des administrations publiques, les changements dans
l'organisation du travail, les ressources humaines et les compé-
tences.
Un autre défi sera celui d'attirer et de maintenir en poste les
employés talentueux dont les administrations publiques ont
besoin pour servir les citoyens. La concurrence pour s'assurer les
services d'employés compétents sera forte, que ce soit entre les
pays, entre les secteurs public et privé, ou entre les différents
niveaux des administrations publiques.
Finalement, les changements survenus dans les administrations
publiques ont transformé la fonction ressources humaines. Cette
évolution continuera. Le défi de la fonction ressources humaines
sera de s'adapter à ce nouvel environnement. Les services de
ressources humaines devront assumer de nouveaux rôles : rôle de
partenaires stratégiques ou partenaires d'affaires, rôle d'agents de
changement, nouveau rôle de partenaires opérationnels ou de
consultants internes, et rôle de contrôle des activités de la gestion
des ressources humaines. Plus particulièrement, les services de
ressources humaines devront jouer des rôles beaucoup plus directs
dans le succès des administrations publiques en cumulant les
réussites sur le plan des implantations stratégiques, en devenant de
véritables agents de changement, en travaillant à développer des
avantages compétitifs parmi la main-d'œuvre, et en se position-
nant comme une fonction qui apporte réellement une valeur
ajoutée aux administrations publiques15.

Notes

1. BATAL, Christian (1997), La gestion des ressources humaines dans le secteurpublic :


l'analyse des métiers, des emplois et des compétences. Paris : Les Éditions d'Organisation.
2. Les organisations publiques comprennent :
• les ministères, chacun responsable d'un domaine particulier (ex. : de la santé,
de la sécurité publique) ;
• les organismes municipaux qui comprennent les municipalités et leurs
regroupements (municipalités régionales de comté et communautés urbaines) et
dont la marge d'autonomie est plus ou moins forte selon qu'ils choisissent leurs pro-
pres dirigeants politiques et administratifs et/ou font l'objet de subventions gou-
vernementales ;

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• les organismes autonomes qui possèdent une personnalité juridique et leur
propre comptabilité, mais qui dépendent étroitement de leur ministère de tutelle
(ex. : les sociétés d'Etat et les sociétés de la Couronne) ; à une extrémité, on retrouve
les organismes financés par une dotation budgétaire du Conseil du Trésor, dont le
personnel est régi par les règles de la Fonction publique et qui peuvent offrir leurs
services gratuitement, ou presque, à leurs clients et bénéficiaires (ex. : Régie de
l'assurance-maladie du Québec) ; à l'autre extrémité, les organismes qui ont plus
d'autonomie, qui ont leur propre conseil d'administration, qui prennent leurs pro-
pres décisions dans le cadre des attributions du gouvernement, et qui possèdent
parfois leurs propres revenus (ex. : Commission de la santé et de la sécurité au
travail) ;
• les établissements publics des réseaux de l'éducation et de la santé et des
services sociaux, dont l'autonomie est assurée par la présence d'un conseil d'admi-
nistration, mais est également limitée en matière de gestion des ressources humaines
par la loi et les règlements ;
• les entreprises publiques qui comprennent des entreprises de services publics
essentiels jouissant d'un statut de monopole complet ou partiel (ex. : Hydro-
Québec, Postes Canada), des entreprises qui jouissent d'une situation de monopole
mais dont les services ne sont pas jugés essentiels et sont offerts gratuitement, ou
presque, (ex. : Radio-Canada) ou encore vendus à des prix du marché fixés par des
monopoles fiscaux indirects (ex. : Loto-Québec) ;
• les entreprises publiques commerciales, industrielles ou financières dont la
propriété totale, majoritaire ou principale est détenue par le gouvernement (ex. :
Caisse de dépôt et de placement du Québec, Banque de développement du
Canada).
• Pour plus de détails, voir PARENTEAU, Roland (1992), « Le management public
n'est pas le management privé», chap. 3, 49-73, dans Roland PARENTEAU, Mana-
gement public : comprendre et gérer les institutions de l'Etat. Sainte-Foy: Presses de
l'Université du Québec.
3. BORGEAT, Louis (1996), La sécurité d'emploi dans le secteur public — Essai.
Sainte-Foy : Presses de l'Université du Québec.
4. Sans entrer dans les détails de ce que le mot « mérite » signifie ou non, il est
important de mentionner que sa définition paraît facilement susceptible d'in-
terprétations diverses. Selon la Commission de la Fonction publique (CFP), le
mérite est la sélection d'un individu considéré comme le mieux qualifié après
comparaison avec les qualifications d'autres individus. Mais ce qu'il reste à définir,
c'est « qui » et « combien d'autres » il devrait y avoir, et comment comparer ces
individus. Même en ce qui concerne l'idée de recruter celui qui apparaît le « mieux
qualifié», les changements successifs de critères au cours des deux dernières
décennies, qui ont amené à inclure le sexe, la race et les incapacités physiques, ont
probablement contribué à la vague de relativisme qui se retrouve dans la littérature
sur le service public. Officiellement, le mérite et le processus garant de son
application sont encore toujours définis par la CFP, mais les fonctionnaires font
consciemment une différence entre « le principe du mérite » et « la règle ou le
processus du mérite ». Et le scepticisme à l'égard des règles peut avoir été encouragé
par l'augmentation des délégations de pouvoirs et des instructions d'exclusion qui
vont clairement à l'encontre du processus basé sur le critère du mérite. La délégation
des pouvoirs de recrutement et l'application d'ordres d'exclusion ont habituellement
pour résultat de suspendre ou de modifier de façon significative l'application des
critères de la CFP

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Pour plus de détails, voir Gow, James lan et SIMARD, François (1999), « La
rencontre de l'ancienne et de la nouvelle gestion : le personnel temporaire au sein de
l'administration fédérale du Canada », Revue internationale des sciences adminis-
tratives, 65 (i), 81-99.
5. La fonction publique professionnelle et non partisane est celle où les leaders
politiques travaillent en partenariat avec les employés de l'État. Cela suppose que ces
derniers soient des conseillers bien informés, capables d'aider le gouvernement à
mener à bien sa stratégie. Cela suppose également que la fonction publique ait les
connaissances spécialisées et le savoir-faire nécessaires pour moderniser continuel-
lement ses services, et qu'elle se charge de moderniser ses institutions pour répondre
aux besoins changeants des citoyens et de la société.
Gouvernement du Canada (2000), La fonction publique : une organisation appre-
nante, d'un océan à l'autre: Sur la voie de l'avenir. Rapport du Comité sur l'appren-
tissage et le développement, juin.
6. Les notions de « gestion des stocks » et de « gestion des flux » dans la gestion
des ressources humaines font un emprunt à une terminologie assez contestable, dans
la mesure où il paraît difficile de penser que les hommes au travail constituent un
«stock» comme les autres. C'est pourtant l'expression consacrée pour désigner les
actions menées sur le personnel existant. En effet, si la «gestion des flux» fait
référence à la gestion des « départs » et des « entrées », donc à la gestion des
recrutements et de la mobilité externe, la « gestion des stocks », elle, vise à adapter ou
à bien faire «fructifier» le «patrimoine humain» d'une structure, c'est-à-dire à
développer les compétences des agents et à bâtir les conditions susceptibles de
favoriser leurs motivations. Si une entreprise privée peut faire le choix de « gérer par
les stocks ou par les flux», le secteur public, lui, consacre forcément l'essentiel de ses
actions de gestion des ressources humaines à la « gestion des stocks », puisque les flux
y sont structurellement faibles, et risquent de l'être encore davantage dans les années
qui viennent. Cette notion de capital, ou de « patrimoine humain », est donc encore
plus intéressante dans les services publics, en ce sens qu'elle pose le problème
différemment. Les agents ne sont plus seulement un « stock », mais un « capital » ou
un « patrimoine » dont la valeur peut augmenter ou bien, au contraire, se dégrader
en fonction de la qualité de la gestion qui y est menée. Or les capacités d'adaptation
d'une structure sont d'abord largement dépendantes de ce capital humain et du
patrimoine de compétences et de motivations dont elle dispose (Bâtai, Christian
(1997) op. cit.).
j. CÔTÉ, Louis (1997), «La gestion des ressources humaines dans la fonction
publique québécoise», chap. 21, 303-315, dans: Jacques BOURGAULT, Maurice
DEMERS et Cynthia WILLIAMS, Administration publique et management public : Expé-
riences canadiennes. Sainte-Foy : Les Publications du Québec.
8. KERNAGHAN, Ken (1997), « Valeurs, éthique et fonction publique », chap. 7,
107-119, dans: Jacques BOURGAULT, Maurice DEMERS et Cynthia WILLIAMS, Admi-
nistration publique et management public : Expériences canadiennes. Sainte-Foy: Les
Publications du Québec.
9. BATAL, Christian (1997), ibid.
10. Gouvernement du Canada (2000), op. cit.
11. CÔTÉ, Louis (1997), op. cit.
12. LINDQUIST, Evert A (2000), «Conclusion: Thèmes, prospects, and future
research», chap. 19, 513-529, dans: Evert A. LINDQUIST (éd.) Government restruc-
turing and career public service in Canada. Toronto : Institut d'administration
publique du Canada (IAPC).

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13. Gouvernement du Canada (2000), ibid.
14. CÔTÉ, Louis (1997), ibid.
15. Pour plus de détails sur les nouveaux rôles des services des ressources
humaines, voir: CASCIO, Wayne F., THACKER, James W et BLAIS, René (1999), La
gestion des ressources humaines. Montréal: Chenelière/McGraw-Hill, 45-55.

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Thème 1

La planification
:i.À.iî/Ul'Ujn.îîî'tjfa

fr~WtWft5D&

La planification des ressources humaines est une activité centrale


souvent négligée au sein des organisations publiques. Cela
s'explique sans doute en partie par l'énergie et les ressources que
son élaboration et sa mise en œuvre requièrent. D'un côté, son
objet est beaucoup plus stratégique qu'opérationnel, et d'un autre,
son horizon d'intervention vise davantage le moyen et le long
terme que le court terme. Ce faisant, compte tenu des multiples
problèmes opérationnels liés au court terme auxquels sont con-
frontés les responsables de la fonction ressources humaines, il est
compréhensible qu'ils soient peu enclins à s'attaquer à une activité
de planification exigeante.
D'abord, il faut savoir que cette activité de pla-
nification a comme fonction d'assurer une adéqua- II faut savoir que cette activité
de planification a comme
tion symétrique entre les caractéristiques et les
fonction d'assurer une adé-
potentialités des ressources humaines, de même quation symétrique entre les
qu'avec les objectifs de l'organisation. De fait, elle vise caractéristiques et les poten-
à ce que l'organisation puisse toujours compter sur un tialités des ressources humaines,
personnel qualifié et compétent, afin que non de même qu'avec les objectifs
de l'organisation.
seulement elle remplisse sa mission avec efficacité et

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efficience, mais aussi qu'elle soit en mesure de s'adapter à l'évo-
lution de son environnement. Dans la perspective du personnel,
cela signifie que l'organisation peut répondre à leurs besoins très
légitimes de se réaliser et de se développer.
D'emblée, disons que les facteurs critiques de succès propres à
cette activité de planification sont liés au soutien de la haute
direction, au processus d'élaboration de son contenu, à la façon
dont elle est mise en œuvre et, finalement, à son évaluation. Seule
l'activité de planification des ressources humaines qui prend appui sur
un soutien concret et tangihle de la haute direction donne les bénéfices
escomptés. En ce sens, une des premières contributions concrètes de
la haute direction consiste à réaliser une planification stratégique.
En effet, il est absolument primordial que la planification des
ressources humaines soit étroitement liée à la planification stratégique
de l'organisation. Cela revient à dire qu'il paraît presque inutile
d'entreprendre cette activité si l'organisation ne dispose pas déjà
d'un plan stratégique. Une planification efficiente des ressources
humaines repose sur un consensus, le plus large possible, quant à
la compréhension de la mission, des orientations et des objectifs de
l'organisation. De surcroît, il est obligatoire qu'elle s'articule
autour d'une vision partagée de l'organisation. L'idéal est sans
doute que ces deux planifications se suivent de près, ou même se
fassent conjointement.
En second lieu, la haute direction doit établir une politique en
matière de gestion des ressources humaines. En soi, cette dernière
identifie clairement la place que l'on veut donner aux ressources
humaines dans l'organisation, la philosophie qui va guider son
type de gestion, et surtout ce qu'on entend offrir au personnel et
qu'on espère en recevoir. Cette politique doit être approuvée,
partagée, défendue et concrètement appliquée par le plus grand
nombre possible de hauts dirigeants, si ce n'est par tous.
Dans l'élaboration du contenu de la planification des ressources
humaines, la participation est un élément de base auquel on ne
peut déroger, sous peine de ne récolter qu'un succès mitigé, voire
un échec total lors de sa mise en œuvre. En effet, les besoins des

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employés doivent être véritablement pris en compte, tout autant que les
attentes des cadres des différents paliers hiérarchiques. En fait, il s'agit
d'arriver à mettre en place des orientations pertinentes et réalistes
qui collent à la réalité de l'organisation. Ajoutons également que
cette planification peut être concoctée par un groupe restreint de
personnes. Cependant, sa réalisation et sa réussite dépendent
indubitablement et toujours de la contribution positive de tout le
personnel de l'organisation.
En conséquence, les trois mots d'ordre de toute
activité de planification sérieuse doivent être Les trois mots d'ordre de
toute activité de planification
PARTICIPATION, PARTICIPATION,PARTICIPA-
sérieuse doivent être PARTICI-
TION. Plus cette participation se veut de qualité, et PATION, PARTICIPATION,
plus les diverses phases de la planification convien- PARTICIPATION.
nent aux intervenants qui adhèrent et contribuent
facilement à la réalisation des programmes d'action et à leur
succès. Bien sûr, l'obligation de rendre une telle participation
opérationnelle et efficace demande beaucoup d'énergie et égale-
ment un grand doigté. Il ne faut pas viser à la réduire à sa plus
simple expression, laissant ainsi l'impression qu'il y a eu seulement
de l'information. Par contre, il ne faut pas non plus aller trop loin,
en consultant, par exemple, des employés sur des éléments qui ne
les touchent pas et ne les intéressent pas vraiment. À la limite, dans
les deux situations, le résultat serait le même et la participation
n'apporterait pas les bénéfices escomptés, rendant ainsi la mise en
œuvre de la planification très difficile.
De plus, pour faire des choix éclairés, les planificateurs doivent
pouvoir compter sur un système d'information des ressources humaines
le plus exhaustif et le plus précis possible. D'une part, des données
détaillées, mais surtout à jour, doivent être disponibles sur chaque
employé et sur chaque poste. En d'autres termes, les descriptions des
postes et les spécifications propres à chaque emploi sont toutes deux
indispensables.
D'autre part, des informations supplémentaires doivent également
être colligées en rapport avec la réalisation des différentes activités de
la gestion des ressources humaines (recrutement, formation,

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mobilisation, évaluation du rendement, gestion de l'absentéisme,
relation de travail, etc.). Ce système d'information va permettre de
dégager des prévisions concernant l'offre et la demande internes
des ressources humaines. Par conséquent, la qualité de l'infor-
mation disponible aura un impact direct sur la justesse des
orientations retenues et sur les choix faits dans le cadre de l'élabo-
ration de la planification des ressources humaines.
Le travail de planification s'attarde aussi beaucoup à l'envi-
ronnement externe particulier qui modèle non seulement l'offre
mais aussi le système de valeurs de la main-d'œuvre. Ainsi donc, la
place occupée par le travail dans ce système de valeurs va avoir une
incidence marquée sur les caractéristiques de l'offre externe de la
main-d'œuvre, mais également sur la relation que l'organisation
pourra établir avec son personnel. Par exemple, de nos jours, on ne
peut prendre pour acquis que le travail soit l'unique moyen de
réalisation individuelle pour l'ensemble des employés. Si la pla-
nification des ressources humaines n'en tient pas compte, elle ne
devra pas se surprendre d'avoir de graves problèmes liés au rende-
ment, à la mobilisation, au taux de roulement, etc. du personnel.
Quant à ce qui a trait à la mise en œuvre de cette planification
des ressources humaines, une approche systémique doit toujours
être privilégiée. En effet, toutes les activités de la fonction ressources
humaines doivent toujours être considérées concurremment dans la
planification des ressources humaines, et ce tout autant en ce qui
touche l'élaboration de son contenu, qu'en ce qui concerne sa
réalisation. La réussite de la mise en place de la planification passe
par l'addition d'actions fermes et concertées, de même que par le
cumul de résultats concrets obtenus dans chacune des activités.
Finalement, il faut procéder à une évaluation périodique struc-
turée de l'évolution de la planification des ressources humaines. Sans
cette évaluation, la planification risque d'être moins efficiente,
pour ne pas dire inopérante. Comme on s'intéresse à un horizon
temporel de moyen et de long terme, les conditions rassemblées
afin d'élaborer le contenu de la planification risquent d'évoluer au
point de remettre carrément en question les objectifs établis et les

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